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UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO FACULTAD DE DERECHO RESIDENCIA DE MINORIDAD Y FAMILIA UNIDAD 4 POLITICAS PUBLICAS MIRTA HEBE MANGIONE MURO
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO
FACULTAD DE DERECHO
RESIDENCIA DE MINORIDAD Y FAMILIA
UNIDAD 4
POLITICAS PUBLICAS
MIRTA HEBE MANGIONE MURO
POLITICAS PÚBLICAS
GENERALIDADES.
Los principios relativos a los derechos humanos de niñas/os y adolescentes consagrados en la CIDN
son el marco legal y filosófico para las políticas públicas de infancia y sus arreglos institucionales.
Las reformas políticas e institucionales desde la Convención originan dos estrategias:
a)la separación de la problemática de orden penal de las de origen social;
b) el cuestionamiento a las instituciones de menores y el desarrollo de estrategias alternativas,
basadas en la pedagogía social y en la desmanicomialización italiana.
La necesidad de concretar y especificar un conjunto de derechos humanos y de ciudadanía a un
grupo particular de personas requiere una concepción de que tales derechos no son universales( ejemplo
nativos americanos afroamericanos, nativos de Oceanía y Australia, mujeres y niños/as/adolescentes, han
sido considerados grupos menores o minorías).
La noción de derechos universales no considera las desigualdades de: clase, género, étnicas y
generacionales, ya que condiciona su acceso. Es necesario desarrollar un conjunto de acciones para que
aquellos grupos que han carecido del acceso a los derechos puedan constituirse efectivamente como
ciudadano. Si concebimos la ciudadanía como resultado de prácticas de ampliación de ciudadanía, debemos
reflexionar acerca: a) de estas prácticas;
b) de los modos que adopta el discurso del derecho en la trama de las instituciones;
c) del espacio de ciudadanía que se aporta a niños/as y adolescentes.
1-NOCION DE POLITICA SOCIAL.
Frente a las deficiencias sociales, la respuesta es la política social, que sirve para la promoción
humana, y procura alcanzar el bienestar social mediante un conjunto de medidas coherentes aptas para lograr
un orden social justo.
En la sociedad podemos distinguir dos tipos de actividades:
a- de base: corresponden a lo poblacional, a lo ecológico, a lo económico, a lo social, a lo cultural y a lo
educacional;
b- de organización: que son las actividades especiales, las de la ciencia y la técnica, las institucionales
y las políticas, abarcando estas dos últimas la totalidad de la sociedad.
Estas actividades se diseñan alrededor de dos ejes, uno vertical que corresponde al ser, y otro
horizontal, propio del hacer. En el cruce de ambos ejes cabe situar la actividad social, por lo cual la política
concerniente a ella, propiamente la política social, resulta central en nuestra época, en el que “la comunidad
política, que deber ser auténtica comunidad, ha de tener la preocupación de la promoción humana de todos
sus miembros sin excepción” 1
“Nos interesa tanto afirmar que la política social se reduce a una norma de derecho positivo o a un
principio a imponer por el apremio aunque encerrando puntos de vista restrictivos; pero lo que importa
esencialmente es que actualiza al hombre por el juego de mecanismos sociales. La política social se ha
1 COSTE, René: Las comunidades políticas, Barcelona, 1971, pág. 133
transformado así en la corriente de base, la variable independiente en función de la cual casa política
particular es definida, pues todo aspecto parcial del hombre toma su significado y su eficacia del conjunto” 2
La política social converge con la económica y la cultural, que tienen de común ser políticas básicas,
armonizadas por la política a secas.
¿Qué entendemos por política social? Varios son los conceptos que podemos dar, por ejemplo:
a- Es un concepto filosófico: pues se la concibe como un principio opuesto al individualismo por el cual
se procuran colectivamente soluciones duraderas a los problemas de que se trata3
b- Como un producto: consistente en las conclusiones alcanzadas para “el mejoramiento de las
condiciones de la comunidad y de la vida social, y en la mejora de la desviación y de la
desorganización social”4
c- Como un proceso, de carácter fundamental, “por lo cual organizaciones duraderas mantienen un
elemento de estabilidad y al mismo tiempo buscan mejorar las condiciones para sus miembros”,
modificándose “ continuamente ante el cambio de las condiciones sociales”5
d- Y como el marco para la acción, ya que la política social, “es, a la vez, producto y proceso”, que
“supone la disponibilidad de una política bien delineada que ha de ser ejecutada en el contexto de los
cambios potenciales en los valores, la estructura y las condiciones del grupo afectado”6
¿Y cual es el sentido del vocablo social? El vocablo social, califica a la política, sirviendo para
diferenciarla de otras políticas. Sin embargo también tiene otros sentidos7, por lo cual es polisémico8 Esta
diversidad de significados, dificulta el poder determinar su contenido.
Social, es una “palabra marco”, “que sin ser unívoca en su contenido, es muy amplia en su extensión
y expresa muchas realidades”9, y refiere a la relación de los hombres entre sí (aspecto estático) y a la
conducta que observan unos con otros (aspecto dinámico), y en espacio y tiempo dados; experiencia
psíquica, espiritual, conectada con la conciencia, la volición y la acción, con naturaleza propia10
Como concepto, es positivo, al comprender la conducta “en sus momentos concretos y como
totalidad compleja”; es general,”porque su validez se extiende a todo lo que tiene importancia dentro de lo
social”; y es abstracto “porque contiene ante todo una determinación objetiva y su sujeto”. En su extensión es
universal, ya que “su contenido conviene a muchos individualmente”11. Su nota más característica, siempre
siguiendo a Berg, “es que se puede tomar tanto en sentido colectivo como distributivo. En sentido colectivo es
un concepto global que comprende a los muchos hombres que mantienen entre sí tratos solidarios como
unidad y totalidad, es decir, como comunidad, sociedad, etc., en cuyo concepto están abarcados y contenidos
los muchos. En sentido distributivo se refiere a todo lo que contribuye esencialmente a lo colectivo”12
2 LEOHOUK, F: Bosquejo de una teoría sobre el objeto de una política social, en Revista “ Seguridad Socia.”, buenos Aires, Cofeses, mayo-agosto 1968, año 1968, año IV, nº 23-24, pág. 46 3 FREEMAN, Howard E. y SHERWOOD, Clarence C.: Social Research and Social Policy, Pretince -Hall, Englewood Cliffs, N.J , 1070, pág. 2 4 Ibidem
5 Ibidem
6 Ibidem
7 BERG, Ludwig: Ética Social, Madrid, Rioalp, 1964, pág.58 y ss., Sobre la etiología del vocablo “social” y su uso desde la Edad Moderna, 8 ASTI VERA, Armando: Metodología de la investigación, Buenos Aires, Kapelusz, 1973, pág. 151.
9 BERG, L. ob. Cit. Nota 7 pág. 65
10 BERG, L: ob. Cit nota 7 pág. 65
11 BERG, L: ob. Cit. Nota 7 pág. 71
12 BERG,L: ob cit nota 7 pág. 72
Ese sentido amplio del vocablo social coexiste con otros más restringidos, particularmente cuando se
lo contrapone a “económico”. En una primera etapa el más difundido ha sido el que lo relaciona con el
bienestar humano: “a los niveles ascendentes de vida y a la distribución más equitativa de los bienes
materiales y culturales que podría acompañar a seguir a los incrementos de producción derivados del
desarrollo económico”13. Gradualmente se fue entendiendo por “social” mas bien lo concerniente “a la
estructura de la sociedad” y al “desarrollo social”, a los cambios de la estratificación y en la movilidad, a la
“participación cada vez más amplia en la comunidad nacional”, considerados como “requisitos todos para el
desarrollo económico o factores concomitantes de él”14. Pero después tomó auge otra vez la interpretación de
lo “social” adecuado al bienestar humano15, que se adapta en general a los programas e instrumentos
específicos, sin perjuicio de que en un enfoque global haya que atenerse al segundo de los sentidos antes
señalados.
Podemos concluir que la política social, procura solucionar los problemas sociales, principalmente
para erradicar la pobreza y mejorar los niveles de vida, alcanzando el bienestar, y por ello, constituye la
ciencia y el arte “de toma de decisiones alternativas para el cambio social y el desarrollo social”16.
Para alcanzar su objetivo de solucionar las deficiencias sociales, la política social tiene que adoptar
medidas concretas como fruto de métodos científicos sociales de selección de alternativas, las cuales deben
ser coherentes, si se tiene en vista la complejidad de los problemas sociales, abordables cada uno de ellos
con políticas sectoriales.
La finalidad de la política social es el orden social justo, que trata de alcanzar mediante la reforma
social. La reforma social promueve un proceso evolutivo de “ataque a la estructura social de la cual el hombre
se ha vuelto el objeto central”17, reforma que se produce dentro de los cauces de la Constitución18, guardando
el debido equilibrio, manteniendo las funciones sociales esenciales y el respeto de los derechos humanos.
El orden social justo se alcanza a través de la justicia social, entendiendo por tal “::: la obligación de
quienes forman parte de una determinada comunidad de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien
común propio de ella, sin el cual se tornan ilusorios o no alcanzan plena satisfacción los derechos y las
virtualidades auténticamente humanas de los integrantes de aquella”, y que “ en el marco de esta forma de
justicia no puede hablarse con propiedad de contraprestación porque el primordial y suficiente bien de que
participa el integrante de la comunidad no es un bien particular apropiable individualmente, sino un bien
común, que es de todos porque es del todo comunitario, de que cada uno es parte integrante”. Y para aclarar
más la incidencia del bien común, agregó la Corte Suprema de Justicia:”La contrapartida del deber individual
de contribuir a la existencia y buen desarrollo del bien común de una comunidad no es necesariamente una
determinada contraprestación en el sentido estricto, sino el logro mismo de ese bien sin el cual n puede
subsistir ordenadamente la comunidad de que forma parte, y es obligación elemental de todo individuo
contribuir al sostén de ésta y a la adecuada y fecunda convivencia de todos sus miembros, posponiendo, en la
13 CEPAL: El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina, Nueva Cork, ONU, 1969, pág. 152
14 Ibidem
15 Ibidem
16 CRITTO, Adolfo: Introducción, en CRITTO, Adolfo y otros, Política social, cambio y desarrollo, Universidad Nacional de
Córdoba, Centro Universitario de Política Social, 1973, pág 2 17 LEOHOUK, F.: ob. Cit nota 2 pág. 46
18 MESSNER, Johannes: Ética social, política y económica a la luz del derecho natural, Madrid, Rialp, 1967&64, pág. 577
medida de lo razonable, sus intereses particulares, so pena de empobrecer o hacer peligrar el bien común”19.
Esta interpretación se refiere a la justicia social en el sentido subjetivo.
En cambio, si se pone el acento en la actuación ordenadora para el bien común, en otro precedente
de la Corte Suprema de Justicia, integrada al efecto por conjueces, se describió el contenido actual de la
justicia social como la que consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y
de los recursos con que éste cuenta, con vista a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de
los bienes materiales y espirituales de la civilización20.
Este aspecto objetivo de la justicia social es el que interesa a la política social, al derecho y otras
ciencias sociales.
II EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES PARA LA INFANCIA.
Bajo el nombre genérico de política pública para la infancia, se desarrolla exclusivamente una política
gubernamental. La intervención de la sociedad en estas políticas, se manifiesta casi predominantemente
desde la óptica de la caridad.
Podemos distinguir las siguientes grandes etapas en la evolución del sistema de atención a la
infancia:
• El sistema de caridad de inspiración religiosa;
• La consolidación del sistema de bienestar infantil desde 1925- 1975;
• La alternativa no gubernamental, desde 1980;
• A partir de 1990 comienza a perfilarse una etapa inspirada en la CIDN.
Caridad de inspiración religiosa: En consonancia con las ideas y prácticas dominantes en Europa, las
primeras instituciones para el cuidado de la infancia fueron instaladas en América por congregaciones
católicas. Ellas se ubicaron dentro, o en las proximidades de hospitales, siendo las limosnas y donaciones las
principales fuentes financieras mediante las cuales se cubrían los costos operativos.
En el caso de las colonias españolas, un decreto real emitido por Carlos V ordena la creación de
hospitales en los principales poblados, señalando que la caridad debía practicarse a favor de los pobres y
enfermos. Ejemplo de un “Hospital de caridad” de esta naturaleza, lo constituye el Hospital de la Misericordia
de Nuestro Señor Jesucristo inaugurado el 9 de marzo de 1565 en Quito, Ecuador. Estos hospitales no sólo
recibían a los enfermos, sino además a niños abandonados y huérfanos, ancianos, vagabundos y enfermos
mentales. En Estados Unidos, la primera institución para niños y niñas fue instalada en 1729 en Nueva
Orleáns por las monjas ursulinas, consistente en un orfanato para albergar a los huérfanos resultantes de una
masacre de indios de la tribu Natchez.
Durante el siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el advenimiento de la ideología liberal
conjuntamente con posturas anticlericales que se dieron con distintas variaciones en la región, dieron lugar a
llamados que exigían una presencia más fuerte del Estado en temas relativos al bienestar infantil. La
filantropía laica, vinculada a las élites de la época, también adquieren un papel importante durante este
período21. Sin embargo, la participación del Estado en este terreno se dio más en el ámbito de la retórica, ya
19 Corte Suprema de Justicia de la Nación: 25/8/78, Fallos 300:836, TSS, V-1978-593, caso Spota, Alberto A.
20 CSJN: 13/9/74, Fallos 289:430; TSS II-1975-93; id., 24/2/76Fallos 24:83
21 PILOTTI, Francisco: Crisis y perspectivas del sistema de bienestar infantil en América Latina en “Derecho a tener Derecho.
Infancia, Derecho y Políticas Sociales en América Latina” UNICEF tº1 pág. 311
que en la práctica la responsabilidad de brindar albergue a los más necesitados seguía en gran medida en
manos de grupos religiosos, que recibían fondos complementarios así como donaciones de terrenos y
edificaciones antiguas de fuentes gubernamentales y filantrópicas.
En términos generales, a lo largo de este período toma forma una doctrina de atención a la niñez
caracterizada por un fuerte tono paternalista/moralista hacia los sectores populares, que en la práctica
privilegia al internamiento como la principal herramienta para asistir al/la niño/a necesitado de protección. El
asistencialismo estatal del siglo XX es, en muchos aspectos tributario de esta concepción.
Surgimiento y consolidación del sistema de bienestar infantil.
Entre los años 1925 y 1975 se establece formalmente en la región el andamiaje legal, institucional y
administrativo del sistema de bienestar infantil, mencionada anteriormente, aparece nítidamente durante esta
etapa, situación que se releja en el desfasaje existente entre la temprana aparición de un marco jurídico
específico para el menor en situación irregular y la posterior creación de los órganos administrativos
encargados de atender los problemas de la infancia en riesgo social. Si bien ambos componentes son
complementarios y se concibe su creación en forma simultánea desde principios de siglo, en la práctica la
estructura burocrática- gubernamental avanzó a la zaga del cuerpo jurídico.
Durante este periodo, se promulgan varios Códigos de Menores, por ejemplo, el de Brasil del año
1927, el de Chile de 1928, el de Uruguay de 1934 y el de Ecuador de 1938. También jugaron un papel
importante en la creación de Códigos especiales para la infancia los distintos Congresos Panamericanos del
Niño, por ejemplo, el VII Congreso realizado en Méjico en el año 1935, recomendó a los países que
aceleraran la incorporación de un Código de Menores en sus legislaciones y el IX Congreso (Venezuela 1948)
y el XI Congreso ( Colombia, 1959) propusieron códigos modelos que sirvieron de inspiración y referencia
para los códigos actualmente vigentes en la mayoría de los países de la región22.
