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Jaime Collado Noviembre 5, 2010

Uso ineficiente e inadecuado del agua en México, 2009

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Evaluación de Diseño del Programa G025 Recaudación

y Fiscalización

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Evaluación de Diseño del Programa Presupuestario

G025 Recaudación y Fiscalización

Jaime ColladoEvaluador independiente

Noviembre 5, 2010

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Evaluación de Diseño del Programa PresupuestarioG025 Recaudación y Fiscalización, 2010

Jaime Collado, [email protected]

© Comisión Nacional del Agua, 2010

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Índice

Resumen............................................................................................................................... 7

Introducción..........................................................................................................................9

Características del programa..............................................................................................11

Capítulo 1 Diseño..............................................................................................................13

1.1 Análisis de la contribución del programa a los objetivos de la dependencia y entidad, así como a los objetivos nacionales...................................................................13

1.2 Evaluación y análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados..........................19

1.3 De la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados...........................20

1.4 De la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para Resultados.......................24

1.5 Valoración final de la Matriz de Indicadores para Resultados.................................31

1.6 Población potencial y objetivo.................................................................................32

1.7 Análisis de vinculación entre los objetivos del programa establecidos en las Reglas de Operación o normativa aplicable y en la Matriz de Indicadores para Resultados......36

1.8 Posibles coincidencias, complementariedades o similitudes de acciones con otros programas federales........................................................................................................37

1.9 Valoración final del diseño del programa................................................................38

Capítulo 2 Principales fortalezas, retos y recomendaciones...........................................41

Capítulo 3 Conclusiones....................................................................................................45

Anexo I: Características generales del programa.......................................................47

Anexo II: Árbol de problema y de objetivos...............................................................63

Anexo III: Instrumentos de recolección de información..............................................69

Anexo IV: Bases de datos de gabinete.........................................................................71

Anexo V: Fuentes de información y referencias bibliográficas..................................73

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Anexo VI: Características de los indicadores...............................................................77

Anexo VII: Línea de base y temporalidad de los indicadores.......................................79

Anexo VIII: Identificación de los medios de verificación...............................................81

Anexo IX: Medición de los medios de verificación......................................................83

Anexo X: Propuesta de Matriz de Indicadores............................................................85

Anexo XI: Complementariedad, similitud y sinergias entre programas federales......89

Anexo XII: Objetivos estratégicos de la Comisión Nacional del Agua..........................91

Anexo XIII: Reuniones de trabajo..................................................................................99

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Resumen

La finalidad de evaluar el diseño del programa presupuestario G025 Recaudación y Fiscalización es aportar los elementos que permitan mejorar su concepción. Al realizarse durante su primer año de operación, se habilita la posibilidad de que el programa contribuya con mayor eficacia al logro de las políticas públicas con las cuales guarda una estrecha relación.

El presente documento ofrece un diagnóstico de la lógica y consistencia en el diseño del programa; su vinculación con la planeación sectorial y nacional; la congruencia entre el diseño del programa y las normas jurídicas aplicables al mismo, y aborda la complementariedad o similitud con otros programas presupuestarios, así como la concurrencia de las atribuciones de la unidad administrativa que opera el programa con las de otras dependencias o entidades de la administración pública federal.

El método de evaluación consiste, esencialmente, en revisar la Matriz de Indicadores para Resultados y verificar que sus objetivos en distintos órdenes tengan una secuencia lógica; que los indicadores puedan medir el avance de las actividades y su impacto en el logro del propósito; que los medios de verificación sean independientes al operador del programa, o bien, que sean de acceso público, y que los supuestos sean riesgos o vulnerabilidades razonables y, en efecto, externos al ámbito de acción de la unidad que opera el programa.

El análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados indica que el orden lógico de la Actividad y el Componente está invertido; esto es, que el significado conceptual o resumen narrativo del Componente (establecer mecanismos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales) habilita a la operadora del programa para llevar el “control de la recaudación” de la Comisión Nacional del Agua (el resumen narrativo de la Actividad) y no al revés. Por otra parte, el resumen narrativo del Componente ―aun omitiendo el paso intermedio que sería fortalecer el control de la recaudación― sí

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conduce a contar con un “sistema recaudatorio más robusto en materia de aguas nacionales” (el resumen narrativo del Propósito). Sin embargo, contar con un sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales no necesariamente contribuye al “manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales” (el resumen narrativo del Fin). En consecuencia, la Actividad no es suficiente ni necesaria para producir el Componente; el Componente es necesario pero no suficiente para alcanzar el Propósito, y el logro del Propósito no contribuye al logro del Fin.En cuanto a los indicadores en sí mismos, el correspondiente a la Actividad (incrementar el número de contribuyentes) no guarda una relación causal para lograr el Componente (mecanismos establecidos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales); el indicador del Componente (auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias) no necesariamente mide el logro del Propósito (sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales), y el indicador del Propósito (monto anual recaudado por concepto de pago de derechos) tampoco mide el logro del Fin (contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales).

Adicionalmente, los medios de verificación identificados por el programa no son independientes a la operadora del programa ni son de acceso público, conforme a la reserva estipulada en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. No obstante, los supuestos son aceptables y externos a la unidad administrativa que opera el programa.

Por tanto, se recomienda elaborar un diagnóstico que dé sustento a los objetivos del programa en los términos presentados en el árbol de problema y objetivos propuesto en el Anexo II y, conforme a ese planteamiento, que se modifique la Matriz de Indicadores para Resultados de acuerdo con lo expuesto en el Anexo X.

Las principales recomendaciones derivadas de la evaluación de diseño son i) v incular el programa G025 con las actividades del programa G024, operado por la Gerencia de Inspección y Medición, la cual tiene atribuciones para determinar la cantidad de agua extraída y vertida, la ocupación de zonas federales y el volumen de materiales pétreos extraídos, ii) fortalecer la presencia fiscal mediante un análisis que indique ―en adición a los contribuyentes omisos y morosos, y sin eliminar la discrecionalidad de la fiscalización― qué contribuyentes deben aportar más a la recaudación; quiénes podrían subdeclarar en cuencas y acuíferos sobreexplotados o contaminados, o bien, el grupo que resulte idóneo,

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iii) elaborar un diagnóstico para identificar el problema que desea afrontar el programa y para definir de manera clara la fiscalización, sin eliminar las facultades discrecionales de la autoridad fiscal que opera el programa, iv) analizar de qué manera pudiera seleccionarse una parte de la muestra de la presencia fiscal, por ejemplo, con base en indicios de sobreexplotación de fuentes de agua; contaminación de cuerpos de agua; posible subdeclaración de los contribuyentes de las aguas nacionales que más deben contribuir a la recaudación, o el grupo que resulte apropiado, y v) estimar las eficiencias de la recaudación primaria y secundaria, así como sus evoluciones.

Introducción

La mayor parte de la recaudación de la Comisión Nacional del Agua, del orden del 98.5% de la recaudación total, corresponde a la declaración voluntaria de los contribuyentes por la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales en su régimen general. Esa recaudación se denomina recaudación primaria y asciende aproximadamente a 10 mil millones de pesos anuales. El costo para llevar el control de la recaudación primaria oscila entre 3 y 12 centavos por peso recaudado. La recaudación secundaria, la que es producto de los actos de comprobación y que representa del orden del 1.5% de la recaudación total, tiene un costo aproximado de entre 3 y 12 centavos por peso recuperado, y es producto de una presencia fiscal de 9.98 actos de fiscalización por cada 100 contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

Al interior de la Comisión Nacional del Agua, recae en la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal la facultad de ejercer las atribuciones fiscales de administración, determinación, liquidación, recaudación y fiscalización de las contribuciones (en este caso, derechos y contribuciones por mejoras, pero no impuestos ni aportaciones de seguridad social) y aprovechamientos (ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones) en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

Sin embargo, la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal no tiene atribuciones para realizar mediciones al momento de extraerse las aguas nacionales ni cuando se descargan las aguas residuales en un cuerpo receptor. Adicionalmente, sus revisiones fiscales son de gabinete, es decir, sólo verifica que no existan omisiones, morosidad ni errores aritméticos cuando los contribuyentes de las aguas nacionales y sus

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bienes públicos inherentes llenan los formularios para la autodeclaración de contribuciones y aprovechamientos. Aunque existen otras áreas de la Comisión Nacional del Agua con atribuciones para realizar mediciones, éstas no se llevan a cabo con fines fiscales.

La Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal estableció el programa G025 Recaudación y Fiscalización para planear, programar, presupuestar, dar seguimiento y ejercer los recursos a fin de llevar el control de la recaudación primaria y mantener una presencia fiscal que contribuya a fortalecer la cultura contributiva en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de cumplimiento administrativo a la Ley de Aguas Nacionales. No obstante, el Fin declarado en la Matriz de Indicadores para Resultados del programa G025 es “contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales”. Aunque la redacción pudiera ser precisada, el hecho esencial es que ese Fin carece de una relación causal entre la aplicación de la normativa fiscal ―e incluso entre la coordinación de instituciones relacionadas con obligaciones fiscales― y el uso integral y sostenible del agua. Tampoco existe una lógica vertical u horizontal que pueda validarse en su totalidad, ni siquiera mejorando la redacción de los indicadores y su resumen narrativo. Por ello, se sugiere modificar la Matriz de Indicadores para Resultados de acuerdo con lo expuesto en el Anexo X.

Asimismo, es necesario elaborar un diagnóstico que le dé sustento y que, además, dé a conocer el origen y la razón de ser del programa, su población potencial y objetivo, la proyección hacia la que se orienta en el futuro, su relación con otros programas que podrían coadyuvar en la recaudación mediante la medición de los volúmenes extraídos y descargados, y el papel que juega en la política pública de recaudación, así como en la cultura contributiva.

El programa contribuye al objetivo 8 del Programa Nacional Hídrico 2007-2012 “Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa”, y al objetivo nacional 2.1.1 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 “Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal”.

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Características del programa

El programa presupuestario G025 Recaudación y Fiscalización se derivó del programa G001 Administración Sustentable del Agua y, quizá por ello, conserva en la redacción actual del resumen narrativo de su Fin el énfasis en “Contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales”. Sin embargo, no existe una relación causal entre la aplicación de la normativa fiscal y administrativa (en el sentido de ejecutar las acciones previstas en caso de incumplimiento de las normas jurídicas, Hierro, 2010) y la gestión integrada y sostenible del agua.

Las Actividades esenciales del programa G025 son i) llevar un control de la recaudación primaria y ii) comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de una muestra de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes ―sean usuarios regulares o no― y, si es el caso, determinar la liquidación fiscal que sustenta la recaudación secundaria. Para realizar a plenitud estas actividades, se requiere mantener la presencia fiscal, esto es, el porcentaje de actos de fiscalización en el universo de contribuyentes, mediante revisiones fiscales de gabinete y, más recientemente, visitas domiciliarias. Sin embargo, estas actividades no están plenamente identificadas en el actual árbol de problema y objetivos, ni en la Matriz de Indicadores para Resultados.

El Propósito del programa G025 es fortalecer el sistema recaudatorio en materia de aguas nacionales y, las medidas contempladas para los efectos de incumplimiento en la

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normativa fiscal, resultan en el incremento de la recaudación de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de aprovechamientos por servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua, mismas que fortalecen la administración recaudatoria en materia de aguas nacionales.

La parte esencial del Fin del programa G025 es aplicar la normativa fiscal, esto es, verificar el cumplimiento de la normativa y, en caso de incumplimiento, substanciar los procedimientos fiscales correspondientes (cartas invitación, requerimientos fiscales, medidas de apremio, visitas domiciliarias, auditorías fiscales ―revisiones fiscales de gabinete―, multas fiscales, notificación de resoluciones administrativas y solicitud al Servicio de Administración Tributaria para el inicio del procedimiento administrativo de ejecución a fin de hacer efectivos los créditos fiscales que se hayan determinado en las resoluciones administrativas notificadas). Estas acciones se corresponden con el objetivo nacional 2.1.1 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ya que se fomenta el cumplimiento de la normativa fiscal y se busca incrementar la recaudación de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras.

No obstante, el árbol de problema y objetivos actual del programa contiene demasiados elementos y resulta muy complejo. Además, los problemas ahí identificados no fueron plasmados en la Matriz de Indicadores de Resultados de manera concisa. Por ejemplo, el indicador de la Actividad es “incrementar el número de contribuyentes”, lo cual no mide la recaudación primaria ni secundaria. De manera similar, el indicador del Propósito “monto anual recaudado por concepto de pago de derechos” no distingue entre ambas recaudaciones, y el indicador del Fin “número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT” no se corresponde con lo que pretende medir: la contribución al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normativa y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales.

La principal aportación de la recaudación proviene del pago de derechos por el uso de las aguas nacionales en su régimen general, seguida por el pago de aprovechamientos relacionados con el suministro de agua en bloque, y el resto de los conceptos (trámites y multas, servicio de riego, uso de cuerpo receptor para descarga de aguas residuales, extracción de materiales pétreos y uso de zonas federales) es de un monto muy inferior.

