“ESTUDIO SOBRE LA EXTINCIÓN DEL AMPARO

ADMINISTRATIVO Y PROPUESTA DE UN NUEVO

SISTEMA DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA A FIN DE

PRESERVAR SU PROCEDENCIA”

TESIS PROFESIONAL

QUE PARA OBTENER EL TITULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A: PABLO FERNÁNDEZ DE CEVALLOS Y TORRES

DIRECTOR DE TESIS:

LIC. ANTONIO CUELLAR SALAS

MEXICO,D.F. 2010

UNIVERSIDAD PANAMERICANA

FACULTAD DE DERECHO

CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P.

CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94

2

INDICE INTRODUCCIÓN………………………………………………………………… 1 PRIMERA PARTE.- LA PROCEDENCIA DEL AMPARO ADMINISTRATIVO……………………………………………………………….

Consideraciones previas………………………………………………….. CAPITULO I.- La procedencia constitucional del juicio de amparo..... CAPITULO II.- La procedencia del juicio de amparo directo…………. CAPITULO III.- La procedencia del juicio de amparo indirecto……….

1. La fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo.- el amparo administrativo………………………………………………… 2. Evolución de la procedencia del amparo administrativo en la legislación mexicana. La noción genérica de acto de autoridad…. 3. El amparo administrativo.- el único medio de defensa en contra de actos administrativos………………………………………

5 5 5 10 12 17 19 26

SEGUNDA PARTE.- EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y LA AMPLIACIÓN DE SU ORBITA COMPETENCIAL……………………………

Consideraciones previas…………………………………..……………… CAPITULO I.- El pensamiento constitucional del siglo XIX y XX respecto de la creación de tribunales administrativos…….…………... CAPITULO II.- Análisis de las nociones vertidas en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal respecto del juicio de amparo indirecto…………...………………………………………………………... CAPITULO III.- El principal efecto de la creación del Tribunal Fiscal de la Federación respecto del juicio de amparo administrativo………………………………………………………………. CAPITULO IV.- Ampliación de la orbita competencial del Tribunal Fiscal de la Federación.- Perdida de procedencia del juicio de amparo indirecto…………………………………………………………… CAPITULO V.- Creación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa………………………………………………………..……..

1. Exposición de motivos………………………………………..…… 2. Dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la

29 29 31 34 38 39 43 44

3

Unión………………………………………………………………. 3. Dictamen de la Cámara de Senadores………………………… 4. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones

fiscales………………………………………………………………

CAPITULO VI.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa continúa ampliando su orbita competencial……………

46 47 48 50

TERCERA PARTE.- LA EXTINCIÓN DEL AMPARO ADMINISTRATIVO EN VIRTUD DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD………………….………..

Consideraciones previas…………………………………………..……… CAPITULO I.- La extinción del amparo administrativo en virtud de la creación y nueva competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa…………………………………………………….. CAPITULO II.- Los principios fundamentales del juicio de amparo…. CAPITULO III.- El principio de definitividad del juicio de amparo……. CAPITULO IV.- La ratio legis del principio de definitividad…………… CAPITULO V.- El medio ordinario de defensa…………………………. CAPITULO VI.- Marco Constitucional del principio de definitividad…. CAPITULO VII.- Marco legal del principio de definitividad…………….

1. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto de las resoluciones estrictamente jurisdiccionales que admitan algún recurso procesal……………... 2. La litispendencia de instancias, recursos o medios de defensa........................................................................................... 3. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto de actos administrativos………………………….

CAPITULO VIII.- Excepciones al principio de definitividad……….

1. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto de las resoluciones estrictamente jurisdiccionales que admitan algún recurso procesal……………... 2. La litispendencia de instancias, recursos o medios de defensa........................................................................................... 3. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto de actos administrativos………………………….

52 52 52 53 59 60 61 63 66 67 70 72 80 82 85 86

4

A) Excepciones Constitucionales y Legales…………………... B) Excepciones Jurisprudenciales………………………….......

86 93

CUARTA PARTE.- ASPECTOS COMPARATIVOS DEL PROCESO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL Y EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO………………………………………………………

Consideraciones previas………………………………………………….. CAPITULO I.- Los tiempos procesales…………………………………. CAPITULO II.- La suspensión de la ejecución del acto impugnado….

1. Consideraciones previas…………………………………………... 2. La suspensión de oficio……………………………………………. 3. Plazos de otorgamientos de la suspensión del acto impugnado……………………………………………………………… 4. Requisitos para el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado……………………………………………………………… 5. Efecto de la imposición de mayores requisitos para suspender el acto impugnado……………………………………………………... 6. La ineficacia legislativa no es propia del Congreso de la Unión, sino también de la Asamblea del Distrito Federal y de las Legislaturas de los Estados…………………………………………..

CAPITULO III.- La ejecución de sentencias………..…………………..

106 104 108 109 109 112 114 116 125 127 131

QUINTA PARTE.- PROPUESTAS DE REFORMA AL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y A LA FRACCIÓN XV DE LA LEY DE AMPARO…………...

CAPITULO I.- Consideraciones previas……………………………..... CAPITULO II.- Propuesta de reforma constitucional y legal…………

142 142 148

CONCLUSIONES………………………………………………………………...

150

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………….

1. Obras especializadas………………………………………. 2. Obras de consulta general………………………………… 3. Legislación…………………………………………………... 4. Acuerdos de carácter general y comunicados…………... 5. Otros………………………………………………………….

153 153 155 155 156 156

5

INTRODUCCIÓN

Desde que el juicio de amparo cimentó su eficacia a nivel nacional con la

promulgación de la Constitución de 1857, monopolizó el modelo de justicia

administrativa mexicano; incluso, durante muchos años, fue el único medio de

defensa al alcance del gobernado para impugnar los actos emanados de la

Administración Pública.

No obstante, en el año de 1936, el Ejecutivo Federal en uso de sus

facultades legislativas ilimitadas, acorde con la línea de pensamiento

constitucional predominante en la primera mitad del siglo XX e importando los

modelos de justicia administrativa francesa, mediante Decreto, expidió la Ley de

Justicia Fiscal, por virtud de la cual creó el Tribunal Fiscal de la Federación.

La creación del Tribunal Fiscal de la Federación como un tribunal ordinario,

cuya competencia por materia se limitaba a dirimir las controversias entre el Fisco

y los causantes -llamados así en aquel entonces-, representó un obstáculo de

procedencia para el juicio de amparo en materia tributaria, pues en virtud del

principio de definitividad, todo acto administrativo de carácter fiscal, debía ser

impugnado, previo al juicio de garantías, mediante el agotamiento del medio

ordinario de defensa: el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Lo anterior, sin duda, para bien o para mal, vino a romper con el esquema de

justicia administrativa nacional vigente hasta aquel momento.

Con el paso del tiempo, sin embargo, el Tribunal Fiscal de la Federación fue

ampliando su orbita competencial mediante una desorganizada y deficiente

técnica legislativa, a grado tal que para el año de 1992 -a los 57 años de creación

del Tribunal Fiscal-, la mayoría de los asuntos que venía conociendo no eran

estrictamente de naturaleza fiscal sino administrativa lato sensu.1 Esa ampliación

competencial, desde luego, fue restando procedencia al amparo administrativo,

1 Cfr. Informe de labores del Tribunal Fiscal de la Federación correspondiente al año de 1993.

6

puesto que cada “injerto competencial” implicaba la perdida de procedencia del

juicio de amparo.

En el año de 1996 entró en vigor una nueva Ley Orgánica del Tribunal

Fiscal de la Federación.2 Dicho ordenamiento sufrió reformas importantes en los

años de 1996 y 1998, ambas, fueron de carácter estructural o estrictamente

orgánico. Sin embargo, la reforma más trascendental que sufrió el ordenamiento

de referencia fue en el año 2000,3 dado que se concretizó la “evolución” que

durante los años el Tribunal Fiscal de la Federación venía dando, puesto que se

transformó de un tribunal destinado al estudio de temas estrictamente fiscales a un

autentico tribunal de lo contencioso administrativo federal: el Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa.

Por tanto, en virtud del principio de definitividad, la creación de dicho

tribunal representó la extinción virtual del amparo indirecto en materia

administrativa, y con ello, la extinción de la tradición judicialista que caracterizó al

amparo administrativo durante 143 años; actualmente, todo acto administrativo

federal debe ser impugnado vía juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, sin que sea procedente impugnarlo mediante el

juicio de amparo en términos de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo.

Ahora bien, podría pensarse que respecto del juicio de amparo la creación

de un medio ordinario de defensa en materia administrativa federal implica un

avance en el sistema de justicia administrativa, puesto que el juicio de amparo se

estaría reservando para supuestos de extraordinariedad. Sin embargo, conviene

preguntarnos ¿El juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa en verdad resulta más eficaz que el amparo administrativo? ¿El

contencioso administrativo federal cumple con los requisitos de justicia

establecidos en el artículo 17 Constitucional?

2 Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995.

3 Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 2000.

7

Mediante el presente trabajo plantearemos como, si bien es cierto que el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha dado válidos resultados, el

amparo administrativo es un medio de defensa que resulta procesalmente más

eficaz que el juicio de nulidad. Lo anterior, dado que el procedimiento contencioso

administrativo federal tiene diversas deficiencias procesales, mismas que son de

suma importancia y que no se presentan en el juicio de amparo, tales como los

tiempos procesales sumamente extensos, la dificultad para ejecutar las sentencias

o la deficiente regulación de la suspensión del acto impugnado; además de que la

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, estructuralmente, se

encuentra diseñada para la materia fiscal y no para la administrativa lato sensu.

Todo ello, nos lleva a cuestionarnos ¿Qué sentido tiene que el gobernado

agote un medio de defensa ineficaz? Más aún, si las mismas sentencias que emite

el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en última instancia, son del

conocimiento del Poder Judicial de la Federación mediante el juicio de amparo

directo.

En concordancia con lo anterior, en el presente trabajo desarrollaremos los

siguientes aspectos:

1. Análisis de la procedencia del juicio de amparo, enfatizando en el amparo

indirecto en materia administrativa y su evolución histórica.

2. Análisis de la creación del Tribunal Fiscal de la Federación y la

ampliación de su orbita competencial hasta el año 2001 y los efectos de ello

respecto al amparo administrativo.

3. Análisis de la virtual extinción del amparo administrativo; para ello,

profundizaremos en el estudio del principio de definitividad del juicio de amparo.

8

4. Análisis comparativo-procesal entre el juicio de nulidad y el amparo

administrativo.

5. Finalmente, sometemos a consideración una propuesta de reforma al

sistema de justicia administrativa, basado en un derecho de opción de jurisdicción

del gobernado.

9

PRIMERA PARTE

LA PROCEDENCIA DEL AMPARO ADMINISTRATIVO

Consideraciones previas. Desde que el juicio de amparo se implementó a nivel Constitucional, esto

es, desde la Constitución de 1857, monopolizó el sistema de justicia

administrativa, en tanto que fue la defensa al alcance del particular para impugnar

actos administrativos lesivos.

A partir de la referida Constitución, el amparo administrativo encontró

procedencia mediante el concepto genérico de acto de autoridad.4 Tal situación

permaneció hasta nuestra actual Constitución de 1917, la cual prevé en sus

artículos 103 y 107 el juicio de amparo.

Por tanto, la presente parte tiene por objeto formular un análisis de la

procedencia del juicio de amparo, enfatizando en la procedencia del juicio de

amparo promovido en contra de actos emanados de la administración pública,

mejor conocido como amparo administrativo.

CAPITULO I.- La procedencia constitucional del juicio de amparo.

Los artículos 103, 104, 105, 106 y 107 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, establecen la competencia por materia de los

tribunales de la Federación.

De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,5

los tribunales de la Federación son los siguientes:

4 Actualmente el Congreso de la Unión se encuentra debatiendo diversas reformas a los artículos

94, 100, 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante las cuales, entre otros aspectos, se pretende modificar el concepto de acto de autoridad mismo que ha estado vigente por más de 150 años. 5 Diario Oficial de la Federación de 26 de mayo de 1995.

10

a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, misma que se integra por 11

ministros, funcionando en Pleno o Salas.

b) Los Tribunales Colegiados de Circuito.

c) Los Tribunales Unitarios de Circuito.

d) Los Juzgados de Distrito.

e) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece de

manera primigenia la órbita de competencia por materia de los tribunales de la

Federación. Lo anterior, sin perjuicio de que diversas leyes reglamentarias, o

incluso acuerdos de carácter general, añadan otros supuestos de competencia

diversos de los expresamente referidos por la Carta Magna.

Los artículos 103 y 105 de la Constitución, hacen referencia a la esfera de

competencia constitucional de los tribunales de la Federación; mientras que el

artículo 104 del mismo ordenamiento, refiere a la esfera de legalidad de dichos

tribunales; y, el artículo 106, por último, refiere a la facultad del Poder Judicial de

la Federación para dirimir controversias por razón de competencia que se susciten

entre los Tribunales de la Federación, entre éstos y los Estados o del Distrito

Federal, entre los de un Estado y los de otro, o entre los de un Estado y los del

Distrito Federal.

Cuando nos referimos a la esfera de constitucionalidad, hacemos alusión a

la atribución que tienen los tribunales de la Federación para juzgar si un acto6

6 No debemos perder de vista que un acto, en general, implica el ejercicio de la posibilidad de

hacer, sea cual sea sus consecuencias. Tal situación lleva implícita la voluntariedad del emisor. Lo anterior es así, puesto que la actuación del sujeto emisor del acto -y en especial si se trata de una autoridad- será siempre fruto de un proceso cognoscitivo previo, situación que por consiguiente, excluye todas aquellas actuaciones no intencionales. Por otro lado, jurídicamente un acto es todo hecho voluntario e intencional que tiende a la consecución de un fin determinado cualquiera. Se puede advertir lo general del concepto acto. Sin embargo, dicho concepto es susceptible de encuadrarse y clasificarse según diversos criterios, materias, etcétera. Cobra importancia aquella clasificación efectuada a la luz del derecho público, mediante la cual se distingue el sujeto emisor del acto. Derivado de tal clasificación, la doctrina jurídica ha establecido la noción de acto de

11

emitido por cualquiera de los tres poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y

Judicial, fue dictado en estricto apego de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. Sin duda, la defensa de la Constitución debe levantarse frente

a los poderes Públicos, cuyas limitaciones son uno de los principales objetivos de

la propia Constitución.7

En contraposición a la esfera de constitucionalidad, la esfera de legalidad

implica la atribución que tienen los tribunales, para dirimir controversias derivadas

de la aplicación de leyes secundarias, es decir, las controversias que se susciten

por la aplicación de los ordenamientos de grado inferior de la Constitución -en

sentido material-, el cual, se compone por las normas generales creadas por el

procedimiento legislativo, así como las generales o individuales creadas por los

tribunales y las autoridades administrativas.8

La esfera de constitucionalidad de los tribunales de la Federación contenida

en el artículo 103 de la Constitución, establece la siguiente competencia por

materia:

Artículo 103: Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales; II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restringan la soberanía de los Estados o la esfera competencial del Distrito Federal, y III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

El citado dispositivo Constitucional, establece tres supuestos distintos de

competencia por materia de los tribunales de la Federación. Tal división tripartita,

autoridad, mismo que recibe un tratamiento especial con relación a los demás tipos de actos existentes, pues presupone una interacción entre la autoridad y el gobernado, misma que resulta lesiva para éste último. 7 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 13° ed., México, Porrúa, 1998, p.491.

8 Hans, Kelsen, La teoría pura del derecho, México, Colofón, 2002, p.52.

12

no es novedad de nuestra Constitución, pues se observó por vez primera, casi en

términos idénticos, en el artículo 101 de la Constitución de 1857. 9

A su vez, el artículo 107 Constitucional, dispositivo equivalente al artículo

102 de la Constitución de 1857, establece la procedencia del juicio de amparo,

pues señala las bases que deberán observarse en los procedimientos mediante

los cuales se diriman los conflictos que versen sobre las tres hipótesis

contempladas en el artículo 103 de la propia Constitución. De tal modo, que la

procedencia del juicio de amparo, única y exclusivamente, deriva de los tres

supuestos contemplados en el referido artículo 103 de la Carta Magna.

El común denominador del las tres hipótesis del artículo 103 Constitucional

es la ley -hipótesis abstracta- o los actos de autoridad -hipótesis concreta-. Dichos

conceptos, genéricamente se engloban en el término de acto reclamado,10 que en

su sentido amplio incluye todo acto autoritario, bien sea una disposición que afecte

9 El texto del artículo 101 de la Constitución de 1857 es idéntico al actual por lo que respecta a la

fracción I, respecto de las fracciones II y III, es casi idéntico, con la salvedad de que en aquel entonces no se hacía la diferencia actual entre los Estados y el Distrito Federal, de manera que, sólo se refería a las leyes o actos de autoridades federales que vulneraran o restringieran la soberanía de los Estados y viceversa. 10

El acto reclamado como presupuesto de procedencia del juicio de amparo, es una especie de ése género denominado acto de autoridad. Para efectos de nuestra materia, los actos de autoridad que nos interesan, serán aquellos que violenten cualquiera de las tres fracciones del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de modo que el acto reclamado, es aquel que imputa el quejoso a las autoridades contraventoras de las diversas hipótesis contenidas en el artículo 103 constitucional. Dicho con otras palabras, sólo aquellos actos de autoridad que transgredan el numeral en cita podrán ser considerados como actos reclamados. Ignacio Burgoa dice que aquel acto de autoridad que violente la fracción I del artículo 103 Constitucional, podrá conceptualizarse como cualquier hecho voluntario e intencional, negativo o positivo, imputable a un órgano de Estado, consistente en una decisión o en una ejecución o en ambas conjuntamente, que produzca una afectación en situaciones jurídicas o fácticas dadas, y que se impongan imperativa, unilateral o coercitivamente; engendrando la contravención a todas aquellas situaciones conocidas con el nombre o bajo la connotación jurídica de garantías individuales. Asimismo, aquel acto de autoridad que sea violatorio de las fracciones segunda y tercera del numeral en cita, podrá conceptualizarse como cualquier hecho voluntario e intencional, negativo o positivo, imputable a un órgano de Estado, consistente en una decisión o en una ejecución o en ambas conjuntamente, que produzca una afectación en situaciones jurídicas o fácticas dadas, y que se impongan imperativa, unilateral o coercitivamente: realizados fuera de la orbita constitucional de competencia de las autoridades federales o de las locales en sus respectivos casos, causando un agravio personal o directo, con violación o no de garantías individuales.

13

situaciones jurídicas abstractas -ley-, o bien, situaciones jurídicas concretas -acto

stricto sensu-.11

Por tanto, cuando un acto de autoridad actualice cualquiera de las tres

hipótesis contenidas en el artículo 103 Constitucional, será procedente el juicio de

amparo, el cual, iniciará mediante el ejercicio de la acción de amparo que efectúe

el gobernado ante los Tribunales Federales.

Tradicionalmente, durante el siglo XIX y hasta antes de la actual

Constitución de 1917, los amparos se tramitaban, sin distinguir el tipo de acto

reclamado, en dos instancias:12 la primera, ante el Juez de Distrito; la segunda,

era competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, la

Constitución de 1917 varió dicho sistema competencial,13 pues mediante la

fracción VIII del su artículo 107 estableció que el amparo que se promoviera contra

sentencias definitivas debía interponerse directamente ante la Suprema Corte; en

cambio, de acuerdo con la fracción IX del mismo ordenamiento, si no era el caso

de combatir la sentencia definitiva, el conocimiento de la Suprema Corte sería

indirecto, pues primero se debía promover ante un Juez de Distrito, para luego, en

revisión, acudir a la Corte.14

Actualmente, la división competencial que se comenta no existe, pues con

el paso de los años se ha modificado sustancialmente. Sin embargo, debido a ella,

es que llamamos a los dos procesos constitucionales de amparo como amparo

directo y amparo indirecto.

11

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 41° ed., México, Porrúa, 2006, p. 201. 12

Cabe precisar que, en la Ley Orgánica de Procedimientos de los Tribunales de la Federación, que exige el artículo 102 de la Constitución Federal, para los juicios de que habla el artículo 101 de la misma (de noviembre de 1861), el procedimiento de amparo constaba de tres instancias. 13

A este respecto, la Constitución de 1917 adoptó las ideas que Emilio Rabasa, en su obra El Artículo 14. Estudio Constitucional, había propuesto, en el sentido de pedir el amparo directamente a la suprema Corte de Justicia de la Nación cuando se reclamara una sentencia definitiva. 14

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, México, Oxford, 2007, p. 539.

14

Doctrinalmente, se han propuesto diversos nombres, con la finalidad de

sustituir el de amparo directo e indirecto, tales como uniinstancial y biinstancia,15

autónomo y heterónomo,16 entre muchos otros. No obstante, la tendencia de

llamarlos amparo directo e indirecto continúa vigente.

CAPITULO II.- La procedencia del juicio de amparo directo.

El juicio de amparo directo, es un proceso jurisdiccional impugnativo,

ordinariamente de una sola instancia y extraordinariamente de doble instancia,

que tiene por objeto anular, en los casos concretos, las sentencias definitivas,

laudos o resoluciones que pongan fin al juicio sin resolver la controversia de fondo

(lo mismo que las leyes que se hayan aplicado en ellos), cuando han sido emitidas

en perjuicio de los gobernados. Se tramita ante un Tribunal Colegiado de Circuito

y, de modo excepcional, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tiene

como presupuesto que el acto de autoridad que se combate sea una sentencia

definitiva, laudo o resolución que pone fin al juicio, dictado por tribunales judiciales,

administrativos o del trabajo.17

Encuentra su procedencia constitucional en las fracciones III, V y VI del

artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De

conformidad con el inciso a) de la fracción III, del referido dispositivo

Constitucional, procederá en contra de actos de tribunales judiciales,

administrativos o del trabajo, limitando su procedencia a sentencias definitivas,

laudos o resoluciones que pongan fin al juicio, respecto de las cuales no proceda

ningún recurso ordinario, mediante el cual pueda ser modificado o reformado; la

violación se cometerá en ellos mismos o durante el procedimiento, siempre que

trasciendan en el sentido del fallo; además, en materia civil, impone la obligación

15

Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 11, pp. 632-702. 16

Naturaleza que incluso ha reconocido el Poder Judicial de la Federación en el Precedente III.1o.P.12 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 2003, Tomo XVII, página 988, cuyo rubro dice: AMPARO INDIRECTO, NATURALEZA PROCESAL DEL. 17

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, op. cit., nota 14, p. 539.

15

de impugnar la violación de que se trate mediante los recursos ordinarios o a

manera de agravio en la segunda instancia. Por su parte, la fracción V, dota de

competencia por materia a los Tribunales Colegiados de Circuito,18 dividiéndola de

la siguiente manera: materia penal, administrativa y laboral. Finalmente, la fracción

VI, dispone que la ley reglamentaria señalará el trámite de dichos juicios.

A nivel reglamentario, el artículo 158 de la Ley de Amparo, casi en idénticas

circunstancias reproduce el texto constitucional; sin embargo, innova una

importante regla, en el sentido de que cuando un acto reclamado sea una

sentencia definitiva de tribunales civiles o administrativos o un laudo laboral, el

amparo sólo procede en el supuesto de que tales resoluciones sean contrarias a la

letra de la ley aplicable al caso, su interpretación jurídica o a falta de esta a los

principios generales del derecho.

La citada regla, propiamente reproduce, en su primer matiz, la garantía

contenida en el artículo 14 Constitucional, haciéndola extensiva a las sentencias

definitivas de carácter administrativo y a los laudos laborales. En su segundo

aspecto, la propia regla involucra el principio de derecho procesal que obliga al

juzgador a ceñirse a la litis planteada en el juicio, decidiendo todas las cuestiones

que ésta importe, sin abordar las que sean ajenas.19

A manera de resumen, podemos afirmar que el juicio de amparo directo

procede para impugnar sentencias definitivas, laudos y resoluciones que sin ser

sentencias ni laudos definitivos, pongan fin a un juicio. Este amparo procede por

dos tipos de violaciones: 1) las procedimentales que no sean de imposible

reparación; y, 2) las de fondo o al momento de sentenciar.20

18

Mediante Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 10 de agosto de 1987, se suprimió la injerencia que tenía la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el conocimiento de los juicios de amparo directo, pues se dotó a los Tribunales Colegiados de Circuito de competencia para resolver todos los juicios de amparo directo. 19

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 10, p. 689. 20

Del Castillo, Alberto, Práctica forense de amparo, 6° ed., México, EJA, 2007, p. 97.

16

CAPITULO III.- La procedencia del juicio de amparo indirecto.

El juicio de amparo indirecto es un proceso jurisdiccional autónomo, de

doble instancia, que tiene por objeto anular, en los casos concretos, los actos de

autoridad contrarios a la Constitución, realizados en perjuicio de los gobernados.

La primera instancia se tramita ante un Juez de Distrito (o ante un Tribunal

Unitario de Circuito) y la segunda, mediante el recurso de revisión ante un Tribunal

Colegiado de Circuito o ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según el

sistema de competencia establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, en la Ley de Amparo, así como en los acuerdos de carácter general

que emite el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,21 con

21

Resulta de especial importancia el “ACUERDO GENERAL NÚMERO 5/2001, DE VEINTIUNO DE JUNIO DE DOS MIL UNO, DEL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, RELATIVO A LA DETERMINACIÓN DE LOS ASUNTOS QUE CONSERVARÁ PARA SU RESOLUCIÓN Y EL ENVÍO DE LOS DE SU COMPETENCIA ORIGINARIA A LAS SALAS Y A LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO”, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de junio de 2001, mediante el cual modifica la orbita competencial de los tribunales de la federación establecida por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: ACUERDO: PRIMERO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionará además de en Pleno, en dos Salas especializadas. SEGUNDO. Ambas Salas ejercerán la competencia que les otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la siguiente manera: La Primera Sala conocerá de las materias penal y civil; La Segunda Sala conocerá de las materias administrativa y del trabajo. TERCERO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia conservará para su resolución: I. Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los recursos interpuestos en ellas, en los que sea necesaria su intervención; II. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, revistan interés excepcional, o por alguna otra causa; o bien, cuando encontrándose radicados en alguna de las Salas, lo solicite motivadamente un Ministro; III. Los recursos de reclamación interpuestos en contra de las providencias o acuerdos de trámite dictados por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando se estime que procede revocarlos; IV. Las excusas o impedimentos de los Ministros en asuntos competencia del Pleno; V. La aplicación de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; VI. Las contradicciones entre tesis sustentadas por las Salas o las que se susciten entre los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando se refieran a la materia común; y las que se produzcan entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos del párrafo quinto del artículo 99 constitucional; VII. Los asuntos a que se refiere la fracción III del artículo 105 constitucional; VIII. Las solicitudes de ejercicio de la facultad de atracción, a juicio del Ministro ponente; IX. Los recursos de revisión administrativa a que se refiere el párrafo noveno del artículo 100 constitucional; X. Las controversias a que se refieren los artículos 10, fracciones IX y X, y 11, fracciones VII, IX, XVIII y XX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y XI. Cualquier otro asunto de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuyo conocimiento no corresponda a las Salas. CUARTO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente,

17

siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. QUINTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los puntos tercero y cuarto de este acuerdo, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: A) No obstante haberse impugnado una ley federal o un tratado internacional, por estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o se hubiere planteado la interpretación directa de uno de ellos, en la sentencia recurrida no se hubiere abordado el estudio de esas cuestiones por haberse sobreseído en el juicio o habiéndose pronunciado sobre tales planteamientos, en los agravios se hagan valer causas de improcedencia. Lo anterior se concretará sólo cuando el sobreseimiento decretado o los agravios planteados se refieran a la totalidad de los quejosos o de los preceptos impugnados, y en todos aquellos asuntos en los que la materia de la revisión no dé lugar a que, con independencia de lo resuelto por el Tribunal Colegiado de Circuito, deba conocer necesariamente la Suprema Corte de Justicia; B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local o un reglamento federal o local; y C) Habiéndose planteado la inconstitucionalidad de leyes federales, subsista la materia de constitucionalidad de las mismas, si resulta innecesaria la intervención de la Suprema Corte por no darse ninguno de los casos precisados en los puntos primero y segundo de este acuerdo, como los que de manera ejemplificativa se enuncian a continuación: 1. En materia penal, cuando el tema esencial de fondo sea: a) Aseguramiento o embargo de bienes; b) Aplicación de cualquier medio de apremio; c) Cateos; d) Arraigos o arrestos domiciliarios; e) No ejercicio de la acción penal; f) Identificación administrativa del procesado; g) Desistimiento de la acción; h) Reparación del daño; e i) Procedimiento de ejecución de sentencia. 2. En materia civil, cuando el tema esencial de fondo sea: a) Aplicación de cualquier medio de apremio; b) Procedimiento para hacer efectiva la garantía prendaria; c) Juicio ejecutivo mercantil; d) Arrendamiento inmobiliario; e) Arrendamiento financiero; y f) Procedimiento de ejecución de sentencia. 3. En materia administrativa, cuando el tema esencial de fondo sea: a) Práctica de una visita domiciliaria; b) Multas y arrestos administrativos; c) Procedimientos administrativos que ordenen el aseguramiento o embargo de bienes; d) Procedimiento administrativo de ejecución; e) Afectación de la actividad de los concesionarios del servicio público de transporte; f) Cese o suspensión de los integrantes de los cuerpos de seguridad pública; y g) Fianzas. 4. En materia laboral, cuando el tema esencial de fondo sea: a) Determinación de la competencia federal o local para conocer de un conflicto individual o colectivo; b) Aplicación de cualquier medio de apremio; c) Procedimiento de ejecución de laudo; d) Efectos del emplazamiento a huelga y garantía de audiencia; y e) Sindicación única de los trabajadores al servicio del Estado. D) Los amparos en revisión en los que, sobre el tema debatido, se integre, aunque no se haya publicado, jurisprudencia del Pleno o de las Salas o existan cinco precedentes emitidos por el Pleno o las Salas indistintamente, en forma ininterrumpida y en el mismo sentido, aun cuando no hubieran alcanzado la votación idónea para ser jurisprudencia. II. Los conflictos de competencia, con excepción de los que se susciten entre los Tribunales Colegiados de Circuito; III. Los reconocimientos de inocencia; y IV. Los incidentes de inejecución, las denuncias de repetición del acto reclamado consideradas fundadas por el Juez de Distrito y las inconformidades promovidas en términos de los artículos 105 y 108 de la Ley de Amparo, derivados de sentencias en que se conceda el amparo, dictadas por Jueces de Distrito o Tribunales Unitarios de Circuito. SEXTO. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno deberán radicarse en éste y distribuirse equitativamente entre los diez Ministros que integran las Salas; y, en su caso, podrán remitirse a éstas en términos de lo establecido en el punto octavo de este acuerdo. SÉPTIMO. Cuando ingrese un número importante de amparos en revisión y de amparos directos en revisión en los que se planteen problemas análogos de inconstitucionalidad de leyes, la Subsecretaría General de Acuerdos turnará a las ponencias diez asuntos sobre el mismo tema y avisará al Ministro o a los Ministros a los que les corresponda, a fin de que, a la brevedad posible, se elaboren los proyectos relativos y el Tribunal Pleno o, en su caso, las Salas puedan resolverlos y establecer las jurisprudencias respectivas; entonces, la propia subsecretaría procederá a remitir los restantes a los Tribunales Colegiados de Circuito conforme a lo dispuesto en el punto quinto, fracción II, del presente acuerdo. OCTAVO. Para el envío de los asuntos a las Salas se cumplirá con lo siguiente: I. Previo dictamen del Ministro ponente, el subsecretario general de Acuerdos y el

18

fundamento en el artículo 94 de la Norma Suprema. Tiene como presupuesto que

el acto de autoridad que se combate no ha sido aún materia de juzgamiento, es

decir, no se trata de una sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al

juicio, dictado por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.22

Del texto constitucional, concretamente los incisos b) y c) de la fracción III

del artículo 107, así como la fracción IV y VII del propio ordenamiento (en

concordancia con las fracciones V y VI), claramente se puede advertir la regla

general de procedencia del juicio de amparo indirecto: procederá contra actos de

de autoridad que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del

secretario de Acuerdos de la Sala respectiva formularán dos proyectos de acuerdo: a) Uno, en el que el presidente de la Suprema Corte de Justicia turne el asunto a la Sala que corresponda, que deberá ser aquella en la que se encuentre adscrito el Ministro a quien inicialmente se había turnado el asunto; y b) Otro, en el que el presidente de la Sala a la que corresponda el asunto lo radique en ella y turne éste al Ministro a quien inicialmente se le había turnado. II. Una vez firmados dichos acuerdos, se agregarán al toca y, con celeridad, se efectuarán los trámites ordenados en tales proveídos; III. Cuando se trate de asuntos que se encuentren en la Secretaría General de Acuerdos con proyecto, el Comité de Ministros encargado de las listas ordenará a dicha secretaría que, con noticia a la Subsecretaría General de Acuerdos, envíe los expedientes a las Secretarías de Acuerdos de las Salas para que los citados asuntos se radiquen en éstas y los expedientes se devuelvan a los Ministros ponentes; IV. Se harán los ajustes de ingreso y egreso que correspondan en el Pleno y en las Salas. NOVENO. Si alguna de las Salas estima que el asunto remitido debe resolverlo el Tribunal Pleno porque así lo solicite motivadamente un Ministro; o porque se trate de algún caso en el que existiendo precedente del Pleno, de llevarse a cabo la votación se sustentaría un criterio contrario al de dicho precedente, lo devolverá exponiendo las razones de la devolución. DÉCIMO. La remisión de los expedientes a los Tribunales Colegiados de Circuito se sujetará, con independencia de los acuerdos administrativos que pudieran existir, a las siguientes reglas: I. Los amparos en revisión, los incidentes de inejecución, las denuncias de repetición del acto reclamado, así como las inconformidades se enviarán directamente al Tribunal Colegiado de Circuito que tenga jurisdicción sobre el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito que hubiese dictado la sentencia respectiva. Cuando en el circuito correspondiente existan dos o más Tribunales Colegiados se remitirá al especializado en la materia del juicio, al que hubiese prevenido en el conocimiento de la revisión o, en su caso, al que se encuentre en turno. Cuando los asuntos sean numerosos se distribuirán equitativamente; II. Los conflictos de competencia y los de reconocimiento de inocencia se remitirán directamente al Tribunal Colegiado de Circuito que tenga jurisdicción sobre el órgano que previno en el conocimiento del juicio, aplicando en lo conducente el párrafo segundo de la fracción anterior; III. Los asuntos que, actualizándose la hipótesis contenida en el inciso D) de la fracción I del punto quinto de este acuerdo, se encuentren con proyecto en la Secretaría General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deberán remitirse por dicha secretaría, dando aviso a la Subsecretaría General de Acuerdos, de conformidad con lo dispuesto en la fracción I de este punto. En este caso, en virtud de que la existencia del proyecto no será obstáculo para que el Tribunal Colegiado resuelva, se le enviará con el expediente una copia certificada de la tesis jurisprudencial respectiva y el disquete de dicho proyecto. Los Tribunales Colegiados de Circuito no podrán objetar su competencia e 22

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, op. cit, nota 14, p. 443.

19

trabajo. A su vez, la excepción a dicha regla general, radica en que el amparo

procederá en contra de actos provenientes de tribunales, siempre y cuando, se

cumplan determinados requisitos.

A nivel reglamentario, el artículo 114 de la Ley de Amparo confirma la regla

general en comento, pues establece, a lo largo de sus primeras seis fracciones, la

procedencia del juicio de amparo indirecto, atendiendo a la siguiente diferencia:

actos de autoridad provenientes de tribunales y actos de autoridad que no

provengan de tribunales.