Los códigos encargan la administración de justicia a tribunales especializados, generalmente
denominados tribunales de menores a los que, en teoría por lo menos, se le asigna un papel protector y
educativo en contraste con la función represiva de los tribunales penales para adultos. Para el logro de este
objetivo, se le asignan al Juez de Menores, atribuciones muy particulares e idealmente tendría que dominar no
sólo los aspectos jurídicos relativos a la infancia sino que también aquellos referidos a la temática psicosocial
del desarrollo y conducta de niños/niñas y jóvenes.
La administración de justicia para niños/as y jóvenes contempla la existencia de instituciones
especializadas para recibir a los/as niños/as que, en opinión del tribunal, requieren de protección y/o
rehabilitación. Las ideas predominantes durante la primera parte del siglo XX, consideraban que esta actividad
deberías ser realizada por el Estado, particularmente la referida a la contención y rehabilitación del joven
infractor. Además, el Estado debería coordinar, guiar y supervisar el funcionamiento de las instituciones
privadas dedicadas al bienestar infantil.
El advenimiento de ciertas profesiones- especialmente el servicio social – y la influencia de la
ideología del Estado de Bienestar, son factores que también presionaron a favor de una presencia
gubernamental más fuerte en el campo de bienestar infantil. Sin embargo, a pesar de este ambiente favorable,
el desarrollo de la estructura burocrática avanzó rezagadamente en relación a la evolución más rápida del
22 IGLESIAS, Susana – VILLAGRA, Elena – BARRIOS, Luis: Un viaje a través de los espejos de los Congresos
Panamericanos del Niño, en “Del revés al Derecho. La condición jurídica de la infancia en América Latina, Bases para una reforma legislativa” UNICEF/ UNICRI/ ILANUD, Ed. Galerna, Buenos Aires 1992, pág. 389 y ss.
marco jurídico. Ello se debe, en gran medida, a que durante ese período los escasos recursos del Estado eran
destinados fundamentalmente a los sectores tradicionalmente del área social, tales como, salud y educación,
en respuesta a demandas políticas y corporativas más articuladas.
En consecuencia, las agencias gubernamentales de bienestar infantil adquieren un papel reconocido
en el aparato estatal en forma relativamente tardía, principalmente a partir de los años 1950 y 1960, en
relación con otros componentes del sistema, particularmente el marco jurídico y la red montada por el sector
privado, especialmente de origen religioso. Por otra parte, la atención que se le brinda a los/las niños/as está
fuertemente influida por concepciones tradicionales que privilegian al internamiento.
Alternativa no gubernamental
Durante los años 1970 y 1980 aparecen en forma masiva organizaciones no gubernamentales (ONG)
en América Latina, muchas de las cuales orientaron sus esfuerzos al mejoramiento de las condiciones de
niños/as que viven en comunidades afectadas por la extrema pobreza. Un hito importante fue la celebración
del Día Internacional del Niño, en 1979, que dio un renovado impulso a las actividades nacionales e
internacionales a favor de la niñez cadenciada. En términos generales las ONG apoyan las iniciativas de los
movimientos sociales en las comunidades pobres, brindando sin fines de lucro, asistencia técnica en una
diversidad de tareas así como ayuda en la obtención de fondos necesarios para apoyar proyectos. “Estos
últimos se caracterizan por originales métodos participativos, que potencian los propios recursos de la
comunidad a través de la educación popular e iniciativas de autoayuda. Se revaloriza de esta manera la teoría
y la práctica de la “acción” en la base, dándole nuevo ímpetu a la necesidad de descentralizar los programas
sociales, privilegiando el rol de organismos comunales o municipales en la mediación entre el Estado y la
comunidad23.
En general, las ONG rechazan perspectivas asistencialistas, enfatizando la participación de la familia
y la comunidad en la búsqueda de mejores condiciones de vida para los/as niños/as. Detectado el problema,
las ONG actúan con rapidez, evitando la burocracia y trabajan con la comunidad para evitar el desarraigo
del/la chico/a de su entorno.
Las ONG surgen como consecuencia de los efectos regresivos de las políticas sociales y económicas
de los regímenes autoritarios, por la exclusión de numerosos profesionales, especialmente de las ciencias
sociales, de las universidades y del sector estatal: recanalizando la cooperación internacional del sector
estatal oficial al no gubernamental. Las acciones de estos organismos se constituyeron en una suerte de
política social alternativa y paralela a la ofici8al, muchas veces cubriendo las deficiencias y omisiones de ésta
última24.
Se debe distinguir entre ONG que realizan acciones indirectas; ONG mixtas y ONG directas a favor
de la infancia. Las primeras son aquellas cuyas actividades no están dirigidas al/la niño/a propiamente tal, sino
que parten de la base que el/la niño/a es el último eslabón en la cadena de la pobreza, siendo además el más
débil y vulnerable.
En consecuencia, el mejorar la vida de la comunidad, la familia y particularmente la madre, tendrá
impacto positivo en el entorno material, social y afectivo que rodea al/la niño/a y del que depende su
supervivencia y desarrollo integral. Ejemplos de esta estrategia son: Proveer o mejorar los servicios de agua
23 PILOTTI, F: ob., cit nota 21, pág. 314
24 Ibidem
potable, luz, pavimento, capacitar a la comunidad en preparación de alimentos, salud preventiva, etc., y los
programas para generar ingresos por actividades autogestionadas.
Las ONG mixtas combinan la acción directa a los /as niños y niñas con acciones sobre otros
miembros de la comunidad que afectan el desarrollo de la población infantil, particularmente la madre y los
adolescentes.
Finalmente las ONG directas que son las que orientan sus actividades casi exclusivamente al trabajo
con niños/as necesitados de protección, generalmente provenientes de contextos familiares de alto riesgo.
Ejemplo son las guarderías diurnas que brindan atención a pequeños/as mientras sus madres trabajan, o los
comedores que dan de comer a niños y niñas cuyas familias están incapacitadas de hacerlo. Durante los años
80 aparecieron innovadores programas destinados a “chicos de la calle”, en los que se ofrecen alternativas a
la vida callejera en un marco de amistad y de confianza.
También en la década de los ochenta aparecen ONG destinadas a una promoción activa de los
derechos de los/as niños/as en diversos ámbitos, buscando crear conciencia sobre el tema e impulsando
cambios a nivel legislativo e institucionales a favor de la infancia.
III- CARACTERISTICAS Y ESTRATEGIAS DE ATENCION A LA INFANCIA.
Todas las políticas relativas a la infancia, remiten en forma persistente a la pregunta ¿qué hacer con
los/las hijos/as de los pobres? Obviamente esta pregunta se hace más evidente según sea el tipo de política
de que se trate, en ese sentido vamos a ver como se resolvió la pregunta:
Estado de Bienestar Social y el menor en situación irregular: Se define al Estado de Bienestar Social
“como la articulación de modos de intervención y regulación social – políticas sociales en el mundo
capitalista”25.
En América Latina el Estado de Bienestar Social se da en un contexto de capitalismo tardío
caracterizado por un modelo económico concentrador y excluyente que deja fuera del mercado a un
importante conjunto de la población originando un sector “formal” y otro “no formal”. Ello, a su vez, determina
que el problema político y económico del Estado no es sólo asegurar el funcionamiento del “mercado formal”
sino además resolver los conflictos entre las dos formas de división social del trabajo con todas sus
consecuencias26. En este contexto, el Estado de Bienestar en América Latina tiende a orientarse
fundamentalmente hacia la satisfacción de las demandas de los grupos incorporados formalmente a la
división social del trabajo, mejor organizados políticamente que los sectores excluídos.
La creciente marginalidad, producto de la pobreza estructural, exigió, sin embargo respuestas del
Estado para hacer frente a la expansión de la miseria. Ello condujo al establecimiento de una compleja red
asistencial destinada al auxilio de los más cadenciados. Como señala Draibe27, refiriéndose a la evolución del
Estado de Bienestar en brasil, los programas asistenciales son concebidos originalmente para grupos
específicos, y por lo tanto teóricamente residuales, pero terminan dirigiéndose a la mayoría de la población, en
los “grupos de riesgo”. Por ello las políticas sociales tienden a combatir la miseria se encuentran
sobrecargados ya que deben enfrentar las carencias de un tercio o más de la población.
25 PILOTTI, F: ob. cit nota 21pág. 316
26 FALETTO, E: La Especialidad del Estado en América Latina, Revista de la CEPAL Nº 38, CEPAL, Santiago de Chile, 1989
27 DRAIBE, S.M.: Una perspectiva del Desarrollo social en Brasil, en Gurrieri A. y Torres –Ribas, E eds. Los años noventa
desarrollo con equidad FLACSO/CEPAL: San José de Costa Rica 1990
En el establecimiento de los pilares fundacionales del Estado de Bienestar el tema de la infancia fue
separado sectorialmente correspondiéndole un papel central a las áreas de salud y educación, en las que
recayó la misión de articular una estructura de servicios para velar por la supervivencia y desarrollo del niño/a.
Los programas de salud y educación dirigidos a la infancia, parten del supuesto de que la familia del niño o
niña beneficiarios está constituida y es viable; en el caso que así no fuera, por razones socio – económicas,
se parte de la base de que es recuperable a través de intervenciones compensatorias orientadas a fortalecer
su papel central en el cuidado y socialización del /la niño/a.
El esquema compensatorio de las políticas sociales básicas ha sido incapaz de superar las carencias
asociadas a la pobreza estructural en que viven amplios sectores de la sociedad. Muchos de los problemas
que presenta la infancia pobre en este contexto de privaciones, han sido perversamente tergiversadas a lo
largo del tiempo a través de una ideología punitiva/tutelar que transforma a las víctimas de un orden social
injusto, en “niños/as problemas”, necesitados de protección y vigilancia.
Durante la primera mitad del siglo XX ( desde 1920 a 1950) se plasma un ordenamiento jurídico
especial, el Derecho de Menores, normativa encargada de enfrentar tanto la problemática de los actos
antijurídicos realizados por niños /as, así como la que se deriva del abandono y la desprotección familiar,
situaciones calificadas en estas codificaciones como “irregulares”. Uno de los efectos del aumento sostenido
de la pobreza, y del fracaso de las políticas sociales básicas para resolver los problemas cada vez más
agudos de los niños y niñas en riesgo social, fue la consolidación de una “cultura de la judicialización de las
políticas sociales supletorias”28. Esta consiste en la pretensión de enfrentar las deficiencias de las políticas
sociales básicas por medio de la aplicación de las normas jurídicas del Derecho de Menores. Ello, a su vez,
resulta a menudo en la deformación del verdadero papel de los Tribunales de Menores, convirtiéndolos en el
principal punto de entrada a la red asistencia, saturándolos con una carga cada vez mayor de casos, cuya
naturaleza y real solución exigen un abordaje cualitativamente distinto.
Tradicionalmente se ha respondido a la situación irregular en términos duales: por un lado protección
al/la niño/a desvalido y por otro protección a la sociedad ante las conductas antisociales de los jóvenes. “Las
diferencias cualitativas que presentan los abordajes metodológicos e institucionales para enfrentar el control
social explícito (infractores), por un lado, y la asistencia social (abandonados o casi abandonados) por otro,
plantea desde el comienzo ambigüedad en torno a la ubicación precisa que en el aparato del Estado debía
tener la estructura administrativa encargada de brindar atención a los menores en situación irregular”29.
La problemática de la irregularidad no ha sido, en general, objeto de políticas sociales específicas,
siendo abordadas por propuestas intersticiales ubicadas, con carácter subalterno, en los márgenes de los
sectores de salud, administración de justicia y educación. Como resultado de ello, es la asignación de
recursos en el presupuesto estatal, ha sido siempre ínfima y no obedecen a un plan preestablecido de
inversiones, por considerarla un área residual. Si bien, hacia el interior del Estado la responsabilidad sobre
este tema, está a cargo de un ministerio, generalmente las propuestas de solución para la infancia cadenciada
surgen de la Primera Dama, entre los que se destacan llamados a la sociedad civil solicitando ayuda para
obras de beneficencia; es decir, buscan cubrir omisiones del Estado con acciones de caridad30.
28 GARCÍA MENDEZ, Emilio: “Prehistoria e historia del control socio penal de la infancia: política jurídica y derechos
humanos en América Latina” en GARCÍA MENDEZ, E. y BIANCHI, M.del C. : Ser niño en América Latina. UNICRI- Editorial Galerna, Buenos Aires, 1991, pág. 14 29 PILOTTI, F. : ob citada nota 21, pág. 317
30 Ibidem
Atención irregular para el menor en situación irregular. Institucionalización. En la práctica, las
variables que conforman la “irregularidad” de un menor son generalmente consecuencia directa de la pobreza,
razón por la cual muchos consideran esta doctrina como una respuesta a las supuestas “patologías sociales”
generadas por esta condición. Además, críticas recientes destacan su carácter discriminatorio al crear la
figura “menor”, figura estigmatizante que establece una clara distinción entre niños/as “normales” y menores
cuya irregularidad generalmente consiste en ser pobres. Los programas de atención se dirigen hacia los
efectos que en los/as niños/as pobres producen las carencias a que están expuestos, sin tener en cuenta, las
causas que producen la irregularidad, razón por la cual se enfatiza la atención protectora y rehabilitante en
detrimento de la acción preventiva.
Las instituciones de protección, funcionan subordinadas al aparato jurídico, brindando servicios a los
casos derivados por el tribunal de acuerdo a resoluciones dictadas por los jueces de menores. En la práctica
para el/la niño/a afectado consiste en la aplicación de un modelo asistencialista obsoleto, que privilegia la
institucionalización indiscriminada.
La institucionalización es la continuación de la tradición histórica de brindar “pan, techo y abrigo” a los
más necesitados, olvidando las necesidades afectivas, por lo que trae más daños que beneficios al/la niño/a
internados dado el predominio de características negativas para el desarrollo del ser humano, tales como:
falta de interacción con el mundo exterior y limitación de la convivencia social; invariabilidad del espacio físico,
del grupo de pares y de las autoridades; planificación de las actividades externas del/la niño/a, con énfasis en
la rutina y el orden; vigilancia continua; énfasis en la sumisión, silencio y falta de autonomía,
despersonalización.
Las consecuencias negativas de este proceso surgen de las graves e irreversibles efectos que la
institucionalización ejerce sobre los afectados, quienes al egresar de la institución, se sienten desprotegidos y
sin preparación para enfrentar hasta los aspectos más cotidianos de la vida en el mundo externo. A su vez, la
sociedad, es reacia a aceptarlos.
En cuanto a la rehabilitación de los “menores infractores”, la institucionalización generalmente va
acompañada de un enfoque caracterizado por la contención/represión, en vez de un abordaje que enfatice la
contención/reeducación. El fracaso de las instituciones “rehabilitadotas”, queda en evidencia por su
incapacidad para reeducar a los jóvenes afectados así como para contenerlos, situación que se manifiesta a
través de incontables informes sobre fugas reiteradas, incendios en los internados e incluso muertes en el
interior de los mismos.
