UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID ESCUELA TÉCNICA...

UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID

ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE ARQUITECTURA

POLÍTICAS DE VIVIENDA EN MÉXICO: DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 A LA GLOBALIZACIÓN

TESIS DOCTORAL

ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO ARQUITECTO

MADRID, NOVIEMBRE DE 2007

DEPARTAMENTO DE IDEACIÓN GRÁFICA

ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE ARQUITECTURA

Políticas de Vivienda en México: DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 A LA

GLOBALIZACIÓN

ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO

ARQUITECTO

Director de Tesis:

Dr. Fernando Roch PEÑA DOCTOR EN URBANISMO

2007

III

D. 12

Tribunal nombrado por el Mgfco. Y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politécnica de Madrid, el día ____________________________________________________________

Presidente D._________________________________________________________

Vocal D._____________________________________________________________

Vocal D._____________________________________________________________

Vocal D._____________________________________________________________

Secretario D._________________________________________________________

Realizado el acto de defensa y lectura de Tesis el día_________________________

en__________________________________________________________________

Calificación___________________________________________________________

EL PRESIDENTE LOS VOCALES

EL SECRETARIO

V

A mi padre, te lo debía

por haber sido quien fuiste

A Bety por tu cobijo y calor

cuando fue más frío el tiempo a pesar de O Cebreiro

A Mayra y Xavier, por su luz de siempre

VII

Agradecimientos Este es un trabajo que ha llevado más del tiempo deseado, pero sólo el necesario para poder mostrarse. Requirió, por lo mismo, del apoyo y de la paciencia de muchos, tal vez de muchos más de los que alcanzo a recordar. Valgan éstos, pues, como un reconocimiento a todos los que se me extraviaron en la memoria. Quiero comenzar por agradecer a Fernando Roch, director de esta tesis, que con profundo sosiego, que en ocasiones rayó en la entereza, sembró ideas y panoramas a lo largo de casi cuatro años, en espera de que algún día, como hoy, pudieran florecer como una tesis doctoral. A Javier Seguí y a Margarita de Luxán que fueron de principio a fin un respaldo para el desarrollo del DAU-2, y a los que debo el haber superado los intrincados y, a veces, misteriosos caminos administrativos que se transitaron en este tiempo. A Mayra, que fue mis ojos y manos allá, a mis compañeros de la Facultad de Planeación, especialmente a Laura Araujo y a Luizet cuyo apoyo me permitió estar aquí, a Oscar Terrazas por su amistad todos estos años, que sirvió de estímulo y nunca cobró mis exabruptos por los sellos. Por último, quiero agradecer a la Universidad Autónoma del Estado de México por el apoyo que me brindó para la realización del Doctorado y la elaboración de esta Tesis, al ex Rector Rafael López Castañares y al Rector José Martínez Vilchis que me otorgaron su ayuda incondicional y su paciencia ilimitada, y a Graciela Suárez, directora de mi facultad, por su cariño y aprecio, y por un respaldo sin medida, sin el cual, seguramente, este tiempo en Madrid no hubiera sido tan luminoso.

Madrid, noviembre de 2007

IX

Resumen

A pesar de que en México existen, actualmente, cerca de cien organismos que de una

forma u otra financian vivienda social, aún hoy, cerca del 20% de la vivienda

construida se realiza a través del endémico, oneroso e ineficiente mecanismo de la

autoconstrucción.

Sobre la base de un análisis histórico, desde la aparición del primer organismo

financiero de vivienda social en 1925, hasta las reformas que llevaron en el año 2002 a

la creación de los más recientes instrumentos de crédito para la construcción de

vivienda social, el trabajo de tesis busca definir las características generales de los

mecanismos a través de los cuales se ha llevado a cabo una política de vivienda

incapaz de atender a cerca de una tercera parte de la población nacional, y sus

limitaciones para resolver las necesidades de alojamiento en México en el futuro

próximo.

La hipótesis de trabajo considera que las limitaciones de esta política social para

atender la demanda de vivienda, se ubican en la forma en la que se ha construido el

andamiaje de los mecanismos financieros y de los instrumentos auxiliares de la

política de vivienda social en el país, y que ha respondido a la propia formación del

Estado mexicano, y a la forma en la que éste ha establecido los mecanismos de su

relación con la sociedad civil.

Intento demostrar que la política de vivienda en México se fundamenta en tres líneas

de actuación que operan de manera complementaria y subsidiaria: la política de

financiamiento y construcción de vivienda social, la política de suelo y regularización

de la tenencia de la tierra, y la política inquilinaria.

XI

La primera de ellas, se ha desarrollado a través de la conformación de un sistema de

instrumentos para la producción de vivienda social que han respondido a las

relaciones corporativas del Estado mexicano con distintos sectores de la población

nacional, configurando un entramado de organismos que sólo atienden las demandas

de vivienda de grupos sociales a relativamente privilegiados.

La segunda, constituida en sus orígenes como una línea de actuación extraordinaria

para resolver demandas de vivienda que rebasaban las posibilidades de intervención

de los mecanismos de crédito, se ha convertido en el principal mecanismo subsidiario

o compensatorio de la política financiera de vivienda social, y en la vía a través de la

cual se han institucionalizado los procesos de autoconstrucción de vivienda y de

urbanización irregular.

La tercera, sustitutiva de las dos anteriores durante los primeros 25 años de política

institucional de vivienda en México (1925-1950), y que en su momento fue el principal

mecanismo de intervención pública para regular las formas de producción y

comercialización (alquiler), de vivienda, fue empleada como un mecanismo de

conciliación social que ha quedado reducida a un conjunto de disposiciones

reglamentarias del arrendamiento de vivienda, que han ido perdiendo vigencia a la par

que se han consolidado las políticas de financiamiento y de suelo, y en los últimos

años ha dejado de responder a las condiciones actuales de la vivienda en

arrendamiento.

El resultado ha sido la configuración de una política de vivienda corporativa y

excluyente, que se basa en un sistema de instrumentos financieros, inmobiliarios y

jurídicos que han llevado a que alrededor del 60% del parque habitacional en el país

se haya realizado fuera de los mecanismos formales de producción de vivienda social;

que la política de suelo, subsidiaria de la de financiamiento habitacional, haya quedado

XII

limitada a la regularización de los asentamientos ilegales, y con ello haya perdido la

posibilidad de operar como un instrumento regulador del mercado inmobiliario, para

convertirse en una vía de institucionalización del mercado informal de suelo y vivienda;

y finalmente, que alrededor de un 20% del mercado habitacional en el país, dirigido a

la vivienda en alquiler, se esté desarrollando a partir de un conjunto amplio de

modalidades de vivienda precaria que han quedado al margen de los mecanismos

reglamentarios y de producción de vivienda social.

XIII

Abstract

Nowadays in Mexico, social housing is financed by almost a hundred agencies, in one

way or another. However, almost 20% of houses are built by the endemic, onerous and

inefficient mechanism of self-construction.

This study is based on an historical analysis of work carried out by financial agencies in

the social housing field. It begins in 1925, when the first agency was created and

continues until the reforms of 2002, with the publication of the most recent instruments

for construction credit. The main purpose is to define the general characteristics of

housing policy and to analyze its limitations in solving Mexico’s housing needs; this

policy has been incapable of solving the needs of 30% of the population.

The working hypothesis considers that the limitations of this housing policy arose from

the relationship between the financial mechanisms for social housing and the

secondary instruments of social housing policy. This developed out of the way the

Mexican State was formed and the way in which it established mechanisms for its

relationship with civil society.

My purpose is to show that Mexico’s housing policy is based on three lines of action

which are complementary and compensatory 1) Funding and construction policy for

social housing; 2) Land policy and the regularization of land tenure; and 3) renting

policy.

The first line of action was developed through a system of instruments for the

production of social housing which was created as an answer to the corporativist

relationship between the Mexican State and various social groups. This has resulted in

the creation of a network of agencies that deal with the housing needs of only certain

favoured groups.

XV

The second line of action arose originally as an extraordinary measure to find a

solution to those housing needs that could not be solved through credit mechanisms. It

became the main subsidiary mechanism of social housing funding policy and the way

by which the processes of self-construction and irregular urbanisation have been

institutionalized.

The third line of action replaced the previous two during the first 25 years of institutional

policy for housing in Mexico (1925-1950). At one stage, it was the principal mechanism

of public intervention to regulate the way housing was produced and commercialized

(ie. rented). It was used as a mechanism of social conciliation, but has been reduced to

a group of regulations for house renting. These regulations have become outdated, as

financing and land policies have been consolidated, and in recent years have failed to

respond to the present conditions of Mexican house renting.

The result has been the configuration of an excluding and corporativist housing policy,

based on a system of financial, legal and renting instruments that have been

responsible for causing 60% of the housing stock to be constructed outside the formal

mechanisms for the production of social housing. Another consequence has been that

land policy, a substitute for house financing, was limited to the regularization of illegal

housing construction, thereby losing any chance of operating as a regulatory

instrument for the real estate market. Instead, it has become the means for

institutionalizing the informal land and housing market. And finally, it has led to

approximately 20% of the entire national housing market (especially rentable housing)

being developed on the basis of a wide range of precarious means of constructing

housing, which lie outside the regulatory mechanisms for the production of social

housing.

