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DOCUMENTOS
DE TRABAJO
Dilemas institucionales de la reforma
educativa, 1992-2012
516
Claudio Gerardo Jones Tamayo
enero de 2014
Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012
Enero 2014
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Claudio Gerardo Jones Tamayo*
Documento de Trabajo No. 516
Clasificación temática: Política Social, Educación, Ciencia Política
Resumen La relación crítica entre la SEP y el SNTE, vista como un legado institucional del sistema
educativo nacional explica simultáneamente la racionalidad del reformismo educativo y a la vez
los límites que por años ha tenido un proceso continuado de reforma. Se argumenta que en la
medida en que cualquier intento de reforma modifica el poder institucional del SNTE sobre el
sistema educativo, el sindicato como tal o la disidencia de la CNTE reaccionan oponiéndose a
los cambios institucionales propuestos por el gobierno y/o el congreso en la forma de cambios
al régimen institucional del sistema educativo. El dilema de reformar el sistema educativo
consiste en liberar a la política educativa de la intervención que el magisterio ha tenido en el
funcionamiento no académico y académico del sistema educativo nacional, enfrentando por parte
del magisterio una capacidad de veto considerable a la reforma educativa del Pacto por México.
Se abordan fundamentalmente las reformas que tuvieron lugar entre el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica en 1992, los gobiernos de Acción Nacional y
finalmente la reforma planteada por el presidente Enrique Peña Nieto y los partidos firmantes
del Pacto por México. El dilema de todo gobierno reformador de la educación ha sido enfrentar
el poder de veto del SNTE y/o la CNTE y resolver en alguna medida el costo político de reformar
mediante un equilibrio delicado entre la participación magisterial en la reforma y el grado de
reforma conseguido. Los dilemas institucionales de la reforma educativa han devenido en una
reforma prolongada, incremental y secuencial que posiblemente no haya concluido.
*Correo electrónico: claudiogerardojones@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden
exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012
Contenido
I. I. Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado 1
II. II. Justificación de la Investigación:
III. las reformas estructurales y la modernización educativa 4
IV.
V. III. Objetivos 5
VI. IV. Planteamiento y Delimitación del Problema:
la federalización como centralización y la crisis educativa 6
VII.
VIII. V. Marco Teórico y conceptual de referencia:
IX. Rendimientos crecientes y Sendero- dependencia;
X. surgimiento y cambio institucionales 11
XI. VI. Formulación de Hipótesis 15
VII. Pruebas empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo 16
XII. VIII. Conclusiones y recomendaciones 34
XIII. IX. Bibliografía 38
XIV.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
1
III. Objetivos
Ubicar en un contexto histórico-institucional los diferentes intentos de reforma del
sistema educativo y ofrecer una periodización tentativa de las políticas reformadoras
que se reconozcan a sí mismas como tales por parte del gobierno federal y los
gobiernos subnacionales.
Comprender la ruta crítica de los cambios institucionales que se ha buscado establecer
en el sistema educativo, particularmente, a partir del Acuerdo Nacional para la
Educación Básica ANMEB y hasta la reforma educativa que plantea el Pacto por
México.
En dicha perspectiva, rastrear los obstáculos de la reforma educativa por lo que toca
a las resistencias de grupos rentistas al interior del binomio SEP-SNTE y a lo largo
de la estructura vertical del sistema educativo –niveles de gobierno.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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I. Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado
El estado mexicano que emergía de la revolución en los años veinte mantuvo por varias
décadas tres objetivos esenciales de política educativa, derivados del proyecto nacional
contenido en la Constitución de 1917, específicamente en el artículo tercero: proveer de una
educación laica y gratuita a cada vez más grupos de la población rural y urbana en todo el
país; conseguir la derrota cultural de formas comunitarias caciquiles, reaccionarias y
conservadoras del México porfiriano; lograr la integración nacional acelerando la formación
de una conciencia cívica identificada con la patria mexicana, más allá de cultos religiosos o
identidades étnicas locales. Para ello, los primeros gobiernos posrevolucionarios tuvieron
que centralizar la educación pública en el sentido de construir un sistema de educativo que
eventualmente pudiera reconocerse como nacional. En esas primeras décadas, había que
superar las posibles resistencias locales y simultáneamente integrar escuelas existentes así
como crear escuelas nuevas en cada vez más regiones. Hacia los años cincuenta era evidente
que, en aras de la construcción de un sistema educativo mexicano, ya se contaba con un
aparato administrativo en crecimiento gobernado por la Secretaría de Educación Pública, y
un magisterio en expansión organizado en torno al Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación.
