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Documento del

Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIALInforme n.o PAD3006

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO DEL PROYECTO

REFERENTE A UN

PRÉSTAMO ADICIONAL PROPUESTO

POR LA CANTIDAD DE USD 450 MILLONES

EN FAVOR DE

LA REPÚBLICA ARGENTINA

PARA EL

PROYECTO DE PROTECCIÓN DE NIÑOS Y JÓVENES

30 de agosto de 2018

Departamento de Prácticas Mundiales de Protección Social y EmpleoRegión de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución reservada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial.

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

Tipo de cambio vigente al 29 de agosto de 2018

Unidad monetaria = ARS

ARS 34,01 = USD 1

USD 1,4 = DEG 1

AÑO FISCAL1 de enero al 31 de diciembre

Vicepresidente regional: Jorge Familiar

Director de país: Jesko S. Hentschel

Director senior de Práctica Mundial: Michal Rutkowski

Gerente de Práctica: Pablo Gottret

Gerentes de proyecto: Juan Martín Moreno, Marcela Inés Salvador

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ADP Administrador de Personas de la ANSESAF asignaciones familiaresAIF Asociación Internacional de FomentoANSES Administración Nacional de la Seguridad SocialAUH Asignación Universal por HijoBID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCAF Banco de Desarrollo de América Latina CPF marco de alianza con el paísCUIL Código Único de Identificación LaboralEAP estrategia de alianza con el paísFA financiamiento adicional FMI Fondo Monetario Internacional GRS Servicio de Atención de Reclamos IEER Informe sobre el Estado de la Ejecución y los ResultadosIFC Corporación Financiera InternacionalINAI Instituto Nacional de Asuntos IndígenasIVD indicadores vinculados a los desembolsosMDS Ministerio de Desarrollo SocialOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODP objetivos de desarrollo del proyectoPAT Plan de Acción TerritorialPBI producto bruto internoRPS red de protección socialUDAI Unidad de Atención Integral

Banco MundialFinanciamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes (P167851)

INFORMACIÓN BÁSICA DEL PROYECTO ORIGINAL (Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes, P158791)

País Línea de producto Gerente(s) de proyectoArgentina BIRF/AIF Juan Martín MorenoNúmero de identificación del proyecto

Instrumento financieroCentro de costos responsable

Centro de costos del solicitante

Área de práctica (principal)

P158791 Financiamiento para proyectos de inversión

GSP04 (9343) LCC7C (6297) Protección Social y Empleo

Agencia implementadora: Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), Ministerio de Desarrollo SocialADD_FIN_TBL1

¿Este es un proyecto de ámbito regional?

No

Colaboración entre el Banco e IFC

No

Fecha de aprobación Fecha de cierre Categoría de evaluación ambiental original

Categoría de evaluación ambiental actual

30 de junio de 2016 31 de diciembre de 2020 No se requieren medidas (C)

No se requieren medidas (C)

Modalidades de financiamiento y ejecución

[] Enfoque programático de varias etapas [] Componente contingente de respuesta anteemergencias

[] Serie de proyectos [] Estado(s) frágil(es)

[] Indicadores vinculados a los desembolsos [] Pequeño(s) Estado(s)

[] Intermediarios financieros [] Situación de fragilidad dentro de un país que no esfrágil

[] Garantía basada en proyectos [] Situación de conflicto

[] Giro diferido [] Respuesta a desastres naturales u ocasionados por el hombre

[] Mecanismos de adquisición alternativos

Objetivos de desarrollo

Los objetivos de desarrollo del proyecto son los siguientes: i) ampliar la cobertura de los programas de asignaciones familiares y ii) mejorar la transparencia de los programas de protección social implementados por la ANSES.

Septiembre 19, 2018 Página 4 de 45


Calificaciones (del IEER original)RATING_DRAFT_NO

Ejecución IEER más reciente

20 de septiembre de 2016

21 de marzo de 2017

28 de septiembre de 2017

5 de abril de 2018

Avances hacia el logro de los ODP S S S S

Avance en la ejecución general S S S S

Calificación general de salvaguardas S S S S

Riesgo general M M M M

INFORMACIÓN BÁSICA, FINANCIAMIENTO ADICIONAL (Financiamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes, P167851)ADDFIN_TABLE

Número de identificación del proyecto Nombre del proyecto Tipo de financiamiento

adicionalNecesidad actual o limitaciones a la capacidad

P167851 Financiamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes

Ampliación No

Instrumento de financiamiento Línea de producto Fecha de aprobación

Financiamiento para proyectos de inversión

BIRF/AIF 20 de septiembre de 2018

Fecha prevista de desembolso total

Colaboración entre el Banco e IFC

31 de diciembre de 2020 No

¿Este es un proyecto de ámbito regional?

No

Modalidades de financiamiento y ejecución



[] Serie de proyectos [] Estado(s) frágil(es)

[] Indicadores vinculados a los desembolsos [] Pequeño(s) Estado(s)

[] Intermediarios financieros [] Situación de fragilidad dentro de un país que no esfrágil

[] Garantía basada en proyectos [] Situación de conflicto

[] Giro diferido [] Respuesta a desastres naturales u ocasionados por el hombre

[] Mecanismos de adquisición alternativos

[] Componente contingente de respuesta ante emergencias

Resumen de desembolsos (del IEER original)

Fuente de los fondos Compromisos netos Total desembolsado Saldo restante Desembolsado

BIRF 600,00 492,40 107,60 82 %

AIF %

Donaciones %

DATOS DE FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO, FINANCIAMIENTO ADICIONAL (Financiamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes, P167851)

DATOS SOBRE EL FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO (en millones de USD)SUMMARY-NewFin1

RESUMEN (financiamiento total)

Financiamiento actual

Financiamiento adicional propuesto

Financiamiento total propuesto

Costo total del proyecto 600,00 450,00 1050,00

Financiamiento total 600,00 450,00 1050,00

de los cuales corresponden al BIRF/AIF 600,00 450,00 1050,00

Brecha de financiamiento 0,00 0,00 0,00

DETALLES, financiamiento adicional

Financiamiento del Grupo del Banco Mundial



«FINCR_NAME» 450,00

CUMPLIMIENTO

Políticas

¿El proyecto se aparta del marco de alianza con el país en su contenido o en otro aspecto importante?

[ ] Sí [ ] No

¿El proyecto exige alguna excepción a las políticas?

[ ] Sí [ ] No

DATOS INSTITUCIONALES

Área de práctica (principal)Protección Social y Empleo

Áreas de prácticas involucradas

Análisis de riesgos de desastres y cambio climático

Se ha analizado esta operación en busca de riesgos de desastres y cambio climático a corto y largo plazo.

Aspectos de género

¿Se prevé efectuar alguna de las siguientes tareas en el marco del proyecto?

a. Análisis para identificar las disparidades entre hombres y mujeres pertinentes para el proyecto, en especial, a la luz de las diferencias identificadas a través del diagnóstico sistemático del país y el marco de alianza con el país.

b. Medidas específicas tendientes a abordar las disparidades de género identificadas en el punto a) o a mejorar el empoderamiento de las mujeres o los hombres.

c. Inclusión de indicadores en el marco de resultados para el seguimiento de los efectos directos de las medidas identificadas en el punto b).



EQUIPO DEL PROYECTO

Personal del BancoNombre Función Especialización Unidad

Juan Martín Moreno

Gerente de proyecto (responsable de la rendición de cuentas y la toma de decisiones)

Economista senior en protección social GSP04

Marcela Inés Salvador Co-Gerente de proyecto Especialista senior en protección social GSP04

Ana María Grofsmacht

Especialista en adquisiciones (responsable de la rendición de cuentas y la toma de decisiones)

Especialista senior en adquisiciones GGOPL

María Elizabeth Grandío Especialista en adquisiciones Especialista en adquisiciones GGOPL

Luz María Meyer Especialista en gestión financiera Analista de gestión financiera GGOLF

Alejandro Roger Solanot Miembro del equipo Especialista senior en gestión financiera GGOLF

Carmen Verónica del Rosario Silva Villalobos Miembro del equipo Experta en programas de

transferencia condicional GSP04

Claudia Regina Baddini Curralero Miembro del equipo Especialista senior en

protección social GSP04

Elba Lydia Gaggero Especialista en salvaguardas ambientales

Especialista en medio ambiente GEN04

Florencia Pilar Chaves Miembro del equipo Asistente de equipo LCC7C

Germán Nicolás Freire Especialista en salvaguardas sociales

Especialista en salvaguardas sociales GSU04

Ignacio Raúl Apella Miembro del equipo Economista en protección social GSP04

Luciana García Miembro del equipo Asistente de equipo LCC7C

Maria Virginia Hormazábal Miembro del equipo Especialista en desembolsos WFACS

Patricia M. Bernedo Miembro del equipo Analista de operaciones GSP04

Pilar Elisa González Rodríguez Asesora jurídica Abogada de la oficina del país LEGLE

Renata Pantoja Miembro del equipo Analista financiera WFACS

Santiago Scialabba Especialista en salvaguardas sociales

Especialista en salvaguardas sociales GSU04



Otros miembros del equipoNombre Cargo Organización Ubicación



ARGENTINA

FINANCIAMIENTO ADICIONAL PARA EL PROYECTO DE PROTECCIÓN DE NIÑOS Y JÓVENES

ÍNDICE

I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DEL FINANCIAMIENTO ADICIONAL............................11

II. DESCRIPCIÓN DEL FINANCIAMIENTO ADICIONAL............................................................17

III. PRINCIPALES RIESGOS.....................................................................................................19

IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL............................................................................19

V. ATENCIÓN DE RECLAMOS EN EL BANCO MUNDIAL.........................................................21

VI. CUADRO CON EL RESUMEN DE LOS CAMBIOS.................................................................22

VII. CAMBIOS DETALLADOS...................................................................................................22

VIII. MARCO DE RESULTADOS Y SEGUIMIENTO......................................................................26



I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DEL FINANCIAMIENTO ADICIONAL

Contexto

1. El contexto macroeconómico actual de Argentina se caracteriza por una marcada volatilidad financiera derivada de una combinación de factores internos y externos. Desde que asumió en diciembre de 2015, el Gobierno viene implementando importantes reformas para eliminar distorsiones en la economía. Dado lo ambicioso del programa de reforma, y a fin de mantener el consenso social necesario para garantizar la sostenibilidad a largo plazo, el Gobierno adoptó un enfoque gradual para las reformas, incluso en el caso de los ajustes fiscales y monetarios. Sin embargo, el endurecimiento de las condiciones financieras de abril de 2018 generó un aumento de la volatilidad de los mercados que, a su vez, dio lugar a una pérdida de interés en los bonos nacionales y presiones sobre el peso argentino. La respuesta del Gobierno a la volatilidad de los mercados ha incluido un endurecimiento de las políticas fiscal y monetaria, respaldado por un programa del Fondo Monetario Internacional (FMI)1.