XVI

INDICE GENERAL

INTRODUCCIÓN: 1PREGUNTAS CENTRALES 3

ANTECEDENTES DEL TEMA 5OBJETIVOS 8METODOLOGÍA 9LIMITACIONES Y POSIBLES SESGOS DEL ESTUDIO 13

CAPÍTULO 1 UNA PROPUESTA DE REINTERPRETACIÓN DE LAS POLÍTICAS HABITACIONALES EN MÉXICO 191. Las interpretaciones sobre la política habitacional en México e hipótesis de trabajo 20

1.1. Una aproximación al carácter de la acción habitacional del Estado en México 23

1.2. Naturaleza del Estado mexicano y política habitacional 28

1.3. Ubicación de las políticas habitacionales en la construcción del bloque histórico (hipótesis de trabajo) 302. Naturaleza ideológica de las políticas habitacionales 37

2.1. La ideología como sustento de la hegemonía 382.2. De cómo la hegemonía cumple funciones de consenso y del control 42

2.2.1. De por qué la hegemonía se convierte en instituciones 442.2.2. De cómo la hegemonía abarca el ámbito de lo económico 46

2.3. De cómo la necesidad individual de vivienda aparece en el campo de la ideología 48

2.3.1. De cómo la vivienda pasa de la ideología a la esfera de la necesidad social 49

2.3.2. De cómo la vivienda pasa de necesidad social a política pública 512.3.3. De por qué hay diversidad en las políticas habitacionales 53

3. La vivienda en la relación entre sociedad civil y estado en un bloque hegemónico emergente 56

3.1. La aparición de la política habitacional en el marco de la relación entre el Estado y Sociedad Civil 58

3.1.1. La vivienda en el ámbito de las funciones del Estado 59

3.1.2. La política habitacional en el marco de las alianzas políticas y las aspiraciones sociales 65

3.2. La política habitacional y las diferentes formas de hegemonía 69

XVII

3.2.1. El carácter de las políticas habitacionales en los momentos de la falsa hegemonía 72

3.2.2. La política habitacional en el marco de la verdadera hegemonía 74

3.2.3. Las políticas habitacionales en el marco de las alianzas entre Estado y sociedad civil 75

3.2.4. La política habitacional en el marco de las alianzas entre grupos hegemónicos y grupos económicos dominantes 78

4. El carácter histórico de la política habitacional 804.1. Política habitacional y la formación de un nuevo bloque histórico 81

4.1.1. Política habitacional en el contexto de la emergencia y desarrollo de un bloque histórico 83

4.1.2. La política habitacional y las condiciones del bloque histórico 85

4.2. Política habitacional y el desarrollo de los agentes del bloque histórico 884.2.1. Política habitacional y desarrollo del estado 904.2.2. Política habitacional y transformación de la sociedad civil 924.2.3. Política habitacional y desarrollo de los sectores del capital 94

CAPÍTULO 2 EL PROBLEMA HABITACIONAL EN MÉXICO: EL PRECEDENTE DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA 97

1. Los factores territoriales y económicos del problema habitacional 100

1.1. El proceso de urbanización y la generalización de las condiciones y características de la vivienda 103

1.1.1. Los grandes centros de población 1091.1.2. Las ciudades medias 1131.1.3. Las ciudades intermedias 1151.1.4. Las ciudades en transición 118

1.1.5. Las condiciones de la vivienda en el sistema urbano nacional 1201.2. Los factores de la producción habitacional 123

1.2.1. El proceso de industrialización y la vivienda 1251.2.2. Los mecanismos financieros y la producción habitacional 129

1.2.3. La industria de la construcción y la producción de la vivienda 1362. La pervivencia de las condiciones precapitalistas de la vivienda en México 1412.1. Los rasgos homogéneos de las condiciones de la vivienda urbana 142

2.1.1. Las casas comunitarias 1432.1.2. Las vecindades 1482.1.3. El alojamiento precario 150

2.2. Las condiciones de vivienda y la estructura del espacio urbano 151

XVIII

2.2.1. Centralidad en los usos del suelo y la vivienda 1522.2.2. La vivienda en las primeras periferias urbanas 1552.2.3. Diversidad urbana y residencial 156

CAPÍTULO 3 EL MOVIMIENTO INQUILINARIO EN MÉXICO: EXPRESIÓN SOCIAL DEL PROBLEMA DE LA VIVIENDA Y DETONANTE DE LA POLÍTICA HABITACIONAL 1691. El Contexto internacional 170

1.1. Los factores generales del conflicto inquilinario 171

1.2. Los rasgos generales del movimiento inquilinario en Europa y el Continente Americano 172

1.3. Influencia del contexto internacional 1782. El contexto nacional 180

2.1. Los rasgos generales de la crisis inquilinaria en México 1822.2. Los factores de la crisis inquilinaria 1852.3. Los detonantes de la crisis 190

2.3.1. Las condiciones materiales 190

2.3.2. Salarios y alquileres 196

3- El despliegue del movimiento inquilinario en México 2013.1. La fase de subordinación 2023.2. La fase beligerante 204

4. Limitaciones y relevancia del movimiento inquilinario: disputas, alianzas y actores 211

4.1. En Veracruz: entre la pluralidad social y política, y las disputas hegemónicas 214

4.2. En la ciudad de México: entre partidos desamparados y un corporativismo que balbucea 219

4.3. En Guadalajara: en el centro de las batallas por el poder local y la representatividad obrera 223

4.4. En San Luís Potosí: entre el reformismo y el caciquismo 2284.5. En el socialismo tropical: entre los reformismos locales y el centralismo 231

4.6. El centro occidente del país: en medio de las disputas entre una elite política que emerge y otra que se resiste a desaparecer. 233

4.7. La intervención del gobierno federal: entre la tolerancia a las luchas sociales reivindicativas y las disputas contrahegemónicas 2365. La trascendencia de las luchas inquilinarias 238

XIX

CAPÍTULO 4 LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO POSREVOLUCIO-NARIO Y LA CUESTIÓN HABITACIONAL 245

1. La herencia del liberalismo mexicano 2461.1. La cuestión habitacional y el Estado liberal 247

1.2. Los antecedentes del liberalismo en la producción de vivienda y el mercado del suelo 2492. La definición de los perfiles de la política habitacional en México 254

2.1. El origen de los rasgos clientelares de la política inquilinaria. 256

2.2. Los atisbos en la construcción de vivienda social y el recurso de los fraccionamientos ilegales 262

2.2.1. El ejemplo de la Ciudad de México 2652.2.2. El caso de Guadalajara y el contexto general 267

2.2.3. La reconfiguración del capital inmobiliario: viejos y nuevos actores 268

3. La definición del carácter de la política habitacional en México 272

3.1. La búsqueda de la hegemonía y la definición del perfil capitalista del Estado mexicano 275

3.1.1. El primer paso en la construcción de la hegemonía: la imposición de la dirección política 278

3.1.2. El segundo paso en la consolidación de la hegemonía: el consenso social a través del marco jurídico 280

3.2. El papel de la cuestión habitacional en la formación del Estado mexicano 2863.3. El origen del carácter corporativo de la política habitacional 288

4. La vivienda en el contexto general de las prioridades del Estado 2924.1. La vivienda en el marco de las prioridades gubernamentales 297

4.1.1. La estabilidad política 2984.1.2. La vivienda en el marco de las reformas sociales 300

4.2. La Estabilidad del sistema financiero y la cuestión habitacional 3034.3. La cohesión de la clase política y la cuestión habitacional 3084.4. El desarrollo industrial y la política social 317

CAPÍTULO 5 FINANCIAMIENTO Y PRODUCCIÓN DE VIVIENDA SOCIAL: LOS INSTRUMENTOS CORPORATIVOS DE LA POLÍTICA HABITACIONAL 321

1. La definición del perfil de la política de financiamiento y construcción de vivienda. 322

XX

2. El punto de partida de las políticas habitacionales: las primeras experiencias de programas y proyectos habitacionales públicos 326

3. La Naturaleza de los instrumentos de producción y financiamiento de vivienda social 331

3.1. La naturaleza clientelar de los instrumentos financieros de la política habitacional en México 335

3.2. El carácter tripartito de la política habitacional 337

3.3. El carácter centralizado de la política de construcción y financiamiento de vivienda 344

4. El sistema de instrumentos de financiamiento público para la vivienda social 346

4.1. Los organismos nacionales de financiamiento y construcción de vivienda social (ONAVIS) 347

4.1.1. El origen corporativo de los ONAVIS 3494.1.2. Los Organismos que integran los ONAVIS 351

4.1.3. La función integral de los ONAVIS 3654.2. SEDESOL 3674.3. ODEPES 371

4.3.1. IMSS 3724.3.2. Programas extraordinarios (CAPFCE, CONAGUA E INI) 3754.3.3. Ferrocarriles Nacionales 3764.3.4. PEMEX, CFE Y CLFC 378

4.4. Mecanismos financieros de vivienda en la Banca de Desarrollo 3844.5. Organismos Estatales de Vivienda Social (OREVIS) 401