Sin embargo, a fines de los años cincuenta, el entonces Secretario de Educación, Jaime
Torres Bodet, ya estaba perfectamente consciente de que la presencia del sindicato no sólo
en el magisterio –su espacio natural- sino en la estructura administrativa –típicamente, un
director- llevaba a una parálisis funcional como ha dicho Gilberto Guevara Niebla (Guevara
Niebla, 2012: 2). A dicha parálisis habría que añadirle, al menos una década más tarde, la
evidente macrocefalia del sistema educativo: la gestión de cualquier asunto implicaba un
lento y complejo circuito administrativo a través de una enorme burocracia. No es
sorprendente que los intentos de sucesivos secretarios de educación por desconcentrar esa
enorme estructura, de suyo esclerotizada por un magisterio que fungía como actor interesado
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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y a la vez como autoridad interesada en temas laborales y académicos, puedan encontrarse
en la política educativa desde fines de los años sesenta y principios de los setenta. En 1973
se crearon 9 Unidades de Servicios Descentralizados y 30 Subunidades de Servicios
Descentralizados (USEDES y SUBSEDES respectivamente. En 1978, el gobierno de José
López Portillo nombró delegados cuyas definiciones funcionales no se habían dado desde su
creación en la perspectiva de un proyecto de desconcentración y descentralización. El
presidente De la Madrid anunció para su gobierno una reforma descentralizadora que llagaba
al sistema educativo. Para entonces, la animadversión del SNTE al reformismo educativo
era un hecho conocido al menos para los funcionarios medios y altos de la SEP. En adelante
y hasta 1992, el gobierno federal estuvo tratando de desconcentrar-descentralizar, habiendo
creado una estructura en el nivel estatal que estaba ocupada, como décadas antes ocurrió con
la estructura centralizada, por actores locales –administrativos o sindicales- con intereses
creados y evidentes prácticas rentistas sobre el proceso educativo (Arnaut, 1994, 240-254).
Durante el resto de los noventas y en el gobierno de la alternancia en 2000, se consolidó la
federalización-descentralización del sistema educativo. Pero el arreglo sindical-
administrativo en los estados seguía adoleciendo de prácticas rentistas y de colusiones que
no beneficiaban decisivamente a la carrera magisterial y al desempeño educativo en las aulas.
Los gobiernos del PAN lograron algunos avances en el sistema básico, medio superior y
superior además de instituir la evaluación. Pero no ha sido hasta que se articula un pacto
entre el presidente Peña Nieto y los tres partidos principales de México (PRI, PAN, PRD)
que una reforma constitucional y legal para consolidar y sistematizar la evaluación e instituir
un servicio profesional docente se ha conseguido con la resistencia de los maestros de la
Coordinadora de Trabajadores de la Educación y aparentemente en algunos otros estados
donde la disidencia no es particularmente fuerte. La oposición del SNTE se logró evitar, por
lo menos al nivel de la dirigencia nacional, porque la lideresa magisterial, Elba Esther
Gordillo, fue separada de su cargo vitalicio como presidenta del sindicato nacional, habiendo
sido acusada del delito de operación con recursos de procedencia ilícita. Así,
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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incrementalmente, sucesivos gobiernos y ahora un gobierno apoyado por los tres partidos
mencionados ha logrado la aprobación de cambios constitucionales y de tres leyes
secundarias que concretan una reforma educativa, sin duda decisiva pero probablemente no
exenta de vicisitudes para llevarse a cabo plenamente.
Este trabajo se desarrolla en tres partes principales. Tras una justificación de la reforma
educativa en función de los cambios estructurales que se vienen efectuando en México desde
los años noventa, se explica el poder del sindicato como resultado del arreglo institucional
que, a través de cambios principalmente a la ley federal de educación, va dando forma al
sistema educativo en el binomio SEP-SNTE en un proceso de varias administraciones. Se
expone especialmente el problema del poder de veto del SNTE en torno a la federalización
como descentralización del mismo sistema. Luego se ofrece un marco teórico para entender
el rentismo y el control que sobre el sistema educativo ha efectuado principalmente la
organización magisterial. La hipótesis de un prolongado poder de veto magisterial al
reformismo educativo se fundamenta en el arreglo corporativo que unifica a los maestros en
el SNTE en los años cuarenta y que se extiende en el largo periodo de federalización-
descentralización a partir de los setenta. La resolución del dilema reformista del gobierno
federal frente al SNTE se rastreará señalando los límites del cambio institucional durante
cada fase de reforma entre 1992 y 2013.
El método empleado en este trabajo es de naturaleza inductiva y procede mediante el rastreo
de procesos. Específicamente, se rastrea el proceso de las reformas educativas para poder
identificar los objetivos de la reforma así como el papel del magisterio en la propia definición
y alcance de la misma. Las reformas educativas, bajo esta metodología cualitativa, son
abordadas como procesos de cambio institucional que se siguen en el tiempo y que van
resolviendo parcialmente, pero de manera distinta, el problema del poder de veto magisterial.