El programa G025 tiene una meta anual de 750 revisiones fiscales de gabinete y, en su primer año de operación, efectuó 4 visitas domiciliarias. Sin embargo, la Coordinación de

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Revisión y Liquidación Fiscal, operadora del programa, en 2007 realizó 904 revisiones fiscales, 921 en 2008 y 691 en 2009.

El presupuesto del programa G025 es del orden de 16 millones de pesos anuales y se desconoce qué porcentaje se dedica a controlar la recaudación voluntaria y cuál a la derivada de actos de fiscalización, por lo que tanto el costo de la recaudación primaria como el de la secundaria varía entre 3 y 12 centavos por cada peso recaudado o recuperado. La presencia fiscal es de 9.98 actos de fiscalización por cada 100 contribuyentes y la recaudación secundaria es del orden de 1.5% de la recaudación primaria. En comparación, el Servicio de Administración Tributaria tuvo en 2007 un presupuesto para fiscalización del orden de 1,557 millones de pesos con un costo de fiscalización de 4 centavos por cada peso recuperado (y de 1 centavo por peso recaudado). De cada 10 revisiones, más de 9 resultaron con observaciones. La presencia fiscal fue de 1.1 actos de fiscalización por cada 100 contribuyentes y la recaudación secundaria fue del orden de 5.1% la recaudación primaria.

Capítulo 1 Diseño

1.1 Análisis de la contribución del programa a los objetivos de la dependencia y entidad, así como a los objetivos nacionales

Pregunta Respuesta

1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el programa está identificado de forma precisa? 2

Justificación y análisis

No, ningún documento oficial ni el árbol de problema y de objetivos lo define de manera precisa, aunque existen algunos elementos que lo caracterizan. El programa G025 Recaudación y Fiscalización ejerce las atribuciones fiscales de administración, determinación, liquidación, recaudación y fiscalización de las contribuciones (en este caso derechos y contribuciones por mejoras, pero no impuestos ni aportaciones de seguridad social) y aprovechamientos (ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones) en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, conforme a la fracción XXIX del artículo 9 de la Ley de Aguas

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Nacionales y al artículo 60, fracción I, del Reglamento Interno de la Comisión Nacional del Agua. En particular, la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal (CGRyLF) de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), operadora del programa, evalúa la operación recaudatoria y el cumplimiento de la normativa, de acuerdo con la fracción XIII del artículo 60 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional del Agua.

El programa cuenta con el i) Manual de Procedimientos en Materia de Recaudación, ii) el Manual de Procedimientos para el Control de Obligaciones Fiscales en Materia de Aguas Nacionales y sus Bienes Públicos Inherentes, y la Regularización de Contribuyentes, Concesionarios y Asignatarios Omisos o Morosos, y iii) el Manual de Procedimientos para la Planeación y Programación de Auditorías Fiscales en Materia de Aguas Nacionales y sus Bienes Públicos Inherentes, que explicitan la manera en que se comprueba el pago de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, pero no definen de manera clara el objetivo del programa. Asimismo, el árbol de problema y objetivos muestra de manera muy compleja la contribución del programa a los objetivos de la entidad y del sector.

Pregunta Respuesta

2. ¿Existe un diagnóstico adecuado, elaborado por el programa, la dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser del programa?

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No, el programa no cuenta con un diagnóstico que sustente la razón de ser del mismo, pero cuenta con documentos e información relevante sobre el problema que aborda.

Aunque el árbol de problema y objetivos, Anexo II, presenta una porción de los elementos que motivan el establecimiento del programa, contiene demasiadas piezas que no se relacionan de manera directa con la recaudación primaria, secundaria ni con los actos de fiscalización. Adicionalmente, el árbol carece de un flujo lógico, en ocasiones no tiene una dirección explícita y su complejidad no se refleja en la Matriz de Indicadores de Resultados.

Por tanto, se recomienda elaborar un diagnóstico que sustente la razón de ser del programa.

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Pregunta Respuesta

3. ¿El Fin del programa está definido de forma precisa? 2


No. El Fin del programa está definido en la Matriz de Indicadores de Resultados como “contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales”. Sin embargo, el hecho de que una autoridad fiscal, como lo es la CONAGUA, i) verifique el cumplimiento de la normativa fiscal en materia de aguas nacionales y aplique los efectos correspondientes en caso de incumplimiento, y ii) exprese su voluntad de coordinarse con otras autoridades que tienen atribuciones fiscales en materias diversas o concurrentes, no necesariamente contribuye al manejo integral y sostenible del agua.

De una parte, el “manejo integral y sustentable del agua” es un concepto difícil de lograr y todavía más de medir. Por ejemplo, ante la pregunta ¿el manejo integral de los recursos hídricos ha contribuido a mejorar la situación global del agua?, Margaret Catley-Carlson, Presidenta del Global Water Partnership, respondió (World Water

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Council, 2006) que “Sí, absolutamente. Pero al igual que la virtud total en un individuo, un sistema tributario perfecto o un gobierno libre de errores, el manejo integral de los recursos hídricos no puede ser ‘¡alcanzado!’. Entonces, buscar lugares donde el manejo integral de los recursos hídricos se ha aplicado o se practica es ilusorio. Muchos cambios pequeños y útiles pueden hacerse de manera rápida, pero es improbable que una renovación completa para habilitar el manejo integral de los recursos hídricos vaya a ser rápida”.

De otra parte, el financiamiento para administrar y preservar las aguas nacionales y sus bienes inherentes a fin de lograr su uso sostenible, proviene cada año de la asignación presupuestal aprobada por la cámara baja de la legislatura federal en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y no por la recaudación de la Comisión Nacional del Agua ni por el destino específico de los derechos, aprovechamientos o contribuciones de mejoras correspondientes al uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, ni de los aprovechamientos por servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua.

En consecuencia, se recomienda redefinir el Fin para que sea “Contribuir a fortalecer la cultura contributiva en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes”.

Pregunta Respuesta

4. ¿El Propósito del programa está definido de forma precisa? 3


Sí, aunque podría mejorarse su redacción. El Propósito del programa está definido en la Matriz de Indicadores de Resultados como “sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales”. No obstante, sería más preciso expresarlo como “la fiscalización para comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de aguas nacionales está fortalecida”.

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Pregunta Respuesta

5. ¿A qué objetivo u objetivos del Plan sectorial y/o especial de la dependencia y/o entidad responsable, está vinculado o contribuye el Programa?

No tiene respuesta

cuantitativa


Las atribuciones fiscales de la CONAGUA son congruentes con el objetivo rector del sector hidráulico número 8 del Programa Nacional Hídrico 2007-2012: crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa. El programa G025 contribuye a fortalecer esa cultura contributiva al realizar la revisión fiscal a través de i) la comprobación de la cuenta diaria, que permite verificar que los pagos de los contribuyentes en los bancos autorizados sean concentrados en tiempo y forma a la Tesorería de la Federación, ii) la conciliación bancaria, que habilita un control para detectar diferencias entre los pagos realizados y la información proporcionada por

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las instituciones bancarias, y iii) el registro de la declaración de pago por concepto de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de aprovechamientos por servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua.

El programa G025 contribuye, asimismo, al logro del objetivo sectorial 5.2.5 del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012: crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa y mejorar el desarrollo del sector. El programa G025, al considerar entre sus actividades revisiones fiscales de gabinete y visitas domiciliarias, contribuye a incrementar la percepción de riesgo en la aplicación de los efectos previstos ante al incumplimiento de la normativa fiscal por parte de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

Pregunta Respuesta

6. Con base en lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del Programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo

No tiene respuesta

cuantitativa


El objetivo nacional 2.1.1 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 es “mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal”. Las revisiones fiscales de gabinete del programa G025 contribuyen a incrementar la recaudación de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de

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aprovechamientos por servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua.

La parte esencial del Fin del programa G025 es aplicar la normativa fiscal, esto es, verificar el cumplimiento de la normativa y, en caso de incumplimiento, substanciar los procedimientos fiscales correspondientes (cartas invitación, requerimientos fiscales, medidas de apremio, visitas domiciliarias, auditorías fiscales ―revisiones fiscales de gabinete―, multas fiscales, notificación de resoluciones administrativas y solicitud al Servicio de Administración Tributaria para el inicio del procedimiento administrativo de ejecución a fin de hacer efectivos los créditos fiscales que se hayan determinado en las resoluciones administrativas notificadas). Estas acciones se corresponden con el objetivo nacional 2.1.1 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ya que se fomenta el cumplimiento y se busca incrementar la recaudación de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras.

El Propósito del programa G025 es fortalecer el sistema recaudatorio en materia de aguas nacionales, y las medidas contempladas para los efectos de incumplimiento en la normativa fiscal resultan en el incremento de la recaudación de derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de aprovechamientos por servicios prestados por la Comisión Nacional del Agua, mismas que fortalecen la administración recaudatoria en materia de aguas nacionales.

1.2 Evaluación y análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados

Pregunta Respuesta

7. ¿El Programa cuenta con una Matriz de Indicadores para Resultados? 4


Sí. El programa cuenta con una Matriz de Indicadores para Resultados y está actualizada conforme a las disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para tal efecto. No obstante, la Matriz de Indicadores para Resultados no se corresponde con el árbol de problema y objetivos y contiene muchas imprecisiones e incongruencias.

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Los indicadores son los siguientes:

Jerarquía de objetivos

Resumen narrativo Nombre del indicador

Fin Contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales

Número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT

Propósito Sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales

Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos

Componente Mecanismos establecidos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales

Auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias

Actividad Llevar el control de la recaudación

Incrementar el número de contribuyentes

1.3 De la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados

Pregunta Respuesta

8. ¿Las Actividades del programa son suficientes y necesarias para producir cada uno de los Componentes? 1


No, la Actividad es insuficiente e innecesaria para producir el Componente. El orden

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lógico de la Actividad y el Componente está invertido. Esto es, el significado conceptual o resumen narrativo del Componente (establecer mecanismos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales) habilita a la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal para llevar un control de la recaudación de la Comisión Nacional del Agua (el resumen narrativo de la Actividad) y no al revés.

En cuanto a los indicadores en sí mismos, el correspondiente a la Actividad (incrementar el número de contribuyentes) no guarda una relación causal para lograr el Componente (auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias). Es decir, para realizar una comprobación fiscal de gabinete no se requiere incrementar el número de contribuyentes y, recíprocamente, incrementar el número de contribuyentes no necesariamente conduce a realizar auditorías fiscales.

Pregunta Respuesta

9. ¿Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito? 2


No, el Componente es necesario pero no suficiente para el logro del Propósito. Por una parte, el resumen narrativo del Componente (establecer mecanismos para verificar el

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cumplimiento de las obligaciones fiscales ―aun omitiendo el paso intermedio que sería fortalecer el control de la recaudación de la Comisión Nacional del Agua, la Actividad―) sí conduce a contar con un sistema recaudatorio más robusto en materia de aguas nacionales (el resumen narrativo del Propósito).

Sin embargo, el indicador del Componente (auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias) no necesariamente conduce al Propósito (monto anual recaudado por concepto de pago de derechos) en toda su amplitud, ya que éste incluye a la recaudación primaria (la que realizan los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes de manera voluntaria) y a la secundaria (la que es producto de actos de comprobación fiscal), y no establece la diferencia.

El Propósito debiera constreñirse a la recaudación secundaria.

Pregunta Respuesta

10. ¿Es lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin? 1

Justificación y análisisNo, la relación causal entre los indicadores del Propósito (monto anual recaudado por concepto de pago de derechos) y el Fin (número de convenios de coordinación

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celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT) es inexistente. Contar con un sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales (el resumen narrativo del Propósito) no necesariamente contribuye al “manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales” (el resumen narrativo del Fin).

En primer lugar, la coordinación entre autoridades fiscales no es un prerrequisito para el manejo integral y sostenible del agua, ni existe una relación causa-efecto entre una y otra actividad.

En segundo término, la normativa fiscal aplicable al uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales debe observarse por los contribuyentes y comprobarse mediante la presencia fiscal de la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, con independencia de que el manejo del agua sea integral o sostenible. Si bien es cierto que el manejo integral y sostenible de los recursos hídricos y la provisión eficaz y eficiente de los servicios públicos de agua son objetivos deseables, también lo es que no todas las cuencas o acuíferos requieren un manejo integral del agua, aunque en todos los casos se requiere una visión integral de la cuenca o del acuífero.

Entonces, aunque i) las autoridades fiscales estén coordinadas y ii) los contribuyentes de las aguas nacionales cumplan con la normativa vigente o la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal les aplique los efectos previstos para el caso de incumplimiento a la misma, no se infiere que de esas condiciones se derive un manejo integral y sostenible del agua ni, recíprocamente, que si el agua se maneja de modo integral y sostenible es porque existe una coordinación entre autoridades fiscales; porque los sujetos obligados cumplen con la normativa fiscal, ni porque se apliquen los efectos previstos para el caso de incumplimiento. Por tanto, no existe ilación entre un sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales (el resumen narrativo del Propósito) y el “manejo integral y sustentable del agua” (el resumen narrativo del Fin).