4.5.1. El surgimiento de los organismos estatales de vivienda social 4024.5.2. La proliferación de organismos estatales 412

4.6. Mecanismos Financieros de los Organismos Estatales de Seguridad Social para Trabajadores Públicos (ORESS) 421

4.6.1. Proceso de conformación de los ORESS 4214.6.2. Duplicidad de organismos 425

4.7. Organismos Municipales de Vivienda Social (OMVS) 4314.8. Otros organismos involucrados en el financiamiento de vivienda social. 432

4.8.1. Organismos Estatales de Desarrollo Urbano y Obras Públicas (OEDUOP) 434

4.8.2. Organismos Estatales o Programas Federales no Sectorizados en Desarrollo Urbano y Vivienda ni en Seguridad Social (ONENDUVSS) 437

4.8.3. Organismos Nacionales o Estatales para Programas Emergentes y/o Coyunturales (ONEPEC). 440

XXI

4.8.4. Organismos Nacionales o Estatales para Programas o Proyectos de Desarrollo Regional (ONEDER) 444

4.8.5. Programas Especiales de Financiamiento (PEF) 450 CAPÍTULO 6 Los brazos compensatorios de la política habitacional: el inquilinato y la política de suelo 457

1. Permanencia del arrendamiento como mecanismo de acceso a la vivienda 461

1.1. El carácter homogéneo de la Política Inquilinaria 4681.2. El desarrollo de la política inquilinaria en México 471

1.2.1. La cuestión inquilinaria y los Códigos Civiles. 4811.2.2. El congelamiento de alquileres 485

2. La política de suelo como mecanismo de acceso a la vivienda 4892.1. La política de suelo como brazo de la política habitacional 490

2.1.1. Los antecedentes de la política de suelo 4932.1.2. Los primeros pasos de la política de suelo 496

2.1.3. La institucionalización de los asentamientos irregulares 4992.2. La instrumentación de la política de suelo 503

2.2.1. El origen agrario de la irregularidad urbana 5062.2.2. CORETT 5092.2.3. Los organismos estatales de regularización de la tenencia de la tierra 518

CONCLUSIONES 527

1. La política de financiamiento y producción de vivienda social 5302. La política Inquilinaria 5373. La política de suelo 5454. Los límites de la política habitacional en México, un vistazo hacia el futuro 552

ANEXO ESTADÍSTICO Y CUADROS SÍNTESIS 561 BIBLIOGRAFÍA 605

XXII

INDICE DE CUADROS,

CUADROS EN DOCUMENTO CUADRO 1: CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN MÉXICO, 1900 -2000………..…..………………24

CUADRO 2: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA EN MÉXICO,M1790 – 1900……………....103

CUADRO 3: POBLACIÓN DE LAS PRINCIPALES CIUDADES DE MÉXICO 1790 Y 1921……………………………………………………………………………………………………..105

CUADRO 4: LOCALIDADES URBANAS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1900 – 1910…………….….107 CUADRO 5: CONDICIONES DE LA DEMANDA DE VIVIENDA, 1990-1910…………..................……140 CUADRO 6: CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DE ALGUNAS DE LAS PRINCIPALES CIUDADES DEL

PAÍS EN LAS QUE HUBO MOVIMIENTO INQUILINARIO, 1910 – 1921………………....……188

CUADRO 7: SALARIO MÍNIMO DIARIO EN PESOS CORRIENTES, 1900-1935…………….………..198 CUADRO 8: ENTIDADES FEDERATIVAS Y CIUDADES EN LAS QUE SE DESARROLLÓ EL

MOVIMIENTO INQUILINARIO EN MÉXICO, 1921-1938…………………………………………208

CUADRO 9: CONDICIONES DE LA DEMANDA DE VIVIENDA, 1990-1910…………………………...251 CUADRO 10: COMPARACIÓN DEL CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DE CHIHUAHUA CON LAS

PRINCIPALES CIUDADES DEL PAÍS, 1890-1900…………………………………….………….251 CUADRO 11: GASTOS EN ASISTENCIA A ASILADOS DEL DORMITORIO PÚBLICO DE LA CALLE

DEL TRIUNFO EN LA CIUDAD DE MÉXICO………………………………………………………253 CUADRO 12: PROMOCIÓN DE FRACCIONAMIENTOS EN LA CIUDAD DE MÉXICO, 1910-

1917……………………………………………………………………………………………………..267

CUADRO 13: ASIGNACIÓN PORCENTUAL DE CRÉDITOS BANHUOP, 1933-1950………………...307 CUADRO 14: NÚMERO DE VIVIENDAS FINANCIADAS POR ORGANISMOS PÚBLICOS, 1925-

1970…………………………………………………..…………………………………………………313

CUADRO 15: CARACTERÍSTICAS MATERIALES DE LA VIVIENDA, 1930-1950…………………….327 CUADRO 16: DESTINO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA FEDERAL REALIZADA POR SEXENIO, 1925-

1982……………………………………………………….………………………………………..…..339

CUADRO 17: FONAHAPO INTEGRADO (TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS), 1982-2005………………………………………………………………………….………………………….356

CUADRO 18: FONHAPO INTEGRADO (DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS), 1982-2005…………………………………………………………….….…………357

CUADRO 19: FONHAPO (VIVIENDA RURAL), NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA 2004 Y 2005……………………………………………………….………..…………358

CUADRO 20: FOVI NÚMERO DE CRÉDITOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, PROGRAMAS DE SUBSIDIOS (PROSAVI) Y GARANTÍA HIPOTECARIA

(PROSAVI)…………………………………………………………………………...……………..….360

CUADRO 21: PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE ONAVIS Y SEDESOL EN EL TOTAL DE CRÉDITOS PARA VIVIENDA OTORGADOS POR EL SECTOR PÚBLICO, 1971-

2005………………………………………………………………………………………………….….367

XXIII

CUADRO 22: ODEPES. NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1973-2005………………………………………………………..…………………374

CUADRO 23: BANSEFI. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 2002-2005…………………………………………………………....………387

CUADRO 24: BANJERCITO. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005…………………………….…………………………….….…….391

CUADRO 25: BANOBRAS. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………………..……………………………..……392

CUADRO 26: NAFINSA. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………………………………………………..…..393

CUADRO 27: BANCOMEXT. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005……………………………….………………………………..….394

CUADRO 28: FISOMEX. NO. DE CRÉDITOS OTORGADOS, 1983-1987……………………….….….395 CUADRO 29: FINASA, FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN COMPARACIÓN CON CARTERA DE

CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………….………………………………………...398

CUADRO 30: BANRURAL. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN COMPARACIÓN CON CARTERA DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005……………………………………………………………..…398

CUADRO 31: OREVIS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973 – 2005………………………………………………………………………...…………………………..419

CUADRO 32: OREVIS. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973 – 2005………………….………………………………..….420

CUADRO 33: ORESS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1973 – 2005………………………….…………………..……..430

CUADRO 34: OEDUOP, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1989-2004……………………………………………………………………………………………...435

CUADRO 35: ONENDUVSS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1991-2004…………………………………………………………………………..440

CUADRO 36: ONEPEC. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1986 2000…………………………………………...……………………………………………….…444

CUADRO 37: ONEDER. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1983-1995……………………………………………..……………………………………………….449

CUADRO 38: FIDEICOMISOS ESTATALES COMPLEMENTARIOS DEL PROGRAMA ESPECIAL DE FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA PARA EL

MAGISTERIO……………………………………………………………………………………….….453

CUADRO 39: PEF. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1998-2005…………………………………………….…………………………………….………….454

CUADRO 40: NÚMERO DE VIVIENDAS REALIZADAS POR EL SECTOR PÚBLICO, 1925-1946……………………………………………………………………………………………………..458

CUADRO 41: TOTAL DE VIVIENDA PROPIA Y NO PROPIA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1950-2000………………………………………………………………..…………………………….……..464

XXIV

CUADRO 42: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE VIVIENDA PROPIA Y NO PROPIA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1950-2000……………………………………………..………………………..……465

CUADRO 43: EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LA VIVIENDA EN ALQUILER, 1990-2000…………………………………………………………………………….……………………….467

CUADRO 44: ESTADOS CON LEYES INQUILINARIAS, 1917-1940………………………………..…..480 CUADRO 45: RELACIÓN DE CÓDIGOS CIVILES Y LEGISLACIÓN INQUILINARIA EN LAS

DISTINTAS ENTIDADES FEDERATIVAS 1917 A 2005…………………….…………………...482

CUADRO 46: ENTIDADES CON DECRETOS DE “CONGELAMIENTO DE RENTAS”…………….….486 CUADRO 47: CORETT. ESCRITURAS ENTREGADAS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1974-

2006………………………………………………………………………….………………………….513

CUADRO 48: PROGRAMA PISO: CONFORMACIÓN DE RESERVAS DE SUELO EN PROPIEDAD EJIDAL Y COMUNAL, 1996-1999…………………………………………………………..……….515

CUADRO 49: ORGANISMOS ESTATALES DE REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA, 2007……………………………………………….…………………………………………….………522

CUADRO 50: VARIACIONES EN LA TIPOLOGÍA HABITACIONAL DE LA VIVIENDA PARTICULAR, 2000-2005……………………………………………………….………………………………..……543