Para ilustrar lo anterior, a continuación transcribimos el texto del artículo

114 de la Ley de Amparo:

Artículo 114.- El amparo se pedirá ante el juez de Distrito: I.- Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso: II.- Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia. III.- Contra actos de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo ejecutados fuera de juicio o después de concluido. Si se trata de actos de ejecución de sentencia, sólo podrá promoverse el amparo contra la última resolución dictada en el procedimiento respectivo, pudiendo reclamarse en la misma demanda las demás violaciones cometidas durante ese procedimiento, que hubieren dejado sin defensa al quejoso. Lo anterior será aplicable en materia de extinción de dominio. Tratándose de remates, sólo podrá promoverse el juicio contra la resolución definitiva en que se aprueben o desaprueben;

20

IV.- Contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación; V.- Contra actos ejecutados dentro o fuera de juicio, que afecten a personas extrañas a él, cuando la ley no establezca a favor del afectado algún recurso ordinario o medio de defensa que pueda tener por efecto modificarlos o revocarlos, siempre que no se trate del juicio de tercería; VI.- Contra leyes o actos de la autoridad federal o de los Estados, en los casos de las fracciones II y III del artículo 1o. de esta ley. VII.- Contra las resoluciones del Ministerio Público que confirmen el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, en los términos de lo dispuesto por el párrafo cuarto del artículo 21 Constitucional.

La fracción I, desde luego, hace referencia al llamado amparo contra leyes.

La fracción II, reglamenta el denominado amparo administrativo. La fracción VI,

por su parte, reglamenta el amparo por invasión de soberanías23 referente a las

fracciones II y III del artículo 103 constitucional.

Por otra parte, las fracciones III, IV y V del artículo 114 que se comenta,

establecen las excepciones a la regla general, pues refieren a diversos supuestos

de procedencia del juicio de amparo indirecto, en contra de actos de autoridad

provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

Finalmente, la indudable concordancia que guardan las ya comentadas

fracciones I a VI del artículo 114 de la Ley de Amparo, se rompe,

inexplicablemente, por la fracción VII del propio dispositivo legal. En efecto, en

virtud de dicha fracción, misma que fue adicionada en el año 2000,24 se contempla

que procede el amparo indirecto en contra de las resoluciones del Ministerio

Público que confirmen el no ejercicio de la acción penal, o bien, se desistan de

dicha acción.

23

Debido a cierta confusión que se ha generado, consideramos oportuno precisar que en el amparo por invasión de soberanías, no son ni la Federación ni los Estados, quienes pueden promoverlo; al contrario, es el gobernado, titular de garantías individuales a quien se le infiere un agravio por medio de la vulneración de competencias. Además, si quien resulte agraviado en virtud de dicha vulneración competencial fuere el mismo Gobierno en cualquiera de sus tres niveles, el medio de defensa procedente es la Controversia Constitucional. 24

Diario Oficial de la Federación de 9 de junio de 2000.

21

Hemos tratado de manera superficial la procedencia del juicio de amparo

indirecto. No obstante, por la importancia que representa el amparo administrativo

para el presente trabajo, a continuación profundizamos en dicho medio de

defensa; haciendo énfasis en que durante más de 80 años fue el único medio de

defensa al alcance del gobernado encaminado a impugnar los actos emitidos por

autoridades del Poder Ejecutivo que resultaren violatorios de sus garantías

individuales; y durante 143 años, fue un medio de defensa eficaz en contra de

dichos actos; y que, sin embargo, al día de hoy, está virtualmente extinto.

1. La fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo.- el amparo

administrativo.

Por principio, el primer párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de

Amparo, sigue un criterio de exclusión, pues establece que procederá amparo

indirecto, contra aquellos actos emitidos por autoridades distintas de tribunales

judiciales, administrativos o del trabajo.

El criterio mediante el cual se imputa la procedencia del juicio de amparo

indirecto que se comenta es la naturaleza formal de las autoridades,25 pues

empleando la técnica interpretativa, se entiende que el juicio de amparo indirecto,

desde luego, procede en contra de actos dictados por autoridades integrantes de

la administración pública, esto es, en contra de actos administrativos.26

25

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, cp. cit., nota 11, p. 633. 26

La función administrativa se materializa en actos jurídicos, consistentes en una declaración de voluntad en ejercicio de una potestad administrativa y hechos y operaciones materiales. Bajo estas consideraciones previas, el acto administrativo puede definirse como: “un acto jurídico, una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento y de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutiva, que emana de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue situaciones jurídicas subjetivas y su finalidad es la satisfacción del interés general”. Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, Primer Curso, 25° ed., México, Porrúa, 2004, p.237. Asimismo, los actos administrativos, de manera excepcional, también pueden ser emitidos por los órganos legislativo y judicial. También, las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo, excepcionalmente, pueden ser de carácter general. Y más aún, pueden llegar a ser simples actos materiales. Hoy en día, los principios que rigen el procedimiento administrativo, su desarrollo y culminación; así como la eficacia del acto administrativo, su extinción, su nulidad y anulabilidad, se encuentran regulados en un ordenamiento formal y materialmente legislativo. El procedimiento

22

Por su parte, el segundo párrafo del numeral en comento, establece que, el

juicio de amparo indirecto, será procedente contra los actos administrativos

derivados de un procedimiento seguido en forma de juicio.

La expresión “actos administrativos derivados de un procedimiento seguido

en forma de juicio”, según el Poder Judicial de la Federación,27 no debe

interpretarse de manera restrictiva, puesto que la tutela constitucional de este tipo

de actos no se agota en aquellos que simplemente derivaron de un procedimiento

administrativo seguido en forma de juicio. Entonces, de una interpretación amplia

se entiende que dichos actos comprenden: (i) aquellos en que la autoridad dirime

una controversia entre partes contendientes; y (ii) todos los procedimientos en que

la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva.28

administrativo y los actos administrativos emitidos por la Administración Pública Federal, de manera general se encuentran regulados por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual, regula de manera genérica -toda vez que excluyen ciertas materias-. Sin embargo, esta regulación positiva no siempre existió, pues con anterioridad no existía una regulación en materia de actos administrativos, por lo que temas como la teoría de la ineficacias, causales de extinción; así como el procedimiento administrativo, sólo se regulaba por principios postulados doctrinal y jurisprudencialmente. Conviene precisar que no fue sino hasta la LV Legislatura (del 1° de septiembre de 1991 al 30 de abril de 1994) donde, con base en las facultades implícitas otorgadas por la fracción XXX, del artículo 73 constitucional al Congreso de la Unión, se iniciaron los trabajos necesarios para crear una ley de procedimiento administrativo. El 30 de abril de 1994, último día del periodo de sesiones, se promulgó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual, tras una amplia vaccatio legis de diez meses, entró en vigor el 1° de junio de 1995. 27

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 22/2003, visible en Semanario Judicial y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2003, Tomo XVII, página 196, cuyo rubro dice: PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. 28

Conviene precisar que el concepto de “procedimiento administrativo” es sumamente genérico. Por ello, en tanto género, se entiende que procedimiento administrativo es el cause formal de la serie de actos con que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, op. cit., nota 25, p. 273. Dicho con otras palabras, el Procedimiento Administrativo es el conjunto de actos y formalidades que anteceden y preparan al acto administrativo. Por ello, el acto administrativo es resultado o producto del procedimiento administrativo, es decir, el procedimiento administrativo culmina con la emisión del acto administrativo. Solo de este modo, es decir, mediante la producción de actos administrativos precedidos por un procedimiento administrativo, se llega a una materialización legal de la voluntad administrativa, lo cual es una garantía del administrado. En efecto, con el

23

Ahora bien, resulta indispensable que el agravio cometido al particular

implique una violación de garantías individuales en su perjuicio, atento a que sólo

así podrá proceder el juicio de amparo indirecto. En efecto, la actualización de un

acto de autoridad que implique una violación de derechos subjetivos públicos es el

presupuesto primigenio de procedencia de la acción constitucional.

Por tanto, se concluye, que aquél gobernado que resienta en su esfera

jurídica un acto administrativo lesivo, se encontrará legitimado para ejercitar la

acción constitucional, acudiendo ante el Juez de Distrito competente para que

éste, con plenitud de jurisdicción, dirima la controversia en cuestión y, de ser

procedente, otorgue el amparo y protección de la Justicia Federal al peticionario

de garantías.

2. Evolución de la procedencia del amparo administrativo en la legislación

mexicana. La noción genérica de acto de autoridad.

Durante más de 150 años, el amparo administrativo fue un medio de

defensa idóneo para que el particular impugnara actos emanados de la

administración pública.

Con el paso del tiempo, analizando las diversas constituciones, leyes

orgánicas, códigos y leyes de amparo, claramente se puede advertir como, desde

sus inicios, el juicio de garantías, procedió en contra de actos administrativos. Es

más, durante muchos años fue el único medio de defensa existente para impugnar

dichos actos.

En los antecedentes legislativos del juicio de amparo, se puede apreciar

que en un inicio, expresamente, se estableció una hipótesis de procedencia del

procedimiento administrativo se pretenden conseguir dos finalidades: la eficacia máxima de la actividad administrativa; y la protección jurídica de los derechos e intereses de los administrados.

24

juicio de garantías respecto de actos emanados de la administración pública.

Luego, con la Constitución de 1857, la procedencia del amparo administrativo se

encuadró en el concepto genérico de “acto de autoridad”.29 Posteriormente, con

29

El acto de autoridad para efectos de amparo es cualquier hecho voluntario e intencional, negativo o positivo, imputable a un órgano de Estado, consistente en una decisión o en una ejecución o en ambas conjuntamente, que produzca una afectación en situaciones jurídicas o fácticas dadas, y que se impongan imperativa, unilateral o coercitivamente.

Burgoa, Ignacio, El

juicio de amparo, op. cit., nota 10, p. 203. Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, mediante los órganos que los conforman, interactúan entre sí y con los particulares. Derivado de ello y de las exigencias de la vida diaria, el gobernado necesariamente interactúa con el gobernante y viceversa. Es una exigencia, incluso social, que se da en todo Estado. Estas relaciones, eventualmente, engendran actos, es decir, según se vayan actualizando puede suscitarse que de ellas emanen diversos actos. De esta manera, es como nace el “acto de autoridad”; sin embargo, no en todos los tipos de relación se actualiza el acto autoritario. Doctrinalmente, se ha establecido una clasificación de las relaciones en comento, estableciendo como base de clasificación los actos que de ellas emanen o provengan. Así, se ha propuesto los siguientes tres tipos de relaciones: (i) supra-ordenación; (ii) supra-a-subordinación; y (ii) Coordinación. La primera de ellas, es decir, las relaciones de supra-ordenación se dan entre gobernantes, esto es, de autoridad a autoridad. En este tipo de relaciones, no se generan actos de autoridad, puesto que implican simple conexión o correspondencia entre autoridades en estricto cumplimiento de la ley. Igualmente, en las relaciones de coordinación las cuales se dan entre gobernados, tampoco se puede hablar de actos de autoridad, puesto que el grado de conexión es de gobernado a gobernado sin la intervención de autoridades, por lo que es imposible que de ésta relación nazca a la vida jurídica un acto de autoridad. Finalmente, las relaciones de supra-a-ordenación se dan de gobernante a gobernado. Aquí, las autoridades asumen el papel de gobernantes, gozando para ello, de potestad de mando. En este tipo de relaciones es donde efectivamente se actualiza el acto de autoridad. Hay que resaltar que el Estado actuando mediante cualquiera de sus órganos dicta o ejecuta actos, mediante los cuales, se erige como una autentica autoridad que, en un plano jerárquico, se encuentra por encima de cualquier gobernado, puesto que -aunque sea teóricamente-, representa los intereses de la población en general. Por consiguiente, no se puede hablar de una relación vertical, es decir, de igual a igual; sino de una autentica relación horizontal, es decir, de supra a subordinación. De esta manera el órgano autoritario, con fundamento en una norma legal, se encuentra facultado para emitir actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni tomar en consideración el consenso de la voluntad del afectado. La autoridad se dirige hacia el particular o gobernado con potestad de mando y lo hace mediante la emisión de actos, mismos que revisten tres características esenciales: (i) unilateralidad; (ii) imperatibidad; y, (iii) cohersitividad. La unilateralidad presupone que la autoridad va a actuar de manera individual, es decir, sin que medie consentimiento alguno con el gobernado. La imperatividad por su parte, implica la emisión del acto de autoridad por parte de un órgano, que emplea a un titular investido de imperium. Finalmente, a través de la cohersitividad el gobernado se encuentra obligado a cumplir con el acto en cuestión, puesto que de lo contrario, la autoridad puede emplear los medios previstos en ley para obligarlo a ello. Ahora bien, por lo que hace a las características de las autoridades emisoras de los actos que se vienen comentando, conviene precisar que el Poder Judicial de la Federación, en el Precedente: 2a. CCIV/2001, sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de noviembre de 2001, Tomo XIV, página 39, cuyo rubro dice: AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS, detalló las notas características de las actuaciones de los órganos autoritarios: (i) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; (ii) que la relación tenga su nacimiento en la norma legal que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio resulta irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de donde emana; (ii) que

25

nuestra actual Constitución de 1917 y la Ley de Amparo de 1936, se comenzó a

regular en forma más completa y detallada la procedencia del amparo

administrativo.

A fin de corroborar lo anterior, y con el objeto de acreditar que desde sus

inicios, e incluso desde sus antecedentes próximos en la legislación mexicana, el

juicio de amparo procedía en contra de actos emanados de la administración

pública, a continuación formulamos una breve recapitulación de los diversos

fundamentos -constitucionales o legales, según corresponda- que normaron las

hipótesis de procedencia del amparo administrativo, desde su creación hasta

nuestros días:30

a) Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 4 de

octubre de 1824.- Dicho ordenamiento constitucional, no puede ser considerado

como un antecedente directo del juicio de amparo;31 sin embargo, el punto 6, de la

fracción V del artículo 137 del dispositivo legal en cita, mismo que pertenecía a la

Sección III: De las Atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, establecía que el

referido órgano tendría la siguiente atribución: “Conocer: de las causas de

almirantazgo, presas de mar, tierra, y contrabandos, de los crímenes cometidos en

alta mar, de las ofensas contra la nación de los Estados Unidos Mexicanos, de los

empleados de hacienda y justicia de la federación y de las infracciones de la

Constitución y leyes generales, según se prevenga por ley.”

b) Bases y leyes constitucionales de la República Mexicana,

decretadas por el Congreso General de la Nación en el año de 1836.- Este

ordenamiento tampoco puede ser considerado como un antecedente directo del

juicio de amparo, pero sí puede ser visto como un antecedente del Control

emita actos unilaterales en virtud de los cuales cree, modifique o extinga, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del particular; y, (iv) que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precisar del consenso de la voluntad del afectado. 30

Soberanes Fernández, José Luis y Martínez Martínez, Faustino José, Fuentes para la historia del juicio de amparo, México, Senado de la República, 2004. 31

González Cosio, Arturo, El poder público y la jurisdicción en materia administrativa en méxico, México, Porrúa, 1976, p. 66.

26

Constitucional Mexicano. En esta inteligencia, la fracción II del artículo 12,

referente a las atribuciones del Supremo Poder Conservador, disponía: “Declarar,

excitado por el Poder Legislativo o por la Suprema Corte de Justicia la nulidad de

los actos del Poder Ejecutivo, cuando sean contarios a la Constitución o a las

leyes, haciendo esta declaración dentro de los cuatro meses contados desde que

se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.”

c) Proyecto de Constitución del Estado de Yucatán de 23 de diciembre

de 1840.- Este texto se considera como el primer ordenamiento que regula el

juicio de garantías, el artículo 8° disponía: “Los Jueces de Primera Instancia

ampararán en el goce de los derechos garantizados por el artículo anterior a los

que le pidan su protección contra cualesquiera funcionarios que no correspondan

al orden judicial, decidiendo breve y sumariamente las cuestiones que se susciten

sobre los asuntos indicados.” Por su parte, el artículo 62,1, ordenaba: “Amparar en

el goce de sus derechos a los que le pidan su protección contra las leyes y

Decretos de la Legislatura que sean contrarias al texto literal de la Constitución, o

contra las providencias del Gobernador, cuando en ellas se hubiesen infringido el

código fundamental en los términos expresados y limitándose en ambos casos a

reparar el agravio en la parte en que la Constitución hubiese sido violada.”

d) Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso

extraordinario constituyente de los Estados Unidos Mexicanos del 18 de

mayo de 1847.- El artículo 25 establecía lo siguiente: “Los Tribunales de la

Federación ampararán a cualquiera habitante de la República, en el ejercicio y

conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes

constitucionales, contra todo ataque de los poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de

la Federación, ya de los Estados, limitándose dichos tribunales a impartir su

protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna

declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare.”

27

e) La Constitución de 1857.- En el artículo 101 de esta Constitución, se

establece la procedencia tripartita del juicio de amparo que perdura hasta nuestros

días, y que corresponde al artículo 103 de nuestra actual constitución. El referido

artículo 101 ordenaba: “Los Tribunales de la Federación resolverán toda

controversia que se suscite: I.- Por leyes o actos de cualquiera autoridad que

violen las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la autoridad federal que

vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados. III.- Por leyes o actos de las

autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal.”

Al respecto, conviene decir que es precisamente a partir de la Constitución

que se comenta, que el juicio de amparo, sin importar la naturaleza jurídica del

acto reclamado que le dio origen, encuentra procedencia en el ya referido

concepto genérico de acto de autoridad, dentro del cual, desde luego, encuadra

los actos emanados de la administración pública.

e.1) Ley Orgánica de Procedimientos de los Tribunales de la

Federación, que exige el artículo 102 de la Constitución federal, para los

juicios de que habla el artículo 101 de la misma de 30 de noviembre de 1861.-

En su artículo 2 mandaba: “Todo habitante de la república que en su persona o

intereses crea violadas las garantías que le otorgan la Constitución o sus leyes

orgánicas, tiene derecho de ocurrir á la justicia federal, en la forma que le

prescribe esta ley, solicitando amparo y protección.”

e.2) Decreto aprobado el enero 19 de 1869, en el que el Congreso de la

Unión decreta la Ley Orgánica del los artículos 101 y 102 de la Constitución.-

El artículo 1 reproducía en idénticos términos el artículo 101 de la Constitución de

1857: “Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se

suscite: I.- Por leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las garantías

individuales. II.- Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan

la soberanía de los Estados. III.- Por leyes o actos de las autoridades de éstos,

que invadan la esfera de la autoridad federal.”

28

e.3) Ley Orgánica de los artículos 101 y 102 de la Constitución Federal

de 5 de febrero de 1857.- El artículo 1°, perteneciente al Capítulo I, referente a la

naturaleza del amparo y la competencia de los jueces que conocen de él,

reproducía en idénticos términos el artículo 101 de la Constitución de 1857: “Los

Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I.- Por

leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las garantías individuales. II.- Por

leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los

Estados. III.- Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera

de la autoridad federal.”

e.4) Código de Procedimientos Federales de octubre de 1897.- En este

Código se hacía alusión al juicio de amparo, mediante el Capítulo VI del Título

Segundo, donde el artículo 745, decía que: “El juicio de amparo tiene por objeto

resolver toda controversia que se susciten I.- Por leyes o actos de cualquiera

autoridad que violen las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la

autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados. III.- Por

leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad

federal.”

e.5) Código Federal de Procedimientos Civiles de 26 de diciembre de

1908.- Este Código regulaba el Juicio de Amparo en el Capítulo VI del Título II,

donde el artículo 661 venía a reproducir lo que con el tiempo parecía haberse ya

cimentado: “El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se

susciten I.- Por leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las garantías

individuales. II.- Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan

la soberanía de los Estados. III.- Por leyes o actos de las autoridades de éstos,

que invadan la esfera de la autoridad federal.”

f) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de

febrero de 1917.- La redacción original del artículo 103 ordenaba: “Los Tribunales

29

de la Federación resolverán toda controversia que se suscite I.- Por leyes o actos

de la autoridad que violen las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la

autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados. III.- Por

leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad

federal.” Al día de hoy, el texto es casi idéntico: “Los Tribunales de la Federación

resolverán toda controversia que se suscite I.- Por leyes o actos de la autoridad

que violen las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la autoridad federal

que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia

del Distrito Federal. III.- Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del

Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.”

La novedad introducida por el Constituyente de 1917 respecto de la

Constitución de 1857, a propósito de la procedencia del amparo administrativo,

radica en la fracción IV del artículo 107, la cual dispone lo siguiente: “En materia

administrativa, el amparo procede contra resoluciones que causen agravio no

reparable mediante algún recurso, juicio o medio de defensa legal. No será

necesario agotar éstos cuando la ley que los establezca exija, para otorgar la

suspensión del acto reclamado, mayores requisitos que los que la Ley

Reglamentaria del Juicio de Amparo requiera como condición para decretar esa

suspensión.”

f.1) Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 104 de la Constitución

Mexicana de 20 de octubre de 1919.- El artículo 1° reproducía íntegramente el

texto del artículo 103 de la Constitución de 1917, con la salvedad de que se refería

al objeto del juicio de amparo y no a la competencia de los Tribunales de la

Federación: “El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se

suscita: I.- Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.

II.- Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía

de los Estados. III.- Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la

esfera de la autoridad federal.”

30

f.2) Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 10 de enero de

1936.- Finalmente, nuestra actual Ley de Amparo conservaba, en sus inicios, la

redacción del artículo 1 de la anterior ley; sin embargo, la novedad, a propósito del

amparo administrativo, radica en la fracción II del artículo 114 -ya comentada en el

punto 1 del presente capítulo-, la cual dispone la procedencia del juicio de amparo

indirecto en contra de actos emanados de la administración pública, en los

siguientes términos: “El amparo se pedirá ente Juez de Distrito: II.- Contra actos

que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo. En estos

casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de

juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por

violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por

virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los

derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea

promovido por persona extraña a la controversia.”

Del análisis de los diversos ordenamientos constitucionales y legales que

han regulado y regulan la procedencia del amparo administrativo, se puede

concluir que desde siempre, el juicio de amparo indirecto ha procedido contra

actos administrativos. Dicha hipótesis de procedencia, se encuadra en la noción

genérica de acto de autoridad; de modo que el acto administrativo materia de la

impugnación constitucional debe encuadrarse -en tanto acto reclamado-, en la

referida noción de acto de autoridad.

3. El amparo administrativo.- el único medio de defensa en contra de actos

administrativos.

Durante el siglo XIX y principios del XX, no existió ningún tribunal ordinario -

es decir, no constitucional- dotado de competencia por materia para dirimir

controversias entre particulares y la administración pública. Lo anterior, desde

31

luego, a excepción de los fallidos “Tribunales Lares”, respecto de los cuales

comentaremos en la siguiente parte del presente trabajo.

Lo anterior se traduce en que los actos administrativos lesivos del interés

jurídico de los particulares, únicamente podían ser juzgados por los Tribunales

Federales, previa excitativa del particular mediante el ejercicio de la acción

constitucional de amparo, pues no existía ninguna otra acción.

Por tanto, el amparo administrativo monopolizó el sistema de justicia

administrativa mexicana.

Entonces, desde el establecimiento definitivo del juicio de amparo, esto es,

desde la Constitución de 1857 y hasta la Ley de amparo de 1919 -durante la

vigencia de la Carta Federal de 1917-, se puede apreciar una tradición judicialista

del juicio de amparo administrativo,32 en tanto que los actos emanados de Poder

Ejecutivo eran sometidos, vía juicio de amparo indirecto, a una revisión del Poder

Judicial de la Federación.

Esta tradición judicialista que monopolizó la justicia administrativa perduró

hasta la Ley de Amparo de 1936; sin embargo, unos cuantos meses después de

su publicación, se promulgó la Ley de Justicia Fiscal,33 mediante la cual se creó el

Tribunal Fiscal de la Federación, cuya orbita competencial se limitaba a la materia

fiscal; de modo que se dio una primer excepción al monopolio de justicia

administrativa pues, en consecuencia, todo acto administrativo de carácter fiscal

debía ser impugnado ante el referido Tribunal Fiscal de la Federación y no, ante

los Tribunales Federales mediante el amparo administrativo, en tanto que

constituía el medio ordinario de defensa en contra de los citados actos.

32

Fix-Zamudio, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, México, El Colegio Nacional, 1983, p. 112. 33

Tanto la Ley de Amparo como la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se promulgaron en el año de 1936.

32

Sin embargo, el abandono del amparo administrativo -en este caso fiscal-

no fue absoluto, puesto que las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal, se

sometían a revisión del Poder Judicial de la Federación mediante el juicio de

amparo directo; de modo que, en aquel entonces, el amparo administrativo se

dividió en dos grandes sectores: el primero, era el juicio de amparo indirecto, el

cual representaba un auténtico proceso contencioso administrativo, pues se

integra con la impugnación inmediata ente los tribunales de amparo, a través de

un procedimiento de doble instancia, el cual sólo era procedente cuando no fuere

competencia ordinaria del Tribunal Fiscal; y el segundo, estaba constituido por el

juicio de amparo de una sola instancia contra las sentencias del referido Tribunal

Fiscal.34

El primer sector de bifurcación al que nos referimos, esto es, al juicio de

amparo indirecto como auténtico proceso contencioso administrativo, con el paso

del tiempo fue perdiendo procedencia, atento a que mediante un proceso

legislativo desordenado, se fue dotando de competencia al Tribunal Fiscal de la

Federación respecto de puntos específicos de la materia administrativa; de modo

que cada “injerto competencial”, tenia por efecto la perdida de procedencia del

referido amparo administrativo. Ello, se anticipa, será el punto medular que

expondremos en la segunda parte del presente trabajo.

34

Fix-Zamudio, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, op. cit, nota 32, p. 117.

33

SEGUNDA PARTE

EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y LA AMPLIACIÓN DE SU ORBITA COMPETENCIAL

Consideraciones previas.

A partir de la Constitución de 1824 y las subsecuentes de los siglos XIX y

XX, sentaron las bases para que el juicio de amparo monopolizara la justicia

administrativa. Autoridades en la materia como Ignacio L. Vallarta y Jacinto

Pallares se mostraron adversos a la idea de crear tribunales de justicia

administrativa. Como ya referimos, algunos doctrinarios se refieren a dicho

fenómeno como tradición judicialista del juicio de amparo.35

En las referidas circunstancias, aquel sujeto titular de garantías individuales

que resintiera en su esfera jurídica un acto administrativo lesivo dictado por

autoridades federales o locales, tenía como único medio de defensa el juicio de

amparo administrativo, pues no existía acción alguna -distinta de la constitucional

de amparo- que pudiera ejercer; además de que no existían tribunales de

legalidad dotados de competencia por materia para dirimir controversias de

naturaleza administrativa.

No obstante lo anterior, con el paso del tiempo se han ido creando

tribunales de legalidad dotados de competencia para dirimir controversias

derivadas de la relación que se da entre los particulares y la administración

pública. El juicio de amparo indirecto, por ende y a la par, ha ido perdiendo

procedencia, pues en virtud del principio de definitividad -tema en el que

profundizaremos más adelante-, la acción de amparo que se ejerza en contra de

un acto administrativo exige como presupuesto procesal básico el agotamiento

35

Nava Negrete, Alfonso, “Setenta años del tribunal federal administrativo en méxico” en Contencioso administrativo. Culturas y sistemas jurídicos comparados, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 237.

34

previo de todos aquellos recursos, juicios y medios de defensa por virtud de los

cuales se pueda revocar, modificar o nulificar el acto lesivo.

Durante el siglo XX e inicios del XXI, la evolución competencial de los

tribunales administrativos ha sido sumamente peculiar, atento a que con el tiempo,

lejos de proveer una justicia administrativa integral, fueron sometidos a múltiples

“injertos compentenciales”; a manera de ilustración: encontramos que un tribunal

especializado únicamente en materia fiscal, con el paso del tiempo, fue dotado de

competencia para interpretar contratos de obra pública, dirimir controversias

derivadas de pensiones militares o civiles a cargo del Erario Federal, entre otras.

A la luz del juicio de amparo, el punto fino radica en que -como

mencionamos-, el juicio de garantías monopolizaba la justicia administrativa, en

tanto que era el único medio de defensa al alcance del particular frente a un acto

administrativo lesivo de su interés jurídico; por ende, cada “injerto competencial”

que se atribuía al Tribunal Fiscal de la Federación, por vía de consecuencia,

implicaba una perdida de procedencia para el amparo administrativo en virtud del

citado principio de definitividad, pues el particular se encontraba obligado a

impugnar dicho acto en el referido tribunal ordinario.

La evolución competencial de los tribunales administrativos ha sido tal, que

al día de hoy es válido afirmar que el amparo administrativo es totalmente

improcedente. Está virtualmente extinto. Y aquel litigante que se aventure a su

promoción deberá enfrentarse a una maraña de improcedencias y trabas, que sólo

podrá sortear por mera excepción y pericia.

Bajo este tenor, la presente parte tiene por objeto hacer un breve análisis

de cómo el juicio de amparo indirecto promovido en contra de actos

administrativos ha ido perdiendo procedencia por la constante -y poco planeada-

ampliación competencial del Tribunal Fiscal de la Federación.

35

Para tales efectos, centraremos el análisis en comento en la creación del

Tribunal Fiscal de la Federación (año de 1936) y su evolución competencial hasta

convertirse en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (año 2000).

CAPITULO I.- El pensamiento constitucional del siglo XIX y XX respecto de la

creación de tribunales administrativos.

En la segunda mitad del siglo XIX, se dieron dos intentos fallidos de

tribunales administrativos. En 1853, siendo presidente de México Antonio López

de Santa Anna, entró en vigor la Ley para el Arreglo de lo Contencioso

Administrativo. Posteriormente, en 1865, estando Maximiliano de Habsburgo en el

poder, entró en vigor la Ley sobre lo Contencioso Administrativo. Ambos

ordenamientos y sus respectivos reglamentos fracasaron.

Teodosio Lares36 fue el jurista artífice de dichos ordenamientos legales,37

en los cuales, para el diseño de la mecánica de justicia administrativa copió el

sistema francés de justicia administrativa en su modalidad de justicia retenida. Ello

quiere decir, que la sentencia emitida por el Consejo de Estado requería para su

definitividad y validez, la posterior aprobación del Ministerio Administrativo que

había emitido la resolución enjuiciada; el procedimiento era abreviado y la

competencia en materia administrativa genérica.

Como es de imaginarse, por la dudosa equidad del sistema de justicia

retenida, así como por lo efímero de ambos regímenes de gobierno, éstos

tribunales o consejos administrativos tuvieron una vigencia mínima. Sin embargo,

respecto del juicio de amparo la existencia de los mismos no propicio ningún

36

En el año de 1853, cuando se expidió la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo, Teodosio Lares desempeñó, por orden del General Santa Anna, el cargo de Ministro de Justicia, el cual desempeñó hasta 1855. Posteriormente, para 1865, año en que se expidió la Ley sobre lo Contencioso Administrativo, venía desempeñando el cargo de Presidente de la Asamblea de Notables, y después volvió a encargarse de la cartera de Justicia, y Jefe del Gabinete durante el imperio de Maximiliano. A la caída de este último, permaneció preso. 37

En honor a su artífice, dichos tribunales se les conoce vulgarmente como “Tribunales Lares”.

36

obstáculo de procedencia, puesto que el principio de definitividad fue una novedad

introducida por el constituyente originario de 1917.

Sobre la oportunidad de crear tribunales ordinarios especializados en

materia administrativa, en sustitución del juicio de amparo, entrado el siglo XX,

concretamente en sus primeros años, la doctrina constitucional mexicana tenía

dos vertientes básicas.

Una primera vertiente de pensamiento constitucional, sostenía que era

indispensable respetar la procedencia del juicio de amparo indirecto en contra de

actos administrativos, pues de lo contrario, el sistema de justicia constitucional-

administrativo se vería dañado, atento a que el juicio de amparo era la vía idónea

para que la autoridad judicial participara en asuntos administrativos, sujetando así

el control constitucional-legal de los actos emanados del Poder Ejecutivo al Poder

Judicial de la Federación.

Otro sector de pensamiento, sostenía la viabilidad de la creación de

tribunales federales especializados en materia administrativa, toda vez que la

posibilidad de crearlos se encontraba expresamente prevista en la fracción I del

artículo 97 de la Constitución de 1857, dispositivo equivalente a la fracción I del

artículo 104 de la Carta Magna de 1917. Por ello, la corriente en comentario,

exigía la creación de un ordenamiento reglamentario de la fracción I del artículo

104 Constitucional, mediante el cual, se diera vida a un tribunal federal

especializado en materia administrativa. Ésta corriente doctrinal, por lo tanto,

planteaba un camino diverso del juicio de garantías para impugnar los actos

administrativos.

Así las cosas, siendo Presidente Lázaro Cárdenas del Río y Secretario de

Hacienda Eduardo Suárez, se discutió sobre la viabilidad de la creación del

Tribunal Fiscal de la Federación. El primer mandatario en uso de sus facultades

37

legislativas ilimitadas38 expidió la Ley de Justicia Fiscal, mediante la cual, creó el

primer tribunal de justicia administrativa en nuestro país, aunque limitado

exclusivamente a la materia fiscal. Dicha ley fue promulgada el 27 de agosto de

1936 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de ese mismo mes

y año.

Aunque de dudosa constitucionalidad,39 el Tribunal Fiscal de la Federación

inició labores como el primer tribunal de justicia administrativa en nuestro país el

1° de enero de 1937. Su esfera de competencia por materia se encontraba

limitada única y exclusivamente a la fiscal, es decir, a las controversias suscitadas

entre los órganos fiscales y los causantes -llamados así en aquel entonces-.

En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, elaborada por

Antonio Carrillo Flores, Alfonso Cortina Gutiérrez y Manuel Sánchez Cuen, se

advierte que para el diseño del Tribunal Fiscal de la Federación, tal y como ocurrió

con los “Tribunales Lares”, se copió el modelo de justicia administrativa francés,

pero ahora, en su modalidad de justicia delegada; lo cual implica dirimir las

controversias en representación del Ejecutivo Federal por delegación de

facultades sin que se exija como requisito de validez de las sentencias una

aprobación posterior del órgano administrativo emisor del acto en controversia,

subsanado así, las obvias deficiencias del sistema de justicia retenida:

38

No hay que olvidar que el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Presidente de la República para legislar exclusivamente en materia de comercio exterior; sin embargo, la redacción original de dicho precepto no contemplaba excepción alguna. Es por ello que fue el Presidente y no el Congreso de la Unión quien creó el Tribunal Fiscal de la Federación. 39

En el organigrama administrativo el Tribunal Fiscal de la Federación formaba parte del Poder Ejecutivo y no del Poder Judicial, cuestión que hacía dudosa tanto su independencia como su constitucionalidad, pues resultaba totalmente violatorio del principio de división de poderes consagrado en el primer párrafo del artículo 49 Constitucional. No fue sino hasta 10 años después que, mediante una reforma el artículo 104 de la Carta Magna, se subsanó la cuestión de inconstitucionalidad referida; sin embargo, la discusión sobre la autonomía del Tribunal Fiscal de la Federación respecto de la Secretaría de Hacienda y del Presidente de la República continua vigente hasta nuestros días. Resulta curioso leer en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal la siguiente afirmación: “…es indudable que los magistrados (del Tribunal Fiscal de la Federación) serán altos empleados de Hacienda, si bien no de la Administración Activa, sino del órgano de justicia fiscal.”

38

“El Tribunal Fiscal de la Federación estará colocado dentro del marco del Poder Ejecutivo (lo que no implica ataque al principio constitucional de la separación de Poderes, supuesto que precisamente para salvaguardarlo surgieron en Francia los tribunales administrativos); pero no estará sujeto a la dependencia de ninguna autoridad de las que integra ese Poder, sino que fallará en representación del propio Ejecutivo por delegación de facultades que la ley hace. En otras palabras: será un tribunal administrativo de justicia delegada, no de justicia retenida. Ni el Presidente de la República ni ninguna otra autoridad administrativa, tendrá intervención alguna en los procedimientos o en las resoluciones del Tribunal. Se consagrará así, con toda precisión, la autonomía orgánica del cuerpo que se crea; pues el Ejecutivo piensa que cuando esa autonomía no se otorga de manera franca y amplia, no puede hablarse propiamente de una justicia administrativa.”