XV. II. Justificación de la Investigación: las reformas estructurales y la modernización
educativa
XVI.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
5
XVII. Durante las últimas tres décadas del siglo XX, por lo menos, sucesivos gobiernos, expertos
de la academia y organizaciones de la sociedad civil han planteado insistentemente no sólo
la necesidad imperiosa de reformar profundamente el sistema educativo sino que han
expresado que la reforma del estado y la reforma del sistema económico son impensables
sin una reforma educativa enfocada en la calidad de la enseñanza y el aprovechamiento de
los educandos. No es casual que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte ocurre temporalmente muy cerca de la primera reforma educativa importante por la
descentralización contemplada. El presidente Salinas contempló la liberalización comercial
en América del Norte como un cambio estructural para México que precisaba de un viraje
significativo en el sistema educativo hacia las condiciones que permitieran mejorar la
educación para que entre otras cosas, pudiera aspirar a ser factor de una mayor
competitividad de los mexicanos y de la economía mexicana a nivel internacional.
XVIII.
XIX. De hecho, en el contexto de las reformas de modernización económica y cambios
estructurales de los años noventa, varios de los países latinoamericanos han visto surgir un
consenso acerca de la imperiosa necesidad de las reformas educativas para que el
crecimiento, la productividad y la competitividad global de los países puedan avanzar en el
largo plazo. Lo mismo es verdad para la reducción de la desigualdad social. En la región
latinoamericana, la educación es vista como el principal catalizador del desarrollo (Navarro,
Carnoy, de Moura Castro, 1999: p. 3). La evidencia acerca de la rentabilidad social e
individual de la educación así como de la contribución que la educación primaria hace al
desarrollo económico ha sido demostrada desde fines de los años ochenta.
Por lo demás, la reforma educativa trasciende el ámbito económico y abona en el logro de
democracia de ciudadanos: no se puede concebir la formación de ciudadanos sin una
educación de calidad.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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IV. Planteamiento y Delimitación del Problema: la federalización como
centralización y la crisis educativa
Desde la creación del sistema educativo nacional, la organización del magisterio ha jugado
un papel central en la formación y desarrollo de dicho sistema. En efecto, el estado mexicano
se dio a la tarea de construir un sistema educativo nacional que respondiera al compromiso
político que planteaba el artículo 3° de la Constitución de 1917 y para ello centralizó la
construcción de un sistema escolar integrado por dos componentes básicos: una estructura
administrativa y una estructura docente, ambas integradas en el binomio institucional de la
Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.
Al cabo de los años, este binomio administrativo-magisterial llevó a resultados deseados en
términos del crecimiento del sistema educativo 1 pero, a la vez, fue llevando a la
consolidación de un sistema administrativo gigante, cuasi-paralizado en el sentido de una
gestión educativa extremadamente lenta, y dirigido a los logros cuantitativos del sistema más
que al desempeño del sistema integrado por alumnos, maestros y escuelas en desmedro del
aprovechamiento de los alumnos y de la enseñanza de los maestros. El problema, al menos
desde finales de los años setenta y hasta 2013 –alrededor de 35 años- ha sido reformar dicho
sistema, tratando primero de desconcentrarlo (creando delegaciones de la SEP en los
estados), luego descentralizándolo a los estados y finalmente instituyendo un sistema de
evaluación educativa y un servicio de profesionalización docente.
Tras de los años de la lucha armada de la Revolución Mexicana, los primeros gobiernos bajo
la Constitución de 1917 buscaron el cumplimiento del artículo tercero, que establecía que la
educación sería impartida por el estado federal, los estados, el Distrito Federal y los
municipios y que sería laica y gratuita. En 1921 se modificó el artículo 73 constitucional
para dar potestad a los estados por lo que toca al establecimiento de escuelas, al tiempo que
1 Como expresa Gilberto Guevara Niebla, ente 1920 y 1940, “el sistema escolar tuvo éxitos resonantes.” Ver
Gilberto Guevara Niebla, “La disputa por la educación” en Nexos, consultado el 27 de septiembre de 2013 en
http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103120 [1 de febrero de 2013]
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
7
al Congreso le eran conferidas facultades para sostener y organizar escuelas en todo el país
(Mario Melgar: 223). Se creó entonces la Secretaría de Educación Pública para centralizar,
bajo la visión del entonces secretario José Vasconcelos, el proceso educativo resarciendo las
insuficiencias de las autoridades locales para crear y mantener escuelas. Acaso Vasconcelos
veía esta medida como transitoria de modo que los estados y municipios volvieran a tener,
eventualmente, el control de las escuelas. El proceso de construcción del sistema educativo,
sin embargo, mostró un plazo mucho mayor a una administración para consolidarse (Trejo,
1991, 93).