Pregunta Respuesta

11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica vertical de la Matriz de Indicadores del programa se valida en su conjunto?

1

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No, la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados del programa G025 no sigue una relación causal en sus objetivos y, por tanto, no se valida en su conjunto. La Actividad no conduce al Componente; el Componente no conduce al Propósito, y el Propósito no conduce al Fin.

En consecuencia, debe reordenarse no sólo la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados, sino mejorar la redacción del resumen narrativo y seleccionar, para cada orden de objetivos, un indicador claro (que sea preciso e inequívoco), relevante (que refleje una dimensión importante del logro del objetivo), económico (la información necesaria para generarlo debe estar disponible a un costo razonable), comprobable (que pueda verificarse con información independiente), adecuado (debe aportar una base suficiente para evaluar el desempeño) y con aportación marginal (cuando exista un cierto grado de redundancia entre varios de ellos).

1.4 De la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para Resultados

Pregunta Respuesta

2

12. En términos de diseño, ¿existen indicadores estratégicos y de gestión para medir el desempeño del programa? 2


No, la Matriz de Indicadores para Resultados no tiene indicadores estratégicos y sólo el del Componente es de gestión y relevante para el nivel en que se halla.

El indicador de la Actividad es “incrementar el número de contribuyentes”, y no mide el esfuerzo fiscalizador de la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, ni representa un insumo para determinar el beneficio del programa (comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes), por lo cual es un indicador de gestión irrelevante para el programa G025.

El indicador del Componente es “auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias”, y sí mide la cantidad, calidad y oportunidad del beneficio del programa, aunque se podría mejorar su redacción, por lo que sí es un indicador de gestión relevante.

El indicador del Propósito, “monto anual recaudado por derechos”, no mide de manera exclusiva el resultado intermedio que puede lograrse con el uso del Componente. El indicador mide la recaudación primaria y secundaria, en vez de medir sólo la recaudación secundaria, que sería el resultado de un sistema recaudatorio fortalecido a causa de liquidaciones fiscales producto de las auditorías. Por tanto, no se considera que sea un indicador estratégico; debe precisarse el objetivo del indicador y mejorar su redacción.

El indicador del Fin, “número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT” no es estratégico, aunque podría ser de gestión si se identificara como una actividad.

Los indicadores del Componente y el Propósito requieren ser precisados, y los indicadores de la Actividad y el Fin requieren modificarse por completo.

2

Pregunta Respuesta

13. ¿Los indicadores son claros, relevantes, económicos, monitoreables y adecuados? 3


Sí, parcialmente. En el Anexo VI se presenta la calificación de todos los indicadores en cuanto a claridad, relevancia, economía, su naturaleza comprobable e idoneidad.

El indicador de la Actividad, “incrementar el número de contribuyentes”, es claro, económico y comprobable, pero irrelevante para el programa G025, además de que es inadecuado para evaluar el desempeño.

El indicador del Componente, “auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias”, es confuso, pero relevante, económico, comprobable y adecuado.

El indicador del Propósito, “monto anual recaudado por concepto de pago de derechos”, es confuso e inadecuado para la actividad fiscalizadora, pero relevante, económico, y comprobable.

El indicador del Fin, “número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT”, es irrelevante para el programa G025, pero está redactado con claridad, es económico y comprobable, aunque inadecuado para evaluar el desempeño.

No obstante que la calificación promedio de los indicadores en cuanto a claridad, relevancia, economía, su naturaleza comprobable e idoneidad está entre el 51 y el 75%, todos presentan áreas de mejora.

2

Pregunta Respuesta

14. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores para Resultados tienen identificada su línea basal y temporalidad en la medición?

4


Sí. El año de referencia para todos los indicadores es 2007. La frecuencia de medición del indicador del Fin es anual, y la del Propósito, Componente y Actividad es mensual.

2

Pregunta Respuesta

15. ¿En la MIR se identifican los medios de verificación para obtener cada uno de los indicadores? 3


Sí, los medios de verificación son las fuentes de información que se utilizan para medir los indicadores y para comprobar que el resumen narrativo de los objetivos del programa se ha logrado.

Los medios de verificación de la Actividad son el “Sistema Red de Agua, Sistema Integral de Recaudación y Control, y bases de datos”, mismos que están reservados en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación.

Los medios de verificación del Componente son el “Indicador de Gestión 13 y el Sistema Integral de Registro y Control de Asuntos Fiscales”. No obstante, el indicador de gestión 13 no se define en ninguna parte de la Matriz de Indicadores para Resultados, ni en ningún documento oficial del programa G025.

Los medios de verificación del Propósito son el “Sistema Red de Agua, Sistema Integral de Recaudación y Control, y bases de datos”.

El medio de verificación del Fin es el “Registro nominal del convenio celebrado”.

Aunque se identifican los medios de verificación para el cálculo de cada indicador y el logro de los objetivos del programa, las “bases de datos” no se identifican por su nombre y, en consecuencia, se desconoce qué contienen y qué unidad las administra.

2

Pregunta Respuesta

16. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el programa ha identificado el tamaño de muestra para la medición del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación?

N/A


La pregunta no se aplica al programa. El programa G025 no identifica el tamaño de la muestra para medir algún indicador, ya que no emplea ninguna encuesta. El sistema Integral de Recaudación y Control, así como las bases de datos, constituyen el conjunto universo y, por tanto, no se requiere una muestra.

En consecuencia, la respuesta a esta pregunta no puede ser congruente con las respuestas de las preguntas 12, 13, 14 y 15.

2

Pregunta Respuesta

17. ¿Se consideran válidos los supuestos del programa tal como figuran en la Matriz de Indicadores para Resultados? 2


No, la Matriz de Indicadores para Resultados consigna supuestos para todos los objetivos, pero no todos son válidos.

El supuesto de la Actividad, “recursos humanos y materiales suficientes”, es un riesgo institucional y, por tanto, se considera válido para llevar el control de la recaudación por uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

El supuesto del Componente, “recursos humanos afectados por retiros voluntarios y actualización de la información relativa a los contribuyentes y el cumplimiento de sus obligaciones”, es un riesgo institucional pero, en adición a su redacción confusa y a que mezcla riesgos de índole diversa, no se considera válido para establecer mecanismos a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

El supuesto del Propósito, “recursos humanos y materiales suficientes”, es un riesgo institucional, pero no se considera válido para fortalecer el sistema recaudatorio de las aguas nacionales.

El supuesto del Fin, “que se establezcan negociaciones con las instancias involucradas y que se cumplan los compromisos”, no es un riesgo institucional y no se considera válido para contribuir al “manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normativa y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales”.

2

Pregunta Respuesta

18. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad? 2


No. El resumen narrativo de la Actividad es “llevar el control de la recaudación” y se pretende medir con un indicador de “incrementar el número de contribuyentes”. Es evidente que el indicador no mide el objetivo y que ambos no conducen al logro del Componente “mecanismos establecidos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales”, por lo que no hay consistencia en ese renglón.

El resumen narrativo del Componente sí puede medirse con el indicador “auditorías fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias” y esto, a su vez, sí conduce al logro del Propósito “sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales”.

Aunque el resumen narrativo del Propósito puede medirse en parte con el indicador “Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos”, esto no conduce a lograr el Fin “contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales” ni éste puede medirse con un indicador “número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT”.

En consecuencia, la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para Resultados no se valida en su totalidad.

No obstante, la respuesta a esta pregunta no puede ser congruente con las respuestas a las preguntas 13 a 15 porque son de naturaleza distinta. En el tema de la pregunta 13 se presentan compensaciones en las atribuciones de los indicadores y por ello su calificación

2

global es de 65/100. La pregunta 14 alude al año de referencia y a la frecuencia de medición de los indicadores y, aunque algunos sean confusos, irrelevantes e inadecuados, sí tienen un año base y frecuencia de medición, razón por la cual, su calificación es de 4. Asimismo, la pregunta 15 está relacionada con los medios de verificación y, a pesar de que algunos indicadores sean confusos, irrelevantes e inadecuados, sí cuentan con medios de verificación ―aunque no sean del dominio público en atención al artículo 69 del Código Fiscal de la Federación― y, por tanto, su calificación es de 3.

1.5 Valoración final de la Matriz de Indicadores para Resultados

Pregunta Respuesta

19. A partir del análisis de la MIR, proponga los cambios que deberían hacerse a la lógica interna del programa, es decir a la lógica vertical (resumen narrativo) y lógica horizontal (indicadores, medios de verificación y supuestos). La MIR propuesta se presentará como anexo

No tiene respuesta

cuantitativa


Las principales actividades del programa G025 son i) el control de la recaudación primaria, en el sentido de comprobar la autodeclaración de los contribuyentes en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, y ii) las revisiones fiscales de gabinete a contribuyentes omisos, morosos y a los que cometen algún error aritmético en el llenado de su autodeclaración, así como las visitas domiciliarias.

Esas Actividades pueden contribuir a materializar el Sistema Integral de Recaudación y Control, el Padrón Único de Usuarios y Contribuyentes, o bien, a un Sistema de Información Fiscal de Contribuyentes en Materia de Aguas Nacionales y sus Bienes Públicos Inherentes, que sería el principal producto del programa o Componente.

Ese Componente, a su vez, permitiría fortalecer la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, que bien puede ser el logro a mediano plazo del programa, esto es, su Propósito.

A su vez, ese Propósito permitiría en el largo plazo contribuir a fortalecer la cultura contributiva en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, esto es, el Fin del programa presupuestario.

2

No obstante, en su forma actual, la Matriz de Indicadores para Resultados requiere precisarse en su lógica, tanto vertical como horizontal, así como en su redacción. En el Anexo X se presenta la propuesta de Matriz de Indicadores para Resultados.

1.6 Población potencial y objetivo

Pregunta Respuesta

20. ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así como la población objetivo están definidas y cuantificadas?

2


No, la inexistencia de un diagnóstico para establecer el programa presupuestario G025 resulta en la indefinición de la población potencial y objetivo.

No obstante, los operadores del programa han estimado ambas poblaciones, aunque no están contenidas en ningún documento oficial. Debe observarse que un contribuyente de las aguas nacionales puede tener múltiples títulos de concesión o asignación.

Cada año se selecciona una muestra de la población potencial de contribuyentes para ser fiscalizada, la población objetivo, con base en las Cédulas de Datos Básicos Generales (Cedabag’s) y en la discrecionalidad característica de las autoridades fiscales, conforme se ilustra en la siguiente figura. No obstante, sin eliminar la facultad discrecional de la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, la selección de una parte de la población objetivo podría fortalecerse con un análisis que indique, por ejemplo, qué contribuyentes son los que más deben aportar a la recaudación y no lo están haciendo; la posible subdeclaración de contribuyentes en cuencas y acuíferos sobreexplotados o contaminados, o bien, en el grupo que resulte idóneo del análisis.

2

Pregunta Respuesta

21. ¿Existe una justificación adecuada que sustente que los beneficios que otorga el programa se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?

N/A


La pregunta no se aplica al programa, ya que éste no otorga beneficios a la población potencial ni objetivo ―aunque no estén bien definidas en ningún documento oficial― sino que se aboca a controlar la recaudación primaria y a comprobar mediante fiscalización el pago correcto de contribuciones y aprovechamientos fiscales.

Un usuario de las aguas nacionales es aquella persona que cuenta con un título de concesión o asignación (o un permiso o autorización) y no necesariamente el usuario final del agua (habitante, ciudadano o consumidor), que en múltiples ocasiones carece de título de concesión o asignación para el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, pero no del acceso al servicio público de agua.

Están obligadas al pago de derechos de uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes las personas físicas y morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien sea de hecho o al amparo de títulos de asignación o concesión, o mediante autorización o permiso otorgados por el gobierno federal; las que descarguen en forma permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua; las que descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren en terrenos que sean bienes nacionales o que

Contribuyentes obligados al pago de contribuciones y aprovechamientos

(Población potencial de 11,587 contribuyentes)

Control de la autodeclaración de10, 837 contribuyentes

Fiscalización de 750 contribuyentes

(Población objetivo de 750 contribuyentes)

2

puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, y las que usen, gocen o aprovechen bienes del dominio público de la Federación en los puertos, terminales e instalaciones portuarias, la zona federal marítima, los diques, cauces, vasos, zonas de corrientes y depósitos de propiedad nacional.

El programa controla la recaudación voluntaria y comprueba el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes por el pago de derechos, aprovechamientos y contribuciones por mejoras.

Por tanto, la respuesta a esta pregunta no puede ser congruente con las respuestas de las preguntas 1, 2 y 20.

Pregunta Respuesta

22. ¿La unidad de atención definida por el programa es consistente con los objetivos del mismo? 4


Sí. Cualquier región, municipio o localidad es idónea para la extracción, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, superficiales o subterráneas, y de sus bienes públicos inherentes. Por esa razón, el programa se aplica en todo el territorio nacional.

Sin embargo, la respuesta a esta pregunta no puede ser congruente con las respuestas de las preguntas 1 y 2 porque, aunque no exista una definición precisa del problema debido a la ausencia de un documento oficial que lo describa, cuantifique o diagnostique, eso no significa que no esté claro en dónde se ubican y quiénes son los usuarios de las aguas nacionales obligados al pago de contribuciones y aprovechamientos en los términos del Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Derechos y la Ley de Ingresos.