CUADRO 51: PESO RELATIVO EN LA TIPOLOGÍA HABITACIONAL DE LA VIVIENDA PARTICULAR, 2000-2005…………………………………………………………………………………..….………544

CUADRO 52: FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA COMPLETA POR ORGANISMOS PÚBLICOS Y PRIVADOS (SIN FOVISSSTE E INFONAVIT), PROMEDIO ANUAL, 2001-

2005……………………………………………………………………………………………………..557

CUADROS EN ANEXO ESTADÍSTICO (AE) CUADRO AE-11: ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE

LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (ONAVIS – ODEPES

– BDE)…………………………………………..………………………………………………………562

CUADRO AE-12: ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005

(OREVIS)…………………………………………………………………………………………….…563

CUADRO AE-13: ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (ORESS –

SEDESOL)……………………………………………………………………………….………...…..564

CUADRO AE-14: ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (OEDUOPS,

ONENDUVS, ONEPEC, ONEDER, OMVS Y PEF)………..……………………………………...565

CUADRO AE-15: CUADRO DE ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005

(SECTOR PRIVADO)…………………………………………………………………………………566

XXV

CUADRO AE-21: PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO EN LA PRODUCCIÓN HABITACIONAL (NÚMERO DE CRÉDITOS TOTALES POR AÑO,

ORGANISMO Y SECTOR), 1973-2005………………………………………………………..……567

CUADRO AE-22: PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO EN LA PRODUCCIÓN HABITACIONAL, 1973-2005 (NÚMERO DE CRÉDITOS TOTALES Y SU

DISTRIBUCIÓN PORCENTURAL POR ENTIDAD FEDERATIVA)………………………….....568

CUADRO AE-31: ORGANISMOS ESTATALES DE VIVIENDA, 1940s-1960s (ONAVIS-ORESS).………………………………………………………………………………………...……...569

CUADRO AE-32: ORGANISMOS ESTATALES DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE VIVIENDA DE LOS AÑOS 1970s (ONAVIS-ORESS)……………………...……………………………………………..570

CUADRO AE-33: ORGANISMOS ESTATALES 1980 (a) (ONAVIS-ORESS).......................................571 CUADRO AE-34: ORGANISMOS ESTATALES 1980 (b) (ONAVIS-ORESS).......................................572 CUADRO AE-35: ORGANISMOS ESTATALES DE VIVIENDA CREADOS A PARTIR DE 1990 HASTA

2006 (ONAVIS-ORESS)............................................................................................................573

CUADRO AE-4: PRODUCCIÓN DE VIVIENDA POR SECTOR (PÚBLICO, PRIVADO Y SOCIAL)………………………………………………………………………………..……………….574

CUADRO AE-5: ONAVIS: TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU PARTICIPACIÓN PORCENTUAL 1973-2005……………………………………………………….…………………..575

CUADRO AE-6: INFONAVIT, NÚMERO DE CÉDITOS OORGADOS POR POGRAMA, 1973-2005……………………………………………………………………………………………………..576

CUADRO AE-7: INFONAVIT, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005………………….……………………577

CUADRO AE-8: FONAHAPO INTEGRADO, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1982-2005……………………………………………………………………………………….……..578

CUADRO AE-9: FOVI-SHF (INCLUYE PROFIVI DESDE 2001), TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005…………………….………………………………...…579

CUADRO AE-10: FOVI-SHF (INCLUYE PROFIVI DESDE 2001), DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-

2005………………………………………………………………………………………….………….580

CUADRO AE-111: FOVI-SHF- INTEGRADO, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS, 1973-2005……………………………………………………………………………………………………..581

CUADRO AE-112: FOVI-SHF-INTEGRADO, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS, 1973-2005……………………….…………………………………….582

CUADRO AE-121: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL EN MÉXICO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1910-2005……………………………………………………..……………………..583

CUADRO AE-122: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL EN MÉXICO, PARTICIPACIÓN PORCENTUAL POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1910-2005……………………...……...……….584

CUADRO AE-123: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1980-2005……………………………………………………………………………………….…………….585

XXVI

CUADRO AE-131: ISSFAM, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005………………………………………………………….……………………………..……586

CUADRO AE-132: ISSFAM, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2003)………………………..….…………587

CUADRO AE-14: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1980-2005……………………………………………………………...……………………………….…….588

CUADRO AE-151: FOVISSSTE, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1973-2005…………………………………………………………………………..…………………….…..589

CUADRO AE-152: FOVISSSTE, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005……………………………………….590

CUADRO AE-161: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1971-2005……………………………………….……..591

CUADRO AE-162: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1971-1980………………………………………..…….592

CUADRO AE-163: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1981-1990…………………………………..…………593

CUADRO AE-164: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO POR TIPO DE PROGRAMA, 1991-2000………………….………………...…………594

CUADRO AE-165: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO POR TIPO DE PROGRAMA…………………………………...………..………………595

CUADRO AE-171: CFE, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005………………………………………………….…………………………………………………596

CUADRO AE-172: CFE, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005…………………….……………………………….…597

CUADRO AE-18: BDE, CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1973-2005…………………………………………………………………………………………………….598

CUADRO AE-19: BANOBRAS, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1973-2003………………………………………………………………………………………………….…599

CUADRO AE-201: PEMEX, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1983-2005…………………………………………………………………………………………………..…600

CUADRO AE-202: PEMEX, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005………………………………………………….……………………………………..……601

CUADRO AE-203: PEMEX, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE LOS CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005………….……………………………602

CUADRO AE-21: EVOLUCIÓN EN EL INCREMENTO TOTAL DE LA VIVIENDA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1910-2005…………………………………………..…………………………..……603

CUADRO AE-22: EMPLEADOS PRIVADOS DEL SECTOR TERCIARIO Y EMPLEADOS PÚBLICOS FEDERALES Y ESTATALES, 2004-2005…………………………………………….………….…604

CUADRO AE-23: COBERTURA DE ORGANISMOS FINANCIEROS POR TIPO DE TRABAJADOR, 2005.………………………………………………………………………………………….…………604

XXVII

INDICE DE ESQUEMAS ESQUEMA 1: MODELO DETERMINISTA (A TODA COYUNTURA CORRESPONDE UNA SOLA

CONTRADICCIÓN)……………………………….……………...…………………………………….32

ESQUEMA 2: MODELO DE MÚLTIPLES DETERMINANTES (A CADA COYUNTURA CORRESPONDE UN CONJUNTO DE CONTRADICCIONES)……………..…………...……….35

ESQUEMA 3: ESTRUCTURA DEL BLOQUE HISTÓRICO (Y UBICACIÓN DE LA POLÍTICA HABITACIONAL)……………………………….…………………………………………....…………36

ESQUEMA 4: RELACIONES DE CONFLICTO Y ALIANZA EN TORNO AL CONFLICTO INQUILINARIO EN MÉXICO……………………………………………………….……………..…211

INDICE DE GRÁFICAS Y DIAGRAMA GRÁFICA 1: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MÁS DE 50 MIL HABITANTES

CON LA CIUDAD DE MÉXICO………………………….…………………………………..……….111

GRÁFICA 2: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MÁS DE 50 MIL HABITANTES (SIN LA CIUDAD DE MÉXICO)...……………………...……..………………………………….….112

GRÁFICA 3: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES ENTRE 30.000 Y 49.999 HABITANTES.………………………………………………………………………………………….115

GRÁFICA 4: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES ENTRE 16.000 Y 29.999 HABITANTES…………………………………………………………………………………………..118

GRÁFICA 5: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MENOS DE 16.000 HABITANTES…………………………………………………………………………………………..120

GRÁFICA 6: TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ORGANISMOS PÚBLICOS, 1973-2005…………………………………………………………………………………………….……….347

GRÁFICA 7: ONAVIS, CRÉDITOS OTORGADOS POR ORGANISMO, 1973-2005……………….…..352 GRÁFICA 8: FOVI, PARTICIPACIÓN DE LOS PROGRAMAS PROFIVI Y PROSAVI…………….…..359 GRÁFICA 9: SEDESOL,TOTAL DE CRÉDITOS PARA NUEVA CONSTRUCCIÓN EN RELACIÓN CON

TOTAL DE CRÉDITOS POR SEXENIO…………………………………………………………....369

GRÁFICA 10: CRÉDITOS OTORGADOS POR ODEPS……………………………………………...…..379 GRÁFICA 11: PEMEX, COMPORTAMIENTO CRÉDITICIO, 1983-2005…………………………….....380 GRÁFICA 12: BANOBRAS, COMPORTAMIENTO CREDITICIO, 1973-2005...………………………..389 GRÁFICA 13: EVOLUCIÓN DE LA VIVIENDA EN ALQUILER (DISTRITO FEDERAL Y QUINTANA

ROO), 1950-2000……………………………………………………………………………………...540

GRÁFICA 14: PRODUCCIÓN DE VIVIENDA 1983-2000………………………..………………………..551

XXVIII

DIAGRAMA 1: PRINCIPALES ORGANISMOS PÚBLICOS CON FUNCIONES DE PROMOCIÓN Y FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA EN MÉXICO 1925-2006…………………………………......343

XXIX

1

Introducción:

Hace unos días, caminando por Madrid, como un destello apareció, pegada a una

ventana, una octavilla estridente que dibujaba con amargura el destino que tendría un

joven que aspire a una vivienda en España.