En 1934 se reforman los artículos 3° y 73° para dar al Congreso de la Unión la facultad de
distribuir, coordinar y unificar la educación pública en todo el territorio, lo que supuso que
la autoridad federal estaba por encima de los congresos locales y que la autonomía de que
habían gozado los estados a partir de 1921 se terminaba. En adelante, los estados dependerían
de las leyes que emitiera el Congreso para distribuir y sostener la función educativa y la SEP
absorbería todo el proceso educativo (Melgar Adalid: 464-465). Ciertamente, el estado se
había beneficiado del papel político de apoyo y movilización que habían desempeñado los
maestros desde los años veinte y treinta aunque también había tenido que lidiar con la
fragmentación sindical e ideológica del magisterio. Efectivamente, las reforma
constitucional de 1934, dio un viraje al proyecto ideológico de la educación definiéndola en
el artículo 3° como socialista y estableciendo un concepto ideológico de signo más o menos
radical para un magisterio heterogéneo.
Fue así como en 1943 nació el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
unificando a las organizaciones magisteriales de divergente ideología en todo el país (Trejo,
1991: 121-123). En los cuarentas, el sindicato nacional era fuente de un decisivo apoyo
político, que era a la vez instrumento de control y de movilización para los fines del sistema
educativo y de la hegemonía socio-política del Partido de la Revolución Mexicana,
renombrado como PRI en 1946. La interdependencia del binomio SEP-SNTE estaba sellada
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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por el arreglo institucional de la agencia federal de la educación y del régimen político y
laboral del magisterio, en un sentido inequívocamente corporativo. La reforma al artículo
3°, concebida por Jaime Torres Bodet en 1946, redefinía completamente la concepción
ideológica de la educación pública, alejándola de la idea socialista y llevándola a un ámbito
de libertades y de condiciones favorables a un desarrollo democrático acorde con el concepto
de la unidad nacional. Ése fue el rostro del proyecto educativo que dominaría las siguientes
décadas, marcadas por el crecimiento del sistema escolar pero también, junto con la
masificación del mismo, por una crisis de dimensiones pedagógicas (Guevara Niebla, 2013:
p.1).
Una vez establecido el arreglo corporativo del sistema educativo nacional, desde el gobierno
federal se buscó, sobre todo, la expansión de la oferta educativa. Tempranamente, sin
embargo, en el desarrollo de dicho sistema “..las altas autoridades educativas señalaban que
la SEP se había convertido en un “gigantesco Departamento de Personal”, un inmenso
organismo del que ya dependían decenas de miles de empleados, que tenía mucho trabajo
pero que muy poco podía hacer por el mejoramiento del sistema educativo nacional.” 2 Es
decir que ya desde los años cincuenta, como advierte Alberto Arnaut, el crecimiento de la
SEP limitaba significativamente su capacidad de control administrativa y técnica al tiempo
que acotaba seriamente la fracción del presupuesto que no se dedicaba al gasto corriente. 3
Claramente, el margen de maniobra en los recursos de la secretaría era enormemente
reducido ante tan sólo el cumplimiento de la nómina administrativa y magisterial. A fines de
esa década de los cincuenta, el conflicto magisterial mostraba que la SEP ya no podía tener
una relación armónica y estable con el SNTE. Como argumenta Arnaut siguiendo a Torres
Bodet, la unidad sindical no favorecía el funcionamiento de una federalización en el sentido
que Vasconcelos la concibió, es decir, con estados y municipios que condujeran el proceso
educativo bajo la ley y el sostén provisto por el congreso, bajo la acción subsidiaria de la
2Ver Alberto Arnaut, 1994, Política y Gobierno, Vol. I, Núm. 2 México, Segundo Semestre de 1994, p. 242.
3Ibid.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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SEP (1921-1934) o bajo la plena centralización del proceso en manos de la SEP a partir de
1934 y ciertamente a partir de 1940.
Durante los años cincuenta y sesenta la centralización, como proceso administrativo y político,
abrumó cualquier intento de reestructurar el sistema educativo (Arnaut, 1994, pp. 244-245).
El gran problema del mismo, reflejado en una agencia federal gigantesca dominada por una
administración permeada por el sindicato magisterial y por los intereses de ese mismo
sindicato erigido en un gigante corporativo con vinculaciones políticas partidistas, también
significaba la subordinación férrea de un proyecto de calidad educativa como política
prioritaria. Cómo se verá, cualquier respuesta a este gran problema se traducía en un dilema
decisivo: seguir consolidando un modelo político-burocrático de educación pública versus
impulsar un proyecto educativo basado en el cambio institucional a favor de la eficiencia
administrativa y, eventualmente, la calidad. Cualquier movimiento hacia la segunda ruta
decisoria implicaba avanzar, con costos políticos importantes, en dos dimensiones de reforma:
Primero, en la reestructuración de los servicios educativos del sistema nacional en el
sentido de una federalización-desconcentración y luego de una federalización-
descentralización;
Segundo, en la redefinición del ámbito de acción del magisterio en el sistema, hacia la
reconducción de los maestros en su actividad formativa y pedagógica y hacia la
liberalización de espacios técnicos y administrativos del sistema.