Asimismo, los artífices de la Ley de Justicia Fiscal, pretendieron dar una

solución salomónica a las dos vertientes de pensamiento constitucional

comentadas líneas arriba, pues propusieron una solución ecléctica para ambas

teorías, dado que, por un lado, afirmaban que mediante la creación del Tribunal

Fiscal de la Federación no se coartaría el derecho de los gobernados para acudir

al juicio de amparo y, por otro lado, dijeron que se abandonaría la intervención de

la autoridad judicial ordinaria en asuntos fiscales:

“Dentro de la primera corriente nada puede objetarse en contra de la ley (de Justicia Fiscal), puesto que ésta no coarta en lo absoluto el derecho de los particulares para acudir al juicio de garantías; y ninguna objeción sería válida aún dentro de las concepciones en que se apoya la segunda opinión, porque examinando de acuerdo a ella, el nuevo estatuto no significa otra cosa sino que en la materia tributaria se abandona, por inconveniente, una posibilidad de intervención de la autoridad judicial ordinaria en asuntos administrativos.”

CAPITULO II.- Análisis de las nociones vertidas en la exposición de motivos

de la Ley de Justicia Fiscal respecto del juicio de amparo indirecto.

De la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal, se advierte que

sus autores mostraron especial interés respecto de la mecánica de justicia

administrativa que se venía desarrollando en nuestro país y el impacto que en ella

ocasionaría la creación de un tribunal contencioso administrativo especializado en

materia fiscal.

39

Es por ello que consideramos conveniente, para efectos del presente

trabajo, formular un breve análisis de los argumentos expuestos por los creadores

del Tribunal Fiscal de la Federación respecto del amparo administrativo, dado que

hacen alusión a la procedencia del juicio de garantías cuando se trate de “negativa

ficta”; o bien, cuando sea imposible ejecutar la sentencia dictada por el Tribunal;

además de que reconocen la existencia de recursos administrativos de corte

jurisprudencial que para aquél entonces representaban un medio alternativo de

defensa diverso del juicio de garantías.

A) En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal se

reconoce, expresamente, la existencia de recursos administrativos de fuente

jurisprudencial que ya venían fungiendo como medio alternativo de justicia

diverso del juicio de amparo.- Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley

de Justicia Fiscal, diversos ordenamientos ya preveían la existencia de un recurso

o medio de defensa mediante el cual una autoridad distinta de la judicial tuviera

conocimiento respecto de la legalidad de actos administrativos:

“Por lo demás, es innegable que la jurisprudencia mexicana, a partir sobre todo de 1929, ha consagrado de una manera definitiva que las leyes federales, y en general todas las leyes, pueden conceder un „recurso o medio de defensa para el particular perjudicado‟, cuyo conocimiento atribuyan a una autoridad distinta de la autoridad judicial y, naturalmente, en un procedimiento diverso del juicio de amparo.”

La referida cita, no hace otra cosa más que confirmar la existencia de

diversos recursos administrativos tramitados en sede administrativa, mismos que,

lógicamente, fungían como un medio de defensa diverso del juicio de amparo,

mediante el cual, el particular afectado tenía la oportunidad de impugnar la

legalidad de un acto administrativo lesivo.

B) En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal se

reconoce, a priori, la imposibilidad material del Tribunal Fiscal de la

Federación para ejecutar sus sentencias.- Respecto de la ejecución de

sentencia, el Tribunal Fiscal de la Federación se encontraba impedido para

40

pronunciar mandamientos dirigidos a obtener la ejecución de sus fallos. Es por ello

que, desde sus inicios, se concibió al Tribunal en estudio como un tribunal de

simple anulación; no obstante, tuvieron que pasar muchos años para que en

verdad funcionara como un tribunal de plena jurisdicción:

“Los juicios serán en todo caso de nulidad; normalmente simples juicios declarativos (casos de oposición y de instancia de la Secretaría de Hacienda). En otros, llevarán implícita la posibilidad de una condena (negativa de devolución). Pero, y esto conviene aclararlo, el Tribunal no está dotado de competencia para pronunciar mandamientos dirigidos a obtener la ejecución de sus fallos. La negativa de los agentes del Fisco a obedecer las disposiciones del Tribunal deberá de combatirse, como la de cualquiera otra autoridad, obstinada en no hacer lo que legalmente está obligada a realizar, mediante el amparo, en el que, como es obvio, ya no se discutirán las cuestiones que fueron resueltas en el juicio administrativo, sino únicamente la posibilidad material o jurídica de la ejecución. La ley se ha limitado a fijar -en garantía del opositor- que entretanto el fallo no se cumpla, siga en vigor la suspensión del procedimiento de ejecución.”

Por lo tanto, frente a la negativa de los órganos fiscales a obedecer las

disposiciones del Tribunal, el particular afectado debía ejercer la acción de

amparo; siendo que, la litis constitucional se conformaría únicamente por la

negativa material de ejecución de sentencia y no por cuestiones de fondo.

C) En la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal se

reconoce que el juicio de amparo podrá seguir siendo la vía para impugnar el

silencio administrativo o la “negativa ficta” en que incurran las autoridades

fiscales.- De conformidad con el derecho de petición, todo funcionario y empleado

público tiene la obligación de dar respuesta por escrito a toda petición formulada

por los gobernados, siempre y cuando, ésta sea pacífica respetuosa y lícita, de

conformidad con el artículo 8 Constitucional.

Bajo este tenor, antes de la creación del Tribunal Fiscal de la Federación, la

mecánica que se preveía para impugnar el silencio de las autoridades, consistía

en la promoción de dos juicios de amparo. El primero, tenía por objeto, con

fundamento en los artículos 8° y 16 Constitucionales, obtener la respuesta a la

petición formulada. Mediante el segundo, se impugnaba el contenido de dicha

respuesta.

41

Con la creación del Tribunal Fiscal se dio la posibilidad de que el gobernado

pudiera impugnar el silencio administrativo mediante juicio de nulidad. Sin

embargo, se admitió que no podía hacerse nugatorio el derecho del particular a

ejercer la acción de amparo en contra del silencio administrativo. Por lo tanto, se

adoptó la posibilidad de que fuera el particular mismo quien, bajo su libre arbitrio,

decidiera qué procedimiento le resulta más conveniente a sus intereses, el juicio

de amparo o el juicio de nulidad:

“El crear una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y la ley la adopta de acuerdo, además, con las últimas orientaciones de la doctrina. Es claro que como los artículos 8° y 16 constitucionales obligan a toda autoridad a respetar el derecho de petición y a fundar y a motivar legalmente sus decisiones, una ley secundaria -como es la que se promulga- no puede coartar el derecho de los particulares para acudir en amparo por violación de tales preceptos y para obtener de los tribunales federales una determinación que obligue a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales del acuerdo que dicten. No es objeto de la ley, pues, reducir o limitar esa garantía sino, por el contrario, es de concederle una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, que al particular toca apreciar, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad […] La ley no hace otra cosa sino dar al particular el derecho de pasar desde luego al examen de fondo, a pesar del silencio de la autoridad. El uso de este derecho, se insiste, dependerá de las circunstancias especiales de cada caso y de la apreciación que libremente haga el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.”

Este punto es sumamente importante, dado que de manera expresa se

contempla que los gobernados cuentan con un derecho de opción, consistente en

ejercer la acción de amparo, o bien, la acción de nulidad, en contra de la negativa

ficta o silencio administrativo en el que incurran las autoridades fiscales.

42

CAPITULO III.- El principal efecto de la creación del Tribunal Fiscal de la

Federación respecto del juicio de amparo administrativo.

Como ya se anticipó, el juicio de amparo indirecto monopolizaba la justicia

administrativa, toda vez que era el único medio de defensa de corte judicial que el

particular tenía a su alcance para hacer frente a un acto administrativo lesivo.

Ahora bien, no hay que perder de vista que la acción constitucional de

amparo es de ejercicio excepcional, lo cual, en principio, quiere decir que deberá

ejercerse previo agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa. Dicha

exigencia se conoce como principio de definitividad, pues implica que previo a

ejercer la acción constitucional de amparo, el particular deberá hacer valer en

tiempo y forma legales, todos los recursos o medios de defensa ordinarios por

virtud de los cuales el acto reclamado pueda ser modificado, revocado o

nulificado, dentro del procedimiento, conforme a las leyes que lo rijan.40

Luego entonces, al crearse un medio ordinario de defensa: el Tribunal

Fiscal de la Federación, órgano competencialmente especializado en actos

administrativos de naturaleza fiscal, de manera automática, se presentó una

excepción procedimental a la regla general de defensa que era el juicio de

amparo, es decir, todo aquel particular afectado mediante la emisión de un acto

administrativo de carácter fiscal tenia la obligación de impugnarlo mediante la

promoción de una demanda de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, so

pena de actualizar una causal de improcedencia, en virtud del principio de

definitividad, si se impugnaba mediante el juicio de amparo.

Por ello, se puede admitir que la creación del Tribunal Fiscal de la

Federación fue la primera excepción procedimental del juicio de amparo indirecto

promovido en contra de actos administrativos federales, en concreto, de

naturaleza fiscal.

40

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, México, Oxford, 2007, p. 141.

43

Con el paso de los años, continuó la regla general de impugnar los actos

administrativos mediante la promoción del amparo administrativo; sin embargo,

paralelamente debía de considerarse que si el acto lesivo era de naturaleza fiscal,

el juicio de amparo era improcedente. No obstante lo anterior, la mecánica de

justicia administrativa practicada por el Congreso de la Unión -desordenada y

carente de técnica y sistematización- durante la segunda mitad del siglo XX e

inicios del XXI, se basó en un sistema casuístico de fijación de atribuciones o de

“injertos competenciales” pues, poco a poco, fue añadiendo competencia al

Tribunal Fiscal de la Federación para conocer de determinados actos emanados

de la administración pública federal distintos de los de naturaleza fiscal y, con ello,

de vez en vez, se fue perdiendo la procedencia del juicio de amparo administrativo

respecto de las materias casuísticas que se le iban añadiendo al citado Tribunal

Fiscal.

En virtud de lo anterior, en el siguiente Capítulo formulamos un análisis de

la ampliación competencial que, con el paso de los años y de manera

desordenada y casuística, fue sufriendo el Tribunal Fiscal de la Federación.

Ampliación competencial que, se insiste, de manera paralela iba implicando la

improcedencia del amparo administrativo. Lo anterior, obviamente, respecto de

aquellos actos que verdaderamente configuraban actos de autoridad para efectos

del juicio de amparo y no meras atribuciones orgánicas; o bien, todas aquellas

materias que por sí mismas no podían impugnarse mediante el amparo

administrativo.

CAPITULO IV.- Ampliación de la orbita competencial del Tribunal Fiscal de la

Federación.- Pérdida de procedencia del juicio de amparo indirecto.

La Ley de Justicia Fiscal duró dos años vigente, no obstante que en su

exposición de motivos se leía que el Ejecutivo Federal tenía el propósito de que

dicha ley perdurara, por lo que no habría que “modificarla en plazo breve, como es

44

frecuente tener que hacerlo tratándose de leyes que organizan servicios

hacendarios”.

En efecto, el 1° de enero de 193941 entró en vigor el primer Código Fiscal

de la Federación, el cual abrogó la Ley de Justicia Fiscal de 1936. El citado

Código tenía un contenido sustantivo y adjetivo, en tanto que regulaba las dos

partes fundamentales de la doctrina procesal fiscal: la parte oficiosa y la parte

contenciosa, es decir, en una primera parte se regulaba la relación entre los

causantes -llamados así en aquel entonces- y el fisco federal; demás de los delitos

fiscales y la actividad recaudadora gubernamental y, en una segunda parte, se

regulaba el juicio de nulidad.

Durante su vigencia, el citado Código Fiscal, fue reformado en diversas

ocasiones.

Para efectos del presente trabajo, conviene resaltar que, de vez en vez, fue

reformado el artículo 160 del Código en comentario, el cual fijaba la competencia

de las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, para adicionar otras materias -

diversas de las fiscales-, tales como: controversias en pensiones militares,

cumplimiento e interpretación de contratos de obra pública celebrados por

dependencias del Ejecutivo Federal. Además en su última fracción dispuso:

“Cuando una ley especial otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la

Federación”; lo cual representó una puerta abierta que aprovechó el Congreso de

la Unión para agregar otras materias como fueron: la prevista por la Ley de

Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal,42 la que se previó por la Ley

del Seguro Social43 que calificó de crédito fiscal a las cuotas del Seguro Social y al

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como organismo fiscal autónomo; en

la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, las controversias acerca de las fianzas

otorgadas a favor de la Federación, del Distrito y territorios federales, de los

41

Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1938. 42

Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1941. 43

Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28 de febrero de 1949.

45

estados o de los municipios; y hasta nueva materia tributaria:44 controversias

fiscales del Departamento del Distrito Federal.45

Los años siguieron, y se dieron dos caminos para aumentar la orbita

competencial del Tribunal Fiscal de la Federación: (i) las reformas del Código

Fiscal de la Federación, principalmente -al ya referido- artículo 160; y, (ii) la

atribución específica de otros ordenamientos que lo dotaron de competencia para

dirimir controversias concretas. Incluso, las diversas leyes orgánicas del mismo

Tribunal (1967, 1978 y 1995), poco a poco, fueron ampliando su competencia

cada vez más, abandonando la fiscal y dando paso a una administrativa.

Así fue aumentando la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.

Se le dotó de facultades para conocer de pensiones civiles de los Trabajadores del

Estado, responsabilidades administrativas de los funcionarios o empleados de la

Federación, multas por infracción a normas administrativas federales, cuotas de

seguridad del Instituto Nacional del Fondo de la Vivienda para los Trabajadores

(INFONAVIT), pagos de garantías a favor de la Federación y en materia de

comercio exterior, entre otras.

Un claro ejemplo del aumento competencial dado por un ordenamiento

específico se dio en el año de 1993, con la celebración del Tratado de Libre

Comercio para América del Norte (TLCAN), pues con la entrada en vigor de la Ley

de Comercio Exterior,46 se amplió la competencia que al respecto ya tenía el

Tribunal Fiscal, atento a que el artículo 94 del ordenamiento en cita dispuso incluir

como objeto del recurso de revocación, y por lo tanto del juicio de nulidad, nueve

tipos de resoluciones adicionales a las que regulaba la anterior ley, puesto que

ahora ya no se limitan a la determinación y aplicación de cuotas compensatorias;

es decir, la participación del Tribunal Fiscal de la Federación adquiere gran

44

Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1946. 45

Nava Negrete, Alfonso, “Setenta años del tribunal federal administrativo en méxico” en Contencioso administrativo. Culturas y sistemas jurídicos comparados, op. cit., nota 35, p. 241. 46

Diario Oficial de la Federación de 27 de julio de 1993.

46

relevancia con un sensible incremento en el manejo de aspectos técnicos,

relativos a las medidas de regulación y restricciones no arancelarías en comercio

internacional; tales como: permisos previos, cupos máximos, marcado del país de

origen y certificación de origen; además de otras resoluciones en materia de

investigación de prácticas desleales de comercio internacional y medidas de

salvaguarda.47 Además, del artículo 95 al 98 de la Ley de Comercio Exterior que

se comenta, se reguló el procedimiento contencioso administrativo federal

derivado del comercio internacional.

Así las cosas, para el año de 1993 -a los 57 años de creación del Tribunal

Fiscal-, la mayoría de los asuntos que venía conociendo no eran estrictamente de

naturaleza fiscal sino administrativa. En efecto, según el informe de labores de ese

año, de 15,828 juicios que se promovieron, 3,974 fueron del IMSS; 1,613 del

impuesto sobre la renta; 921 de Aduanas, 619 del impuesto al valor agregado; 341

del INFONAVIT; 45 en materia de Derechos; 34 del impuesto sobre producción y

servicios; 23 del Registro Federal de Vehículos; y 11 de impuestos especiales; es

decir, de un total de 15,828, sólo 7,581 fueron en materia de contribuciones; esto

es, menos de la mitad.48

Para los años posteriores, la tendencia de convertir al Tribunal Fiscal de la

Federación en un tribunal de lo contencioso administrativo federal aumentó, si no

formalmente sí materialmente, dado que se le otorgó competencia para conocer

de asuntos de responsabilidad patrimonial del Estado49 derivado de las diversas

reformas50 a las leyes de ésa materia.

47

Delgadillo Gutierrez, Luis Humberto, “La nueva competencia del tribunal fiscal de la federación”, en Autonomía y competencia del tribunal fiscal de la federación, Editorial del Tribunal Fiscal de la Federación, México, 1995, p. 16. 48

Cfr. Informe de labores del Tribunal Fiscal de la Federación corrspondient al año de 1993. 49

La legislación mexicana había quedado evidentemente rezagada en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. Los primeros avances se produjeron en 1941 con la Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal; sin embargo, fue derogada cuatro décadas después. 50

Diario Oficial de la Federación de 10 de enero de 1994.

47

Finalmente, con motivo de la publicación de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo,51 se le otorgó competencia al Tribunal Fiscal de la

Federación para conocer de las resoluciones recaídas al recurso de revisión

previsto en el artículo 83 del ordenamiento en cita. Con ello, la amplitud

competencial del Tribunal Fiscal de la Federación vino a confirmarse totalmente,

pues la Ley Federal de Procedimiento Administrativo52 es un ordenamiento cuyo

ámbito material de validez es sumamente extenso, atento a que regula el

procedimiento administrativo de todos los actos emanados de la administración

pública federal, con excepción de la materia fiscal -tratándose de contribuciones y

sus respectivos accesorios-, de responsabilidad de servidores públicos, justicia

agraria y laboral. Incluso, no debe soslayarse el hecho de que por virtud del

segundo transitorio del ordenamiento en cuestión, se derogaron todas las

disposiciones que, en aquél entonces, se opusieran a lo establecido en ella, en

particular, los diferentes recursos administrativos previstos en las diversas leyes

administrativas.

CAPITULO V.- Creación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.

En el año de 1996 entró en vigor una nueva Ley Orgánica del Tribunal

Fiscal de la Federación.53 Dicho ordenamiento sufrió reformas importantes en los

años de 1996 y 1998, ambas, fueron de carácter estructural o estrictamente

orgánico, pues se modificó la integración de la Sala Superior, así como su forma

de operación a través de Pleno o Secciones.

La reforma más trascendental que sufrió el ordenamiento de referencia fue

en el año 2000,54 toda vez que concretizó la “evolución” que durante los años el

Tribunal Fiscal de la Federación venía dando, es decir, lo convirtió de un tribunal

51

Diario Oficial de la Federación de 4 de agosto de 1994. 52

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo entró en vigor el 1° de junio de 1995. 53

Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995. 54

Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 2000.

48

destinado al estudio de temas estrictamente fiscales a un autentico tribunal de lo

contencioso administrativo federal. Es por ello que, como es de suponer, fue en

este momento cuando de manera definitiva el juicio de amparo promovido contra

actos administrativos federales perdió su procedencia regular, puesto que a partir

de aquí, formalmente, todo acto administrativo debe impugnarse en la vía ordinaria

previó ejercicio de la acción de amparo.

Sin duda, del paquete de reformas que fue “discutido” ese año, la reforma a

la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación que se comenta, fue la que

más trascendencia tuvo en la vida jurídica de nuestro país pues, en concreto,

consideramos que es una de las reformas al sistema de justicia administrativa más

importante de los últimos años.

Por la importancia que la reforma de 31 de diciembre de 2000 representa

para el presente trabajo, a continuación formulamos un análisis del proceso

legislativo mediante al cual fue aprobada. No sin antes anticipar que, no obstante

la importancia de la reforma en comento, ésta como tal no fue objeto de discusión

alguna, es más, afirmamos que los actores políticos que intervinieron en el

proceso legislativo no se dieron cuenta de los alcances de dicha reforma. Lo

anterior, en diferencia diametralmente opuesta con el proceso que dio origen a la

Ley de Justicia Fiscal donde en su -ya analizada- exposición de motivos, se

advierte con claridad el estudio excepcional que realizaron sus autores; veamos:

1. Exposición de Motivos:55

El 5 de diciembre de 2000, el entonces Presidente de la República Vicente

Fox Quezada, dirigió al Presidente de la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión la “Iniciativa de Decreto que Reforma Diversas Disposiciones Fiscales

(Miscelánea Fiscal)”. Dicha iniciativa de reforma fue dividida en tres apartados: i)

Medidas de seguridad jurídica y promoción del cumplimiento voluntario; ii)

55

Gaceta Parlamentaria, año III, número 646-I, jueves 7 de diciembre de 2000, Anexo I.

49

Medidas para adecuar las disposiciones fiscales al entorno económico; y, iii)

Medidas para combatir la evasión y elusión.

La iniciativa en cita, contemplaba reformas para casi todos los

ordenamientos tanto adjetivos como sustantivos en materia fiscal. En efecto, se

puso a discusión la viabilidad de reformar el Código Fiscal de la Federación, la Ley

del Impuesto sobre la Renta, la Ley del Impuesto al Valor Agregado, la Ley del

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, así como la Ley Orgánica del

Tribunal Fiscal de la Federación.

La reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se

agrupo en el primer rubro de la iniciativa, es decir, en el de “Medidas de seguridad

jurídica y promoción del cumplimiento voluntario”. Ahí se trataron diversos puntos,

principalmente por lo que hace a los siguientes temas: negativa ficta, documentos

que se deben adjuntar a la demanda, supresión de la declaración bajo protesta de

decir verdad cuando no se haya entregado constancia de notificación, suspensión

del procedimiento de ejecución cuando se garantice el interés fiscal de la

federación, modernización de los procedimientos de notificación, regularización de

las diligencias de exhorto, establecimiento de Salas Regionales adicionales bajo

los principios de regionalización, así como dotar a la Sala Superior de facultades

para fijar las bases para la práctica de visitas en las Salas Regionales.

Hay que destacar que, nada se mencionó referente a la amplitud

competencial del Tribunal Fiscal de la Federación, pues sólo se propuso reformar

los artículos 16, fracciones V, X, XI y XIII; 20, fracción I, inciso a); 28; 29, y 31, y

adicionar el artículo 11, con dos párrafos finales.

La referida adición al artículo 11, mismo que regulaba la esfera

competencial del Tribunal Fiscal, se propuso en los siguientes términos:

Artículo 11. ... ………………………………………………………………….………….

50

“También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias. No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa.”

2. Dictamen de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión:56

La Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, de

conformidad con las facultades que le confiere la Ley Orgánica del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos, se dio a la tarea de estudiar, analizar y

dictaminar la iniciativa de reforma que se viene comentando.

Por lo que hace al apartado referente a la reforma y adición a la Ley

Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se dictaminó lo siguiente:

“Esta comisión dictaminadora coincide con el Ejecutivo Federal en la necesidad de regionalizar el Tribunal Fiscal de la Federación para atender de manera más eficaz el creciente número de demandas que se presentan para combatir actos administrativos. Por ello, recomienda a esta Asamblea aprobar la propuesta de reforma a diversos artículos de la Ley Orgánica de dicho Tribunal Fiscal de la Federación, a fin de facultar a la Sala Superior de la circunscripción territorial, la sede y el número de salas que se requieran para lograr una adecuada distribución de los asuntos que son sometidos a su consideración por los particulares.”

Para lograr ello, se propuso como nueva redacción del artículo 11 de la Ley

Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, la siguiente:

Artículo 11……………………………………………..…………………...……………… […]

56

Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Año I, Primer Periodo Ordinario, LVIII Legislatura, Número 32, Sesión de 21 de diciembre de 2000.

51

XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo. XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

Nótese que fue la Comisión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

de la Cámara de Diputados la que añadió los supuestos de amplitud competencial

del Tribunal.

Los supuestos de amplitud competencial que referimos fueron de gran

trascendencia, puesto que por virtud de los mismos se aperturó la procedencia del

juicio de nulidad para impugnar prácticamente todo tipo de actos administrativos.

Asimismo, la fracción III del artículo Decimoprimero del “Decreto que

Reforma Diversas Disposiciones Fiscales” previó, por primera vez, el cambio de

denominación del Tribunal Fiscal de la Federación a Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa:

Artículo Decimoprimero……………………...………………………………………...……….. […] III. Se reforma la denominación del Tribunal Fiscal de la Federación para la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En consecuencia, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su título como en sus disposiciones, así como en todas aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación y en las demás leyes fiscales y administrativas federales, en las que se cite al Tribunal Fiscal de la Federación, para sustituir ese nombre por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

3. Dictamen de la Cámara de Senadores:57

Por su parte, las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de

Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión

57

Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, LVIII Legislatura, Año I, Primer Periodo Ordinario, Diario No. 36, 27 de diciembre de 2000.

52

recibió la minuta enviada por la Cámara de Diputados, a la cual, le hizo diversos

ajustes, modificaciones y adecuaciones.

Sin embargo, no hubo ninguna modificación esencial a la minuta aprobada

por la Cámara de Diputados. Incluso, no se hizo mayor referencia o comentario

respecto de la ampliación competencial del Tribunal Fiscal de la Federación o

respecto de su cambio de denominación; únicamente se mencionó que era uno de

tantos temas destacados:

“Los Senadores integrantes de estas comisiones enviaron a su homologa de la Honorable Colegisladora, sus propuestas de modificaciones respecto de la iniciativa del Ejecutivo Federal correspondiente al Decreto objeto de dictamen. Durante el desarrollo de las reuniones de trabajo que se efectuaron en la Cámara de Diputados, se hicieron diversos ajustes, modificaciones y adecuaciones en la minuta en cuestión, que recogen las proposiciones efectuadas por diversos integrantes Senadores de estas comisiones, entre las que destacan las siguientes:” […] “Todo lo relativo al ámbito de competencia y procedimiento del Código Fiscal de la Federación y la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.” […] “Ciertamente, estas comisiones consideran atendibles las modificaciones y reformas a diversas disposiciones fiscales, contenidas en la minuta, pero advierte que, de manera impostergable, es menester llevar a cabo la reforma fiscal integral, a fin de dotar al país de un sistema tributario realmente justo y equitativo simplificado, con plena y total seguridad jurídica, y orientada a estimular la inversión y el empleo.”

Finalmente, mediante el resolutivo único del dictamen de referencia, se

aprobó, en sus términos, la minuta con proyecto de Decreto de reforma enviada

por la Cámara de Diputados.

4. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones fiscales:58

Efectuadas las respectivas votaciones y cumplimentados todos los tramites

de ley, el Congreso de la Unión, finalmente, dirigió al Presidente de la República el

58

Diario Oficial de la Federación de domingo 31 de diciembre de 2000.

53

“Decreto por el que se Reforman Diversas Disposiciones Fiscales” para su

promulgación.

Por lo que hace a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se

reformaron los artículos 3º, segundo párrafo, inciso a) y b); 11, fracciones XIII y

XIV; 16, fracciones V, X, XI, y XIII; 20, fracción I, inciso a); 28; 29 y 31; y se

adicionaron los artículos 11, con una fracción XV y con dos párrafos finales y 16,

con una fracción I-Bis.

La modificación más relevante, para efectos del presente trabajo, se dio -en

el ya referido- artículo 11 de la ley en comento, pues la redacción definitiva quedó

de la siguiente manera:

Artículo 11……………………………..…………………………………………………... […] XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo. XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal. […]

También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias. No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiera afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante la autoridad administrativa.

Por su parte, la fracción III del artículo Decimoprimero de las Disposiciones

Transitorias de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, confirmó el

54

cambió de denominación a Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en

los mismos términos en que lo había propuesto la Cámara de Diputados:

Artículo Decimoprimero………………………………………………………..……….. [...] III. Se reforma la denominación del Tribunal Fiscal de la Federación para la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En consecuencia, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su título como en sus disposiciones, así como en todas aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación y en las demás leyes fiscales y administrativas federales, en las que se cite al Tribunal Fiscal de la Federación, para sustituir ese nombre por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Mediante el Decreto transcrito, se dotó de una competencia total en materia

administrativa al Tribunal Fiscal de la Federación, dando fin con ello a la mecánica

de “injertos competenciales” que se practicó durante más de 64 años.

En efecto, la reforma en comento hizo posible que de manera definitiva se

unieran las jurisdicciones fiscal y administrativa en el ámbito competencial del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

CAPITULO VI.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

continúa ampliando su orbita competencial.

El 1° de enero de 2001 inició labores el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa. Su competencia se desprendía de su Ley Orgánica; sin embargo,

otras leyes administrativas le daban injerencia y le siguieron atribuyendo otras

materias específicas, tal y como ocurrió con la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos,59 en el año de 2002.60

59

Diario Oficial de la Federación de 13 de marzo de 2002. 60

Nava Negrete, Alfonso, “Setenta años del tribunal federal administrativo en méxico” en Contencioso administrativo. Culturas y sistemas jurídicos comparados, op. cit., nota 35, p.243.

55

Posteriormente, para el año 2005 el Código Fiscal de la Federación fue

derogado en su parte adjetiva; creándose la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo,61 misma que entró en vigor el 1° de enero de 2006.

Dicho ordenamiento, vino a mejorar de forma cuantitativa más no cualitativa la

competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, atento a que

en el primer párrafo de su artículo 2°, se dispuso lo siguiente: “El juicio

contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas

definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa”. Podría afirmarse que reconoce en el Tribunal su competencia en

todo lo contencioso administrativo federal. Añade la ley, en el segundo párrafo del

artículo en comentario: “Asimismo procede dicho juicio contra los actos

administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los

reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta

en unión del primer acto de aplicación”.

Luego, de la lectura integral del citado artículo, observamos que

indistintamente se refiera a actos administrativos, tanto particulares como

generales.

Con base en ello, los actos administrativos particulares podrán impugnarse

por tratarse de actos formal y materialmente administrativos, mientras que los

actos generales, autoaplicativos o heteroaplicativos, podrán se impugnados a nivel

legalidad. Esto último es importante, dado que se reconoce competencia al

Tribunal para conocer de la legalidad de esos actos, pues siempre hubo

jurisprudencia de los Tribunales Colegiados de Circuito en materia administrativa y

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de reservar dicha competencia a los

Juzgados de Distrito, vía juicio de amparo y, en consecuencia, negársela al

Tribunal.62

61

Diario Oficial de la Federación de 1° de diciembre de 2005. 62

Nava Negrete, Alfonso, “Setenta años del tribunal federal administrativo en méxico” en Contencioso administrativo. Culturas y sistemas jurídicos comparados, op. cit., nota 34, p. 244.

56

TERCERA PARTE

LA EXTINCIÓN DEL AMPARO ADMINISTRATIVO EN VIRTUD DEL PRINCIPIO

DE DEFINITIVIDAD

Consideraciones previas.

Como se ha venido diciendo anteriormente, la creación de un medio

ordinario de defensa para impugnar actos emanados de la Administración Pública

Federal, respecto del juicio de amparo, representó la eliminación de su

procedencia regular.

Es por ello que en la presente tercera parte, formularemos un análisis de

cómo es que el amparo administrativo se volvió virtualmente improcedente con al

creación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Para ello,

profundizaremos en el multicitado principio de definitividad.

CAPITULO I.- La extinción del amparo administrativo en virtud de la creación

y nueva competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En la primera parte del presente trabajo analizamos como el amparo

administrativo monopolizó el sistema de justicia administrativa de nuestro país en

la segunda mitad del siglo XIX y XX. En la segunda parte, formulamos un análisis

de la creación del Tribunal Fiscal de la Federación en 1936 y la ampliación de su

orbita competencial hasta el año 2000 y su transformación al Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa.

También, a lo largo del presente trabajo, en múltiples ocasiones hemos

hecho referencia al principio de definitividad del juicio de amparo. En virtud de tal

principio la acción amparo exige que, previo a su ejercicio, el gobernado agote

57

todos los juicios, recursos y, en general, todos lo medios ordinarios de defensa por

virtud de los cuales el acto lesivo sea susceptible de ser modificado, revocado o

nulificado.

La creación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

representa un medio ordinario de defensa por virtud del cual todo acto

administrativo puede ser nulificado. En consecuencia, el amparo administrativo

perdió toda procedencia, pues el referido Tribunal tiene competencia para conocer

prácticamente de cualquier acto administrativo lesivo de derechos de particulares.

En razón de lo anterior se concluye que, al día de hoy, el amparo

administrativo está virtualmente extinto, atento a que aquel gobernado que ejerza

la acción de amparo en contra de un acto administrativo lesivo de su interés

jurídico, actualizará la causal de improcedencia referente a la fata de agotamiento

del medio ordinario de defensa consistente en el ejercicio de la acción de nulidad

ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

CAPITULO II.- Los principios fundamentales del juicio de amparo.

El juicio de amparo presupone el ejercicio de una acción, cuya titularidad

posee el agraviado. De esta manera, dicha acción se funda en un conjunto de

principios, los cuales, al decir de Ignacio Burgoa:63 “…constituyen no solo su

característica distintiva de los demás sistemas de preservación constitucional, sino

sus excelsitudes y ventajas respecto de éstos.”

El cúmulo de principios referidos han sido recogidos por la doctrina con el

nombre de principios fundamentales del amparo. Tales principios pueden

conceptualizarse de manera genérica como aquellas instituciones procesales

establecidas en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y su respectiva ley reglamentaria, que sirven de base o

63

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 268.

58

fundamento al ejercicio de la acción de amparo y a la sentencia que en él se

dicte.64

La reglamentación constitucional de los principios fundamentales del

amparo constituye una novedad introducida a nuestro régimen constitucional por

el constituyente de 1917, pues la Constitución de 1857 omitió incluir los postulados

substanciales del juicio de amparo, dado que únicamente se limitó a enunciar,

dentro de su artículo 102, dos principios básicos: instancia de parte agraviada y

prosecución judicial del amparo.65

Sin duda alguna, la consagración constitucional de los postulados básicos

del juicio de amparo, implica una enorme ventaja para dicho medio de control de

constitucionalidad, toda vez que limita la facultad del legislador ordinario, es decir,

restringe la posibilidad de ser alterada de manera sencilla y regular.

La Constitución de 1857 preveía de manera expresa, en su artículo 102,

que el juicio de amparo procedía a iniciativa de parte afectada.66 Hoy, de la

fracción I, de al artículo 107 Constitucional, se desprende que el juicio de amparo

únicamente es procedente a instancia de parte agraviada, lo cual implica, que el

ejercicio de la acción de amparo sólo corresponde a la persona física o moral que

considera que ha sido afectada por un acto de autoridad. Este principio es opuesto

al de procedencia de oficio, según el cual, ciertas diligencias de carácter judicial

pueden practicarse sin que exista el impulso procesal de parte interesada.

También, es opuesto al de acción popular,67 que llevaría a que cualquier persona

pudiera promover el amparo, aunque careciera de interés jurídico para hacerlo.

64

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, op. cit, nota 14, p.21. 65

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 268. 66

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, op. cit., nota 40, p. 122. 67

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 270.

59

En conclusión, el juicio de amparo será procedente única y exclusivamente

a instancia de aquel gobernado que, en virtud de un agravio,68 resienta de manera

directa y personal la ley o el acto de autoridad por virtud del cual ejerce la acción

de amparo.

El primer párrafo del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos establece que “Todas las controversias de que habla el artículo

103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la

ley.” De lo anterior se desprende otro principio, mismo que a su vez preveía de

manera expresa el artículo 102 de la Constitución de 1857, el cual la doctrina ha

conceptualizado como principio de la prosecución judicial del amparo.

Por este principio, el juicio de amparo, en cuanto a su substanciación,

constituye un verdadero proceso judicial, en el cual se observan las formalidades

esenciales del procedimiento;69 ejemplo de ello es la demanda, el informe

justificado -que hace las veces de contestación de demanda-, el ofrecimiento y

desahogo de pruebas, la formulación de alegatos y, desde luego, el dictado de la

sentencia.70

En virtud del principio de relatividad, los puntos resolutivos de la sentencia

de amparo, así como sus efectos, deberán limitarse a la esfera jurídica de la

quejosa, es decir, no podrá contener declaraciones o efectos de carácter general.