Me pregunté sobre qué frase podía, como esa, dibujar el futuro de quién en México

quisiera tener una casa propia, y pensé que podría decir algo así como:

“SI QUIERES TENER UNA CASA,

VAS A TENER QUE PAGAR MÁS DE DOS”

Un ejemplo podría respaldarla: supongamos, un trabajador público, de una entidad

estatal o municipal, que cotiza, como casi todos los empleados públicos al servicio de

estados y municipios, en el organismo de seguridad social de su estado, y que en

teoría a través de él podría obtener un crédito para adquirir o construir una vivienda,

pongamos, como ejemplo, el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y

Municipios (ISSEMYM).

Si quiere obtener crédito a cuenta de su salario, y a partir de su fondo de pensiones,

que es el mecanismo institucional de crédito del que dispone, y si es muy afortunado y

tiene las relaciones pertinentes, “palancas” dirían en México, podría obtener un crédito

cercano a los 250 mil pesos como máximo, algo así como 16,666 euros, que le

servirían para comprar una casa o departamento, en un desarrollo inmobiliario de la

periferia de la zona metropolitana de la ciudad de México, o de la ciudad de Toluca, la

capital estatal, de entre 45 a 50 m2, en condiciones crediticias que muy poco se

diferenciarían de las que podría obtener en la banca comercial.

2

Ahora que si ambiciona una vivienda en una zona más céntrica, ya no digamos de la

ciudad de México, porque entonces ni siquiera podría obtener el crédito, sino de la

ciudad de Toluca, con esa cantidad podría comprar una superficie construida de entre

20 a 25 m2, algo un poco mayor que un dormitorio con su baño (en el Distrito Federal

de todos modos sólo podría adquirir la mitad de esa superficie).

Así que, sin dejar de cotizar para el ISSEMYM, y por lo tanto financiando a los

afortunados beneficiarios de los créditos para vivienda que otorga este organismo,

este funcionario tendría que buscar otro mecanismo de crédito, y lo más probable es

que terminara siendo víctima de las instituciones bancarias privadas que le otorgaría

un financiamiento bajo tasas que, entre costos de administración, intereses, trámites y

algo más, estarían por encima del 15% anual (que si pudiera liquidar en 10 años le

llevarían a pagar más del doble del crédito obtenido).

Si a este crédito, además, le sumáramos la parte proporcional, que a través de su

programa de pensiones, habría aportado al programa financiero de vivienda del

ISSEMYM en ese tiempo, este personaje habría terminado por pagar algo así como

dos casas y media.

Si el ejemplo que utilizáramos fuera el de un trabajador medio de la iniciativa privada,

de bajos ingresos, que cotiza para el INFONAVIT y que con el monto crediticio al que

tiene derecho, no le alcanza para adquirir una vivienda en el mercado inmobiliario, la

situación no varía sustancialmente, en ambos casos cotizan para un organismo

financiero público, del que no obtienen un crédito, subsidiando, en cierta forma, a los

que sí reciben los créditos, y además teniendo que buscar otra vía de financiamiento,

o invertir la mayor parte de sus ahorros y tiempo libre, durante una media de veinte

3

años para auto-construir su vivienda (SEDESOL, 2004. Programa Hábitat. Reglas de

Operación 2004, México, citado por Garcés, C. y Márquez, B., 2007: 25).

Estos ejemplos dibujan la realidad que deriva de la política habitacional en México,

que habiendo nacido corporativa, selectiva y clientelar, ha permanecido así hasta el

día de hoy, con una sorprendente capacidad de adaptación a los cambios políticos,

sociales y económicos que ha vivido el país en más de ochenta años.

Este trabajo pretende explicar la historia de este nacimiento y su desenvolvimiento a lo

largo de casi todo el siglo XX, las condiciones y los factores que estuvieron detrás de

ellos, los agentes públicos y sociales involucrados, y los mecanismos a través de los

cuales ha operado.

Se plantea, también, sacar a la luz la forma en la que se fue conformando y

consolidando este carácter de la política habitacional, los efectos que ha tenido en el

proceso de crecimiento del espacio urbano en el país y, sobre todo, las limitaciones

que, como política social, tiene para resolver uno de los problemas ingentes de la

mayor parte de la sociedad mexicana, que se puede reducir a los términos que

establece la Constitución General de la República: acceder a una vivienda digna.

Preguntas centrales

El estudio que se propone esta Tesis Doctoral parte de la hipótesis central que plantea

que la política habitacional en México, su expresión urbanística y su impacto social,

han sido resultado de su instrumentación como mecanismo hegemónico, con carácter

corporativo, selectivo y clientelar, dirigido a impulsar la construcción de la hegemonía

4

del moderno Estado Mexicano, a partir de la promulgación de la Constitución General

de la República de 1917.

Busca responder, desde una perspectiva histórica, a las interrogantes sobre el

desarrollo y el estado actual de las políticas habitacionales en México, desde la

creación del Instituto de Pensiones en 1925, hasta las reformas, en 1992, del Instituto

del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), y del Fondo

para la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), que junto

con la de 2002, a través de la que se fundó la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF

[FOVI-FOGA])1, llevó a la consolidación de éstos tres como los ejes fundamentales de

la política de financiamiento habitacional en el país, desplazando al Fideicomiso de

Fondo Nacional de las Habitaciones Populares (FONHAPO), como un mecanismo

subsidiario y secundario de esta política social.

En particular, busca dar respuesta a las siguientes preguntas centrales:

a) ¿Cuál es el carácter de las políticas habitacionales en México y cuáles los factores

políticos, económicos y sociales que lo determinaron?

b) ¿Cuáles fueron los factores sociopolíticos que determinaron la evolución y

configuración del sistema institucional que ha caracterizado a las políticas

habitacionales en México?

c) ¿Cuáles han sido los resultados cuantitativos de la política habitacional en México y

la evolución de sus indicadores fundamentales, en relación con la producción de

vivienda en el país?

1 Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), organismo financiero de vivienda social creado en 2002, año en que absorbió al Fondo de Operación y Descuento Bancario para la Vivienda (FOVI), que operaba con el respaldo del Fondo de Garantía y apoyo para la vivienda (FOGA).

5

d) ¿Quiénes han sido los agentes públicos determinantes en la instrumentación de las

políticas habitacionales?

e) ¿Cuáles han sido los sectores sociales, políticos y económicos beneficiados por las

políticas habitacionales, y cuáles los que han quedado al margen de ellas?

f) ¿Cuáles son, y cómo han evolucionado, los mecanismos compensatorios a las

limitaciones de las políticas habitacionales?

Antecedentes del tema

La investigación que se ha desarrollado hasta hoy, en torno a la política habitacional

en México, tiene dos orígenes fundamentales: los estudios institucionales que se

hicieron en torno a los años cincuenta del siglo XX, enfocados a la situación de la

vivienda urbana, particularmente en la ciudad de México, que fueron realizados por el

Instituto Nacional de la Vivienda (INV, 1958 a y b; 1963; 1967; 1968; 1969; 1970),

antecesor del FONHAPO actual, y los trabajos desarrollados durante los años 70 en

diferentes instituciones sociales y académicas del país, que desde una perspectiva

más amplia hicieron una revisión crítica profunda de la realidad habitacional en el país

y de los problemas sociales asociados a ella (Connolly, P. et alt., 1977, y Garza, G. y

Schteingart, M., 1978).

En particular, en los trabajos de corte académico de esos años se hizo una revisión de

los distintos mecanismos institucionales de vivienda que operaron en México desde la

creación del Instituto de Pensiones Civiles y del Retiro (IPCyR), en 1925 hasta los

años 70, y en ellos predominó una perspectiva socioeconómica del problema

6

habitacional y una crítica de las limitaciones programáticas y de cobertura que estos

tuvieron.

Por esos años se realizaron también investigaciones que avanzaron sobre una

perspectiva sociopolítica del tema, que analizaron el empleo ideológico, político y

clientelar de las políticas de suelo, como subsidiarias de una política habitacional, casi

inexistente, en los años 30 del siglo pasado (Perló, M. 1979 y 1981), que serían

revisados en los años 90, ofreciendo nuevos elementos de análisis sobre el papel

corporativo de las políticas habitacionales en esa misma década (Azuela, A. y Tomas,

F., 1997).

En esa misma última década del siglo XX, el enfoque ideológico-político sería

retomado desde una perspectiva histórica e institucional de las políticas habitacionales

más amplia, haciendo énfasis en el contenido político de la actuación de los distintos

organismos públicos que, en México, se habían hecho cargo de los diferentes

programas de construcción y financiamiento habitacionales desde los inicios del

Estado posrevolucionario (Aldrete, J., 1991).

