primera porte

CflRflCTGRIfTICM DG in DGfCGnTRfiiizncion coiommnnn

Jean-Michel BLANQUEO

13

capítulo uno

lo obro ieqi/iaUvo y reglomenlorioo

sección i: pREsenrocion CRITICA.

Las normas legales y reglamentarias de descentralización han sido descri­tas ya en tantos discursos y libros que no parece pertinente insistir sobre los detalles jurídicos de las mismas.

Como toda reforma de descentralización, la reforma colombiana se desarrolló según tres ejes:

— Democratización de las entidades locales. — Incremento de sus recursos. — Incremento de sus competencias.

Así, se puede hablar de una descentralización política, financiera y administrativa.

Si, en cuanto al segundo y tercer aspecto, la tarea de cualquier reformador es buscar un equilibrio, la meta del primero - la descentraliza­ción política - es, sin ninguna duda, dar un impulso a toda la Reforma. De tal modo que la descentralización se puede describir como un barco que trata de encontrar un equilibrio administrativo-financiero y que se mueve gracias a un motor político. La suerte de la embarcación depende de la potencia del motor y de la calidad del equilibrio.

I. Un motor por rcoetíyor: lo de/ccntrolízoeíón polít ico.

En materia de descentralización política, la idea fue, al principio introducir una nueva dinámica a través de la democratización, la cual tuvo de este modo dos objetivos:

— Uno directo: devolver poder al ciudadano, considerado ello como un derecho fundamental.

15

— Otro indirecto: crear una voluntad de participación capaz de ge­nerar responsabilidad ciudadana, para descargar al poder central de las tareas locales que no puede manejar adecuadamente,

Tales propósitos se aplican en tres niveles:

— Autoridades locales. — Grupos intermediarios. — Ciudadanos mismos,

o . lo recuperac ión de leg i t im idad de l o / autor idades l ó c a l e / .

La medida esencial en ese sentido es la elección popular de Alcaldes, establecida por el Acto legislativo No.l de 1.986 que reforma la Constitu­ción Política. De este modo, el Alcalde se encuentra nominado, ya no más desde arriba sino desde abajo. Las primeras elecciones de 1.988 y de 1.990 han mostrado un real interés de los ciudadanos en torno a tal escrutinio.

La participación en ambos casos ha sido fuerte aun cuando se advier­te que bajó sustancialmente entre 1.988 (66,6%) y 1,990 (57%). Esta legiti­mación era la condición indispensable para que el Alcalde dispusiera de la autoridad necesaria para ejercer todas sus nuevas responsabilidades.

Con esta reforma, el legislador otorgó un papel central al Alcalde dentro de la organización de los poderes locales, acabando con una situación anormal de sujeción al Gobernador, es decir al poder central y a la politiquería,

Sin embargo, se puede poner en duda la ausencia de una legitimación paralela del poder a nivel departamental. Para algunos, ello debió haber­se solucionado con la elección popular de los gobernadores. Una revita-lización del Concejo departamental, ya elegido, dándole más competen­cias y más autonomía frente al Gobernador, habría constituido, por lo menos un paso importante hacia una verdadera democracia local, Adi­cionalmente, el Alcalde podría encontrar en un Concejo departamental fortalecido, un aliado importante y necesario. Sin embargo, hasta ahora, el Alcalde sigue buscando una legitimación completa, la cual no depen­de solamente del modo de elección sino también del estatuto del Alcalde mismo.

Las Leyes 78 de 1.986 y 69 de 1.987 así como el Decreto 1001 de 1.988, precisan las normas vigentes sobre los poderes y el estatuto del Alcalde. Al estipular que el Alcalde tiene un mandato de dos años, y no puede ser reelegido inmediatamente, esas normas quisieron evitar la toma del poder por los caciques. En esto tuvieron éxito, en la medida en que fueron pocos los barones electorales que se presentaron, dejando el paso a nuevos líderes, a nuevas cabezas. Sin embargo, estas nuevas cabezas han sido muy a menudo simples agentes políticos de los jefes electorales.

En el fondo las leyes no supieron evitar el juego de la politiquería y, por el contrario, no permitieron al Alcalde tener el poder suficiente para imponer una política de largo plazo.

16

Después de tres años de experiencia en esta materia, sería tal vez oportuno dar un nuevo soplo a la elección popular de Alcaldes, alargan­do el mandato hasta cuatro años, y permitiendo al Alcalde presentarse otra vez.

La regla de la incompatibilidad de los mandatos que prohibe al Alcalde tener otras funciones, especialmente del orden nacional (congre­sista...), juega un papel que merece estudiarse en la medida en que impide el surgimiento de una élite política a partir de la función de Alcalde,

Al observar el cuadro 1, se nota que el actual sistema llega a una situación de cambios marginales, y de políticas públicas difíciles de llevar a cabo. Una estabilización del Alcalde llevaría más bien a una situación de fuerte innovación y de oportunidad de inducir una política de largo plazo. Aquí, democracia y eficacia se conjugan.

CUADRO 1

ESTABILIDAD POLÍTICA ROTACIÓN POLÍTICA

ELECCIONES ESPACIADAS

-Políticas de largo plazo fáciles de emprender.

-Innovación limitada.

-Políticas de largo plazo fáciles de emprender,

-Innovación fuerte.

ELECCIONES FRECUENTES

-Políticas de largo plazo posibles.

-Innovación fuerte.

-Políticas de largo plazo difíciles de emprender,

-Cambios en margen y sin continuidad.

Fuente: Yves Mény "Les politiques des autorités locales" in M. Grawitz y J. Leca, Traite de Science politique T 4, Presses Universitaires de France, Paris, 1984.

b. de/orro l lor l o / g rupo / in te rmed iar io / .

La Ley 11 de 1.986 faculta al Concejo para dividir el territorio municipal en comunas (en áreas urbanas) o en corregimientos (en zonas rurales) enca­bezados cada uno por una Junta Administradora Local (JAL) de la cual, por lo menos, un tercio de los miembros (que son entre 3 y 7) son elegidos por el sufragio universal directo.

El objetivo de tal entidad es hacer descender la democratización hasta el nivel del barrio, especialmente en cuanto a la participación en la gestión de los servicios públicos.

Sin embargo, a sabiendas, la Ley no da los medios necesarios para un desarrollo real de la institución. No se quiso crear un nivel suplementario de expresión popular que compitiera con el Alcalde y aún con otros

17

poderes. Se puede decir que ia lógica de creación de las J.AL es más una lógica de encuadramiento que de democracia: a las JAL les faltan legitimidad y poderes.

En efecto, no puede ser legítima una entidad de expresión local si solamente una tercera parte de sus miembros son elegidos directamente,

Además existe un círculo vicioso: como las JAL no tienen prestigio, la gente no se moviliza por ellas y la participación en las elecciones es muy escasa (por ejemplo, en Medellín, en las elecciones por las JAL del 26 de Agosto de 1.990 fueron solamente 48,000 las personas que votaron contra 63.000 en 1.988).(1)

El estatuto jurídico de las JAL es también muy precario, Sus funciones se derivan de la delegación que lé hace el concejo municipal mientras sus atribuciones legales no superan una tarea de asesoría, de recomen­dación y de sugerencia y son limitadas por la prohibición constitucional de crear cargas impositivas (art,43 CN) o de aprobar el presupuesto local (art,207 CN). Desde un punto de vista presupuesta!, la JAL no existe.(2)

En cuanto a los poderes, la JAL depende totalmente de la buena voluntad del Alcalde. La relación JAL- Alcalde puede ser de colaboración o, por el contrario, de rivalidad, En este último caso, la JAL no tiene ningún medio para hacer valer su posición y puede fácilmente volver a ser, simplemente, un lugar de encuentro.

Se conocen algunos casos de colaboración entre las JAL y la alcaldía: Por ejemplo, en Pereira ^ el Alcaide de 1,988 a 1.990 aplicó una política

Cuadro 2

La votación en Medellín en 1990

1990 11 de marzo 27 de mayo 26 de agosto 7 de octubre (Alcalde) (Presidenciales) (JAL) (Consulta Popular

Municipal)

votos 239.970 231.400 48.600 38.280

tasa de participación 28% 27% 5.7% 4.5%

1) Véase El Mundo, lunes 27 de agosto de 1.990, "Muy pobre lo votación por las Juntas". Véase también el cuadro 2. (2) Artículo 316 del Código de régimen municipal: "Las Juntas Administradoras Locales no podrán crear organización administrativa alguna, y la presupuestaclón, manejo de Inversión de sus recursos se hará siempre por entidades o depedenclas de carácter municipal". (3) Veose Luz Margot Pulido Borrero. "Democracia Participativa: Realidad o ficción en las Juntas Administrativas Locales. Estudio de los casos Cartagena y Pereira". febrero 90, Tesis para el Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo.