2

Pregunta Respuesta

23. ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa (padrón de beneficiarios y/o unidades de atención) y cuáles son sus características socioeconómicas?

3


Sí, el programa cuenta con un Sistema Integral de Recaudación y Control (SIRC) en el que se enlistan los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, pero no es del dominio público, conforme al artículo 69 del Código Fiscal de la Federación. El programa no otorga apoyos; controla la recaudación primaria y comprueba el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes y, en caso de encontrarse con irregularidades, se requiere al contribuyente para que pague la diferencia determinada, o bien, se emite una liquidación fiscal y se remite al Servicio de Administración Tributaria para su cobro coactivo.

En este sentido, el programa también cuenta con diversas bases de datos, que tampoco son del dominio público. Los operadores del programa consideran que el grado de actualización de la información fiscal de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes es aceptable, aunque admiten algunas pequeñas pero

2

importantes discrepancias con el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA). Argumentan que un punto, un guión, una diagonal o una letra adicional o ausente en el número de un título de concesión o asignación son importantes porque puede tratarse de otro derecho de uso del agua. Asimismo, diferencias en el nombre del titular o en su ubicación o coordenadas geográficas del punto de extracción son importantes.

Estos sistemas de información no contienen características socioeconómicas de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes porque esa cualidad es innecesaria para verificar el cumplimiento de la normativa fiscal aplicable.

La respuesta a esta pregunta no puede ser congruente con la respuesta a la pregunta 20, ya que en aquélla se considera una negativa debido a la ausencia de un documento oficial que cuantifique la población potencial y objetivo y, en el presente caso, sí se tiene una base de datos razonablemente actualizada, aunque no se haga referencia a ella en ningún diagnóstico o documento oficial porque no se ha elaborado todavía.

1.7 Análisis de vinculación entre los objetivos del programa establecidos en las Reglas de Operación o normativa aplicable y en la Matriz de Indicadores para Resultados

Pregunta Respuesta

24. ¿Existe congruencia entre las ROP del programa o normatividad aplicable y su Matriz de Indicadores para Resultados? 2


No completamente; hay algo de congruencia pero también de irrelevancia. Todos los elementos de la Matriz de Indicadores para Resultados son legales y reglamentarios, pero algunos de ellos son incongruentes entre sí. Por ejemplo, el número de convenios de coordinación que celebre la CONAGUA con el SAT, el IMSS y el INFONAVIT, si bien pueden ayudar a cotejar y depurar las bases de datos de contribuyentes en distintas materias, es irrelevante para contribuir al manejo integral y sostenible del agua.

Tanto la gestión integrada de los recursos hídricos como la observancia de la normativa o la aplicación de los efectos correspondientes en caso de incumplimiento son importantes en sí mismos, pero no existe conectividad entre ellos ni una relación causal entre uno y

2

otro. Asimismo, la coordinación entre autoridades fiscales es importante en sus propios términos pero es irrelevante para gestionar de manera integrada los recursos hídricos nacionales.

La normativa fiscal estipula la obligatoriedad en el pago de contribuciones y aprovechamientos sin requerir que el manejo de los recursos hídricos sea integrado o se haga de manera sostenible.

Por otra parte, el manejo integral y sostenible del agua tampoco requiere el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

Ambos conceptos, fiscalidad y racionalidad en el uso del agua, son importantes en sí mismos, pero no hay congruencia entre ellos.

1.8 Posibles coincidencias, complementariedades o similitudes de acciones con otros programas federales

Pregunta Respuesta

25. De acuerdo con la información presentada por el Programa, ¿con cuáles programas federales podrían existir similitudes y con cuáles complementariedad o sinergia?

No tiene respuesta

cuantitativa


El único programa presupuestario dedicado a controlar la recaudación y comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales por el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes (pago de derechos, contribuciones por mejoras y aprovechamientos), así como la práctica de visitas domiciliarias y el requerimiento de información a los contribuyentes, es el G025 Recaudación y Fiscalización.

No obstante, conforme al artículo 192 E de la Ley Federal de Derechos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concurre en esta atribución no exclusiva de la Comisión

2

Nacional del Agua.

Por otra parte, los programas presupuestarios G021 Registro Público de Derechos de Agua y G024 Inspección, Medición y Calificación de Infracciones, ambos operados por distintas unidades administrativas de la Comisión Nacional del Agua, podrían coadyuvarse en algunos aspectos para potenciar al programa bajo evaluación.

1.9 Valoración final del diseño del programa

Pregunta Respuesta

26. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema? 2


No completamente. El Propósito “sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales” sí corresponde a la solución del problema de fortalecer la cultura contributiva de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

No obstante, la revisión fiscal de gabinete no se basa en la medición de los volúmenes de aguas nacionales extraídos ni en los de aguas residuales vertidas a un cuerpo receptor o al suelo.

2

Por otra parte, el Fin contiene dos elementos: “contribuir al manejo integral y sostenible del agua” y “aplicar la normativa fiscal”, mismos que son importantes en sí mismos pero inconexos y carentes de ilación. La parte del manejo integral y sostenible del agua en el Fin no corresponde cabalmente con la solución del problema, aunque sí la de [vigilancia] y aplicación de la normativa fiscal.

Pregunta Respuesta

27. Como resultado de la evaluación en el tema de diseño del programa, ¿el diseño del programa es adecuado para alcanzar el Propósito expresado en la MIR del programa y para atender a la población objetivo?

2


No completamente. El Propósito del programa es contar con un “sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales”. Si bien la Matriz de Indicadores para Resultados puede mejorarse en su redacción, flujo lógico, indicadores, medios de verificación y supuestos, las acciones de fiscalización sí conducen a robustecer el sistema recaudatorio en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.

2

No obstante, la población objetivo y la población potencial no están definidas de manera específica y clara en ningún documento oficial; las estimaciones que aparecen en la respuesta a la pregunta 20 fueron hechas por los operadores del programa a solicitud del evaluador.

El monto de la recaudación primaria, es decir, la que es producto de la autodeclaración voluntaria de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, se puede calcular con certeza año con año. Sin embargo, el desconocimiento del porcentaje de la asignación presupuestal que el programa dedica a controlar los ingresos espontáneos, impide calcular la eficiencia de la recaudación primaria.

El monto de la recaudación secundaria, esto es, la derivada de actos de fiscalización, queda fuera del control del programa G025. Esta carencia, en adición al desconocimiento del porcentaje de la asignación presupuestal que el programa dedica a las actividades de comprobación fiscal, previene calcular la eficiencia de la recaudación secundaria.

2

Capítulo 2 Principales fortalezas, retos y recomendaciones

Formato FODA01-10

Principales Fortalezas, Retos y Recomendaciones

Nombre de la dependencia que coordina el programa: Comisión Nacional del Agua

Nombre del programa: G025 Recaudación y Fiscalización

2

Tema de evaluación

Fortaleza y Oportunidad/Debilidad o

amenaza

Referencia

Recomendación

Referencia de la recomendación

Fortaleza y Oportunidad

Diseño 1. La revisión fiscal de gabinete se aplica a todos los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, y a quienes descargan aguas residuales en un cuerpo receptor o en el suelo, sean usuarios regulares o no

Pregunta 21, párrafo 3

No se aplica

2. Las determinaciones fiscales pueden ser administradas por la Comisión Nacional del Agua o remitirse al Servicio de Administración Tributaria como créditos fiscales

Pregunta 6, párrafo 2; pregunta 23, párrafo 1

No se aplica

3. Las determinaciones fiscales envían un mensaje a los contribuyentes de las aguas nacionales para cumplir con sus obligaciones tributarias y fortalecer


No se aplica

2

la cultura contributiva

Debilidad o Amenaza

Diseño 1. La revisión fiscal de gabinete no se basa en la medición de los volúmenes de aguas nacionales extraídos ni en los de aguas residuales vertidas a un cuerpo receptor o al suelo


1. Vincular el programa G025 con las actividades del programa G024, operado por la Gerencia de Inspección y Medición, la cual tiene atribuciones para determinar la cantidad de agua extraída y vertida, la ocupación de zonas federales y el volumen de materiales pétreos extraídos

2. La revisión fiscal de gabinete se focaliza hacia contribuyentes omisos y morosos

Pregunta 7, tabla, renglón 3, columna 3; pregunta 20, párrafo 3

2. Fortalecer la presencia fiscal mediante un análisis que indique ―en adición a los contribuyentes omisos y morosos, y sin eliminar la discrecionalidad de la fiscalización― qué contribuyentes deben aportar más a la recaudación; quiénes podrían subdeclarar en cuencas y acuíferos sobreexplotados o contaminados, o bien, el grupo que resulte idóneo

3. El programa G025 carece de un diagnóstico del problema al cual se aboca


3. Elaborar un diagnóstico para identificar el problema que desea afrontar el programa y para definir de manera clara la fiscalización, sin eliminar las facultades discrecionales de la

2

autoridad fiscal que opera el programa

4. De un universo estimado en 11,587 contribuyentes que podrían constituir la población potencial, se programan del orden de 750 revisiones fiscales de gabinete al año, que de manera implícita es la población objetivo, sin contar con un análisis explícito para seleccionar los elementos de la muestra en que se basa la presencia fiscal

Pregunta 20, párrafos 1 y 3; pregunta 27, párrafo 2

4. Analizar de qué manera pudiera seleccionarse una parte de la muestra de la presencia fiscal, por ejemplo, con base en indicios de sobreexplotación de fuentes de agua; contaminación de cuerpos de agua; posible subdeclaración de los contribuyentes de las aguas nacionales que más deben contribuir a la recaudación, o el grupo que resulte apropiado

5. Se desconoce la eficiencia de las recaudaciones primaria y secundaria, así como los costos por unidad ingresada y recuperada

Pregunta 27, párrafos 3 y 4

5. Estimar el monto de la recaudación debida a la autodeclaración de los contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes; el derivado de actos de fiscalización; los costos por unidad ingresada y recuperada, y sus evoluciones

2

Capítulo 3 Conclusiones

La finalidad esencial del programa G025 Recaudación y Fiscalización es recaudar, en el sentido de llevar un control para contabilizar la recaudación primaria por el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, y mantener una presencia fiscal adecuada a fin de vigilar a los contribuyentes y crearles una percepción de riesgo. No obstante, la situación ideal sería que la recaudación primaria por el uso del agua correspondiera con los volúmenes extraídos; que la correspondiente al uso de cuerpo receptor para descarga de aguas residuales fuese lo más baja posible, y que la recaudación secundaria fuese o tendiese a cero.

Sin embargo, ni el árbol de problema y objetivos ni la Matriz de Indicadores para Resultados reflejan las principales actividades del programa G025, aunque existen algunos elementos que lo caracterizan. Tampoco se cuenta con un diagnóstico que describa el problema o los objetivos buscados; la magnitud del reto por afrontarse; las acciones requeridas para lograr una meta específica; el lapso en el cual se estima observar el impacto final del programa, ni se define de manera clara la población potencial y objetivo.

En particular, la Matriz de Indicadores para Resultados debe modificarse para corregir su flujo lógico; definir indicadores que en efecto midan el avance de los distintos objetivos, y seleccionar medios de verificación que tengan una identificación precisa. En su redacción actual, la Actividad no conduce al Componente, aunque éste último sí conduce la primera. Asimismo, el Propósito no dirige necesariamente al Fin del programa. De igual forma, los indicadores no se corresponden con el resumen narrativo de los objetivos que intentan medir, en particular el de la Actividad y el Fin. Por tanto, se recomienda adecuar la Matriz de Indicadores para Resultados, conforme a los lineamientos propuestos en el Anexo X.

La fiscalización del programa conduce a una recaudación secundaria por omisiones, morosidad y errores aritméticos en la autodeclaración de los contribuyentes, pero no se concentra en los usuarios que sobreexplotan y, posiblemente, extraen mayores volúmenes a los concesionados o autorizados en los reglamentos de cuenca o acuífero, ni en los lugares de notoria contaminación, ni en los usuarios que más debieran contribuir al pago de contribuciones y aprovechamientos.

Aunado a ello, el orden jurídico vigente no permite disminuir la posible subdeclaración, porque los actos de fiscalización se constriñen a revisiones de gabinete sin apoyarse en

2

mediciones de la extracción de aguas nacionales ni de la descarga de aguas residuales a cuerpos receptores. Asimismo, no se requiere contar con Registro Federal de Causantes a fin de obtener un título de concesión o asignación para el uso de las aguas nacionales, y un contribuyente puede tener múltiples títulos de concesión o asignación.

La Comisión Nacional del Agua es una autoridad fiscal en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, y concurre en esa atribución con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante que carece de atribuciones económico coactivas, el programa G025 contribuye al objetivo 8 del Programa Nacional Hídrico 2007-2012 “Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa”.