El problema de la capacidad de veto del magisterio sobre distintos proyectos de reformismo
educativo se ha transformado a lo largo del tiempo, pero no ha desaparecido. El propio SNTE
ha terminado por abrazar una agenda que sin duda pretende ser reformista y que más bien ha
servido como un instrumento de legitimación frente al gobierno y una arena de negociación
sobre la perspectiva de reforma laboral del magisterio. Esto ha sido evidente durante buena
parte de los años noventa y hasta 2012. El veto no sólo se refleja en limitar o evitar la
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
10
profundidad de la reforma propuesta o algunos elementos clave de la misma sino, como se
verá –sobre todo en los casos en los que los acuerdos de reforma pretendieron involucrar al
magisterio en la modernización- en la entrega de nuevos espacios de poder para el SNTE. La
carrera magisterial, particularmente, muestra la capacidad del magisterio organizado para
mediatizar los efectos de la reforma e incluso sostener nuevos espacios de influencia en los
impulsos reformistas. Pero dicha mediatización no es sino la tendencia del sindicato a buscar
la bilateralidad de la política educativa en la reforma. Ello no puede entenderse cabalmente
sino se considera que en el sistema educativo mexicano aún existe, en la segunda década del
nuevo milenio, la venta y herencia de plazas magisteriales.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
11
Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.
a petición del Partido Acción Nacional.
Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite
Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.
Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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V. Marco Teórico y conceptual de referencia: Rendimientos crecientes y Sendero-
dependencia; surgimiento y cambio institucionales
El SNTE y su papel en el sistema educativo (SEP), como aquí se sugiere, presenta un proceso
de formación en el que las decisiones pasadas determinan resultados no necesariamente
previstos a gran escala del sistema educativo nacional. En la formación del sistema educativo
se tomaron ciertas decisiones (centralización administrativa y sindical, uso político de la
organización magisterial) que generaron, a la postre, costos considerables a cualquier
movimiento en el sentido de cambiar esa trayectoria particular cuando el sistema educativo
estaba en pleno desarrollo. Precisamente, desde una perspectiva teórica, el concepto de
Sendero-dependencia (Path-dependency) ha sido utilizado en las ciencias sociales -
ciertamente en economía y en ciencia política- para señalar que las decisiones estratégicas a
lo largo del desarrollo institucional de un sistema se asocian inequívocamente al incremento
de rendimientos (políticos, económicos) en la etapa de formación y desarrollo institucionales
pero eventualmente hacen enormemente costosa la eventualidad de un cambio institucional
(Pierson, 2004, p. 251). 4
De tal suerte, aquí se argumenta que el desarrollo del sistema educativo mexicano a todas luces
exhibe, en la tradición de lo que se conoció en años recientes como nuevo institucionalismo
(tanto histórico como económico y organizacional), la lógica de la llamada sendero-
dependencia de ciertos procesos sociales y políticos. Como argumenta Paul Pierson en su
trabajo seminal, Rendimientos crecientes, Sendero-dependencia, y el Estudio de la Política,
hay en principio dos nociones acerca de las explicaciones sendero-dependientes o trayecto-
dependientes del desarrollo institucional:
Primero, en un sentido ciertamente laxo, la Sendero-dependencia se refiere a la
inferencia causal de estadios precedentes de un proceso en una secuencia temporal.
Como bien refiere Pierson, se trata de argumentar –no necesariamente con gran utilidad
analítica- que “la historia importa” (Pierson, 2004, p. 252).
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
13
4 Por institución se entienden, siguiendo a North, “las restricciones que los seres humanos imponen en la
interacción humana. Consisten de reglas formales (constituciones, leyes reglamentarias, leyes de derecho
público [Common Law], y regulaciones) así como de restricciones informales (convenciones, normas y códigos
de conducta autoimpuestos).” Ver Douglass C. North., 1998, “Five propositions about institutional change” en
Jack Knight &Itai Sened, Explaining Social Institutions, Ann Arbor, The University of Michigan Press.
5 En este punto Pearson cita a Margaret Levi, con referencia a un ensayo más propio del institucionalismo de
elección racional que del institucionalismo histórico. Ver Margaret Levi, 1995, “A Model, a Method, and a
Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis” in Comparative Politics: Rationality, Culture,
and Structure, ed., Mark I. Lichbach and Alan S. Zuckerman. Cambridge University Press, pp. 19-41
6 Típicamente, se suele citar el trabajo seminal de W Brian Arthur. Véase W. Brian Arthur, 1994, Increasing
Returns and Path Dependence in the Economy, University of Michigan Press, Ann Arbor.