18

de cooperación y desarrollo de las JAL, ya que entendió que podían ser buenas correas de transmisión de su política.

Sin embargo, incluso en los casos estrechos de colaboración de parte de la alcaldía, la participación ciudadana queda muy reducida. Parece pues que las JAL no pueden fortalecerse sino a través de medidas a nivel nacional susceptibles de otorgarles un papel real en la comunidad.

Este proceso puede iniciarse con una legitimización obtenible a través de la elección directa de, por lo menos, la mitad de los miembros de la Junta. Luego, podrían otorgar más poderes prácticos, especialmente en materia de programación de obras públicas dentro del propósito general de mejoramiento de servicios públicos.

La Ley 11 también desarrolla la participación de las entidades cívicas en la gestión municipal. En efecto, el Artículo 22 dispone que: "las Juntas de Acción Comunal, las sociedades de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y Usuarios, constituidas con arreglo a la Ley y sin ánimo de lucro, que tengan sede en el respectivo Distrito, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de los municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hallen a cargo de éstos.

Con tal fin, dichas juntas y organizaciones celebrarán con los munici­pios y sus entidades descentralizadas los convenios, acuerdos o contratos a que hubieren lugar para el cumplimiento o la ejecución de determina­das funciones u obras".

En la práctica, este sistema deja también mucho espacio al empirismo. La participación no es un derecho sino una posibilidad.

Cuando el Alcalde, seguramente en pocos casos, goza de esta opor­tunidad, la experiencia muestra que el sistema puede tener mucho éxito. Ya es famoso el caso de Ipiales donde el Alcalde supo hacer participar a las JAL en la realización de obras comunitarias.

En un municipio más pequeño - pero bastante rico - Cogua, el Alcalde llevó a cabo una colaboración estrecha con las Juntas. El mismo puso a disposición de las Juntas su oficina de planeación (un arquitecto y un dibujante) para sus proyectos de mejoramiento del barrio o del campo. Además, en algunos casos, entregó subvenciones en el marco de una política de cofinanciación.

Es claro, sin embargo, que tal política puede desarrollarse más fácil­mente en un municipio que cuenta con bastantes recursos que en un municipio pobre.

Por esto, el mecanismo podría tal vez extenderse hasta el nivel depar­tamental para permitir una redistribución a favor de los más pobres y algunos efectos en cuanto a la disminución de las disparidades dentro de una misma región.

A un Alcalde no se le puede imponer la obligación de hacer participar las entidades cívicas. Además es importante que éste conserve su dere­cho a escoger la mejor forma para satisfacer las necesidades de la población. Pero una propaganda fuerte hacia los Alcaldes, que muestre

19

las experiencias ya existentes, podría convencer de las ventajas, para todo el mundo, de utilizar tales mecanismos.

También una asesoría técnica con pleno derecho por parte del muni­cipio o del departamento al lado de las entidades cívicas sería un factor de eficacia. El éxito del frente multipartidista en las últimas elecciones en Ipiales que benefició de la política de colaboración con las entidades cívicas de 1.988 a 1.990 sería con total seguridad un ejemplo muy convin­cente para los elegidos.

El tercer aspecto de gran importancia en la Ley 11 de 1.986 (reglamen­tada por los Decretos 3446 de 1.986 y 700 de 1.987), en materia de participación de los grupos intermediarios, es la apertura de las Juntas o concejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas municipales, de los cuales una tercera parte deben ser delegados de entidades cívicas y usuarios de servicios públicos. Aparentemente la pues­ta en marcha de esta medida, ha planteado bastantes problemas ya que contraría muchos intereses y costumbres.

El principio de la Ley referida a las Juntas es el llevar nuevos puntos de vista para cambiar los comportamientos de gestión cerrada y secreta. También se trata de responsabilizar a la comunidad para que sus delega­dos se den cuenta de la amplitud de los problemas y actúen más para resolverlos que para criticarlos.

Desafortunadamente, la Ley y los reglamentos dan medios a los pode­res locales para que esquiven tal intención. En efecto, el decreto 3446 de 1.986 modificado por el decreto 700 de 1.987, en particular, disponen, en el Artículo 13, que "el Alcalde municipal designará a los candidatos que sean más representativos de la comunidad servida". ( Aun cuando este proporcione criterios para tal elección, casi totalmente corresponde al libre albedrío del Alcalde.) ^ .

Son numerosos los casos de nombramiento de personas sin ninguna representatividad mientras que los delegados debidamente acreditados por grupos de usuarios siguen excluidos. Normalmente, desde el 19 de agosto de 1.989, cualquier nombramiento de un representante cívico es ilegal por parte de un Alcalde. Sin embargo, las cosas no han cambiado y así, muchas empresas municipales en todo el país viven en la ilegalidad.

El ejemplo de Barranquilla es, sin duda, el más significativo. Conforme al Acuerdo municipal 016 del 4 de noviembre de 1.986, el

Alcalde escogió en las Juntas directivas de las empresas municipales los cuatro representantes de las JAL, de los usuarios, de los gremios y de las entidades cívicas.

Ninguna protesta pudo impedir tal decisión hasta que el Alcalde nombró como delegados de las entidades cívicas algunos Concejeros municipales, lo cual está claramente prohibido por el Artículo 17 del

(1) Sin embargo, en un fallo del 19 de agosto de 1989 el Consejo de Estado canceló los Artículos 7 a 13 del Decreto 700 de 1987 estimándolo contrario a la Ley 11 de 1.986. Según el Consejo, los Alcaldes no pueden nombrar a los representantes cívicos.

20

Decreto 700. Tampoco hubo acción judicial para atacar el acto ilegal del Alcalde. Fue solamente cuando la crisis de la empresa pública alcanzó un nivel tal que volvió a ser un asunto de orden nacional que el propio ministro de Salud intervino y pidió ai Alcalde el cambio de la composición de la Junta directiva.

Este incidente mostró la debilidad de los mecanismos jurídicos y, por el contrario, la eficacia de los mecanismos políticos, Se podría pensar enton­ces en una elección directa de los delegados por los usuarios dentro de la Junta directiva. En esta línea es posible imaginar una elección paralela a la facturación cada dos años. El ciudadano recibe las listas con su factura y vota cuando paga.

Además de los grupos intermediarios ya mencionados, las leyes de descentralización, tras diferentes medidas, crearon algunas entidades de naturaleza mixta encargadas de participar en programas específicos de desarrollo y descentralización.

Así, en el marco del Plan Nacional de Rehabilitación se crearon, a través del Decreto 3270 de 1.986, los consejos de rehabilitación, integrados por entidades locales y representantes de organizaciones cívicas o gre­miales para "asesorar la administración en las acciones de orden econó­mico y social". A partir de sus proposiciones se elaboran planes regionales de rehabilitación.

En el marco del programa DRI, el Decreto 77 reglamentó el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, Este Decreto dispone también que "la partici­pación de las comunidades rurales asentadas en las áreas que se benefi­cien de los programas del fondo DRI, se hará por medio de comités DRI, veredales, municipales, distritales y departamentales, con los cuales con­certará el fondo los programas y proyectos en que intervengan en cum­plimiento de sus funciones y fines".(2)

A esto se debe sumar dentro del marco de la insititución de los CORPES y mediante la Ley 76 de 1.985, la creación de los Comités Técnicos Regionales de Planificación con una composición más tecnocrática que las entidades descritas anteriormente,

Así, y de acuerdo con estos ejemplos, parece que por cada programa se crean comités de concertación y participación, La idea de democra­tizar y mejorar los procesos de decisión es buena pero puede desembocar en una especie de burocracia participativa que pierde su eficacia por ser demasiado dispersa. Frente a ello podría ser de gran utilidad un censo de todas las entidades existentes, una aclaración y coordinación de los papeles respectivos por medio de la Ley.

c . dar poder a l o / c i udadano / mí /mo/ .

La idea de una democracia directa al nivel local necesita de parte de los ciudadanos mismos un deseo de participación que tal vez necesite mu

2) Véase la segunda parte del libro.

21

cho tiempo para desarrollarse. La democracia directa no tiene sentido si solamente una minoría activa se preocupa de los asuntos públicos. A través de los grupos intermediarios, estas minorías pueden actuar mucho pero no se puede adelantar mecanismos de democracia directa si en las consultas locales la gente no se moviliza.

Sin embargo, el Acto legislativo 1 de 1.986, en el marco de la descen­tralización política, abrió la posibilidad de consultas populares municipa­les.

El Artículo 6 dispone que "previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley señale, y en los casos que ésta determine, podrán realizarse consultas populares para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del respectivo distrito municipal".

La Ley 42 de 1,989 (8 de septiembre) precisa las condiciones de ejercicio de este derecho. Las autoridades pueden convocar la consulta popular, es decir el Alcalde o la tercera parte del "concejo.