2. El panorama macroeconómico de Argentina presenta considerables riesgos de deterioro que podrían tener impacto en la creación de empleo y la reducción de la pobreza. El empleo en el país se ha mantenido estable desde 2011, a pesar de que desde 2003 éste perdió su función de principal impulsor de los aumentos de ingreso de los hogares. Si bien las reducciones de las tasas de pobreza entre 2004 y 2008 se deben principalmente a mejoras del ingreso laboral, la función del ingreso no laboral ha sido más pertinente desde 20092. Consciente de la vulnerabilidad de muchos hogares, el Gobierno actual amplió varios beneficios sociales, incluidas las asignaciones por hijo y los seguros por desempleo, y preparó un plan para resolver juicios relacionados con las pensiones. Las políticas de transferencias de ingresos, como los sistemas de pensiones y de asignaciones familiares, se han convertido en un factor determinante de los niveles y la equidad de ingresos.

3. Además del apoyo del FMI, el Gobierno cuenta con el respaldo de bancos multilaterales de desarrollo para responder a las presiones financieras. El Banco Mundial está preparando un conjunto de operaciones, tanto de financiamiento para políticas de desarrollo como para proyectos de inversión, que forman parte de un paquete más amplio que se está elaborando con otros asociados internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). El programa del Banco Mundial se centra en respaldar la agenda de reformas del Gobierno para establecer las bases del crecimiento y proteger a los más vulnerables; en este sentido, se complementa y alinea perfectamente con el programa respaldado por el FMI. En el programa se establece explícitamente el mínimo de gasto acordado para las redes de protección social (RPS) y se autoriza la ampliación de algunos programas de transferencias para asistencia social específica, de ser necesario. En este contexto, el Gobierno ha solicitado apoyo al Banco para reforzar las políticas de protección social que proporcionarán una protección efectiva a los más vulnerables a través del programa de la Asignación Universal por Hijo (AUH). El Banco Mundial ha financiado la implementación y la ampliación de la AUH a través de préstamos anteriores (P115183 y P120622, Proyecto de Protección Social Básica para Argentina), y mediante el proyecto en curso (P158791, Protección de Niños y Jóvenes). Por lo tanto, se encuentra en una posición adecuada para responder rápidamente a la solicitud del

1 El Directorio del FMI aprobó un Acuerdo Stand-By de acceso excepcional el 20 de junio de 2018. Mientras el Fondo preparaba la primera revisión del programa a fines de agosto, la falta de confianza en los mercados generó nuevas presiones sobre el peso argentino; esta situación implicará realizar ajustes en el programa del Acuerdo Stand-By.2Véase en las Notas de políticas públicas para el desarrollo de Argentina del Banco Mundial (2015) el capítulo sobre protección social y trabajo.



prestatario y ofrecer financiamiento adicional en virtud de la operación en curso, de modo de acelerar y ampliar la ejecución del proyecto, y contribuir a la sostenibilidad de su financiamiento.

Antecedentes

4. Durante los últimos 15 años, los sistemas de protección social de Argentina han mejorado considerablemente y hoy están más preparados para ofrecer una respuesta eficaz en momentos de necesidad. Habida cuenta de los riesgos de deterioro macroeconómico, una desaceleración del crecimiento económico y el crecimiento del empleo en 2018 y 2019 podría tener un impacto social considerable. En ese escenario, podrían aumentar el desempleo y la informalidad laboral. Por eso, el sistema de protección social y, en particular, las RPS son de vital importancia para mitigar las posibles consecuencias en términos sociales y de pobreza de estos acontecimientos macroeconómicos adversos.

5. La gran crisis económica de 2002 constituyó un punto de inflexión en el sistema de protección social de Argentina. Dejó al descubierto la capacidad limitada para hacer frente a las consecuencias sociales de la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso, ya que el sistema había proporcionado protección principalmente a quienes estaban vinculados al mercado laboral formal, y las RPS eran muy pequeñas. Desde entonces, el sistema de protección social ha avanzado hacia un formato integrado y coordinado de programas y políticas de transferencia de ingresos que redujo la pobreza y mejoró la distribución de ingresos mediante la ampliación de la cobertura y del gasto público en cuestiones sociales. Estas mejoras observadas en el sistema de protección social presentan dos hitos destacados: en primer lugar, desde 2005 la cobertura de las pensiones aumentó a niveles comparables con los de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en particular en lo que respecta a ampliar la inclusión efectiva de contribuyentes/asalariados de ingreso bajo. Segundo, la implementación del programa de la AUH en 2009 dio lugar al programa más importante de protección social de Argentina en la actualidad, que ofrece cobertura a familias con niños menores de 18 años que no fueron incluidos en el programa contributivo de asignaciones familiares.

6. La AUH es una parte integral de los programas de asignaciones familiares (AF). La AUH, parte del esquema de asignaciones familiares, es un programa de transferencias monetarias con corresponsabilidades en los sectores de salud y educación que se dirige a niños de los hogares más vulnerables. El sistema de asignaciones familiares incluye cuatro programas principales: i) un programa contributivo para los hijos de trabajadores formales del sector privado, empleados públicos del Gobierno nacional y, desde abril de 2016, trabajadores autónomos registrados a través de un sistema impositivo simplificado que se denomina “monotributo”; ii) un programa no contributivo para los hijos de beneficiarios de otros programas, como el de pensiones y el Seguro por Desempleo; iii) el programa no contributivo de la AUH, que abarca a los hijos de trabajadores inactivos, desempleados o informales de bajos ingresos, y iv) varios programas menores de AF, destinados a hijos de empleados públicos de los Gobiernos subnacionales, gestionados por las provincias. Los criterios de elegibilidad para que los hogares se beneficien del programa de la AUH son los siguientes: i) ambos padres deben estar desempleados, trabajar de manera informal o no recibir beneficios de ningún otro programa de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES); ii) se debe demostrar el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud y educación (según la edad del niño, los montos del beneficio son los mismos en los tres programas administrados por el Gobierno nacional). Los beneficios se ajustan cuatro veces al año mediante una fórmula que incluye salarios (30 %) e inflación (70 %).

7. En la actualidad, los programas de asignaciones familiares llegan eficazmente a las familias con niños. En total, la cobertura de los programas de AF administrados por la ANSES alcanzaba a 9 123 927 niños en mayo de 2018, lo que representa un 68,1 % del total de menores de 18 años de Argentina. El programa



contributivo de asignaciones familiares llegaba a 5 207 598 niños, mientras que el programa no contributivo de la AUH llegaba a 3 916 329. La cantidad de personas cubiertas por estos dos programas de AF se amplió en casi 2 millones desde 2010; la mitad de esa cifra se incorporó recién en los últimos dos años. Otro 13,1 % de todos los niños menores de 18 años (1 756 023) está cubierto por un programa de AF subnacional o incluido en las deducciones de las personas con salarios más altos que tributan el impuesto a las ganancias. El 18,7 % restante de niños argentinos no alcanzados está compuesto por niños que no presentan pruebas de cumplimiento de las corresponsabilidades (4 %), pero estarían en condiciones de recibir la AUH; niños con información de identidad incompleta, lo que les impide acceder al proceso de elegibilidad (3,5 %), y niños no admisibles debido a la legislación vigente (11,3 %)3.

8. En los últimos dos años se han incorporado considerables mejoras en las AF. Estas son: i) introducción de un nuevo mecanismo de indexación que actualiza los beneficios de las AF cuatro veces al año (cada vez más pertinente en un contexto inflacionario); ii) unificación de parámetros entre el programa contributivo de asignaciones familiares y la AUH (por ejemplo, umbrales de ingreso, montos de los beneficios); iii) ampliación de la cobertura de las AF a hijos de empleados autónomos formales (monotributistas) y a beneficiarios de programas de empleo.

9. El programa no contributivo de asignaciones familiares AUH es un instrumento eficaz que puede mitigar el impacto social de las condiciones macroeconómicas adversas4. Además de reforzar la formación de capital humano a través de las corresponsabilidades en salud y educación, el programa está diseñado para ampliarse automáticamente en momentos de deterioro de la situación económica, cuando hay menos personas con empleos formales contribuyendo a la seguridad social. Los ajustes periódicos del monto del beneficio permiten que, gracias al programa, se eviten pérdidas del poder adquisitivo en épocas de inflación elevada, algo que es incluso más importante para las familias de bajos ingresos a las que se dirige la AUH. La buena cobertura y los sistemas administrativos avanzados permiten que las autoridades aumenten temporalmente los montos del beneficio en épocas de crisis o, incluso, desastres naturales5.

10. A través de simulaciones se puede observar que una ampliación de la AUH o un incremento del monto del beneficio podría mitigar considerablemente los impactos de una desaceleración económica o una recesión. Un cuarto de la población argentina forma parte de hogares con niños en los que ninguno de los padres posee un empleo formal. Por lo tanto, estos hogares están en condiciones de recibir la AUH. En ellos, las tasas de pobreza moderada y extrema ascienden a más del doble de las tasas nacionales y, por ende, más de la mitad de las personas pobres y tres cuartas partes de quienes viven en la pobreza extrema forman parte de este grupo. Si bien el monto actual de la transferencia no es suficiente para sacar de la pobreza a muchos, el programa constituye un instrumento eficaz para llegar a casi dos tercios de la población pobre en momentos de necesidad. Las micro-simulaciones muestran que una ampliación de la AUH podría reducir 3 Dentro de esta categoría restante (1 508 925 niños), los dos grupos más grandes son: a) los hijos de quienes ya reciben una pensión no contributiva (434 802) y los hijos de trabajadores autónomos que declaran tener ingresos elevados (340 723).4 Una deficiencia de diseño de un sistema de protección social con enfoque en el ciclo de vida es que los hogares pobres donde no hay niños ni ancianos no están alcanzados por estos programas. En el anexo de este documento de proyecto se presenta una descripción más detallada de este problema. 5 Antes de la adopción del mecanismo de indexación, los beneficios de la AUH se actualizaban de manera discrecional. Entre 2015 y 2017, el monto del beneficio se actualizaba periódicamente, dos veces al año. En épocas de aumentos repentinos de los precios al consumidor, se han efectuado pagos de una suma única (habitualmente en diciembre) además de los pagos mensuales.Por último, como respuesta adaptativa a los desastres naturales, se utilizó la AUH como vehículo para encauzar recursos adicionales hacia las poblaciones afectadas por inundaciones, cenizas volcánicas, etc.



eficazmente el impacto de situaciones económicas adversas y proteger los hogares para que no caigan (en algunos casos, aún más) en la pobreza.