Los principales problemas detectados son que i) la revisión fiscal de gabinete no se basa en la medición de los volúmenes de aguas nacionales extraídos ni en los de aguas residuales vertidas a un cuerpo receptor o al suelo, ii) la revisión fiscal de gabinete se focaliza hacia usuarios omisos y morosos, iii) el programa G025 carece de un diagnóstico del problema al cual se aboca, iv) se carece de un análisis para seleccionar parte de los elementos de la muestra en que se basa la presencia fiscal, y v) se desconoce la eficiencia de las recaudaciones primaria y secundaria, así como los costos por unidad ingresada y recuperada.

En consecuencia, se recomienda i) vincular el programa G025 con las actividades del programa G024, operado por la Gerencia de Inspección y Medición, la cual tiene atribuciones para determinar la cantidad de agua extraída y vertida, la ocupación de zonas federales y el volumen de materiales pétreos extraídos, ii) fortalecer la presencia fiscal mediante un análisis que indique ―en adición a los contribuyentes omisos y morosos, y sin eliminar la discrecionalidad de la fiscalización― qué contribuyentes deben aportar más a la recaudación; quiénes podrían subdeclarar en cuencas y acuíferos sobreexplotados o contaminados, o bien, el grupo que resulte idóneo, iii) elaborar un diagnóstico para identificar el problema que desea afrontar el programa y para definir de manera clara la fiscalización, sin eliminar las facultades discrecionales de la autoridad fiscal que opera el programa, iv) analizar de qué manera pudiera seleccionarse una parte de la muestra de la presencia fiscal, por ejemplo, con base en indicios de sobreexplotación de fuentes de agua; contaminación de cuerpos de agua; posible subdeclaración de los contribuyentes de las aguas nacionales que más deben contribuir a la recaudación, o el grupo que resulte apropiado, y v) estimar las eficiencias de la recaudación primaria y secundaria, así como sus evoluciones.

2

Anexo I: Características generales del programa

Formato CG01-10

I. Datos del coordinador de la Evaluación (responsable del llenado)1.1 Nombre: Jaime Collado

1.2 Cargo: Evaluador externo1.3 Institución a la que pertenece: Consultor independiente

1.4 Correo electrónico: [email protected] Teléfono (con lada): (52-777)222-0573

1.6 Fecha de llenado (dd.mm.aaaa): 05.11.2010

II. Identificación del programa

2.1 Nombre del programa: Recaudación y Fiscalización

2.2 Siglas: G025

2.3 En caso de que se aplique, listar los subprogramas pertenecientes al programa:

1. 4.2. 5.3. 6.

2.4 En caso de que se aplique, nombrar la estrategia o programa concentrador al que pertenece el programa, en caso de pertenecer a más de una. (Ej. Pro-Árbol, Vivir Mejor):

1. 42. 53. 6

IDENTIFICADOR PROGRAMA(DEJAR VACÍO)

2

2.5 Dependencia o entidad coordinadora del programa: Comisión Nacional del Agua

2.6 Dependencia(s) y/o entidad(es) que participa(n) en la operación del programa

2.7 Especifique la forma de participación de cada una:

1. Comisión Nacional del Agua

Aportación de recursos Entrega de apoyos Selección de beneficiarios Aprobación de proyectos Otro (especifique): Control de la

recaudación y actos de fiscalización

2. Aportación de recursos Entrega de apoyos Selección de beneficiarios Aprobación de proyectos Otro (especifique): ___________________

3. Aportación de recursos Entrega de apoyos Selección de beneficiarios Aprobación de proyectos Otro (especifique): ___________________

2.8 Instancia(s) ejecutora(s) del programa: Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal de la Comisión Nacional del Agua

2.9 Dirección de la página de internet del programa: Ninguna

2.10 ¿En qué año comenzó a operar el programa? 2010

III. Evaluación del programa

3. 1 Tipo de evaluación (seleccione sólo una opción) Diseño Consistencia y Resultados

3.2 Periodo evaluado (año(s) de operación del programa que incluye la evaluación): 2010 (1

0 0 1 3 8 1 5 6

1 5 4 3 3 6 0 0

1 6 4 0 0 6 3 4

1 1 5 7 7 4 7 2

2

año de operación)3.3 Unidad administrativa responsable de la contratación de la evaluación: Subdirección General de Programación de la Comisión Nacional del Agua

3.4 Tipo de contratación:

Asignación directa a personas morales o físicas Asignación directa a organismo público (Convenio) Invitación a por lo menos tres Licitación pública

3.5 Costo de la evaluación (monto establecido en el convenio o contrato, incluyendo IVA en el caso de que se aplique, en letra y número):

Ciento treinta y ocho mil ciento $cincuenta y seis pesos

IV. Presupuesto

4.1 Indique el presupuesto en pesos para el año evaluado (en pesos corrientes).

3.1.1 Aprobado: $

3.1.2 Modificado: $

3.1.3 Ejercido: $

4.2 Clave presupuestaria (programa presupuestario): 2010.16.9.B11.3.9.1.3.G025.XXXX.1.1

4.3 ¿Existe algún tipo de participación adicional al financiamiento? Sí No Ir a la pregunta 5.1

4.4 Indique las fuentes de financiamiento del programa (Federal, Estatal, Municipal, etc.):

1.2.3.4.

2

4.5 Ramos presupuestales de asignación de recursos (puede poner más de uno cuando sea el caso):

1.2.3.

4.6 ¿Cuál es el esquema de ejecución de recursos del programa?

Descentralizado, las instancias estatales o municipales ejercen los recursos Nacional, el gobierno federal ejerce los recursos, aunque el programa opera en el ámbito

local

V. Normativa

5.1 ¿Con qué tipo de normativa vigente se regula el programa y cuál es su fecha de publicación más reciente? Ej. 25/06/07 (puede seleccionar varios)

d d - m m - a a a a Reglas de operación … - - Ley de Aguas Nacionales 2 9 - 0 4 - 2 0 0 4 Reglamento/norma ... 3 0 - 1 1 - 2 0 0 6 Decreto … - - Lineamientos … - - Manual de planeación … - - - 0 3 - 2 0 1 0 Memorias o Informes … - - Otra: (especifique)_____… - - Ninguna

5.2 Describa el Propósito del programa que se encuentra plasmado en la norma que lo regula (Ver Reglas de Operación, Lineamientos, etc.) (En un espacio máximo de 700 caracteres)

Ejercer las atribuciones fiscales de administración, determinación, liquidación, recaudación yfiscalización en materia de contribuciones y aprovechamientos sobre el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, estipuladas en la Ley de Aguas Nacionales, así como las funcionesdispuestas en el Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, la Ley Federal de Derechos,

2

el Código Fiscal de la Federación y demás ordenamientos jurídicos aplicables.

5.3 Tipo de participación social de los beneficiarios1 que contempla el programa:

En el diseño del programa (la consulta puede considerarse como parte de la planeación) En la implementación En la evaluación Otro (especifique): No se aplica

Vl. Vinculación y Objetivos

6.1 Indique el Eje de política pública del PND 2007-2012 en el que se inscribe el programa (tal y como se reporta en la matriz de indicadores, marque sólo uno)

Estado de derecho y seguridad Economía competitiva y generadora de empleos Igualdad de oportunidades Sustentabilidad ambiental Democracia efectiva y política exterior responsable

6.2 ¿A qué objetivo(s) del eje de política pública del PND 2007-2012 se inscribe el programa? (tal y como se reporta en la matriz de indicadores)

Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua

6.3 Seleccione el Programa Sectorial al que se inscribe el programa (marque sólo uno)

Comunicaciones y transportes Desarrollo agrario Desarrollo agropecuario y pesquero Desarrollo social Defensa nacional Educación Energía Financiamiento para el desarrollo Gobernación Marina

1 Se refiere a las dinámicas de colaboración y autogestión por parte de los beneficiarios

2

Medio ambiente y recursos naturales Procuración e impartición de justicia Relaciones exteriores Salud Trabajo y previsión social Turismo Otro (especifique):

_____________________________________________________________

6.4 Especifique el Objetivo Estratégico del Programa Sectorial al que se vincula el programa (tal y como se reporta en la matriz de indicadores)

Lograr un adecuado manejo y preservación del agua en cuencas y acuíferos para impulsar el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente.

6.5 ¿El Propósito del programa se encuentra vinculado al PND o algún Programa Sectorial del sexenio pasado?

Sí, Especifique: __________________________________________________________________________

No

6.6 Describa el Fin del programa señalado en la matriz de indicadores:

Contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales.

6.7 Describa el Propósito del programa señalado en la matriz de indicadores:

Sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales.

VIl. Derecho básico y área de atención

2

7.1 Derecho básico (marque sólo dos, los más cercanos al Propósito del programa) y área de atención2 (marque las dos más cercanas a las formas específicas de intervención debajo de cada uno de los derechos que seleccionó. En general, se relacionan con los beneficios que ofrece el programa)

Derecho básico a la alimentación Abasto y comercialización de alimentos Cooperación y desarrollo internacional Producción y distribución de alimentos Otro, especifique Derecho básico a la educación Programas educativos de los sistemas regular o comunitario Cooperación y desarrollo internacional Deporte Mejorar los espacios para la educación (Infraestructura y equipamiento escolar) Mejorar la calidad de la educación Desarrollo de habilidades y competencias Otro, especifique Derecho básico al empleo Campo y desarrollo rural Cooperación y desarrollo internacional Desarrollo empresarial Mejoramiento de la Infraestructura productiva Turismo Otro, especifique Derecho básico a la igualdad (no discriminación) Cooperación y desarrollo internacional Comunidades y pueblos indígenas Cultura Democracia y participación ciudadana Derechos humanos Procuración e impartición de justicia Superación de la pobreza Otro, especifique Derecho básico al medio ambiente sano Cooperación y desarrollo internacional Energía Infraestructura (agua potable, alcantarillado y drenaje) Prevención o control de la contaminación de agua, aire o tierra Recursos naturales (agua, bosques, desiertos, selvas, vida silvestre) Otro, especifique Derecho básico a la vivienda Desarrollo urbano Desarrollo habitacional (Infraestructura) Servicios

2 El área de atención corresponde a los temas prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

2

Otro, especifique Derecho básico a la salud Prevención de enfermedades (autocuidado y cuidado de la salud) Campañas preventivas y de apoyo en situaciones de desastre Cooperación y desarrollo internacional Infraestructura para la salud Prevención y/o combate a las adicciones Otro, especifique Derecho básico a la seguridad Prevención y/o combate al crimen organizado Protección civil, prevención y atención de desastres Seguridad pública Otro, especifique (Seguridad hídrica en cuencas, acuíferos y servicios de agua) Otro, especifique (Fiscalización de la recaudación por uso de aguas nacionales) Derecho básico a la seguridad social Seguridad social Jubilaciones Desempleo Seguridad laboral Otro, especifique

VIIl. Cobertura y focalización

8.1 De acuerdo con la normativa, ¿en qué entidades federativas debe ofrecer sus apoyos el programa? (sólo marque una opción)

En las 31 entidades federativas y en el D.F.

Pase a la pregunta 8.2

En las 31 entidades federativas, con excepción del D.F.

Sólo en algunas de las entidades federativas, indique cuáles:

Aguascalientes

Baja California

Baja California

Sur

Campeche

Chiapas

Chihuahua

Distrito

Federal

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

Morelos

Nayarit

Nuevo León

Oaxaca

Puebla

Querétaro

Sinaloa

Sonora

Tabasco

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

2

Coahuila

Colima

México

Michoacán

Quintana Roo

San Luis Potosí

Zacatecas

No lo especifica el programa

8.2 ¿Cuál es la unidad territorial básica del programa para fines de focalización de sus apoyos?

(marque las que se apliquen)

Estado

Municipio

Localidad (aunque no se otorgan apoyos, se controla el pago de aprovechamientos

y contribuciones)

8.3 Otras unidades territoriales (sea lo más preciso posible): (marque las que se apliquen)

Distritos de desarrollo rural (DDR) Centros de apoyo al desarrollo rural (CADER) Localidades indígenas Localidades de alta y muy alta marginación Microrregiones Municipios de atención prioritaria Municipios indígenas Núcleo agrario (ejido comunidad) Predio Zonas de atención prioritaria Hábitat Otro, especifique: Todo usuario de las aguas nacionales, superficiales o subterráneas,

obligado al pago de contribuciones y aprovechamientos por el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes

8.4 Especifique en qué municipios de las entidades seleccionadas se ha planeado la operación del programa. De ser posible, adjunte archivos de lista o base de datos (Formato electrónico).

En los 2,455 municipios de México

8.5 El programa tiene focalización: (marque sólo una opción)

2

Urbana Rural Ambas No lo especifica

8.6 El programa focaliza sus apoyos en zonas de marginación: (puede seleccionar varias)

Muy alta Alta Media Baja Muy baja No lo especifica (Porque no se aplica, ya que no se otorgan apoyos, se cobran

derechos, contribuciones por mejoras y aprovechamientos)

8.7 ¿El programa focaliza con algún criterio espacial?

Sí

Especifique: ___________________________________

No/No especifica

8.8 ¿Existen otros criterios de focalización?