También los ciudadanos pueden hacerlo, directamente si representan 5 % del censo electoral o indirectamente a través de una petición dirigida por la mitad de las JAL.

Las prohibiciones de los temas que pueden tratar las consultas popu­lares son bastante numerosas. En resumen, lo que tiene que ver con decisiones políticas, estructura administrativa, presupuesto de rentas y gastos y las normas tributarias no puede ser un asunto de la consulta popular.

Se quiso evitar de este modo algunos excesos de la democracia directa como por ejemplo la famosa Proposición 13 en California que disminuyó drásticamente por referendum los impuestos locales. Las con­secuencias fueron tremendas y mostraron el peligro que puede existir cuando se da la palabra a ciudadanos que tienen una visión a corto plazo.

Pero, de este modo, la Ley 42 de 1.989 redujo de manera sensible los temas que puede abordar una consulta.

Sería seguramente más atractiva y más democrática la posibilidad de un derecho de remisión, sobre el modelo del "recall" estadounidense, que permitiría a un pueblo destituir a un empleado público que no respondiera a sus expectativas.

Esto exigiría una participación mínima y compensaría el alargamiento del mandato del Alcalde.

Al cabo de un año de aplicación, hubo pocos casos de consultas populares locales.

Sin duda alguna, el caso más ejemplario es el de Medellín donde el 7 de octubre de 1,990 se organizó una consulta popular para decidir de la construcción de algunas obras públicas por sistema de valorización,

Pocas personas (38.280 a pesar de un potencial electoral de 857.000 votantes y una población de 2 millones de habitantes) se desplazaron para un asunto que sin embargo tocaba la vida cotidiana, Por otra parte, quienes se desplazaron rechazaron la propuesta.

22

Esto significa que se movilizan solamente las personas en contra de un proyecto. Una pequeña minoría activa puede obstaculizar un proyecto de interés general por el solo hecho que la mayoría no quiere participar, Eso muestra tal vez los efectos contraproducentes que puede tener la democracia directa cuando la gente no está preparada a tales mecanis­mos, Frente a este riesgo se podría exigir una tasa mínima de participación para que sea válido el voto. Esto obligaría a la gente que tiene un interés en el voto a que movilize a los demás. Por otra parte, el método de la encuesta de hogar puede ser más representativo que la consulta misma. Tal vez, la consulta popular pueda tener más éxito a escala de un pequeño pueblo o de un barrio. Por esta razón, se podría pensar, en las grandes ciudades, en dar responsabilidades a las JAL para que impulsaran y organizaran esos escrutinios.

La consulta popular local no es el principio de la descentralización sino su desenlace final.

El último y bastante desconocido instrumento de descentralización política ha sido el mejoramiento de la información de los ciudadanos permitido por la Ley 57 de 1.985 sobre publicidad de los actos y documen­tos de las autoridades.

Ya, el Artículo 45 de la Constitución consagró el derecho de petición disponiendo que: 'Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución".

Por regla general, el funcionario debe resolver o contestar la petición a los quince días de la fecha de su entrega.

Con la Ley 57 de 1.985, la información del ciudadano es más automá­tica ya que da a cualquier persona un derecho a consultar los documen­tos oficiales y que impone un deber de publicación a las autoridades públicas.

Sin embargo hacer valer este derecho necesitaría sin duda una mejor información del ciudadano sobre sus derechos en esta materia.

23

cuadro 3

ios PROBiEmns en MATERIH DE DEfCEflTRnilZaOlOn POUTICft

(REELEGITIMAR

¡LAS

(AUTORIDADES

¡LOCALES:

(DESARROLLAR

|LOS GRUPOS

¡INTERMEDIARIOS:

¡DAR PODER A LOS

¡CIUDADANOS

(MISMOS:

1

MEDIDAS |

Elección popular de|1.

alcaldes.

|2.

: Creación de las JAL|1.

|2.

Contratos posibles |1.

con entidades

cívicas.

I2-

Derecho de jl.

participación de

los grupos de

usuarios en las ¡2.

empresas públicas. [

Creación de grupos jl.

intermediarios.

Referendum local. |1.

|2.

Derecho de petición]1.

y de consultación.

PROBLEMAS

Debilidad del estatuto del

alcalde.

Ausencia de reelegitima-

ción del nivel departamental.

Una legitimidad débil.

Ausencia de poderes.

Un uso muy timido de parte

de Los Alcaldes de esta

posibilidad.

Un sistema más difícil de

poner en aplicación para los

municipios pobres.

Nombramiento por alcaldes de

personas que no representan

Los usuarios.

Ausencia de sanciones jurídi­

cas por violación de la ley.

Confusión de los papeles.

Cierta ineficiencia.

Participación débil.

Un derecho limitado.

Un desconocimiento de este

derecho.

1

SOLUCIONES POSIBLES |

1. Alargar el mandato del alcalde hasta

cuatro años. Permitirle de ser reelegido

una vez. Revisar el régimen de La

incompatibilidad de los mandatos.

2. Política de concentración a nivel depar-j

tamental (=> profesionalización de la |

función de gobernador).

Nuevos poderes para el consejo departa-]

mental y su presidente. i

1. Fijar el día de las elecciones de las JALj

el mismo día que el de Las elecciones de

Los alcaldes.

2. La Ley debe fijar una parte mínima del

presupuesto municipal transferida a tasj

JAL. |

- Las JAL deben disponer de Los servicios

técnicos del municipio y del|

departamento.

1. Una mejor información hacia los alcaldes

del interés que pueden tener en tal¡

procedimiento.

2. Un sistema de ayuda financiera a nivel

departamental para Los proyectos]

adelantados con participación de

entidades cívicas.

1. Elección directa de Los representantes de)

los usuarios.

2. Sensibilización de los personeros acerca

de su papel de "defensor del pueblo".

1. Clarificación y coordinación de Los]

papeles respectivos.

1. Más propaganda sobre el tema.

- Organización de tal escrutinio a pequeña

escala (barrio, corregimiento...).

Fijar una tasa mínima de participación]

para que el voto sea considerado

válido.

2. Extender el alcance de este derecho hacia

un verdadero "derecho de recall".

1. Mejorar La información del ciudadano y de¡

Las autoridades.

24

2. De/centralización odmini/lroliYQ y financiero: equilibrio precario.

La Descentralización administrativa y ia descentralización financiera están estrechamente vinculadas en la medida en que la primera no puede adelantarse sin la segunda. Más aún, si la descentralización administrativa no se acompaña de la descentralización financiera, no se puede hablar de descentralización sino de renuncia de parte del Estado de sus obliga­ciones en detrimento de las entidades locales. En cierta medida esto fue lo que sucedió con el "nuevo federalismo" de Ronald Reagan en los Estados Unidos. Se puede entonces describir la descentralización adminis­trativa y la descentralización financiera separadamente pero, sobre todo, hay que comparar los alcances respectivos de cada una de ellas.

o . de /cen t ra l i zac ión odmin i / l r o l i vo : nuevo/ compe tenc ia / l o c ó l e / .

Aparte de una tímida reforma departamental adelantada por la Ley 3a. de 1.986 que define las funciones del departamento (planificación, coor­dinación, ayuda de los municipios, facilitación de servicios previstos por la Constitución y las leyes...), la Ley 11 de 1.986, acompañada por otras normas, establece una verdadera reforma municipal.

La Ley 1 de 1.986 ya disponía que el Alcalde era jefe de la administra­ción municipal. A través de las diferentes medidas que siguieron, el poder municipal se reforzó sustancialmente con el aumento de los medios jurídi­cos del Alcalde y de las competencias del municipio,

Con la Ley 11 de 1.986, el Concejo municipal adquiere nuevos poderes, puede crear una inspección de policía y, en los casos de las principales ciudades, puede crear y organizar una Contraloría. También se aumentan las competencias en cuanto a contratos, acuerdos y elecciones de funcionarios.

Con esta Ley, las atribuciones del municipio ya no son más residuales sino explícitas. Un año después, la Ley 49 de 1.987 precisa y amplía los nuevos poderes del propio Alcalde.

Este puede básicamente:

— Nombrar y remover libremente los empleados de la administración central del respectivo municipio y los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de orden municipal.

— Reglamentar los acuerdos municipales. — Dictar las medidas de orden público. — Coordinar y supervisar los servicios que las entidades nacionales o

departementales prestan en el municipio. — Tener una jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro pun­

tual de las obligaciones a favor de los municipios, — Presentar al Concejo el Plan Integral de Desarrollo,

25

Ei Decreto 1001 de 1.988 viene completando la anterior medida disponiendo, entre otras cosas, que los Alcaides nombren y remueven libremente los tesoreros y empleados subalternos de la Tesorería Municipal.