11. El proyecto en curso ha promovido la ampliación de la cobertura a los niños en condiciones de acceder al beneficio, aunque aún faltan avances. Cuando se puso en marcha el sistema no contributivo de la AUH, la ANSES utilizó registros administrativos, por lo que no se necesitó un proceso separado de registro o inscripción. Se informaba a las personas mediante correo, SMS, correo electrónico, etc. acerca de su elegibilidad, y los pagos se realizaban a través de tarjetas de débito. Sin embargo, si la base de datos de ANSES estaba incompleta y la identidad de un niño no estaba vinculada a la de sus padres desempleados o empleados informalmente, el niño no podía incluirse en el proceso de elegibilidad 6. El proyecto en curso contribuye a cerrar esta brecha de cobertura, ya que ayuda a la ANSES a obtener la información faltante y permitir que los niños accedan al proceso de determinación de la elegibilidad 7. Se dio comienzo a más de un millón de nuevos procesos de elegibilidad y ahora 688 000 niños más están registrados correctamente en la base de datos de la ANSES, respecto de los valores anteriores al inicio del proyecto. Si bien la cantidad de niños incluidos en este proceso aumentó mucho más rápido de lo previsto, aún quedan 469 345 niños cuya información de identidad no está completa en los registros administrativos de la ANSES.

12. Una segunda esfera en la que la AUH podría mejorar es la de la verificación de las corresponsabilidades. En el marco de la AUH se paga el 80 % del beneficio de manera mensual y se reserva el 20 % restante para entregarlo como monto único una vez que se verifica el cumplimiento de las corresponsabilidades. Este proceso se lleva a cabo una vez al año en las Unidades de Atención Integral (UDAI) de la ANSES, cuando el beneficiario presenta copias de la asistencia a la escuela, registros de vacunación o controles médicos, dependiendo de la edad del niño. Debido a los costos de operación y las limitaciones de información, una cantidad considerable de beneficiarios no presentan prueba del cumplimiento y, por lo tanto, pierden el derecho a recibir el 20 % acumulado del beneficio o posteriormente ven suspendido el pago del beneficio mensual. La mayoría de los beneficiarios suspendidos presentan prueba del cumplimiento de las corresponsabilidades poco después de que se interrumpen los pagos.

13. En el programa del Gobierno respaldado por el FMI se prevé que las redes de protección social tendrán una función especial en lo que respecta a proteger a los pobres en general y al programa no contributivo de la AUH en particular. En el programa se establece un mínimo de gasto en asistencia social por parte del Gobierno federal del 1,3 % del producto bruto interno (PBI) en 2018. Además, el déficit fiscal previsto puede ajustarse hasta en un 0,2 % del PBI si empeoran las condiciones económicas y el Gobierno considera que los beneficios en virtud del programa de la AUH son insuficientes o si el nivel de inscripción llega a un nivel más alto de lo previsto8. Además, en julio de 2018, el Gobierno emitió el Decreto 702, por el cual se introdujo una serie de modificaciones paramétricas en el programa contributivo de AF para mejorar la determinación de destinatarios, a fin de que fuera más equitativa y transparente9. 6 El proceso de verificación implicaba que si tanto la madre como el padre (a menos que el niño hubiera sido inscripto por una madre o un padre solteros) no contribuían a la seguridad social como trabajadores formales, o recibían un beneficio de la ANSES (pensión, pensión de supervivencia, etc.), implícitamente se daba por supuesto que estaban desempleados o trabajando de manera informal.7 Como se explicó anteriormente, la población destinataria original (niños con datos de identidad faltantes en los registros administrativos de la ANSES) era de 1,5 millones de personas e inicialmente el proyecto apuntaba a llegar a medio millón de niños. Tras dos años de ejecución, la ANSES incluyó a más de un millón de niños en el proceso de elegibilidad y se ha comprometido a llegar a otros 250 000 niños en los próximos dos años.8 Cita del informe de país del FMI n.o 18/219, publicado en julio de 2018.9 Los cambios paramétricos introducidos mediante el Decreto 702/18 son: i) una reducción del rango de ingreso de los trabajadores formales que los haga elegibles en el programa contributivo de AF (siguiendo la orientación del programa a



14. El financiamiento adicional propuesto permitiría acelerar la ampliación del registro para que se pueda evaluar la elegibilidad del resto de niños que actualmente no están cubiertos por la AUH, y aplicar varias mejoras administrativas para verificar las corresponsabilidades más eficazmente. La primera mejora que se implementará está orientada a aprovechar los avances tecnológicos para reducir los costos de operación asociados con los incómodos trámites para demostrar el cumplimiento. La segunda mejora apunta a reducir las limitaciones de información mediante una serie de alertas tempranas dirigidas a los beneficiarios y prestadores de servicios. La tercera mejora tiene por objeto formular un mecanismo alternativo para verificar el cumplimiento de manera sistemática, quitando a los beneficiarios la responsabilidad de hacerlo. Además de estas innovaciones, el proyecto continúa orientado a cerrar la brecha de cobertura que sufren los excluidos del proceso de elegibilidad.

15. El Banco Mundial ha acompañado las mejoras en el sistema de protección social de Argentina durante más de 20 años. Este apoyo se centró especialmente en los avances consecutivos de la red de protección social, que pasó de ser un pequeño programa de bajo impacto y mal orientado al actual sistema eficaz y bien gestionado. A partir de la década de 1990, con proyectos que respaldaban el diseño y la implementación de programas de empleo, el apoyo del Banco Mundial se fue ampliando hasta cubrir otros programas de protección social durante la década de 2000. Entre 2009 y 2016, el Proyecto de Protección Social Básica para Argentina (P115183) respaldó importantes reformas en el sistema tradicional de asignaciones familiares y su ampliación a familias de trabajadores desempleados e informales, mediante el programa no contributivo de la AUH, puesto en marcha a fines de 2009. En 2016, este proyecto —Protección de Niños y Jóvenes (P158791)— originalmente estaba orientado a ampliar la cobertura de los programas de AF con la inclusión de más de un millón de niños que no habían sido considerados anteriormente debido a la falta de información adecuada para determinar su elegibilidad.

Justificación

16. El financiamiento adicional propuesto, por un monto de USD 450 millones, ayudará a ampliar y acelerar la ejecución del proyecto y contribuirá a su financiamiento sostenible. El prestatario solicitó que esta ampliación se procese como financiamiento adicional (FA) en vez de una operación nueva, por dos motivos principales: i) el proyecto está teniendo un desempeño satisfactorio y las actividades del proyecto que se proponen son una continuación natural de las actividades del proyecto actual y pueden gestionarse fácilmente con la capacidad de ejecución que ya posee el prestatario, y ii) el menor tiempo de procesamiento de una operación de FA podría permitir una ratificación y entrada en vigor acelerada del préstamo, con lo que el FA podría contribuir al objetivo del Gobierno de fortalecer el sistema de AF y apoyar inmediatamente su financiamiento sostenido en 2018. Las actividades propuestas están en consonancia con el objetivo de desarrollo del proyecto (ODP) original y están alineadas con la estrategia de alianza con el país (EAP) y el examen del desempeño y el aprendizaje actuales.

17. Desempeño del proyecto hasta la fecha. En el Informe sobre el Estado de la Ejecución y los Resultados (IEER) más reciente del proyecto se muestra que los resultados en general han sido equivalentes o superiores a las expectativas establecidas en el documento de evaluación inicial del proyecto. Tanto el desempeño de la ejecución como el avance hacia el objetivo de desarrollo han recibido siempre una

quienes perciben ingresos más bajos); ii) equilibrar los montos del beneficio en todo el país, eliminando las diferencias regionales (la aplicación de esta medida se pospuso hasta septiembre de 2018). Los cambios señalados en el punto i) implican un aumento del salario mínimo exigido para poder acceder al beneficio contributivo de las AF (de ARS 200 a ARS 2400) y una reducción del monto máximo (de aproximadamente ARS 47 000 a ARS 41 000). Los hijos de padres que han informado de un ingreso inferior al nuevo umbral estarían en condiciones de acceder a la AUH.



calificación satisfactoria desde la entrada en vigor. El préstamo de USD 600 millones para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes (préstamo 8633 AR/P158791) fue aprobado por el Directorio Ejecutivo el 30 de junio de 2016 y entró en vigor el 30 de septiembre del mismo año. La fecha de cierre es el 31 de diciembre de 2020. Al 30 de junio de 2018, en el marco del proyecto se habían desembolsado USD 492 millones, lo que representa el 82 % del monto del préstamo original. El examen de mitad del período se realizará en octubre de 2018.

18. El respaldo financiero a la AUH, el instrumento de mayor respuesta y eficacia de la RPS se vuelve incluso más pertinente en el contexto de la consolidación fiscal y del posible impacto en la pobreza de un deterioro económico en un escenario más adverso. Es probable que una desaceleración de la actividad económica tenga un impacto negativo en los ingresos fiscales, dado el contexto de revisiones presupuestarias que buscan reducir los déficits fiscales. Se espera que el respaldo financiero a la RPS a través de la AUH amortigüe el impacto de las medidas que, de otro modo, podrían dar lugar a aumentos de la pobreza. La priorización de este respaldo financiero está en consonancia con el mínimo de gasto social indicado en el programa del FMI.

19. La reestructuración propuesta que se está procesando en conjunto con el FA respaldará una mejora de la calidad del sistema de prestación de servicios de protección social en Argentina, en particular la RPS. El objetivo del proyecto es apoyar a la ANSES para que continúe y complete las mejoras estructurales y administrativas existentes, e introduzca nuevas medidas que vayan más allá de la ampliación de la cobertura. La capacidad de mitigación de la RPS para responder a aumentos de la pobreza se verá directamente reforzada por tales mejoras, lo que a su vez permitirá que el programa sea más inclusivo y mejore su relación costo-efectividad. Estas son: i) mejoras en los registros administrativos de la ANSES para reducir al mínimo la cantidad de niños con datos incompletos o faltantes; ii) un método más sencillo para que los beneficiarios presenten pruebas del cumplimiento de las corresponsabilidades. Esas mejoras incrementan la capacidad de mitigación del sistema cuando se la necesita.

20. El FA propuesto está en adecuada sintonía con la EAP para los años fiscales de 2015-18, con la correspondiente revisión del examen del desempeño y el aprendizaje del 13 de enero de 201710. El examen del desempeño y el aprendizaje confirmó las áreas de atención más amplias para la participación del Banco que se habían identificado en la EAP y, con la asunción del nuevo Gobierno, fortaleció la colaboración entre Argentina y el Grupo Banco Mundial. El proyecto coincide con la orientación del examen del desempeño y el aprendizaje a la lucha contra la pobreza y la búsqueda de la prosperidad compartida, especialmente en su segundo pilar, incrementar el acceso de los pobres a infraestructura y servicios sociales, y elevar la calidad de estos. El beneficio para los niños contribuye a este pilar ya que impide que los hogares caigan en la pobreza durante un período de transición económica, ofreciéndoles un apoyo clave para que satisfagan sus necesidades más importantes y no renuncien al acceso vital a servicios básicos. Además, al vincular la transferencia de ingresos al cumplimiento de parámetros de salud y educación, el programa constituye un importante elemento básico para poner fin a la transmisión intergeneracional de la pobreza, ya que promueve el desarrollo humano.