Problemas de las ONG. Perspectivas. La labor de las ONG respecto de la infancia cadenciada, ha
sido destacado en diferentes ámbitos por su carácter preventivo, participativo, económico y reivindicativo de
los derechos de ciudadanía de todos los miembros de las comunidades más pobres, incluyendo a los/as
niños/as. No obstante no está exento de problemas, entre ellos:
*escasez de recursos económicos: al depender de fuentes externas de financiamiento, están
expuestas a recortes imprevistos en los presupuestos, a demoras en la llegada de fondos mientras se
negocian los proyectos, e incluso el cese de los mismos;
*la carencia de canales fluidos de información entre las ONG y el Estado, lo que limita el impacto de
las acciones que ambos realizan a favor de la infancia;
*la falta de difusión de las actividades realizadas por las ONG. En este sentido, muchas veces, el
quehacer de las ONG está atomizado, constituyendo un activismo que no logra transformarse en mitologías
reconocidas, aplicadas y divulgadas ampliamente. En suma, logros importantes y significativos alcanzados por
algunos de estos programas, no son conocidos por otras instituciones no-gubernamentales, ni tampoco son
considerados en la operación programática del sector público31.
Hoy existen desarrollos institucionales en relación al Estado-sociedad civil, que podrían llegar a
superar algunos de los problemas señalados. Hay intentos de crear, desde el Estado, circuitos alternativos a
la generalmente lenta, engorrosa y desfinanciada ruta sectorial- ministerial, entre ellos, los llamados Fondos
de Solidaridad, surgidos en años recientes en varios países de la región, intentan generar una vía más directa
y expedita entre el Estado y la comunidad, con el fin de asegurar que proyectos novedosos y viables reciban
el financiamiento necesario32
IV- PROBLEMÁTICA DE LAS POLÍTICAS ACTUALES.
Para el análisis de algunos aspectos de la situación actual de las políticas sociales, se debe empezar
por señalar que la crisis que vive América Latina desde 1980 ha proyectado sus efectos sobre los servicios
públicos, en especial a través de una menor disponibilidad de recursos y de la tendencia generalizada de
buscar el ajuste de la economía mediante la reducción del gasto público. En la mayoría de los casos, los
sectores más afectados fueron los relacionados con la prestación de servicios de naturaleza social, entre los
que se cuentan educación, salud, nutrición, vivienda y seguridad social.
“Si bien en los orígenes de la crisis existen factores de naturaleza exógena a la región, y la aplicación
de las políticas de ajuste obedecen en gran medida a diseños impuestos desde afuera, sus efectos han
renovado la polémica interna sobre el papel del Estado en la formulación y financiamiento de la políticas
sociales”33.
El indiscutido papel rector que le cupo al Estado en los años 1940/1950, en cuanto a principal
promotor del desarrollo económico y social, siguió un período de evaluación de sus defectos así como de
críticas a la ampliación de la intervención estatal. Así se manifestaron distintas reacciones “antiestatistas” en
las últimas décadas tales como:
*el “desarrollo de la comunidad” en los años 60, que ponía énfasis en el estímulo de la iniciativa individual
en pequeña escala y en los proyectos concretos;
*el enfoque neoliberal, a partir de los años 70, con su empeño en la reducción de la intervención estatal, el
recorte de los gastos públicos y la privatización de los servicios sociales; y
*en los años 1980, la perspectiva de los “movimientos sociales”, con su hincapié en el papel de tales
movimientos frente al burocratismo y tecnocratismo estatales, el retorno a las nociones de comunidad y
solidaridad y el control descentralizado de los servicios sociales34.
El retorno a la democracia ha creado en muchos países una situación de confrontación entre quienes
postulan la vigencia del enfoque neoliberal, generalmente representado por el sector económico, y aquellos
que, desde la base y desde el área social del propio Estado, claman por una mayor participación de los
movimientos sociales en la formulación de las políticas sociales y en la correspondiente asignación de
31 VERGARA, Carlos: “El nuevo escenario de la política en Chile y el espacio de los organismos no-gubernamentales” en Del
Macetero al Potrero (o de lo micro a lo macro). UNICEF – Universidad de Columbia, Santiago de Chile, 1986 32 PILOTTI, F: ob. cit. Nota 21, pág. 519
33 PILOTTI, Francisco: Institucionalización de la participación comunitaria. Políticas públicas y sociedad civil en Derecho a
tener Derecho. Infancia, Derecho y Políticas Sociales en América Latina, UNICEF, tº III, pág. 37 34 CEPAL, División de Desarrollo Social, “La preocupación por la equidad”. Documento LC/R 660, CEPAL. Santiago, 1998,
pág. 5
recursos. En este sentido, las pugnas que tienen lugar en la sociedad se expresan en el interior del Estado ya
que este no puede concebirse ajeno a este tipo de conflictos. Como lo indica Faletto “no existe una pretendida
neutralidad” del Estado, pero tampoco éste es la expresión de un solo segmento de la sociedad. En el interior
mismo del Estado se hace presente la pugna política real de la sociedad35.
Una de las “pugnas políticas” del momento actual, tiene relación con la existencia de una coyuntura
caracterizada por la conjugación de un proceso de democratización del régimen político que tiende a la
inclusión y un proceso de modernización del Estado que tiende a ser socialmente excluyente. Esto último se
manifiesta a través del ajuste fiscal, privatización, encarecimiento de servicios públicos, reducción del empleo
estatal desmantelamiento de programas sociales, etc.36
El desafío que tiene ante sí los movimientos sociales consiste en contribuir a la elaboración de
políticas sociales que verdaderamente respondan a las necesidades de equidad y justicia social de las
mayorías, en un contexto socio-político en el que se combinan la democratización política, con su
correspondiente aluvión de demandas reivindicativas, y una modernización del Estado que enfatiza su
intervención limitada, confiando al mercado muchas de la tareas que otrora eran de su competencia.
IV.1-PERCEPCIÓN SOCIAL DE LA INFANCIA.
En la actualidad, las políticas se encuentran signadas por el cambio radical en la percepción de la
infancia que produce la CIDN. Esta introduce una abrupta modificación en la relación de la infancia y la
adolescencia con los adultos, ya que rompe la tradicional imagen de los/as niños/as/adolescentes y hace
emerger una nueva y legítima voz, no desde una perspectiva paternalista, sino desde la perspectiva de la
ciudadanía.
Las sociedades y las instituciones se debaten entre el anterior paradigma de la situación irregular y la
ruptura sustancial que significa el nuevo paradigma que considera al/la niño/a como sujeto de derechos,
transformando en prioritario el interés superior del/la niño/a y asumiendo el deber de garantizar los derechos a
todos/as niños/as por igual.
La CIDN coloca al Estado y a la sociedad en un plano de diseño y ejecución de políticas públicas
superador del patronato, tutela o consejos tutelares del Estado, sujetos a la doctrina de la situación irregular y
su concepción de los/as niños/as como objetos de protección, dotados de incapacidad amplia y difusa; para
ubicarlos en la doctrina de la protección integral, cuya concepción los reconoce como sujetos de derechos,
dotados de capacidad de vivir, de tener salud, educación, convivencia familia, identidad y dignidad.
IV-2- PROBLEMAS DE ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACION DE LAS POLÍTICAS.
La problemática del niño/a con carencias sociales y familiares, es decir, al llamado niño/a descuidado
o abandonado, al que también se le atribuyen conductas antisociales, conocida también como la problemática
de los “menores en situación irregular”, ha dado lugar a respuestas jurídicas e institucionales por parte de la
sociedad, la que encarga a Tribunales especializados e instituciones gubernamentales o no-gubernamentales
la tarea de intervenir a fin de proteger o rehabilitar al/la niño/a/joven.
35 FALETTO, Enzo: La especificidad del Estado en América Latina, Revista de la CEPAL Nº 38, CEPAL, Santiago 1989,pág. 80 36 CALDERÓN, Fernando y Dos SANTOS, M.R.: Hacia un nuevo orden estatal en América Latina. Veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre, CLACSO, Buenos Aires, 1990, pág. 7 y 8
Los programas tradicionales para tratar con el problema del menor en situación irregular, fracasaron,
por lo que se inició una revisión crítica de los fundamentos jurídicos e institucionales que han guiado la
atención de niños y niñas afectados por las múltiples carencias que produce la pobreza extrema. El trabajo
alternativo que vienen realizando durante las últimas décadas los organismos no gubernamentales, así como
las discusiones en torno a la CIDN, han sido elementos fundamentales para estimular este replanteamiento.
Los problemas para los menores en situación irregular queda en manos de una red de instituciones-
tanto públicas como privadas, caracterizadas por una falta crónica de recursos y por una limitada
profesionalización. Como resultado, la respuesta más común consiste en la aplicación de un modelo
asistencialista obsoleto que privilegia la institucionalización indiscriminada. Se trata en síntesis, de la
continuación de la tradición histórica de brindar “pan, techo y abrigo” a los más necesitados, descuidando las
necesidades afectivas y de desarrollo de los/as niños/as afectados por las medidas de “protección”.
En síntesis, la política social implica en la doctrina del menor en situación irregular, es la de ejercer
un ilimitado control social sobre niños/as y adolescentes cuyas familias están incapacitadas para cuidarlos en
razón de la extrema pobreza en que se hallan sumergidas. Desde el punto de vista de la asignación de
recursos, este subsector es claramente residual, en la medida que las partidas presupuestarias que se
destacan son insignificantes y no obedecen a un plan de inversiones preestablecido.
El sistema de bienestar infantil es una superestructura compuesta por el marco jurídico y las políticas
sociales y, en la base operativa, los tribunales y las instituciones encargadas de brindar servicios a los/as
niños/as afectados, entre las que se incluyen las gubernamentales y las no gubernamentales. En el caso de
las gubernamentales se cuenta la oficina central encargada de coordinar y planificar las actividades de la red
institucional. Las formas que ha ido tomando la relación entres estas esferas en diferentes períodos, están
íntimamente relacionadas con las coyunturas políticas y las correspondientes acciones de los diversos grupos
cuyos intereses gremiales, corporativos, políticos e ideológicos están vinculados con la problemática de la
infancia, burocracia, judicatura de menores, profesiones (educadores, médicos, asistentes sociales, etc.),
partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, iglesia, etc.
Se podría decir que en los momentos de mayor fuerza de los regímenes autoritarios, las iniciativas
para enfrentar el problema de la irregularidad provienen de “arriba” a través de las políticas sociales,
caracterizadas por su centralismo y verticalidad; en períodos de apertura democrática, y ante el fracaso de las
intervenciones estatales, se hacen presentes las experiencias alternativas ensayadas en la base por los
movimientos sociales. En ésta dinámica, los entes estatales creados en la mayoría de los países de la región,
especialmente en la década que va del 1950/196037, con la misión de coordinar y planificar las actividades de
atención al menor en situación irregular, tiene el potencial de cumplir un papel clave para potenciar la relación
entre la comunidad y el Estado. “El alcance nacional de su misión, así como su posición intermedia entre las
altas esferas del Estado y la sociedad civil, lo convierten en una suerte de “institución bisagra”, en
condiciones de vincularse orgánicamente con ambas instancias. Por cierto que no se trata de un elemento
neutro, por lo que sus intereses y pugnas internas también están reflejadas en su decisiones institucionales”38.
37 En nuestro país se organizó el Consejo Nacional de Protección de Menores por ley 15.244, sancionada el 15 de noviembre de 1959. Se estructura en forma de ente autárquico, con funciones semejantes a las asistenciales que en la primera mitad del siglo cumpliera la Sociedad de Beneficencia. En 1966 se intervino el Consejo y se lo hizo desaparecer por ley 18.120, creándose el llamado “Servicio Nacional de la Minoridad. 38 PILOTTI, F: ob. Cit. Nota nº 33 pág 42
Finalizando podemos decir, que, las instituciones públicas que actualmente ejecutan las políticas
para la infancia sufren numerosos problemas estructurales y organizativos que afectan la efectividad y
eficiencia de su gestión.
Por su conformación histórica las instituciones y los programas que se implementan padecen de un
accionar “clientelistas” y “corporativistas” que excluye la participación amplia de otras organizaciones civiles
y otros actores sociales que podrán beneficiarlas. Los programas y proyectos son afectados por la
“desequilibrada asignación de recursos” entre os diversos niveles administrativos de los Estados (federales,
nacionales, provinciales, municipales, etc). De igual manera las políticas para la infancia son afectadas
también, por la “desequilibrada distribución de los recursos” que se asignan a los programas de
institucionalización, de asistencia y de prevención destinados a los/as niños/as/adolescentes.
V-DEMOCRATIZACIÓN Y PERSPECTIVAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA INFANCIA.
La CIDN implica una profunda democratización de las políticas de la infancia al demandar que toda
sociedad se responsabilice y participe activamente en la formulación de las mismas y en el seguimiento para
garantizar el cumplimiento los derechos de niños/as.
Si la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, constituyó un mínimo ético en relación a la
infancia, sólo 30 años después, la Convención Internacional de los Derechos del Niño constituye un máximo
jurídico, que transformado en derecho positivo nacional e internacional pone en evidencia la enorme brecha a
cubrir entre una nueva condición jurídica y la persistentemente difícil condición material de la infancia39.
La CIDN produce un nuevo tipo de cultura sobre la infancia en acciones concretas, trasformación que
se producirá si se cumple con dos condiciones sine qua non:
A) la capacidad de reproducir en forma ampliada y coherente esta nueva cultura sobre la infancia, es
decir, la capacidad de transformar una percepción en políticas para/de la infancia, y
B) la capacidad que demuestren los sujetos (gubernamentales y no gubernamentales) de esa política en
superar el carácter corporativo restringido de sus demandas inmediatas, es decir, la capacidad de
vincular los problemas de la infancia con los problemas medulares de la democracia40.
No es exagerado afirmar que la CIDN resulta al mismo tiempo causa y consecuencia del agotamiento
de las formas tradicionales de lo político.
En el contexto de la cultura alternativa, la ley y el derecho fueron considerados patrimonio exclusivo
de jueces, abogados y más difusamente de funcionarios gubernamentales. Entre los múltiples méritos de
la Convención está también el de constituir el primer instrumento jurídico específico portador de un
lenguaje comprensible y que involucra a los movimientos sociales preocupados por los problemas de la
infancia.
La CIDN, instrumento específico de los derechos humanos de la infancia, transforma necesidades
en derechos colocando en primer plano el problema de la exigibilidad, no sólo jurídica sino también
político-social, de los derechos. El paradigma que instituye la CDN invita a definir nuevamente la relación
entre el Estado y la infancia al reconocer que los/as niños/as no son objetos pasivos de intervención, sino
39 GARCIA MENDEZ, Emilio: La Convención Internacional de los Derechos del Niño y las Políticas Públicas en Derecho de la infancia-adolescencia en América Latina. De la situación irregular a la protección integral, Forum Pacis, Ibagué (Tolima), Colombia, 1977, 2º edición, pág. 243 40 Ibidem
sujetos activos de derechos, esto es, portadores de la condición de ciudadanía que, valga la redundancia,
les da derechos a tener derechos.
V-I PROPUESTAS PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS ACORDES CON LA CONVENCIÓN
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS DEL NIÑO.
La cobertura de los derechos de la infancia, para toda la infancia, obliga a poner en juego estrategias
y acciones que cubran los derechos de todos los/as niños/as en general y, en particular, los de aquellos
niños y niñas cuyos derechos se encuentran amenazados y/o violados.
La nueva legalidad de la infancia se construye automáticamente como legalidad democrática, donde
el carácter democrático no hace referencia solo a procedimientos de tipo formal, sino tanto a formas
inéditas de participación, como a la creación de instituciones jurídicas inéditas resultado de experiencias
populares de participación..
El carácter avanzado de la CIDN se pone en evidencia también por su capacidad de conmover hasta
colocar en crisis a las fuerzas sociales e institucionales (nacionales e internacionales) que contribuyeron a
darle vida política y social. Si la Convención constituye un instrumento que “condena” a gobiernos y
sociedades a trabajar juntos a favor de la infancia, muchas son las consecuencias políticas y
programáticas que debe deducirse de ese hecho41.