68

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha calificado al término agravio como “sinónimo de ofensa que se hace a los derechos o intereses de una persona”. De tal suerte que, un agravio implicará la transgresión que hace una autoridad en las garantías individuales de una persona física o moral. Por otro lado, el agravio debe revestir el calificativo de personal y directo, lo cual implica que el acto de autoridad debe afectar a una persona concreta, no abstracta, misma que es titular del derecho transgredido. Por su parte, el carácter de directo, se refiere a que la afectación debe ser pasada, presente o futura inminente. 69

Cfr. Jurisprudencia visible en el Apéndice (actualización 2001), Tomo VI, Común, página 105, Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, septiembre de 2001, página 1131, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis VI.3o.A. J/4., cuyo rubro dice: AUDIENCIA CONSTITUCIONAL. ES OBLIGACIÓN DEL JUEZ DE DISTRITO DESAHOGAR LOS PERIODOS DE PRUEBAS Y ALEGATOS. 70

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 275.

60

Dentro de los principios generales del derecho, podemos encuadrar el

citado dentro de denominado “res inter alios acta” que limita los efectos los efectos

de los actos jurídicos a los sujetos que participaron en el correspondiente negocio

jurídico.71 La sentencia es un acto jurídico, por ende, implica que el sentido del

fallo no trasciende a sujetos que no participaron en el litigio y no afecte situaciones

que no se llevaron a la controversia.

El principio de relatividad,72 concebido en los términos anteriores, se

plasma en la fracción II del artículo 107 constitucional: “La sentencia será siempre

tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y

protegerlos en caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una

declaración general respecto de la ley o acto que la motivare.” Por su parte, la ley

de amparo, aunque con ciertas variantes, prevé el principio de relatividad en su

artículo 76.

En virtud de este principio, el Tribunal de Amparo, al dictar sentencia,

solamente puede ocuparse o referirse a las partes que intervienen en el juicio y,

por ende, las consideraciones que se hagan en la sentencia no pueden ser

generales; sólo se limitarán a las partes que intervinieron en juicio.

De una interpretación a contrario sensu, del segundo párrafo de la fracción

II, del artículo 107 Constitucional, se desprende el principio de estricto derecho. En

virtud del cual, el Juez de Amparo no puede analizar puntos que no hayan sido

planteados por las partes.

71

Arellano, Carlos, El juicio de amparo, 8° ed., México, Porrúa, 2003, p. 393. 72

En el medio mexicano de amparo, se ha conocido el principio de relatividad de las sentencias de amparo con el nombre de “Formula Otero” en atención a que Mariano Otero consignó tal principio en el artículo 25 del Acta de Reformas de 1847 pero, algunos tratadistas aclaran que años antes, en 1840, Manuel Crescencio Rejón en el artículo 53 del Proyecto de Constitución para el Estado de Yucatán, estableció el principio de relatividad de la sentencias de amparo. El principio de relatividad en el amparo, se trasladó al artículo 102 de la Constitución de 1857 y posteriormente se recogió en el artículo 107 de la Constitución vigente, no sin que se refrendara por las diversas leyes de amparo, con inclusión de la vigente.

61

En efecto, es una autentica obligación a cargo del juzgador de amparo,

consistente en: (i) examinar los conceptos de violación precisamente como fueron

hechos valer por el quejoso en la demanda, si se trata del dictado de la sentencia

definitiva; (ii) si es el caso de resolver los recursos, considerar los agravios

exactamente como fueron planteados por el recurrente.73

En ambos casos el estricto derecho opera a modo de regla general, pues

será aplicable siempre que no sea procedente el principio de suplencia de la

queja. Tal principio, es una modalidad del principio iura novit curia,74 pues el

juzgador de amparo deberá, al momento de analizar los conceptos de violación

esgrimidos en la demanda de amparo; o bien, los agravios formulados el los

recursos, suplir las deficiencias que en ellos advierta. Actualmente, el artículo 76

bis de la Ley de Amparo, establece los casos de procedencia del principio de

suplencia de la queja.75

Finalmente, el principio de definitividad implica que, previo a ejercer la

acción constitucional, el quejoso deberá hacer valer en tiempo y forma legales,

todos los recursos o medios de defensa ordinarios por virtud de los cuales el acto

reclamado pueda ser modificado, revocado o nulificado, dentro del procedimiento,

conforme a las leyes que lo rijan.76

73

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, op. cit., nota 40, p. 144. 74

Por virtud del principio iura novit curia, latinajo que significa “el juez conoce el derecho”, el juzgador encuentra una limitación a su jurisdicción, puesto que únicamente observará, estudiará y resolverá las controversias planteadas por las partes, tal y como fueron planteadas. De lo contrario, el juzgador violentaría principios y garantías procesales básicas como la de equidad de las partes en el proceso. No obstante lo anterior, atento la teleología que reviste nuestra actual Constitución, es que el constituyente de 1917 introdujo, por vez primera, la figura de la suplencia de la queja, restringido a la materia penal. Sin perjuicio de lo anterior, se considera que Ignacio Luis Vallarta ya enunciaba dicha figura desde su obra El juicio de amparo y el writ of habeas corpus (1896). 75

El texto original de la Constitución de 1917 se limitaba a la materia penal. Mediante la Reforma del 19 de febrero de 1951, se amplió a aquellos actos fundados en leyes declaradas inconstitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, también, se adicionó la materia laboral, a favor de la parte obrera. Más tarde, en la Reforma del 2 de noviembre de 1962, se agregó la materia agraria. Posteriormente, mediante reforma de 20 de marzo de 1974, se consideró también a favor de menores e incapaces. Finalmente, en la reforma de 7 de abril de 1986, remite los casos de suplencia de la queja a la ley secundaria. 76

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, op. cit., nota 40, p. 141.

62

Los principios fundamentales del amparo que hasta ahora hemos expuesto

de manera genérica y superficial, en nuestra opinión, son los más importantes. Lo

anterior, sin perjuicio de que existan muchos otros principios que rigen la

institución del juicio de amparo, puesto que los principios rectores han sido

producto de la amplia experiencia cotidiana que se ha obtenido en la larga

vivencia de esta institución, de la validez lógica de sus postuladores y de la amplia

labor judicial.

Incluso, la doctrina ha propuesto otros principios; a saber: el principio de

división de poderes; el de supremacía constitucional; el de procedencia

constitucional del amparo; el de prosecución oficiosa del amparo; el de no

simultaneidad entre el amparo y otro medio de impugnación; el de tramitación

escrita del juicio de amparo; el de limitación de pruebas; el de limitación de

recursos; el de restitución; el de celeridad; el de litis constitucional; el de impulso

oficial; el de apreciación del acto reclamado en la sentencia tal y como fue

probado ante la responsable, entre otros.

Dicho lo anterior, a continuación procedemos a formular un análisis

pormenorizado del principio de definitividad. El análisis al que nos referimos forma

parte trascendental de presente trabajo, atento a que las propuestas concretas de

reforma que formularemos, se relacionan con el multicitado principio de

definitividad; de modo que consideramos esencial para tales efectos profundizar

en su estudio.

63

CAPITULO III.- El principio de definitividad del juicio de amparo.

Para que la acción de amparo sea procedente es necesario que se agoten

todas las instancias, recursos y medios de defensa ordinarios previstos por las

leyes que rijan el acto que se reclama y que puedan modificarlo o revocarlo. Este

principio general -tal y como ya lo anticipamos- es conocido por la doctrina y por

nuestros tribunales como definitividad del acto reclamado.77

Humberto Enrique Ruiz Torres, sostiene que el principio de definitividad

significa: “Que el quejoso, previo a la interposición del amparo, se encuentra

obligado a hacer valer en tiempo y forma, todos los recursos y medios de defensa

ordinarios por los cuales el acto reclamado pueda ser modificado, revocado o

nulificado, dentro del procedimiento, conforme a las leyes que lo rijan.” 78

Para Carlos Arellano García: “La expresión “definitividad” está consagrada

por la doctrina y jurisprudencia para referirse al principio que rige el amparo y en

cuya virtud, antes de promoverse el juicio de amparo, debe agotarse el juicio,

recurso o medio de defensa legal, mediante el cual pueda impugnarse el acto de

autoridad estatal que se reclama en el amparo.” 79

Finalmente, Ignacio Burgoa sostiene que: “…el principio de definitividad en

el juicio de amparo supone el agotamiento o ejercicio previo y necesario de todos

los recursos que la ley que rige el acto reclamado establece para atacarlo, bien

sea modificándolo, confirmándolo o revocándolo, de tal suerte que, existiendo

dicho medio ordinario de impugnación, sin que lo interponga el quejoso, el amparo

es improcedente.” 80

77

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La acción constitucional de amparo en méxico y en españa. Estudio de derecho comparado, México, Porrúa, 2000, p. 314. 78

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, op. cit., nota 40, p. 141. 79

Arellano, Carlos, El juicio de amparo, op. cit., nota 69, p. 372. 80

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 283.

64

Por nuestra parte, entendemos al principio de definitividad como un

presupuesto procesal81 de la acción de de amparo, referido a una cualidad

sustantiva del acto reclamado: definitivo; misma que se adquiere mediante el

agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa. La ausencia de la referida

cualidad provoca la inadmisibilidad de la acción ejercida por el quejoso, razón por

la cual el juez de amparo se verá impedido para estudiar su pretensión; de modo

que ni siquiera podrá constituirse válidamente un proceso.

CAPITULO IV.- La ratio legis del principio de definitividad.

El juicio de amparo es un medio de defensa sui geners, el cual, invalida los

actos de autoridad lesivos de garantías individuales, siempre y cuando se cumplan

con todos los requisitos e hipótesis de procedencia -mismos que son bastos y

sumamente técnicos-. Ello significa, que el juicio de amparo sólo prospera en

casos de mera excepción, cuando ya haya sido del conocimiento, por medio de la

interposición de recursos, de todas las jurisdicciones y competencias ordinarias.

En opinión de Ignacio Burgoa: “… si existiera la posibilidad de entablar

simultanea o potestativamente un recurso ordinario y el juicio de amparo para

impugnar un acto de autoridad, con evidencia se desnaturalizaría la índole jurídica

del segundo, al considerarlo como un medio común de defensa. Si el amparo es el

arma jurídica suprema de que dispone la persona para proteger sus derechos

fundamentales contra la actuación inconstitucional e ilegal de las autoridades del

Estado, si su ejercicio provoca la realización de las más altas funciones

jurisdiccionales desplegadas por los tribunales federales, es lógico que, antes de

intentarlo, se deduzcan por el interesado todos aquellos medios comunes u

ordinarios de invalidación del acto reclamado que sólo se ataca directamente, en

su origen en sí mismo, por nuestra institución controladora cuando la legislación

que lo norma no brinda al afectado ningún medio legal de reparación.” 82

81

Siguiendo la teoría de los presupuestos procesales de BÜLOW. 82

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 283.

65

Por su parte, el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Genaro Góngora Pimentel sostiene que la intención perseguida por el principio de

definitividad, radica en “…limitar los juicios constitucionales, obligando a los

promoventes al agotamiento previo de todos los recursos, juicios o medios de

defensa antes de acudir al amparo, para dar a la autoridad administrativa la

oportunidad de enmendar a través de los recursos que señala la ley, las

violaciones en que pudiera haber incurrido”. 83

Por tanto, se concluye que el juicio de amparo sólo procede en casos de

excepción, esto es, su procedencia no es de tipo ordinario, en tanto que el Juez

Constitucional sólo conocerá del asunto en última instancia, es decir, cuando ya

haya sido del conocimiento de todas las jurisdicciones ordinarias que hayan tenido

competencia para conocer del asunto de que se trate.

CAPITULO V.- El medio ordinario de defensa.

Como hemos venido afirmando, el amparo administrativo será procedente

siempre que en contra del acto reclamado no proceda ningún recurso o medio

ordinario de defensa susceptible de nulificarlo, revocarlo o modificarlo.

Sin embargo, precisar qué debemos entender por medio ordinario de

defensa, no es una tarea sencilla; por tanto, a continuación referiremos algunas

notas esenciales o puntos mínimos que debe revestir el medio ordinario de

defensa.

El referido recurso o medio ordinario de defensa debe contar con los

siguientes mínimos:

83

Góngora, Genaro, Introducción al estudio del juicio de amparo, México, Porrúa, 1989, pp. 206-212.

66

a) Existencia legal: El gobernado se encuentra obligado a interponer el

medio ordinario de defensa, siempre y cuando, éste se encuentre previsto en ley.

Tal situación excluye a dos categorías de recursos: aquellos previstos únicamente

en la costumbre y aquellos contenidos en ordenamientos no legales, es decir

reglamentarios.

b) Relación directa: El ordenamiento adjetivo que rija la precedencia del

medio ordinario de defensa debe tener una relación directa con el acto

administrativo que se pretende impugnar. No obstante, de la lectura de la Ley de

Amparo se advierte que no se indica qué debe entenderse por "leyes que rijan los

actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del

trabajo", a fin de establecer si es necesario o no agotar el recurso, juicio o medio

de defensa legal procedente.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin embargo, ha establecido

que para entender el alcance de la expresión “leyes que rigen el acto” debe

atenderse a la relación que guardan esas leyes con dicho acto, sobre todo aquella

que establece propiamente el medio de defensa en cuestión. 84

Bajo este tenor, el marco legal del medio ordinario de defensa debe tener

una relación directa de idoneidad con el acto administrativo lesivo que se pretenda

impugnar. Por tanto, la remisión en comento, atiende a la norma jurídica

respectiva que debe regular por algún título a ese acto de manera específica,

aludiendo expresamente a él, debiendo colmar todas las determinaciones que

contenga, así como las consecuencias que produzca en el ámbito jurídico del

gobernado.

84

Cfr. Jurisprudencia P./J. 3/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de enero de 2001, Tomo XIII, página 8, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD EN EL JUICIO DE AMPARO. SIGNIFICADO DE LA EXPRESIÓN "LEYES QUE RIGEN LOS ACTOS" A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE LA MATERIA.

67

c) Inmediatez: El medio ordinario de defensa debe encontrarse al alcance

del gobernado, teniendo una relación directa con el acto impugnado y con todo el

marco legal que sirvió de base para su emisión, sin que su existencia se restringa

al ordenamiento del cual emane formalmente.

Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que los

recursos o medios ordinarios de defensa pueden estar previstos en ordenamientos

legales diversos de aquellos que sirvieron de fundamento del acto reclamado, es

decir, no afectará la inmediatez de recurso, el hecho de que se encuentre previsto

en un ordenamiento legal distinto del que sirvió de base para la emisión del acto

lesivo.85

Por ahora, podemos anticipar que aquellos medios ordinarios de defensa

que no posean las cualidades referidas, serán medios de defensa ineficaces; de

tal suerte que, el gobernado no se encontrará obligado a agotarlos, puesto que su

ineficacia representa una excepción al principio de definitividad, tema que más

adelante trataremos a cabalidad.

CAPITULO VI.- Marco Constitucional del principio de definitividad.

Cierto es que el presente trabajo se constriñe al estudio del amparo en

materia administrativa; no obstante, el principio de definitividad, en tanto principio

fundamental del juicio de amparo, es un principio que rige todas las hipótesis del

juicio de amparo.

Bajo este tenor, con la finalidad de obtener un panorama más amplio del

multicitado principio de definitividad, y con ánimo de entender a cabalidad los

85

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 116/99, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 1999, Tomo X, página 447, cuyo rubro dice: RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS. PUEDEN ESTABLECERSE EN ORDENAMIENTO LEGAL DIVERSO DEL QUE SIRVE DE FUNDAMENTO A LA EMISIÓN DEL ACTO RECLAMADO (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 107, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN Y 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO).

68

postulados básicos de dicha institución, en el presente capítulo desarrollamos el

referido principio en su totalidad; desde luego, enfatizando en sus alcances

respecto del amparo administrativo.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula los

postulados básicos del principio de definitividad en los siguientes términos:

a) Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos

o del trabajo, la acción de amparo sólo será procedente:

1. Contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan

fin al juicio, respecto de las cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que

puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o

que, cometida durante el procedimiento afecte a las defensas del quejoso,

trascendiendo al resultado del fallo; siempre que en materia civil haya sido

impugnada la violación en el curso del procedimiento mediante el recurso ordinario

establecido por la ley e invocada como agravio en la segunda instancia,86 si se

cometió en la primera. Estos requisitos no serán exigibles en el amaro contra

sentencias dictadas en controversias sobre acciones del estado civil o que afecten

al orden o a la estabilidad de la familia (artículo 107 fracción III-a).

2. Contra actos en juicio cuya ejecución sea de imposible reparación,

fuera de juicio o después de concluido, una vez agotados los recursos que en

caso procedan (artículo 107 fracción III-b).

b) En materia administrativa el amparo procede contra resoluciones

que causen agravio no reparable mediante algún recurso, juicio o medio de

defensa legal. No será necesario agotar éstos cuando la ley que los establezca

86

Cfr. Jurisprudencia III.1o.C. J/2, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 1995, Tomo II, página 199, cuyo rubro dice: VIOLACIONES PROCESALES, OBLIGACIÓN DE AGOTAR LOS RECURSOS PARA IMPUGNARLAS EN EL AMPARO DIRECTO.

69

exija, para otorgar la suspensión de acto reclamado, mayores requisitos que los

que la Ley Reglamentaria del Juicio de Amparo requiera como condición para

decretar la suspensión (artículo 107 fracción IV).

c) También en materia administrativa procede contra sentencias

definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se

cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma -cuya competencia

corresponde al Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente-, y respecto de los

cuales no sean reparables por algún recurso, o medio ordinario de defensa

(artículo 107 fracción V-b).

En opinión de Eduardo Ferrer Mac-Gregor,87 de la normativa constitucional

expuesta, validamente podemos deducir las siguientes notas generales que

caracterizan al principio de definitividad:

1. Es necesario que respecto al acto de autoridad que se reclame en vía de

acción de amparo se hayan intentado todos los recursos o medios de defensa

ordinarios por virtud de los cuales puedan ser modificados o revocados.

2. Estas instancias, recursos o medios de defensa ordinarios deben

agotarse. Ello significa que debe seguirse y agotarse en todas sus partes el

proceso jurisdiccional o el correspondiente procedimiento administrativo. No basta

con la simple interposición de dichos recursos o medios de defensa, sino que se

requiere la firmeza del acto de autoridad lesivo de garantías individuales.

3. Este principio no es absoluto. La propia Constitución, su Ley

reglamentaria y la jurisprudencia misma establecen excepciones.

87

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La acción constitucional de amparo en méxico y en españa. Estudio de derecho comparado, op. cit., nota 77, pp. 314-315.

70

CAPITULO VII.- Marco legal del principio de definitividad.

La Ley de Amparo regula el principio de definitividad de manera indirecta,

es decir, lejos de reglamentarlo expresamente, lo regula a manera de

improcedencia. En efecto, de la lectura de las fracciones XIII, XIV y XV del artículo

73 del dispositivo legal en cita, se advierten las causales de improcedencia del

juicio de amparo por violentar el referido principio de definitividad.

En nuestra opinión, la regulación que establece la Ley de Amparo es

desafortunada, ya que al no regular el principio de definitividad de manera clara y

expresa, obliga a jueces y litigantes ha emplear los diversos métodos de

interpretación de leyes, lo cual, en la práctica ocasiona serios problemas.

Asimismo, referente a la falta de agotamiento de instancias, recursos o

medios de defensa, la Ley de Amparo establece una triple agrupación:88

a) Respecto de las resoluciones estrictamente jurisdiccionales que admitan

algún recurso procesal.

b) Respecto de las resoluciones no jurisdiccionales, siempre que deban ser

revisados de oficio, conforme a la ley que los rige, o proceda algún recurso, juicio

o medio de defensa legal donde se encuadra, con independencia de su

naturaleza, cualquier tipo de acto administrativo.

c) Respecto de la litispendencia de instancias, recursos o medios de

defensa que se estén tramitando ante tribunales ordinarios, que puede tener por

efecto modificarlo, revocarlo o nulificarlo.

88

González Cosio, Arturo, El poder público y la jurisdicción en materia administrativa en méxico, op. cit., nota 30, p.136.

71

Partiendo de la clasificación tripartita arriba referida, a continuación

desarrollamos los diversos supuestos del principio de definitividad. Cada apartado,

a su vez, se subdivide en dos. En el primero de ellos, referimos lo dispuesto por la

Ley de Amparo. En el segundo, desarrollamos los supuestos casuísticos más

importantes que el Poder Judicial de la Federación ha ido estableciendo mediante

labor jurisprudencial:

1. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto

de las resoluciones estrictamente jurisdiccionales que admitan algún recurso

procesal.

A) Marco Legal.

La fracción XIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece la causal de

improcedencia del amparo administrativo por violación al principio de definitividad

en materia judicial, comprendiendo resoluciones tanto del Poder Judicial de la

Federación como de aquellos órganos que materialmente ejercen funciones

jurisdiccionales, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y de las demás

Entidades Federativas, así como las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

La improcedencia en comento, es regulada en los siguientes términos: la

acción de amparo será improcedente “Contra resoluciones judiciales o de

tribunales administrativos o del trabajo respecto de las cuales conceda la ley algún

recurso o medio de defensa, dentro del procedimiento, por virtud del cual puedan

ser modificadas, revocadas o nulificadas, aun cuando la parte agraviada no lo

hubiese hecho valer oportunamente…”

Los elementos de la improcedencia son: 89

89

Cfr. Jurisprudencia I. 4o. C. J/25, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de agosto de 1990, Segunda Parte, Tomo I, página 361, cuyo rubro dice:

72

a) Que el acto reclamado sea resolución proveniente de un tribunal judicial.

b) Que la ley conceda contra ese acto algún recurso o medio de defensa.

c) Que ese recurso o medio de defensa se de dentro del procedimiento en

que se emitió la actuación reclamada.

d) Que por virtud de dicho medio, la resolución judicial pueda ser

modificada, revocada o nulificada.

Con la sola concurrencia de tales elementos se configura la causal de

improcedencia en comento, aunque la parte agraviada no haya hecho valer el

medio de impugnación oportunamente.

B) Marco Jurisprudencial.

El Poder Judicial de la Federación, de conformidad con los artículos 192,

193 y subsecuentes de la Ley de Amparo, se ha dado a la tarea de regular

jurisprudencialmente diversos supuestos casuísticos y requisitos que deben

revestir todos aquellos medios ordinarios de defensa que el particular debe hacer

valer antes de ejercer la acción de amparo en contra de resoluciones

estrictamente jurisdiccionales. Por la importancia práctica que revisten tales

precedentes, a continuación citaré aquellos que a mi juicio son los más

importantes:

1. Como presupuesto inicial de la acción de amparo, respecto de las

sentencias de primera instancia, el particular debe agotar el recurso de apelación.

Ahora bien, en atención a los principios procesales de igualdad de las partes y

IMPROCEDENCIA SUSTENTADA EN LA FRACCION XIII DEL ARTICULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. ELEMENTOS QUE LA INTEGRAN.

73

congruencia, la ratio del recurso de apelación es que el Tribunal Ad Quem

examine la sentencia recurrida con relación a los agravios aducidos por la

apelante. De lo anterior se sigue, que si en la apelación no se hace valer

violaciones cometidas por el A quo, estas quedarán consentidas, de tal suerte que

aquellos conceptos de violación que planteen tales supuestos devendrán en

inoperantes.90 Lo anterior en atención de que la demanda de amparo no es un

instrumento de revisión de sentencias de primera instancia, respecto de las cuales

proceda un medio ordinario de defensa. Por ello, debe existir una correcta

articulación entre el recurso de apelación y la demanda de amparo.

2. De conformidad con el artículo 58 de la Ley del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Distrito Federal, el actor podrá dar inicio a la

instancia de queja ante la Sala que corresponda en contra del incumplimiento de

una sentencia dictada por ese Tribunal. En razón de lo anterior, aquella acción de

amparo ejercida en contra del incumplimiento de una sentencia, será

improcedente, siempre que no se haya intentado previamente el recurso de queja

señalado. 91

3. En los juicios mercantiles, si se impugna un auto que no admita

apelación deberá interponerse el recurso de revocación previsto en el artículo

1334 del Código de Comercio.92

90

Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 12/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2008, Tomo XXVII, página 39, cuyo rubro dice: CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES. TIENEN ESTA CALIDAD SI SE REFIEREN A CUESTIONES NO ADUCIDAS EN LOS AGRAVIOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Y NO SE DEJÓ SIN DEFENSA AL APELANTE. 91

Cfr. Precedente I.5o.A.84 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de 2008, Tomo XXVIII, página 1728, cuyo rubro dice: AMPARO INDIRECTO. PROCEDE CONTRA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE QUEJA INTERPUESTO ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. 92

Cfr. Precedente visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, correspondiente al mes de mayo de 1992, Tomo IX, página 459, cuyo rubro dice: JUICIOS MERCANTILES. SI EL AUTO RECLAMADO NO ADMITE APELACION DEBE IMPUGNARSE A TRAVES DEL RECURSO DE REVOCACION.

74

4. Contra resoluciones que niegan la ejecución de la sentencia, debe

agotarse los recursos ordinarios para acceder al amparo. Dentro de la mencionada

fase de ejecución, se ha debatido si debe de agotarse el recurso de apelación en

contra del auto que deseche el incidente de nulidad de actuaciones, atento a que

por sí mismo, propiamente no es un recurso. Al respecto, el Poder Judicial de la

Federación se ha pronunciado en el sentido de que no obstante su naturaleza

jurídica es la de un incidente, lo cierto es que constituye un auténtico medio de

defensa, por lo que deberá agotarse previo ejercicio de la acción de amparo.93

Asimismo, el hecho de que el juicio se encuentre en etapa de ejecución, de

ninguna manera obstaculiza lo hasta ahora expuesto.94

5. Para que la acción de amparo sea procedente, no es necesario agotar el

recurso de apelación extraordinaria previsto en el artículo 717 del Código de

Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, dado que no constituye un medio

de defensa dentro del procedimiento, atento a que su interposición está prevista

para hacerla valer dentro de los tres meses siguientes a la notificación de la

sentencia. Por ende, si el procedimiento concluye con el dictado de una sentencia

que dirime una controversia, debe entenderse como que la citada apelación se

encuentra fuera del procedimiento.95

2. La litispendencia de instancias, recursos o medios de defensa.

A) Marco Legal.

93

Cfr. Jurisprudencia III.1o.C. J/34, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de noviembre de 2002, Tomo XVI, página 1041, cuyo rubro dice: NULIDAD DE ACTUACIONES, DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE AL AMPARO. 94

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 23/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 2008, Tomo XXVII, página 593, cuyo rubro dice: NULIDAD DE ACTUACIONES. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE ORDENA REPONER EL PROCEDIMIENTO POR FALTA DE EMPLAZAMIENTO. 95

Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 23/98, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 1998, Tomo VII, página 203, cuyo rubro dice: APELACIÓN EXTRAORDINARIA. NO ES UN RECURSO O MEDIO DE IMPUGNACIÓN QUE DEBA INTERPONERSE, ANTES DE PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO, PARA CUMPLIR CON EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE A ÉSTE.

75

La fracción XIV del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece otra

modalidad del principio de definitividad, consistente en la litispendencia de

instancias, es decir, “Cuando se esté tramitando ante los tribunales ordinario algún

recurso o defensa legal propuesta por el quejoso, que pueda tener por efecto

modificar, revocar o nulificar el acto reclamado.”

En opinión de Ignacio Burgoa, la citada fracción XIV no hace referencia al

principio de definitividad, pues este principio “…se manifiesta en la exigencia u

obligación para el agraviado de promover previamente los recursos o medios

legales ordinarios de impugnación del acto reclamado.” Dicho en otras palabras,

mientras que las fracciones XIII y XV establecen como causal de improcedencia

del juicio de amparo el hecho de que éste se haya promovido antes de ejercer los

recursos o medios de defensa; la fracción XIV establece la improcedencia por

simultaneidad de instancias o litispendencia. 96

No obstante lo anterior, en nuestra opinión, la multicitada fracción XIV

establece una modalidad más del principio de definitividad, atento a que una de

las notas características de éste principio que rige a la acción de amparo consiste

en el agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa ordinarios97. El

termino “agotar” significa, precisamente, concluir con dichas vías para que el acto

sea definitivo y pueda ser combatido a través del juicio de amparo. De tal suerte

que si se encuentra pendiente de resolución alguna de las instancias, recursos o

medios de defensa ordinarios que establezca la ley que regula el acto reclamado,

la acción de amparo será inadmisible por no haberse cumplido el principio de

definitividad.

96

Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, op. cit., nota 11, p. 474. 97

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La acción constitucional de amparo en méxico y en españa. Estudio de derecho comparado, op. cit., nota 77, p. 324.

76

B) Marco Jurisprudencial.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que el recurso o

medio de defensa ordinario que se hubiere interpuesto, debe cumplir con los

siguientes requisitos: 98

a) Que sea el quejoso quien haya interpuesto el recurso o medio legal de

defensa en contra del acto de autoridad contra el cual solicite amparo.

b) Que el recurso o medio de defensa haya sido admitido y se esté

tramitando cuando se resuelva el juicio de garantías.

c) Que el recurso o medio de defensa legal constituya la vía idónea de

impugnación para conducir a la insubsistencia legal del acto de autoridad señalado

como acto reclamado en el juicio de amparo.

d) En el supuesto de que el recurso ordinario haya sido declarado

improcedente, subsiste la procedencia la acción constitucional de amparo.99

3. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto

de actos administrativos.

A) Marco Legal.

98

Cfr. Jurisprudencia P./J. 144/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de diciembre de 2000, Tomo XII, página 15, cuyo rubro dice: IMPROCEDENCIA. LA CAUSAL PREVISTA EN LA FRACCIÓN XIV DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO REQUIERE QUE EL RECURSO O DEFENSA LEGAL PROPUESTO SE HUBIERA ADMITIDO, SE ESTÉ TRAMITANDO AL RESOLVERSE EL AMPARO Y SEA EL IDÓNEO PARA OBTENER LA REVOCACIÓN O MODIFICACIÓN DEL ACTO RECLAMADO. 99

Cfr. Precedente III.1o.A.38 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 1999, Tomo X, página 1337, cuyo rubro dice: RECURSOS ORDINARIOS QUE NO HACEN IMPROCEDENTE EL AMPARO.

77

La fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece otro de los

supuestos en el cual se debe de agotar, previo al ejercicio de la acción de amparo,

todas las instancias, recursos o medios de defensa procedentes. La diferencia

esencial con el supuesto -ya estudiado- que establece la fracción XIII del

dispositivo en cita -principio de definitividad en materia judicial-, radica en que la

violación de garantías individuales es de tipo extraprocesal, en tanto que se

cometen por autoridades no judiciales.

La fracción XV en comento dispone que la acción de amparo será

improcedente “Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales,

administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las

leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa

legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados…”

El numeral en comento, sigue una redacción de exclusión, en tanto que

dispone la procedencia de la acción constitucional que se ejerza en contra de

todos aquellos actos no emitidos por órganos que materialmente desempeñen

funciones jurisdiccionales. De lo anterior se sigue que, por exclusión, validamente

puede concluirse que lo que pretende regular, es la procedencia de la acción de

amparo en contra de todos aquellos actos emanados de la administración pública.

Lo anterior es así, puesto que la ley constituye el acto formal y

materialmente legislativo que, para su impugnación, el gobernado tiene a su

alcance únicamente el juicio de amparo indirecto con base en la fracción I del

artículo 114 de la Ley de Amparo, es decir, amparo contra leyes.

Es por ello que, se concluye, que por vía de exclusión la fracción XV del

artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción II del artículo 114 del

mismo dispositivo legal, al mencionar “aquellos actos de autoridades distintas de

los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo” se refiere concretamente a

los actos emanados del Poder Ejecutivo, es decir, actos administrativos.

78

B) Marco Jurisprudencial.

El poder Judicial de la Federación, mediante diversas Jurisprudencias y

Tesis Aisladas se ha dado a la tarea de establecer algunos recursos ordinarios

que forzosamente deben de ser agotados previo ejercicio de la acción

constitucional. No hay que perder de vista, que dichos supuestos son fruto de la

actividad jurisdiccional, es decir, en algún momento surgió una controversia sobre

la aplicabilidad del principio de definitividad en estudio. Dicho lo anterior, a

continuación señalamos los supuestos que, en nuestra opinión, son más

relevantes sobre la aplicación del principio de definitividad:

a) En aquel caso donde la autoridad responsable funde y motive

deficientemente el acto de autoridad dictado, es necesario interponer el recurso

ordinario.100 La anterior diferencia cobra validez, puesto que ocurre distinto cuando

la autoridad responsable omite fundar y motivar su acto, supuesto en el cual lejos

de surgir la obligación de interponer un medio ordinario se actualiza una excepción

al principio de definitividad, que más adelante señalaremos.

La deficiente fundamentación y motivación suele ser el principal concepto

de violación, concepto de impugnación o agravio que hacen valer los particulares

en contra de todo tipo de actos de autoridad que, a su juicio, consideran lesivos.

Bajo este tenor, el Juez de Amparo terminará conociendo sobre la

deficiente fundamentación y motivación de los actos lesivos; sin embargo, no será

en la vía del amparo indirecto, sino en la vía del amparo directo. Por ello,

consideramos correcta la postura adoptada por el Poder Judicial de la Federación,

puesto que no existe fundamento alguno para considerar a la indebida

fundamentación y motivación como excepción al principio de definitividad.

100

Cfr. Jurisprudencia XVI.1o. J/16, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 80, correspondiente al mes de agosto de 1994, página 99, Genealogía: Apéndice 1917-1995, Tomo III, Segunda Parte, tesis 637, página 462, cuyo rubro dice: ACTO DE AUTORIDAD DEFICIENTEMENTE FUNDADO Y MOTIVADO. AMPARO CONTRA EL. DEBE OBSERVARSE EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.

79

b) Mediante Decreto publicado el fecha 26 de febrero de 1992,101 se

crearon los Tribunales Agrarios. Por consiguiente, cualquier acto administrativo

emitido por la Secretaría de la Reforma Agraria, que pretenda ser impugnado por

el particular, necesariamente deberá agotar el juicio seguido ante dichos

Tribunales, siendo competente para ello el Tribunal Unitario Agrario. De lo

contrario, la acción constitucional será improcedente.102

c) En ciertas ocasiones, se ha confundido la naturaleza de las multas

administrativas no fiscales. De tal suerte que se ha pensado que pueden

impugnarse directamente mediante al juicio de amparo indirecto, puesto que su

naturaleza jurídica es la de un aprovechamiento y no la de un impuesto.

Tal situación resulta irrelevante, toda vez que con independencia de su

naturaleza jurídica de aprovechamientos o impuestos, siguen la suerte de

cualquier acto administrativo ordinario. Por consiguiente, deberá agotarse el juicio

de nulidad respectivo previo ejercicio de la acción de amparo.103

d) También resulta irrelevante qué autoridad haya impuesto la multa

administrativa no fiscal -Procuraduría Federal del Consumidor, Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, etc.-, dado

que la competencia de los tribunales contenciosos administrativos incluye el

análisis de multas impuestas por violación a disposiciones administrativas.104 Por

101

Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 26 de febrero de 1992. 102

Cfr. Jurisprudencia VII.A.T J/29, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 78, correspondiente al mes de junio de 1994, página 71, Genealogía: Apéndice 1917-1995, Tomo III, Segunda Parte, tesis 809, página 614, cuyo rubro dice: TRIBUNALES AGRARIOS. DEBE OCURRIRSE ANTE ELLOS, PREVIAMENTE A LA INSTAURACION DEL JUICIO CONSTITUCIONAL. 103

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 8/97, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de 1997, Tomo V, página 395, cuyo rubro dice: MULTAS ADMINISTRATIVAS O NO FISCALES. PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD EN EL AMPARO CONTRA LAS. 104

Cfr. Precedente I.7o.A.224 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2004, Tomo XIX, página 1436, cuyo rubro dice: MULTAS

80

ende, previo al análisis constitucional de las multas referidas deberá agotarse el

juicio de nulidad ordinario.

e) La Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece como requisito

del acto administrativo, so pena de anulabilidad, que en el cuerpo del acto conste

los recursos que procedan en contra del mismo. Igualmente ocurre en diversas

leyes de procedimiento administrativo de las Entidades Federativas, por ejemplo,

la del Estado de Veracruz; o bien, la del Distrito Federal. Igualmente ocurre en

legislaciones especializadas como la Ley Federal de Derechos del Contribuyente.