21. El Grupo Banco Mundial está preparando un nuevo marco de alianza con el país (CPF) para los años fiscales de 2019-22, que se espera esté basado en el programa de la EAP actual y se centrará en alcanzar los dos objetivos fundamentales del GBM a través de cuatro áreas focales interdependientes estrechamente

10 Examen del desempeño y el aprendizaje de fecha 13 de enero de 2017 (informe n. o 110546-AR) sobre la estrategia de alianza con el país para los años fiscales de 2014-18 para Argentina, analizado por el Directorio Ejecutivo el 9 de septiembre de 2014 (informe n.o 81361-AR).



vinculadas con las esferas prioritarias señaladas en el diagnóstico sistemático del país para Argentina: aplicar los principios macroeconómicos y fiscales fundamentales; mejorar la competitividad y la productividad; fomentar una economía inclusiva, y fortalecer la sostenibilidad ambiental y aprovechar el capital natural en pos del crecimiento.

II. DESCRIPCIÓN DEL FINANCIAMIENTO ADICIONAL

22. El FA y la reestructuración propuestos servirían para ampliar las actividades del proyecto y respaldar el logro de sus objetivos de desarrollo. Los recursos del financiamiento adicional se asignarán al componente 1 (financiamiento de la AUH) a fin de lograr una buena relación costo-efectividad. Asimismo, se introducirán los siguientes cambios: i) establecimiento de nuevas metas de indicadores vinculados a los desembolsos asociadas con el nuevo financiamiento para el componente 1, que reflejen los logros del proyecto alcanzados más rápido de lo previsto; ii) incorporación de actividades nuevas e innovadoras que se llevarán a cabo en virtud del subcomponente 3.1, financiadas con los ahorros provenientes de la ejecución exitosa del préstamo original; iii) inclusión de indicadores adicionales para reflejar estas nuevas actividades y mejorar el seguimiento de las estrategias existentes para una cobertura ampliada, y iv) adopción del nuevo marco de adquisiciones del Banco. La inclusión de estas nuevas actividades, la revisión del marco de resultados y la adopción del nuevo marco de adquisiciones se lograrán a través de una reestructuración de nivel 2, reflejada en una enmienda del acuerdo de préstamo original. A excepción de las actividades que se incluirán en el subcomponente 3.1, no se proponen otros cambios para los componentes 2, 3 y 4. Los mecanismos de ejecución, las salvaguardas, la responsabilidad social y la participación ciudadana, y los riesgos se mantendrán sin cambios. Las nuevas actividades para mejorar los sistemas de prestación se financiarán con los ahorros resultantes de la ejecución eficiente del proyecto, por lo que mejorará la relación costo-efectividad.

23. El financiamiento adicional financiará las asignaciones de la AUH a los beneficiarios de la AUH. Al igual que en el préstamo original, se aprobarán los desembolsos para reembolsar los pagos de las asignaciones, con un calendario que las vincule a logros relativos a dos indicadores objetivo. El FA incluye financiamiento retroactivo de hasta un 20 % del monto del préstamo (USD 90 millones) al momento de la entrada en vigor del préstamo, seis desembolsos adicionales de USD 50 millones, y un séptimo desembolso final de USD 60 millones menos la comisión inicial, lo que asciende a un total de USD 450 millones. Al igual que en el préstamo original, salvo por el primer desembolso, que se realizará luego de la entrada en vigor del préstamo adicional y constituirá financiamiento retroactivo, cada desembolso siguiente tendrá lugar después de transcurridos al menos 3, 6, 9, 12, 15, 18 y 21 meses de la fecha de firma del convenio de préstamo correspondiente al FA.

24. En mayo de 2018, 469 000 niños aún estaban excluidos de la evaluación de elegibilidad debido a la falta de información adecuada. La ANSES tiene previsto reducir esta cifra en un 53 % aproximadamente para el final de la ejecución del FA, en diciembre de 2020. Para alcanzar esta meta, acelerará su labor con los registros civiles y otros organismos, así como con la implementación de su estrategia territorial para recopilar la información faltante. Al mismo tiempo, de conformidad con la sección de transparencia de los ODP, incrementará la frecuencia de publicación de informes públicos, que pasarán de ser trimestrales a mensuales. Si bien los gastos del programa de la AUH están protegidos específicamente en el plan del Gobierno respaldado por el FMI, una ampliación del programa para brindar cobertura a 250 000 niños adicionales equivaldría a un monto de USD 46 millones anuales o un 0,01 % del PBI11.

11 En esta estimación se da por sentado que el 32,8 % de niños con información de identidad completa en los registros de la ANSES ingresará en uno de sus programas de AF.



25. Las actividades planificadas también se centrarán en la recopilación de pruebas para demostrar el cumplimiento de los requisitos de educación y salud de los beneficiarios de la AUH. Como requisito de la AUH, los beneficiarios deben seguir el calendario de vacunación obligatorio, someterse a controles de salud periódicos y asistir a la escuela primaria y secundaria. Actualmente, el sistema exige que los beneficiarios obtengan prueba de su cumplimiento descargando formularios de la página web de la ANSES y obteniendo certificaciones de establecimientos educativos o centros de salud para presentarlos posteriormente en las oficinas de la ANSES. Este mecanismo engorroso crea barreras de información y costos de operación que dan lugar a que, en muchos casos, se reduzca o se suspenda el beneficio, principalmente por las dificultades para conseguir las certificaciones, pero no necesariamente por falta de cumplimiento. Por lo tanto, la ANSES está preparando una serie de medidas para mejorar los intercambios de información con los beneficiarios, lo que incluye aplicaciones web y una mejor coordinación con los prestadores de servicios de salud y educación (que se encuentran bajo la jurisdicción de las provincias) para simplificar y acelerar el flujo de la información. Estas mejoras también serán menos costosas tanto para la agencia implementadora como para los beneficiarios. Las nuevas actividades son:

a) La implementación de mecanismos para mejorar la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades en virtud de la AUH, a través de aplicaciones de tecnología de la información que puedan utilizar directamente los receptores de la AUH. Más específicamente, se desarrollarán aplicaciones de teléfonos inteligentes que permitirán a los beneficiarios chequear remotamente los formularios (primera etapa), descargarlos (segunda etapa) y cargarlos (tercera etapa), lo que eliminaría la necesidad de concertar citas y llevar los comprobantes a una oficina de la ANSES. Esta primera actividad que se implementará está orientada a aprovechar los avances tecnológicos para aumentar la participación ciudadana y reducir los costos de operación asociados con los incómodos trámites que se necesitan actualmente para demostrar el cumplimiento.

b) La preparación y aplicación de un sistema de alerta temprana para los beneficiarios de la AUH y para las provincias. Se enviarán alertas tempranas a los beneficiarios en riesgo de suspensión a través de la radio, mensajes de texto, mensajes de voz grabados, carteles en páginas web, mensajes de correo electrónico personalizados y mensajes impresos en las órdenes de pago (para quienes reciban los pagos a través de oficinas postales). Asimismo, la ANSES ha puesto en marcha recientemente una estrategia nueva y más activa que consiste en enviar alertas tempranas a las provincias, que son responsables de brindar los servicios de educación y salud, en forma de listas confidenciales de beneficiarios en riesgo de ser suspendidos del programa debido a que no presentaron pruebas de cumplimiento.

c) El diseño de mecanismos para la verificación directa del cumplimiento de las corresponsabilidades en virtud de la AUH, incluida la mejora del flujo de información entre la ANSES, el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y los ministerios provinciales de Salud y Educación. Si bien esta es una actividad que ya estaba en curso, el FA y la reestructuración incorporan un mecanismo concreto para verificar el cumplimiento de manera sistemática, liberando a los beneficiarios de la responsabilidad de hacerlo. La ANSES está trabajando para desarrollar un sistema que permitirá a las provincias informar sobre la asistencia a la escuela y los controles médicos, con lo que se “invertiría la carga de la prueba”. En el caso de los requisitos de salud, la ANSES también está analizando la posibilidad de utilizar datos generados por el Plan Sumar, un plan nacional de seguro de salud no contributivo.



III. PRINCIPALES RIESGOS

26. El riesgo general del proyecto continúa siendo moderado con el FA. El riesgo de “diseño técnico”, que originalmente estaba calificado como sustancial, se reducirá a “moderado”, dada la experiencia positiva de la implementación del mecanismo basado en los resultados. Se han firmado acuerdos entre municipios y registros civiles provinciales, y se han entregado y pagado los respectivos productos. El resto de los riesgos continúa sin cambios con respecto a la evaluación original12. Se han analizado los peligros de desastres y cambio climático a corto y largo plazo del proyecto, y no se han detectado riesgos pertinentes.

IV. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL

A. Análisis económico y financiero

27. El análisis económico preparado para el proyecto original continúa siendo pertinente. Con el FA, la tasa de rentabilidad interna se incrementa un 26,8 %, de una tasa estimada originalmente del 8,2 % a una del 10,4 %13. Hay dos factores que dan cuenta de este aumento considerable. Primero, los “beneficios” originales que se esperaba ver a lo largo de cuatro años se han visto superados (duplicados) en los primeros dos años y con mayor relación costo-efectividad de la prevista. Segundo, las actividades innovadoras que se incluirán en este FA se financiarán con esos ahorros. Por lo tanto, no se incurrirá en “costos” adicionales. Además, mediante esta operación de FA se actualiza el marco de resultados para señalar que, para el final del proyecto, la meta original de incluir a medio millón de niños en el proceso de elegibilidad de la AUH se sobrepasará 2,5 veces. Los beneficios del proyecto se estiman como el valor neto actualizado del rendimiento de la escolaridad resultante de la ampliación de la cobertura del programa de la AUH.

28. El gasto de los programas de FA ejecutados por la ANSES fue de USD 4800 millones, que corresponden al 1,29 % del PBI de 2017. Esta cifra incluye la AUH (0,46 % del PBI), el programa contributivo de AF para trabajadores del sector privado (0,63 % del PBI), el programa de AF que abarca a los hijos de pensionados (0,17 % del PBI) y los beneficiarios del Seguro por Desempleo (0,02 % del PBI). Si se consideran los recursos movilizados por ambos préstamos en virtud del Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes, se ha invertido un total de USD 1050 millones en este programa central de la RPS de Argentina, que representa cerca del 10 % del total de gastos en la AUH a lo largo de toda la duración del proyecto. Hasta el momento, mediante el proyecto se ha completado la información de identidad (vínculo a la identidad de los padres) de 1 056 837 niños, de los cuales unos 368 000 (32 %) ahora están recibiendo beneficios de uno de los programas de AF. El 3,6 % de ampliación de la cobertura corresponde a los niños abarcados por las actividades financiadas con el proyecto. El objetivo del financiamiento adicional es completar los datos de 250 000 niños, lo que puede dar lugar —si todos fueran elegibles— a una ampliación de la cobertura (y del gasto) equivalente al 4,4 %. En términos de PBI, esta ampliación marginal de la cobertura aumentaría el gasto total de los programas de asignaciones familiares del 1,29 % del PBI al 1,34 % del PBI.