Ha habido además otros trabajos, desarrollados en los años 80 (Taibo II, P., 1983,

Durand, J., 1984 y J., Berra, E., 1987), que, desde una perspectiva sociopolítica,

avanzaron en el problema inquilinario y en las distintas iniciativas que el Estado

mexicano ha puesto en operación en esa materia, desde los conflictos en torno a los

alquileres de vivienda urbana que estallaron en las décadas de los años 20 y 30 del

siglo pasado, y que fueron los detonadores de algunas de las primeras leyes

inquilinarias en el país, hasta las iniciativas de los años cuarenta en materia de

“congelamiento de alquileres”.

7

Hay sobre este tema, entre otros, un trabajo publicado a principios del siglo XXI

(Méndez R., A., 2001), que ha vuelto a abordar el estudio de la cuestión inquilinaria,

aunque enfocado particularmente a la ciudad de México, en el que se hace una

revisión de la cuestión inquilinaria hasta la derogación de los decretos de

“congelamiento” de alquileres en los años 90, cuando podríamos decir que concluye,

al menos simbólicamente, el interés del gobierno federal por el problema del

arrendamiento de la vivienda, quedando éste como un tema marginal de la política

habitacional.

Finalmente, en un trabajo publicado recientemente (Coulomb, R. y Schteingart, M.,

2006), se hace una reflexión actualizada de la cuestión habitacional en México en un

ejercicio casi inédito de integración de las tres líneas de actuación del sector público

(producción y financiamiento, regularización de la tenencia de la tierra e inquilinato),

aunque se les aborda de manera separada sin establecer líneas de convergencia y

articulación entre ellas.

Sobre la base de estos trabajos, este estudio pretende hacer una revisión actualizada

del carácter ideológico político de las iniciativas habitacionales en México, a al luz de

la información estadística disponible a principios de la primera década de este siglo,

difundida por el Consejo Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI2), intentando

hacer un estudio que precise la forma en la que se articulan, en torno a las iniciativas

públicas de producción y financiamiento de vivienda social, las iniciativas en materia

de regularización de la propiedad inmobiliaria y la legislación en materia inquilinaria,

procurando mostrar la forma en la que han operado de manera complementaria y

subsidiaria.

2 Este organismo, creado en 2001, fue transformado en el 2006 en el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI), actualmente encargado de coordinar a las distintas instituciones de vivienda e instrumentar la política nacional en la materia.

8

En este sentido, se intenta dar una visión integral del problema habitacional en México

y de las iniciativas gubernamentales en este tema a lo largo de todo el siglo XX, de los

objetivos a los que ha respondido y de los resultados que esta política “tripartita”

presenta hasta hoy, en un enfoque holístico que parte de identificar el origen político-

social, definido históricamente, del problema de la vivienda en México.

Objetivos

El Objetivo General del estudio es el de identificar el “hilo conductor” o factor constante

que ha determinado el carácter de esta política en México desde sus orígenes a la

actualidad, y de los efectos que ha tenido en la superación de las condiciones

socioeconómicas que caracterizaron y determinaron el problema habitacional en el

país.

A partir de este objetivo general, el estudio se propone los siguientes objetivos

específicos:

a) Hacer la reconstrucción histórica de los orígenes del problema habitacional en

México, ubicando sus raíces económico-sociales definidas históricamente.

b) Identificar las manifestaciones sociales del problema habitacional en México, y el

papel de éstas como factor determinante del surgimiento de de las políticas

habitacionales.

c) Determinar, desde una perspectiva histórica, los factores ideológico-políticos y

económicos que fueron determinantes de la política habitacional en México desde sus

orígenes hasta el momento actual.

9

d) Registrar el desarrollo de las iniciativas públicas en materia habitacional en México,

atendiendo a las condiciones de la evolución y transformación de las instituciones que

las han puesto en operación.

e) Reconocer los factores coyunturales, de naturaleza social, política y económica, que

impulsaron las sucesivas transformaciones del engranaje institucional de las políticas

habitacionales en México.

f) Medir el impacto socioeconómico de la política habitacional en comparación con la

producción de vivienda por parte del capital privado.

g) Medir el impacto de la política habitacional en comparación con los procesos de

autoconstrucción y regularización de la tenencia de la tierra en México.

h) Reconocer el carácter de las iniciativas legales en materia de inquilinato y su

impacto en las condiciones de la vivienda social, e

i) identificar y definir los vínculos y/o relaciones entre las políticas de construcción y

financiamiento de vivienda, de regularización de la tenencia de la tierra y de

inquilinato.

Metodología

Con este trabajo se busca ofrecer una visión articulada de temas que hasta hoy han

sido tratados de manera desvinculada, con la intención de aportar elementos que

permitan reconocer las características y naturaleza de la política habitacional en

10

México a lo largo de su desarrollo histórico. En este sentido se busca, no sólo ofrecer

una visión actualizada de la historiografía de las políticas habitacionales, que supere

las visiones coyunturales, e identificar los factores que han condicionado su desarrollo,

sino realizar una interpretación de la misma naturaleza de éstas y de los elementos

que les dieron origen, así como del carácter de las determinantes de su desarrollo y

evolución, desde sus orígenes hasta el momento actual, y del papel que han jugado

los distintos agentes sociales, políticos y económicos en su devenir y en los resultados

que han ofrecido.

El estudio se basa en una revisión histórica a través de la que se busca, por un lado

caracterizar la expresión urbana y social del problema habitacional, y por otra

identificar las condiciones sociopolíticas que llevaron a que éste derivara en la

aparición y desarrollo de políticas gubernamentales dirigidas a resolverlo. En términos

generales se fundamenta en una reconstrucción de los orígenes y el desarrollo de los

problemas sociales relacionados con las condiciones de alojamiento y en caracterizar

el proceso de conformación institucional de las políticas sociales dirigidas a

resolverlos.

En consecuencia, el trabajo se basa en cuatro líneas de búsqueda que recurren a

diferentes fuentes y técnicas de información:

La reconstrucción histórica del problema de la vivienda urbana se basa en un estudio

historiográfico de la configuración del problema habitacional a lo largo del siglo XIX,

haciendo un énfasis particular en los resultados que, en la propiedad inmobiliaria, tuvo

la desamortización de fincas urbanas y rústicas decretada a mediados del siglo XIX.

Ésta se sostiene en una revisión bibliográfica, principalmente de historiadores y

sociólogos urbanos que han abordado el problema de las condiciones de habitabilidad

durante ese período.

11

Por otra parte, el análisis de la expresión social del problema habitacional, se

fundamenta en el estudio de los conflictos inquilinarios que se desarrollaron de la

segunda a la cuarta décadas del siglo XX en México, y que abarcaron varias ciudades

del país, para lo que se recurre a distintos trabajos que describen y analizan estas

luchas sociales ubicándolas en el contexto social y político en el que se

desenvolvieron.

Finalmente, el surgimiento y evolución de las políticas habitacionales en México desde

los años veinte hasta la década de los cuarenta del siglo XX, se soporta en la revisión

de textos que estudian la acción gubernamental en materia de política social,

particularmente en materia de vivienda, a partir del análisis de las escasas

experiencias de construcción y financiamiento en este lapso, y de investigaciones

publicadas en los años 70 sobre la política de suelo.

En lo que se refiere al estudio sobre los diferentes organismos públicos surgidos a

partir de los años 20, y de los resultados de las iniciativas de vivienda y suelo

impulsadas a través de ellos, se trabajó a partir de dos líneas de investigación, la

hemerográfica y el análisis de información estadística.

La primera de ellas se realizó a partir de la revisión de Boletines y Periódicos oficiales

de los distintos estados del país, así como de los Diarios Oficiales de la Federación,

con base en los que se reconstruyó el sistema de instituciones financieras de vivienda

social y de regularización de la tenencia de la tierra, así como el de los mecanismos

reglamentarios del arrendamiento surgidos a lo largo del siglo XX, buscando identificar

la evolución de los distintos reglamentos y organismos en los que se apoyó la política

de vivienda en su conjunto, los sectores sociales a los que atendieron, sus fines,

objetivos y recursos, así como las sucesivas transformaciones que sufrieron.

12

La fuente fundamental para analizar la evolución de las condiciones cuantitativas y

cualitativas de la vivienda en México, son los datos censales publicados por el Instituto

Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), particularmente a partir de

los años cincuenta, cuando comienza a incluirse en ellos el tema habitacional.

Por su parte, los principales indicadores estadísticos sobre los resultados de la política

de financiamiento habitacional tienen tres fuentes fundamentales: hasta los años 70 se

dispone de datos que están integrados a las investigaciones publicadas entonces por

el Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI) (Connolly, P. et alt.

1979.), y el Colegio de México (Garza, G. y Schteingart, M., 1978.), dos textos que se

pueden considerar “clásicos" para el estudio de la vivienda en México de 1925 a

principios de los años 70.

Para los años posteriores, se recurre a las Estadística Históricas de CONAVI, que

ofrecen el mayor concentrado de datos sobre la actividad de los organismos

nacionales y estatales de vivienda social en las últimas tres décadas.

Los principales indicadores para identificar la cobertura de estos organismos y a los

sectores sociales que han resultado beneficiados son:

- El número de créditos otorgados por organismo.

- El número de créditos otorgados por programa (distinguiendo fundamentalmente

entre los destinados a vivienda terminada y a vivienda inicial o progresiva).