Ahora bien, la omisión de tal requisito, es decir, que en el cuerpo del acto

administrativo no se lea el recurso que procede en contra del mismo, el plazo de

impugnación, etc., constituye una excepción al principio de definitividad.105

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,106 sostuvo

que en aquel caso donde la autoridad emisora del acto administrativo lesivo, haya

omitido los requisitos de seguridad jurídica ya comentados, se actualizará una

excepción al principio de definitividad.

IMPUESTAS POR LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO SI ANTES NO SE AGOTARON LOS MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS PROCEDENTES. 105

Cfr. Precedente VII.1o.A.T.64 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de agosto de 2003, Tomo XVIII, página 1761, cuyo rubro dice: IMPROCEDENCIA DEL AMPARO. NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL PREVISTA EN LA FRACCIÓN XV DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE LA MATERIA, SI LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO OMITE SEÑALAR EN EL DOCUMENTO QUE LO CONTENGA EL RECURSO O EL JUICIO PROCEDENTES EN SU CONTRA, EL TÉRMINO PARA INTERPONERLOS, ASÍ COMO LA AUTORIDAD QUE DEBE RESOLVERLOS, CONFORME A LO PREVISTO EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 8o. DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE VERACRUZ. 106

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 56/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 2002, Tomo XVI, página 351, cuyo rubro dice: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. NO ES NECESARIO AGOTAR EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SI LA RESPONSABLE NO INFORMA DE DICHO RECURSO AL QUEJOSO, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN XV, DE ESA LEY.

81

En nuestra opinión, el criterio adoptado por la Segunda Sala de nuestro

Máximo Tribunal resulta desafortunado, atento a que no existe fundamento jurídico

alguno para determinar que la mencionada omisión sea constitutiva de una

excepción al principio de definitividad; además, omitir tales requisitos implica una

violación que incide sobre la efectividad del acto administrativo, la cual, acarrea

consecuencias de anulabilidad, más no de anulación, mismas que pueden ser

demandadas por el particular afectado mediante la promisión de una demanda a

nivel de legalidad.

f) En varias ocasiones se ha hermanado los conceptos de excepción al

principio de definitividad y violación irreparable del acto reclamado.107 Tal situación

es incorrecta, pues no existe fundamento legal alguno que disponga que aquellos

actos emitidos dentro de juicio, respecto de los cuales proceda recurso ordinario y

que revistan una ejecución irreparable, permita al quejoso recurrir directamente al

juicio de amparo sin agotar previamente el recurso ordinario, para que sean los

Tribunales Comunes quienes estudien tal violación, con la excepción de que tales

actos revistan por si mismos una excepción al principio de definitividad -tema que

más adelante desarrollaremos-.

g) Finalmente, se presenta un caso de suma importancia. El artículo 83 de

la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece la procedencia del

recurso de revisión en los siguientes términos:

Artículo 83.- Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

De la transcripción anterior se advierte que aquel particular que resienta en

su esfera jurídica un acto administrativo que ponga fin a un procedimiento

107

Cfr. Jurisprudencia I.3o.C. J/39, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de agosto de 2007, Tomo XXVI, página 1214, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD. ESTE PRINCIPIO DEL JUICIO DE AMPARO DEBE CUMPLIRSE AUN ANTE LA RECLAMACIÓN DE ACTOS QUE REVISTAN UNA EJECUCIÓN IRREPARABLE.

82

administrativo, entendiendo éste en su sentido amplio, es decir, tanto el

procedimiento administrativo ordinario como el conjunto de actos que anteceden y

preparan un acto administrativo; o bien, el procedimiento administrativo seguido en

forma de juicio, podrá interponer el recurso de revisión.

De manera anticipada se puede advertir que el recurso de revisión previsto

en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es optativo, puesto que el

artículo 83 de la ley en cita, de manera expresa dispone que el particular “podrá”

interponer el recurso o intentar el procedimiento contencioso administrativo

federal.

La expresión “podrá” es la conjugación en modo indicativo y tiempo futuro

del verbo “poder”, mismo que ha sido definido por la Real Academia Mexicana de

la Lengua como: “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”. En este

mismo sentido se ha pronunciado la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.108

Bajo esta tesitura se advierte que la interposición del recurso de revisión

resulta meramente optativa, de tal suerte que se actualiza una excepción al

principio de definitividad. Al efecto habría que preguntarse, sin embargo,

¿Respecto de qué se actualiza la excepción a la definitividad? ¿Respecto del

juicio de amparo indirecto o respecto del procedimiento contencioso

administrativo?

Formulamos los anteriores cuestionamientos, dado que en la práctica se ha

discutido si procede la acción constitucional respecto de actos administrativos que

no hayan sido impugnados previamente en sede administrativa.

108

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 139/99, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 2000, Tomo XI, página 61, cuyo rubro dice: REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN.

83

Al respecto el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Primer Circuito, sostuvo su criterio109 en el sentido de que si bien es cierto que el

recuro de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo es de carácter optativo; también es cierto que dicha optatividad es

oponible frente al juicio de nulidad y no frente al juicio de amparo indirecto. Lo

anterior es así pues -según dice-, la opción para los interesados afectados por los

actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al

procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, deben

agotar el recurso de revisión en sede administrativa o el juicio de nulidad, con la

finalidad de que el acto lesivo adquiera el carácter de definitivo. De lo contrario, el

particular no estaría facultado para acudir al juicio de amparo, pues por ninguna

circunstancia se le puede eximir de impugnarlo en la vía ordinaria. Bajo este tenor,

aun y cuando respecto del juicio de nulidad se actualice una excepción al principio

de definitividad, ello no faculta al gobernado para acudir al juicio de amparo

indirecto sin agotar previamente el recurso de revisión, dado que dicho medio de

defensa no es optativo respecto del juicio de amparo.

Por su parte, el Decimosexto Tribunal Colegiado del Primer Circuito,

sostuvo un criterio discrepante del expuesto por el Séptimo Tribunal Colegiado

antes referido.

Dicha contradicción fue denunciada y, finalmente, la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció al respecto,110 estableciendo

109

Cfr. Precedente I.7o.A.571 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 2008, Tomo XXVII, página 994, cuyo rubro dice: AMPARO INDIRECTO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS REGIDOS POR LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. RESULTA IMPROCEDENTE SI NO SE AGOTA PREVIAMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE DICHA LEY, AUN CUANDO RESPECTO DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE ACTUALICE UNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. 110

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 109/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 2008, Tomo XXVII, página 232, cuyo rubro dice: RECURSO DE REVISIÓN. NO ES NECESARIO AGOTAR EL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.

84

que no es necesario agotar el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo, previo ejercicio de la acción

constitucional. Lo anterior, en virtud de que la interposición de dicho recurso es

meramente optativa. Dicha optatividad -refiere-, opera tanto para el procedimiento

contencioso administrativo federal como para el juicio de amparo indirecto. Opinar

lo contrario, implicaría dotar al recurso en cita de una obligatoriedad que no lo

caracteriza; además, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

constituye -por su misma deficiencia en materia de suspensión del acto

impugnado, tema que más adelante desarrollaremos-, una excepción al principio

de definitividad. Por ello, aquellos afectados por actos administrativos lesivos

pueden, si así lo prefieren, ejercer la acción constitucional sin que para ello pueda

exigírseles el agotamiento del medio ordinario de defensa, en el caso, el recurso

de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo.

CAPITULO VIII.- Excepciones al principio de definitividad.

Hasta el momento hemos desarrollado el marco constitucional, legal y

jurisprudencial del principio de definitividad. Hasta aquí, la regulación de tal

principio parece concisa y firme, en tanto que claramente se puede advertir la

intención del constituyente, del legislador ordinario y del Poder Judicial de la

Federación de no convertir al juicio de amparo indirecto en un medio ordinario de

defensa.

No obstante lo anterior -y como veníamos anticipando-, el principio de

definitividad tiene diversas excepciones.

El Poder Judicial de la Federación ha establecido que las excepciones al

principio de definitividad son de aplicación estricta,111 es decir, fuera del catalogo

111

Cfr. Jurisprudencia VI.2o.C. J/260, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de 2006, Tomo XXII, página 1816, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD. LAS EXCEPCIONES A ESTE PRINCIPIO SON DE APLICACIÓN ESTRICTA.

85

de excepciones establecido, no existe motivo alguno para incluir supuestos

diversos. Por consiguiente, será improcedente la acción de amparo ejercitada

previo agotamiento de los medios ordinarios de defensa, en aquellos supuestos

fuera del catalogo de excepciones preestablecido. En razón de lo anterior, puede

validamente afirmarse que las excepciones al principio de definitividad siguen el

principio de números clausus.

Dicho lo anterior, a continuación desarrollaremos las diversas excepciones

al principio de definitividad. Para ello, continuaremos con la misma división

tripartita que hasta ahora hemos venido desarrollando: (i) la falta de agotamiento

de medios ordinarios de defensa contra actos derivados de autoridades

jurisdiccionales; (ii) en cuanto a litispendencia de instancias; y, (iii) en cuanto a

actos administrativos.

Asimismo, continuaremos con la subdivisión que hemos venido

desarrollando consistente en exponer el marco constitucional, legal y

jurisprudencial. Siendo éste último punto el más complejo, puesto que la basta

técnica jurisdiccional, casuísticamente ha implementado y extendido los

supuestos de excepción originalmente creados por el constituyente y el legislador

ordinario.

86

1. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto

de las resoluciones estrictamente jurisdiccionales que admitan algún recurso

procesal.

A) Marco Constitucional y Legal.

1. Cuando se trate de personas extrañas al juicio.

Así lo disponen tanto la fracción VII, del artículo 107 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, como la fracción XIII, del artículo 73 de

la Ley de Amparo.

La razón de ser de la excepción en comento, es que los terceros extraños

no forman parte del procedimiento de origen, en consecuencia, no les rige la

exigencia de agotar los medios ordinarios de defensa que prevea el mismo

procedimiento de origen en donde se dictó el acto lesivo.

Por ello, en aquel momento en que la persona extraña al juicio sea

incorporada a la relación procesal, la acción de amparo será improcedente.112

Cabe destacar, que no obstante los terceros perjudicados pueden acceder

directamente a la vía del amparo indirecto en contra de los referidos actos, deben

de cumplir con todos los presupuestos que rigen el juicio de amparo. Así, por

ejemplo, será improcédete la acción constitucional intentada por un tercero

112

Cfr. Precedente IV.1o.C.25 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de enero de 2006, Tomo XXIII, página 2353, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD EN AMPARO INDIRECTO. LA PERSONA EXTRAÑA AL JUICIO DEBE AGOTAR EL RECURSO ORDINARIO CUANDO ES INCORPORADA A LA RELACIÓN PROCESAL, POR HABÉRSELE CONTESTADO UNA PROMOCIÓN.

87

extraño si previo ejercicio consintió el acto reclamado;113 o bien, si no cuenta con

interés jurídico.114

Ahora bien -como ya se anticipó-, el juicio de amparo indirecto promovido

por el tercero extraño, encuentra su fundamento procedimental en la fracción V,

del artículo 114 de la Ley de Amparo, pues dispone que será procedente: “Contra

actos ejecutados dentro o fuera de juicio, que afecten a personas extrañas a él,

cuando la ley no establezca a favor del afectado algún recurso ordinario o medio

de defensa que pueda tener por efecto modificarle o revocarlo, siempre que no se

trate del juicio de tercería.”

Al respecto hay que formular varias precisiones. En principio, se refiere a la

protección de los terceros extraños a juicio. Esos terceros extraños no son tales,

porque, en estricto sentido, un tercero es una persona ajena a la controversia,115

por tanto, contrario a la idea de parte procesal. En cambio, los terceros a los que

protege la ley de la materia lo son sólo en sentido amplio o por equiparación, es

decir, sujetos que debiendo haber sido citados, no han sido llamados para

defender sus derechos en el proceso a pesar de que las resultas de la

controversia les causan perjuicio; esto quiere decir que son sujetos que

necesariamente deben ser parte procesal.

No hay que perder de vista que la persona extraña al juicio no puede

promover el amparo contra las resoluciones dictadas en él, aún y cuando tenga

conocimiento de ellas, sino cuando se ejecuten en su perjuicio.116 Destacando

113

Cfr. Jurisprudencia IV.3o. J/44, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 86-2, correspondiente al mes de febrero de 1995, página 49, cuyo rubro dice: ACTOS CONSENTIDOS. IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. 114

Cfr. Jurisprudencia VI.2o.C. J/254, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de agosto de 2005, Tomo XXII, página 1513, cuyo rubro dice: AMPARO. ES IMPROCEDENTE EL PROMOVIDO POR EL TERCERO EXTRAÑO CUANDO RECLAMA LA FALTA DE EMPLAZAMIENTO AL JUICIO NATURAL. 115

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, op. cit, nota 14, p. 93. 116

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La acción constitucional de amparo en méxico y en españa. Estudio de derecho comparado, op. cit., nota 77, p. 319.

88

que el hecho de que judicial o extrajudicialmente se haya mostrado sabedora de

tales resoluciones no es motivo para sostener que las ha consentido.117

2. En materia penal se dan dos supuestos:

i) Cuando el acto reclamado importe peligro a la vida, deportación o

destierro o cualquiera de los actos prohibidos por el artículo 22 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.118 Lo anterior, de conformidad con la

fracción XIII de la Ley de Amparo.

ii) Contra actos que tienden a restringir la libertad personal; no

obstante exista en contra de ellos, un medio ordinario de defensa. Así sucede en

contra del auto de formal prisión, donde el código adjetivo prevé el recurso de

apelación. Sin embargo, si se optó por agotar el medio ordinario, la acción de

amparo será improcedente hasta en tanto no se haya resuelto el medio ordinario.

B) Marco Jurisprudencial.

Ante la falta de emplazamiento legal a juicio. En efecto, aquel sujeto que

no haya sido oído en juicio, se encuentra imposibilitado para interponer los

medios ordinarios de defensa, puesto que precisamente por no haber sido

llamado a juicio era desconocedor del mismo y, por ende, también de los medios

ordinarios de defensa. En consecuencia, se encuentra legitimado para ejercer la

acción constitucional,119 para que sea el Juez de Distrito quien en la audiencia

117

Cfr. Jurisprudencia I.4o.C. J/9, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 22-24, correspondiente al mes de octubre de 1989, página 150, cuyo rubro dice: PERSONA EXTRAÑA AL JUICIO. OPORTUNIDAD PARA PROMOVER EL JUICIO DE GARANTÍAS. 118

Dentro de las penas previstas por el artículo 22 de nuestra Constitución se encuentran: la mutilación, la infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, las penas inusitadas, las penas trascendentales. Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo. Banco de preguntas, op. cit, nota 14, p.149. 119

Cfr. Jurisprudencia P./J. 40/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2001, Tomo XIII, página 81, cuyo rubro dice: EMPLAZAMIENTO. LA FALTA O ILEGALIDAD DEL MISMO SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO CUANDO EL QUEJOSO SE OSTENTA COMO PERSONA EXTRAÑA AL JUICIO POR EQUIPARACIÓN, NO OBSTANTE QUE TENGA CONOCIMIENTO DE LA

89

constitucional verifique si fue o no llamado a juicio. Lo anterior con independencia

de que los artículos 158 y 159 fracciones I de la Ley de Amparo establezcan que

la falta de emplazamiento es una violación del procedimiento que afecta la

defensa del quejoso, misma que debe ser impugnada mediante Amparo Directo,

toda vez que al no haber sido llamado a juicio, se encuentra imposibilitado para

aplicar los dispuesto por los citados numerales.

Que la falta de emplazamiento o su práctica ineficaz sea considerada como

una violación procesal que afecta la defensa del quejoso y puede incidir en el

sentido del fallo, de conformidad con los referidos dispositivos 158 y 159, fracción

I de la Ley de Amparo, implica una hipótesis diversa, referente al caso en el cual

todavía el afectado se encuentra en posibilidades de acudir al juicio para ser oído,

promoviendo un medio ordinario, por ejemplo, la apelación en contra de la

sentencia de primera instancia. Posterior a ello, será mediante la promoción del

Amparo Directo que los Tribunales Colegiados de Circuito conocerán sobre la

falta o indebido emplazamiento.

Lo anterior con independencia del supuesto planteado en el inciso anterior,

en el cual se dijo que un tercero extraño, se encontraba imposibilitado de

interponer el medio ordinario de defensa por encontrarse, de facto y de iure, fuera

de la relación procesal.

2. La litispendencia de instancias, recursos o medios de defensa.

La única excepción existente en cuanto al principio de definitividad

tratándose de simultaneidad de instancias o recursos, es el relativo a las tercerías

excluyentes.120 Así se ha considerado por la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al entender que pueden intentarse de manera simultánea dichas tercerías

SENTENCIA, LAUDO O RESOLUCIÓN DEFINITIVA DURANTE EL TRANSCURSO DEL TÉRMINO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 21 Y 22 DE LA LEY DE AMPARO. 120

Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La acción constitucional de amparo en méxico y en españa. Estudio de derecho comparado, op. cit., nota 77, p. 326.

90

y la acción de amparo, en tanto que las primeras se refieren a la protección del

derecho de propiedad, mientras que el amparo a la garantía individual de

posesión establecida en el artículo 16 de nuestra Constitución.121

3. Falta de agotamiento de instancias, recursos o medios de defensa respecto

de actos administrativos.

A) Excepciones Constitucionales y Legales.

1. Exigencia de mayores requisitos para suspender el acto que la Ley de

Amparo.

La fracción IV del artículo 107 de nuestra Constitución establece lo

siguiente:

Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes: […] IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra resoluciones que causen agravio no reparable mediante algún recurso, juicio o medio de defensa legal. No será necesario agotar éstos cuando la ley que los establezca exija, para otorgar la suspensión del acto reclamado, mayores requisitos que los que la Ley Reglamentaria del Juicio de Amparo requiera como condición para decretar esa suspensión.

Precisamente, ésta fracción es la que establece como presupuesto de

procedencia del juicio de amparo indirecto la definitividad del acto administrativo

lesivo. También, puede advertirse de la transcripción anterior, como nuestra

Constitución expresamente refiere una primera excepción al principio de

definitividad, la cual, consiste en que no será necesario agotar los recursos, juicios

121

Cfr. Precedente visible en el Semanario Judicial de la Federación, correspondiente a los meses de julio a diciembre de abril de 1998, Tomo II, Segunda Parte-2, página 577, cuyo rubro dice: TERCERIA EXCLUYENTE DE DOMINIO, SU INTERPOSICION NO HACE IMPROCEDENTE EL AMPARO.

91

o medios de defensa ordinarios, cuando estos, para otorgar la suspensión del acto

administrativo lesivo, exijan mayores requisitos que la Ley de Amparo.

En concordancia con lo anterior, el legislador ordinario reglamentó el citado

dispositivo constitucional mediante la fracción XV del artículo 73 de la Ley de

Amparo, misma que es del tenor literal siguiente:

Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: […] XV. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley. No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación.

De la citada fracción, se desprende la reiteración de la primera excepción

planteada por la Carta Magna. No obstante, va más allá agregando una nota

característica: “…independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea

o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley”.

2. Carencia de fundamentación y motivación.

El segundo párrafo de la citada fracción XV del artículo 73 de la ley de la

materia, establece además, una segunda excepción al principio de definitividad

referente a la carencia de fundamentación.

En efecto, en aquel supuesto en que el acto administrativo lesivo carezca

de fundamentación, es decir, que en el cuerpo del mismo no se lean los

dispositivos normativos que sirvieron de base a la autoridad para emitirlo, no será

necesario agotar los medios ordinarios de defensa que existan.

92

En este orden de ideas, se puede afirmar que en aquél caso en el que

exista ausencia de fundamentación, necesariamente, existirá ausencia de

motivación, puesto que esta última implica el ejercicio de adecuación entre los

dispositivos normativos aplicables y el caso concreto.122 Por tanto, si no existe el

catálogo de fundamentación será materialmente imposible efectuar el referido

ejercicio de adecuación.

Puede decirse que la excepción en comento es lógica, pues si un acto

carece de fundamentación y motivación, arroja al particular la carga de determinar

conforme a qué ordenamiento fue emitido y, por ende, determinar cuál es el medio

ordinario de defensa idóneo para combatir el acto administrativo de que se trate, lo

cual no es propio de un Estado de Derecho.

No obstante lo anterior, el Poder Judicial de la Federación,123 mediante

algunos criterios, en nuestra opinión sumamente desafortunados, se ha inclinado a

establecer que la excepción al principio de definitividad en estudio procederá sólo

en aquellos casos en los que el juzgador tenga plena certeza y convicción de que

realmente, la falta de fundamentación orilló al gobernado a desplegar su defensa

de manera inadecuada.

122

Cfr. Jurisprudencia dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación 97-102, Tercera Parte, página 143, Genealogía: Informe 1970, Segunda Parte, Segunda Sala, página 100.Informe 1977, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 72, página 77.Informe 1978, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 3, página 7.Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, tesis 373, página 636.Apéndice 1917-1995, Tomo III, Primera Parte, tesis 73, página 52.Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, tesis 260, página 175, cuyo rubro dice: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. 123

Cfr. Jurisprudencia XXI.2o. J/6, visible en el Semanario Judicial de la Federación, 83, correspondiente al mes de noviembre de 1994, página 87, cuyo rubro dicel: AMPARO, IMPROCEDENCIA DEL. CASO EN EL QUE NO SE ACTUALIZA LA EXCEPCION DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTIAS PREVISTA EN EL PARRAFO SEGUNDO DE LA FRACCION XV DEL ARTICULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. Cfr. Precedente VII.2o.C.6 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 2005, Tomo XXII, página 1443, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD EN AMPARO INDIRECTO. DEBE AGOTARSE EL RECURSO ORDINARIO ANTE UN ACTO CARENTE DE FUNDAMENTACIÓN, SI SE DICTÓ DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL QUE SE DIO INTERVENCIÓN AL QUEJOSO.

93

Ello, implicaría que puede existir un acto administrativo carente de

fundamentación y motivación y que, sin embargo, el particular debe de subsanar

tal deficiencia mediante la lectura de las documentales antecedieron su emisión;

de modo que no podrá ejercer la acción de amparo, lo cual quiere decir, que

tendrá que interponer los medios ordinarios de defensa.

Consideramos tal criterio como erróneo, en virtud de que bajo ninguna

circunstancia se debe eximir a la autoridad de su obligación constitucional de

fundamentar y motivar los actos que emita. De lo contrario caeríamos en un

estado de incertidumbre jurídica y subjetivismo, donde la administración pública

estaría en posibilidades de emitir actos carentes de fundamentación y motivación,

so pretexto de que es el particular quien, con base en los antecedentes del acto,

debe conocer la fundamentación y motivación del mismo; lo que sin duda implica

violación a las garantías de seguridad jurídica.

3. Cuando el medio ordinario de defensa no suspende los efectos del acto

lesivo.

Esta excepción al principio de definitividad se refiere al supuesto en el cual

el recurso o medio de defensa ordinario no suspenda los efectos del acto objeto

de impugnación.

El Poder Judicial de la Federación124 se ha pronunciado ha este respecto,

pues aquel medio de defensa que no prevea la suspensión del acto objeto de

124

Cfr. Precedente visible en el Semanario Judicial de la Federación 217-228 Sexta Parte, página 191, Genealogía: Informe 1987, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 6, página 609, cuyo rubro dice: DEFINITIVIDAD, PRINCIPIO DE, EXCEPCION AL, PREVISTA EN LA FRACCION XV DEL ARTICULO 73 DE LA LEY DE AMPARO (LEGISLACION DEL ESTADO DE DURANGO). Cfr. Precedente XX.1o.32 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 1997, Tomo VI, página 693, cuyo rubro dice: IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS. LA CAUSAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO, NO SE ACTUALIZA POR NO AGOTARSE EL RECURSO ORDINARIO PREVISTO EN EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIÓN DEL MUNICIPIO DE TUXTLA GUTIÉRREZ, CHIAPAS.

94

impugnación, resultará deficiente frente al juicio de amparo. Por ello, el particular

no se encuentra obligado a ejercer aquel medio deficiente.

4.- Cuando se promueva amparo contra leyes.

Cuando el acto reclamado sea una ley o un reglamento, impugnado como

autoaplicativo o heteroaplicativo, no rige de modo absoluto el principio de

definitividad.

En efecto, en aquellos casos en que se promueva un amparo contra leyes,

consideradas en si mismas, el particular no se encuentra obligado a agotar ningún

juicio o medio de defensa ordinario, por lo que puede, desde luego, ejercitar la

acción constitucional.

Resulta importante comentar, que de conformidad con la fracción XII del

artículo 73 de la Ley de Amparo, en aquellos casos en los que proceda un medio

ordinario de defensa en contra del primer acto de aplicación de una ley, será

optativo para el gobernado ejercerlo; o bien, promover un amparo contra leyes.

Siendo que si opta por la primera opción, es decir, ejercer el medio ordinario de

defensa, no se entenderá consentida la ley o reglamento que se impugna vía

amparo.

Ahora bien, los medios ordinarios de defensa pueden ser dos: el recurso

administrativo que en prevea, mismo que será resuelto en sede administrativa; o

bien, el juicio de nulidad, que se dirimirá en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.

En este sentido, si el gobernado opta por promover el juicio de nulidad,

podrá impugnar la ley, mediante amparo directo, hasta el dictado de la sentencia,

según dispone la fracción IV del artículo 166 de la ley de la materia. Por otro lado,

si el particular opta por interponer el recurso administrativo, deberá esperar hasta

95

la resolución del mismo para que, mediante demanda de amparo indirecto,

impugne la inconstitucionalidad de la ley, reglamento o tratado internacional de

que se trate, pues hasta ese momento se actualiza el primer acto de aplicación del

ordenamiento en cuestión.

En este orden de ideas, convendría preguntarnos ¿Qué ocurriría en la

casuística situación en la que el particular optó por agotar el medio ordinario de

defensa y éste le fue desechado?

Al respecto, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal señaló que si el

gobernado optó por la vía ordinaria, éste debe continuarla, pues fue ésa la

jurisdicción que eligió. Por ello, si en contra del desechamiento del medio ordinario

procede algún recurso, deberá ser agotado, y si no obstante lo anterior el Ad quem

confirma el desechamiento del medio ordinario, el gobernado podrá ejercitar la

acción constitucional, para que sea el juzgador de amparo quien se encargue, no

sólo de analizar la juridicidad del desechamiento, sino la constitucionalidad del

ordenamiento impugnado.125

Igualmente ocurre, en todos aquellos casos en los que exista un medio de

defensa, es decir, si el particular optó por interponer el medio ordinario de defensa,

se encuentra obligado a agotar todas y cada una de las jurisdicciones y

competencias por virtud de las cuales se pueda modificar o revocar el acto

lesivo.126

125

Cfr. Precedente 2a. LIV/96, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 1996, Tomo IV, página 205, cuyo rubro dice: AMPARO CONTRA LEYES. CUANDO EL QUEJOSO OPTO POR AGOTAR CONTRA EL PRIMER ACTO DE APLICACION EL RECURSO ORDINARIO QUE FUE DESECHADO, Y CONTRA ESA DETERMINACION PROCEDE OTRO RECURSO, DEBE AGOTAR ESTE Y NO SOLICITAR DIRECTAMENTE LA PROTECCION CONSTITUCIONAL. 126

Cfr. Precedente P./J. 40/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación 181-186 Primera Parte, página 252, Genealogía: Informe 1969, Pleno, página 209.Informe 1971, Primera Parte, Pleno, página 321.Informe 1980, Primera Parte, Pleno, tesis 30, página 544. Apéndice 1917-1985, Primera Parte, Pleno, tesis 86, página 172.Apéndice 1917-1988, Primera Parte, Pleno, tesis 134, página 239, cuyo rubro dice: LEYES, RECURSOS QUE DEBEN AGOTARSE PREVIAMENTE AL AMPARO CONTRA. SI EL INTERESADO ESCOGE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGAL POR VIRTUD DEL CUAL PUEDA SER MODIFICADO, REVOCADO O

96

4.1 Principio de indivisibilidad del juicio de amparo

Es importante resaltar que es perfectamente procedente que el particular

impugne tanto la ley que sirvió de sustento a la resolución administrativa, como la

resolución misma. Lo anterior es así, puesto que en virtud del principio de

indivisibilidad del juicio de amparo, es imposible examinar la ley desvinculándola

del acto lesivo de aplicación.127

Por ello, el juicio de garantías no sólo procede contra la ley, reglamento o

tratado internacional, sino también contra el acto concreto de aplicación, que en el

caso, es la resolución del recurso administrativo si hubo un procedimiento

administrativo seguido en forma de juicio; o bien, el acto administrativo por sí

mismo si no se siguió un procedimiento administrativo en forma de juicio; para ello,

basta con que el quejoso acredite la aplicación del ordenamiento a impugnar.128

Es preciso señalar que, con independencia de los conceptos de violación

que se hagan valer en contra de la ley, reglamento o tratado internacional, por

virtud del citado principio de indivisibilidad, el Juez de Amparo se encuentra

obligado a analizar el acto de aplicación en sí mismo. Ello se traduce en que el

NULIFICADO EL PRIMER ACTO DE APLICACION DE LA LEY, OPERA EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD DEL JUICIO DE AMPARO. 127

Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 35/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de diciembre de 2000, Tomo XII, página 133, cuyo rubro dice: AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DE UNA RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO. LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD ESTABLECIDO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 114 DE LA LEY DE LA MATERIA, TIENE COMO PRESUPUESTO QUE SE TRATE DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY. 128

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 1/98, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 1998, Tomo VII, página 130, cuyo rubro dice: AMPARO CONTRA REGLAMENTOS. ES PROCEDENTE SI SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UNA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DICTADA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN FORMA DE JUICIO Y ÉSTA CONSTITUYE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. Cfr. Precedente 2a. CLXXVII/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de diciembre de 2000, Tomo XII, página 425, cuyo rubro dice: AMPARO. ES PROCEDENTE EL PROMOVIDO CONTRA UN TRATADO INTERNACIONAL CON MOTIVO DE UNA RESOLUCIÓN DICTADA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO QUE NO TIENE EL CARÁCTER DE DEFINITIVO, SI CONSTITUYE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN.

97

quejoso podrá hacer valer conceptos de violación en contra del acto de aplicación

con independencia de lo argumentado en contra de la ley, es decir, podrá alegar

que se cometieron violaciones de garantías tanto por la autoridad legislativa -al

emitir la ley- y por la autoridad ejecutiva -al dictar el acto administrativo-.

B) Excepciones Jurisprudenciales.

1. Violaciones directas a la Constitución:

El Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado en el sentido de que

se exceptúa lo ordenado por el principio de definitividad en aquellos casos en los

que se impugnan actos por alguna violación directa a la Constitución. Sin embargo

¿Qué entendemos por violaciones directas a la Constitución?

Este supuesto se actualiza cuando la autoridad responsable por medio del

acto reclamado vulnera garantías individuales del gobernado, quien única y

exclusivamente podrá ejercer la acción constitucional en contra de dichas

violaciones. Lo anterior, en virtud de que aquellas violaciones en materia de

legalidad -que para estos efectos denominaremos “violaciones indirectas a la

constitución”-, que eventualmente cometa la autoridad, no podrán ser materia de

la litis constitucional, puesto que dichas violaciones son competencia de la

potestad común.

Dicho con otras palabras, la expresión “violaciones directas a la

Constitución” en contra posición a las “violaciones indirectas”, puede traducirse

como todo acto de autoridad que violente cualquier derecho subjetivo público del

gobernado, con excepción de las garantías contenidas en los artículos 14 y 16

constitucionales, toda vez que el juicio de amparo indirecto no es el medio para

impugnar violaciones de leyes secundarias que sólo afectan la garantía de

legalidad.

98

En este sentido, las violaciones directas a la Constitución son materia del

juicio de amparo indirecto, mientras que las violaciones indirectas son materia del

procedimiento contencioso administrativo. Este punto ha sido reiterado varias

veces por el Poder Judicial de la Federación.129

No obstante lo anterior, el criterio sostenido por el Poder Judicial de la

Federación, en el sentido de que mediante el Juicio de Amparo Indirecto no es

posible impugnar violaciones a los preceptos 14 y 16 Constitucional, no puede ni

debe ser absoluto, ya que un acto reclamado puede, por sí mismo, ser violatorio

de las garantías de seguridad jurídica sin necesidad de vincularlo a un

ordenamiento legal secundario que se dejó de aplicar o se aplicó indebidamente.

Al respecto, resulta importante señalar que durante la Séptima Época, el

Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito emitió un

criterio jurisprudencial, vigente al día de hoy, en el cual afirmó que si bien es cierto

que mediante el juicio de amparo indirecto únicamente debe reclamarse

violaciones directas a la Constitución; también es cierto que existen ciertas

violación en materia de legalidad que, por su especial naturaleza, también pueden

129

Cfr. Jurisprudencia visible en el Semanario Judicial de la Federación 175-180, Tercera Parte, página 119, Genealogía: Informe 1978, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 89, página 72.Informe 1980, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 147, página 116.Informe 1982, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 160, página 121.Informe 1983, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 13, página 16.Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, tesis 401, página 700.Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, tesis 449, página 298, cuyo rubro dice: RECURSOS ORDINARIOS. NO ES NECESARIO AGOTARLOS CUANDO UNICAMENTE SE ADUCEN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCION. Cfr. Jurisprudencia XX. J/1, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 1995, Tomo I, página 94, cuyo rubro dice: RECURSOS ORDINARIOS. DEBEN AGOTARSE PREVIAMENTE A LA INTERPOSICION DEL AMPARO, CUANDO EN LA DEMANDA DE GARANTIAS SE RECLAMAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCION Y CUESTIONES DE LEGALIDAD. Cfr. Jurisprudencia IX.1o. J/9, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 2001, Tomo XIV, página 1031, cuyo rubro dice: RECURSOS ORDINARIOS, CASOS EN LOS QUE DEBEN AGOTARSE, ANTES DE ACUDIR A LA VÍA CONSTITUCIONAL. Cfr. Jurisprudencia I.6o.A. J/1, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de enero de 1999, Tomo IX, página 684, cuyo rubro dice: JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, DEBE AGOTARSE PREVIO AL JUICIO DE AMPARO.

99

ser impugnadas en la misma demanda de amparo. Tal criterio130 es del tenor literal

siguiente:

RECURSOS ORDINARIOS. VIOLACIONES CONSTITUCIONALES Y CUESTIONES DE LEGALIDAD. Si bien este Tribunal ha sostenido que las violaciones directas de la Constitución Federal pueden plantearse directamente en el juicio de amparo, que es el medio destinado directamente a proteger las garantías individuales, ello no quiere decir que las violaciones a las leyes secundarias puedan siempre plantearse directamente en amparo, sin agotar los recursos ordinarios, pues tales recursos sí están destinados a resolver controversias sobre legalidad, que sólo indirectamente resultan violatorias de garantías constitucionales. O sea que cuando se acude directamente al juicio de amparo, sin agotar recursos ordinarios o medios de defensa, en términos de la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, en dicho juicio de amparo sólo se pueden atacar actos directamente violatorios de la Constitución. Y en el mismo juicio sólo podrán plantearse también cuestiones de legalidad (de violación a leyes secundarias) cuando tales cuestiones estén tan estrechamente vinculadas a la violación constitucional directa que no puedan estudiarse independientemente de ésta. Pero cuando se plantean violaciones autónomas a la Constitución y a las leyes secundarias, que pueden ser planteadas y estudiadas en forma separada, aunque ambas violaciones se hayan cometido en el mismo acto, el afectado deberá en todo caso agotar los recursos ordinarios, si no quiere hacer valer únicamente las cuestiones constitucionales, sino también desea hacer valer, en forma autónoma o subsidiaria, violaciones a la ley secundaria. De estimarse lo contrario, en un caso se haría indebidamente engorrosa la defensa de las garantías constitucionales mediante el juicio de amparo, y en el otro caso se facilitaría el abuso del mismo juicio, ya que el planteamiento de cuestiones de legalidad puede hacerlo innecesario, y si se desea plantear también esas cuestiones, ello deberá hacerse agotando previamente los recursos o medios de defensa ordinarios. Esta interpretación hará que tenga aplicación legalmente correcta la fracción XV del artículo 73 mencionado, de manera que el juicio de amparo sirva de defensa ágil de las garantías violadas, y de que no se abuse indebidamente de él para plantear directamente cuestiones de legalidad.