Sí (especifique): _________________

No/No especifica

8.9 En caso necesario, especifique las características de focalización (en un espacio máximo de 900 caracteres):

El programa no especifica ninguna focalización; se aboca a las 187,934 localidades que hay en México, ya que en todas ellas hay usuarios de las aguas nacionales. No obstante, el programa bienpodría focalizar las cuencas y acuíferos sobreexplotados o con altos grados de contaminación, obien, en los usuarios que más contribuyen a la recaudación en materia de aguas nacionales.

IX. Población objetivo

9.1 Describe la población objetivo del programa (en un espacio máximo de 400 caracteres):

2

Hay 11,587 contribuyentes de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes obligados alpago de derechos, contribuciones por mejoras y aprovechamientos, la cual constituye la población potencial. De ese número, se fiscaliza del orden de 750 usuarios al año, que es, de manera implícita,la población objetivo.

IX. Características de los beneficiarios

En el siguiente cuadro, con base en la normativa, deberá responder las preguntas para cada uno de los tipos de beneficiarios identificados por el programa. Podrá tener hasta cinco tipos de beneficiarios identificados en la pregunta 9.1.

¿A quiénes (o a qué) beneficia directamente el programa? (puede escoger varias)

Los beneficiarios directos pertenecen a alguno de los grupos vulnerables (puede seleccionar más de uno):

9.1

9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 9.1 9.11 9.12 9.13 9.14 9.15 9.16

¿adu

ltos m

ayor

es

¿muj

eres

?

¿niñ

os?

¿jóv

enes

?

¿ind

ígen

as?

¿per

sona

s con

disc

apac

idad

?

¿mad

res s

olte

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¿ana

lfabe

tos?

¿mig

rant

es?

¿est

udia

ntes

?

¿des

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¿Jor

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ros?

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agr

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¿Niñ

os y

ado

lesc

ente

s en

riesg

o de

cal

le?

¿alg

ún o

tro

grup

o vu

lner

able

?

Individuo y/u

hogar……..01

Empresa/ organización.... 02Escuela... 03Unidad de salud……. 04

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí.... 01 No.. 02

Sí…. 01 (especifique)No……02

Territorio...05

CódigoCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

oCódig

o Código Código Código Código Especifique 01 (Los usuarios pueden ser personas físicas)

02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 0201

(Exentos por ley)

02 02

02 (Los usuarios

02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 01 (Exentos

02

60

2

pueden ser personas jurídicas)

por ley)

Continuación

9.1¿A quiénes (o a qué) beneficia directamente el programa? (puede escoger varias)

Individuo y/uhogar……..01Empresa/ organización…....... 02Escuela... 03Unidad de salud…. 04Territorio...05

9.17Los beneficiarios directos ¿deben encontrarse en condiciones de pobreza?

Sí…. 01No…. 02

9.18¿En qué tipo de pobreza?

Alimentaria. ……01Capacidades…....02Patrimonial........03No especifica......04

9.19¿Los beneficiarios viven en condiciones de marginación?

Muy Alta………..01Alta ………….......02Media…………….03Baja……..............04Muy Baja...............05No especifica …..06

9.20Los beneficiarios directos ¿forman parte de algún otro grupo vulnerable?

Sí….. 01 (especifique)No….02

Código Código Código Código Código Especifique

01 0202 02

9.21 Los beneficiarios directos ¿forman parte de algún grupo de edad?

No Sí (especifique): _____________

62

Pase a la pregunta 9.21

2

X. Apoyos

En el siguiente cuadro deberá identificar el (los) tipo(s) de apoyo(s) que ofrece el programa para cada tipo de beneficiario señalado en la pregunta 9.1 de la sección anterior. Cabe señalar que un mismo tipo de beneficiario puede recibir más de un tipo de apoyo y, por tanto, ocupar tantos reglones como apoyos entreguen a cada tipo de beneficiario.

Tipo

de

bene

ficia

rio (s

e de

berá

n uti

lizar

los c

ódig

os id

entifi

cado

s en

la p

regu

nta

9.1)

10.1 ¿De qué manera se entrega(n) el(los) apoyo(s)?

En:Especie.…….01Monetario......02Ambos...........03

10.2 ¿Qué apoyo(s) recibe(n) los beneficiarios directos?

Albergue……………………………… 01Alimentos…………………………….. 02Asesoría jurídica………………… 03Beca…………………………………... 04Campañas o promoción…… 05Capacitación…………………………. 06Compensación garantizada al ingreso………………………………...

07

Deducción de impuesto……… 08Fianza………………………………… 09Financiamiento de investigación…...

10

Guarderías…………………………… 11Libros y material didáctico… 12Microcrédito………………………… 13Obra pública…………………………. 14Recursos materiales……… 15Regularización de la tenencia de la tierra.

16

Seguro de vida y/o gastos médicos

17

Seguro de cobertura de patrimonio, bienes y servicios

18

Pensión………………………………. 19Terapia o consulta médica… 20Tierra, lote, predio o parcela.. 21Vivienda…………………. 22Cambio Tecnológico….…… 23Financiamiento de proyectos productivos…………………………..

24

Otro:………………………………….. 25 Especifique

10.3 ¿El beneficiario debe pagar monetariamente por el (los) apoyo(s)?

No, ningún beneficiario debe pagar por los apoyos…………….01

Sí, todos los beneficiarios deben pagar el costo total del apoyo…………02

Sí, algunos beneficiarios deben pagar el costo total del apoyo…………03

Sí, todos los beneficiarios deben pagar parcialmente el costo del apoyo…………04

Sí, algunos beneficiarios deben pagar parcialmente el costo del apoyo…………05

10.5 ¿El beneficiario adquiere alguna corresponsabilidad al recibir el (los) apoyo(s)?

No………….…01

Sí ...............….02(especifique)

Códi

go

preg

unta

9.1

Código Código Especifique Código Código

Especifique

01 N/A 25

No reciben apoyos; pagan derechos,

aprovechamientos y contribuciones, así

como multas

01 01

2

02 N/A 25

No reciben apoyos; pagan derechos,

aprovechamientos y contribuciones, así

como multas

01 01

10.6 Describa las características específicas de los apoyos ofrecidos por el programa, para cada tipo de apoyo:

Albergue 01Alimentos 02Asesoría jurídica 03Beca 04Campañas o promoción 05Capacitación 06Compensación garantizada al ingreso 07Deducción de impuesto 08Fianza 09Financiamiento de investigación 10Guarderías 11Libros y material didáctico 12Microcrédito 13Obra pública 14Recursos materiales 15Regularización de la tenencia de la tierra

16

Seguro de vida y/o gastos médicos 17Seguro de cobertura de patrimonio, bienes y servicios

18

Pensión 19Terapia o consulta médica 20Tierra, lote, predio o parcela 21Vivienda 22Cambio Tecnológico 23Financiamiento de proyectos productivos

24

Otro (Especifique) 25 No se aplica

2

Anexo II: Árbol de problema y de objetivos

Los operadores del programa G025 Recaudación y Fiscalización propusieron los árboles de problema y objetivos reproducidos en las figuras 1 a 4. En las figuras 5 y 6 se presentan las modificaciones propuestas como consecuencia de la evaluación de diseño del programa.

Figura 1. Árbol de Problemas para el Programa G025 (Efectos)

2

Figura 2. Árbol de Problemas para el Programa G025 (Causas)

2

Figura 3. Árbol de Objetivos para el Programa G025 (Fin)

2

Figura 4. Árbol de Objetivos para el Programa G025 (Propósito, Componente y Actividad)

Figura 5. Propuesta de Árbol de Problemas para el Programa G025

71

Insuficiente cultura contributiva de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes

Determinación y actualización de la recaudación insuficiente

Escasa notificación de liquidaciones fiscales

Registros insuficientes de pago de derechos, contribuciones y aprovechamientos

Capacidad inadecuada para evaluar la operación recaudatoria

Capacidad reducida para observar el cumplimiento de la normativa

Carencia de un Sistema Integral de Recaudación y Control

Baja percepción de riesgo ante sanciones

Reducida capacidad para llevar el control de la recaudación primaria

Las revisiones fiscales de gabinete no están suficientemente focalizadas

Reducida eficacia en la recaudación secundaria

Fiscalización deficiente de los contribuyentes de las aguas nacionales

Los contribuyentes tienen información fiscal limitada

Insuficiente orientación al contribuyente

2

Figura 6. Propuesta de Árbol de Objetivos para el Programa G025

Fortalecimiento de la cultura contributiva de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes

Determinación y actualización de la recaudación mejorada

Robustecimiento de la notificación de liquidaciones fiscales

Registros suficientes de pago de derechos, contribuciones y aprovechamientos

Capacidad apropiada para evaluar la operación recaudatoria

Incremento en la capacidad para observar el cumplimiento de la normativa

Sistema Integral de Recaudación y Control en operación

Incrementar la percepción de riesgo ante sanciones

Mejorar la capacidad para llevar el control de la recaudación primaria

Mejorar la planeación de las revisiones fiscales

Fortalecer la información fiscal que poseen los contribuyentes

Mejoramiento de la fiscalización de los contribuyentes de las aguas nacionales

Mejorar los procedimientos fiscales

Incrementar la eficacia de la recaudación secundaria

Anexo III: Instrumentos de recolección de información

No se aplica.

74

2

Anexo IV: Bases de datos de gabinete

No se aplica.

2

Anexo V: Fuentes de información y referencias bibliográficas

Bergman, M., La Capacidad de Recaudar Impuestos del Gobierno Mexicano: ¿El Tema Previo a la Reforma Fiscal?, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, D. F., sin fecha, 20 pp.

Cardozo Brum, M. I., La Evaluación de Políticas y Programas Públicos: El Caso de los Programas de Desarrollo Social en México, Colección “Conocer para Decidir”, Editorial Miguel Ángel Porrúa, México, D. F., 2006, 376 pp.

Castro, M. F., G. López-Acevedo, G. Beker Busjeet y X. Fernández Ordóñez, El Sistema de M&E de México: Un Salto del Nivel Sectorial al Nacional, World Bank Independent Evaluation Group, Washington, D. C., 2009, 39 pp. + vi.

Comisión Nacional del Agua, Información Estadística de Recaudación por Fiscalización 2001-2006, México, D. F., 2007, <www.conagua.gob.mx>. (Consultado el 15 de octubre de 2010).

Comisión Nacional del Agua, Programa Nacional Hídrico 2007-2012, México, D. F., 2008 a, 164 pp.

Comisión Nacional del Agua, Manual de Procedimientos en Materia de Recaudación, México, D. F., 2008 b, 55 pp.

Comisión Nacional del Agua, Manual de Procedimientos para el Control de Obligaciones Fiscales en Materia de Aguas Nacionales y sus Bienes Públicos Inherentes, y la Regularización de Contribuyentes, Concesionarios y Asignatarios Omisos o Morosos, México, D. F., 2008 c, 22 pp.

2

Comisión Nacional del Agua, Estadísticas del Agua en México, Edición 2010, México, D. F., 2010 a, 249 pp. + ii.

Comisión Nacional del Agua, Manual de Procedimientos para la Planeación y Programación de Auditorías Fiscales en Materia de Aguas Nacionales y sus Bienes Públicos Inherentes, México, D. F., 2010 b, 14 pp.

Fuentes Castro, H. J., A. Zamudio Carrillo, S. Barajas, M. E. Serrano Díez, C. Rocha Santos y M. M. Ramírez Mandujano, Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio no Petrolero, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, D. F., 2010, 108 pp.

González Gómez, J., La Evaluación de la Actividad Gubernamental: Premisas Básicas y Algunas Anotaciones Sobre la Experiencia Mexicana, Capítulo 4 del Volumen XIII “Políticas Públicas”, en Ordorica, M. y J. F. Prud’homme (Coords.), Los Grandes Problemas de México, El Colegio de México, México, D. F., 2010, pp. 143-175.

Hierro, L. L., La Eficacia de la Normas Jurídicas, Fontamara, México, D. F., 2010, 255 pp. + iv.

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, II Conteo de Población y Vivienda, 2005.

México. Poder Legislativo Federal, Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación, México, D. F., julio 1, 2008, 210 pp.

México. Poder Legislativo Federal, Ley Federal de Derechos, Diario Oficial de la Federación, México, D. F., junio 5, 2009, 459 pp.

México. Poder Judicial Federal, Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Tesis I.13o.A. J/1 “Nulidad Lisa y Llana y Nulidad para Efectos Respecto de Actos Emanados de Facultades Discrecionales. Exacta Aplicación de la Jurisprudencia 2a./J. 89/99, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, México, D. F., mayo de 2001, p. 972.

2

México. Presidencia de la República, Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, Diario Oficial de la Federación, México, D. F., noviembre 30, 2006, 130 pp.

México. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, D. F., 2007 a, 323 pp.

Samaniego Breach, R., P. Morales Bañuelos y H. Bettinger, Eficiencia Recaudatoria: Definición, Estimación e Incidencia en la Evasión, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México, D. F., 96 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Plan Estratégico 2007-2012, México, D. F., 2007, 126 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Informe Tributario y de Gestión, Cuarto Trimestre, México, D. F., 2009, 6 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Informe de Gestión, Segundo Trimestre, México, D. F., 2010 a, 88 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Informe Tributario, Segundo Trimestre, México, D. F., 2010 b, 152 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Mapa Estratégico del SAT, México, D. F., 2010 c, 107 pp.