El Alcalde aparece verdaderamente como el hombre fuerte del mu­nicipio. Tiene los medios (a pesar de no tener el t iempo como lo vimos anteriormente) para llevar a cabo una política propia.

Esto encuentra todo su sentido cuando se conoce la magnitud de los asuntos que son ahora competencia del orden municipal, desde el De­creto 77 de 1.987 (y también los Decretos 78, 79 y 80). Al municipio le corresponde encargarse de: el acueducto, el alcantarillado, las basuras, la limpieza de las vías, la salud, la educación, el desarrollo urbano, las obras públicas, los transportes...

Como lo veremos en la tercera parte de nuestro trabajo, esta transfe­rencia de los servicios públicos juega un papel sumamente importante en la nueva configuración de los poderes locales y nacionales.

Pero, desde ahora, se puede apreciar si el desarrollo de las finanzas municipales alcanza paralelamente un nivel tan alto,

b . de /cen t ro l i zoe ión f inone iera .

En el período contemporáneo, en todos los países, los gastos locales incrementan de manera más rápida que los gastos nacionales. En todos los casos, esto se debe mucho más a las transferencias del Estado que a los recursos propios de las entidades locales. En todas partes, el Estado conserva para sí mismo los impuestos más flexibles.

En este marco mundial, Colombia no es una excepción. La descentra­lización financiera colombiana comienza principalmente con la Ley 14 de 1.983 y la Ley 12 de 1.986.

La primera Ley ordenó, entre otras cosas, la actualización del catastro en 1.983, aumentando así el predial que es el gravamen más importante del municipio.1.

La segunda Ley aumentó la participación de los municipios en la cesión del impuesto a las ventas (desde 26.2 % en 1.986 hasta 45.3 % en 1.992), y favoreció los pequeños municipios (en 1.992, la transferencia será de 28.5 % para todos los municipios del país más 16.8 % de transferencia adicional para los municipios de menos de 100.000 habitantes).

De este modo, se fortalecieron los ingresos directos e indirectos de los municipios. La Ley buscó también una evolución del sistema de créditos a favor de todos los municipios y la reestructuración de los gastos munici­pales hacia más inversiones.

1. Para los aspectos jurídicos precisos de esta Ley véase en particular ECHEVERRI, B- Manual Para Imolementar la Lev 14 de 1.963.. Bogotá: Esop

26

En efecto la Ley 12, subrogada en su Artículo 6 por la Ley 75 de 1,986, fija un gasto mínimo de inversión, según una lista de las inversiones permi­tidas por la misma Ley. Este gasto mínimo de inversión es la diferencia entre el tope de la asignación de la participación del impuesto a las ventas y los 25 % de libre asignación para el municipio.

Por esta razón, la tasa mínima de inversión obligatoria es mucho más fuerte para los pequeños municipios (44.8 % de sus recursos provenientes del IVA) que para los demás (12,2 % de sus recursos provenientes del IVA).

Es así como se quiere aumentar paralelamente tanto los recursos como las inversiones de los pequeños municipios, que tradicionalmente son los más desprovistos de equipos y de servicios públicos.

Para hacer respetar tales medidas, el Decreto 77 de 1.987 estableció que el ministerio de Hacienda, antes del 16 de agosto de cada año, debe enviar a los Alcaldes las estimaciones sobre lo que espera transferir a cada municipio durante la vigencia fiscal siguiente precisando particularmente la suma que debe utilizarse exclusivamente en gastos de inversión,

De otro lado, el Alcalde debe enviar a la Oficina de Planeación Departamental un presupuesto coherente con el programa municipal de inversiones aprobado por el Concejo.

Para completar este mejoramiento de la situación financiera del mu­nicipio, se reformó también el sistema de crédito territorial.

Las desigualdades en este ámbito son natural y tradicionalmente muy grandes. Las operaciones financieras se concentran en las cuatro ciuda­des más importantes. En Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla se capta el 80 % del ahorro financiero y se coloca más del 83 % de los créditos. (1 )

Antes de que los primeros efectos de la descentralización se hicieran sentir, los municipios mayores concentraban la mitad del crédito territorial, seguidos por las administraciones departamentales.®

Los municipios menores no tenían los medios financieros y técnicos para gozar del crédito de las grandes instituciones.

Obviamente, el incremento de recursos de los municipios ha aumen­tado su capac idad de endeudamiento.

En 1.990, los municipios menores (978 sobre 1009) tienen una capaci­dad de endeudamiento de 141.089 millones de pesos (contra 81.979 para los municipios mayores) y tendrán una capacidad de 223,333 millones de pesos en 1.994 (contra 139.234 para los municipios mayores).

La Ley 57 de 1.989 dio un soporte institucional a tal fenómeno al crear la "Findeter" (Financiera de Desarrollo Territorial) que sucedió al Fondo Financiero de Desarrollo del Banco Central Hipotecario y vino a completar otras instituciones de orden nacional (como la Caja agraria) y territorial,

(1) Véase El Tiempo. "Ahorro y crédito en grandes ciudades", martes 9 de enero de 1.990. (2) Véase La descentralización fiscal en Colombia, la transferencia del IVA y el sistema de crédito territorial, de Cecilia María Vélez. ponencia presentada al seminario regional IDE-IL-PES, Santiago de Chile, octubre de 1.990.

27

La Findeter debe aumentar ¡a reparticlpación de las entidades territo­riales convirtiendo potencialmente los departamentos, intendencias, co­misarías y el Distrito Especial de Bogotá en socios de acuerdo a sus aportes.

Además, la Findeter goza de un aporte considerable por parte del Estado (US$ 150 millones) y de una capac idad sustancial de endeuda­miento con el exterior (hasta US$ 117 millones),

De esta manera, dicha entidad debería ser capaz de pasar de un cubrimiento de 19.9 % de la demanda potencial en 1.990 a uno de 65.6 % en 1.994.(3)

En resumen, la Reforma de descentralización financiera, considerada de manera aislada, fue bastante eficaz y exitosa.

El sistema de fiscalización directa se moderniza difícil y paulatinamen­t e ^ , pero los recursos del IVA siguen alimentando cada año más los gastos de inversión de los municipios. Además, la capac idad de endeudamiento y el crédito evolucionan favorablemente hacia un reforzamiento financie­ro de los municipios, especialmente de los pequeños y medios. Se debe observar ahora si este aumento financiero compensa de manera adecua­da las nuevas cargas que deben asumir los municipios.

o . l o / d o l o / de l equ i l i b r io .

La Ley 14 de 1.983 y la Ley 12 de 1.986 buscaron un fortalecimiento de las finanzas municipales para conseguir un equilibrio entre los ingresos y los egresos. Las cifras parecen mostrar que los municipios tienen hoy más recursos que lo que gastaban las antiguas entidades territoriales del Estado.

Pero a los municipios les toca ahora encargarse de nuevas inversiones que antes el Estado no asumía y de nuevas funciones.

De tal modo que se puede plantear la ecuación siguiente: Nuevos cargos > Nuevos recursos > Antiguos gastos.

Algunos indicadores permiten ver el principio de un desequilibrio, En 1.980, los municipios recibían 8.7 % de los ingresos públicos corrientes

y participaban exactamente en la misma proporción en los gastos totales. En 1.988, los ingresos municipales alcanzaron 13.8 % pero la participa­

ción en los gastos totales fue de 14.6 %. Se observa pues una diferencia que puede perjudicar a mediano plazo el proceso general de descentra­lización.

Este desfase se profundiza aún más si se consideran las necesidades básicas y los medios que están a la disposición de los Alcaldes.

(3) Estudio de la Findeter: "Desembolsos 1.990-1.994 y cubrimiento de la demanda de crédito." (4) Véase El Tiempo. Martes 14 de marzo de 1989, "sin plata la revolución no vale" de Sergio Ocampo Madrid.

28

Algunas investigaciones han mostrado la amplitud del problema: "El inventario de necesidades de servicios básicos (en 24 municipios

únicamente) demanda inversiones por una cuantía de $ 9.848.8 millones, mientras que ias de infraestructura ascienden a $ 28.430.8 millones, para un total de $ 38.279.6 millones, cifra cercana al monto de las transferencias adicionales por concepto de IVA para todos los municipios del país en 1.992 ($ 38.973.)". '•

Por otro lado, se debe buscar un nuevo equilibrio entre las necesidades de la comunidad y las inversiones hechas según estas necesidades,

La falta de experiencia y también la mala administración de algunos nuevos Alcaldes, pueden ser en este ámbito otro obstáculo a la distribu­ción racional de los recursos.

Ei ejemplo del sector dei agua nos proporciona un caso significativo por analizar.