En nuestra opinión, el criterio transcrito es sumamente acertado, pues hace

la clara diferenciación entre, por un lado, aquellos supuestos en los cuales se

pretendan impugnar violaciones autónomas a la Constitución y a leyes

secundarias; y por otro lado, aquellos casos en los cuales para el análisis

Constitucional de una violación directa de la Constitución es necesario traer a

estudio “violaciones indirectas” que estén estrechamente relacionadas con las

referidas “violaciones directas” a la Carta Magna.

2. Indebida regulación del recurso previsto en ley.

130

Tesis de Jurisprudencia 727, visible en el Apéndice de 1995, Tomo III, Parte TCC, página 539, del Genealogía: Apéndice ´95: Tesis 727 PG. 539.

100

Este supuesto, que aparece como segunda excepción al principio de

definitividad, se actualiza cuando el ordenamiento legal que prevé el recurso o

medio de defensa ordinario, lo regula de manera deficiente. Tal situación, implica

hacer nugatorio el derecho que goza el gobernado para acceder a ése medio

ordinario de defensa.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación131 se ha

pronunciado en el sentido de que la indebida regulación a la cual nos referimos, se

da en el caso en que el ordenamiento que prevé el medio ordinario de defensa no

regule debidamente las diversas hipótesis procesales referentes a la sustanciación

del mismo; a saber: término para interponerlo, reglas para su admisión, términos

probatorios, probanzas permitidas y su manera de desahogarlas, autoridad que va

a resolver el asunto, etc.

3. Recursos previstos en reglamentos.

Acorde a lo que se ha venido manifestando, conforme al principio de

definitividad, el gobernado que resienta en su esfera jurídica un acto administrativo

lesivo, previo al ejercicio de la acción constitucional, deberá ejercitar el recurso o

medio ordinario de defensa susceptible de modificar, revocar o anular el acto

lesivo en cuestión. Sin embargo, el Poder Judicial de la Federación se ha

encargado de establecer la naturaleza jurídica que debe revestir el ordenamiento

que regule al medio ordinario de defensa de que se trate.

En este sentido, será un ordenamiento formal y materialmente legislativo el

cual, eficazmente, regule el medio ordinario de defensa. Tal afirmación,

131

Cfr. Precedente 2a. CXIV/2000, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 2000, Tomo XII, página 180, cuyo rubro dice: EXPROPIACIÓN. LAS LEYES QUE ESTABLEZCAN LA PROCEDENCIA DE UN RECURSO PARA IMPUGNAR EL DECRETO RESPECTIVO, PERO SIN ESTABLECER SU DEBIDA REGLAMENTACIÓN, VIOLAN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.

101

directamente excluye a aquellos ordenamientos formalmente administrativos y

materialmente legislativos: los reglamentos.

Por ello, sólo la ley -en su aspecto formal y material-, podrá regular el

recurso o medio de defensa, para que éste sea de observancia obligatoria para el

gobernado, previo ejercicio de la acción constitucional de amparo.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha

pronunciado en este sentido:132

RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS. REGLAS PARA SU DETERMINACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 107, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN Y 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO). Los aludidos preceptos consagran la improcedencia del juicio de garantías en materia administrativa, en el supuesto de que contra el acto reclamado proceda un recurso o medio ordinario de defensa susceptible de nulificar, revocar o modificar dicho acto, sin que la ley que lo establezca o que rija el acto exija mayores requisitos que los previstos para el otorgamiento de la suspensión definitiva. Cuando tales preceptos se refieren a la ley que establezca el recurso o medio de defensa procedente contra el acto reclamado, o que rija a éste, debe entenderse que dicha remisión significa que la norma jurídica respectiva debe regular por algún título a ese acto de manera específica, aludiendo expresamente a él, debiendo colmar todas las determinaciones que contenga, así como las consecuencias que produzca en el ámbito jurídico del gobernado. Asimismo, el ordenamiento relativo requiere ser una norma legal, en sentido formal y material, puesto que tanto la disposición constitucional como la legal que la reglamenta, establecen que debe ser una "ley", y no cualquier otro ordenamiento general, el que señale la procedencia de aquéllos, motivo por el cual, aplicando el principio jurídico consistente en que cuando la norma no distingue, no existe razón para efectuar una distinción, debe concluirse que sólo los medios defensivos consagrados en una ley formal y material son susceptibles de provocar la improcedencia del juicio de amparo, derivada de la falta de cumplimiento con el principio de definitividad en relación con la impugnación de un acto de autoridad, siempre que no exijan mayores requisitos para otorgar la suspensión que los previstos en la Ley de Amparo.

132

Tesis de Jurisprudencia 2a/J. 115/99, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 1999, Tomo X, página 448.

102

4. Cuando la autoridad ante la cual deba agotarse el medio ordinario de

defensa se encuentra desintegrada.

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito

ha establecido un supuesto fáctico muy peculiar,133 pues sostiene que no operará

el principio de definitividad en aquellos casos en los cuales la autoridad a la cual

compete su resolución, momentáneamente, se encuentra desintegrada, veamos:

DEFINITIVIDAD, PRINCIPIO DE. NO OPERA CUANDO LA AUTORIDAD ANTE LA CUAL SE DEBE AGOTAR EL MEDIO ORDINARIO DE DEFENSA PREVISTO POR LA LEY ESTA MATERIALMENTE DESINTEGRADA. La obligación que señala el artículo 73, fracción XV de la Ley de Amparo, de agotar, previamente a promover el juicio de garantías, el medio ordinario de defensa apto para revocar, modificar o nulificar el acto impugnado, no se actualiza cuando el órgano jurisdiccional, ante el que deba agotarse dicha instancia, se encuentre temporalmente desintegrado o no exista de facto, pues no está al alcance del agraviado la posibilidad de que ese medio ordinario de defensa se admita y resuelva en los plazos legales, lo que significa, no tener un verdadero acceso al servicio de la justicia a cargo del Estado, como manda el artículo 17 constitucional.

De actualizarse tal hipótesis, no se le podrá exigir al gobernado que agote

los medios ordinarios de defensa, puesto que materialmente está imposibilitado

para ello.

Proponemos interpretar la expresión “desintegrada” en un sentido amplio y

fáctico, esto es, que no se debe exigir al gobernado el agotamiento de los medios

ordinarios de defensa previo ejercicio de la acción de amparo, cuando los

tribunales comunes, por el motivo que sea, no se encuentren disponibles.

A nuestro juicio, esta excepción al principio de definitividad, resulta

importante y no se le debe restar importancia, ya que, aunque parezca distante, no

resulta imposible. En nuestro país, se han presentado múltiples contingencias que

podrían llevar a la actualización de ésta premisa; a manera de ejemplo, podemos

recordad que durante abril de 2009 se dictaron diversas medidas de salubridad

133

Tesis Aislada III.1o.A.5 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 1995, Tomo II, página 543.

103

general en virtud de influenza A H1N1. Al respecto, el Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa134 cerró sus puertas por un lapso superior a una semana.

Por el contrario, los Juzgados de Distrito siguieron operando de manera regular.135

No obstante, diversas dependencias del Poder Ejecutivo Federal siguieron

laborando de manera ordinaria; por ejemplo la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público.

Imaginemos pues, bajo este tenor, que cierto gobernado se enfrentara a un

acto administrativo dictado por cualquiera de las dependencias que continuaron

laborando. En la hipótesis propuesta, el acto administrativo genera diversos

perjuicios de imposible reparación; de modo que es indispensable suspender los

efectos del referido acto lesivo.

¿Ante qué autoridad solicitaría la suspensión del acto administrativo si los

tribunales comunes se encuentran cerrados?

134

Diario Oficial de la Federación, martes 28 de abril de 2009: “ACUERDO G/SS-JGA/001/2009 mediante el cual se dan a conocer las medidas para prevenir, controlar y combatir el virus de influenza epidémica en el Tribunal durante el Periodo de Contingencia.” …Que la autoridad sanitaria federal detectó la existencia de un nuevo tipo de virus en la Ciudad de México y sus alrededores, y determinó que no se trata del virus habitual de la influenza estacional, sino que es mutante de un virus que tiene origen porcino…Que el Ejecutivo Federal, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el sábado 25 de abril de 2009, instruyó y otorgó facultades al Secretario de Salud para implementar, poner en práctica, coordinar y evaluar, todas las acciones que resulten necesarias para prevenir, controlar y combatir la existencia y transmisión del virus de influenza estacional epidémica…ACUERDO…PRIMERO.- No correrán los plazos durante los días 27, 28, 29 y 30 de abril de 2009, en lo sucesivo el Periodo de Contingencia, en el Pleno, Primera y Segunda Secciones, de la Sala Superior del Tribunal, y en las siguientes Salas Regionales. Durante el Periodo de Contingencia no habrá acceso al público en las instalaciones que ocupan las Salas antes referidas, y sus Oficialías de Partes no recibirán promociones. El Pleno, Primera y Segunda Secciones de la Sala Superior del Tribunal, únicamente celebrarán sesiones privadas. 135

Comunicado No. 05 del Consejo de la Judicatura Federal, México, Distrito Federal, a 26 de abril de 2009: “El Consejo de la Judicatura Federal adopta medidas preventivas contra la influenza porcina, de acuerdo con las Secretarías de Salud y del Trabajo. Proteger la salud de las personas y asegurar la continuidad de la impartición de justicia, el objetivo.”…El Consejo de la Judicatura Federal informa que ante el brote epidemiológico del virus de influenza porcina, seguirá tomando todas las medidas pertinentes de prevención y en su caso de urgencia, para proteger la salud de las personas y al mismo tiempo asegurar la continuidad en la impartición de justicia y el servicio en las áreas administrativas. Los Tribunales y Juzgados del Poder Judicial de la Federación no interrumpirán sus funciones, dada la naturaleza de los asuntos a su cargo, en especial en materia de amparo, por lo que continuarán prestando su servicio con toda regularidad.

104

En nuestra opinión, la referida situación constituye una verdadera

excepción al principio de definitividad; de manera que al particular referido en el

ejemplo no se le debe exigir el agotamiento de los medios ordinarios de defensa,

por la simple razón de que, de facto, no se encuentra disponible el tribunal

ordinario.

5. Actos de trámite o instrumentales dictados dentro de un procedimiento

administrativo.

El Código Fiscal de la Federación, dentro de sus artículos 42 a 47 regula la

forma, plazos y en general las reglas que debe seguir el Fisco Federal para la

práctica de las visitas domiciliarias o auditorías fiscales a los contribuyentes; lo

anterior, en ejercicio pleno de su facultad de comprobación.

La fracción IV del artículo 46 del ordenamiento en cita, prevé la existencia

de “actas parciales” o “complementarias”. El funcionario autorizado para practicar

la diligencia debe asentar en tales actas los hechos, omisiones o circunstancias

de carácter concreto, de las cuales tenga conocimiento durante del desarrollo de

la visita.

La visita domiciliaria debe de practicarse en un lapso máximo de un año,

por consiguiente, durante ese año el visitador se encuentra facultado para

levantar cualquier número de actas parciales o complementarias.

Las actas parciales tienen como finalidad asentar las observaciones del

funcionario para que, posteriormente, levante una última acta parcial seguida del

acta final y, por último, dentro de un plazo de seis meses emita el acto

administrativo por virtud del cual determina un crédito fiscal a favor del Fisco

Federal; o bien, en caso de que el contribuyente no haya omitido alguna

obligación fiscal, no liquidará cantidad alguna.

105

No hay que perder de vista, que las actas parciales en comento

constituyen auténticos actos que no ponen fin al procedimiento administrativo, es

decir, no son definitivos, sino que sirven para aportar o ilustrar datos que recaigan

a una decisión final. Por ello y en principio, dichas actas no son impugnables

mediante el juicio de amparo indirecto, puesto que así lo dispone el principio de

definitividad regulado en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, al no

ser actos definitivos.

No obstante lo anterior, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación sostuvo136 que la mencionada regla de inimpuganbilidad no es una

regla absoluta, sino una regla de orden. En consecuencia, puede afirmarse que

los actos administrativos de trámite, no obstante ser preparativos y, por ende, no

definitivos, pueden ser impugnados mediante el ejercicio de la acción

constitucional de amparo:

ACTAS DE VISITA DOMICILIARIA. SON IMPUGNABLES, POR REGLA GENERAL, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, HASTA QUE SE PRODUZCA LA RESOLUCIÓN FINAL EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Las actas de visita domiciliaria o auditoría fiscal encuadran en la categoría de actos de trámite o instrumentales, ya que no ponen fin a la vía administrativa, sino que sólo sirven para ilustrar y aportar todos los datos necesarios para que recaiga una decisión final que, en su caso, se manifestará con el establecimiento de una liquidación o la imposición de una obligación (actos definitivos o resolutorios); de ahí que, por regla general, dichas actas no sean impugnables mediante el juicio de garantías conforme al artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo; sin embargo, la inimpugnabilidad de las mencionadas actas es una simple regla de orden y no una regla absoluta, pues no puede afirmarse que los actos de trámite nunca sean impugnables aisladamente, es decir, habrá que esperar hasta que se produzca la resolución final del procedimiento, oportunidad en la cual podrán plantearse las irregularidades que el visitado aprecie sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado, así como sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos que la originaron, como la falta de identificación de los visitadores, entre otros; además, el amparo indirecto en contra del resultado final de la visita fiscal domiciliaria sólo sería procedente de conformidad con el precepto indicado, por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por

136

Jurisprudencia 2a./J. 24/2003, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2003, Tomo XVII, página 147.

106

virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, excepto que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia, que se trate de amparo contra leyes o actos que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución de imposible reparación, supuestos en que el amparo procederá desde luego; de no ser así, el juicio de garantías sería improcedente en términos de la fracción XV del artículo 73 de la ley citada, habida cuenta de que en contra del resultado final de esa visita -resolución definitiva-, el particular afectado, en acatamiento al principio de definitividad que rige el juicio de garantías, tiene la carga de agotar el recurso, juicio o medio de defensa legal que proceda, por virtud del cual aquél pueda ser modificado, revocado o nulificado.

Tal criterio, lo consideramos de suma relevancia, pues en nuestra opinión

constituye una autentica excepción al principio de definitividad, dado que las actas

parciales no son actos definitivos. También, no hay que perder de vista que el

particular cuenta con dos medios ordinarios de defensa para impugnar el

contenido y alcance de las citadas actas parciales.

Lo anterior es así, puesto que el contribuyente se encuentra legitimado ad

causam para desvirtuar el contenido de dichas actas parciales dentro de un

término de 20 días contados a partir del levantamiento de la última acta parcial,

dicho plazo se ampliará por 15 días cuando se haya efectuado revisión a más de

un ejercicio fiscal; o bien, aumentará a dos meses cuando la auditoría verse sobre

estudios de precios de trasferencia entre partes relacionadas.

Por otro lado, el contribuyente cuenta con la opción de esperar la

notificación del acto administrativo por virtud del cual concluya la visita

domiciliaria, es decir, la liquidación o determinación de la contribución omitida,

para promover el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, en el término de 45 días; o bien, interponer un recurso de

revocación que se tramitará y resolverá en sede administrativa, de conformidad

con as reglas que al efecto establece el Código Fiscal de la Federación.

Como se puede advertir, el particular tiene a su alcance medios ordinarios

de defensa para impugnar actos preparativos-no definitivos. Sin embargo, la

Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que las actas parciales, como

107

actos administrativos preparatorios, pueden ser impugnados de manera

autónoma mediante el ejercicio de la acción de amparo; lo anterior, sin que sea

exigible al quejoso agotar los medios ordinarios de defensa.

Resulta peculiar, que el recurso de revocación que prevé el propio Código

Fiscal de la Federación -ley que rige el acto-, es improcedente en contra del

levantamiento de un acta parcial, toda vez que así lo dispone expresamente el

inciso d) del artículo 117 del propio Código Tributario, por tratarse de un acto que

no es definitivo.

No debe pasar inadvertido, como en este supuesto el principio de

definitividad se regula al revés, en tanto que los medios ordinarios de defensa:

recurso de revocación y juicio de nulidad, exigen que el acto lesivo en materia

fiscal sea definitivo; mientras que la jurisprudencia de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación permite, no obstante la no definitividad del acta parcial y la

existencia de medios ordinarios de defensa, el ejercicio de la acción

constitucional.

Es más, la Suprema Corte de Justicia de la Nación va más allá, pues

reconoce expresamente la posibilidad de impugnar mediante el ejercicio de la

acción constitucional cuestiones de mera legalidad; como lo son: la falta de

identificación de los visitadores, los actos que dieron origen a la visita, entre otros.

Consideramos a la hipótesis de procedencia en comento como una

autentica excepción al principio de definitividad, puesto que no se encuadra en

ninguno de los supuestos de excepción reconocidos a nivel constitucional, legal o

jurisprudencial. Ya que, del cuerpo del citado precedente, de manera expresa

menciona los demás supuestos de excepción del principio de definitividad. Y lo

hace en los siguientes términos: “…el amparo indirecto en contra del resultado

final de la visita fiscal domiciliaria sólo sería procedente de conformidad con el

precepto indicado, por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el

108

procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el

quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, excepto

que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia, que se trate

de amparo contra leyes o actos que tengan sobre las personas o las cosas una

ejecución de imposible reparación, supuestos en que el amparo procederá desde

luego; de no ser así, el juicio de garantías sería improcedente en términos de la

fracción XV del artículo 73 de la ley citada, habida cuenta de que en contra del

resultado final de esa visita -resolución definitiva-, el particular afectado, en

acatamiento al principio de definitividad que rige el juicio de garantías, tiene la

carga de agotar el recurso, juicio o medio de defensa legal que proceda, por virtud

del cual aquél pueda ser modificado, revocado o nulificado.”

Asimismo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

no establece ningún criterio de excepción a la regla de procedencia impuesta; de

tal suerte que no sólo rige a la materia fiscal, sino a toda la materia administrativa

en general, donde se practiquen diligencias de visita domiciliaria o de verificación.

Lo anterior es así, ya que se refiere de manera genérica a los actos

administrativos preparatorios, los cuales se dan en toda la materia administrativa y

no sólo en la fiscal.

Así, por ejemplo, podemos mencionar que un particular propietario de un

establecimiento mercantil en la Ciudad de México, en términos de la Ley de

Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal, al cual se le abrió un expediente

administrativo y, por tanto, fue objeto de una visita de verificación administrativa,

en términos del Reglamento de Verificación Administrativa del Distrito Federal, se

encuentra legitimado ad causam para ejercer la acción de amparo en contra del

acta que se haya levantado, destacando que mediante los conceptos de violación

que hiciera valer, se encuentra en posibilidades de impugnar cuestiones de mera

legalidad; tales como los requisitos del acto administrativo regulados en la Ley de

109

Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; o bien, cualquier violación al

citado Reglamento de Verificación Administrativa.

110

CUARTA PARTE

ASPECTOS COMPARATIVOS DEL PROCESO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL Y EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO

Consideraciones previas.

En la tercera parte del presente trabajo, expusimos el principio de

definitividad del juicio de amparo. El punto más relevante, desde luego, radica en

que por virtud de la existencia de un medio ordinario de defensa mediante el cual

los actos emanados de la administración pública federal son susceptibles de ser

nulificados, el amparo administrativo está virtualmente extinto.

No obstante, la extinción a la que nos referimos es meramente

procedimental; de modo que aquel gobernado que pretenda dar inicio a un juicio

de amparo administrativo deberá, apoyar la procedencia de su acción en un

criterio jurisprudencial que, por mera excepción, emitió la Suprema Corte de

Justicia de la Nación; 137 o bien, emplear alguna otra argucia jurídica con la

finalidad de poder integrar el proceso constitucional sin que a la larga se sobresea

por alguna de las improcedencias establecidas en el artículo 73 de la Ley de

Amparo.

Pareciere lógico, e incluso correcto, reservar el juicio de amparo como un

verdadero medio extraordinario de defensa; de modo que solo se ejerza la acción

de amparo cuando no exista ningún otro medio ordinario susceptible de dirimir una

137

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 56/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 2007, Tomo XXV, página 1103, cuyo rubro dice: RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO CORRESPONDIENTE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL PREVER EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE GARANTÍAS.

111

controversia pues, de lo contrario, se estaría convirtiendo en ordinario un medio

que, por su naturaleza constitucional, es extraordinario.

Sin embargo, para poder dar tal paso, sin duda, es necesario que el medio

ordinario de defensa que vino a sustituir al amparo administrativo sea integral y

completo, apegado de modo irrestricto a los principios de justicia establecidos en

el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Entonces, el proceso que origine el ejercicio de la acción de nulidad deberá

superar o, por lo menos igualar, los beneficios procesales que origina el ejercicio

de la acción de amparo.

De lo contrario, nos encontraríamos frente a un escenario procesal dispar:

tendríamos una acción ordinaria cuyo ejercicio es obligatorio y que procesalmente

resulta ineficaz respecto de una acción extraordinaria, cuyo ejercicio procede sólo

por mera excepción.

Por el momento, anticipamos que en nuestra opinión los beneficios

procesales del amparo administrativo superan, y por mucho, los beneficios

procesales generados por el juicio de nulidad; de modo que se presenta una

exigencia absurda: la obligación que tiene el particular de agotar un procedimiento

contencioso administrativo federal cuyos beneficios son menores respecto de un

juicio de amparo cuya procedencia es meramente excepcional.

En este orden de ideas, a fin de acreditar que los beneficios procesales del

amparo administrativo son superiores a los generados por el juicio de nulidad, a

continuación analizamos tres puntos de eficacia procesal que, en nuestra opinión,

son fundamentales en cualquier proceso que tenga por objeto controvertir actos

administrativos. Dichos puntos, son los siguientes:

a) Los tiempos procesales.

112

b) La suspensión del acto.

c) La ejecución de sentencia.

En este sentido, respecto de los puntos de referencia, a continuación

formulamos un análisis comparativo de los beneficios procesales entre la Ley de

Amparo y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

CAPITULO I.- Los tiempos procesales.

El proceso constitucional de amparo, desde sus inicios, se concibió como

un proceso breve, atento a que su presupuesto esencial es la violación de

garantías individuales, lo cual implica que alguna autoridad emitió un acto en

contravención de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de

manera que, a fin de respetar los postulados básicos de la Ley Suprema, se

deberá de someter la constitucionalidad del acto de que se trate al análisis del

Poder Judicial de la Federación.

Tanto los Jueces de Amparo como los funcionarios que bajo su mando se

encargan de administrar la justicia constitucional, se han destacado por cumplir a

cabalidad con los diversos plazos y términos procesales que impone la ley de la

materia. También, se han destacado por evitar un proceso dilatorio; de modo que

la recepción, estudio, acuerdo y notificación -por cualquiera de los medios

previstos en ley- de los escritos o promociones que las partes presenten en el

juicio es sumamente breve.

Del mismo modo ocurre, con otras actuaciones judiciales; tales como la

preparación y desahogo de pruebas; tramitación de exhortos, entre otras.

De modo contrario, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

se ha mostrado severamente rezagado por lo que a los tiempos procesales en

comento se refiere. Lo anterior, puede atender a diversas razones tales como la

113

carga de trabajo, la estructura interna del Tribunal e incluso el principio de

oficiosidad que rige al procedimiento contencioso administrativo federal; pero, de

cualquier modo, los tiempos procesales son sumamente extensos; de manera que

desde la presentación de la demanda al dictado de la sentencia, pueden pasar

muchos años.

Ahora bien, en nuestra opinión, la prontitud en el proceso y sus distintas

etapas es esencial para una adecuada administración de justicia. Por

consiguiente, el proceso constitucional de amparo resulta más eficaz que el juicio

de nulidad, en tanto que aquél es mucho más breve que este último.

CAPITULO II.- La suspensión del acto impugnado.

1. Consideraciones previas.

Conviene recordar que las medidas cautelares, también llamadas

providencias o medidas precautorias, son los instrumentos que puede decretar el

juzgador, a solicitud de las partes o de oficio, para conservar la materia del litigio,

así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la

sociedad, con motivo de la tramitación de un proceso.138

La Ley de Amparo, bajo este tenor, regula la suspensión del acto reclamado

amanera de incidente. La referida suspensión, constituye una especie del género

denominado medidas cautelares, 139 la cual tiene por objeto conservar la materia

del amparo en el fondo y evitar al quejoso daños irreparables o de difícil

reparación, sea a través de la paralización temporal del acto reclamado y sus

efectos, o bien, excepcionalmente, mediante la restitución temporal de la garantía

138

Moreno Mendoza, Jesús. “Las medidas cautelares en la ley federal de procedimiento contencioso administrativo”, Ars Iuris revista del instituto de documentación e investigaciones jurídicas de la facultad de derecho de la universidad panamericana, núm. 34, año 2005, p. 103. 139

Se da el nombre de medida cautelar a una serie de providencias dictadas antes o durante un proceso, mediante las cuales se trate de impedir la modificación de las situación de hecho existente en el momento de iniciarse las actuaciones.

114

individual violada (a través de la teoría de la apariencia del buen derecho y el

peligro en la demora).140

Afirmamos que la suspensión del acto reclamado no sólo es el incidente

más importante que prevé el juicio de amparo, sino que representa la medida

precautoria de mayor trascendencia en los ordenamientos mexicanos.141

Históricamente, todas las leyes de amparo, en alguna medida, se ocuparon

de preveer la institución en comento. Por ello, su regulación ha ido evolucionando

por más 162 años,142 por lo que puede validamente afirmarse que al día de hoy,

es una institución con experiencia históricamente probada.

Actualmente, la suspensión del acto reclamado se encuentra prevista

directamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

concretamente, en la fracción X del artículo 107. Por su parte la Ley de Amparo

regula la institución en comentario del artículo 122 al 144.

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por su parte,

regula genéricamente el tema de medidas cautelares. Es oportuno destacar que, a

diferencia de la Ley de Amparo, éste ordenamiento regula el genero y no sólo la

especie, es decir, no se limita a normar la suspensión del acto, sino que se

extralimita a regular el genero de medidas cautelares incluyendo, por ende, la

suspensión del acto impugnado.

Entonces, por lo que a las medidas cautelares se refiere, de conformidad

con el artículo 24 del ordenamiento en comentario, una vez iniciado el juicio de

140

Ruiz Torres, Enrique Humberto, Curso general de amparo, op. cit., nota 40, p. 693. 141

Moreno Mendoza, Jesús. “Las medidas cautelares en la ley federal de procedimiento contencioso administrativo”, Ars Iuris revista del instituto de documentación e investigaciones jurídicas de la facultad de derecho de la universidad panamerican, op. cit., nota 136, p. 104. 142

Aunque el texto final del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 no previó la suspensión del acto reclamado, si lo hizo su regulación secundaria. Igualmente ocurrió en la Constitución de 1857. Así, fue que se reguló mediante la Ley Orgánica Reglamentaria de los Artículos 101 y 102 de la Constitución de 30 de noviembre de 1861 y mediante la Ley Orgánica de los Artículos 101 y 102 de la Constitución, de 1869.

115

nulidad,143 se pueden decretar todas las medidas cautelares necesarias para

mantener la situación de hecho existente, con la finalidad de impedir que la

resolución impugnada pueda dejar el litigio sin materia o causar un daño

irreparable al actor.

No obstante, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo omite expresar

qué medidas en específico serán susceptibles de otorgarse; de modo que debe

entenderse que se podrán otorgar todas las medidas cautelares existentes. Tal

cosa, de entrada, es incorrecta y contradictoria pues el mismo artículo 24 del

ordenamiento que se comenta, limita el otorgamiento de las medidas cautelares

para una vez iniciado el juicio; de manera que excluye el otorgamiento de las

medidas precautorias anticipadas, conocidas en nuestros códigos procesales

como medios preparatorios a juicio.

Por otro lado, el ordenamiento contencioso federal, dispone expresamente,

en su artículo 28, la existencia de la suspensión del acto, en los siguientes

términos: “El demandante podrá solicitar la suspensión de la ejecución del acto

administrativo impugnado, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión,

rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución…”

En conclusión, podemos afirmar que la Ley de Amparo únicamente regula

la suspensión del acto reclamado y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo regula, tanto al género como a la especie, es decir, tanto a las

medias precautorias como a la suspensión del acto impugnado.

143

Consideramos un error que el artículo 24 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de manera expresa, por un lado refiera que podrán decretarse “todas las medidas cautelares” y, por otro lado, limita temporalmente su otorgamiento, pues dice que “una vez iniciado el juicio”. Esto es un contrasentido, pues partiendo de la base de que el ordenamiento adjetivo en comentario regula específicamente el genero de medidas cautelares, olvida que una especie de ellas son las medidas precautorias anticipadas, llamadas en nuestros ordenamientos procesales como medios preparatorios. Dichas medias precautorias anticipadas, se otorgan con anterioridad a la iniciación del proceso, en consecuencia, resulta erróneo y contradictorio que el ordenamiento que se comenta, limite el otorgamiento de las medidas cautelares al inicio del proceso.

116

2. La suspensión de oficio.

La Ley de Amparo prevé el otorgamiento de la suspensión de oficio del acto

reclamado. Esto es, una obligación que tiene el Juez de Distrito mediante la cual

se encuentra constreñido a otorgar la suspensión del acto aún y cuando el quejoso

no lo haya solicitado.

El artículo 123 del ordenamiento en cita, limita las causales de procedencia

de la suspensión de oficio a dos casos. El primero, hace referencia a que el acto

reclamado importe peligro de muerte, deportación destierro o alguno de los

prohibidos por el artículo 22 Constitucional.144 El segundo, se refiere a que de

consumarse el acto reclamado se haría físicamente imposible restituir al quejoso

en el goce de la garantía individual reclamada.145 El Poder Judicial de la

Federación ha confirmado las dos causales de procedencia que se comentan.146

Por su parte, el artículo 233 de la Ley de Amparo147 dispone que también se

otorgara la suspensión de oficio cuando los actos reclamados tengan o puedan

tener por consecuencia la privación total o parcial, temporal o definitiva de los

bienes agrarios del núcleo de población quejoso o su substracción del régimen

jurídico ejidal.

El otorgamiento de la suspensión de oficio que se comenta, se decretará de

plano en el auto que admita la demanda. Además, se impone una obligación al

144

Recordemos que dentro de las penas previstas por el artículo 22 de nuestra Constitución se encuentran: la mutilación, la infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, las penas inusitadas, las penas trascendentales. 145

Cfr. Jurisprudencia I. 3o. A. J/7, visible en el Semanario Judicial de la Federación III, Segunda Parte-2, Enero a Junio de 1989, página 951, Genealogía: Gaceta número 13-15, Enero-Marzo de 1989, página 88, cuyo rubro dice: SUSPENSION DE OFICIO, CORRESPONDE AL JUZGADOR FEDERAL DETERMINAR LA PROCEDENCIA DE LA. 146

Cfr. Jurisprudencia P./J. 80/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente la mes de diciembre de 2007, Tomo XXVI, página 15: SUSPENSIÓN DE OFICIO. PROCEDE DECRETARLA DE PLANO CONTRA LA EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS ORDENADA POR UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CON FUNDAMENTO EN LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN. 147

Decreto de adición publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de junio de 1976.

117

Juez de Distrito a efecto de que, sin demora, comunique a la autoridad

responsable la determinación judicial de suspender la consumación del acto

reclamado. En contra de la decisión adoptada por el Juez de Distrito en la que

conceda o niegue la suspensión de oficio, de conformidad con el artículo 89 de la

Ley de Amparo, procede el recurso de revisión, no obstante que la procedencia de

éste no se prevea expresamente en el artículo 83 del mismo ordenamiento; tal

postura ha sido avalada por el Pleno de nuestro Máximo Tribunal.148

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por su parte, no regula la

suspensión de oficio. Únicamente, el artículo 24 de la ley en comento se limita a

disponer en su penúltimo párrafo que: “El Magistrado Instructor podrá ordenar una

medida cautelar, cuando considere que los daños que puedan causarse sean

inminentes”. Lo cual, desde luego, genera incertidumbre, atento a que los

gobernados desconocen bajo que parámetros el Magistrado Instructor valorará la

pertinencia del otorgamiento de la medida cautelar. Algunas Salas regionales han

adoptado el criterio referente a que en contra del auto que conceda o niegue la

medida cautelar “de oficio”, procede el recurso de reclamación con base en el

citado artículo 62.149

3. Plazos de otorgamientos de la suspensión del acto impugnado.

La Ley de Amparo, establece una mecánica de plazos muy breves. En

nuestra opinión, los plazos breves a los que nos referimos son sumamente

oportunos, en atención la urgencia que representa en algunos casos el

otorgamiento de la suspensión en comento.

148

Cfr. Jurisprudencia P./J. 1/96 (8A), visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de 1996, Tomo III, página 73, cuyo rubro dice: SUSPENSION DE PLANO DEL ACTO RECLAMADO. PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISION CONTRA EL AUTO QUE LA NIEGA O CONCEDE. 149

Tesis V-P-2aS-812, visible en la página 135 de la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Año VII, Número 84, correspondiente al mes de diciembre de 2007, cuyo rubro dice: MEDIDA CAUTELAR OTORGADA POR UNA SALA EN TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 24 Y 25 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- ES PROCEDENTE EL RECURSO DE RECLAMACIÓN EN CONTRA DE SU OTORGAMIENTO CON BASE EN EL ARTÍCULO 62 DE DICHA LEY.

118

En primer término, de conformidad con el artículo 130 de la Ley de Amparo,

previo cumplimiento de los requisitos de ley -tema que más adelante trataremos-

el Juez de Distrito otorgará la suspensión del acto reclamado con la sola

presentación de la demanda. El efecto de la suspensión provisional cosiste en

mantener las cosas en el estado en el que se encuentren hasta que se notifique a

la autoridad o autoridades responsables la sentencia interlocutoria dictada en la

audiencia incidental que resuelva sobre la suspensión definitiva.

Luego entonces, en al auto que recaiga a la presentación de demanda150 se

decidirá, entre otras cosas, sobre el otorgamiento de la suspensión provisional. El

recurso procedente en contra de la resolución mediante la cual se otorgue o

niegue la suspensión provisional será el recurso de queja, con base en la fracción

XI del artículo 95 de la Ley de Amparo.

En la práctica, por regla general, dos o tres días después de la presentación

de la demanda de amparo, se acordará el auto mediante el cual se niegue o se

otorgue la suspensión provisional del acto reclamado y, a su vez, se fije fecha para

la celebración de la audiencia incidental donde se resolverá sobre la suspensión

definitiva. Por ello, puede afirmarse que el quejoso sabrá si le fue otorgada o no la

suspensión provisional dentro de un plazo promedio de 48 horas posteriores a la

presentación de la demanda.

Posteriormente, acorde con el artículo 131 de la Ley de Amparo, se pedirá

un informe previo a la autoridad responsable. El término para su rendición será de

24 horas. No siendo obstáculo para la tramitación del incidente de suspensión, el

150

Dentro de los autos que pueden recaer a la presentación de la demanda se encuentran: (i) el auto de admisión de demanda; (ii) auto de desechamiento; (iii) auto de prevención; o, (iv) auto de incompetencia. Regularmente, la demanda de amparo se admitirá siempre que la acción constitucional sea procedente o, siendo improcedente, la causal no sea notoria y absoluta; aunado a que el escrito inicial reúna todos los requisitos, no sea obscura y se haya adjuntado todas las copias de traslado; también, si se mandó aclarar, cuando se haya desahogado en tiempo la prevención. Del Castillo, Alberto, Práctica forense de amparo, op. cit., nota 20, p. 123.

119

hecho de que la autoridad responsable se muestre omisa respecto de la rendición

del informe en comento.