Servicio de Administración Tributaria, Reporte Anual 2009 y Retos para 2010, México, D. F., 2010 d, 68 pp. + iv.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Términos de Referencia para la Evaluación de Diseño, Versión 1.1, México, D. F., 2010, 28 pp. + i.

Secretaría de Hacienda y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos, México, D. F., 2010, 51 pp.

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de la Función Pública y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación, 30 de marzo de 2007 b.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, México, D. F., 2007 c, 170 pp.

Vázquez Colmenares, P., La Planeación, el Presupuesto y las Políticas Públicas, Capítulo 3 del Volumen XIII “Políticas Públicas”, en Ordorica, M. y J. F. Prud’homme (Coords.), Los Grandes Problemas de México, El Colegio de México, México, D. F., 2010, pp. 105-141.

Velasco, J. L., Servicio de Administración Tributaria de México, Princeton University, Working Paper #08-05k, 2008, 51 pp. + i.

World Water Council, Three Questions to Margaret Catley-Carlson, Global Water Partnership Chair, On the Occasion of GWP 10th Anniversary, Marseille, France, August 17, 2006, 4 pp.

2

Anexo VI: Características de los indicadores

Núm. de Indicador

Nombre del Indicador Claro Relevante Económico Monitoreable AdecuadoCalificación del indicador (%)

Fin

1


1 0 1 1 0 60%

Propósito

1Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos 0 1 1 1 0 60%

Componentes

1

Auditorias fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias

0 1 1 1 1 80%

Actividades

1Incrementar el número de contribuyentes 1 0 1 1 0 60%

Promedio global 65%

1: Cumple0: No cumple

2

Anexo VII: Línea de base y temporalidad de los indicadores

Núm. de Indicador

Nombre del Indicador Línea Base TemporalidadCalificación del indicador (%)

Fin

1


1 1 100%

Propósito

1Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos 1 1 100%

Componentes

1


1 1 100%

Actividades

1Incrementar el número de contribuyentes 1 1 100%

2

Promedio global 100%

1: Cumple0: No cumple

2

Anexo VIII: Identificación de los medios de verificación

Núm. de Indicador

Nombre del Indicador Medios de Verificación Identificados

Fin

1Número de convenios de coordinación celebrados con el SAT, IMSS e INFONAVIT 1

Propósito

1Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos 1

Componentes

1Auditorias fiscales emitidas a contribuyentes omisos o morosos, incluye revisiones fiscales y visitas domiciliarias

1

Actividades

2

1 Incrementar el número de contribuyentes 1

Porcentaje global 100%

1: Cumple 0: No cumple

2

Anexo IX: Medición de los medios de verificación

Núm. de Indicador

Nombre del IndicadorNombre y Descripción de Medio de

VerificaciónTamaño de Muestra Identificado

Fin

1


Convenios firmados Ninguno

Propósito

1 Monto anual recaudado por

Sistema Red de Agua, Ninguno

2

concepto de pago de derechos

Sistema Integral de Recaudación y Control, y

Bases de datos

Componentes

1


Indicador de Gestión 13, y

Sistema Integral de Registro y Control de Asuntos Fiscales

Ninguno

Actividades

1


Sistema Red de Agua,

Sistema Integral de Recaudación y Control, y

Bases de datos

Ninguno

2

Anexo X: Propuesta de Matriz de Indicadores

La Matriz de Indicadores para Resultados registrada por el programa G025 Recaudación y Fiscalización, Figura 7, tiene como Fin “Contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales”. No obstante, como el programa se financia mediante asignación presupuestaria, no existe una relación causal entre la recaudación (primaria ni secundaria) y la gestión sostenible de los recursos hídricos.

2

Además, aunque la Comisión Nacional del Agua tiene atribuciones legales para el cobro de derechos, aprovechamientos y contribuciones por mejoras asociadas con el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, operadora del programa G025 Recaudación y Fiscalización al interior de la Comisión Nacional del Agua, no tiene atribuciones reglamentarias ni la infraestructura necesaria para cobrar contribuciones ni aprovechamientos de manera coactiva.

No obstante, para disminuir la posible subdeclaración de los usuarios de las aguas nacionales (y sus bienes públicos inherentes) obligados al pago de contribuciones y aprovechamientos, la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal debería poseer atribuciones y llevar a cabo ―con fines fiscales― la medición de los volúmenes de aguas nacionales extraídos y la calidad de las aguas residuales vertidas a los cuerpos de aguas nacionales. Alternativamente, si alguna otra área de la Comisión Nacional del Agua realiza tal labor, entonces debería existir una vinculación entre ambos programas.

De esa manera, sin cambiar el resumen narrativo del Fin del programa G025, su indicador podría modificarse para ser “Porcentaje de incremento en la recaudación por el uso, aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales”, para lo cual, los supuestos deberían ser “Que el área responsable disponga de los recursos humanos, materiales y financieros para medir los volúmenes extraídos de aguas nacionales”. Por lo expuesto en el párrafo anterior, se desprende que el “área responsable” no tiene que ser forzosamente la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, pero sí se requiere de una cierta coordinación para medir con fines fiscales.

Aun más, también sin cambiar el resumen narrativo del Fin del programa G025, su indicador podría ser todavía más ambicioso y medir el “Porcentaje de decremento en la subdeclaración por el uso de las aguas nacionales y por uso de cuerpo receptor para descarga de aguas residuales sin tratar”, lo cual requiere como supuestos “Que el área responsable disponga de los recursos humanos, materiales y financieros para medir los volúmenes extraídos de aguas nacionales y vertidos”.

Sin embargo, con la actual normativa legal y reglamentaria, se recomienda que la Matriz de Indicadores para Resultados se modifique de manera modesta pero más cercana a las funciones y atribuciones de la Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, operadora del programa G025, según se detalla en la Figura 8.

Jerarquía deobjetivos

1. Fin

Contribuir al manejo integral y sustentable del agua mediante la aplicación de la normatividad y la coordinación entre instituciones relacionadas con obligaciones fiscales*[O8.E7.I 1]


Registro nominal del convenio celebrado Anual Convenio firmado

Que se establezcan negociaciones con las instancias involucradas y que se cumplan los compromisos

2. Propósito

Sistema recaudatorio fortalecido en materia de aguas nacionales*[O8.E3.I1] [IG 10]

Monto anual recaudado por concepto de pago de derechos

Recaudación observada en millones de pesos Mensual

Sistema Red de Agua; Sistema Integral de Recaudación y Control; y bases de datos

Recursos humanos y materiales suficientes

3. Componente

Mecanismos establecidos para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales*[08.E5.I1] [IG13]


Número de auditorias fiscales emitidas Mensual

Indicador de Gestión 13 y el Sistema Integral de registrro y control de Asuntos Fiscales

Recursos humanos afectados por retiro voluntarios y actualización de la información relativa a los contribuyentes y el cumplimiento de sus obligaciones

4. ActividadesLlevar el control de la recaudación*[O8.E2.I2]


Contribuyentes incorporados al Sistema Integral de Recaudación y Control

MensualSistema Red de Agua; Sistema Integral de Recaudación y Control; y bases de datos

Recursos humanos y materiales suficientes

Programa G025 Matriz de Marco LógicoResumen narrativo Nombre del indicador Método de Cálculo Frecuencia de

Medición Medios de verificación Supuestos

93

2

Figura 7. Matriz de Indicadores para Resultados registrada por el programa G025

NOMBRE DEL INDICADOR MÉTODO DE CÁLCULO FRECUENCIA DE MEDICIÓN

FIN:Contribuir a fortalecer la culturacontributiva en materia de aguasnacionales y sus bienes públicosinherentes, así como de cumplimientoadministrativo a la Ley de AguasNacionales

Porcentaje de revisiones fiscales degabinete que resultan sin irregularidades

(Número de revisiones fiscales sinirregularidades en el año corriente /número de revisiones fiscales en elaño corriente) * 100

Anual Informe anual de labores Que el área responsable disponga de los recursos humanos, materiales y financieros para fiscalizar el uso de las aguas nacionales

PROPÓSITO:La fiscalización para comprobar elcumplimiento de las obligacionesfiscales está fortalecida

Eficacia de la recaudación secundaria (Número de liquidaciones fiscalesconfirmadas desde el año base hastael año corriente / número deliquidaciones fiscales iniciadas desdeel año base hasta el año corriente) *100

Anual Sentencias del Tribunal deJusticia Fiscal yAdministrativa

Que el Sistema Integral deRecaudación y Control proveadatos oportunos, veraces ycompletos

COMPONENTES:Sistema Integral de Recaudación yControl establecido con lainformación de la recaudaciónprimaria y las actuaciones fiscalespara iniciar el procedimiento derecaudación secundaria

Registros del Sistema Integral deRecaudación y Control

Número de registros en el SistemaIntegral de Recaudación y Control

Trimestral Sistema Integral deRecaudación y Control

Contar con los recursos humanos, materiales y financieros para implementar, operar y mantener el sistema de información

ACTIVIDADES1. Control de la recaudación primariapor el uso, explotación oaprovechamiento de las aguasnacionales y sus bienes públicosinherentes

Recaudación primaria Monto de la recaudación primaria Trimestral Sistema Integral deRecaudación y Control

Contar con los recursos humanos, materiales y financieros para llevar el control de la recaudación

2. Revisiones fiscales de gabinete yvisitas domiciliarias a loscontribuyentes de las aguasnacionales y sus bienes públicosinherentes

Recaudación secundaria Monto de las liquidaciones fiscalesiniciadas

Trimestral Sistema Integral deRecaudación y Control

Contar con los recursos humanos, materiales y financieros para realizar las actuaciones fiscales

SUPUESTOSRESUMEN NARRATIVOINDICADORES

MEDIOS DE VERIFICACIÓN

Figura 8. Matriz de Indicadores para Resultados propuesta para el programa G025

Anexo XI: Complementariedad, similitud y sinergias entre programas federales

El único programa presupuestario dedicado a controlar la recaudación y comprobar el cumplimiento de obligaciones fiscales (pago de derechos, contribuciones por mejoras y aprovechamientos por el uso de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes), incluyendo la práctica de visitas domiciliarias y el requerimiento de información a los contribuyentes, es el G025 Recaudación y Fiscalización.

No obstante, conforme al artículo 192 E de la Ley Federal de Derechos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concurre en esta atribución.

Por otra parte, los programas presupuestarios G021 Registro Público de Derechos de Agua y G024 Inspección, Medición y Calificación de Infracciones, ambos operados por distintas unidades administrativas de la Comisión Nacional del Agua, podrían coadyuvarse en algunos aspectos para potenciar al programa bajo evaluación.

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2

Anexo XII: Objetivos estratégicos de la Comisión Nacional del Agua

La Comisión Nacional del Agua tiene un objeto de amplio espectro y una cantidad considerable de objetivos estipulados en sus programas y presupuesto, de entre los cuales se resaltan a continuación los más relevantes para el programa bajo evaluación.

Acto jurídico MisiónPlaneación estratégica Administrar y preservar las aguas nacionales y sus bienes

inherentes, para lograr su uso sustentable, con la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la sociedad en general

Ordenamiento ObjetoLey de Aguas Nacionales, artículo 9, segundo párrafo

Ejercer las atribuciones que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y constituirse como el Órgano Superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico

Una buena parte de los objetivos de la Comisión Nacional del Agua se derivan de sus programas, según se estipula en la Ley de Aguas Nacionales:

Ordenamiento AtribucionesLey de Aguas Nacionales, artículo 9, fracción III

Integrar, formular y proponer al Titular del Poder Ejecutivo Federal, el Programa Nacional Hídrico, actualizarlo y vigilar su cumplimiento

Ley de Aguas Nacionales, artículo 9, fracción XXXVII

Actuar con autonomía técnica, administrativa, presupuestal y ejecutiva en el manejo de los recursos que se le destinen y

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de los bienes que tenga en los términos de esta Ley, así como con autonomía de gestión para el cabal cumplimiento de su objeto y de los objetivos y metas señaladas en sus programas y presupuesto

Ordenamiento FacultadesReglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, artículo 1

La Comisión Nacional del Agua, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, tiene a su cargo el ejercicio de las facultades y el despacho de los asuntos que le encomiendan la Ley de Aguas Nacionales y los distintos ordenamientos legales aplicables; los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República, así como los programas especiales y asuntos que deba ejecutar y coordinar en las materias de su competencia

Reglamento Interior de la Comisión Nacional del Agua, artículo 60, fracción I

Ejercer facultades de administración, determinación, liquidación y fiscalización, tratándose de las contribuciones sobre aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, así como de aprovechamientos, de conformidad con lo dispuesto en este artículo, en la Ley de Aguas Nacionales, la Ley Federal de Derechos, el Código Fiscal de la Federación y demás ordenamientos y disposiciones jurídicas aplicables

El Programa Nacional Hídrico confiere a la Comisión Nacional del Agua un papel central como promotora y catalizadora de la política hídrica nacional.