Al observar los mapas A y B, nos damos cuenta de que no hay una relación de racionalidad perfecta entre las necesidades de los municipios y las inversiones que estos hacen. ( 2 )

Si aparecen fuertes inversiones en zonas que tienen grandes problemas como Nariño o Cundinamarca (excluyendo Bogotá), existen muchos casos en los cuales los municipios nos invierten en una proporción que corresponde a la amplitud de las necesidades,

Tal es el caso de Chocó o de algunos departamentos de la Costa como Sucre y Córdoba, o de zonas alejadas del centro como Casanare y Arauca.

Los mapas hablan por sí mismos y muestran que el equilibrio adminis­trativo-financiero no depende solamente del dinero que la Nación otorga a los municipios sino también de la responsabilidad de éstos y de sus capacidades de dosificar las inversiones según la importancia de los problemas.

1. Fernández Eduardo y Cifuentes Ariel "Siete Preguntas para la Descentralización" en Econo­mía Colombiana, Nos. 197-198, sept- oct. 1987, pág. 43. (2) Como son mapas hechos a partir de porcentajes, no importa la cant idad de plata invertida. Eso muestra más que todo la importancia proporcional acordada por un municipio a un problema según su amplitud.

29

HAPA A PROPORCIÓN DE LAS VIVIENDAS SIN ACUEDUCTO (EN 1985 POR DEPARTAHENTOS)

LEYENDA

9 DE 53 A 78 %

ÜDE 42 k 53 %

DE 3 1 A 4 2 JT

J D E 3 A 3 1 ST

S I N DATOS

30

MAPA B

PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN MUNICIPAL DEDICADAALAGUA (EN 1989 POR DEPARTAMENTOS)

LEVENDA

DE 27 A 35 ST

DE 17 A 27 ST

DE 3 A 17 ST

SIN DATOS

cartografía: O.BERNARD (I.F.E.A.)

31

SECCIOfl 2: CUADRO REIümCíl DE M I pRincipniEi noRfflfii DE DESCEnTRnuzncion.

Este cuadro intenta exponer cronológicamente las diferentes medidas de descentralización según sus características (de­mocratización, aumento de los recursos, incremento de las competencias, otras materias). Insiste particularmente en los aspectos relacionados con este estudio.

33

[LEYES Y REGLAMENTOS ¡ DEMOCRATIZACIÓN RECURSOS

JL 14 de 1983 [Fortalecimiento de los fiscos

[municipales. El impuesto predial, el

[impuesto de industria y comercio y algunos

[otros de menor importancia son de

[competencia municipal. Actualización del

[catastro en 1.983

|D 3541 de 1983 [Modificaciones al régimen del IVA.

¡- Ampliación de la cobertura del

impuesto. (4% para los productos

refinados derivados del petróleo con

excepción de La gasolina que se le

aplica el 10%; 6% para los servicios

i nacionales de telegramas, télex y

teléfonos, 8% para La cerveza; 10%

para la mayoría de los bienes y

servicios gravados; 15% para los seguros

gravados; 20% para las motocicletas y |

' algunos vehículos automotores; 35% para |

los bienes calificados de suntuarios.)

¡- Incremento del número de responsables

(todos los comerciantes).

¡L 50 de 1984 ¡Impuesto predial para Los municipios de

¡población inferior a 100.000 habitantes.

|L 22 de 1985 | [

JL 55 de 1985 [Los bienes inmuebles de propiedad de Los

(establecimientos públicos, empresas

|industriales y comerciales del Estado y

[sociedades de economía mixta del orden

[nacional podrán ser gravados con el

[impuesto predial en favor del municipio]

[correspondiente.

L 57 de 1985 |- Deber de publicación de Los actos

gubernamentales y administrativos en

algunos órganos de divulgación precisos.]

|- Derecho de consultación para los

ciudadanos de los documentos que

34

1 1 " 1

COMPETENCIAS QTROS 1 1 1 1

El poder ejecutivo ( el presidente de La

¡República y el departamento administrativo|

[de intendencias y comisarías) está

[encargado de organizar el régimen |

[administrativo de Las intendencias y

[comisarías.

35

reposen en Las oficinas públicas

i ; (salvo los que tienen carácter reservado o|

que hacen relación a La defensa o

seguridad nacional).

L 76 de 1985 |- Creación de los Fondos de Inversión

¡(D 3083,3084,3085, | Regionales.

|3086)

¡L 130 de 1985

[Acto Leg. 1 de 1986 {Elección popular de alcaldes para dos

jaños no renovable inmediatamente.

|- Posibilidad para el gobernador de

remitir a los tribunales los actos I !

| municipales ilegales. (Reemplaza la

| tutela).

|- Posibilidad de organizar

| consultas populares sobre asuntos del i

| orden municipal.

|L 3a de 1986 ;

|L 11 de 1986 [Et consejo puede dividir et territorio 1

[municipal en comunas (en las áreas urbanas) |

[o en corregimientos (en las zonas rurales) |

[encabezados cada uno por una J.A.L

[(junta administradora local) de la cual, por|

[lo menos, un tercio de los miembros son

[elegidos por el sufragio universal directo.

[La J.A.L. tiene las competencias que delega |

jel consejo especialmente para vigilar y ¡

[controlar la prestación de los servicios |

[municipales.

i )- Se puede hacer participar a la gestión

[municipal, por contrato, las J.A.C, las|

[sociedades de mejora y ornato, las

|juntas y asociaciones de recreación, de |

[defensa civil y de usuarios.

|- Las juntas o consejos directivos de Los

| establecimientos públicos y de las empresas|

36

|Creación de la región de planificación | |de la Costa Atlántica, con poder de Iprogramación de las inversiones. ( Luego, ¡creación de las regiones de Orinoquia., [Occidente colombiano y Centro oriente [colombiano.)

[Aumento de las competencias de los municipios] [en materia de inversión para La vivienda [popular.

El alcalde es jefe de la administración [El presidente y los gobernadores [municipal. [(también los intendentes y los comisarios),]

[en los casos señalados por la ley, pueden ]- El consejo elige el personero y el ¡suspender o destituir a los alcaldes. | contralor municipal.

¡Funciones de Los departamentos: ¡Condiciones de objeción del gobernador a las | ¡planificación, coordinación, sostén de los ¡decisiones de la asamblea departamental, ¡municipios, prestación de los servicios que ¡ ¡Le señalen la Constitución y las Leyes...

El consejo municipaL puede crear una [Atribuciones del personero. inspección de policía.

|- Normas relativas a las asociaciones de ]- Los consejos de los municipios cuyo | municipios. ¡ presupuesto anual sea superior a | cincuenta millones de pesos pueden | crear y organizar contralorfas.

- Normas relativas a Los contratos, los acuerdos y a las elecciones de funcionarios]

37

| municipales estarán integrados así:

| * Una tercera parte de funcionarios de la |

correspondiente administración municipal| '

j * Una tercera parte de representantes de

los respectivos consejos.

| * Una tercera parte de delegados de

entidades cívicas o usuarios de

servicio (s)

¡L 12 de 1986 ¡Aumento (hasta 50% en 1.992) de la

¡participación en la cesión del impuesto a |

¡Las ventas de las entidades territoriales (en|

¡1992, 28.5% para todos los municipios, más

¡16.8% para los municipios de menos de 100.000|

¡habitantes).

I I ' 1 |D 1222 de 1986 CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL

¡D 1333 de 1986 CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL ¡

I I 1 1 ]D 3270 de 1986 ¡Creación de Los Consejos de Rehabilitación

¡que tendrán a su cargo asesorar a La

¡Administración en las acciones de orden

¡económico y social que se adelanten para |

¡la reconciliación, normal izacion y

¡rehabilitación nacional.

|- Composición: Gobernador, Intendente,

i | Comisario o Alcalde, según corresponda,

| quien lo presidirá; el Obispo; el

| coordinador de rehabilitación; hasta 3

| representantes de las organizaciones cfvi- |

¡ cas ó gremiales; hasta 3 representantes de |

Las organizacioiíes uomuílitarías;

| delegados de las entidades públicas

| del nivel nacional que intervengan como

| ejecutoras de los programas de

| rehabilitación; representantes de los

| partidos políticos legalmente

| reconocidos y con representación en la |

| entidad política concernada (departamento, )

1 intendencia, comisaria, alcaldía).

¡D 3446 de 1986 ¡Servicios municipales concernidos por

Modificado por el |este decreto: energía, acueducto,

D 700 de 1987 ¡alcantarillado, teléfono, aseo.

|- Las entidades deL orden municipaL deben |

| convocar a las entidades cívicas y a las

38

Lista de las utilizaciones posibles de los

gastos de inversión que permite el IVA.

- 50% de las inversiones deben ser efectuadas

en la zona rural en los casos en que más de

la mitad de la población del municipio

esté ubicada allí.

CÓDIGO DE RÉGIMEN DEPARTAMENTAL

CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL

39

ligas de usuarios para que postulen a sus

candidatos.