B. Aspectos técnicos

29. Las nuevas actividades que se incorporarán con el FA y la reestructuración no requieren una reevaluación del diseño técnico original, que continúa siendo sólido.

12 El riesgo relativo a la capacidad institucional seguirá manteniendo la calificación de “sustancial”, ya que el equipo confirma que esta categoría se evaluó adecuadamente al comienzo del proyecto. La estrategia de mitigación de riesgos sigue consistiendo en una estrecha tarea de seguimiento y coordinación a cargo del equipo del Banco, y un mejoramiento de los procesos de la ANSES para verificar la elegibilidad y el cumplimiento de las corresponsabilidades.13 Para obtener una explicación detallada de la metodología, véase el anexo 6, en la página 57, del documento de evaluación inicial del proyecto original (informe n.o PAD1853).



C. Gestión financiera

30. La gestión financiera y los mecanismos de desembolso para las actividades ampliadas se basarán en los esquemas aplicados al proyecto original en virtud del componente 1. La ANSES continuará siendo responsable de las funciones de gestión financiera y desembolsos. El proyecto cuenta con mecanismos de gestión financiera adecuados que han garantizado la provisión de información oportuna y confiable para gestionar y supervisar la ejecución, tal como lo demuestra la última misión de gestión financiera en apoyo a la ejecución, realizada en abril de 2018.

D. Adquisiciones

31. El proyecto adoptará el nuevo marco de adquisiciones del Banco Mundial. Esto exige una reestructuración del proyecto para enmendar el convenio de préstamo original. El plan de adquisiciones no se verá afectado por el financiamiento adicional, ya que las actividades financiadas con estos fondos no deben someterse a procesos de adquisiciones. La nueva versión del manual operativo, que incorpora el cambio relativo al marco de adquisiciones, ya fue revisada y aceptada por el Banco.

E. Aspectos sociales (con inclusión de las salvaguardas)14

32. Las actividades ampliadas del proyecto no activarán nuevas políticas de salvaguarda. El proyecto activó la OP 4.10 (Pueblos Indígenas), y el Plan Nacional para los Pueblos Indígenas preparado al comienzo del proyecto continúa teniendo validez para el FA. La ANSES y el MDS ejecutan este plan a través del subcomponente 2.3, para mejorar el acceso de las poblaciones indígenas a la AUH. Estas actividades exigen una estrecha coordinación con las organizaciones indígenas locales y otras instituciones públicas (por ejemplo, las provincias y los municipios), y la ANSES y el MDS trabajan en coordinación para garantizar que el proyecto alcance sus objetivos. La aplicación de las salvaguardas sociales del proyecto es satisfactoria.

33. Durante la ejecución del proyecto y el FA, continuará la colaboración entre la ANSES, el MDS de la Nación y el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) a fin de mejorar la eficiencia y la adecuación cultural de las actividades específicas implementadas en virtud del proyecto original y este FA. Hasta la fecha, estas actividades han incluido 168 visitas de campo, mediante las cuales se llegó a 861 comunidades indígenas entre 2015 y 2017, y se están realizando 121 visitas de campo adicionales durante 2018 para llegar a la meta de 18 000 niños menores de 18 años que viven en comunidades indígenas y que han sido identificados a través de la encuesta socioeconómica (ficha social) completada. Además, 350 líderes comunitarios están recibiendo capacitación para actuar como nexo entre sus comunidades y el Gobierno.

34. Por último, se han creado consejos de mesas redondas interministeriales que funcionan en cinco regiones piloto en las provincias de Chaco, Formosa, Misiones, Salta y Neuquén para formular un enfoque integral dirigido a solucionar los desafíos que enfrentan las comunidades indígenas. Estos consejos cuentan con representantes de la ANSES, el INAI, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la Secretaría de Agricultura Familiar, y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, entre otras instituciones del sector público. Durante 2018, esta experiencia piloto se ampliará a dos regiones adicionales en las provincias de Catamarca y Buenos Aires. Todas las actividades de campo no solo se utilizan para llegar a los beneficiarios, sino que también sirven como canales para recibir comentarios y opiniones permanentes de los beneficiarios mediante la interacción directa con las comunidades y sus representantes.

14 Si bien en el resumen del cuadro de la página 24 se indica que habría “un cambio en las políticas de salvaguarda activadas”, con el financiamiento adicional no se activan nuevas salvaguardas. La marca de la columna “Sí” se debe a una actualización del texto relacionado con la activación de la OP 4.10 (Pueblos Indígenas), que describe las actividades realizadas durante la ejecución.



F. Aspectos ambientales (incluidas las salvaguardas)

35. La clasificación de categoría C del proyecto, a los fines de la evaluación ambiental, se mantiene sin cambios en el FA, de conformidad con lo dispuesto en la OP 4.01. El FA no activa ninguna de las políticas de salvaguarda ambiental del Banco Mundial, ya que ninguna de las actividades respaldadas con estos fondos está vinculada a la realización de obras o intervenciones físicas. El proyecto no ha activado ninguna salvaguarda ambiental hasta la fecha, y no se prevé que el FA implique algún riesgo ambiental o conduzca a impactos ambientales adversos. No hay cuestiones de salvaguardas irresueltas y no se esperan impactos negativos. El desempeño del proyecto en materia de salvaguardas sociales está calificado como satisfactorio.

V. ATENCIÓN DE RECLAMOS EN EL BANCO MUNDIAL

36. Las comunidades y las personas que se consideren afectadas por un proyecto respaldado por el Banco Mundial pueden formular reclamos a través de los mecanismos de atención de reclamos existentes en el marco de los proyectos o del Servicio de Atención de Reclamos del Banco Mundial (GRS). Dicho servicio garantiza que los reclamos recibidos se examinen rápidamente para abordar las inquietudes relacionadas con los proyectos. Las comunidades y personas afectadas por proyectos pueden presentar su reclamo al Panel de Inspección independiente del Banco Mundial, que determinará si se produjo o podría producirse un daño como resultado del incumplimiento por parte del Banco de sus políticas y procedimientos. Los reclamos pueden presentarse en cualquier momento después de que se hayan señalado las inquietudes directamente a la atención del Banco y de que se haya dado a la administración de ese organismo la oportunidad de responder. Para obtener información sobre cómo presentar reclamos ante el GRS del Banco Mundial, visite http://www.worldbank.org/en/projects-operations/products-and-services/grievance-redress-service. Para obtener información sobre cómo presentar reclamos al Panel de Inspección del Banco Mundial, visite www.inspectionpanel.org.



VI. CUADRO CON EL RESUMEN DE LOS CAMBIOS

Cambio Sin cambios

Marco de resultados

Componentes y costos

Mecanismos de desembolso

Políticas de salvaguarda que deben aplicarse

Adquisiciones

Agencia implementadora

Objetivos de desarrollo del proyecto

Fecha(s) de cierre del préstamo

Propuestas de cancelación

Reasignación entre categorías de desembolso

Categoría de evaluación ambiental

Obligaciones jurídicas

Mecanismos institucionales

Gestión financiera

Seguridad de los mecanismos alternativos de adquisicionesCalendario de ejecución

Otros cambios

VII. CAMBIOS DETALLADOS

COMPONENTES

Nombre actual del componente

Costo actual (en millones de USD)

Medida Nombre propuesto para el componente

Costo propuesto (en millones de USD)

Financiamiento para el programa de la Asignación Universal por Hijo

522,00 Revisado Financiamiento para el programa de la Asignación Universal por Hijo

970,87



Cierre de la brecha de cobertura del programa de la Asignación Universal por Hijo

53,60 Sin cambios Cierre de la brecha de cobertura del programa de la Asignación Universal por Hijo

53,60

Fortalecimiento institucional de la ANSES en lo que respecta a procedimientos y transparencia de la información, y gestión del proyecto

10,50 Sin cambios Fortalecimiento institucional de la ANSES en lo que respecta a procedimientos y transparencia de la información, y gestión del proyecto

10,50

Fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo Social y gestión del proyecto

12,40 Sin cambios Fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo Social y gestión del proyecto

12,40

TOTAL 0 0

MECANISMOS DE DESEMBOLSOCambio en los mecanismos de desembolsoSí

Desembolsos previstos (en USD)

DISBURSTBLAño fiscal Anual Acumulado

2016 0,00 0,00

2017 299 400 000,00 299 400 000,00

2018 191 500 000,00 490 900 000,00

2019 291 200 000,00 782 100 000,00

2020 208 600 000,00 990 700 000,00

2021 56 675 000,00 1 047 375 000,00

HERRAMIENTA PARA LA CALIFICACIÓN SISTEMÁTICA DEL RIESGO EN LAS OPERACIONES

Categoría de riesgo Calificación del IEER más reciente

Calificación actual

Cuestiones relacionadas con la política y la gobernanza Moderado Moderado



Aspectos macroeconómicos Moderado Moderado

Estrategias y políticas sectoriales Bajo Bajo

Diseño técnico del proyecto o programa Sustancial Moderado

Capacidad institucional para la ejecución y sostenibilidad

Sustancial Sustancial

Aspectos fiduciarios Moderado Moderado

Aspectos ambientales y sociales Bajo Bajo

Partes interesadas Moderado Moderado

Otros

General Moderado Moderado

Safguard_TableCUMPLIMIENTO

Cambio en las políticas de salvaguarda que deben aplicarse

Sí

Políticas de salvaguarda que deben aplicarse

Actual Propuesto

Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) Sí Sí

Normas de Desempeño para Actividades del Sector Privado (OP/BP 4.03)

No No

Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) No No

Bosques (OP/BP 4.36) No No

Control de Plagas (OP 4.09) No No

Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11)

No No

Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) Sí Sí

Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12)

No No

Seguridad de las Presas (OP/BP 4.37) No No



Proyectos relativos a Cursos de Aguas Internacionales (OP/BP 7.50)

No No

Proyectos en Zonas en Disputa (OP/BP 7.60)

No No

LEGAL COVENANTS2

OBLIGACIONES JURÍDICAS: Financiamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes (P167851)Secciones y descripción

OPS_LEGAL_CONVENANT_CHILD_NODATANo se dispone de información

Condiciones



VIII. MARCO DE RESULTADOS Y SEGUIMIENTO

Marco de resultadosPAÍS: Argentina

Financiamiento Adicional para el Proyecto de Protección de Niños y JóvenesObjetivos de desarrollo del proyecto

Los objetivos de desarrollo del proyecto son los siguientes: i) ampliar la cobertura de los programas de asignaciones familiares y ii) mejorar la transparencia de los programas de protección social implementados por la ANSES.