Después, por regla general,151 dentro de las 72 horas que le sigan al

término de 24 otorgado a la autoridad para la rendición del informe previo, se

celebrará la audiencia incidental, donde el Juez de Distrito decidirá sobre la

procedencia del otorgamiento de la suspensión definitiva.152 El efecto de la

suspensión definitiva radica en mantener las cosas en el estado en el que se

encuentren hasta que se notifique a la autoridad o autoridades responsables la

sentencia definitiva.

El recurso procedente en contra del auto por virtud del cual se otorgue o

niegue, modifique, revoque o niegue modificar o revocar la suspensión definitiva

será el recurso de revisión, en términos de la fracción II del artículo 83 de la Ley

de Amparo.

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por su parte,

es omisa en establecer los plazos dentro de los cuales se debe otorgar o negar

tanto la suspensión provisional como la definitiva. Únicamente regula de manera

por demás deficiente, obscura e imprecisa los tiempos procesales para el

otorgamiento de las medidas cautelares, toda vez que el artículo 25 del

ordenamiento en cuestión establece que el acuerdo en que se admita a trámite el

incidente de petición de medidas cautelares, se correrá traslado a la autoridad a la

cual se le imputa el acto administrativo objeto de la controversia para que, en el

término de 3 días, rinda un informe. Vencido el referido plazo o dentro de los 5

151

El caso de excepción, se prevé en el artículo 133, que es cuando alguna o algunas de las autoridades responsables radica fuera del ámbito de competencia del juez de Distrito, y no sea posible que rinda su informe dentro del término de 24 horas. Bajo tal supuesto, se celebrará la audiencia respecto del acto reclamado a las autoridades que sí residan donde el juez de Distrito; y posteriormente se celebrará otra audiencia respecto del acto reclamado a las foráneas, pudiéndose modificar o revocar la resolución dictada el la primera audiencia en virtud de los nuevos informes. 152

Ello, sin perjuicio de que se dicten las medidas de aseguramiento o de efectividad que correspondan según el caso.

120

días que le sigan a la presentación del informe de referencia, la Sala dictará la

resolución definitiva en la que otorgue o niegue la medida cautelar solicitada.

4. Requisitos para el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado.

La Ley de Amparo, establece los requisitos que deberá cumplir aquel

quejoso que solicite la suspensión del acto reclamado. De cumplirse tales

requisitos, el Juez de Distrito, quien nunca pierde jurisdicción en materia

suspensional, deberá otorgar la suspensión solicitada.153 Dicha facultad del Juez

de Distrito es discrecional, lo cual, desde luego, no implica arbitrariedad, pues la

misma ley regula los requisitos que deberán acreditarse para el otorgamiento de la

medida cautelar que se comenta.

De este modo, el artículo 124 de la Ley de Amparo, exige tres requisitos

básicos para que la suspensión del acto reclamado, solicitada a petición de parte,

sea procedente:

a) Que la solicite el agraviado.

b) Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan

disposiciones de orden público.

c) Que los daños y perjuicios causados al quejoso mediante la ejecución del

acto sean de difícil reparación.

153

Cfr. Jurisprudencia 104, visible en el Apéndice de 1995, Tomo VI, parte TCC, página 721, cuyo rubro dice: SUSPENSION DEFINITIVA. REQUISITOS.

121

Para una mejor comprensión de lo anterior y por la importancia que

representa el referido artículo para el presente trabajo, a continuación

transcribimos su contenido:154

Artículo 124.- Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes: I. Que la solicite el agraviado; II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público. Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión: a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes; b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos; c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario; d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza; e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares; f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de Ley o bien se encuentre en alguno de lo supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional; h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo sí con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.

154

Recientemente, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de junio de 2009, a propósito de la creación de la Ley de Extinción de Dominio, fue adicionado el inciso h) de la fracción II del artículo 124.

122

III. Que sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

El juez de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio.

Respecto de la fracción I del artículo 124, referente al primer requisito de

procedencia, consistente en que el agraviado sea quien solicite la suspensión del

acto reclamado, no hay mucho que decir. Es más, la solicitud del otorgamiento de

las suspensión no requiere una técnica extraordinaria, pues solo basta que se

haga la mención de que se solicita esa medida cautelar;155 no obstante, es

recomendable que se haga un análisis sobre la procedencia de la suspensión del

acto reclamado, a fin de otorgar al juez de amparo mayores elementos para el

otorgamiento de la medida.

Luego, de conformidad con la fracción II del multicitado numeral 124, el

otorgamiento de la suspensión del acto reclamado no deberá parar perjuicio al

interés social, ni contravenir disposiciones de orden público. Tales requisitos son

lógicos, pues el interés jurídico del particular no puede afectar el interés social o

colectivo.

Sin que sea objeto del presente apartado profundizar en el tan debatido

tema del interés social y el orden público, nos limitaremos a señalar que el

juzgador deberá practicar un ejercicio razonable, a fin de analizar, en cada caso

concreto, los efectos que implicaría la suspensión del acto reclamado.156 Lo

anterior, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha dado una definición

concreta de tales conceptos. En consecuencia, el Juez de Distrito, en la resolución

que conceda o niegue la suspensión del acto reclamado, deberá fundar y motivar

155

Del Castillo, Alberto, Práctica forense de amparo, op. cit., nota 20, p. 123. 156

Cfr. Jurisprudencia 1044, visible en el Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, página 722, cuyo rubro dice: SUSPENSION DEL ACTO RECLAMADO. INTERPRETACION DE LA FRACCION II DEL ARTICULO 124 DE LA LEY DE AMPARO.

123

los razonamientos efectuados para considerar que si se ocasiona o no perjuicio al

orden público y al interés social.157

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,

ha establecido que para determinar si existe afección al orden público y al interés

social no basta que la ley en que se funde el acto sea de orden público e interés

social, sino que debe evaluarse si su contenido, fines y consecución son contrarios

a los valores y principios que inspiran el orden público, capaz de restringir

derechos fundamentales de los gobernados, o si son realmente significativos para

afectar el interés social. Lo anterior, partiendo de la base de que todas las leyes,

en mayor o menor medida, responden a un interés público; sin embargo, esto no

puede ser una habilitación absoluta, capaz de afectar derechos fundamentales de

modo irreversible, ya que también es deseable por la sociedad que las autoridades

no afecten irremediablemente derechos sustanciales de los particulares,

especialmente cuando tienen el carácter de indisponibles o irreductibles como la

libertad, igualdad, dignidad y los demás consagrados en el artículo 16

constitucional, por ser sus consecuencias de difícil o de imposible reparación. En

conclusión, para aplicar el criterio de orden público e interés social debe

sopesarse el perjuicio que podrían sufrir las metas de interés colectivo

perseguidas con los actos concretos de aplicación, con el perjuicio que podría

afectar a la parte quejosa con la ejecución del acto reclamado y el monto de la

afectación de sus derechos en disputa.158

157

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 81/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 2002, Tomo XVI, página 357, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL JUZGADOR DE AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS MOTIVOS POR LOS QUE CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO. 158

Cfr. Jurisprudencia I.4o.A. J/56, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 2007, Tomo XXV, página 986, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PARA DETERMINAR SI SE AFECTAN EL ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL, DEBE SOPESARSE EL PERJUICIO REAL Y EFECTIVO QUE PODRÍA SUFRIR LA COLECTIVIDAD, CON EL QUE PODRÍA AFECTAR A LA PARTE QUEJOSA CON LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO Y EL MONTO DE LA AFECTACIÓN DE SUS DERECHOS EN DISPUTA.

124

Finalmente, la citada fracción III del artículo 124 de la Ley de Amparo

señala el ultimo requisito legal que debe de acreditarse a fin de otorgar la

suspensión del acto reclamado, consistente en que los daños y perjuicios que se

ocasionen al gobernado mediante la ejecución del acto reclamado sean de difícil

reparación. No hay que olvidar que si los daños y perjuicios que se ocasionen son

de imposible reparación, el otorgamiento de la suspensión procederá de oficio.

Además de los tres requisitos ya citados, la Ley de Amparo no establece

ningún otro. Sólo en ciertos casos especiales, se podrá exigir de manera adicional,

algún requisito de efectividad, o bien, alguna medida de aseguramiento.159

Adicionalmente, el Poder Judicial de la Federación ha exigido algunos

requisitos diversos a los previstos por de la Ley de Amparo; tales como por

ejemplo: que el acto reclamado sea susceptible de ser suspendido, es decir, que

sea positivo; no declarativo; o bien, que el acto reclamado no se haya ejecutado

aún, pues la institución de la suspensión, por regla general, no tiene efectos

restitutivos.160 Dentro de los requisitos jurisprudenciales más relevantes se

159

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 74/2006, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 2006, Tomo XXIII, página 330, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN PROVISIONAL CUANDO SE RECLAMA EL COBRO DE CONTRIBUCIONES. SURTE SUS EFECTOS DE INMEDIATO, PERO SU EFECTIVIDAD ESTÁ SUJETA A QUE EL QUEJOSO EXHIBA LA GARANTÍA EN LOS TÉRMINOS SEÑALADOS POR EL JUEZ (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 43/2001). Cfr. Jurisprudencia VI.2o.C. J/274, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de diciembre de 2006, Tomo XXIV, página 1182, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN EN AMPARO. LA DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ DE DISTRITO PARA FIJAR EL MONTO DE LA GARANTÍA PARA QUE SURTA EFECTOS DICHA MEDIDA CAUTELAR DEBE SUSTENTARSE, ENTRE OTRAS CIRCUNSTANCIAS, EN LAS PRESTACIONES EXIGIDAS EN EL PROCEDIMIENTO DEL QUE EMANA EL ACTO RECLAMADO, PUES DE LO CONTRARIO INFRINGE EL ARTÍCULO 125 DE LA LEY DE LA MATERIA. Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 6/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2001, Tomo XIII, página 428, cuyo rubro dice SUSPENSIÓN DEFINITIVA. LAS MEDIDAS DE ASEGURAMIENTO PREVISTAS EN EL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 136 DE LA LEY DE AMPARO, PUEDEN INCREMENTARSE AL OTORGARSE AQUÉLLA, SI EL QUEJOSO INCUMPLE CON ALGUNA DE LAS DECRETADAS EN LA PROVISIONAL, COMO LA DE PRESENTARSE ANTE EL JUEZ NATURAL A RENDIR DECLARACIÓN PREPARATORIA. 160

Cfr. Precedente IV.3o.A.9 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 2004, Tomo XX, página 1625, cuyo rubro dice: ACTOS DECLARATIVOS. SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE. Cfr. Precedente I.7o.C.33 K, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 2006, Tomo XXIII, página 1767, cuyo rubro dice: ACTOS CONSUMADOS. LA MANIFESTACIÓN QUE

125

encuentra el de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora,161

mismos que aplican sólo en determinados casos.

Por tanto, el Juez de Distrito estará obligado a otorgar la suspensión

definitiva del acto reclamado al gobernado que acredite los requisitos establecidos

en el artículo 124 de la Ley de Amparo, así como los exigidos por el Poder Judicial

de la Federación mediante la técnica jurisprudencial.

En la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, como ya

se dijo, los requisitos para otorgar la suspensión del acto impugnado se

encuentran previstos en su artículo 28.

A fin de comprender de mejor forma los requisitos que establece el numeral

en comento para el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado, a

continuación transcribimos su contenido:

Artículo 28.- El demandante, podrá solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, cumpliendo con los siguientes requisitos. I. Podrá solicitarla en la demanda o en cualquier tiempo, hasta antes de que se dicte sentencia, ante la Sala de conocimiento del juicio. II. Acompañar copias de la promoción en la que solicite la suspensión y de las pruebas documentales que ofrezca, para correr traslado a cada una de las partes y una más para la carpeta de suspensión. III. Ofrecer, en su caso, las pruebas documentales relativas al ofrecimiento de garantía, a la solicitud de suspensión presentada ante la autoridad ejecutora y, si la

EN ESTE SENTIDO HAGA LA AUTORIDAD RESPONSABLE, DEBE PROBARSE AUNQUE SEA PRESUNTIVAMENTE, PARA QUE RESULTE IMPROCEDENTE LA SUSPENSIÓN. 161

Cfr. Jurisprudencia P./J. 16/96, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 1996, Tomo III, página 36, cuyo rubro dice: SUSPENSION. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO. Cfr. Jurisprudencia I.15o.A. J/3, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de abril de 2007, Tomo XXV, página 1626, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. EL EXAMEN DE LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY RELATIVA, ES PREVIO AL ESTUDIO DE LA PROCEDENCIA DE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL PELIGRO EN LA DEMORA.

126

hubiere, la documentación en que conste la negativa de la suspensión, el rechazo de la garantía o el reinicio de la ejecución, únicas admisibles en la suspensión. IV. Ofrecer garantía suficiente mediante billete de depósito o póliza de fianza expedida por institución autorizada, para reparar el daño o indemnizar los perjuicios que pudieran ocasionarse a la demandada o a terceros con la suspensión si no se obtiene sentencia favorable en el juicio contencioso administrativo. V. Los documentos referidos deberán expedirse a favor de la otra parte o de los terceros que pudieran tener derecho a la reparación del daño o a la indemnización citadas. VI. Tratándose de la solicitud de la suspensión de la ejecución en contra de actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, procederá la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables. El órgano jurisdiccional está facultado para reducir el monto de la garantía, en los siguientes casos: a) Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del quejoso, y b) Si se tratase de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito. VII. Exponer en el escrito de solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado, las razones por las cuáles considera que debe otorgarse la medida y los perjuicios que se causarían en caso de la ejecución de los actos cuya suspensión se solicite. VIII. La suspensión se tramitará por cuerda separada y con arreglo a las disposiciones previstas en este Capítulo. IX. El Magistrado Instructor, en el auto que acuerde la solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado, podrá decretar la suspensión provisional, siempre y cuando con ésta no se afecte al interés social, se contravenga disposiciones de orden público o quede sin materia el juicio, y se esté en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Que no se trate de actos que se hayan consumado de manera irreparable. b) Que se le causen al demandante daños mayores de no decretarse la suspensión, y c) Que sin entrar al análisis del fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto administrativo impugnado. X. El auto que decrete o niegue la suspensión provisional, podrá ser impugnado por las autoridades demandadas mediante el recurso de reclamación previsto en el artículo 59 de esta Ley, dejando a salvo los derechos del demandante para que lo impugne en la vía que corresponda. XI. En el caso en que la ley que regule el acto administrativo cuya suspensión se solicite, no prevea la solicitud de suspensión ante la autoridad ejecutora, la

127

suspensión tendrá el alcance que indique el Magistrado Instructor o la Sala y subsistirá en tanto no se modifique o revoque o hasta que exista sentencia firme. XII. Mientras no se dicte sentencia en el juicio, la Sala podrá modificar o revocar la sentencia interlocutoria que haya decretado o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique. XIII. Cuando el solicitante de la suspensión obtenga sentencia firme favorable, la Sala ordenará la cancelación o liberación, según el caso, de la garantía otorgada. Asimismo, si la sentencia firme le es desfavorable, a petición de la contraparte o, en su caso, del tercero, y previo acreditamiento que se causaron perjuicios o se sufrieron daños, la Sala, ordenará hacer efectiva la garantía otorgada ante el Tribunal. XIV. Si la solicitud de suspensión de la ejecución es promovida por la Autoridad demandada por haberse concedido en forma indebida.

Como puede advertirse, de un análisis comparativo entre los requisitos

exigidos por el artículo transcrito y los que exige la Ley de Amparo, es claro que el

procedimiento contencioso administrativo federal, exige mayores requisitos que la

Ley de Amparo para otorgar la suspensión del acto administrativo impugnado.

En efecto, los requisitos adicionales exigidos por la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, consisten en los siguientes:

a) Limita los supuestos para que el gobernado solicite la suspensión del

acto administrativo impugnado a tres hipótesis: (i) que la autoridad ejecutora

niegue la suspensión; (ii) rechace la garantía ofrecida; o, (iii) reinicie la ejecución.

b) Impone la obligación al gobernado de ofrecer pruebas documentales.

c) Obliga a ofrecer garantía mediante billete de depósito o póliza de fianza,

para reparar los daños o indemnizar por los perjuicios que pudieran causarse a la

demandada o terceros con la suspensión si no se obtiene sentencia favorable en

el juicio.

d) Obliga al que el gobernado exponga en el escrito de solicitud de

suspensión, las razones por las cuales se considera que se debe otorgar la

128

medida cautelar y los perjuicios que se causarían en caso de la ejecución de los

actos cuya suspensión se solicite.

e) Condiciona el otorgamiento de la suspensión a que, sin entrar al fondo

del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto impugnado.

Por lo que hace a los requisitos comentados en los incisos a), b) y c), es

preciso señalar que el artículo que se comenta, sin duda alguna, esta diseñado

para controversias en donde de resultar fundada la pretensión del actor se genere

un perjuicio al interés fiscal de la federación. Lo anterior es así, pues de

conformidad con el artículo 65 del Código Fiscal de la Federación162 el

contribuyente al cual se le determinó un crédito fiscal derivado de las facultades de

comprobación que haya ejercido el Fisco, está obligado a garantizar el monto de la

referida determinación más sus respectivos accesorios. Por su parte el 68 del

Reglamento del Código Fiscal de la Federación,163 establece que la garantía del

interés fiscal en comento deberá ser exhibida por el contribuyente ante la

autoridad recaudadora a fin de que la califique y, en su caso, determine si la

acepta o no.

Sin embargo, no debemos perder de vista que si bien es cierto que la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en gran parte reproduce el

162

Art. 65.- Las contribuciones omitidas que las autoridades fiscales determinen como consecuencia del ejercicio de sus facultades de comprobación, así como los demás créditos fiscales, deberán pagarse o garantizarse, junto con sus accesorios, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que haya surtido efectos para su notificación. (Código Fiscal de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1981, última reforma 4 de junio de 2009). 163

Art. 68.- La garantía del interés fiscal se ofrecerá por el interesado ante la autoridad recaudadora correspondiente, para que la califique, acepte si procede y le dé el trámite correspondiente. La autoridad recaudadora para calificar la garantía ofrecida deberá verificar que se cumplan los requisitos que establecen el Código y este Reglamento en cuanto a la clase de la garantía ofrecida, el motivo por el cual se otorgó y que su importe cubre los conceptos que señala el artículo 141 del Código; cuando no se cumplan, la autoridad requerirá al promovente, a fin de que en un plazo de cinco días contados a partir del día siguiente a aquél en que se le notifique dicho requerimiento, cumpla con el requisito omitido; en caso contrario no se aceptará la garantía. (Reglamento del Código Fiscal de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de febrero de 1984, última reforma 21 de mayo de 2002).

129

contenido de la ya derogada parte adjetiva del Código Fiscal de la Federación,

aquel ordenamiento no sólo regula la materia fiscal sino la administrativa en

general; de modo que establecer requisitos específicos en materia fiscal dentro de

las reglas generales del otorgamiento de la suspensión del acto impugnado resulta

un obstáculo procesal respecto de la materia administrativa en general, toda vez

que no toda impugnación de actos administrativos presuponen el perjuicio del

interés fiscal de la federación.

5. Efecto de la imposición de mayores requisitos para suspender el acto

impugnado.

El efecto de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo exija mayores requisitos que la Ley de Amparo para

otorgar la suspensión del acto administrativo que se impugne, radica en la

actualización de una excepción al principio de definitividad, tal y como detallamos

en la tercera parte del presente trabajo.

Dicho lo anterior de otra manera, la ineficacia legislativa en la que se

encuentra inmerso nuestro País, visible en el multicitado artículo 28 de la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vino a “revivir” la

procedencia del ya virtualmente extinto amparo administrativo.

Por tanto, en virtud de tal excepción al principio de definitividad, el

gobernado se encuentra en posibilidades de promover el juicio de amparo

indirecto en contra de un acto administrativo en términos de la fracción II del

artículo 114 de la Ley de Amparo.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la

Jurisprudencia 56/2007,164 ha reconocido la ineficacia de la Ley Federal de

164

Jurisprudencia visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 2007, Tomo XXV, página 1103.

130

Procedimiento Contencioso Administrativo respecto del Juicio de Amparo, por lo

que hace a los requisitos que exige para suspender el acto administrativo lesivo;

incluso, reconoce la excepción al principio de definitividad.

Por la importancia de la referida jurisprudencia, a continuación

transcribimos su contenido:

RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO CORRESPONDIENTE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL PREVER EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE GARANTÍAS. Del examen comparativo del citado precepto con los artículos 124, 125 y 135 de la Ley de Amparo, se advierte que se actualiza la excepción al principio de definitividad prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, en virtud de que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece mayores requisitos para conceder la suspensión del acto reclamado que la Ley de Amparo, a saber: 1) circunscribe la posibilidad de solicitar la medida cautelar a los supuestos en que la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución; 2) obliga al solicitante a ofrecer, en su caso, las pruebas documentales relativas al ofrecimiento de la garantía, a la solicitud de suspensión presentada ante la autoridad ejecutora y, si la hubiere, la documentación en que conste la negativa de la suspensión, el rechazo de la garantía o el reinicio de la ejecución; 3) obliga a ofrecer garantía mediante billete de depósito o póliza de fianza, para reparar los daños o indemnizar por los perjuicios que pudieran causarse a la demandada o terceros con la suspensión si no se obtiene sentencia favorable en el juicio -debiendo expedir dichos documentos a favor de las partes demandadas-; 4) constriñe a exponer en el escrito de solicitud de suspensión, las razones por las cuales se considera que se debe otorgar la medida cautelar y los perjuicios que se causarían en caso de la ejecución de los actos cuya suspensión se solicite; 5) condiciona el otorgamiento de la suspensión a que, sin entrar al fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto impugnado; y, 6) establece que se otorgará la suspensión si la solicitud es promovida por la autoridad demandada por haberse concedido indebidamente. En ese tenor, al actualizarse la excepción al principio de definitividad aludido, es factible acudir directamente al juicio de amparo sin agotar previamente el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En virtud de la citada jurisprudencia 56/2007 dictada por la Segunda Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es que hoy en día el amparo

administrativo, es procedente, aunque por mera excepción.

Sin embargo, dicha procedencia es frágil y débil, pues se sustenta en un

mero supuesto de excepción que en caso de posterior reforma al artículo 28 del

131

ordenamiento que se comenta el amparo administrativo resultará totalmente

improcedente.

6. La ineficacia legislativa no es propia del Congreso de la Unión, sino también

de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de las Legislaturas de los

Estados.

En el apartado que antecede quedó debidamente demostrado que la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exige más requisitos para

otorgar la suspensión del acto impugnado que la Ley de Amparo; de modo que se

actualiza una excepción al principio de definitividad del juicio de amparo y, por

ende, es procedente de conformidad con base en la fracción II del artículo 114 de

la ley de la materia.

Visiblemente se puede apreciar que existe una marcada tendencia judicial

de extinguir el amparo administrativo con la finalidad de reservar su calidad de

juicio extraordinario; pero, por otro lado, la deficiente técnica legislativa ha

ocasionado que reiteradamente se actualicen excepciones al principio de

definitividad, tal y como ocurre actualmente con la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo.

La desordenada técnica del Poder Legislativo no es propia del Congreso de

la Unión, pues tanto la Asamblea Legislativa del Distrito Federal como las diversas

legislaturas de los Estados han aprobado reiteradamente ordenamientos

contenciosos administrativos locales que exigen mayores requisitos que la Ley de

Amparo para suspender el acto impugnado, generando así una y otra vez

excepciones al multicitado principio de definitividad.

A manera de ejemplo, podemos enumerar los siguientes casos:

132

a) Durango.165

b) Chiapas.166

c) Coahuila.167

d) Jalisco.168

e) Distrito Federal.169

Como hemos dicho, las excepciones al principio de definitividad a las que

nos referimos son producto, sin duda, de una deficiente técnica legislativa, pues

165

Cfr. Precedente visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Sexta Parte, página 191, Genealogía Informe 1987, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 6, página 609, cuyo rubro dice: IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS. LA CAUSAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO, NO SE ACTUALIZA POR NO AGOTARSE EL RECURSO ORDINARIO PREVISTO EN EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIÓN DEL MUNICIPIO DE TUXTLA GUTIÉRREZ, CHIAPAS. 166

Cfr. Precedente XX.1o.32 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de septiembre de 1997, Tomo VI, página 693, cuyo rubro dice: IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS. LA CAUSAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO, NO SE ACTUALIZA POR NO AGOTARSE EL RECURSO ORDINARIO PREVISTO EN EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIÓN DEL MUNICIPIO DE TUXTLA GUTIÉRREZ, CHIAPAS. 167

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 153/2006, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 2006, Tomo XXIV, página 420, cuyo rubro dice: SUSPENSIÓN. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 398 DEL CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE COAHUILA EXIGE MAYORES REQUISITOS QUE LA LEY DE AMPARO; POR TANTO, SE ACTUALIZA UNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. 168

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 104/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 2007, Tomo XXV, página 283, cuyo rubro dice: CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE JALISCO. NO ES NECESARIO AGOTAR ESE JUICIO ANTES DEL DE AMPARO PUES SE DA UNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD AL ESTABLECERSE EN EL ARTÍCULO 67, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE ESE ESTADO MAYORES REQUISITOS PARA LA SUSPENSIÓN QUE LOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE AMPARO. 169

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 71/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de julio de 2002, Tomo XVI, página 153, cuyo rubro dice: CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO. Cfr. Jurisprudencia I.4o.A. J/29, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 2004, Tomo XIX, página 909, cuyo rubro dice: JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTARLO ANTES DE ACUDIR AL AMPARO, PORQUE LA LEY QUE RIGE A DICHO TRIBUNAL EXIGE MÁS REQUISITOS PARA LA SUSPENSIÓN DEL ACTO QUE LA LEY DE AMPARO. Cfr. Precedente I.6o.A.29 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 2002, Tomo XVI, página 1393, cuyo rubro dice: JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTARLO PREVIAMENTE A LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA DE AMPARO (TEXTO VIGENTE DE LOS ARTÍCULOS 58 Y 59 DE SU LEY, A PARTIR DEL DIECIOCHO DE AGOSTO DE DOS MIL).

133

no existe razón alguna para que tanto el Congreso de la Unión como las diversas

legislaturas locales aprueben leyes en las cuales, para suspender el acto

administrativo lesivo se exija mayores requisitos que los previstos en la Ley de

Amparo.

Incluso, hasta en materia agraria el legislador ha demostrado su deficiente

técnica legislativa.170

Un claro ejemplo de la ineficacia legislativa a la que nos hemos venido

refiriendo, es el artículo 208-Bis del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta

el año de 2005. Dicho numeral regulaba el incidente de suspensión del acto

reclamado en los juicios tramitados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, sin exigir mayores requisitos que la Ley de Amparo.171

Sin embargo, con la aprobación de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo,172 el legislador insistió en exigir más que la Ley de

Amparo; de modo que abrió, nuevamente, la procedencia de la acción de amparo,

tal y como se comentó con anterioridad.173

170

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 61/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de diciembre de 2001, Tomo XIV, página 254, cuyo rubro dice: NÚCLEOS DE POBLACIÓN EJIDALES O COMUNALES. NO ESTÁN OBLIGADOS A AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTES DE ACUDIR AL AMPARO, EN VIRTUD DE QUE LA LEY AGRARIA ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY DE AMPARO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN. 171

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 155/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de enero de 2003, Tomo XVII, página 576, cuyo rubro dice: RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL JUICIO CORRESPONDIENTE DEBE AGOTARSE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL NO PREVER LA LEY DEL ACTO MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE GARANTÍAS. 172

Diario Oficial de la Federación de 1° de diciembre de 2005. 173

Cfr. Jurisprudencia 2a./J. 56/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de mayo de 2007, Tomo XXV, página 1103, cuyo rubro dice: RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO CORRESPONDIENTE, PREVIAMENTE AL AMPARO, AL PREVER EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAYORES REQUISITOS PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN QUE LOS PREVISTOS EN LA LEY QUE RIGE EL JUICIO DE GARANTÍAS.

134

Igualmente, ocurre en la Ciudad de México, donde la Ley del Tribunal del lo

Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en concreto, los artículos 58, 59 y

61, han sido objeto de diversas reformas con la expresa finalidad de no exigir

mayores requisitos que la Ley de Amparo para suspender el acto impugnado; y sin

embargo, una y otra vez el legislador incurre en el error de exigir más requisitos.

Además, los requisitos que llegó a exigir son verdaderamente absurdos,

tales como que la suspensión sólo podía ser concedida por el Magistrado

Presidente de la Sala del conocimiento, previa petición del Magistrado instructor; o

bien, por la marcada tendencia populista de la referida Asamblea, se llegó al

absurdo de condicionar el otorgamiento de la suspensión a una consulta

ciudadana;174 entre otros supuestos que se han dado con el paso de los años y,

por consiguiente, han generado un obstáculo en el procedimiento contencioso.

174

Cfr. Precedente I.15o.A.98 A, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de 2008, Tomo XXVII, página 1766, cuyo rubro dice: JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTARLO PREVIAMENTE AL AMPARO, PORQUE EXIGE EL DESAHOGO DE LA CONSULTA CIUDADANA COMO REQUISITO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO, EL CUAL NO ESTÁ PREVISTO EN LA LEY DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 18 DE JULIO DE 2007).

135

CAPITULO IV.- La ejecución de sentencias.

De conformidad con el artículo 80 de la Ley de Amparo, el efecto de las

sentencias de amparo variará de conformidad con la naturaleza del acto

reclamado. Así, si el acto es de carácter positivo, el efecto de la sentencia de

amparo consistirá en restituir al quejoso del goce de las garantías violadas,

restableciendo las cosas al estado en el que se encontraban antes de la violación;

en caso de que el acto sea de naturaleza negativa, el efecto de la sentencia de

amparo consistirá en obligar a las autoridad responsable a que obre en el sentido

de respetar la garantía violada.

Ahora bien, la referida Ley de Amparo destina el Capitulo XII del Titulo

Primero, del Primer Libro, al tema de la ejecución de sentencias. En dicho

Capítulo, se regula a profundidad, aunque con algunas inconsistencias, diversos

supuestos que pueden ocurrir durante la etapa de cumplimiento de la ejecutoria.

Es importante destacar que, como es lógico, la autoridad responsable

puede tomar diversas actitudes respecto de la ejecutoria, tales como cumplir, no

cumplir, cumplir de manera defectuosa o en exceso, entre otras. Por ello, tanto la

Ley de Amparo como la nutrida técnica jurisprudencial prevén diversos medios de

defensa que el particular puede interponer en contra de los distintos actos que

ejecute o deje de ejecutar la responsable a propósito del cumplimiento de

sentencia.

A continuación, brevemente describiremos los pasos a seguir en la etapa

de cumplimiento de sentencia en materia de amparo, a fin contar con el panorama

genérico de la ejecución de sentencia y, en consecuencia, estar en condiciones de

hacer un comparativo entre proceso constitucional de amparo y el procedimiento

contencioso administrativo federal, por lo que al referido cumplimiento se refiere.

136

Para tal efecto, nos basaremos en la Jurisprudencia 9/2001 dictada por la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo la ponencia del

Ministro Mariano Azuela,175 mediante la cual se establecieron, a manera de

resumen, los pasos a seguir en la etapa de cumplimiento de sentencia, partiendo

de las distintas hipótesis que pueden darse:

1. Cuando causa ejecutoria una sentencia de amparo la autoridad judicial

correspondiente debe vigilar su cumplimiento, sin que pueda acordar el archivo del

expediente.

2. En tanto no se cumpla con la sentencia de amparo debe requerir a la

autoridad o autoridades responsables, a fin de que realicen los actos necesarios

para ello.

3. Si no se logra el cumplimiento tendrá que acudir al superior o superiores,

a fin de que intervengan para lograrlo.

4. Si no se consigue, de oficio o a instancia de parte, deberá abrir el

incidente de inejecución de sentencia, acordando que, en virtud de no haberse

cumplido con la sentencia que otorgó la protección constitucional, se remita el

asunto a la Suprema Corte, para los efectos previstos en la fracción XVI del

artículo 107 de la Constitución Federal, a saber: que cese en sus funciones a la

autoridad contumaz y se le consigne penalmente ante el Juez de Distrito que

corresponda. 176

175

Cfr. Jurisprudencia 9/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de octubre de 2001, Tomo XIV, página 366, cuyo rubro dice: CUMPLIMIENTO DE EJECUTORIAS DE AMPARO. PRINCIPIOS QUE HA ESTABLECIDO LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN RELACIÓN CON LOS TRÁMITES, DETERMINACIONES Y MEDIOS PROCEDENTES DE DEFENSA. 176

Es importante destacar que mediante reforma a la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1994, se dotó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que, durante el incidente de inejecución de sentencia, calificara si existe excusa razonable para que autoridad no haya cumplimentado lo dispuesto por la ejecutoria. En caso de que admita excusa, se dará un plazo prudente para su cumplimiento; en caso contrario, lo procedente será la destitución y la consignación.

137

5. Si durante el trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la

responsable demuestra el cumplimiento, se declarará sin materia el incidente.

6. Si la responsable no demuestra haber cumplido, el Pleno del más Alto

Tribunal emitirá resolución en términos de lo dispuesto en la fracción XVI del

artículo 107 constitucional, en relación con el funcionario o funcionarios que

desacataron la sentencia de amparo.

7. En la hipótesis de que ante una sentencia ejecutoria que otorgó el

amparo y, en su caso, ante las gestiones de la autoridad judicial federal

correspondiente, para lograr su cumplimiento, la autoridad o autoridades

responsables comuniquen que acataron la sentencia, el Juez de Distrito, el

Magistrado del Tribunal Unitario de Circuito o el presidente del Tribunal Colegiado

de Circuito, según corresponda, deberán dictar un acuerdo dando vista al quejoso

con ese informe, apercibiéndolo de que, de no desahogarlo dentro de un

determinado plazo, se resolverá si se dio o no el cumplimiento al fallo protector,

con apoyo en el referido informe y con los demás elementos con los que se

cuente.

8. Vencido el plazo otorgado, en el supuesto de que no se haya

desahogado la vista, el Juez de Distrito, el Tribunal Unitario de Circuito o el

Tribunal Colegiado de Circuito, dictarán un acuerdo, debidamente fundado y

motivado, en el que decidan si la sentencia de amparo fue cumplida o no.

9. En el caso de que la determinación sea en el sentido de que no se ha

cumplido la sentencia, remitirán el asunto a la Suprema Corte, siguiéndose las

reglas previstas en los puntos 4 a 6 anteriores.

138

10. Por el contrario, si resuelven que la sentencia de amparo se cumplió,

deberán ordenar la notificación personal al quejoso del acuerdo respectivo, a fin

de que esté en aptitud de hacer valer el medio de defensa procedente.177

11. Para efectos del inciso 8, el juzgador de amparo se limitará,

exclusivamente, a verificar si se cumplió o no la ejecutoria (inclusive si sólo fue el

núcleo esencial del amparo),178 cotejando dicha ejecutoria con el acto de la

responsable, pero absteniéndose de hacer pronunciamiento sobre cualquiera otra

cuestión ajena.

12. Ante la determinación del Juez de Distrito, del Tribunal Unitario de

Circuito o del Tribunal Colegiado de Circuito, correspondientes, podrán

presentarse para el quejoso cuatro diferentes situaciones, respecto de las cuales

estará en aptitud de hacer valer diferentes medios de defensa, en caso de que no

esté de acuerdo con el pronunciamiento de cumplimiento:

a) Que estime que no se dio en absoluto el cumplimiento, en cuyo

caso procederá la inconformidad prevista en el artículo 105 de la Ley de Amparo,

la que se interpondrá ante la Suprema Corte de Justicia, impugnándose,

obviamente, el acuerdo del Juez o del tribunal que tuvo por cumplida la sentencia.