Una asociación de usuarios puede postular

cuando sus miembros representen no menos

del 5% (1% en 1.987 y en 1.988; 2,5% en

1.989 y 1.990 según el decreto 700 de

1.987) del promedio mensual de la

facturación total del servicio.

Con base en Los candidatos postulados por

las entidades cívicas y por Las Ligas de

usuario, el alcalde municipal designará a

los candidatos que sean más

representativos de La comunidad servida.

Para este fin tendrá en cuenta Los

siguientes criterios:

- Valores y magnitudes de los consumos

representados.

- Derecho de los diferentes estratos

sociales, ususarios del servicio a una

participación adecuada en La

administración de la entidad.

No podrán ser delegados de entidades

cívicas de usuarios en las juntas o

consejos directivos quienes en el momento

de La designación tengan el carácter de

empleados públicos municipales, o sean

miembros principales o suplentes del

congreso nac i ona L, Las asamb L eas

departamentales o los consejos municipales.

L 78 de 1986 Consecuencias de la L. 1 de 1.986:

- El Alcalde es elegido por un periodo de dos

años.

- Condiciones de elegibilidad.

- No cúmulo de Los cargos (congresista,

diputado, consejal, consejero intendencial

o comisariat). - Prohibiciones. - Normas

- Proh ibiciones.

- Normas electorales...

DL 77 de 1987 Creación de comi tés- DRI veredales,

municipales, distritales y departamentales,

con los cuales debe concertar el fondo para

sus programas y proyectos.

El ministerio de hacienda y crédito público,

antes del 15 de agosto de cada año,

enviará a Los alcaldes los estimativos

sobre lo que espera transferir a cada

municipio durante la siguiente vigencia

fiscal por concepto de su participación en

el impuesto a Las ventas.

40

Los municipios y departamentos heredan de

La antigua participación del Insfopal en los

Empos y acuas.

- Servicios de agua potable, saneamiento

básico, matadero públ'c^, aseo público y

plazas de mercado ^on de La competencia

de Los munic; ,i os.

Liquidación del InsfopaL.

- Creación en eL ministerio de obras púbLicas

y transporte de la dirección de agua

potable y saneamiento básico.

- EL ministerio de salud es competente para

controlar y vigilar la calidad del agua.

41

Debe precisar:

- La suma que debe utilizarse exclusivamente

exclusivamente en gastos de inversión.

- La suma que puede destinarse a atender

tanto el gasto de funcionamiento como el de

inversión.

- Las sumas que deben invertirse en La

cabecera municipal y en las zonas rurales

y corregimientos.

- Las sumas que le serán retenidas para el

pago de sus obligaciones vencidas, si

fuere el caso.

- Teniendo en cuenta este aspecto, el

alcalde presente envía su proyecto de

presupuesto municipal a la oficina de

planeación departamental. Su proyecto debe

ser coherente con el programa municipaL de

i nvers i ones.

DL 78 de 1987

42

La construcción de obras civiles y el

mantenimiento integral de las instituciones

del primer nivel de atención médica, las

inversiones en dotación básica de las

anteriores instituciones, y la

construcción, dotación básica y

mantenimiento integral de Los centros de

bienestar del anciano estarán también a

cargo de los municipios.

EL municipio es competente para la

construcción, dotación y mantenimiento de

planteles escolares e instalaciones

deportivas, de educación física y de

recreación.

Los municipios tienen a su cargo la

prestación de Los servicios de

asistencia técnica agropecuaria directa a

pequeños productores.

Los municipios incluirán dentro de sus

planes integrales de desarrollo programas

de desarrollo rural integrado. El fondo DRI

fija los lineamientos básicos de la

política de desarrollo rural integrado a

nivel nacional.

Los municipios tienen La función de

adecuar terrenos con infraestructura vial

y de servicios públicos y comunales.

Los municipios ejercen la tutela sobre las

empresas de desarrollo urbano. Las

entidades de orden nacional socias de esas

empresas deben ceder a título gratuito a

los municipios las partes de interés

social que poseen.

Dirección y control de los puertos y

muelles fluviales a cargo de los

municipios (con algunas excepciones).

El fondo nacional de caminos vecinales no

debe tener más que un papel de asesora-

miento en Los proyectos de construcción,

conservación y mejoramiento de caminos

vecinales.

Redefinición a la baja del papel del

Instituto de Crédito Territorial, y del

Fondo de Inmuebles nacionales.

La ESAP tiene un papel de información,

consultoría, capacitación y asesoría con

los municipios.

Función del centro interamericano de foto

interpretación y del Instituto Geográfico

Agustín Codazzi.

Los municipios heredan de la competencia del

ministerio de hacienda (a través de la

superintendencia bancaria) para el

43

¡DL 80 de 1987

DL 81 de 1987

¡D 394 de 1987

¡D 1723 de 1987

|L 43 de 1987 [Ajustamiento de la ley 12 de 1.986 para |

|una mejor transferencia del IVA a los [municipios.

|- Diversos ajustamientos para mejorar la | tesorería de los municipios.

L 49 de 1987

44

otorgamiento de permiso en materia de

vivienda;

Los municipios tienen competencia para

reglamentar la actividad de Los servicios

públicos de transporte (bus, taxi...)

¡EL ICBF colaborará con los municipios para |

¡los programas de asistencia social,

¡especialmente para los niños y Los

i ancianos.

¡Definición de la estructura nacional de

¡tarifas para los servicios de acueducto y

¡alcantariliado.

|- Definición de 6 estratos socio- económicos.

|- La Junta Nacional de Tarifas de Servicios

j Públicos debe aplicar Los criterios del

| decreto.

[Los departamentos (así como las intendencias ¡Consecuencias del Decreto 77 de 1.987

y comisarias) pueden encargarse de las

secciones Locales de La División de [- Reorganización del INS

)saneamiento Básico Rural del Insti tuto |- Reorganización del ministerio de obras

[Nacional de Salud. ] públicas y transportes (organización de La j

] nueva dirección de agua potable y

| saneamiento básico).

]Posíbilidades de crédito para las sociedades |

[de economía mixta de los ordenes

¡departamental o municipios que real icen

exportaciones.

Precisiones a cerca de las funciones del

¡alcalde:

- Nombrar y remover libremente los

| empleados de la administración central del |

respectivo municipio y los gerentes o

| directores de Las entidades descentra­

lizadas del orden municipal.

- Reglamentar los acuerdos municipales.

[- Dictar las medidas sobre orden público.

- Coordinar y supervisar los servicios que

presten en el municipio entidades

j nacionales o departamentales.

45

Acto Leg. 2 de 1987 El artículo 183 de La Constitución quedará

así:

" Los bienes y rentas de Las entidades

territoriales son de su propiedad

exclusiva; gozan de las mismas garantías que

La propiedad y renta de los particulares y

no podrán ser ocupados sino en los mismos

términos en que lo sea la propiedad privada.

La Ley o el Gobierno Nacional, no podrán

en ningún caso, cancelar excenciones

respecto de derechos o impuestos de tales

entidades ni imponer a favor de la Nación o

entidad distin- ta recargos sobre sus rentas

o las asignadas a ellas.

Cuando se ordena una participación,

o cesión total o parcial en favor de los

Departamentos, las Intendencias, las

Comisarias, los Municipios y el Distrito

Especial de Bogotá, en ingresos nacionales,

el Congreso o el Gobierno mediante decretos

con fuerza legislativa no podrán revocarla,

disminuirla, en forma alguna ni cambiarle su

destinación".

D 2447 de 1987 Medidas para garantizar a Los municipios el

giro oportuno de su participación en el

impuesto a Las ventas.

L 15 de 1988

D 222 de 1988

46

Tendrán jurisdicción coactiva para hacer

efectivo el cobro puntual de Las

obligaciones a favor de los municipios.

Presentar al consejo el Plan Integral de

Desarrollo.

Definición del porcentaje del IVA que los

municipios deben consagrar a las

inversiones.

Definición del número de conséjales en

el consejo municipal, de acuerdo a la

importancia de la población del municipio:

Menos de 5.000

de 5.001 a 10.000

de 10.001 a 20.000

de 20.001 a 50.000

de 50.001 a 100.000

de 100.001 a 250.000

de 250.001 a 1 millón

Más de un millón

7

9

11

13

15

17

19

20

Definición de las categorías municipales para'

47

D 1001 de 1988

L 09 de 1989

Medidas complementarias de las leyes 78 de

1.986 y 49 de 1.987 sobre elección de

alcalde, casos de vacancia...

Instrumentos financieros para la reforma

urbana.

- El Instituto de Crédito Territorial debe

consagrar 80% de su presupuesto a la

vivienda social.

- El Banco Central Hipotecario debe

consagrar 50% de su presupuesto a la

vivienda social.