Indicadores del objetivo de desarrollo del proyecto por objetivos/resultadosRESULT_FRAME_TBL_PDO

Nombre del indicador IVD Valor de referencia Metas intermedias Meta final

2019 1 2 3 4 2021

Ampliar la cobertura del programa de asignaciones familiares (Medida: Este objetivo es nuevo)

Cantidad de niños menores de 18 años con registros completos en el ADP de la ANSES, a los fines de la elegibilidad para la AUH (número)

11 583 647,00 11 770 773,00 12 105 364,00 12 948 254,00 13 069 952,00 13 181 650,00

Medida: Este indicador fue revisado Beneficiarios de programas de redes de protección social (número) (CRI, número)

7 897 000,00 7 997 000,00 8 097 000,00 9 173 000,00 9 273 000,00 9 373 000,00

Medida: Este indicador fue revisado Beneficiarios de programas de redes de protección social - Transferencias monetarias condicionadas (número)

3 798 000,00 3 898 000,00 3 998 000,00 3 937 000,00 3 980 000,00 4 023 000,00


RESULT_FRAME_TBL_PDO


2019 1 2 3 4 2021Beneficiarios de programas de redes de protección social - Transferencias monetarias condicionadas - Mujeres (número)

1 899 000,00 1 949 000,00 1 994 000,00 1 968 000,00 1 990 000,00 2 011 000,00

Beneficiarios de programas de redes de protección social - Mujeres (número)

3 949 000,00 3 999 000,00 4 049 000,00 4 586 000,00 4 636 000,00 4 686 000,00

Mejorar la transparencia de los programas de protección social implementados por la ANSES (Medida: Este objetivo es nuevo)

Número de informes de seguimiento de la seguridad social publicados (número)

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00

Medida: Este indicador es nuevo PDO Table SPACE

Indicadores de resultados intermedios, por componentesRESULT_FRAME_TBL_IO


2019 1 2 3 4 2021

Cerrar la brecha de cobertura del programa de la Asignación Universal por Hijo (Medida: Este componente es nuevo)

Número de niños menores de 18 años cuya información se ha completado en el ADP de la ANSES mediante actividades en los registros civiles (número)

0,00 0,00 400 000,00 900 000,00 1 000 000,00 1 100 000,00

Número de informes de 0,00 4,00 8,00 13,00 25,00 37,00



RESULT_FRAME_TBL_IO


2019 1 2 3 4 2021seguimiento de la AUH publicados (número) Medida: Este indicador fue revisado Beneficiarios de la AUH a quienes se les ha suspendido el pago debido a la falta de pruebas de cumplimiento de las corresponsabilidades (porcentaje)

11,40 11,40 11,00 10,50 10,00 9,50

Planes de Acción Territorial (PAT) activos (número) 0,00 0,00 15,00 50,00 90,00 100,00

Número de hogares que completaron la encuesta socioeconómica (ficha social) (número)

0,00 0,00 17 000,00 57 000,00 97 000,00 120 000,00

Niños menores de 18 años que se han identificado mediante la encuesta socioeconómica completa (ficha social) (número)

0,00 0,00 42 500,00 142 500,00 242 500,00 300 000,00

Medida: Este indicador fue revisado Niños menores de 18 años que se han identificado mediante la encuesta socioeconómica completa (ficha social) que viven en comunidades indígenas (número)

0,00 0,00 3000,00 7000,00 12 000,00 18 000,00

Fortalecimiento institucional de la ANSES en lo que respecta a procedimientos y transparencia de la información, y gestión del proyecto (Medida: Este componente es nuevo)



RESULT_FRAME_TBL_IO


2019 1 2 3 4 2021Reclamos respondidos por ANSES en 20 días o menos (porcentaje)

50,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00

Tiempo promedio de respuesta a los reclamos sobre la AUH (días)

21,00 21,00 20,00 15,00 10,00 5,00

Medida: Este indicador fue revisado Lista de beneficiarios suspendidos o en vías de suspensión que se envió a las provincias (número)

0,00 0,00 0,00 4,00 12,00 18,00

Medida: Este indicador fue revisado Aplicación móvil digital para descargar y cargar las pruebas de cumplimiento de las corresponsabilidades (Sí/No)

No No No No Sí Sí

Medida: Este indicador fue revisado Cantidad de listas de estudiantes enviadas por las provincias a la ANSES (número)

0,00 0,00 0,00 0,00 4,00 8,00

Medida: Este indicador fue revisado

Fortalecimiento institucional del Ministerio de Desarrollo Social y gestión del proyecto (Medida: Este componente es nuevo)

Fortalecimiento de la capacidad del MDS para implementar, supervisar y

- Preparación del instrumento de caracterización

- Preparación de instrumentos de seguimiento

- Proceso y evaluación del impacto de los programas clave del

- Elementos clave del sistema de seguimiento del MDS



RESULT_FRAME_TBL_IO


2019 1 2 3 4 2021

evaluar los programas sociales (texto)

socioeconómica de hogares-Inventario de los programas sociales del MDS y los Gobiernos subnacionales

- Capacitación al personal del MDS y a los Gobiernos subnacionales- Manuales con procedimientos sobre programas de reglas

MDS

- Funcionamiento de programas- Informe sobre la evaluación del impacto de la AUH

IO Table SPACE

Plan de seguimiento y evaluación: Indicadores del ODP

Nombre del indicador Definición/descripción Frecuencia Fuente de los datos Metodología para larecopilación de datos

Responsabilidad por la recopilación de datos

Número de niños menores de 18 años con registros completos en el ADP de la ANSES, a los fines de la elegibilidad para la AUH

Este indicador muestra el número de niños con CUIL vinculados a los CUIL de los padres y, por ende, en condiciones de participar en el proceso de elegibilidad de la AUH. Unidad de medida: número de niños menores de 18 años

Semestral / trimestral

Informe estadístico de la ANSES

Administración Nacional de la Seguridad Social

Beneficiarios de programas de redes de protección social (número)

Este indicador mide el número de personas beneficiarias alcanzadas por programas de redes de protección social que cuentan con el respaldo del Banco. Los programas de redes de protección social tienen como objetivo proporcionar asistencia social (en dinero o en especie) a personas o familias pobres y vulnerables, incluidos aquellos que ayudan a afrontar las consecuencias de las conmociones

Semestral Informe estadístico de la ANSES




económicas y de otro tipo.Beneficiarios de programas de redes de protección social - Transferencias monetarias condicionadas (número)

Sigue la clasificación de programas de redes de protección social utilizada en el Atlas de Protección Social.

Trimestral Informe estadístico de la ANSES


Beneficiarios de programas de redes de protección social - Transferencias monetarias condicionadas - Mujeres (número)

Este indicador mide el número de mujeres beneficiarias de la AUH alcanzadas por el sistema de asignaciones familiares, gestionado por la ANSES.



Beneficiarios de programas de redes de protección social - Mujeres (número)

Este indicador mide la participación de las mujeres beneficiarias en los programas de RPS. Tiene la misma de definición que “beneficiarios de programas de redes de protección social” pero solo se aplica a mujeres. Este indicador proporcionará una medición de la cobertura de los programas de RPS desagregados por sexo (en cifras absolutas).



Número de informes de seguimiento de la seguridad social publicados

Este indicador refleja la cantidad de informes de seguimiento de los programas de seguridad social publicados semestralmente.

Semestral

Informe estadístico de la ANSES publicado a través de su sitio web


ME PDO Table SPACE

Plan de seguimiento y evaluación: Indicadores de los resultados intermedios

Nombre del indicador Definición/descripción Frecuencia Fuente de los datos Metodología para larecopilación de datos

Responsabilidad por la recopilación de datos

Número de niños menores de 18 años cuya información se ha completado en el ADP de la ANSES mediante actividades en los registros civiles

Este indicador muestra el número de CUIL de niños que se han vinculado a los CUIL de los padres y están en condiciones de participar en el proceso de elegibilidad de la AUH, sobre la base de la información proporcionadas por las actividades con los registros civiles

Semestral Datos administrativos




que se describen en el subcomponente 2.1.

Número de informes de seguimiento de la AUH publicados

Este indicador refleja la cantidad de informes de seguimiento publicados mensualmente sobre el programa de la AUH, como se describe en el manual operativo.

Mensual Datos administrativos


Porcentaje de beneficiarios de la AUH a quienes se les ha suspendido el pago debido a falta de pruebas de cumplimiento de las corresponsabilidades

Este indicador se calcula como la cantidad de beneficios de AUH que se han suspendido debido a falta de cumplimiento de las corresponsabilidades, como porcentaje de los beneficiarios elegibles (beneficios mensuales pagados más suspendidos), durante el mes en que se han suspendido los beneficios.

Anual

Datos administrativos, calculados en agosto de cada año.


Número de Planes de Acción Territorial (PAT) activos

Este indicador muestra la cantidad de acuerdos firmados por la ANSES y el MDS con municipalidades seleccionadas, incluido un PAT, para reducir las brechas de cobertura de la AUH.


Ministerio de Desarrollo Social

Número de hogares que completaron la encuesta socioeconómica (ficha social)

Este indicador muestra el número de hogares visitados por personal de las municipalidades y el MDS, donde se ha aplicado la ficha social.



Número de niños menores de 18 años que se han identificado mediante la encuesta socioeconómica completa (ficha social)

Este indicador muestra el número de niños cuya información se ha completado en la base de datos del ADP mediante las actividades descritas en el subcomponente 2.2.



Número de niños menores de 18 años que se han identificado mediante la encuesta socioeconómica completa (ficha social) que viven en comunidades indígenas

Este indicador muestra el número de niños cuya información se ha completado mediante las actividades descritas en el subcomponente 2.3.



Porcentaje de reclamos a la ANSES respondidos en 20 días o menos

Este indicador refleja el aumento de reclamos recibidos por la ANSES que se





han respondido de acuerdo con los procedimientos establecidos, descriptos en el manual operativo.

Tiempo promedio de respuesta a los reclamos sobre la AUH

Este indicador representa el número de días hábiles transcurridos hasta que se respondieron las quejas relacionadas con la AUH registradas a través de los mecanismos de atención de reclamos de la ANSES.



Lista de beneficiarios suspendidos o en vías de suspensión que se envió a las provincias

Anual Registros administrativos ANSES

Aplicación móvil digital para descargar y cargar las pruebas de cumplimiento de las corresponsabilidades

Aplicación móvil digital desarrollada por la ANSES que está en funcionamiento y puede ser descargada por los beneficiarios para mejorar la participación ciudadana y facilitar la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades.