Instrumento Objetivos rectores del sector hidráulicoPrograma Nacional Hídrico 2007-2012

8. Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa

Las estrategias del 8º objetivo rector del sector hidráulico son:

Instrumento Estrategias del 8º objetivo rector del sector hidráulicoPrograma Nacional 1. Establecer los mecanismos para llevar a cabo la

2

Hídrico 2007-2012 medición de las aguas nacionales2. Actualizar periódicamente los padrones de usuarios y

contribuyentes de aguas nacionales3. Revisar los esquemas recaudatorios en materia de

aguas nacionales y particularmente de descargas de aguas residuales, para contribuir al saneamiento de las cuencas y acuíferos

4. Fortalecer la aplicación de los mecanismos de control previstos en la Ley y vigilar la adecuada utilización de las asignaciones y concesiones de aguas nacionales y permisos de descargas de aguas residuales para propiciar un adecuado manejo y preservación del agua

5. Incrementar la presencia fiscal y administrativa entre contribuyentes de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, mediante la práctica de visitas domiciliarias, además de las revisiones fiscales de gabinete que se practican

6. Establecer mecanismos y herramientas de orientación y asistencia al contribuyente de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes

7. Lograr una adecuada coordinación entre las instituciones relacionadas con las obligaciones fiscales de los contribuyentes, y

8. Impulsar campañas para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y administrativas de los usuarios y contribuyentes de aguas nacionales

Las metas relevantes de las estrategias del 8º objetivo rector del sector hidráulico para 2012 son:

Instrumento Principales metas de las estrategias del 8º objetivo rectordel sector hidráulico para 2012

Programa Nacional Hídrico 2007-2012

1. Incrementar de cero a 80% la medición de los volúmenes de aguas nacionales concesionados

2. Incrementar, para un universo de 65,000 contribuyentes, de 40,875 a 58,650 el número de contribuyentes de aguas nacionales

3. Incrementar de cero a 45% el porcentaje de usuarios de

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cuerpos receptores de descargas a los que se aplican incentivos y sistemas de recaudación que propician el tratamiento de las aguas residuales y su reúso

4. Incrementar, para un universo de 432,800 usuarios, de 2,949 a 20,600 el número de visitas de inspección a usuarios de aguas nacionales y sus bienes inherentes

5. Practicar un 100% de auditorías fiscales a contribuyentes omisos o morosos, incluyendo revisiones fiscales y visitas domiciliarias

6. Establecer 33 ventanillas únicas o Centros Integrales de Servicio en los que se cuenta con asistencia fiscal al contribuyente

7. Elaborar convenios de coordinación con el SAT, IMSS e INFONAVIT, y

8. Incrementar, para un universo ideal de 7 campañas, de 2 a 5 el número de campañas de difusión para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y administrativas

El octavo objetivo rector del sector hidráulico, relevante para el programa objeto de evaluación, identifica los principales retos que deben superarse para alcanzar las metas propuestas en relación con la cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa:

Instrumento Retos del 8º objetivo rector del sector hidráulicoPrograma Nacional Hídrico 2007-2012

1. Crear conciencia entre los usuarios de aguas nacionales sobre la importancia de que cumplan con sus obligaciones fiscales y administrativas,

2. Verificar el correcto cumplimiento de la Ley de aguas Nacionales por parte de los usuarios de aguas nacionales,

3. Diseñar e implantar los incentivos fiscales y sistemas recaudatorios que propicien el uso eficiente y la preservación del agua en las diferentes cuencas del país,

4. Crear la plataforma contributiva que apoye el desarrollo del Sector Hidráulico, y

5. Mantener actualizada la información sobre los usuarios de aguas nacionales

2

Adicionalmente, el 8º objetivo rector del sector hidráulico identifica las instituciones y organizaciones relevantes para el logro del objetivo central del programa bajo evaluación:

Institución Acciones requeridas para el logro del 8º objetivorector del sector hidráulico (PNH 2007-2012)

Comisión Nacional del Agua

Verificar que los usuarios de las aguas nacionales cumplan con lo establecido en sus títulos y permisos; mantener actualizados los padrones de los usuarios de las aguas nacionales; establecer las medidas legales y administrativas que correspondan como resultado de las visitas de inspección y revisiones fiscales que se lleven a cabo, y brindar asistencia fiscal a los contribuyentes

Gobiernos de las entidades federativas

Cumplir sus obligaciones fiscales como usuarios de las aguas nacionales y efectuar los pagos que, en su caso, les corresponda por concepto de aprovechamientos

Ayuntamientos, Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento y otros grandes contribuyentes

Cumplir sus obligaciones fiscales como usuarios de aguas nacionales y con lo establecido en los títulos y permisos que les han sido otorgados para el uso de las aguas nacionales, de los cuerpos receptores de propiedad nacional, la extracción de materiales pétreos o la ocupación de zonas federales

Sector Industrial Cumplir sus obligaciones fiscales como usuarios de aguas nacionales y con lo establecido en los títulos y permisos que les han sido otorgados para el uso de las aguas nacionales, de los cuerpos receptores de propiedad nacional, la extracción de materiales pétreos o la ocupación de zonas federales

Servicio de Administración Tributaria

Orientar a los contribuyentes de aguas nacionales y realizar las acciones asociadas a la recaudación por concepto de liquidaciones fiscales

Organizaciones de la sociedad civil y Consejos de Cuenca

Apoyar la realización de campañas que contribuyan a crear conciencia en los usuarios de agua nacionales sobre la necesidad e importancia del cumplimiento de sus obligaciones fiscales

Congreso de la Unión Apoyar el diseño y aprobar las modificaciones fiscales para impulsar el desarrollo del Sector Hidráulico, así como el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los usuarios de

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aguas nacionalesSecretaría de Hacienda y Crédito Público

Apoyar el diseño y la implantación de los mecanismos e instrumentos fiscales que apoyen el desarrollo del Sector Hidráulico; participar en el diseño e implantación de las estrategias que propicien el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los usuarios de aguas nacionales

Los objetivos rectores del Plan Nacional Hídrico 2007-2012, en los cuales la Comisión Nacional del Agua tiene un papel preponderante, están alineados con el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012:

Instrumento Objetivo sectorialPrograma Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012

5.2.5 Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa y mejorar el desarrollo del sector

el cual tiene asociadas tres estrategias:

Instrumento Estrategias del objetivo sectorial 5.2.5Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012

1. Establecer los mecanismos para llevar a cabo la medición de las aguas nacionales,

2. Revisar los esquemas recaudatorios en materia de aguas nacionales e incrementar los recursos financieros del Sector Hidráulico, y

3. Fortalecer la aplicación de los mecanismos de control previstos en la Ley de Aguas Nacionales y vigilar la adecuada utilización de las asignaciones y concesiones de aguas nacionales y permisos de descarga de aguas residuales

2

y las líneas de acción:

Instrumento Líneas de acción de las estrategias delobjetivo sectorial 5.2.5

Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012

1. Medir el volumen de aguas nacionales concesionado Incrementar la proporción de aguas residuales tratadas y fomentar su reúso e intercambio

2. Incrementar el monto anual recaudado por concepto de pago de derechos,

3. Incrementar el presupuesto de inversión que se aplica anualmente en el sector hidráulico, y

4. Realizar visitas de inspección a usuarios de aguas nacionales y sus bienes inherentes

Los objetivos del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 están a su vez alineados con los del Eje 2 Economía Competitiva y Generadora de Empleos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012:

Instrumento Objetivos nacionales del Eje 2Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

1. Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica

y con sus estrategias:

Instrumento Estrategias del objetivo nacional 2.1 HaciendaPlan Nacional de Desarrollo 2007-2012

2.1.1 Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal

2.1.2 Establecer una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad,

2

permitiendo encontrar fuentes alternativas de ingresos, así como hacer frente a las necesidades de gasto en desarrollo social y económico que tiene el país

En suma, los objetivos estratégicos de la Comisión Nacional del Agua relacionados con el programa G025 son los siguientes:

Instrumento Objetivos nacionalesPlan Nacional de Desarrollo 2007-2012

2.1.1 Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal

2.1.2 Establecer una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad, permitiendo encontrar fuentes alternativas de ingresos, así como hacer frente a las necesidades de gasto en desarrollo social y económico que tiene el país

Instrumento Objetivo sectorialPrograma Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012

5.2.5 Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa y mejorar el desarrollo del sector

Instrumento Objetivo rector del sector hidráulicoPrograma Nacional Hídrico 2007-2012

8. Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa

El artículo 9, fracción III, de la Ley de Aguas Nacionales otorga a la Comisión Nacional del Agua la responsabilidad de integrar, formular y proponer al Titular del Poder Ejecutivo Federal el Programa Nacional Hídrico, así como de actualizarlo y vigilar su cumplimiento.

La edición 2010 de los Términos de Referencia para la Evaluación en Materia de Diseño, emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya no limita la contribución de un

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programa presupuestario a los objetivos de la dependencia o entidad, sino que puede concurrir con los objetivos sectoriales o nacionales. No obstante, el evaluador considera apropiado que la Comisión Nacional del Agua añada a su misión y visión, los valores institucionales y objetivos estratégicos propios, de tal manera que se esclarezca la diferencia entre los objetivos estratégicos de la Comisión Nacional del Agua y los del Programa Nacional Hídrico, ya que los objetivos rectores del sector hidráulico contenidos en el Programa Nacional Hídrico 2007-2012 involucran las acciones de múltiples instancias, adicionales a la Comisión Nacional del Agua.

Anexo XIII: Reuniones de trabajo

Se realizaron las siguientes reuniones de trabajo.

Reunión Fecha Asistentes 1 Septiembre 27, 2010 Clemente Trejo, Subgerente de Seguimiento y Control

Enrique Calderón, Especialista en Hidráulica, SGPHumberto Vivas, Especialista en Hidráulica, SGPCarlos Pérez Bravo, Enlace Administrativo, CGRyLFJaime Collado, Evaluador externo

2 Octubre 5, 2010 Héctor Domínguez, Subgerente de Proyectos Transversales, Transparencia e Innovación, CGRyLF

Oliva Marín, Coordinadora de la Unidad de Servicios Especiales, CGRyLF

Carlos Pérez Bravo, Enlace Administrativo, CGRyLFClemente Trejo, Subgerente de Seguimiento y Control,

SGPEnrique Calderón, Especialista en Hidráulica, SGPJaime Collado, Evaluador externo




2

SGPEnrique Calderón, Especialista en Hidráulica, SGPHumberto Vivas, Especialista en Hidráulica, SGPJaime Collado, Evaluador externo



Carlos Pérez Bravo, Enlace Administrativo, CGRyLFJesús Torres, Subgerente de Control de Obligaciones

Fiscales, CGRyLFAndrés Montaño, Subgerente de Revisión Fiscal Zona

Norte, CGRyLFGerardo Reyes, Subgerente de Revisión Fiscal Zona Sur,

CGRyLFJorge Luis Martínez, Subgerente de Coordinación

Hacendaria y Procedimientos Fiscales, CGRyLFMiguel Ángel Sánchez, Subgerente de Programación y

Control, CGRyLFClemente Trejo, Subgerente de Seguimiento y Control,

SGPEnrique Calderón, Especialista en Hidráulica, SGPHumberto Vivas, Especialista en Hidráulica, SGPJaime Collado, Evaluador externo



Carlos Pérez Bravo, Enlace Administrativo, CGRyLFJesús Torres, Subgerente de Control de Obligaciones




Hacendaria y Procedimientos Fiscales, CGRyLFMiguel Ángel Sánchez, Subgerente de Programación y

Control, CGRyLFAlberto Martell, Subgerente de Registro, CGRyLFPatricia Diosdado, Jefa de Proyecto, CGRyLFEnrique Flores, Jefe de Proyecto, CGRyLF

2

Fernando González, Jefe de Proyecto, CGRyLFLaura Covarrubias, Enlace, CGRyLFEnrique Calderón, Especialista en Hidráulica, SGPHumberto Vivas, Especialista en Hidráulica, SGPJaime Collado, Evaluador externo

6 Octubre 29, 2010 Yuleth Karime Orozco, Coordinadora General, CGRyLFHéctor Domínguez, Subgerente de Proyectos

Transversales, Transparencia e Innovación, CGRyLFOliva Marín, Coordinadora de la Unidad de Servicios

Especiales, CGRyLFCarlos Pérez Bravo, Enlace Administrativo, CGRyLFJesús Torres, Subgerente de Control de Obligaciones




Hacendaria y Procedimientos Fiscales, CGRyLFPatricia Diosdado, Jefa de Proyecto, CGRyLFFernando González, Jefe de Proyecto, CGRyLFHumberto Vivas, Especialista en HidráulicaJaime Collado, Evaluador externo

7 Noviembre 3, 2010 Héctor Domínguez, Subgerente de Proyectos Transversales, Transparencia e Innovación, CGRyLF



SGPHumberto Vivas, Especialista en Hidráulica, SGPJaime Collado, Evaluador externo

SGP: Subdirección General de Programación, Comisión Nacional del AguaCGRyLF: Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal, Comisión Nacional del Agua

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Evaluación de Diseño del Programa PresupuestarioG025 Recaudación y Fiscalización, 2010

Jaime Collado, [email protected]

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