Durante el período autoritario, se produjo una confusión entre gobierno y estado y se equiparó
política pública con política gubernamental. Durante la democracia se puso en evidencia que lo público no
es ni puede ser un mero sinónimo de gubernamental. Lo público es lo de todos y debe ser el resultado de
una articulación, no desprovista de conflictos, entre gobierno y sociedad civil.
En la era de los derechos una política pública para la infancia no es un lujo ni una concesión graciosa
del poder político, sino que, constituyen un derecho inalienable de nuestros niños y niñas y adolescentes.
En general las políticas públicas para la infancia tienen un carácter fragmentario y discontinuo. Por
donde se mire, abundan y sobran ejemplos exitosos de políticas y programas gubernamentales y no
gubernamentales, abandonados por cambios de gobiernos, cese de los financiamientos y otros motivos
de carácter similar. Políticas gubernamentales y programas no gubernamentales persisten todavía como
compartimientos estancos.
El paradigma que constituye la CIDN invita a definir nuevamente la relación entre el Estado y la
infancia al reconocer que los/as niños/as no son objetos pasivos de intervención, sino sujetos activos de
derechos, esto es, portadores de la condición de ciudadanía42 Pero esta nueva institución no es
inocente, ya que cuestiona en forma global la intervención de los distintos poderes del Estado respecto de
la infancia que, en innumerables ocasiones, estuvo asociada a modalidades de tutelaje contradictorias
con una concepción basada en la promoción de los derechos.
V. II AREAS DE LAS POLITICAS PARA LA INFANCIA.
La CIDN propone una organización por áreas de políticas para la infancia que proporciona cobertura
a todo el espectro de los derechos del/la niño/a.
41 GARCÍA MENDEZ, E: ob. cit. nota 39, pág. 246/247 42 Alejandro Baratta ha explicado no sólo que la democracia es buena para los niños, sino además y fundamentalmente cómo y porqué los niños y niñas son buenos para la democracia.
El estudio de esas políticas exige un doble enfoque. En primer lugar, de carácter descriptivo (visión
estática) y en segundo lugar el carácter crítico analítico (visión dinámica)43.
VISION ESTATICA.
Comprende:
a) Políticas Sociales Básicas: Se caracterizan por su perspectiva universal, es decir, por constituir un
deber del estado y un derecho de todos los habitantes. Estas políticas poseen, con mayor o menor
nivel de detalle, rango constitucional en casi todos los países de la región. Se refieren casi siempre a
los servicios básicos de educación, cultura y salud;
b) Políticas Asistenciales: Se caracterizan en primer lugar, por su dimensión cuantitativamente mucho
más reducida al compararlas con las políticas sociales básicas. Estas políticas constituyen también
deber del estado, aunque derechos sólo de aquellos que de ellas necesitan (por ejemplo programas
de emergencias de combate a la pobreza, servicios especiales para portadores de deficiencias, etc.).
Estas políticas no poseen siempre rango constitucional, excepto en las modernas constituciones de
fuerte corte social;
c) Políticas de protección especial: Su dimensión cuantitativa es aún más reducida que las de las
políticas asistenciales. Ellas se dirigen a enfrentar situaciones de emergencia de
niños/as/adolescentes en condiciones de riesgo, debido a problemas, tales como, abandono, abuso
sexual, maltrato, trabajo precoz o en condiciones de explotación, conflictos armados, etc.,
d) Políticas de garantías: Se refieren a niños/as/adolescentes en conflicto con la ley. Estas políticas
invariablemente poseen cobertura constitucional.
VISION DINÁMICA.
La visión dinámica de las políticas públicas de la niñez tienen las siguientes características:
a) Políticas Sociales Básicas: La universalización de estas políticas, alcanza su punto más alto en el
período de los populismos distribucionista de la década de 1950. Durante dicho período, salud y
educación para todos, se presenta casi exclusivamente desde la perspectiva de un oferta de servicio
estatal desde “lo alto”� con escasa o nula incidencia de la variable demanda, con todas sus
limitaciones y restricciones, estas políticas consiguen configurar, en algunos países de la región, un
cuasi Estado de Bienestar de la década del 60, y como consecuencia del proceso gradual de crisis
fiscal del estado, sus efectos se hacen sentir a través de una retracción en la oferta de servicios,
acelera el proceso descripto. Los procesos autoritarios de la década del 70, agraven la situación.
Aumentan el número de chicos y chicas con sus necesidades básicas total o parcialmente
insatisfecha (denominados menores) y disminuyen el número de niños/as con sus necesidades
básicas satisfechas. Ante esta situación, lentamente comienzan a organizarse frente de resistencia a
la disminución de la cobertura de las políticas sociales básicas. La oposición al gobierno se
transforma automáticamente en oposición al estado. La demanda se reorganiza en movimientos
sociales de nuevo tipo, las llamadas ONG;
b) Políticas Asistenciales: Hasta la década del 30, el diseño y ejecución de estas políticas se
concentra casi exclusivamente en manos de la iglesia (principalmente iglesia católica). Es recién a
43 En este tema seguimos a MAURÁS, Marta: De los menores en circunstancias especialmente difíciles a los derechos del niño en Derecho, Infancia, Derecho y Políticas Sociales en América Latina, UNICEF,Tº III, pág. 10
partir de 1940, que estas políticas, que casi siempre no trascienden el horizonte de los programas,
empiezan a asumir un tímido carácter gubernamental. En general, estos programas, se caracterizan
por su perspectiva fragmentaria y por sobre todo clientelista. La asistencia social se configura más
como dádiva individual que como un derecho de sus destinatarios;
c) Políticas de Protección Especial: Han trascendido el ámbito de los programas, durante mucho
tiempo con el carácter de “piloto”. Pasada la euforia del periodo inmediato posterior a la caída de los
gobiernos autoritarios, muchos programas de trabajo con niños/as en situación de riesgo se
enfrentaron al problema del carácter reducido de la cobertura. Este problema fue resuelto de dos
formas:
1) ignorando el tema de la cobertura como una de las limitaciones centrales del trabajo
realizado, lo que se tradujo en la permanencia indefinida del carácter de “piloto” de los
proyectos. Esta perspectiva, objetivamente coincidente con el proceso de reducción de la
función del estado en el área social, convirtió en muchas oportunidades a los proyectos
alternativos, en mano de obra barata de programas pobres para pobres;
2) Otras ONG, concientes de la necesidad de encarar el salto cualitativo que la dimensión
cuantitativa de los programas imponía, iniciaron un lento, complejo y difícil proceso de
articulación crítica con el sector gubernamental. El desafío consistía en proponer estrategias
de reproducción ampliadas de las mejores experiencias desarrolladas durante la faz
anterior.
3) Políticas de garantías: En casi todos los países estas políticas poseen rango
constitucional, con leves diferencias (el precepto “ningún habitante de la república podrá ser
detenido sino en flagrante delito o por orden escrita de autoridad competente” aparece en
casi todas las constituciones latinoamericanas), las garantías derivadas de los principios
generales del derecho (debido proceso, igualdad ante la ley, etc.) nunca funcionaron, ni
siquiera nominalmente para los menores de 18 años. Más aún, en las legislaciones
minoristas basadas invariablemente la negación de las garantías constitucionales. De
hecho, la justicia de menores diseña la política para la infancia en “situación irregular”. Las
diversas formas de criminalización de la pobreza (institucionalización – declaración de
estado de abandono) constituyen el resultado objetivo de cuerpos jurídicos destinados a la
“protección” de la infancia en el contexto de legislaciones supuestamente de carácter tutelar.
Siguiendo a García Mendez44 , esquematizaremos los distintos tipos de política.
Políticas de
Garantía
Políticas de Protección
Especial
Políticas Asistenciales
44 GARCÍA MENDEZ, Emilio: en clase Políticas Sociales para la Infancia, dictada en el Primer Programa de Coordinación Teórico , Conceptual y de Diseño de Políticas sobre la Niñez
Políticas Sociales Básicas
La línea de puntos entre las políticas de garantías con las de protección especial se da por la
contradicción en la normativa de la infancia, pues por un lado encontramos que la Constitución ha
incorporado a la CIDN y por otro lado subsiste la ley 22.278, que es de aplicación en las sentencias
judiciales.
V-III POLITICAS DE LA JUVENTUD.
Vamos a encontrar distintas políticas de juventud, que tienen que ver con el lugar que ocupan los jóvenes en
la sociedad, así tenemos:
a) Políticas para la juventud: : es una forma de política cuyos rasgos esenciales son:
1- el paternalismo, que ubica a los jóvenes en lugares periféricos del cuerpo social activo;
2- el proteccionismo, los jóvenes son vistos como vulnerables y sin experiencia;
3- un fuerte control social;
4- comparten una extrema confianza en los resultados de los procesos de enseñanza dirigidos,
dirigistas, de tipo tradicional, en una línea propuesta por los adultos que imagina la acción
benéfica de las agencias socializadores en la adquisición de una ética y comportamientos
pre-determinados.
Resumiendo, se trata de una política organizada bajo un dirigismo social generalizado, ejercido bajo la
tutela omnipresente y omniprovidente de los adultos que estimulan en los jóvenes conductas pasivas y
conformistas;
b) Políticas por la juventud: Se caracterizan principalmente por los llamados a la movilización,
adiestramiento, retórica teórica, dinamiza el potencial juvenil, es fuertemente instrumentalizada, se
aprovecha del idealismo, en beneficio, justamente, del gobierno de turno, es pasiva por parte de los
jóvenes e impuesta desde arriba, se sirve de los jóvenes y tiende a asegurar la subsistencia del
sistema mediante su reclutamiento a modo de herramienta indispensable en la movilización de las
masas. En este caso, es propia de los regímenes totalitarios y autoritarios para los que la
movilización de la juventud es una necesidad básica para su continuidad;
c) Políticas con la juventud: serían más modernas y democráticas pero desarrolladas siempre desde el
Estado. Son o buscan ser innovadoras, su principio es la solidaridad, y pretende incluir la
participación juvenil no sólo en el aspecto ejecutivo sino en aquellos procesos que hacen al análisis y
toma de decisiones. Es activa desde los jóvenes e interactiva en la dialéctica juventud-sociedad, no
es impuesta desde arriba y es respetuosa y no excluyente45
d) Y por último encontramos las políticas desde la juventud: que refieren a actividades e iniciativas, en
este caso, imagina caso diseñadas y realizadas por los mismos jóvenes en condición
autogestionaria. Incorporan las nuevas tendencias post- estatistas que confieren a la sociedad civil
un rol relevante a la hora de la gestión de proyectos sociales. Es la que llevan adelante muchas
45 SAENZ MARIN, citado por BALARDINI, Sergio: Conferencia dictada en el 1er. Seminario de Políticas Locales de Juventud en Mercociudades, Rosario 2004
Casas de Juventud, movimientos juveniles, activos de gestión o colectivos de multidisciplinas y
pueden tener una buena vinculación con el Estado, pero siempre en término autogestionario46
VI- I ENFOQUES POLÍTICOS DE LA NIÑEZ DURANTE EL PERÍODO 1980-1990
En la década del 80 la principal y difícil tarea de los gobiernos de transición era logra consolidar un
orden político estable. Para lograrlo incentivaron:
1- la participación popular por medio del sistema formal de partidos,
2- los nuevos esquemas institucionales;
3- reabrir el debate público sobre diferentes temas que ocupaban a la sociedad.
En este marco se insertaba la discusión de la situación de la niñez, en torno en particular a los hijos de
padres desaparecidos.
La asunción de Alfonsín en 1983 marcó un hito en la historia del país, tras siete años de dictadura. La
tarea liderada por el presidente fue la de:
• restablecer las instituciones republicanas;
• restablecer la convivencia democrática y pluralista
El paso de la democracia fue complejo lo que se ganó en reconstrucción democrática se perdió en
desarrollo económico y productivo.
En el decenio siguiente se iniciaron y concretaron las reformas estructurales del Estado con el
objetivo de:
• reducir el déficit fiscal, y,
• contener la inflación
en detrimento de la:
*productividad, y,
*competitividad de la economía.
VI- II -EVOLUCION NORMATIVA EN LA PROVINCIA DE SANTA FE.
Las políticas referidas a la infancia y la adolescencia en la provincia de Santa Fe, no han diferido en
términos generales con los marcos ideológicos y teóricos que sobre la materia fue imprimiendo durante 100
años el Estado Nacional, ya fuera esto en el campo específico de la legislación, la administración de justicia,
el complejo policial-institucional, o las políticas sociales básicas.
A partir de la década del 30, se puede señalar el surgimiento de una primera propuesta local, la ley
2.647, promulgada el 30 de junio de 1938, que creó la Junta de Patronato de Menores, dependiente del
Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto, que estaba constituida por un Presidente y cuatro vocales nombrados
por el Poder Ejecutivo “ad honorem” y sin otra compensación que la correspondiente a la movilidad y viático.
El Presidente duraba en el cargo 4 años, pudiendo ser reelecto.
46 BALDARINI, Sergio, en la conferencia citada.
Todas las facultades de esa Junta han sido redactadas en base al anteproyecto del Dr. Coll y a la
Ley 4547 de la Provincia de Buenos Aires, pudiendo hasta aconsejar la clausura de establecimientos privados
de protección a la niñez que no llenan normalmente sus fines, con peligro moral o material de sus asilados. Es
representada ante el Poder Judicial por los Defensores de Menores y sus recursos consisten en las partidas
de presupuesto asignadas a los establecimientos oficiales de protección a la infancia, asilos y reformatorios,
subsidios a instituciones privadas de su superintendencia, que los distribuye, y otros que asigne su propio
presupuesto.
Por ley 2776 se crea el Ministerio Público de Menores quien coordinará con la Junta Central de
Patronato de Menores de la Provincia, para atender a la salud, seguridad y educación moral e intelectual de
los menores e incapaces, con sujeción a las disposiciones del Código Civil (artículo). Los jueces ante los
cuales se debaten intereses de menores e incapaces darán intervención al Ministerio en todos los asuntos de
esa naturaleza (artículo 10).
Por la ley 2804, promulgada el 5 de julio de 1939 se creó un Juzgado de Menores para la ciudad
Capital y dos para Rosario.
En ese momento los Tribunales de Menores se clasificaban en dos grupos. El primer grupo, los
formaban aquellos que conservaban una tendencia represiva y al segundo grupo pertenecen los tribunales
inspirados en un sentido tutelar, que persiguen la formación de los menores incursos en delito y el amparo de
los abandonados.
Nuestros tribunales santafesinos pertenecen a un grupo intermedio, no obstante estar inspirado en
un sentido tutelar, es importante la gravitación de las disposiciones de fondo del Código Penal.
Sigue el sistema del Juez único. , y en su artículo 2 equipara el cargo de Juez de Menores al de Juez
de primera instancia, debiendo poseer además, conocimientos especiales en la materia.
Esta ley fue inspirada por el anteproyecto presentado a la Primera Conferencia Nacional sobre
Infancia Abandonada y Delincuente del año 1933, por el Dr. Joge Coll, cuyo artículo 79 establecía:” Los
Tribunales para menores serán unipersonales y estarán a cargo de jueces Letrados, que deberán reunir las
mismas condiciones exigidas por las leyes para los jueces ordinarios, pero deberá requerirse además para su
designación especiales conocimientos en la materia. Su nombramiento y remoción se hará conforme lo
dispone la Constitución y las leyes para los demás jueces”47
.