Una vez en toda la duración del proyecto

Sistemas de la ANSES ANSES

Número de listas de estudiantes enviadas por las provincias a la ANSES

Número de listas de estudiantes enviadas por las provincias a la ANSES para pilotear y formular un mecanismo de verificación sistemática de las corresponsabilidades.

Semestralmente Registros administrativos ANSES

Fortalecimiento de la capacidad del MDS para implementar, supervisar y evaluar los programas sociales

Este indicador muestra el avance en la implementación de las actividades descriptas en el componente 4.



ME IO Table SPACE



Anexo I

1. Los indicadores vinculados a los desembolsos del financiamiento adicional serán los siguientes:

Indicadores vinculados a los desembolsos

Cantidad de niños menores de 18 años con registros completos del

Administrador de Personas (ADP) de la

ANSES.

Cantidad de informes de AUH (acumulados desde la

fecha de firma del préstamo original)

publicados y de libre acceso

Primer conjunto de indicadores objetivo 12 930 329 10

Segundo conjunto de indicadores objetivo 12 948 254 13

Tercer conjunto de indicadores objetivo 12 976 178 16

Cuarto conjunto de indicadores objetivo 13 009 103 19

Quinto conjunto de indicadores objetivo 13 037 028 22

Sexto conjunto de indicadores objetivo 13 069 952 25

Séptimo conjunto de indicadores objetivo 13 097 877 28

Octavo conjunto de indicadores objetivo 13 125 801 31


Anexo II

1. En este anexo se describe el sistema de protección social de Argentina haciendo hincapié en el programa de la AUH y su función central en la RPS. Se explica uno de los principales desafíos pendientes de los programas —cerrar la brecha de cobertura— y el modo en que el FA propuesto servirá de respaldo a la ANSES para que logre cerrar esta brecha. Aquí también se evalúa la posible capacidad de mitigación que podría tener la AUH ante condiciones macroeconómicas adversas.

Evolución de la protección social en Argentina

2. El sistema de protección social de Argentina se encuentra en constante evolución. El origen del sistema de protección social del país se remonta a la introducción de programas de pensión organizados como planes contributivos y gestionados por sindicatos al comienzo del siglo XX. La cobertura se amplió gradualmente a otros programas, incluidas las asignaciones familiares (que proporcionaban beneficios a los hijos de padres empleados formalmente) y los seguros de desempleo y de salud. En la década de 1960, el sistema de seguridad social comenzó a consolidarse y a principios de los años noventa se creó la ANSES para gestionar la mayoría de los planes de pensiones contributivas, los programas de asignaciones familiares y el programa de Seguro por Desempleo.

3. Como consecuencia de la profunda crisis económica experimentada en 2002, Argentina emprendió una reforma extensa del sistema de protección social que amplió considerablemente la cobertura e incrementó los gastos. En la actualidad, el sistema está bien preparado para amortiguar los efectos sociales de la inflación elevada y las presiones en el mercado laboral. Recientemente, los planes no contributivos han complementado los planes contributivos tradicionales, con lo que la cobertura se ha vuelto prácticamente universal para los ancianos y los niños y jóvenes de hasta 18 años. Las personas mayores se encuentran cubiertas por programas de pensiones ordinarias, de supervivencia y de discapacidad. Los niños están alcanzados por el sistema de asignaciones familiares. Los programas de protección social también incluyen un plan contributivo de Seguro por Desempleo, PROGRESAR, un programa de becas administrado por la ANSES, programas de ayuda laboral manejados por el MDS y servicios de capacitación e intermediación a cargo del Ministerio de Trabajo mediante una red de oficinas de empleo. El MDS también gestiona cinco redes ligeramente vinculadas entre sí, que serán la base para crear una red integrada de protección social, una prioridad para el Gobierno actual.

4. Una reforma importante al sistema de asignaciones familiares se introdujo en octubre de 2009 con el lanzamiento de la AUH. La AUH forma parte del programa de asignaciones familiares y es un programa de transferencias monetarias con corresponsabilidades en los sectores de salud y educación que se dirige a niños de los hogares más vulnerables. El sistema de asignaciones familiares incluye cuatro programas principales: i) un programa contributivo para los hijos de trabajadores formales del sector privado, empleados públicos del Gobierno nacional y, desde abril de 2016, trabajadores autónomos registrados a través del sistema impositivo simplificado que se denomina “monotributo”; ii) un programa no contributivo para los hijos de beneficiarios de otros programas, como el de pensiones y el Seguro por Desempleo; iii) el programa no contributivo de la AUH, que abarca a los hijos de trabajadores inactivos, desempleados o informales de bajos ingresos, y iv) varios programas menores de AF, destinados a hijos de empleados públicos de los Gobiernos subnacionales, gestionados por las provincias. La participación en la AUH está sujeta al cumplimiento de los calendarios de vacunación, los controles médicos y la asistencia a la escuela. Los montos del beneficio son los mismos en los tres



programas administrados por el Gobierno nacional. Los beneficios se ajustan cuatro veces al año mediante una fórmula que contempla salarios (30 %) e inflación (70 %).

Gráfico A1. Monto de la transferencia del beneficio en relación con los niveles de ingreso pertinentes

Fuente: Estimaciones del personal con datos de la Encuesta Permanente de Hogares de 2017 (segundo semestre).Notas: “AUH/AAFF min” es el monto del beneficio del programa de la AUH (que es equivalente al beneficio del programa contributivo de asignaciones familiares para los trabajadores que reciben los salarios más bajos). RIPTE: Remuneración imponible promedio de los trabajadores estables. GBA: Gran Buenos Aires.

Marco institucional de la protección social en Argentina

5. Las principales instituciones de protección social de Argentina son la ANSES, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y el Ministerio de Desarrollo Social. La ANSES es un organismo autónomo, supervisado por el Ministerio de Trabajo, responsable de las transferencias monetarias que incluyen el sistema nacional contributivo de seguridad social y, desde principios de 2000, una serie de programas sociales, como la AUH y las pensiones no contributivas. Cuenta con una amplia red de oficinas regionales y goza de reconocimiento por su capacidad para administrar programas de gran tamaño.

6. El Ministerio de Trabajo amplió su función a mediados de la década de 1990 al incorporar una Secretaría de Empleo, cuya responsabilidad es gestionar los programas de empleo y capacitación. Tradicionalmente, el Ministerio de Trabajo se había centrado en las negociaciones colectivas y la regulación de los sindicatos y las políticas de protección social. Una serie de pequeños programas se



consolidaron en el Plan Trabajar, un programa de ayuda laboral con una cobertura media de 150 000 beneficiarios (personas), con vínculos estrechos entre el Gobierno nacional y los municipios y otras organizaciones no gubernamentales. En 2002, en medio de una grave crisis económica y social, se puso en marcha el Plan Jefes, que alcanzó una cobertura máxima de 2 millones de beneficiarios (hogares) y reemplazó programas de empleo y de transferencias monetarias anteriores, como el Plan Trabajar. Más recientemente, la Secretaría se ha centrado en programas de capacitación y activación, como el Seguro de Capacitación y Empleo (iniciado en 2006 para ofrecer capacitación y servicios de intermediación a ex beneficiarios del plan Jefes) y el Programa Empleo Joven, que proporciona servicios similares a la población de 18 a 24 años que se encuentra con dificultades para acceder a empleos formales.

7. El Ministerio de Desarrollo Social se creó en 1999, cuando la situación económica y social comenzó a mostrar signos de deterioro que condujeron a la crisis de 2002. Originalmente se encargaba de administrar pensiones no contributivas, un programa alimentario (que se implementó con respaldo de los Gobiernos provinciales) y en 2004 introdujo un programa llamado Familias, que ofrecía transferencias monetarias condicionadas a ex beneficiarios del plan Jefes. Actualmente se encarga de promover el trabajo de cooperativas y pequeños emprendimientos, y ha administrado un programa de gran envergadura denominado Argentina Trabaja desde 2009, que ofrece oportunidades de empleo a trabajadores poco calificados a través de cooperativas organizadas por municipios o movimientos sociales. Más recientemente, el MDS unificó los programas Argentina Trabaja y Ellas Hacen en un programa nuevo denominado Haciendo Futuro. La reinscripción de los beneficiarios está a cargo de la ANSES a través de la llamada Ventanilla Única, también de reciente creación.

Asignación Universal por Hijo y la red de protección social

8. La AUH se ha convertido en la piedra fundamental de la RPS de Argentina, y un instrumento clave para amortiguar los efectos de la pobreza, el desempleo y la informalidad laboral en las personas más vulnerables. El conjunto atomizado de programas ampliables de capacitación o ayuda laboral que caracterizaron la RPS de Argentina se concentró en un programa único para los desempleados y los trabajadores informales: la AUH. Esta metamorfosis de la RPS dio lugar a una mayor eficiencia y transparencia de las políticas orientadas a brindar cobertura a los segmentos más vulnerables de la población. Actualmente, todos los programas de AF utilizan casi un 1,3 % del PBI; dentro de ellos, la AUH representa un 0,46 % del PBI. Los beneficios a julio de 2018 eran de ARS 1578 (USD 56) por mes, aproximadamente un 15 % del salario mínimo legal. Debido a su diseño, la cobertura y los costos de los programas de AF no se ven afectados por el desempeño del mercado laboral, ya que los beneficiarios pueden pasar de la AUH al programa contributivo y viceversa, dependiendo de su situación de empleo. Con el programa de la AUH se introdujeron dos características de diseño destacadas: i) todos los niños elegibles de acuerdo con los registros administrativos de la ANSES se inscriben automáticamente y la elegibilidad se determina mes a mes, y ii) un 80 % del beneficio se paga mensualmente, mientras que el resto se paga una vez al año, luego de verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades sobre servicios de salud y educación, lo que se organiza mediante un sistema de turnos para evitar aglomeraciones en las oficinas locales. La cobertura de ambos programas de asignaciones familiares se ha ampliado recientemente para incluir a 263 366 niños en virtud del Sistema Único de Asignaciones Familiares y los otros programas de AF, y 105 259 niños en virtud de la AUH.

9. Las asignaciones familiares (tanto contributivas como no contributivas) y las pensiones son eficaces para llegar a una gran proporción de familias. El 60 % de los argentinos vive en hogares con



niños y están en condiciones de acceder a la asignación familiar contributiva (35 %) o a la no contributiva, AUH (25 %). Otro 15 % de los hogares, donde no hay niños, cuenta con un miembro retirado o pensionado como uno de los jefes de la familia. En este sentido, el Gobierno cuenta con una herramienta eficaz para llegar a tres cuartos de las familias a través del sistema de protección social, que puede utilizarse para mitigar los impactos de un deterioro económico (menores salarios) a través de un ajuste temporal de los beneficios recibidos por quienes perciben los ingresos más bajos. Adicionalmente, la continuidad de la AUH y las asignaciones familiares contributivas implica que, si un trabajador fuera a perder su empleo formal, la AUH se activaría automáticamente, aliviando en cierta medida la pérdida de ingreso.