Segundo, existe una definición más estrecha o precisa de sendero-dependencia: una
vez que se ha elegido una trayectoria o ruta de desarrollo, para un país, región o arreglo
institucional, los costos de revertirla son muy elevados. 5
Sobre la segunda perspectiva, Pierson plantea entonces que los pasos o avances en una ruta
determinada inducen movimientos subsecuentes en la misma dirección pero que el concepto
que especialmente capta dicha lógica es el de rendimientos crecientes, utilizado en principio
por la ciencia económica: varios casos se estudiaron sobre la selección de una determinada
tecnología y la lógica de reforzamiento que los caracterizó en un sentido de sendero-
dependencia.6 Los rendimientos crecientes son, entonces, un mecanismo causal que anima
sustantivamente cualquier argumento formal de sendero-dependencia en la propuesta de
Pierson. Bajo esta inteligencia, en un proceso social caracterizado por la presencia de
rendimientos crecientes para una determinada acción, los costos relativos de ésta se
incrementan en el tiempo en comparación a otros cursos de acción. De ahí que los costos de
salir de o abandonar la trayectoria o sendero decisional o conductual se incrementen de manera
evidente.
La relevancia del concepto sendero-dependiente de rendimientos crecientes es particularmente
importante, para los fines de este trabajo, en el estudio político de las instituciones educativas.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
14
7 La aplicación de la teoría de sendero-dependencia a partir de una matriz institucional es al menos tan amplia
en el ámbito político como en el económico. Ver Paul Pierson. “Increasing returns, Path Dependence and the
Study of Politics” en American Political Science Review, Vol 94, No 2, junio de 2000, p. 256
Siguiendo el trabajo de Douglass North, Paul Pierson pone de relieve la conceptualización
estrecha o precisa de la Sendero-dependencia para abordar el surgimiento de instituciones y el
cambio institucional: “En contextos de compleja interdependencia social, las nuevas
instituciones frecuentemente entrañan altos costos fijos o de inicio, e involucran considerables
efectos de aprendizaje, efectos de coordinación y expectativas adaptativas. Las instituciones
establecidas generan poderosos incentivos que refuerzan su propia estabilidad y desarrollo
subsecuente (Pierson, 2004, 255).”
Es crucial advertir, siguiendo a Pierson, que ciertos arreglos institucionales inducen formas
organizacionales complementarias, las cuales eventualmente han de generar instituciones
también complementarias. Ello refiere la llamada “matriz institucional” planteada por
Douglass North y que es fundamental para dar explicación y seguimiento a un desarrollo
institucional específico así como a la posibilidad correspondiente del cambio institucional. La
razón es que, precisamente, dicha matriz genera rendimientos crecientes a escala masiva. Si
bien la aplicación que hace North de matrices institucionales se dedica a explicar el
crecimiento y desempeño económicos en los países avanzados y en los países periféricos o
emergentes Pierson sugiere que dicha conceptualización es relevante y útil para abordar
fenómenos político-institucionales.7
El desarrollo institucional se observa primariamente en el nivel de marco-estructuras que
refieren grandes arreglos institucionales y organizaciones comprehensivas. El análisis de la
trayectoria relevante de desarrollo institucional pone de manifiesto al menos dos puntos
críticos del mismo, que pueden o no estar relacionados:
En primer lugar, el punto en el tiempo en que se presenta una coyuntura crítica, como un
intervalo relativamente corto de tiempo en el que existe una probabilidad substancialmente
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
15
elevada de que las decisiones de los agentes o actores en cuestión se traduzcan en un
determinado resultado de interés (Capoccia y Kelemen, 2007). En un nivel menos abstracto,
la coyuntura crítica es un periodo de tiempo distinguible por las condiciones político-sociales
y/o económicas en las que “un cambio significativo” en la forma de las decisiones contingentes
de los actores resuelve la tensión o la crisis de aquellas condiciones en favor de una
configuración o desarrollo político-institucional novedoso (Collier y Collier, 1991). Una
coyuntura crítica da lugar, claramente, a un periodo de estabilización o estabilidad institucional
que puede subsecuentemente entrar en una fase de cambio, por razones endógenas o exógenas
al propio desarrollo institucional.
En segundo lugar, el punto en el tiempo en el que los actores o agentes involucrados en un
arreglo institucional o participantes del proceso de una institución determinada, entendidos
como organizaciones, deciden alterar el sistema de reglas para obtener un resultado diferente
en términos de desempeño de acuerdo a su interés, o bien alteran, deliberadamente o a veces
accidentalmente la efectividad del cumplimiento de las reglas, las sanciones u otros medios de
restricción informal para tal cumplimiento (North, 1998, p. 16).