- Las entidades que hacen las expropiaciones

pueden pagar con títulos de deuda

pública, sin garantía de la Nación,

denominados "pagarés de reforma urbana".

- Se puede emitir también "Bonos de reforma

urbana" para los proyectos urbanos.

- Creación de la "Contribución de desarrollo

MunicipaL" a cargo de los propietarios

que gozan de una pLusvalia como

consecuencia del esfuerzo social o estatal.

- Creación del "Impuesto de

estratificación socio- económica" a cargo

de Los propietarios de las viviendas

clasificadas en los estratos alto y medio

alto:

- El 50% se destina a un fondo de

habilitación de viviendas de estrato bajo

que carezcan del servicio de acueducto y

alcantarilLado.

- El 50% es para La adquisición de tierras

con destino a la construcción de viviendas

de interés social.

- El Banco Central Hipotecario puede emitir

"Cédulas de ahorro y vivienda".

L 42 de 1989 Personas que pueden convocar Consulta

Popular;

48

determinar el nivel de salario de Los

alcaldes.

Los alcaldes nombran y renovan libremente a

Los tesoreros y a los empleados subalternos

de La Tesorería MunicipaL.

Los municipios de más de 100.000 habitantes

(y algunos otros) deben elaborar un plan de

desarrollo.

- Contenido de un plan de desarrollo:

- Un plan y un reglamento de usos del suelo

y cesiones obligatorias gratuitas, así

como normas urbanísticas específicas.

- Un plan vial de servicios públicos y

de obras públicas.

- Un programa de inversiones.

- La reserva de tierra urbanizabLe.

- La asignación en las áreas urbanas de

actividades de interés general (renovación,

medio ambiente...)

- Un plan para la conformación,

incorporación, regulación y conservación

de los inmuebles Constitutivos del

espacio público.

- Otros elementos mencionados por ta ley o

por las autoridades locales.

- El plan es presentado por el alcalde al

consejo (el cual nombra una comisión del

plan en su seno).

- Los municipios podrán crear entidades

que serán responsables de administrar el

espacio público y podrán contratar con

entidades privadas la administración,

mantenimiento y aprovechamiento de los

bienes.

- Lista de los 16 motivos de utilidad

pública o interés social que justifican

la expropiación (vivienda social,

patrimonio cultural...)

- Condiciones de expropiación (ventajosas

para La entidad adquiriente).

- Competencias del alcalde en materia de

licencias y de sanciones urbanísticas.

- Los alcaldes pueden crear "Bancos de

tierras" para adquirir inmuebles

necesarios al cumplimiento de algunos

objetivos mencionados en la Ley.

Garantías de buen uso del espacio público.

- Medidas para la protección a los moradores

en los proyectos de renovación urbana.

- Casos de extinción del derecho de

dominio sobre inmuebles que no cumplen

con su función social.

- Toda persona o grupo de personas tienen

derecho a solicitar y obtener los

servicios públicos de acueducto,

alcantarillado, energía eléctrica, gas,

recolección de basuras y teléfono para su

vivienda. Bastará la prueba de la

habitación de personas para ser titular

del derecho.

- Medidas (expropiación) en favor de los

ocupantes contra los propietarios

explotadores de terrenos ilegales.

- Definición de las organizaciones

populares de vivienda (asociación sin

ánimo de lucro con sistema financiero de

economía solidaría).

No podrán ser objeto de Consulta Popular.

49

- El alcalde

La tercera parte, al menos, de Los conce­

jales del respectivo municipio o distrito.

- Un número plural de ciudadanos equivalente

al 5% del censo electoral.

- Un número plural, no inferior a la mitad

de las juntas directivas de acción comunal

* Las Consultas Populares sólo se podrán

realizar dos veces al año, el primer

domingo de abril y el primer domingo de

octubre.

También el día de las elecciones para

Corporaciones Públicas.

L 57 de 1989 Creación de La Findeter cuyo objeto

social es la promoción del desarrollo

regional y urbano, mediante la

financiación y la asesoría en lo referente a

diseño, ejecución y administración de

dos con actividades de infraestructura

básica.

- La Findeter hereda de los activos y

pas i vos de L Fondo F i nanc i ero de

Desarrollo Urbano del Banco Central

Hipotecario. Beneficia de un aporte del

Estado (150 millones de dólares) y también

de recursos de crédito externo (hasta

117 millones de dólares) y de los

aportes de Las entidades territoriales

socias para su capital.

D 951 de 1989

50

Votar impuestos, tasas o contribuciones

Locales, lo cual no excluye que se ordene

o niegue La construcción de obras por

el sistema de valorización o con cargo a

recursos municipales o distritales.

Determinar La estructura de la

administración municipaL o distrital.

Expedir el presupuesto de rentas y

gastos del municipio o distrito.

Ordenar la cesión de Las rentas

municipales o distritales, o la

transferencia de las mismas.

Nombrar o remover funcionarios y fijar

salarios o prestaciones.

Decretar exenciones de impuestos,

contribuciones, multas o tasas

municipales o suprimirlos.

Expedir o revocar normas en materia de

orden público.

Decretar actos de proscripción o per­

secución contra personas o corporaciones.

Dar voto de aplauso o censura respecto

de actos oficiales.

La entidad no podrá obligar a ninguna persona

natural o jurídica a que conecte un inmueble

51

L 10 de 1990 Traslado a los municipios del 50% del

aporte del departamento para Los

gastos del primer nivel de atención.

D 1881 de 1990

52

a la red pública de acueducto, pero podrá

obligarla a conectar un inmueble a la red

pública de alcantarillado.

- La entidad está en la obligación de

hacer el mantenimiento y reparación de Las

redes públicas de acueducto y de

alcantari Llado.

- La entidad no podrá suspender o cortar el

servicio de acueducto sin existir causa

just i f icada.

Repartición de las responsabilidades en la

dirección y prestación de servicios de

salud.

a los municipios, distritos y áreas

metropolitanas, los servicios de salud

del primer nivel de atención que

comprende los hospitales locales, los

centros y puestos de salud.

A los departamentos, intendencias y

comisarias, a los distritos y áreas

metropolitanas, los servicios de salud

del segundo y tercer nivel de atención

que comprende los hospitales regionales,

universitarios y especializados.

Competencias del Estado en materia de

salud (fijar las normas, controlar Los

establecimientos, establecer Los servicios

básicos de salud que el Estado ofrecerá

gratuitamente...). Por medio

particularmente de La Dirección Nacional

del Sistema de Salud.

Principios básicos de participación

ciudadana y comunitaria, subsidiaridad,

complementariedad, integración funcional.

En los departamentos, intendencias y

comisarias, hay una dirección seccional

del sistema de salud con funciones

de coordinación (asistencia técnica,

administrativa y financiera; programación

de la distribución de los recursos )

En Los municipios, distritos y áreas

metropoLi tanas hay una dirección local

del sistema de salud.

Las entidades territoriales deben organi­

zar un fondo Local o seccional de salud.

Articulo 1:

EL Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República, a través de La

Secretaría de Administración Pública,

coordinará las acciones conducentes al

fortalecimiento de la Política de

Descentralización Administrativa.

Artículo 2:

Papel de asistencia del Presidente de La

República

de coordinación dentro del ejecutivo

53

L 44 de 1990

L 49 de 1990

54

Fusión en el "Impuesto Predial Unificado"

de los gravámenes de predial, parques y

arborización, estratificación económica y

la sobretasa de levantamiento catastral.

La tasa de este impuesto puede ser entre 1

y 16 por mil del avaluó.

Incremento del IVA, en su tarifa general,

del 10% al 12%.

de relaciones públicas

de supervición del proceso y de

evaluación

de desempeñar la Secretaria Técnica

del Consejo Nacional para La

descentralización Administrativa.

j- 10% del "Impuesto Predial Unificado" debe |

] ser destinado a un fondo de habilitación de

} vivienda del estrato bajo de la población.

- EL Alcalde es la autoridad competente para |- Creación del "Premio Fiscal" mediante el

¡ dar Las autorizaciones policivas para el | cual La administración tributaria podrá

funcionamiento de Los juegos de suerte y realizar sorteos, para aquellos

azar y de las rifas distintas de las | consumidores que envíen Las facturas de

loterías y las apuestas permanentes. | compra.

55

s E W i U ü >: u ü u í I I J U S I C » íí-wiüf I C H T I Y O S

DE lf l YOIUÍITAD POUTICfl.

Con el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1.986), el Gobierno quiso dotar al país de un cuerpo coherente de normas, unificando la reglamentación vigente en materia de derecho municipal

Este método parece ser muy pertinente para analizar la evolución del proceso de descentralización, el cual muestra la necesidad de corregir lo existente e impulsar nuevas medidas e instrumentos.