El artículo 5 refiere a los empleados auxiliares: un Oficial principal o Secretario, abogado o escribano;
un Auxiliar mayor u Oficial 1º ; 3 auxiliares de 8ª ; 5 auxiliares de 5ª o delegados de libertad vigilada y un
ayudante de 3ª. Actúa como Fiscal en cada Juzgado, el Fiscal de los juzgados correccionales (artículo 3 ), un
defensor, un médico y un funcionario designado por la Junta Central del Patronato de Menores. Los tres
últimos tienen las funciones específicas de clasificar los menores, estudiar sus antecedentes, informar al Juez,
cada tres meses, sobre el estado mental, físico, cultural y profesional de los menores, y coordinar estas
funciones con las que cumple el Patronato Provincial de menores.
Respecto a la competencia, el artículo 13 sostenía, que los jueces de menores eran competentes :
“a) En todos los casos en que un menor de diez y ocho años apareciese como autor o cómplice en
un delito, falta o contravención;
b) En todos los casos en que se deba resolver sobre la persona de un menor en estado de abandono
material o peligro moral, conforme a las leyes que rigen en materia de minoridad;
47 GALLEGOS, Jorge: El menor ante el Derecho Penal, Editorial Lopez y Etchegoyen , Buenos Aires 1943, pág. 198
c) En las infracciones que se cometan por violación de las leyes de educación común o trabajo de
menores;
d) En todos los casos de inconducta del menor, sometido al juzgado por los padres, tutores o
encargados de los mismos;
e) En las causas por aplicación de sanciones que se hagan pasibles las personas por transgresión a
las leyes de protección de menores;
f) En la aplicación de cualquier precepto legal que afecte a los derechos de menores a consecuencia
de orfandad, abandono material y peligro moral”.
El artículo 40 de la ley 2.804, autoriza al Juez de menores a imponer multas hasta la suma de
quinientos pesos, prisión hasta treinta días o ambas penas a la vez, a los padres, tutores o guardadores, a los
que infrinjan la obligación de abonar la pensión por alimentos, y a las personas que se hicieren cargo de
menores sin permiso de la autoridad.
A pesar de la claridad del artículo 13, el Juez de Menores de Santa Fe en una sentencia publicada el
22 de septiembre de 1941, se declaró incompetente para entender en un caso donde uno de los cónyuges
separado de hecho, pretendía la tenencia de sus hijos legítimos, que se hallaban en poder del otro y en
estado de abandono. El magistrado resolvió que el Tribunal de Menores “ es en su esencia un Tribunal
Criminal, Correccional y de faltas, con funciones tutelares concurrentes”
El Dr. Araya, dice que el caso así resuelto se debe a la falta de unidad entre las diversas
disposiciones de fondo de los códigos civil y penal y las leyes especiales. Agrega que la competencia del
tribunal civil para conocer en el caso planteado es indiscutible jurídicamente, pues la tenencia de los hijos
presupone la desunión del hogar conyugal y el divorcio de los padres, siendo de aplicación la ley 2393 de
matrimonio civil, que faculta a los jueces ordinarios para proveer a la guarda provisoria y definitiva de los
menores en la persona del cónyuge capacitado. Pero afirma que no es aceptable el criterio de que la actividad
del Tribunal de Menores esté circunscripta a las causas penales, correccionales o de faltas, siendo necesario
que conozca en cuestiones de carácter civil y aun administrativo, dadas sus funciones tutelares y
preventivas48
El artículo 14 referido al procedimiento, establecía que “Cuando en los procesos criminales o
correccionales se encuentren imputados adultos y menores de dieciocho años o hubiere delitos conexos los
menores serán remitidos por la policía la Alcaidía o Reformatorio de Menores, en tanto la promiscuidad con
los co - procesados adultos , y el Juez de instrucción o correccional tomará de inmediato declaración al
menor al efecto de la constatación de los hechos, y lo pondrá, dentro de las veinticuatro horas, a disposición
del Juez de Menores, sin perjuicio de requerir a éste con posterioridad cualquier diligencia necesaria a la
instrucción del sumario”.
El objeto del juicio es comprobar el abandono material o peligro moral en que se encuentra el menor
a fin de proceder a su protección y juzgamiento, si hubiere lugar, resolviéndose al propio tiempo las
cuestiones vinculadas al hecho principal, conforme a los preceptos del derecho común (artículo 16).
El procedimiento establecido era verbal y actuado “2 no debiéndose aceptar en ninguna oportunidad
la presentación de escritos ni aún con parte de los actos concernientes a las audiencias. El Secretario
levantará las actas consignando lo que ordene el Juez debiendo concretarse a la identificación de las
48 ARAYA, José: en Revista “ Infancia y Juventud”nº 19, pág. 35
personas, las cuestiones peticionadas fundadas concisamente y las respuestas sintéticas a los
interrogatorios”.
“A las audiencias del Tribunal sólo podrán concurrir los menores y los representantes legales, los
funcionarios y las personas que autorice el Juez a presenciarlas” (artículo 22).
En esa audiencia el juez interrogará personalmente al menor sobre todas las particularidades de la
causa, si se le imputare delito o falta, pero en todos los casos “su interrogatorio tenderá a conocer la salud
física o mental, capacidad afectiva, tendencias, hábitos, instrucción, peligrosidad y demás circunstancias de
orden moral o de ambiente referentes al menor, a fin de tomar las determinaciones que corresponda” (artículo
25).
En ningún caso se decretará la prisión preventiva del menor, “2 ordenándose su internación y
custodia únicamente cuando lo exija su peligrosidad2 El juez propenderá a dejar con su familia al menor,
pero si esto no fuera posible podrá encomendarlo a una persona idónea, a una institución privada o a un
establecimiento público2 En caso de dejarlos en poder de sus padres u otra persona idónea, comunicará
éste antecedente al Delegado de libertad vigiladaY” (artículo 26).
Si el Fiscal no acusaba, el juez podía resolver el sobreseimiento del menor, sin embargo podía
ordenar su internación hasta la mayoría de edad, en los casos en que se hallare en estado de abandono
moral o material (art. 29). Si el Fiscal acusaba y el juez dictaba la absolución del menor, igualmente ordenaba
la internación del mismo si se daban las circunstancias del artículo 29 (artículo 30).
En los artículos 42 a 47 de la ley 2804 se dispone que las únicas resoluciones pasibles de recursos,
son: a)Las sentencias que condenan al menor declarado autor o cómplice; b) las sentencias o resoluciones
definitivas que versen sobre los derechos de patria potestad, tutela, tenencia, u otro que afecte a los padres o
a los menores mismos; c) las sentencias que versen sobre contravenciones de adultos en compañía de
menores, agregando que los recursos contra las órdenes de internación, proceden con el efecto devolutivo.
Por la ley 2972 promulgada el 21 de julio de 1941, se ha ampliado el artículo 14 de la ley
2804 con la siguiente disposición:”La competencia para juzgar al menor, corresponde exclusivamente al Juez
de menores”.
No creemos que sea necesario profundizar aquí, como en nuestro país, de la protección a la infancia
se pasa a la prevención de la delincuencia en un irresoluble discurso circular, donde la problemática criminal
tiñe todos los conflictos de la infancia – adolescencia independientemente de su carácter, y legitima tanto la
intervención judicial como la institucionalización. Remitimos en todo caso para el desarrollo de éste planteo, a
la excelente investigación de la Dra. Larrandart 49.
Al llegar la década del 40, la región va a asistir al surgimiento de una nueva institución impulsada
desde el Gobierno Nacional: Las Escuelas Hogares, variante del sistema de internación. La iniciativa de su
creación, en nuestro país, venía precedida por debates progresistas, y la intención era lograr la equiparación
de oportunidades educativas. Pero en realidad quedaron encerradas en el espíritu de la propuesta educativa
liberal y en la confusión protección-prevención, no en pocos casos, como instancias asilares de castigo y
corrección.
Por ley 3160 se crea en la ciudad de Santa Fe y en Rosario un albergue de menores dirigido por un
matrimonio, cuatro celadores, un maestro de educación física y dos maestros; en enero de 1949 se emiten
49 LARRANDART, Lucila y otros: Informe grupo argentino en Infancia y Adolescencia Control Social en América Latina, Ed.
Depalma
títulos de la deuda pública para la compra/expropiación, de terrenos, construcción y ampliación entre otros
establecimientos, de diez hogares para menores en la ciudad de Santa Fe y diez para la ciudad de Rosario.
En 1949 se dicta la ley 3460 de Organización de los Tribunales de Menores, a los que también se les
asignó competencia: penal. Esta forma de legislar se mantiene al sancionarse en 1971 la ley 6740 y sus
posteriores modificaciones en 1981 y 1983.
De la conjunción de la ley 3460 con la ley 10160 (Ley Orgánica del Poder Judicial), resulta la
intervención de los Juzgados de Menores con exclusión de toda otra autoridad, y con competencia:
• en el orden civil: debe resolver sobre la persona del menor, en estado de abandono material o moral o
peligro moral; en los casos de mala conducta del menor sometido al Juzgado por los padres, tutor o
encargado del mismo; en todas las cuestiones referidas con la educación y el trabajo de cualquier menor
de edad, esté o no materialmente abandonado o se encuentre o no, en peligro moral; realizar todos los
actos de jurisdicción voluntaria expidiendo órdenes, o tomando cualquier disposición de carácter general
para la protección y asistencia de los menores aún cuando no sean abandonados;
• en el orden penal: en la investigación y juzgamiento de los delitos, contravenciones y faltas imputados a
menores de 18 años, y a mayores de 18 años por transgresión a las normas de protección de menores y
en las infracciones que se cometan por violación a las leyes de educación común o de trabajo de
menores;
• y en el orden social: intervenir en el dictado de leyes o reformas de leyes, en la educación popular a
través de la radio, la prensa, asegurar el tratamiento y hospitalización de los menores, disponer con la
autoridad educativa, se asegure la asistencia escolar, disponer en coordinación con la delegación de la
Secretaría de Trabajo se autorice el trabajo de los menores, se fiscalice el trabajo de menores en
fábricas, talleres, sitios o lugares públicos o privados, a los fines de asegurar el cumplimiento de las leyes,
decretos y ordenanzas y finalmente, fiscalizar los asilos, instituciones o establecimientos escolares de
amparo, educación y reforma, donde se encuentren menores.
En el artículo 5 del Título II se excluía la intervención del Fiscal en el procedimiento y la persona del
Defensor de Menores reunía las funciones de representación promiscua, defensa y acusación. Estas normas
fueron derogadas por la ley 8141 del año 1977 – Ley de Ministerio Público- que creó la figura del Asesor de
Menores quien ejercería la función fiscal, la Corte Suprema de Justicia dictó una Acordada al respecto y
posteriormente por ley 8270 del año 1978 se especificó la intervención del Fiscal en el proceso de menores,
aclarando que era el Fiscal que intervenía en relación a mayores.
Las principales características son:
En cuanto a la competencia: no hay un límite preciso de las cuestiones a resolver. Se establece una
amplia competencia civil basada en el concepto de situación irregular del menor, una más amplia competencia
social con marcado asistencialismo, una competencia penal con predominio de un proceso tutelar sin
garantías, y además también investigan y juzgan a mayores de 18 años por transgresión a las normas de
protección al menor.
La ley 10160 en su artículo 100 inc. 2 define la “situación irregular” como aquella en la que se
encuentra el menor que “...carece de representante legal o que, teniéndolo, no goza de las condiciones
esenciales para lograr su desarrollo físico o espiritual, carece de protección, sufre hambre, enfermedad o
ineducación, carece de condiciones para afrontar su sustento, se halla abandonado material o moralmente o
en peligro tal que implica un menoscabo a su personalidad”.
El objeto principal del juicio en cualquiera de las cuestiones, es comprobar el abandono o peligro del
menor para proceder a “protegerlo”, y, en su caso, juzgarlo.
El Juez de Menores puede tomar disposición y tutelar al menor “como mejor convenga a su
asistencia y protección”; de acuerdo a ello hay medidas tutelares de internación que en forma total o parcial
implican privaciones de libertad; medidas que no se encuentran debidamente determinadas y cuyo único
límite de tiempo es la mayoría de edad.
El juez de menores tiene todas las atribuciones de los jueces en lo penal; pueden requerir
verbalmente o por escrito el auxilio de la fuerza pública para hacer comparecer a sus despachos a cualquier
persona y dirigirse a cualquier autoridad, sin que contra sus facultades puedan oponerse normas o
prerrogativas de algunas instituciones (artículo 101 ley 10160).
No existe la posibilidad de impugnación durante el proceso, ya que expresamente sólo son
recurribles las sentencias definitivas. La comparencia y defensa, en su caso, no requiere asistencia letrada.
No hay normas claras y específicas respecto a la intervención del Ministerio Público, tanto del Fiscal
como del Asesor de Menores, en cuanto a extensión, modo, oportunidad y carácter de su intervención,
subsistiendo en la misma persona del Asesor de Menores la representación promiscua y la defensa ( el
Asesor de Menores, según el artículo 146 inc.1 de la ley 10160), le corresponde la representación promiscua:
“...intervenir en todo asunto en que se relacione con la persona o intereses de un menor, atendiendo a su
salud, seguridad, educación moral, intelectual y profesional, solicitando en su caso, las medidas
correspondientes”; y por el inciso 2: “Asumir la defensa penal sin perjuicio de la actuación del defensor que
designe el imputado”.
En 1949 también se dicta el llamado “Código de Faltas de Menores”, que lleva el número 3461 y
que aún está vigente, donde encontramos normas referidas a incumplimiento de los deberes asistenciales,
malos tratos, castigo inmoderado, vagancia, mendicidad, entrega y recepción de menores, centro de vicios,
reuniones y bailes en lugares públicos, estadía de los menores en hoteles y pensiones, protección de la salud,
alcohol y tabaco, compra, venta y empeño de objetos de un menor, actos contrarios a la decencia pública,
sustracción del menor a la acción judicial, espectáculos públicos, cinematográficos , teatrales, de género libre;
también se crea la comisión honoraria de censura.
En el artículo 47 de dicha norma se regulan las infracciones cometidas por la mala conducta del
menor: “En el caso de que el menor de 18 años infrinja las disposiciones de la presente ley, el tribunal de
menores podrá:
• Disponer la entrega del menor a sus padres;
• Amonestar al menor y a sus padres;
• Imponer al menor por vía de corrección una multa;
• Disponer las medidas de protección “.
VI-IV INSTITUCIONES DE MENORES.
A nivel nacional por decreto del 2 de enero de 1823, se creó la Sociedad de Beneficencia, decreto
refrendado por Bernardino Rivadavia, a la sazón Ministerio de Gobierno de don Martín Rodríguez.
La reforma eclesiástica y la disolución de la “Hermandad de la Santa Caridad de Jesús”, había
obligado al Ministerio a hacerse cargo de las instituciones sociales de la época. Consecuentemente, Rivadavia
había concebido la idea de fundar una institución civil a cargo de señoras inspirándose en la obra de
Campomanes que había conocido durante su estadía en Europa. Esta idea logró convencer al gobernador y lo
autorizó a establecer una institución de damas bajo el nombre de Sociedad de Beneficencia. La primera
presidenta fue la señora Mercedes Lasala de Siglos.
Se expresaba que el gobierno la había creado para conseguir tres objetivos principales:
*la perfección de la moral;
*el cultivo del espíritu, y,
*el desarrollo de las aptitudes industriales de la mujer.
Siguiendo esta idea, en la provincia se funda la Sociedad de Damas de la Caridad, quienes se
encargan de fundar en la ciudad de Rosario, la Casa del Buen Pastor.
VI- IV.1 CASA DEL BUEN PASTOR.