10. Mantener el programa de la AUH y ampliar su cobertura es clave para proteger a los más vulnerables, aunque deberían seguir las mejoras al sistema para que sea una herramienta de mitigación eficaz en épocas de necesidad y contribuya a interrumpir el ciclo intergeneracional de pobreza. La AUH garantiza que las familias que pierden empleos formales mantengan acceso a las asignaciones para niños y, por lo tanto, mitiga las conmociones que inciden negativamente en el bienestar de los hogares. Asimismo, los incentivos conexos de garantizar que los niños permanezcan en la escuela y accedan a cuidados de salud reafirman los efectos a largo plazo del programa en la acumulación de capital humano y ayudan a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. La AUH ha creado sinergias con otros programas importantes como el Plan Nacer/Sumar, un programa de seguro médico por el cual se inscribe a los recién nacidos en el registro individual de la ANSES (conocido como ADP). El diseño de la AUH también incluye incentivos para alentar la matriculación escolar, que es especialmente pertinente para el grupo de 16 a 18 años, que se caracteriza por una tasa de abandono relativamente alta.

11. La AUH tiene un impacto considerable en la incidencia de la pobreza, que es más elevada en los niños y los jóvenes, pero no tanta influencia en la oferta laboral. De acuerdo con micro-simulaciones, el programa de la AUH reduce la pobreza general en un 3 % y, en los hogares con niños, en un 6 % (véase el Gráfico A2). La AUH tiene una importante función a la hora de proporcionar protección básica del ingreso a hogares en los que ambos padres están desempleados o empleados informalmente. De hecho, la incidencia de la AUH se concentra en gran medida en los deciles inferiores de la distribución del ingreso, y complementa la cobertura de los programas contributivos de AF (véase el Gráfico A3). En varios estudios en los que se considera el efecto de la AUH en la oferta laboral se observó que este es muy pequeño o insignificante, y afecta marginalmente las transiciones del sector informal al formal en algunos grupos de trabajadores.



Gráfico A2. Tasas de pobreza por grupo etario con y sin AUH, 2015

Gráfico A3. Porcentaje de hogares que reciben programas de asignaciones familiares por decil

de ingreso, 2016

Fuente: Banco Mundial, basado en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

Mejoras estructurales a la AUH y al proyecto del Banco Mundial

12. El proyecto del Banco Mundial respalda la eliminación de la brecha de cobertura de los programas de AF a través de una estrategia de búsqueda activa para encontrar e incluir niños potencialmente elegibles que no estén participando en el programa debido a la falta de información en los registros. Estas actividades se realizan mediante trabajo de campo y mejoras de las bases de datos, y benefician a un gran grupo de niños que actualmente están excluidos del proceso de elegibilidad, con lo que se amplía aún más el impacto de la AUH en la pobreza y la desigualdad. De acuerdo con la ANSES, a diciembre de 2017, el proceso mensual utilizado para determinar la elegibilidad para el beneficio excluía a 469 000 niños (aproximadamente un 4,4 % de la población menor de 18 años). Además, a mayo de 2018, 424 000 niños tenían el beneficio suspendido debido a la falta de presentación de comprobantes de cumplimiento de las corresponsabilidades. Esta cifra es mayor que la prevista, dados los datos disponibles sobre nivel educativo alcanzado por edad, lo que posiblemente indique que hay deficiencias en el proceso de verificación del cumplimiento.



Gráfico A4. Niños y jóvenes, por cobertura de las asignaciones familiares

Fuente: ANSES.

13. Para cerrar la brecha de cobertura de la AUH se requiere un esfuerzo conjunto entre la ANSES y el Ministerio de Desarrollo Social. Si bien la ANSES ha demostrado ser clave en la administración del programa (determinando la elegibilidad, procesando los pagos y verificando el cumplimiento de las corresponsabilidades), el MDS es un actor fundamental en la implementación de un enfoque de inscripción proactivo, puesto que es responsable de la identificación y el seguimiento de los hogares participantes que no han cumplido las corresponsabilidades. Aunque la ANSES lleva a cabo este proceso a través de una red de 375 oficinas locales (UDAI), la distancia puede ser un obstáculo para la verificación del cumplimiento.

Gráfico A5. Niños menores de 18 años, por tipo de cobertura, 2016

Fuente: Banco Mundial, basado en datos de la ANSES.



14. El proyecto ayudará a mejorar la facilidad de acceso a la AUH y la transparencia del proceso. Primero, a diferencia de los programas anteriores, la ANSES inscribe automáticamente a todos los niños utilizando registros administrativos, y no exige una solicitud de los posibles beneficiarios a menos que los registros de las bases de datos estén incompletos. Por lo tanto, la calidad de la información en el ADP de la ANSES (universo de documentos de identidad o Código Único de Identificación Laboral [CUIL]) es clave para determinar la elegibilidad de los niños en el programa. Segundo, no existe un registro de beneficiarios, ya que la elegibilidad se determina mes a mes sobre la base del cumplimiento de los requisitos de participación. Debido a que la ANSES debe comunicarse con los beneficiarios para proporcionarles tarjetas de débito para cobrar el beneficio, la inclusión del domicilio de los beneficiarios registrados en el ADP es esencial para maximizar las oportunidades de que las personas reciban efectivamente las transferencias. Desde el lanzamiento del programa de la AUH en 2009, la ANSES ha ido mejorando sistemáticamente la calidad de sus registros administrativos. No obstante, esos registros aún están incompletos en muchos casos porque falta el vínculo entre las identidades de los hijos y los padres, lo que impide incluir a los niños en el proceso de elegibilidad. Este problema sistémico exige una intervención más proactiva para reducir tanto la cantidad de niños menores de 18 años excluidos como el flujo de casos similares en el futuro.

Simulación de la capacidad de mitigación de la red de protección social

15. En las simulaciones se puede observar que una ampliación de la AUH o un incremento del monto del beneficio podría mitigar considerablemente los impactos de una desaceleración económica o una recesión. Una cuarta parte de los argentinos vive en hogares con niños en los que ninguno de los padres está empleado formalmente y, por lo tanto, están en condiciones de recibir la AUH (gráfico A6). En este grupo, las tasas de pobreza moderada y extrema ascienden a más del doble de las tasas nacionales y, por ende, más de la mitad de las personas pobres y tres cuartas partes de quienes viven en la pobreza extrema corresponden a este grupo. Si bien el monto de la transferencia no es suficiente para sacar a muchos de la pobreza, el programa constituye un elemento eficaz para llegar a casi dos tercios de la población pobre. Una simulación de una ampliación de la AUH demuestra que podría mitigar el impacto de una contracción económica, con lo que se reduciría eficazmente el impacto y se impediría que los hogares cayeran en la pobreza. En los gráficos A7a y A7b se muestra el impacto simulado en las tasas de pobreza y la brecha del grupo de hogares con niños cuyos adultos trabajan en el sector informal. Un aumento del beneficio por encima del nivel actual (20 %, 50 % y 100 %) podría reducir eficazmente las tasas y la brecha de pobreza.

Gráfico A6. Distribución de personas por composición de hogar



Fuente: Estimaciones del personal con datos de la Encuesta Permanente de Hogares de 2017 (segundo semestre).

16. A pesar del alcance de los programas de AF y pensiones, una cuarta parte de los argentinos vive en hogares a los que es más difícil llegar con los instrumentos disponibles. Se trata de los hogares sin hijos, con jefes de hogar o cónyuges que son trabajadores formales o informales. Para quienes poseen un empleo formal (14,3 %), el impacto de la pérdida de empleo puede amortiguarse mediante el seguro de desempleo si el trabajador fue despedido de su puesto. El monto del beneficio es limitado (cerca del 11 % del salario promedio en el sector formal) y puede durar de tres meses a un año, dependiendo del número de años trabajados en el sistema formal. Una vez transcurrido ese plazo, el trabajador y su familia pasa a formar parte del 10 % de hogares que no recibe ninguna transferencia de ingresos automática. En este grupo hay más probabilidades de que haya personas en situación de pobreza extrema que en otros grupos, y tengan ingresos que, en promedio, asciendan a menos de la mitad de lo que se necesita para satisfacer la canasta básica de alimentos (la línea de pobreza extrema). Para este grupo deberían buscarse mecanismos alternativos. En los gráficos A8 y A9 se presentan estadísticas para los diferentes tipos de hogares (por composición y situación de empleo) de Argentina.



Gráficos A7a y A7b. Simulaciones de tasas de pobreza entre posibles familias beneficiarias (ingreso informal, con niños) en virtud de una respuesta alternativa a la AUH

Fuente: Estimaciones del personal con datos de la Encuesta Permanente de Hogares de 2017 (segundo semestre) y las líneas de pobreza nacionales. El beneficio de la AUH equivale a ARS 1412 mensuales por niño (valores de septiembre-diciembre de 2017). Como referencia, la línea de pobreza extrema de un adulto que vive en el Gran Buenos Aires es de ARS 2118, valor cercano a la línea de USD 5,5 diarios por persona de los países de ingreso mediano alto, y la línea de pobreza moderada es de ARS 5219 por adulto por mes.

17. Se espera que la ampliación de la AUH genere un impacto positivo tanto en los aspectos sociales como en la pobreza. Esta reforma contribuirá a garantizar que los programas de protección social lleguen a los grupos sociales más pobres y vulnerables de Argentina. Las estimaciones de 2015 indicaban que hay más probabilidades de que los niños que aún no están alcanzados por la AUH o por las asignaciones familiares sean pobres, y que esta proporción podría abarcar nada menos que el 27 % de los niños del decil más bajo (y el 16 % del segundo decil)15. Estos porcentajes se deben principalmente a la falta de información y otras causas no identificadas, mientras que solo una pequeña proporción tiene su origen en el incumplimiento de las condicionalidades. Por ser el programa de asistencia social más amplio, la AUH tendrá la capacidad de ampliarse y adaptarse a las condiciones socioeconómicas, impidiendo aumentos de la pobreza y complementando los ingresos de quienes pueden quedar sin empleo.

Gráfico A8. Tasas de pobreza moderada, por composición de hogar

Gráfico A9. Tasas de pobreza extrema, por composición de hogar

Fuente: Estimaciones del personal con datos de la Encuesta Permanente de Hogares de 2017 (segundo semestre).

15 Cetrángolo, O. y J. Curcio (2017). UNICEF-ANSES-Ministerio de Desarrollo Social, Buenos Aires.


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