El análisis de la producción habitacional en el país, atendiendo al perfil de los agentes

promotores (públicos, privados y sociales), y a las condiciones materiales de la

vivienda prevalecientes desde los años cincuenta, se basa en los datos de INEGI y de

CONAVI; los indicadores considerados son la vivienda total producida en las distintas

13

entidades federativas y la vivienda producida por cada organismo público y privado en

ellas.

Con el objeto de poder identificar los niveles de generalización o las peculiaridades del

problema habitacional en el país, y el grado de centralización de la política habitacional

en sus diferentes fases, el estudio abarcó datos estadísticos de las 32 entidades

federativas. Con base en ellos se buscó caracterizar la problemática habitacional e

identificar los estados en donde se concentraron de las acciones de cada uno de los

organismos públicos y los distintos sectores socioeconómicos que cada uno de ellos

atendió.

Finalmente, para el análisis y concentrado de la información bibliográfica se realizaron

fichas comentadas orientadas para cada capítulo, la información hemerográfica se

sistematizó en cuadros síntesis y esquemas, que permitieron un análisis comparativo

de los procesos de evolución entre los distintos organismos nacionales y estatales y,

finalmente, la información estadística se organizó en un conjunto de cuadros

comparativos por organismo y entidad federativa, que permitieron estimar los pesos

relativos de la producción habitacional entre cada uno de ellos y entre cada entidad.

Limitaciones y posibles sesgos del estudio

La información estadística disponible para los primeros años (1925-1950), en que

funcionaron políticas habitacionales en México es muy escasa, de hecho desde 1925,

año en el que inician los programas del Instituto de Pensiones, hasta principios de los

años 70s del siglo pasado, la información disponible se remite a los dos fuentes

fundamentales a las que se ha hecho referencia: COPEVI y el Colegio de México.

14

El soporte estadístico de las últimas tres décadas del siglo XX, proviene

fundamentalmente de otras dos fuentes, los censos de población y vivienda del INEGI

y del Sistema de Estadísticas Históricas de CONAVI. En particular este último ofrece

los datos estadísticos de la producción habitacional de distintos organismos públicos

federales y estatales que desde 1973 en adelante han operado programas de

financiamiento y/o producción de vivienda.

Esta fuente, sin embargo, no incluye a todos los organismos estatales de ese período,

y omite datos de varios organismos que han funcionado a nivel de las entidades

federativas (de los que se encontró registro a partir de otras fuentes), e incluso de los

que presenta información no lo hace para todos los años en los que funcionaron, así

como tampoco proporciona datos de los organismos municipales que, al menos, han

operado programas de vivienda desde la última década del siglo pasado en algunos

estados del país.

Igualmente, esta fuente sólo ofrece datos del financiamiento privado a la vivienda

desde 1983 en adelante, aunque sabemos por otras, que la banca comercial financió

la producción de vivienda al menos desde los años 60s del siglo pasado, y hay indicios

de que incluso desde los primeros años de la posrevolución, en los años veinte,

participó en su financiamiento.

No obstante estas limitaciones, las estadísticas de CONAVI ofrecen el registro más

completo de datos sobre la participación pública y privada en México, y reúne la

información más completa de los organismos que mayor cobertura territorial y social

tienen en la materia, particularmente de los organismos nacionales (FOVISSSTE,

FONHAPO, INFONAVIT, SHF y FOVIMI3), y de al menos un organismo estatal para

3 FOVIMI: Fondo para la Vivienda Militar, organismo responsable del financiamiento habitacional para las fuerzas armadas.

15

cada entidad federativa, con lo que podemos considerar que la visión que ofrecen

alcanza un porcentaje de la realidad superior al 90% de las realizaciones públicas en

la materia.

También podemos estimar que, no obstante la falta de un escenario completo sobre la

participación privada en el financiamiento habitacional, los datos disponibles a partir de

los años 80, y de los obtenidos para las décadas anteriores, ilustran de manera

razonable el papel de este sector en la producción habitacional en el país.

A pesar de lo anterior, es importante señalar que, debido a las limitaciones de las

fuentes estadísticas, el estudio presenta un sesgo en el que se subestima la

intervención privada en la producción de vivienda, así como la intervención de los

gobiernos estatales en la materia, particularmente a través de los organismos de

seguridad social para los empleados públicos locales, y definitivamente no hace más

que dejar constancia de la participación municipal en el financiamiento habitacional.

Por otra parte, en lo referente a la información cartográfica, los datos históricos de

INEGI sólo abarcan las capitales de las entidades federativas, y aún así no se dispuso

de ellos para todos los casos, por lo que el estudio se enfoca a las principales

ciudades del país (demográficamente hablando), y por lo tanto las conclusiones se

sesgan hacia lo que ha sucedido en ellas.

En cuanto a la política de suelo, la información disponible sobre los procesos de

regularización de la tenencia de la tierra sólo comprenden los que ha realizado

CORETT desde su creación hasta 2005, pero se carece de datos sobre la

regularización de la tenencia de la tierra por parte de los organismos estatales y

municipales responsables de este tema en cada entidad federativa. Del mismo modo,

acerca de la adquisición de reservas públicas de suelo y su administración, sólo se

16

dispuso de datos agregados para algunos años o períodos en documentos o reportes

de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), citados por algunos autores en

trabajos relativamente recientes (cf. CIDOC, 2005).

Por estas razones, aunque la irregularidad en la tenencia de la tierra se concentra en

más de un 60% en suelo de propiedad ejidal o comunal, y de que la información de la

Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), puede ilustrar

de manera confiable los resultados de los programas de regularización en este tipo de

suelo, es indudable que el trabajo muestra debilidades en lo relativo a la irregularidad

en suelo de propiedad privada, y en los resultados de los programas de titulación

promovidos por los gobiernos estatales.

Estas limitaciones son aún más profundas en el caso de la información relativa a la

reserva institucional de suelo. Aquí se logró conseguir datos que permitieran tener una

visión temporal y espacialmente desagregada de la administración del suelo público, y

sólo se dispuso de datos que dieran luz a la realidad nacional de manera agregada y

para los últimos años que considera el estudio, con lo que el análisis regional quedó

prácticamente vacío.

A pesar de todas estas limitaciones, y aunque se ofrece una visión desigual entre los

tres temas centrales de este trabajo (políticas de vivienda social, de suelo e

inquilinaria), se consideró que con los datos disponibles es posible ilustrar la realidad

del país, mostrar el papel de cada uno de estos temas en la política habitacional en su

conjunto, mostrando su alcance y limitaciones en términos nacionales y con respecto a

la producción de vivienda irregular, aproximándonos a entender los efectos de la

política habitacional en el proceso de urbanización.

17

En este sentido, éste es un trabajo de aproximaciones más que de conclusiones

definitivas, lo mismo ofrece un escenario explicativo en el que mezcla algunas tesis,

centrales para los objetivos del trabajo, con algunas hipótesis que buscan abrir

algunos escenarios de reflexión, que avanza en otros aspectos; en unas ocasiones

integrando información dispersa en fuentes secundarias, a fin de dar una visión de

conjunto en temas como las luchas inquilinarias en México, mientras que en otras se

remite a fuentes primarias para ofrecer una realidad poco conocida, como es la de los

organismos locales de vivienda social.

Podríamos decir así, que algunos de los objetivos más importantes de este trabajo

fueron, por un lado, el de integrar una buena parte de la información disponible, a fin

de dar una visión de conjunto de la política habitacional en México, y por otro abrir

escenarios de investigación en un tema que hoy aparece como toral en el escenario

de la vida urbana, y que bien podría quedar resumido en la consigna de la Asamblea

contra la Precariedad y por la Vivienda Digna de Madrid:

“LA VIVIENDA ES UN DERECHO, NO UN NEGOCIO”.

19

CAPÍTULO 1 Una propuesta de reinterpretación de las Políticas Habitacionales en México

Los estudios sobre la acción gubernamental en materia de vivienda en México son

relativamente recientes, se puede decir que hasta los años setenta del siglo pasado la

investigación académica sobre el tema, en el país, y las referencias institucionales a

él, habían tenido un carácter eminentemente coyuntural, casi exclusivamente

monográfico, y se habían referido predominantemente a algunos casos específicos

que se consideraban particularmente representativos del problema habitacional, o se

referían a iniciativas públicas realizadas a partir de la segunda mitad de los años 30,

haciendo énfasis en su carácter novedoso y en sus resultados sociales y urbano-

arquitectónicos.

No es sino a partir del último tercio del siglo XX, que comienzan a aparecer un

conjunto diverso de estudios sobre la vivienda en México tanto en el ámbito

académico, como institucional, que intentan dar luz sobre el carácter de las políticas

habitacionales en el país. Es desde ese momento, y a la luz de casi 50 años de

experiencia institucional en materia de vivienda, desde las iniciativas del IPCyR,

pasando por las experiencias de más de 12 organismos gubernamentales de nivel

federal que abordaron la producción de vivienda de manera exclusiva o en el ámbito

de otras funciones prioritarias, que el interés por el estudio de este tema en nuestra

realidad se desarrolla rápida y profusamente.