El 24 de abril de 1892 se establecieron en la ciudad de Rosario cuatro hermanas de la Congregación
del Buen Pastor, provenientes del Monasterio Provincial de Santiago de Chile. Estas monjas fueron llamadas
por la “Sociedad de Damas de Caridad” a fin de que se hicieran cargo de 13 detenidas que quedan bajo la
dirección de estas religiosas.
Posteriormente la Sociedad de Damas de Caridad se desvincula de los compromisos contraídos con
la Congregación y comienza a actuar la llamada Comisión de los “Dignos Caballeros” que se proponen
cooperar con la construcción de un Monasterio denominado de la “Sociedad Cristiana de Socorros al Buen
Pastor”. Para ello adquieren un terreno y se comenzó con la construcción del mismo.
El 2 de septiembre de 1894 fue bendecida y colocada la piedra fundamental de la Iglesia y en 1896
había en el nuevo monasterio entre 20 y 30 detenidas.
En 1926 el Instituto Nuestra Señora de la Caridad del Buen Pastor queda conformado como CARCEL
DE MUJERES Y REFORMATORIOS Y PATRONATO DE MENORES, siendo reglamentado en fecha 8 de
septiembre por la Cámara de Apelaciones de Rosario, estableciendo:
1- La Cárcel Correccional de Mujeres y Reformatorio de Menores y Patronato del mismo sexo, e4stará
bajo la dirección de la Congregación del Buen Pastor (artículo 1), a este establecimiento serán
llevadas las penadas, procesadas y los menores de edad enviadas por los jueces, defensores y la
Policía;
2- Las menores recluidas serán divididas en tres categorías: la primera será constituida por las
condenadas por crímenes o delitos; la segunda por las procesadas y las que se remitan por mala
conducta y la tercera por las menores de Patronato enviadas al único objeto de substraerlas a
la corrupción, manteniéndolas en el Establecimiento para educarlas, formándolas en la virtud, en el
trabajo y darles una institución elemental (artículo 3);
3- .Cuando alguna de las menores pertenecientes a la primera categoría se distinguiese por su buen
comportamiento demostrando su “conducta ejemplar” pasará a la sección Patronato como
recompensa y estímulo para las demás (artículo 6);
4- También podían recibirse en la institución a menores cuyos padres, tutores, parientes o personas
a cuyo cargo se encontraren, lo solicitaren.
5- Las menores remitidas por cualquier autoridad para poder salir, debe darse intervención al Defensor
de Menores o se requerirá una resolución del juez a cargo de la menor (artículo 8).
6- La Dirección del Buen Pastor deberá llevar un archivo ordenado de las conductas de las penadas,
procesadas y una estadística del ingreso y egreso de cada una de ellas en libros separados que
correspondan a las diversas condiciones de las recluidas, debiendo suministrar cualquier dato de la
misma cuando fuere requerido por los jueces, Ministerio de Menores o la Policía y en virtud de ello,
cuando los Defensores deban colocar a una menor, deberán recabar de la dirección del Buen Pastor
informes sobre la conducta moral, competencia y demás antecedentes que juzgaren necesarios a fin
de resolver con los antecedentes suministrados lo que sea más conveniente para la menor ( artículo
10 y 11).
7- Es importante lo establecido respecto de la instrucción para las menores de edad, que será elemental,
y por ello se establece que “a todas las asiladas se las deberá instruir en la virtud, moralidad y amor
al trabajo, dotarlas de un oficio arreglado a su condición o propia inclinación,Yconsiderándose
conveniente que las menores puedan quedar en la casa hasta estar suficientemente instruidas,
preparadas en los quehaceres domésticos o en posesión de algún oficio” (artículo 16).
En 1942 se cambia el nombre de la institución y pasa a llamarse Escuela Hogar del Buen Pastor,
suprimiendo el nombre de Asilo. En 1944 estaba divida en cinco secciones:
• San Luis Gonzaga: había 134 preservadas de 6 a 8 años;
• Inmaculado Corazón de María: 104 menores;
• Sagrada Familia: con menores difíciles, algunas con retardo mental;
• Santa María Magdalena: con 42 detenidas, y,
• Santa Infancia: con 20 niñas huérfanas o abandonadas de 1 a 5 años.
En 1948 se crea una escuela primaria, hoy Escuela Especial Hogar Pelletier Nº 2006. También en ese
año comienzan a capacitarse a las menores fuera de la casa, en las Academias Pitman, tomando lecciones de
taquigrafía y dactilografía. En 1959, en el mes de junio, se inauguró la Colonia de Vacaciones “Mi Campito”
para las internas.
VI-IV-2HOGAR DEL HUERFANO E INMIGRACIÓN.
En las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX, en Argentina se produjo el ingreso
de seis millones de inmigrantes extranjeros50. En la larga construcción de la identidad social y política, de
nuestro país, las prácticas culturales implementadas por los inmigrantes constituyen un problema de esencial
importancia en el contexto de la organización del Estado Oligárquico, fundado en el lema “gobernar es poblar”.
En virtud de ese precepto, la élite liberal prohijó iniciativas pro-migratorias al compás de la construcción del
mercado nacional y de la definición de políticas públicas, situación que puso frente a frente a un Estado
“moderno” y a los inmigrantes que proyectaban sus propias estrategias microsociales51.Desde la estricta
dimensión de la inmigración, el Estado, siguiendo sólo la segunda parte del tema “gobernar es poblar”, (es
decir, el predicado vinculado más bien al doblamiento que a la gestión), dejó en gran medida en manos de
corporaciones privadas la resolución de la primera parte de dicho principio que tiene que ver con los conflictos
que debían enfrentar los inmigrantes cuando tocaban puerto. Uno de esos conflictos fue el abandono de
niños/as por parte de mujeres que carecían de una red social que pudiese hacerse cargo de ellas y de su
50 ANDREASSI, Alejandro: ¿Esperando a Godoy? Estado e inmigración en Brasil y Argentina ( 1880 – 1914), perspectiva para un estudio comparativo en DALLA CORTE, Gabriela, GARCÍA JORDÁN, Pilar y otros (comps), conflicto y violencia en América, Publicaciones de la Universidad de Barcelona, 2002, pág. 317-331. 51 Véase DEVOTO, Fernando: Historia de la inmigración en la Argentina, con un apéndice sobre la inmigración limítrofe por Roberto Benencia, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2003
prole en caso de necesidad. El desprendimiento de los niños/as por parte de sus madres se denominó
“exposición”, término que nos remite a lo público y a la pérdida del espacio privado familiar y maternal52.
La sociedad Damas de Caridad fue creada en 1869 por mujeres de la élite de Rosario con la tarea de
fundar y administrar un Hospicio para huérfanos y expósitos que, hasta entonces, eran abandonados en las
puertas de las casas particulares. Las Damas de Caridad. Pese a no contar aún con edificio acorde a las
tareas que pretendían desarrollar, comenzaron a hacerse cargo de los bebés abandonados contando con la
colaboración de familias particulares y de amas de leche que albergaban a aquéllos en sus propias casas.
El Hospicio de Huérfanos abrió sus puertas en el año 1879, haciéndose cargo a partir de entonces de
los bebes huérfanos y abandonados. La institución centralizó una gestión que hasta entonces quedaba en
manos de los burgueses de la ciudad o de la iglesia como institución, y al mismo tiempo se convirtió en la vía
legítima para las adopciones por contrato. La dependencia respecto del aparato estatal se evidencia en la
cuestión de la identidad de los bebés<. Durante el período en que los ni9ños vivían en el Hospicio, debían
contar con un nombre. En febrero de 1879, en una Asamblea Ordinaria de las Damas de Caridad, se decidió
que los menores llevasen el apellido del Gobernador provincial de turno. Un mes después, sin embargo, las
complicaciones legales que podía ocasionar tal decisión a los niños, hicieron que las Damas optaran por el
apellido “De Paul”, por el patrón del Hospicio, San Vicente de Paul, lo cual no supuso la ruptura con las
autoridades legales53.
Esta institución fue creada para cumplir objetivos que se vincularon fundamentalmente con
el control y ordenamiento de las familias y de las mujeres solteras de las clases populares. En su Memoria de
1882, la Presidenta de las Damas afirmaba que el móvil de la creación del establecimiento era el recogimiento
sistemático de niños/as para disminuir los altos porcentajes de infanticidios que sufría la ciudad. Se esperaba
que las personas pobres o imposibilitadas de cuidar a un /a niño/a contasen con un lugar donde alojar a
éstos/as en lugar de verse obligadas a matarlos como forma de regular los nacimientos indeseados.
El ideal de las Damas era la recepción de niños/as recién nacidos o muy pequeños, y no todos los
infantes eran aceptados. Este hecho se detecta en el rechazo de una niña ya socializada, enviada por el
Defensor de Menores en calidad de depositada, con la explicación de que se admisión atentaba contra los
verdaderos objetivos del Hospicio que debía evitar todo contacto con “semillas” ya crecidas, evitando así
convertirse en una Casa de Corrección54. En las Memorias de gestión de las Damas se sostuvo
constantemente que una de las tareas más importantes que se habían propuesto la Sociedad era tratar de
devolver a los/as niños /as, reinsertándolos en su propia familia luego de constatar la identidad y el
parentesco. Las Damas procuraban en estos casos cobrar a las familias un monto que cubriese los gastos
producidos por el/la niño/a en el establecimiento pero no siempre lo lograban debido a las míseras
condiciones económicas en que generalmente se encontraban. La aplicación de la costumbre del pago de una
pensión por parte de los depositantes constituyó una de las estrategias para asegurar una entrada regular de
fondos. Los Consulados fueron obligados a retribuir mensualmente por el cui8dado y atención brindados a los
descendientes de sus protegidos. Por ejemplo, en 1896 el Cónsul de Francia fue informado de que las Damas
52 Véase FRASER, Nancy ¿Qué tiene de crítica la teoría crítica? Haberlas y la cuestión de género, en CORNELLA, Drucilla y BENHABIB, Seyla: Teoría feminista y teoría crítica. Ensayos sobre la política de género en las sociedades de capitalismo tardío. Ediciones Alfons el Magnánim, Generalitat Valenciana, Valencia, 1990. 53 DALLA CORTE CABALLERO, Gabriela: Donne Italiane e abbandono infantile nell´archivo de las senales( Rosario, Argentina, Sec. XIX). Universidad de Barcelona Inédito 54 Ibidem
aceptaban el envío de tres niños de entre dos y cinco años, hijo de un francés, con la condición de que el
organismo se hiciese cargo del pago de seis pesos por cada uno de ellos55.
La sociedad benéfica estaba interesada en consolidar familias a través de la entrega de niños/as en
adopción, práctica que fue sumamente controlada por la propia asociación y por las autoridades locales, sino
también por los consejeros que colaboraban con la socias. Las entregas de niños y niñas en adopción
privilegiaban a los depositados sin señales56, es decir, sin ningún tipo de contraseñas que pudiese servir como
identificación.
Los convenios de adopción tomaron diversas formas y se fueron perfeccionando con el tiempo,
fundamentalmente por la exigencia externa del cumplimiento de requisitos formales.
Esta institución aún continúan funcionando aunque las causas de la internación han variado y son: la
violencia familiar, el abandono, el abuso sexual. Se intitucionalizan niños desde el año y medio hasta los 8 y
niñas hasta los 18 años.
VI-III Reglamentaciones de los Hogares de Menores dependientes de la Dirección General de Bienestar
Social.
Por resolución 2006/1957 se aprueba la reglamentación para los Hogares de Menores que dependen
de la Dirección General de Bienestar Social, estableciéndose que tendrán por misión dar amparo a los
menores moral y/o materialmente abandonados, para educarlos en el sistema familiar, corregirlos, instruirlos y
orientarlos en un actividad que pueda servirles de base cuando se reintegren a la vida familiar y de la
sociedad.
Ingresan en el mismo los menores entre los cuatro y los catorce años, siempre y cuando estén
abandonados o en peligro moral o material y por circunstancias especiales y a solicitud del Juez de Menores.
Pueden permanecer en la institución hasta la edad de 18 años, como máximo, pudiendo pedirse el egreso,
por los padres, tutores o encargados, previo dictamen de la Asistente Social que atiende el caso y con
conformidad expresa del Director del Establecimiento, o por colocación familia con intervención del Tribunal
de Menores.
Ingresado el menor al establecimiento será objeto de un detenido examen, llenándose su ficha
personal que deberá contener:
a) Resultado del examen médico, clínico y odontológico;
b) Examen psicológico a cargo del médico;
c) Informe del Técnico Social sobre el grupo familiar y ambiental del menor;
d) Partida de nacimiento y cédula de identidad.
Se establecen las sanciones ante la mala conducta del menor, a las que se llaman penitencias,
prohibiéndose expresamente aplicar castigos corporales. Las penitencias eran las siguientes:
a) Amonestaciones por el Director, preceptor o personal responsable;
b) Privación de salidas; 55 Ibidem 56 La señal era una forma de pedir favores y agradecer milagros que les ayudaron a mitigar temores, sobrellevar angustias, superar ausencias, aceptar desencuentros, en particular el desencuentro con el bebé recién nacido. La señal ha sido un espacio privilegiado de la cultura para la expresión de los sentimientos, pesares, anhelos femeninos. Las señales que dejaron las madres en los cuerpos de los bebés en el instante de optar por el torno del Hospicio permiten observar de cerca el significado de estos artefactos ( escapularios, estampitas, cadenas, rosarios), sociales que, en tanto producto histórico, estuvieron sometidos a exigencias sociales y a las restricciones culturales. La señal fue el emergente de un acto fundamentalmente público pero que remite al ámbito privado.
c) Privación para intervenir en juegos y equipos;
d) Suspensión de visitas a los familiares.
En el capítulo sexto se regla todo lo concerniente a la educación y la enseñanza y en ese sentido
rescatamos las siguientes normas:
Art. 14 establece que la enseñanza que se imparten en los Hogares, “Y serán de carácter educativo,
instructivo y tendrán por objeto la formación integral de los menores asistidos en su aspecto intelectivo,
creación y fomento de hábito de trabajo, buenas costumbres, higiene y buen comportamiento, etc.”
Art. 16 “Los menores asistidos concurrirán a las escuelas del Estado”;
Art. 19”En los Hogares de niñas o menores mujeres se llevarán a cabo prácticas relativas a economía
doméstica, costura, tejidos, bordados y trabajos manuales en general”;
Art.23”Y los menores profesarán la religión que les fuera impuesta desde sus hogares, las prácticas religiosas
no tendrán carácter obligatorio y se harán únicamente con propósito de formación moral educativa”;
Art. 24”Para que los menores participen en actos de fe religiosa se deberá contar con la autorización paterna
o de personas responsables”.
En cuanto a las visitas de los familiares y salidas, éstas deberán ser autorizadas por el Director del
establecimiento, quién fijará las horas y los días de las mismas, teniendo facultades para suspenderlas. Sólo
autorizará la salida a la casa de sus padres, tutores o responsable, “Ysiempre y cuando el ambiente moral
social de los menores,Yasí lo aconseje”.
Se prohibe la entrega de dinero o especies a los internados, sin el conocimiento del Director del
Hogar. En caso de que reciban dinero de sus familias o por trabajos realizados, será administrado por el
Director, pudiendo adquirirse con él elementos útiles al mismo y el excedente debía ser depositado en la Caja
de Ahorro.
VI-IV-4 Hogar de Menores que trabajan. Su reglamentación.
En enero de 1959 se dictan normas referidas a la ampliación de las funciones para los Hogares de
Menores, dependientes de la Dirección General de Bienestar Social. La finalidad de la institución será albergar
a menores internados que habiendo cumplido el ciclo primario trabajan en la industria o comercio, fuera de la
institución, o bien estudiando en un Colegio Secundario o Especiales. Los Hogares tenían una capacidad
reducida, no pudiendo haber más de 10 menores, cuyas edades oscilen entre 14 a 18 años, siendo
exclusivamente para varones.