177

De conformidad con el tercer párrafo del artículo 105 de la Ley de Amparo, el incidente de inconformidad es el medio de defensa idóneo para combatir la resolución por virtud de la cual el Juez de Distrito tiene por cumplida la ejecutoria. 178

Conviene aclarar que, por cumplimiento del núcleo esencial de la obligación, debe entenderse que la autoridad responsable formule actos referentes a la restitución directa de la garantía que se estimó violada en la resolución, es decir, que no se limite a desarrollar actos intrascendentes, preliminares o secundarios que crean la apariencia de que se está cumpliendo el fallo. Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia 8/2003, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de febrero de 2003, Tomo XVII, página 144, cuyo rubro dice: INCIDENTES DE INEJECUCIÓN E INCONFORMIDAD. PARA ESTIMAR QUE EXISTE PRINCIPIO DE EJECUCIÓN QUE HAGA PROCEDENTE LA QUEJA, NO BASTAN LOS ACTOS PRELIMINARES O PREPARATORIOS, SINO QUE ES NECESARIA LA REALIZACIÓN DE AQUELLOS QUE TRASCIENDEN AL NÚCLEO ESENCIAL DE LA OBLIGACIÓN EXIGIDA, CON LA CLARA INTENCIÓN DE AGOTAR EL CUMPLIMIENTO. Es precisamente el cumplimiento del núcleo esencial de la obligación, el parámetro para distinguir se existió o no “principio de ejecución” y, en consecuencia, determinar si el medio de defensa procedente será la queja por defecto en lugar del incidente de inconformidad.

139

b) Que considere que si bien se dio el cumplimiento, éste fue con

exceso o defecto, procediendo el recurso de queja ante la autoridad jurisdiccional

que corresponda.

c) Que estime que habiéndose otorgado un amparo para efectos,

que dejó plenitud de jurisdicción al órgano jurisdiccional responsable o dejó a la

autoridad administrativa responsable en aptitud de emitir una nueva resolución,

subsanando las irregularidades procesales o formales que dieron lugar a la

protección constitucional, al emitirse la nueva resolución se trató de un acto nuevo,

procederá el amparo, en relación con lo que resulte ajeno a la sentencia

cumplimentada.

d) Que llegue a la conclusión de que no obstante que se dio el

cumplimiento, formalmente, al emitirse una nueva resolución ésta fue

esencialmente idéntica al acto reclamado en el juicio de amparo en el que se

pronunció la sentencia que se pretendió cumplimentar; en este supuesto podrá

promover el incidente de repetición del acto reclamado.

13. Si lo que se interpone es la inconformidad y ésta resulta procedente se

estará en las mismas condiciones especificadas en los puntos 5 y 6 mencionados.

14. Si después de haber causado ejecutoria una sentencia que concede el

amparo e, incluso, después de haberse cumplido, el quejoso estima que las

autoridades responsables realizaron un nuevo acto en el que incurrieron en

repetición del reclamado, procederá plantear ante el órgano jurisdiccional

competente que corresponda el incidente respectivo, siguiéndose idéntico trámite

al señalado en los puntos 4 a 6 anteriores, relativos al incidente de inejecución de

sentencia.

140

De los 14 puntos referidos, claramente se puede advertir que dentro de la

etapa de cumplimiento de la sentencia de amparo, se pueden dar diversas

hipótesis; sin embargo, el quejoso cuenta con un recurso o medio de defensa que,

sin limitación alguna, puede interponer en contra de todos y cada uno de los

diversos supuestos que pueden obstaculizar la debida restitución de garantías.

Destacando que frente a la renuencia de la autoridad responsable, de oficio

o a petición de parte, se puede aperturar un incidente de inejecución de sentencia,

donde la Suprema Corte de Justicia de la Nación en última instancia, resolverá lo

conducente a fin de garantizar el cabal cumplimiento del fallo protector. Incluso, el

funcionario indócil podrá llegar removido de su cargo y consignado ante la

potestad penal por abuso de autoridad.

Por su parte, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,

regula la etapa de cumplimiento de sentencia en términos muy similares a la Ley

de Amparo; incluso, visiblemente se puede advertir que pretendieron hacer copia

de aquella, en tanto que la mayoría de las hipótesis previstas en el cumplimiento

del fallo constitucional -ya comentadas- se prevén en su artículo 58.

Por la importancia del referido artículo 58 de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, a continuación transcribimos su

contenido:

Artículo 58.- A fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del Tribunal a que este precepto se refiere, una vez vencido el plazo previsto por el artículo 52 de esta Ley, éste podrá actuar de oficio o a petición de parte, conforme a lo siguiente: I. La Sala Regional, la Sección o el Pleno que hubiere pronunciado la sentencia, podrá de oficio, por conducto de su Presidente, en su caso, requerir a la autoridad demandada que informe dentro de los tres días siguientes, respecto al cumplimiento de la sentencia. Se exceptúan de lo dispuesto en este párrafo las sentencias que hubieran señalado efectos, cuando la resolución impugnada derive de un procedimiento oficioso. Concluido el término anterior con informe o sin él, la Sala Regional, la Sección o el Pleno de que se trate, decidirá si hubo incumplimiento injustificado de la sentencia, en cuyo caso procederá como sigue:

141

a) Impondrá a la autoridad demandada responsable una multa de apremio que se fijará entre trescientas y mil veces el salario mínimo general diario que estuviere vigente en el Distrito Federal, tomando en cuenta la gravedad del incumplimiento y las consecuencias que ello hubiere ocasionado, requiriéndola a cumplir con la sentencia en el término de tres días y previniéndole, además, de que en caso de renuencia, se le impondrán nuevas multas de apremio en los términos de este inciso, lo que se informará al superior jerárquico de la autoridad demandada. b) Si al concluir el plazo mencionado en el inciso anterior, persistiere la renuencia de la autoridad demandada a cumplir con lo sentenciado, la Sala Regional, la Sección o el Pleno podrá requerir al superior jerárquico de aquélla para que en el plazo de tres días la obligue a cumplir sin demora. De persistir el incumplimiento, se impondrá al superior jerárquico una multa de apremio de conformidad con lo establecido por el inciso a). c) Cuando la naturaleza del acto lo permita, la Sala Regional, la Sección o el Pleno podrá comisionar al funcionario jurisdiccional que, por la índole de sus funciones estime más adecuado, para que dé cumplimiento a la sentencia. Lo dispuesto en esta fracción también será aplicable cuando no se cumplimente en los términos ordenados la suspensión que se decrete, respecto del acto impugnado en el juicio o en relación con la garantía que deba ser admitida. d) Transcurridos los plazos señalados en los incisos anteriores, la Sala Regional, la Sección o el Pleno que hubiere emitido el fallo, pondrá en conocimiento de la Contraloría Interna correspondiente los hechos, a fin de ésta determine la responsabilidad del funcionario responsable del incumplimiento. II. A petición de parte, el afectado podrá ocurrir en queja ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que la dictó, de acuerdo con las reglas siguientes: a) Procederá en contra de los siguientes actos: 1.- La resolución que repita indebidamente la resolución anulada o la que incurra en exceso o en defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia. 2.- La resolución definitiva emitida y notificada después de concluido el plazo establecido por los artículos 52 y 57, fracción I, inciso b) de esta Ley, cuando se trate de una sentencia dictada con base en las fracciones II y III del artículo 51 de la propia ley, que obligó a la autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución, siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso. 3.- Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia. 4.- Si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo federal. La queja sólo podrá hacerse valer por una sola vez, con excepción de los supuestos contemplados en el subinciso 3, caso en el que se podrá interponer en contra de las resoluciones dictadas en cumplimiento a esta instancia. b) Se interpondrá por escrito acompañado, si la hay, de la resolución motivo de la queja, así como de una copia para la autoridad responsable, se presentará ante la Sala Regional, la Sección o el Pleno que dictó la sentencia, dentro de los quince

142

días siguientes a aquél en que surtió efectos la notificación del acto, resolución o manifestación que la provoca. En el supuesto previsto en el inciso anterior, subinciso 3, el quejoso podrá interponer su queja en cualquier tiempo, salvo que haya prescrito su derecho. En dicho escrito se expresarán las razones por las que se considera que hubo exceso o defecto; repetición del acto impugnado o del efecto de éste; que precluyó la oportunidad de la autoridad demandada para emitir la resolución definitiva con la que concluya el procedimiento ordenado; o bien, que procede el cumplimiento sustituto. El Magistrado Instructor o el Presidente de la Sección o el Presidente del Tribunal, en su caso, ordenarán a la autoridad a quien se impute el incumplimiento, que rinda informe dentro del plazo de cinco días en el que justificará el acto que provocó la queja. Vencido el plazo mencionado, con informe o sin él, se dará cuenta a la Sala Regional, la Sección o el Pleno que corresponda, la que resolverá dentro de los cinco días siguientes. c) En caso de repetición de la resolución anulada, la Sala Regional, la Sección o el Pleno hará la declaratoria correspondiente, anulando la resolución repetida y la notificará a la autoridad responsable de la repetición, previniéndole se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones. Además, al resolver la queja, la Sala Regional, la Sección o el Pleno impondrá la multa y ordenará se envíe el informe al superior jerárquico, establecidos por la fracción I, inciso a) de este artículo. d) Si la Sala Regional, la Sección o el Pleno resuelve que hubo exceso o defecto en el cumplimiento, dejará sin efectos la resolución que provocó la queja y concederá a la autoridad demandada veinte días para que dé el cumplimiento debido al fallo, precisando la forma y términos conforme a los cuales deberá cumplir. e) Si la Sala Regional, la Sección o el Pleno comprueba que la resolución a que se refiere el inciso a), subinciso 2 de esta fracción, se emitió después de concluido el plazo legal, anulará ésta, declarando la preclusión de la oportunidad de la autoridad demandada para dictarla y ordenará se comunique esta circunstancia al superior jerárquico de ésta. f) En el supuesto comprobado y justificado de imposibilidad de cumplir con la sentencia, la Sala Regional, la Sección o el Pleno declarará procedente el cumplimiento sustituto y ordenará instruir el incidente respectivo, aplicando para ello, en forma supletoria, el Código Federal de Procedimientos Civiles. g) Durante el trámite de la queja se suspenderá el procedimiento administrativo de ejecución que en su caso existiere. III. Tratándose del incumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado, procederá la queja mediante escrito interpuesto en cualquier momento ante el instructor. En dicho escrito se expresarán las razones por las que se considera que se ha dado el incumplimiento a la suspensión otorgada, y si los hay, los documentos en que consten las actuaciones de la autoridad en que pretenda la ejecución del acto. El magistrado pedirá un informe a la autoridad a quien se impute el incumplimiento de la sentencia interlocutoria que hubiese otorgado la suspensión definitiva, que

143

deberá rendir dentro del plazo de cinco días, en el que, en su caso, se justificará el acto o la omisión que provocó la queja. Vencido dicho plazo, con informe o sin él, el magistrado dará cuenta a la Sala, la que resolverá en un plazo máximo de cinco días. Si la Sala resuelve que hubo incumplimiento de la suspensión otorgada, declarará la nulidad de las actuaciones realizadas en violación a la suspensión. La resolución a que se refiere esta fracción se notificará también al superior del funcionario responsable, entendiéndose por éste al que incumpla la suspensión decretada, para que proceda jerárquicamente y la Sala impondrá al funcionario responsable o autoridad renuente, una multa equivalente a un mínimo de quince días de su salario, sin exceder del equivalente a cuarenta y cinco días del mismo. IV. A quien promueva una queja notoriamente improcedente, entendiendo por ésta la que se interponga contra actos que no constituyan resolución administrativa definitiva, se le impondrá una multa en monto equivalente a entre doscientas cincuenta y seiscientas veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal y, en caso de haberse suspendido la ejecución, se considerará este hecho como agravante para graduar la sanción que en definitiva se imponga. Existiendo resolución administrativa definitiva, si la Sala Regional, la Sección o el Pleno consideran que la queja es improcedente, prevendrán al promovente para que dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del auto respectivo, la presente como demanda, cumpliendo los requisitos previstos por los artículos 14 y 15 de esta Ley, ante la misma Sala Regional que conoció del primer juicio, la que será turnada al mismo Magistrado Instructor de la queja.

Del numeral transcrito, podemos extraer las siguientes conclusiones:

1. Al igual que la Ley de Amparo, regula las diversas hipótesis que

pueden actualizarse durante la etapa de cumplimiento de la sentencia dictada;

tales como cumplimiento en exceso, en defecto, repetición de acto anulado,

incumplimiento de sentencia entre otras.

2. En contra de las diversas hipótesis que pueden presentarse, el

administrado tiene a su alcance la instancia de queja.

3. Prevé un efecto específico para cada uno de los supuestos en que la

queja resulte fundada. Sin embargo, respecto del incumplimiento absoluto de

sentencia no prevé efecto o consecuencia alguna ante la desobediencia de la

autoridad.

144

4. Las medidas de apercibimiento que puede imponer el Presidente de

la Sala Regional, Sección o Pleno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa únicamente consisten en sanciones económicas y un reporte a la

“Contraloría interna”.

De lo anterior, claramente se puede observar la imposibilidad que el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa padece para ejecutar sus

sentencias.

Resulta curioso recordar que en la segunda parte del presente trabajo,

donde formulamos un análisis de la exposición de motivos de la Ley de Justicia

Fiscal, referimos que ante el diseño de tribunal de mera anulación que revistió la

creación del Tribunal Fiscal de la Federación, ya se anticipaba a priori su

incapacidad práctica pare ejecutar sus fallos; recordemos:

“Los juicios serán en todo caso de nulidad; normalmente simples juicios declarativos (casos de oposición y de instancia de la Secretaria de Hacienda). En otros, llevarán implícita la posibilidad de una condena (negativa de devolución). Pero, y esto conviene aclararlo, el Tribunal no está dotado de competencia para pronunciar mandamientos dirigidos a obtener la ejecución de sus fallos. La negativa de los agentes del Fisco a obedecer las disposiciones del Tribunal deberá de combatirse, como la de cualquiera otra autoridad, obstinada en no hacer lo que legalmente está obligada a realizar, mediante el amparo, en el que, como es obvio, ya no se discutirán las cuestiones que fueron resueltas en el juicio administrativo, sino únicamente la posibilidad material o jurídica de la ejecución. La ley se ha limitado a fijar -en garantía del opositor- que entretanto el fallo no se cumpla, siga en vigor la suspensión del procedimiento de ejecución.”

Entonces, a 73 años de creación del Tribunal Fiscal de la Federación, el

gobernado se sigue preguntando qué puede hacer para obtener el cabal

cumplimiento del fallo protector otorgado por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal

y Administrativa. Ello, toda vez que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo únicamente prevé la instancia de queja y, además, simplemente no

refiere el efecto de la resolución que le recaiga.

Además, las sanciones económicas y el reporte a la Contraloría interna -

sea a lo que ello se refiera, en virtud de lo etéreo del concepto-, no basta para

145

obtener el cumplimiento por parte de una autoridad renuente, más si la referida

autoridad por cuestiones políticas o mero capricho insiste en incumplir, tal y como

lamentablemente ha ocurrido en los últimos años.

En consecuencia, en nuestra opinión el único medio de defensa que el

gobernado puede hacer valer en contra de la renuencia de la autoridad,

irónicamente, es el amparo administrativo; donde, desde luego, la litis

constitucional se va a restringir al incumplimiento que la autoridad dio a la

sentencia dictada por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Lo anterior, desde luego, representa un gran problema para la eficacia del

procedimiento administrativo federal, pues la verdadera eficacia de todo proceso

radica en que verdaderamente se cumpla con el fallo protector, atento a que el fin

último que busca todo actor mediante el ejercicio de sus respectivas acciones es

que se cumpla con todas y cada una de sus pretensiones.

146

QUINTA PARTE

PROPUESTAS DE REFORMA AL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y A LA FRACCIÓN XV DE

LA LEY DE AMPARO

CAPITULO I.- Consideraciones previas a la propuesta de reforma. En la primera y segunda parte del presente trabajo, analizamos como

desde mediados del siglo XIX el amparo administrativo era el único medio de

defensa al alcance del particular para impugnar actos administrativos lesivos. Lo

anterior, constituyó una regla general, la cual encontró su primera excepción con

la creación del Tribunal Fiscal de la Federación en 1936. Desde entonces, el

referido Tribunal Fiscal ha venido ampliando su orbita competencial; de manera

que, con el paso de los años, fue mutando de un tribunal especializado

únicamente en materia fiscal a un autentico tribunal contencioso administrativo

federal: el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Lo anterior, representó la virtual extinción del amparo administrativo, pues

en virtud del principio de definitividad, tal y como lo desarrollamos en la tercera

parte del presente trabajo, el amparo administrativo resulta improcedente en tanto

que existe un medio ordinario de defensa capaz de nulificar todo tipo de acto

administrativo, el cual debe de ser agotado previo ejercicio de la acción de

amparo.

En principio, podemos afirmar que resulta conveniente la creación de un

tribunal ordinario dotado de competencia por materia para conocer de la legalidad

de los actos administrativos dictados por la administración pública federal, tal y

como ya ocurría en la Ciudad de México con el Tribunal de lo Contencioso

147

Administrativo del Distrito Federal,179 pues así se estaría reservando la

extraordinariedad del juicio de amparo.

Sin embargo, en nuestra opinión, es esencial que el medio ordinario de

defensa que vino a sustituir al amparo administrativo establezca mayores ventajas

procesales que el juicio de garantías o, por lo menos, las mismas, pues de lo

contrario el gobernado se encontraría obligado a agotar un medio de defensa

procesalmente ineficaz y, en consecuencia, abandonar uno que resulta eficaz.

Ahora bien, en la cuarta parte del presente trabajo formulamos un análisis

comparativo entre el juicio de amparo indirecto y el juicio de nulidad, desde un

enfoque estrictamente procesal, enfatizando tres puntos básicos: (i) tiempos

procesales; (ii) suspensión del acto impugnado; y, (iii) la ejecución de sentencias.

Hecho lo anterior, concluimos que el amparo administrativo efectivamente

constituye un proceso más eficaz que el juicio de nulidad.

Bajo este tenor, encontramos un panorama jurisdiccional dispar ya que, por

un lado, el gobernado tiene la obligación de agotar el juicio de nulidad en tanto

medio ordinario de defensa y, por otro lado, debe apartarse de un proceso

constitucional que le representa más ventajas procesales que el referido medio

ordinario de defensa, toda vez que este último en estricto sentido es

improcedente.

Sin embargo, el amparo administrativo no está del todo extinto, puesto que

la ineptitud legislativa, tanto federal como local, ha originado nuevamente su

procedencia, aunque por mera excepción; pareciera que los legisladores insisten

en exigir mayores requisitos para suspender el acto impugnado que la propia Ley

de Amparo -tal y como ocurre en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo-.

179

Diario Oficial de la Federación de 17 de marzo de 1971.

148

Adicionalmente, la eficacia procesal del amparo administrativo es conocida.

Tan es así, que en la práctica muchos litigantes recurren al referido juicio de

amparo utilizando diversas argucias jurídicas para evitar tener que acudir al

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y no porque este sea un

tribunal injusto o arbitrario -lejos de ello, todos sabemos que ha sido un tribunal

que ha dado grandes resultados-, sino porque desde un enfoque procesal el juicio

de amparo otorga ciertas ventajas que simplemente el contencioso federal no

puede otorgar.

Por tanto, la propuesta de reforma que ponemos a consideración radica en

implementar un sistema de justicia administrativa, basado en un derecho de

opción, consistente en que sea el particular mismo quien, a su libre arbitrio, opte

por dar inicio al proceso que más le convenga conforme a las situaciones

particulares del caso concreto; de modo que decida ante que jurisdicción someter

la validez del acto administrativo lesivo, ante los Juzgados de Distrito mediante el

amparo administrativo; o bien, ante las Salas Regionales del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio de nulidad.

Para poder implementar el referido sistema de justicia administrativa, es

necesario eliminar el principio de definitividad del juicio de amparo, desde luego,

sólo por lo que hace al amparo administrativo.

Por tanto, eliminando la exigencia de agotar el medio ordinario de defensa,

esto es, el juicio de nulidad, el gobernado se encontraría perfectamente legitimado

para ejercer la acción constitucional de amparo en contra de actos emanados de

la administración pública sin que encuentre obstáculo de procedimental alguno.

Es preciso señalar, que el derecho de opción que proponemos, tiene por

objeto que el particular pondere cuál proceso le resulta más conveniente para

satisfacer su pretensión, si el juicio de amparo o el juicio de nulidad.

149

Lo anterior es así, pues el juicio de nulidad tramitado ante el Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, también representa algunas ventajas

procesales que el juicio de amparo no tiene, es decir, las ventajas procesales no

son propias del amparo administrativo.

A manera de ilustración, podemos mencionar que aquellos juicios que

versen sobre contribuciones, encuentran una gran ventaja procesal en el juicio de

nulidad que no prevé el juicio de amparo, la cual consiste en el amplio catálogo de

opciones que otorga el artículo 141 del Código Fiscal de la Federación180 para

garantizar el interés fiscal de la federación y por consiguiente suspender el

procedimiento administrativo de ejecución; a saber: fianza, hipoteca, embargo de

la negociación mercantil en la vía administrativa, entre otros. Por el contrario, el

artículo 135 de la Ley de Amparo181 exige como requisito de efectividad de la

180

Art 141.- Los contribuyentes podrán garantizar el interés fiscal en alguna de las formas siguientes: I. Depósito en dinero, carta de crédito u otras formas de garantía financiera equivalentes que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante reglas de carácter general que se efectúen en las cuentas de garantía del interés fiscal a que se refiere el artículo 141-A de este Código. II. Prenda o hipoteca. III. Fianza otorgada por institución autorizada, la que no gozará de los beneficios de orden y excusión. Para los efectos fiscales, en el caso de que la póliza de fianza se exhiba en documento digital, deberá contener la firma electrónica avanzada o el sello digital de la afianzadora. IV. Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y solvencia. V. Embargo en la vía administrativa. VI.- Títulos valor o cartera de créditos del propio contribuyente, en caso de que se demuestre la imposibilidad de garantizar la totalidad del crédito mediante cualquiera de las fracciones anteriores, los cuales se aceptarán al valor que discrecionalmente fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.[…] (Código Fiscal de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1981, última reforma 4 de junio de 2009). 181

Art 135.- Cuando el amparo se pida contra el cobro de contribuciones y aprovechamientos, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos previo depósito del total en efectivo de la cantidad a nombre de la Tesorería de la Federación o la de la entidad federativa o municipio que corresponda, depósito que tendrá que cubrir el monto de las contribuciones, aprovechamientos, multas y accesorios que se lleguen a causar, asegurando con ello el interés fiscal. En los casos en que se niegue el amparo, cuando exista sobreseimiento del mismo o bien cuando por alguna circunstancia se deje sin efectos la suspensión en el amparo, la autoridad responsable hará efectivos los depósitos. (Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículo 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 10 de enero de 1936, última reforma 17 de junio de 2009).

150

suspensión del acto reclamado que verse sobre contribuciones y

aprovechamientos, el depósito total en efectivo de la cantidad adeudada al Fisco.

Con el ejemplo anterior se acredita que los beneficios procesales entre el

amparo administrativo y el juicio de nulidad dependen del supuesto en concreto

que se presente; de modo que resulta conveniente que sea el particular quien

decida ante cuál jurisdicción le resulta más conveniente someter el estudio del

acto administrativo lesivo a fin de obtener una mejor atención a su pretensión.

Pudiera pensarse que la propuesta que sometemos a discusión es

meramente utilitarista en tanto que atiende a buscar y agotar el proceso que

resulta más eficaz dependiendo de la situación concreta, dejando de lado el que

resulta ineficaz atendiendo a la pretensión por virtud de la cual el gobernado

ejerció su acción. Sin embargo, no hablamos desde un punto de vista utilitarista;

por el contrario, el efecto que genera la eficacia procesal incide directamente en la

eficacia de la administración de justicia, puesto que el artículo 17 de nuestra

Constitución eleva a rango de garantía individual la prontitud en la referida

administración de justicia; así como la expedites para impartirla en los plazos y

términos que fijen las leyes.

También, pudiera considerarse que con nuestra propuesta no atacamos el

problema de fondo, pues si partimos de una pronunciada ineficacia procesal del

contencioso administrativo respecto del juicio de amparo, lo correcto sería que la

propuesta vaya en el sentido de plantear una modificación a la estructura procesal

del juicio de nulidad para que otorgue al gobernado los mismos beneficios que el

juicio de amparo.

Sin embargo, no es así, atento a que proponer una modificación de fondo al

proceso mediante el cual se tramita el juicio de nulidad representa una tarea muy

larga, atento a que en nuestra opinión, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa en tanto órgano apartado del Poder Judicial de la Federación tiene

151

varios puntos estructurales deficientes que le restan solidez. Ello, toda vez que

desde sus inicios dicho tribunal se concibió bajo un modelo francés de justicia

administrativa, pero fusionado con el sistema judicial mexicano; de modo que

resulto un hibrido entre dos sistemas de justicia, apartado de los esquemas que la

tradición mexicana ha ido generando. Por tanto, corregir el problema estructural

del juicio de nulidad representa un tema de estudio para un trabajo diverso del

presente.

Además, con nuestra propuesta se estaría simplificando la improcedencia

del juicio de amparo referente del principio de definitividad, la cual es compleja,

mal regulada y jurisprudencialmente contradictoria.

También, consideramos benéfica nuestra propuesta, toda vez que en

nuestra opinión los actos emanados del al administración pública en primer

término deben ser analizados desde el punto de vista constitucional, para verificar

que la interacción entre el gobierno y el gobernado -cuya faceta más directa y

visible son los actos administrativos-, efectivamente se desarrolle en irrestricto

apego al catalogo de garantías individuales consagradas en nuestra Constitución

las cuales, recordemos, implican los limites de validez de la actuación

gubernamental. De esta manera, sometiendo la validez de los actos

administrativos a un estricto análisis constitucional por parte de los Jueces de

Amparo, se estaría obligando a la autoridad administrativa a apegarse al conjunto

de principios y valores establecidos en nuestra Constitución, generando con ello

una actuación administrativa propia de un Estado de Derecho.

Finalmente, mediante la propuesta en cuestión se estaría preservando el

amparo administrativo, institución de origen mexicano que durante más de 140

años funcionó y representó un medio de defensa eficaz para que gobernado y

que, actualmente, tiende a desaparecer; de modo que se evitaría su eventual

extinción.

152

CAPITULO II.- Propuesta de reforma constitucional y legal. En virtud de lo expuesto en el Capítulo que antecede, a continuación

proponemos una reforma Constitucional y legal, a fin de eliminar el principio de

definitividad del juicio de amparo, exclusivamente por lo que hace al amparo

administrativo.

La propuesta de reforma consiste en modificar el contenido de la fracción IV

del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la

fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:

a) Fracción IV del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos:

Artículo 107.- Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes: […] IV. En materia administrativa el amparo procede en contra aquellas resoluciones emanadas de la administración pública que causen perjuicio al interés jurídico de los gobernados. El gobernado podrá optar por promover el juicio de amparo; o bien, acudir ante el tribunal de lo contencioso administrativo que corresponda a efecto de someter ante su jurisdicción la legalidad del acto administrativo lesivo.

b) Fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo:

Artículo 73.- El juicio de amparo es improcedente: […] XV. En materia administrativa cuando se promueva en contra de actos administrativos cuya legalidad ya haya sido sometida a la potestad común, mediante juicio de nulidad, con independencia del sentido del estado procesal en que se encuentre aquél.

Con las reformas en comento, insistimos, se estaría dotando al particular de

un derecho de opción mediante el cual, bajo su libre arbitrio, decida ante que

153

jurisdicción someter la validez de un acto administrativo lesivo, ante los Juzgados

de Distrito mediante el juicio de amparo indirecto; o bien, ante las Salas

Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio

de nulidad.

154

CONCLUSIONES

I

Desde el año 1857, fecha en que el juicio de garantías cimentó su eficacia a

nivel nacional, el amparo monopolizó el sistema de justicia administrativa, en tanto

que era el único medio de defensa al alcance del particular para combatir actos

administrativos.

II

Una de las novedades introducidas por el constituyente de 1917, fue el

principio de definitividad del juicio de amparo, mediante el cual el particular se

encuentra obligado a agotar los recursos, juicios y, en general, todos los medios

ordinarios de defensa mediante los cuales se pueda modificar, revocar o nulificar

el acto lesivo.

III

Con la creación del Tribunal Fiscal de la Federación en el año 1936, se

presentó una primera excepción al monopolio de justicia administrativa del juicio

de amparo, pues su competencia por materia comprendía todos los conflictos

entre los causantes -llamados así en aquel entonces- y el Fisco Federal; de modo

que al crearse un medio ordinario de defensa limitado a la materia fiscal, el

amparo administrativo perdió procedencia por lo que hace a dicha materia fiscal.

IV

Con el paso de los años, la orbita competencial del Tribunal Fiscal de la

Federación se fue ampliando mediante una desordenada técnica legislativa, pues

se fueron añadiendo diversas hipótesis de competencia, las cuales, desde luego,

iban representado la perdida de procedencia del amparo administrativo por lo que

a dichas hipótesis se refiere. La ampliación competencial fue tal que para el año

de 1994, el Tribunal Fiscal de la Federación conocía más asuntos administrativos

en general que especializados en materia fiscal.

155

V

Si bien el Tribunal Fiscal de la Federación ya venia conociendo de diversas

materias administrativas en general, no fue sino hasta el año 2000, cuando

formalmente se convirtió en un tribunal de lo contencioso administrativo federal: el

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

VI

La amplitud competencial del Tribunal Fiscal de la Federación, la cual

culminó con la creación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

representó la virtual extinción procedimental del amparo administrativo, en tanto

que ahora existe un medio ordinario de defensa en virtud del cual puede

nulificarse todo tipo de acto administrativo, cuyo agotamiento es obligatorio, previo

ejercicio de la acción de amparo, ello en virtud del principio de definitividad que

rige el juicio de amparo.

VII

No obstante que el amparo administrativo está virtualmente extinto, la

ineptitud legislativa tato del Congreso de la Unión como de las Legislaturas de los

Estados, han ocasionado que, aunque por mera excepción, al día de hoy el

amparo administrativo sea procedente.

VIII

De un análisis comparativo procesal entre el juicio de amparo y el juicio de

nulidad, se observa con claridad que aquél genera más beneficios procesales que

éste; de modo que el amparo administrativo resulta más eficaz que el juicio de

nulidad, enfatizando tres puntos esenciales: (i) los tiempos procesales; (ii) la

suspensión del acto impugnado; y, (iii) la ejecución de sentencias.

156

IX

En virtud de los beneficios procesales que otorga el amparo administrativo y

con especial ánimo de evitar su virtual extinción, consideramos necesario

implementar un sistema de justicia administrativa basado en un derecho de opción

mediante el cual el gobernado, bajo su libre arbitrio, decida ante qué jurisdicción

someter la validez de un acto administrativo lesivo, ante los Juzgados de Distrito

mediante el juicio de amparo indirecto; o bien, ante las Salas Regionales del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio de nulidad.

X

Para ello, es indispensable eliminar el principio de definitividad del juicio de

amparo únicamente por lo que hace al amparo promovido en contra de actos

administrativos.

157

BIBLIOGRAFÍA 1. ARELLANO, Carlos, El juicio de amparo, 8° ed., México, Porrúa, 2003. 2. _____Teoría general del proceso, 6° ed., México, Porrúa, 2008. 3. CARPIZO, Jorge y CARBONELL, Miguel. Derecho constitucional, México,

Porrúa. 2003. 4. CARRILLO FLORES, Antonio, Las defensas jurídicas de los particulares

frente a la administración pública, México, Porrúa, 1939.

5. CASTRO, Juventino, Garantías y amparo, 6° ed., México, 1998. 6. DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto, Practica forense de amparo, 6° ed.,

México, EJA, 2007. 7. DELGADILLO GUTIERREZ, Luis Humberto, “La nueva competencia del

Tribunal Fiscal de la Federación”, Autonomía y competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, México, Tribunal Fiscal de la Federación, 1995.

8. FRAGA, Gabino. Derecho administrativo, 45° ed., México, Porrúa, 2006.

9. FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, La acción constitucional de amparo en

méxico y españa, México, Porrúa, 2000.

10. _____Compendio de derecho procesal constitucional, 4° ed., México, Porrúa, 2008.

11. FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el

ordenamiento mexicano, México, El Colegio Nacional, 1983. 12. GARCÍA MAYNEZ, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 47° ed.,

México, Porrúa.

13. GÓMEZ LARA, Cipriano, Teoría general del proceso, 4° ed., México, Oxford, 2009.

14. GÓNGORA PIMENTEL, Genaro, Introducción al estudio del juicio de

amparo: temas del juicio de amparo en materia administrativa, 3° ed., México, Porrúa, 1990.

15. GONZÁLEZ COSÍO, Arturo. El juicio de amparo, 2° ed., México, Porrúa,

1985.

158

16. KELSEN, Hans. La teoría pura del derecho, México, Colofón, 2002.

17. MORENO MENDOZA, Jesús, “Las medidas cautelares en la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo”, ARS IURIS revista del Instituto de Documentación e Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, México, núm. 34, 2005.

18. NAVA NEGRETE, Alfonso, “Setenta años del Tribunal Federal

Administrativo en México”, Contencioso Administrativo. Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. 2007. Serie Doctrina Jurídica, Num. 380.

19. PORRÚA PÉREZ, Francisco. Teoría del estado, México, Porrúa, 2001. 20. RUIZ RORRES, Humberto Enrique, Curso General de Amparo, México,

Oxford, 2007.

21. _____Curso General de Amparo. Banco de Preguntas, México, Oxford, 2007.

22. “Regulación del principio de definitividad en el juicio de amparo

indirecto en materia administrativa”, Propuestas concretas para enriquecer el orden jurídico nacional, México, Barra Mexicana, Colegio de Abogados, Tomo 13, 2008.

23. SERRA ROJAS, Andrés, Derecho administrativo. Doctrina legislación y

jurisprudencia. Primer curso, 25° ed, México, Porrúa, 2004. 24. SOBERANES FERNANDEZ, José Luis y MARTÍNEZ MARTÍNEZ, Faustino

José. Fuentes para la historia del juicio de amparo, México, Senado de la República. 2004.

25. TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 13° ed, México,

Porrúa, 1998.

26. TRON PETIT, Jean Claude y ORTIZ REYES, Gabriel, La nulidad de los actos administrativos, 3° ed, México, Porrúa, 2009.

27. TRUYOL Y SERRA, Antonio. Historia de la filosofía del derecho y del

estado. 2.- Del renacimiento a Kant, 3° ed., Madrid, Alianza Universidad Textos. 1995.

28. VILLORO TORANZO, Miguel, Introducción al estudio del derecho, 11° ed.,

México, Porrúa, 1994.

159

OBRAS DE CONSULTA GENERAL

1. ENCICLOPEDIA JURÍDICA BÁSICA, 4° ed, Madrid, Civitas, 1995, Serie Enciclopedia Jurídica Civitas.

2. ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA, Buenos Aires, Buenos Aires: Driskill,

2004.

3. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, Real Academia de la Lengua Española, 22° ed, Madrid, Espasa, 2001.

4. DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO, Instituto de Investigaciones

Jurídicas UNAM, 12° ed, Porrúa UNAM, 1998.

5. DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA, Madrid, Espasa, Fundación Tomas Moro, 1998.

LEGISLACIÓN

1. Código Fiscal de la Federación. 2. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 5. Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

6. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

7. Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.

8. Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito

Federal.

9. Reglamento del Código Fiscal de la Federación.

10. Reglamento de Verificación Administrativa para el Distrito Federal.

160

ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL Y COMUNICADOS

1. Acuerdo general número 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las salas y a los tribunales colegiados de circuito.

2. Acuerdo G/SS-JGA/001/2009 del Pleno del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, mediante el cual se dan a conocer las medidas para prevenir, controlar y combatir el virus de influenza epidémica en el Tribunal durante el Periodo de Contingencia

3. Comunicado No. 05 del Consejo de la Judicatura Federal, México, Distrito

Federal, a 26 de abril de 2009:

OTROS

1. Gaceta Parlamentaria, año III, número 646-I, jueves 7 de diciembre de 2000. Anexo I.

2. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los

Estados Unidos Mexicanos. Año I. Primer Periodo Ordinario. LVIII Legislatura. Número 32. Sesión de 21 de diciembre de 2000.

3. Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la

Unión. LVIII Legislatura. Año I. Primer Periodo Ordinario. Diario No. 36. 27 de diciembre de 2000.