El cambio institucional así entendido, en el ámbito de la economía política de las instituciones
sociales, es sin duda esclarecedor en el sentido de una perspectiva histórica y política. Para
North, coincidentemente, “el cambio institucional es típicamente incremental y es sendero-
dependiente.” (…) “La dirección del cambio institucional incremental será ampliamente
consistente con la matriz institucional existente y será gobernada por los tipos de conocimiento
y habilidades en que hayan invertido los entrepreneurs [dirigentes] y los miembros de las
organizaciones (North, 1998, p. 18).”
VI. Planteamiento de Hipótesis
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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Hipótesis de Investigación
Al menos desde los años noventa, sucesivos gobiernos han enfrentado la resistencia del
magisterio organizado a atender los planeamientos de una verdadera reforma institucional al
sistema educativo. Dicha resistencia se ha traducido, en una negociación estratégica que
minimiza la máxima pérdida para la organización magisterial respecto de su poder de
cogobernar el proceso educativo pero que afecta significativamente el logro de los objetivos
de las reformas institucionales, específicamente en términos de calidad.
Hipótesis Nula
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación no ha ejercido o no ha sido capaz de
ejercer poder de veto alguno contra las tentativas gubernamentales de reformar el sistema
educativo que hayan afectado significativamente los proyectos de cambio institucional de los
gobiernos mexicanos desde 1978, durante los ochenta y noventa y hasta 2012-2013.
VII. Pruebas Empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
17
Apenas es obvio que, visto en su nivel más simple de análisis, cualquier reforma educativa en
el sistema educativo mexicano tenga que hacerse con los maestros organizados y no contra
ellos. Pero un proceso de reformas que inicie o profundice cambios institucionales en
diferentes dimensiones y niveles del sistema se ha correspondido, en los hechos, con una lógica
incremental marcada por el dilema de incentivar al magisterio para que se involucre en la
modernización educativa y a la vez afectar los intereses del SNTE en el sistema para abrirle
camino a un nuevo modelo educativo en los estados, los municipios y, eventualmente, en las
escuelas. El análisis institucional en un sentido de Sendero-dependencia tiene que integrar una
narrativa que dé cuenta de la matriz política que se ha desarrollado en el tiempo y que ha
vinculado a la SEP y al SNTE para validar la existencia de una o más lógicas de rendimientos
crecientes. Esto último permite entender la resistencia magisterial a las diferentes fases de
reformas que se han dado en las últimas décadas y, al mismo tiempo, entender el dilema
político del cambio institucional para las autoridades educativas.
La coyuntura crítica: el corporativismo estatal y el origen del SNTE
En su estudio de política comparada, Ruth y David Collier identifican la coyuntura crítica
durante la cual el estado latinoamericano incorporó a la clase trabajadora a la arena política
institucionalizando la relación entre el estado y las organizaciones obreras. Se trata de una
coyuntura crítica porque precisamente la forma en que se logró aquella incorporación marcó
el desarrollo político subsecuente (régimen político, sistema de partidos). Por un lado, las
organizaciones sindicales se movilizaron de forma importante constituyendo la principal
muestra de activismo popular en la naciente esfera política posrevolucionaria. Por otro lado,
sin embargo, dos factores determinaron –desde el punto de vista político institucional para el
caso mexicano- la relación entre el estado y las organizaciones gremiales: la creación de una
ley laboral que reglamentaba el artículo 123 de la Constitución de 1917 en 1931 y la creación
de un sector obrero del Partido de la Revolución Mexicana en 1938 (Collier y Collier, 1990,
205-250). El amplio activismo y autonomía de las organizaciones sindicales encontró en la ley
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
18
8Gilberto Guevara Niebla afirma que “..aun cuando el SNTE, literalmente, no tiene “cláusula de exclusión”
funciona como si la tuviera, dado que al adquirir su plaza el trabajador de la educación pasa a formar parte, de
manera automática, del SNTE y el gobierno se encarga de deducir del sueldo del contratado el monto quincenal
de la cuota sindical correspondiente (este “cobro automático” de cuotas contradice lo dispuesto en la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que establece que éste se hará “siempre que el trabajador hubiese
manifestado previamente, de una manera expresa, su conformidad” (cap. III, art. 38, frac. 2). Por otro lado, el
abandono del SNTE implica, tácitamente, la pérdida de la plaza.” Ver Guevara Niebla. “Leyes que sustentan el
poder del SNTE” en Nexos, consultado el 20 de septiembre de 2013 en
http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de 2012]
9 No se trataba de un sistema pluralista de representación social sino de un conjunto de organizaciones con el
monopolio de la representación que se articulaba de manera singular al estado posrevolucionario. Éste
corporativismo estatal o de estado no conduce a la democracia sino que es propio de un sistema de tipo
autoritario (Schmitter, 1978)
y en la estructura corporativa del PRM las condiciones de un intercambio fundamental: el
apoyo político al PRM y la desmovilización masiva del movimiento obrero en un sentido de
contener el activismo de clase a cambio del monopolio de la representación mediante la
llamada cláusula de exclusión,8 así como las políticas sociales favorables al trabajo organizado
(prestaciones sociales y, en su caso, incrementos salariales). Específicamente, el sistema logró
la desmovilización o desradicalización de las principales organizaciones en favor de un pacto
corporativo con el estado posrevolucionario.