Desde entonces a la fecha, la participación del Estado mexicano en materia de

vivienda se ha estudiado ampliamente. Se publicaron trabajos que presentan un

20

estudio exhaustivo del desarrollo histórico de la intervención estatal con diferente nivel

de profundidad (Connolly, P, et alt, 1977; Garza G. y Schteingart M., 1978;

INFONAVIT, 1996; Barragán J., 1994) y, predominantemente, se han realizado

trabajos que han abordado la política habitacional desde una perspectiva coyuntural,

analizando los efectos que determinadas iniciativas o programas económico políticos

puestos en marcha en un momento determinado han tenido en su implementación

(Perló C., M., 1981; Casanueva C., et. alt., 1991 y Catalán V., R., 1993).

1. Las interpretaciones sobre la política habitacional en

México e hipótesis de trabajo

En el conjunto de estos trabajos han prevalecido, esencialmente, dos interpretaciones

con base en las cuales se ha ido construyendo el andamiaje teórico sobre la cuestión

habitacional en nuestra realidad: una de ellas asume, o más bien, presenta al Estado

como el defensor de los intereses “nacionales”, desde cuya posición éste se erige en

el gran conciliador ente las aspiraciones de los diferentes sectores sociales y

económicos y garante del bien común (cf. Campillo Saínz, 1987 y Catalán V., R., op.

cit.). otra se sostiene en la idea central de que la política habitacional se concibió, y ha

operado fundamentalmente, como un instrumento de control gubernamental sobre los

trabajadores organizados, y de legitimación sobre los sectores sociales de bajos

ingresos, organizados o no (cf. Pradilla C., E., 1982).

La primera perspectiva, surgida desde el propio ámbito gubernamental, fue el

argumento central que ha respaldado la acción del Estado en diferentes campos

(particularmente en el social y laboral), y emana tanto del discurso oficial y de las

propias instituciones a través de las cuales se ha instrumentado la política oficial de

21

vivienda, como del propio marco jurídico que perfila el papel del gobierno en la

conformación del Estado mexicano moderno.

En el fondo de esta interpretación está la idea que explícitamente han impulsado los

sucesivos gobiernos mexicanos a partir de 1917 hasta los períodos neoliberales de las

dos últimas décadas del siglo XX, en el sentido de que la actuación gubernamental en

general, y particularmente en materia de vivienda, ha atendido las necesidades

sociales desde una posición de autonomía y de legítimo representante de los intereses

de los trabajadores y de los sectores sociales no asalariados de menores ingresos,

buscando contrarrestar las limitaciones que los mecanismos de mercado tienen para

resolver estos problemas (Catalán V., R.: 26 y 27).

El Estado mexicano aparece así como una entidad neutral, sin unos intereses propios,

cuyo papel es el de regular y compensar las “disfuncionalidades” que el sistema

capitalista presenta para satisfacer las necesidades sociales más apremiantes, entre

las cuales están la educación, la salud y, particularmente, el alojamiento.

La segunda perspectiva, dominante en los estudios teóricos, históricos y de coyuntura

sobre la vivienda en México, hace énfasis en el carácter instrumental de las políticas

habitacionales y de cómo el aparato gubernamental hace uso de ellas en el marco de

las estrategias de control y dominación sobre el sector obrero y, en general, sobre los

sectores sociales de bajos ingresos, a través de la estructura corporativa del que, por

casi 70 años, fue el partido oficial y el soporte fundamental del Estado mexicano.

Aquí el gobierno pierde su carácter neutral y se impone sobre los trabajadores, ya sea

de manera implícita a través de los programas sociales que desarrolla dentro del

ejercicio mismo de una falsa hegemonía (Hobsbawm, E., 1978:161-163 y Portelli, H.,

1992: 65 – 91), o asumiendo un carácter claramente clasista, desde el cual su

22

participación en la producción habitacional tiene, como fin último, impulsar el proceso

de acumulación del capital (cf. Pradilla C., E., op. cit.).

Estas dos perspectivas, si bien ofrecen elementos que permiten entender las

características de la relación ambivalente –hegemónica y de control- que, en torno a la

vivienda, se da entre el gobierno y los sectores sociales de bajos ingresos, y aportan

ideas que hacen posible conocer la forma en que el aparato gubernamental ha

impulsado los diferentes programas que en materia de vivienda se han puesto en

marcha en el país, así como los criterios prevalecientes en ellos, no permiten

comprender la naturaleza del hilo conductor o la lógica que subyace a las diversas, y

en ocasiones contradictorias, iniciativas gubernamentales en la materia, y su vínculo

con las políticas de suelo y arrendamiento que fueron puestas en marcha a lo largo del

siglo XX e influyeron de manera decisiva en la forma en la que se ha resuelto el

problema de la vivienda en el país.

Tampoco permiten entender el carácter errático de la intervención gubernamental en

materia de construcción y financiamiento de vivienda en México, la naturaleza de esta

intervención y las peculiaridades de los programas habitacionales a lo largo de casi

ocho décadas, ni da respuesta a las interrogantes sobre cuál ha sido la relación que,

en el campo de la vivienda, ha habido entre el gobierno y los capitales inmobiliario, de

la construcción y financiero, ni cuáles han sido los efectos de éstos en la producción

habitacional y en la calidad de vida de la población.

23

1.1. Una aproximación al carácter de la acción habitacional del

Estado en México

En el conjunto de trabajos publicados en la última década y media sobre el carácter de

la política habitacional en México, hay uno en particular que, desde una perspectiva de

crítica histórica de la política habitacional en México, y a pesar de reiterar en la idea

prevaleciente sobre su carácter instrumental y de control, ofrece algunas líneas de

análisis que, desde mi punto de vista, abren un camino sugerente para poder avanzar

en la explicación de estos temas y explorar caminos para responder a estas

interrogantes.

Desde la perspectiva de José A. Aldrete (1991: 25-29), la constante en torno a las

políticas de vivienda en México se ubica en dos aspectos íntimamente vinculados: la

naturaleza, históricamente determinada, del Estado mexicano, y el carácter permeable

de las relaciones de poder entre éste y la sociedad civil en su conjunto.

Ambos se ubican en el centro del problema habitacional y de la respuesta que se le da

institucionalmente, y están vinculados con el propio proceso de urbanización del país,

que si bien puede decirse que inicia con el incipiente desarrollo industrial de finales del

siglo XIX, adquiere su carácter definitivo y distintivo hacia la década de los 40-50 del

siglo XX (ver Cuadro 1), asociado, esencialmente, a dos factores: una industrialización

impulsada por una política económica de sustitución de importaciones que apoyó y

protegió a la industria nacional, y la coyuntura de la segunda guerra mundial que abrió

los mercados internacionales a los productos mexicanos (Unikel, L., 1972: 230-233).

Este doble proceso, industrialización-urbanización, se concentró en muy pocos centros

urbanos (la ciudad de México y los centros regionales de Guadalajara y Monterrey, y

más tarde Puebla), y estuvo acompañado por un acelerado proceso de urbanización

24

en pequeños centros de población (particularmente los ubicados en la frontera norte) y

una gran dispersión de población rural (Ibíd.).

CUADRO 1: Crecimiento de la Población en México, 1900 -2000

TCMA Año Población Total

Urbana % Rural % Total Urbana Rural

1900 13.607.272 2.639.800 19,4 10.967.500 80,6 1910 15.160.369 3.668.800 24,2 11.491.600 75,8 1,1 3,3 0,50 1920 14.334.780 4.472.200 31,2 9.861.900 68,8 -0,5 1,8 -1,4 1930 16.552.722 5.540.631 33,5 11.012.091 66,5 1,7 2,6 1,3 1940 19.653.552 6.896.111 35,1 12.757.441 64,9 1,8 2,3 1,5 1950 25.791.017 10.983.483 42,6 14.807.535 57,4 2,7 4,6 1,5 1960 34.923.129 17.705.118 50,7 17.218.011 49,3 3,1 4,9 1,5 1970 48.225.238 28.308.556 58,7 19.96.682 41,3 3,3 4,8 1,5 1980 66.846.835 44.299.729 66,3 22.547.104 33,7 3,3 4,6 1,2 1990 81.249.645 57.959.679 71,3 23.289.966 28,7 1,9 2,7 0,32 2000 97.483.412 72.759.822 74,6 24.723.590 25,4 1,8 2,3 0,60 Fuente: Para el período 1900-1980: CONAPO (1991), México Demográfico, para 1990: INEGI (1992), XI Censo General de Población y Vivienda 1990; para 2000: INEGI (2002), XII Censo General de Población y Vivienda, 2000

A la par, e íntimamente relacionado con él, se dio la consolidación del Estado

mexicano que emergió de la Revolución de 1910-17, maduró la clase trabajadora

organizada, aparecieron y progresivamente se consolidaron las clases medias urbanas

y se reafirmó, y diversificó, un sector empresarial organizado que, poco a poco,

adquirió un peso específico en el diseño de la política económica nacional (Córdova,

A., 1979: 35-44).

A galope de este proceso, e iniciando con él, se sientan las bases jurídicas que

perfilarán el carácter y naturaleza de lo que serían las políticas de vivienda a lo largo

del resto del siglo XX, y se fundan los organismos que pondrán en marcha los

primeros programas habitacionales de promoción gubernamental de los que se tenga

memoria en México, iniciando así el largo y errático camino

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