Desde las primeras aplicaciones de la Reforma de descentralización y, aún más, desde la llegada al poder del nuevo Gobierno en 1,990 se ha advertido la voluntad de ajusfar las normas, en general hacia una mayor ef icacia y democracia.

I . ffió/Eficacia,

La búsqueda de una mayor eficacia se aprecia inicialmente en el plano administrativo y financiero.

Por ejemplo, la Ley de Reforma urbana ha sido un esfuerzo para dotar a los grandes municipios de los instrumentos administrativos y financieros (en particular, en áreas de expropiación y de recursos fiscales) necesarios para tener una política urbana propia.

Igualmente, la creación de la Findeter, por medio de la Ley 57 de 1.989 fue el resultado de la toma de conciencia del Gobierno de que las entidades territoriales necesitaban una institución financiera fuerte y cer­cana.

La necesidad de aumentar la eficacia de los mecanismos descentra-lizadores se ve bien en el Proyecto de Ley No. 94 de 1.990 presentado por el Gobierno del Presidente Gaviria,

En este proyecto, se propone clasificar los municipios y racionalizar la planeación local. En efecto, el Artículo 17 del Proyecto plantea:

" Los municipios serán clasificados en diversas categorías, de acuerdo con su población, el monto y origen de sus ingresos fiscales, y el carácter e importancia de sus actividades económicas y sociales. Ei régimen admi­nistrativo de los municipios y, en especial, las formas como estos podrán cumplir las funciones, prestar los servicios y ejecutar las obras que les asignan las normas vigentes, se determinará teniendo en cuenta la clasi­f icación a que se refiere este artículo",

Este Artículo da el paso a una verdadera reorganización de la descen­tralización, Hasta ahora, las normas no han tenido muy en cuenta las diferencias de tamaño entre las poblaciones. 1'

1. Al contrario, muchos estudios tienen en cuenta las diferencias de tamaño. Véase por ejemplo la clasificación por municipios del Dañe en su boletín.

56

Bogotá D.E. y el municipio más pequeño se encontraban, muy a menudo, en la misma condición jurídica. No se puede lograr una modifi­cación al respecto que valore las diferencias, si no es mediante una reforma fiscal significativa, como la considerada anteriormente, la cual trató con éxito de ampliar las finanzas de los municipios menores y sus inversiones.

Otra respuesta a las disparidades de los municipios y a la debilidad de los más pequeños, que hasta ahora ha tenido muy poco éxito es la posibilidad de asociarse entre ellos a pesar de contar con finanzas. El Gobierno propone incrementarlas, reservando un porcentaje del impues­to de estampilla sobre vehículos automotores a las asociaciones de muni­cipios.

Sin embargo, todavía falta un fomento de tipo político como el de dar acceso a las asociaciones de municipios que tengan proyectos amplios en el proceso de decisión departamental.

La voluntad política de readaptación de la descentralización del Proyecto 94 de 1.990 se ha expresado en propuestas para mejorar y ampliar la planeación local, haciéndola más precisa y desarrollada.

En este caso, la eficacia pasa por un plan de desarrollo en cada municipio con una parte general y una parte programática que debe comprender, en particular, los proyectos económicos y las obras públicas. Se trata también de dar al Alcalde un papel central y decisivo en tal proceso y de introducir medidas de fomento (crédito preferencial para los que tienen un plan de desarrollo, ayuda técnica a las oficinas departa­mentales de planificación) en un marco de revitalización del municipio.

Sin embargo, la eficacia no sólo es una cuestión de potencia material, depende también de una buena organización administrativa. Cuatro años de descentralización han permitido ver algunos problemas de coor­dinación,

Por ejemplo, en el caso de las Inspecciones de policía, se ha observado una rivalidad de las competencias de orden departamental y las de orden municipal. Se debe entonces establecer la superioridad jurídica de uno de estos dos órdenes: en el caso presente, la del orden municipal.

La organización presupuestal forma parte integrante de la organiza­ción administrativa, Por esto, se propone cambiar el año presupuestario para que no siga siendo del 1 de enero hasta el 31 de diciembre, sino del 1 de octubre hasta el 30 de septiembre. La lógica presupuestal del municipio no debe aislarse de la lógica presupuestal del resto de la Nación, ya que se debe tener en cuenta que el municipio depende en gran medida de las transferencias del Gobierno central.

El análisis de las medidas que buscan más eficacia en la gestión local permite caracterizar el sentido de la política descentralizadora desde el principio.

En primer lugar, se ve que el municipio sigue siendo cada vez más el centro de la estrategia descentralizadora dejando un poco de lado al departamento.

57

Segundo, ¡a eficacia pasa más por algunos ajustes jurídicos y financie­ros que por medidas totalmente nuevas. Existe al respecto una cierta continuidad.

Tercero, eficacia y democracia se consideran como complementa­rias, si se toma en cuenta que la legitimación de los actores locales es un paso hacia su responsabilización.

2. f i ló/democracia.

El mismo Proyecto de Ley No.94 de 1.990 incluye propuestas para conso­lidar, aumentar la democracia local. Las JAL son, de manera significativa, las primeras comprometidas ya que para nadie fue desconocido su fracaso durante los primeros años,

Se propone entonces la elección de todos los miembros por el sufragio directo. Además, la generalización del uso de la tarjeta electoral en dicha elección bajo la responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil,

Se otorgan también nuevas funciones a las JAL. Sin embargo, estas funciones siguen siendo secundarias: formular el plan de desarrollo de la comuna, vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre urbaniza­ción, promover y vigilar los procesos de legalización, habilitar y regular los barrios, fomentar la creación de Juntas de vigilancia de los servicios públicos, vigilar la expedición de patentes para los establecimientos indus­triales etc....

Nada de esto parece muy concreto en cuanto a las oportunidades de las JAL de actuar directamente en el barrio para mejorar las obras públicas, la vida diaria ...

El mismo proyecto propone ampliar el papel de las JAL en cuanto a la vigilancia de la ejecución de los servicios (propiciar la creación de orga­nizaciones cívicas, promover la construcción o el mantenimiento de las obras, realizar acciones tendientes a la preservación y conservación de los recursos naturales...) pero ello tampoco aumenta mucho la influencia de las JAL en el marco municipal.

Aún cuando estas propuestas fueran adoptadas por el Congreso, no cambiarían mucho el peso de las JAL frente a los poderes que disponen del dinero, de la administración y de la superioridad jurídica.

En este caso, se aprecia claramente que la voluntad de ampliar la descentralización política encuentra sus propios límites: no se quiere crear otro nivel legítimo debajo de la alcaldía, se quiere solamente un encua-dramiento de la ciudadanía.

En cuanto a la participación en los servicios públicos, el proyecto dispone que "cuando los servicios públicos no se administran o prestan por intermedio de entidades descentralizadas, se crearán Juntas de vigilan­cia". Pueden pedir información, oír funcionarios, hacer observaciones, e incluso actuar en justicia. Esta medida permite rectificar una falla del

58

sistema de gestión local y acaba con las desigualdades de hecho entre los municipios.

El tímido reforzamiento de las entidades de participación (JAL, entida­des cívicas...) se acompaña, con el Proyecto de ley No.093 de 1.990, de un reordenamiento del sistema electoral para adelantar la limpieza en los procesos electivos locales.

En este proyecto se encuentran algunas medidas para impedir el "traslado de votantes" (con la inscripción permanente en el censo electo­ral) y garantizar el serio del proceso electoral (con un número mínimo de ciudadanos para apoyar una candidatura a las corporaciones públicas), Pero, sobre todo, se generaliza el uso de la tarjeta electoral y del cubículo en las elecciones locales. Se quiere impedir el recurso a las antiguas costumbres de compra de votos y otras prácticas de clientelismo. Tal medida tuvo mucho éxito a nivel nacional en las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1.990. Parece que su generalización puede tener muchos efectos positivos.

En resumen todos estos ajustes muestran una voluntad de ingeniería administrativa: se quiere mejorar el proceso de descentralización, consta­tando las fallas de las primeras normas y tratando de resolver los problemas con algunas medidas "quirúrgicas". No se trata de replantear sino de completar lo que ya existe.

Al observar el esquema 1, se advierten los objetivos horizontales de tales ajustes: planificación y flexibilidad para la eficacia, participación y legitimación para la democracia. Los medios (verticales) tienen que ver por una parte, con el serio del voto y de las candidaturas; por otra con el tamaño y los poderes de las entidades descentralizadas.

Se pueden ver también las interrelaciones (hay intersecciones pero no hay antinomias) entre eficacia y democracia, interrelaciones que ya caracterizaban las primeras normas de descentralización.

59

A J U S T E S EN MATERIA DESCENTRALIZACIÓN

<

< ce o o LU Q

<

<

u LL LU

oixiado OUBLUBI un jeosng saiBdiamnuj sajapod so| j endo iv

60