El motivo primordial de la creación del Instituto es “Y ir formando el espíritu de responsabilidad y
libertad de los menores próximos a reintegrarse a su hogar2” “En el Hogar los menores estarán bajo un
régimen de libertad adecuada a fin de evitar el cambio brusco que se produce cuando se otorgue el egreso
directo”.
El Hogar está a cargo de un matrimonio, donde el jefe tendrá la dirección de la casa, el control y la
orientación de los menores, debiendo cumplir la función de padre de familia.
VI-5 PATRONATO DEL ESTADO.
Considerándose de excepcional importancia la protección del menor se crea a nivel nacional el
Consejo Nacional del Menor y encontramos en la provincia de Santa Fe una legislación propia y organismos
especializados, tales como, la Dirección de Protección a la Infancia y Adolescencia. En el mes de febrero de
1958, por decreto número 01876 se autoriza la firma de un convenio con el Consejo Nacional, a fin de resolver
integralmente los problemas referidos a la minoridad.
En el año 1960 se crea un Consejo Asesor de Protección del Menor, con facultades de
asesoramiento y coordinación de las funciones del Estado Provincial en lo referente al menor Se considera
que la problemática del menor “Y arranca en el seno mismo de la familia y comprende el ámbito social en el
que vive, las condiciones económicas y morales del hogar, su educación e innumerables factores que
íntimamente vinculados hacen del problema del menor uno de los más difíciles y complejos fines del Estado,
debiendo su solución abordarse en forma integral y progresiva sin pretender un resultado óptimo inmediatoY”.
En ese momento estaban vigentes las leyes 3460 y 3461, pero faltaba el órgano técnico adecuado, y
por ello se crea este Consejo Asesor cuyas funciones eran:
“Art. 7: Serán funciones del Consejo:
a) Propiciará ante los poderes públicos la actualización de las disposiciones normativas en materia de
protección al menor, adecuándolas a las modernas orientaciones;
b) Estudiará y aconsejará al Gobierno Provincial sobre las medidas tendientes a la solución integral de
los problemas que afectan a la minoridad en el ámbito provincial;
c) Coordinará las funciones de los distintos organismos estatales y privados, en aquellas actividades
destinadas a la atención del menor;
d) Estudiará y planificará los recursos y gastos presupuestarios necesarios, para la ejecución de las
medidas a que refiere el inciso b);
e) Estudiará y propiciará convenios con la Nación y/o la Provincia, tendientes a la solución de
problemas comunes;
f) Nombrará su representación a Congresos y Conferencias nacionales o internacionales sobre la
materia, y promoverá su realización cuando lo considere oportuno”
Concluyendo podemos decir que, las primeras leyes dictadazas en nuestra provincia referidas al
“menor”, encontramos que la normativa jurídica se encuentra estrechamente ligada a las estructuras
económico sociales de determinada realidad social, y el destino y la efectividad de aquéllas están
asociadas a la dinámica de los fenómenos subyacentes.
Se han fijado criterios de intervención judicial, pero definidos con una amplitud tal que de hecho los
convierten en omnicomprensivos. La creación de la figura del “menor en situación irregular”, resulta la
representación más acabada de la intervención amplísima que posee el Juez de Menores.
El acento está puesto en el tratamiento institucional de una conducta o condición que implica un
desvío de las normas sociales que se suponen mayoritariamente aceptadas, por ejemplo, la presencia de
un letrado para la defensa penal de aquel que cometió un delito.
La legislación santafesina del período estudiada comprendía una jurisdicción especial para todos los
intereses de los menores, quedando a ella sometidos los delincuentes, indisciplinados, huérfanos, con
facultades amplias respecto de las medidas a adoptar.
En el procedimiento se suprimía la prisión preventiva, y en la balanza de la justicia minoril, ocupa un
platillo el niño/a “instrumento”, “objeto”,”cosa”, y el otro, el Estado y, eventualmente la sociedad. Los
platillos nunca han estado equilibrados en el curso de la historia, ni lo estarán mientras no se tome
conciencia del valor que representa el primero.
El estudio realizado nos permite sostener que estamos en el sistema de administración de justicia
minoril, que García Mendez57 llama “proteccionista- salvacionista”, en el que se encuentra una gran carga
de estigmatización e institucionalización, la indiferenciación entre menores delincuentes y en estado de
abandono moral o material, a la par que mistifica la invocada protección del Estado.
Las disposiciones estudiadas están destinadas a la protección de los menores que se encuentran
potencialmente en situaciones de riesgo, y que tienen por objetivo evitar la agudización que pongan en
peligro el desarrollo y supervivencia de estos niños y niñas, tienden, en su aplicación, “Y a reclutar a
menores que ofrecen un perfil social caracterizado por su pertenencia a núcleos familiares que
sobreviven en condiciones vitales altamente precarias”58.
Se define e institucionaliza el abandono como problema social que oculta carencias de origen socio-
estructural que impiden a las familias ser continentes adecuados para la crianza de sus hijos/as, mientras
se habla de prevención y protección, por la vía de los hechos, se realiza un desplazamiento de menores a
instituciones o a otras familias.
Se pone en evidencia que existió una política para los llamados “chicos pobres” de persecución,
detención e internación cuando se trata de niños vagabundos, transgresores o de niñas prostitutas, y
otras políticas para los “chicos de clases medias y altas”59.
Los padres (mediando intervención de un juez) podían hacer detener a un/a hijo/a en un
establecimiento (artículo 14 ley 2804 y artículo 31 inciso b ley 3460), en caso de hijos/as “indómitos y
rebeldes”.
Los problemas sociales, el abandono, la desocupación, la pobreza, el analfabetismo, etc., como
también los problemas familiares y psicológicos serán “penalizados”, en el sentido de enfocarlos
etiológicamente como “causas de la delincuencia” y de tratar al menor como un delincuente en potencia.
Finalmente el control socio-penal de la minoridad ha funcionado dentro de los principios del “derecho
penal minoril”, es decir, privando a los menores de toda garantía, penalizando los problemas sociales y
estigmatizando. Por ello creemos que ha cumplido con la función real que se encomendara, sirviendo el
discurso a través del tiempo como pretendidamente legitimante del control violento del menor.
VI – SITUACION EN LA PROVINCIA A PARTIR DE LA RATIFICACIÓN DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS
DERECHOS DEL NIÑO.
Una vez ratificada la Convención en la provincia se dicta el Código de Procedimientos de Menores
por ley 11.452, todavía vigente, que movilizó la discusión entre algunos operadores del Poder Judicial y
aquellos que trabajan en temas de infancia y adolescencia.
En el artículo 2 del Código se regula el ejercicio del Patronato del Estado que será ejercido por los
jueces de menores y los órganos administrativos correspondientes . Una de las críticas que se le hacen es
que no se tuvo en cuenta las conclusiones a que arribó en el III Congreso Nacional de Infancia y Adolescencia
( Catamarca 1994) que estableció en la Comisión Nº III que se debe “Redefinir el rol del Estado quien tiene la
obligación de definir una política pública que sea :a)racional, a fin de impedir la superposición de programas;
57 GARCIA MENDEZ, Emilio: La niñez abandonada- delincuentes: algunas hipótesis para la reconstrucción de su génesis en “Gurises Unidos y la ley”, julio de 1990, año 2 Nº 3, Montevideo, Uruguay, pág. 5 y 6 58 BISIG, Elinor: Aspectos socio-jurídicos de la declaración de abandono, en “Ser niño en América Latina. De las necesidades a
los derechos”, Editorial Galerna, buenos Aires 1991, pág. 67. 59 Seguimos la clasificación realizada por CIAFARDO en “Los niños en la ciudad de Buenos Aires (1890-1910), Buenos Aires, CEAL, 1992
b) descentralizada, diferenciándose el ámbito nacional, provincial y municipal; c) propender a la formación de
un órgano federal; d) tener como base la participación comunitaria “. Por ello la crítica es que el Código
sostuvo el Patronato y no avanzar en la redefinición de las atribuciones del Estado Provincial.
En el artículo 4 aparece una norma de interpretación : “ Las disposiciones contenidas en la presente
Ley deben interpretarse en favor del interés superior del menor y en el respeto de los derechos reconocidos
en la Constitución Nacional , tratados internacionales y Constitución Provincial . La carencia de recursos
materiales no constituye por sí mismo, motivo suficiente para resolver la situación jurídica del menor”,
indudablemente esta norma nos hace pensar que la ideología del Código es la de la protección integral
emanada de la Convención sobre los Derechos del Niño, sin embargo, no llegó a implementarla en su
totalidad, puesto que a continuación establece la competencia material, que es de carácter excepcional, y se
aplicará en el orden civil a los menores de edad en estado de abandono, resolviendo su situación jurídica
conforme lo establecen las leyes sustantivas y regula la competencia penal para los menores de 18 años que
cometieren un hecho tipificado como delito por el Código Penal.
Esto significa que cuando hay un menor huérfano, pero con abuelos, hermanos, tíos, llamados por la
ley para ser tutores o niños/as o adolescentes abandonado por uno de los progenitores, pero bajo la guarda
del otro o cuando los progenitores delegan en forma expresa o tácita la custodia en otros familiares o en
instituciones pero mantienen en una relación permanente no hay competencia de los jueces de menores sino
por los jueces de familia .
Sin embargo fue importante incorporar como un método de interpretación al INTERÉS SUPERIOR
DEL NIÑO, y tomar en cuenta que se deja de hablar de situación de abandono por estado de abandono, que
es aquel que se da el desamparo legal del menor, la desprotección legal del niño/a/adolescente, es decir
cuando: a) no está sujeto a patria potestad o bajo tutela;b) cuando aún estando bajo patria potestad o tutela,
los titulares no cumplen debidamente con los deberes inherentes a dichas instituciones, por ejemplo, por
abuso sexual y c) por omisión de sus derechos .
Otro artículo importante es el 29 que establece:” El juez en todos los casos deberá tomar
conocimiento personal y directo del menor, de sus representantes legales o guardadores si los tuviere y oír a
los mismos, bajo sanción de nulidad” , este artículo es coherente con los artículos 9.2,y 12 de la Convención
sobre los Derechos del Niño.
El artículo 30 exige que el niño/a o adolescente que deba comparecer ante el juzgado de menores lo
haga con asistencia letrada, en un todo de acuerdo con lo dispuesto por el art. 230 de la ley 10.160 ( Ley
Orgánica del Poder Judicial) que sostiene que “Los jueces pueden ordenar, sin recurso alguno, que las partes
sean asistidas por letrado cuando lo estimen necesario para la defensa de los derechos, la celeridad y el
orden de los procedimientos”.
Como ya manifestamos el juez de menores tiene una competencia civil y penal. La civil aparece
cuando el menor está en estado de abandono, es decir, la problemática tiene que ver con los vínculos
familiares y su ruptura.
En cuanto a la penal se crea para el menor no punible la mediación y para el menor punible la
conciliación. La finalidad de la mediación es: conciliar los intereses de las partes; reparar el daño causado;
lograr la pacificación social. Intervienen en la misma el menor involucrado en el hecho delictivo y sus
representantes legales (padre, madre o tutor) y la víctima. Si fuere menor, también sus representantes legales
( ar 62) , las partes podrán tener en cuenta la aplicación de medidas alternativas, tales como: a) llamado de
atención y/o advertencia; b) realización de un trabajo comunitario, en una institución u organismo oficial o
privado; c)realización de un tratamiento médico o psicológico, individual o como terapia familiar; e) libertad
vigilada y 5) toda otra medida que beneficie al menor ( artículo 98 CPM) . En la práctica nunca fue designado
un mediador, por lo que esta medida no controvencial ha quedado en los papeles.
Respecto de las medidas alternativas del art. 98 CPM ha seguido la Regla Nº 18 de Beijing , siendo
este otro avance a tener en cuenta.
VI- 1 GARANTÍAS PROCESALES:
“El menor que fuera detenido o indicado como autor o partícipe de un hecho delictivo podrá, por sí
mismo, hacer valer los derechos que este Código acuerda al imputado, hasta la terminación del proceso y en
función de la etapa procesal en que se encuentre. Si estuviere privado de libertad, podrá formular sus
requerimientos ante el funcionario encargado de la custodia, quien lo9 comunicará inmediatamente con el
juzgado interviniente “(art. 69 CPM) . Este primer artículo abre el capítulo referente a lo que se denomina
“Justicia Juvenil!, quien es aquella que se centra en la situación de los niños/as y jóvenes menores de 18 años
que entran en contacto con el sistema judicial como consecuencia de la sospecha o de la acusación de haber
cometido un delito.
El funcionario preventor, cuando un menor sea aprehendido, detenido o citado, además de todas las
comunicaciones que oportunamente deba realizar , tiene que informar inmediatamente los derechos que este
Código le acuerda al imputado, bajo sanción de nulidad del proceso:
* Nombrar abogado para que lo asista o represente, o requerir defensa técnica oficial. Puede
designar un abogado de la matrícula, por sí o a través de sus padres, tutor, guardador o cualquier persona
de su amistad, desde el momento en que fuera detenido ( art. 77 CPM). En caso que no propusiera defensor,
será asumida por el defensor oficial que por turno corresponda, haciéndole conocer al menor el nombre de
éste ( art. 78 mismo Cod);
* Conferenciar en forma privada y libre con su defensor antes de prestar declaración o realizar un acto
que requiera su presencia;
* Abstenerse de declarar sin que ello signifique una presunción en su contra o solicitar ser escuchado por
el Fiscal y Asesor de Menores;
* Solicitar la calificación jurídica penal que provisionalmente merezcan los hechos;
* Solicitar que se practique la prueba que estimare de necesaria utilidad.
Esta información le será entregada por escrito al imputado, dejándose constancia fehaciente de su
entrega.
Continuando con medidas tendientes a la defensa de los derechos del imputado, el art. 71 CPM
establece que la detención, la prisión preventiva o cualqueir medida que implique privación de la libertad se
utilizarán como último recurso y durante el período más breve que proceda.
VI _ 2 CONCILIACION.
En los arts. 105 a 110 se regula una nueva institución para el menor a quien se le ha declarado la
responsabilidad penal, esta es la conciliación.
En nuestro sistema penal, son punibles los menores entre 16 y 18 años, siendo el alcance de esa
punibilidad la declaración de responsabilidad penal y recién al llegar a los 18 años se valora la situación a los
fines de si corresponde o no aplicar sanción. Los redactores del Código60 trataron de cubrir la etapa que va
desde la declaración de responsabilidad hasta el momento de la valoración definitiva, pues entendieron que
ese era el momento propicio para intentar o reforzar el ya intentado proceso de rehabilitación y legislaron
sobre la Conciliación, cuyo objetivo es no aislar al menor, sino rescatarlo para un mayor protagonismo del
mismo menor ( concientizarlo de su responsabilidad) y de la víctima ( posibilitando su mejor comprensión y a
través de ésta, la de la sociedad).
El procedimiento es el siguiente:
Una vez firme la sentencia de responsabilidad penal, el juez de oficio o a pedido del Asesor de menores o del
defensor del menor, convocará a una audiencia cuyo objetivo será conciliar sobre la medida tutelar que se
debe aplicar. Las medidas tutelares a que se refiere este artículo son las enumeradas en el art. 35 del mismo
cuerpo legal y cuya aplicación debe ser en el orden prioritario establecido.
La audiencia se fijará dentro de los diez días de que la sentencia esté firme, pudiendo el juez solicitar
los informes que crea conveniente.
Participan de la audiencia el declarado autor responsable, sus representantes legales, el Asesor de
Menores, el Fiscal, la víctima, sus representantes legales, los damnificados del hecho y cualquier otra persona
que el juez considere conveniente a los fines de la medida. Es muy amplia la posibilidad de participar en la
audiencia, ya que no sólo pueden estar presentes aquellos que se puede decir que son partes, sino también
los que el juez crea necesario que estén presentes, por ejemplo, el compañero de la madre o la compañera
del padre del menor transgresor; la propia compañera/o del responsable penalmente; etc.
Concluida la audiencia, el juez de menores debe resolver sobre la medida cautelar a aplicar, dentro
de los tres días. Esta resolución es apelable.
Si queda firme la resolución, se reservarán las Actuaciones en Secretaría y dice el art. 110 será de
aplicación la Sección Tercera del Capítulo III, a partir del art. 99. El Código nuevamente induce a confusiones
en su interpretación, ya que la aplicación de los artículos mencionados refieren a : a) la valoración de
tratamiento tutelar, que puede ser de aplicación para lo que estamos tratando; b) audiencia personal: donde el
juez se comunica con el menor; c) dictado de sentencia: ¿cuál? ¿no fue ya dictada? ¿no es necesaria una
sentencia para entrar en la conciliación?... d) interponer recurso de apelación :¿ respecto de qué sentencia?,
insistimos, es muy confuso.
Consideramos que los únicos artículos que son de aplicación en la conciliación son el artículo 99 que
trata del archivo de las actuaciones y el referido a la valoración de la medida tutelar aplicada.
Esta institución intenta un acercamiento a la regla 26.1 de las Reglas Mínimas Uniformes para la
Administración de la Justicia de Menores61 que dice: “Se recurrirá a los voluntarios, a las organizaciones de
voluntarios, a las instituciones locales, y a otros recursos de la comunidad para que contribuyan eficazmente a
60 El Foro de la Minoridad integró una Comisión Especial formada con don Miguel Angel Robles presidente de la misma, los Dres. Jorge Zaldarriaga, Delia Mateo de Ferroni, Julio Rogiano y Cristina Artacho de Ríos por el Poder Judicial, Dres. Aníbal García y Andrés Sardi por el Poder Legislativo; Drs. Iride Mariani e Inés Cozzi por el Poder Ejecutivo y en carácter de Secretaria la Dra. Estela Aicalde en representación de la Iglesia Católica 61 Tienen dos características: ser uniformes, por lo que han de aplicarse en países con tradiciones históricas y sistemas jurídicos muy diferentes; ser mínimas: ya que deben contener, y de ese modo difundir a escala mundial, ciertas condiciones de vida que suele reflejarse en los ideales de los derechos humanos.
la rehabilitación del menor en un ambiente comunitario y, en la forma en que ésta sea posible, en el seno de la
unidad familiar”.
Esta regla refleja la necesidad de que todas las actividades relacionadas con los delincuentes
menores estén orientadas a la rehabilitación. La cooperación de la comunidad es indispendable para seguir
eficazmente las directrices de la autoridad competente, el promover la ayuda de voluntarios es una fuente de
ayuda extremadamente valiosa y poco utilizada.
Lamentablemente nuestro legislador no tuvo en cuenta la regla mencionada.
VI – 3 CAMARAS DE APELACIONES CON COMPETENCIA EN MENORES.
Las Cámaras tendrán, una vez creadas una competencia específica , como tribunal de alzada y
como tribunal ordinario.
La competencia específica está regulada en el art. 111 que establece que deberá:
e) Homologar las Actas Acuerdo resultantes de la Mediación. En la fundamentación dada por el Foro de la
Minoridad62 se dice que se le da competencia a la Cámara de Apelaciones de Menores, por entenderse
que una vez que el caso sale del ámbito del juzgado de menores por remisión – evitándose por tanto el
proceso ante el mismo – debe permanecer fuera de su ámbito hasta su total conclusión, lo que dará
mayor independencia a la alternativa de mediación y mejor predisposición en las partes por la no
intervención del juzgado de menores.
b) Inspeccionar toda vez que se lo considere necesario y obligatoriamente dos veces al año, los lugares
donde se alojen los menores. Las fechas de inspección serán designadas por el presidente de la Cámara;
c) Requerir la colaboración de los medios de comunicación a fin de orientar las campañas
permanentes de difusión sobre el sistema jurídico de menores y sobre las causas que motivan la intervención
judicial, tendiendo al fortalecimiento de la institución familiar y a la formación integral del menor.
Como Tribunal de Alzada, la Cámara deberá resolver las cuestiones materia de recursos sean civiles
o penales. Finalmente como tribunal ordinario debe homologar los acuerdos en los casos de mediación,
dictando sentencia dentro de los tres días de recibido el acuerdo ( art. 122 CLM)
Las Cámaras de Menores aún no se han creado, por lo tanto, es competente para entender de los
asuntos donde se recurren resoluciones referidas a menores, las Cámaras de Apelaciones en lo Penal, por
medio de sus Salas ( ART. 141 del Capítulo III ,Disposiciones transitorias comunes).
Incorpora en el Capítulo VIII : de los Fiscales de Menores, como art. 136. En el inc. 4 se establece la
competencia de estos funcionarios, a saber:
e) Ejercitar la acción pública, promoviendo la investigación de los hechos sancionados por la ley penal
imputados a menores en su asiento territorial y que lleguen a su conocimiento por cualquier medio,
solicitando las medidas que se considere necesarias, sea ante los jueces o cualquier otra autoridad,
f) Requerir las medidas necesarias y el activo despacho de los procesos penales deduciendo, en su
caso, los reclamos que correspondan;
g) Vigilar el cumplimiento de las reglas de procedimiento, ejecución de sentencias penales y
restricciones a la libertad personal;
62 Ver nota nro. 2
h) Entrevistar, cuando sea necesario, a las autoridades intervinientes en la investigación sumarial, al
menor imputado, a la víctima, a los damnificados por el hecho y a cualquier otra persona que pueda
aportar elementos para el ejercicio de la acción penal;
i) Recibir a quien comparezca espontáneamente a la fiscalía aportando algunos elementos a que
refiere el inciso anterior, reservando el escrito presentado por el compareciente, o el acta sucinta que
se labre al efecto si el ofrecimiento es verbal, correspondiendo a la discrecionalidad técnica del
funcionario la estimación de la pertinencia del aporte;
j) Llamar y hacer comparecer a su despacho a cualquier persona cuando sea necesario para el
desempeño de su ministerio. Como así también dirigirse a cualquier autoridad o institución
requiriendo informes o solicitando medidas de interés para los menores y solicitar de los registros y
oficinas públicas los instrumentos y las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus
funciones;
k) Velar para que el orden en materia de competencia sea estrictamente observado y dictaminar en las
cuestiones de competencia derivadas de las relaciones jurisdiccionales;
l) Velar por el cumplimiento y aplicación de las leyes, decretos, ordenanzas y edictos de protección de
menores, denunciando a sus infractores ante el fiscal que corresponda;
m) Inspeccionar en caso de urgencia los lugares públicos donde se alojan menores bajo el patronato
con causas penales, informando a los jueces de menores si la situación requiere de su intervención y
a la fiscalía de cámara.
Finalmente la ley de Procedimientos de Santa Fe en el Capítulo III de las Disposiciones transitorias
comunes establece:
Art. 142: Hasta que se cree el cargo de Asesor de Menores de Cámara, los Asesores de Menores continuarán
interviniendo en segunda instancia.
Art. 143: Hasta tanto se efectúen las asignaciones de cargo de Fiscal de Menores creado por esta Ley, los
Fiscales que intervengan cumplirán las funciones que para los mismos establece el art. 136 de la presente ley;
Art. 144 Hasta la instrumentación del sistema oficial de defensa, si el menor o quien corresponda en su lugar,
no propusieren defensor, asumirá su defensa el Asesor de Menores que sige en turno al que ejerce la
representación promiscua.
VII SITUACION EN LA PROVINCIA ANTE EL DICTADO DE LA LEY 26061.
La nueva ley entra en conflicto con el Código de Procedimiento de Menores sobre todo en lo referido
a la competencia civil, que sostenemos que se encuentra derogada por aplicación del principio ley posterior
deroga a la anterior.
Sin embargo en la Provincia existe una intención política clara de adecuación a la ley 26.061, por lo
que creó una Comisión Ad-Hoc a propuesta del Secretario de Promoción Comunitaria quienes han presentado
un Anteproyecto de Ley de Protección Integral de Niñas, niños y adolescentes, que se encuentra en estudio
de la comisión legislativa correspondiente.
Por otro lado existe una iniciativa del Poder Judicial Provincial quien ha organizado un Plan Estratégico para la
Justicia de Santa Fe, donde la comisión nº 5 se encuentra abocada a la redacción de un Anteproyecto de
Código de Procedimientos de Menores
VII- LEY DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES (Ley 26.061).
Esta ley aborda una política pública para niños, niñas y adolescentes conforme los principios
establecidos por la CIDN, superando posiciones que avalaban el accionar compasivo-represivo del Estado.
Cuando la ley habla de política lo hace desde una concepción del término como proyecto de
relaciones sociales donde las necesidades reales del conjunto de los ciudadanos sean satisfechas de una
manera humana y cuando se refiere a pública, lo hace sosteniendo la necesidad de la participación de la
sociedad civil en el diseño y ejecución de las mismas.
La ley tiene, según mi parecer cuatro méritos importantes:
• el criterio de máxima exigibilidad, establecido en el artículo 1;
• las pautas que rigen las políticas públicas explicitadas en el artículo 4:
• la “asignación privilegiada de recursos”, presente en el artículo 5 y por último
• la conformación de un Sistema de Protección Integral de los Derechos.
El artículo 4 dice: “Las políticas públicas de la niñez y la adolescencia se elaborarán de acuerdo a las
siguientes pautas:
a) Fortalecimiento del rol de la familia en la efectivización de los derechos de las niñas, niños y
adolescentes;
b) Descentralización de los organismos de aplicación y de los planes y programas específicos de las
distintas políticas de protección de derechos, a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia;
c) Gestión asociada de los organismos de gobierno en sus distintos niveles en coordinación con la
sociedad civil, con capacitación y fiscalización permanente;
d) Promoción de redes intersectoriales locales;
e) Propiciar la constitución de organizaciones y organismos para la defensa y la protección de los
derechos de las niñas, niños y adolescentes”
El objetivo de las políticas es el desarrollo en el núcleo familiar, por ello, se establece la promoción de
los derechos a fin de prevenir situaciones de vulneración de los mismos, y la creación de programas de
asistencia e integración social.
El artículo 5 establece la responsabilidad gubernamental para establecer, controlar y garantizar el
cumplimiento de las políticas públicas federales. Se establece que en la formulación y ejecución de éstas, se
debe tener presente tres condiciones:
a) el interés superior del niño/a/adolescente,
b) la asignación de recursos que las garanticen,
c) priorizar el ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes,
Toda acción u omisión a estas tres condiciones constituye un acto contrario a los derechos
fundamentales de las niñas, niños y adolescentes, aunque no establece cuál es la sanción ante ese
incumplimiento.
En el tema, de la responsabilidad del Estado, la ley debió se mas extensa y remitirse más a la CIDN,
puesto que de acuerdo al sistema de protección que propone la Convención, regulado en los artículos 18,19 y
20 que en forma escalonada, describen el posicionamiento del Estado ante las distintas situaciones por las
que atraviesa el/la niño/a.
El artículo 18 de la CIDN dice:
1“Los Estados partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de
que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño,
incumbirá a los padres o en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y
el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño”. Esta situación
encuentra receptividad en nuestro derecho interno en el artículo 264 del Código Civil,
2”A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los
Estados partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el
desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de
instituciones, instalaciones y servicios para cuidar el niño.
3 Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres
trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños que reúnan las
condiciones requeridas acerca del lugar de residencia del niño”.
El acápite 1, tal como ya lo hemos dicho, coincide con nuestro derecho interno, en el sentido de que
niños/as deben convivir con sus padres, y muestra su total coherencia cuando se establece en el artículo 9 de
la CIDN : 1” Los Estados Partes velarán para que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad
de estos, excepto a reserva de revisión judicial, las autoridades competentes determinen de conformidad con
la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño. Tal
determinación puede ser necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el niño sea objeto
de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando éstos viven separados y debe adoptarse una
decisión acerca del lugar de residencia del niño”.
Artículo 19:
1” Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y
educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o
trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual mientras el niño se encuentra bajo la
custodia de sus padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo”.
2”Esas medidas de protección deberían comprender según corresponda, procedimientos eficaces
para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a
quienes cuidad de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión
a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos
al niño y, según corresponda, la intervención judicial”.
El eje de este artículo es la necesaria implementación de procedimientos eficaces y escalonados,
concepto que debe ser trabajado conforme a los resultados de cada uno de los países. En el nuestro,
procedimientos eficaces son instrumentaciones idóneas, eficaces y garantizadoras de los derechos subjetivos
de cada una de las partes (mayores y menores de edad), en forma interdisciplinaria. La crítica a la ley es que
propone que el Estado garantice programas gratuitos de asistencia y atención tanto en el artículo 9 como en
el artículo 14, cuando el paradigma de protección integral no se reduce a la asistencia y a la atención, sino
que como bien establece el artículo 19 de la CIDN primero nos ubica en el conflicto y nos da pautas o
estadios que deben ser recorridos progresivamente hasta desembocar en la intervención judicial.
Es un preanuncio de lo que surge del artículo 20 (CIDN) que nos sitúa en el terreno de los casos de
los/as niños/as temporalmente separados de su medio familiar o que conforme al interés superior del niño/a
exija, al no poder permanecer en ese medio, tendrán el derecho a ser protegidos y asistidos especialmente
por el Estado (colocación en hogares de guarda o instituciones adecuadas). Es un gama de respuestas
progresivamente articuladas y que encierra un compromiso ineludible de los Estados con sus obligados en
cada caso En definitiva, habrá que analizar, qué organismos son los más idóneos para cumplir esas
funciones.
Finalmente, la ley aclara en el artículo 5 que la prioridad en el ejercicio de los derechos de la niñez y
adolescencia implica:
1- “Protección y auxilio en cualquier circunstancia;
2- Prioridad en la exigibilidad de la protección jurídica cuando sus derechos colisionen con los intereses
de los adultos, de las personas jurídicas privadas o públicas;
3- Preferencia en la atención, formulación y ejecución de las políticas públicas;
4- Asignación privilegiada e intangibilidad de los recursos públicos que las garanticen;
5- Preferencia de atención en los servicios esenciales”
VIII - CONSIDERACIONES FINALES.
“En una sociedad democrática, las leyes constituyen una actitud que intenta mejorar las condiciones
en las que convivimos y un compromiso asumido en vistas a responder a las innumerables necesidades de la
sociedad”63
En la provincia de Santa Fe no fue posible sancionar una ley del niño/niña/adolescente , sino que se
logró un Código de Procedimientos en los que se introdujeron modificaciones importantes, si la comparamos
con la ley 3460, pero creemos que quedo a mitad de camino.
Si bien se han introducido algunos de los principios de la Convención, tales como el derecho del niño
a ser oído, el interés superior del niño, las garantías procesales, la internación como último recurso, se ha
mantenido el patronato, se ha dejado de lado la declaración de los derechos y garantías del niño y el
adolescente, no se han incorporado los organismos administrativos referidos a la minoridad, ni las
organizaciones no gubernamentales, se ha mantenido la competencia civil y penal del juez de menores, en fin,
unas serie de normas que demuestran que la ley se quedó a mitad de camino.
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