Como observa Carlos Ornelas, el único gran gremio o sector social que no había sido
corporativizado y sometido al estado posrevolucionario durante los años treinta era el de los
maestros. La razón es que existían en el país alrededor de 700 sindicatos de maestros que se
resistían a ser centralizados e incorporados a la esfera estatal del corporativismo del partido de
la Revolución Mexicana (Ornelas, 2008, 450-451). A este sistema de representación de
intereses lo caracterizaba su estructura vertical y política autoritaria. 9 Específicamente,
durante el cardenismo, la incorporación de los sindicatos nacionales y centrales obreras a la
estructura corporativa del PRM tenía un triple propósito: el apoyo de las organizaciones al
régimen posrevolucionario y su partido, la legitimación social del estado posrevolucionario y
finalmente, el control político de las organizaciones y sus movimientos de contestación social
y política. Muchos de los grupos magisteriales de aquella época fueron particularmente
radicales, estratégica e ideológicamente. Específicamente, la influencia del Partido Comunista
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
19
10 Carlos Ornelas señala que, habiendo alcanzado importantes grados de autonomía respecto del gobierno, el
SNTE emprendió una estrategia deliberada de colonización de la SEP desde los años cincuenta. Ver Carlos
Ornelas, “El SNTE, Elba Esther Gordillo y el gobierno de Calderón” en Revista Mexicana de Investigación
Educativa, abril-junio de 2008, Vol. 13, Núm. 37, pp.446.
Mexicano, sobre todo en algunas regiones del país, suponía una fuente de autonomía frente al
régimen posrevolucionario (Cortina, 1989, 82-84).
La centralización corporativa y la expansión del sistema educativo
La incorporación tardía del gremio magisterial a la estructura corporativa y su unificación
organizacional, también tardía, supuso que la articulación entre sindicato y SEP se hiciera
cuando ésta ya estaba consolidada como institución normativa, administrativa y financiera del
proceso educativo. La existencia del SNTE como organismo único del magisterio y, en
principio, funcional al objetivo de la cobertura educativa terminó por generar de suyo una
lógica de rendimientos crecientes en el momento en que fue convertido en un privilegiado
participante de la administración educativa, sin otro límite o rival que una estructura
burocrática que se ocupaba o conquistaba por sus fieles. El término “colonización” de la SEP
por el SNTE que describe, para Carlos Ornelas la ocupación de espacios burocráticos del
sistema educativo por el sindicato nacional, no puede entenderse sino se identifican los
mecanismos institucionales que empoderaron al sindicato y lo convirtieron en un actor
autónomo con intereses propios de cara a la consolidación del sistema educativo nacional. 10
En efecto, prácticamente a tres años de la creación del SNTE, el gobierno federal expidió el
Decreto de 1946 que no era sino el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del
Personal de la Secretaría de Educación Pública y que normaba las relaciones laborales con el
sindicato nacional. Este cuerpo legal le reconocía el monopolio de la representación sindical
además de que sólo a través del sindicato se podía contratar el personal de base. La
organización del magisterio obtuvo entonces importantes privilegios en la relación laboral,
específicamente mediante el artículo 21 (comisión nacional de escalafón) y el artículo 52
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
20
11
Ver Sandra Nieves, “Académicos piden al gobierno romper alianza con SNTE” en La Razón, consultado el
25 de octubre de 2013 en http://razon.com.mx/spip.php?article55390
(licencias con goce de sueldo). 11 El arreglo corporativo entre la SEP y el SNTE suponía pues
que dependencia y sindicato acordaban juntos la distribución de puestos dejando apenas un
pequeño margen de intervención a la SEP en los estados. Además, la SEP y el SNTE repartían
puestos y recursos en forma inequívocamente clientelista (Romero, 2013). Ello ocurría
simplemente porque para ambos existía una lógica de poder particular. El arreglo corporativo
generaba rendimientos crecientes por dos vías, por el apoyo político e institucional que obtenía
la SEP del magisterio (extendido al PRI) y por la respectiva entrega de plazas y recursos tanto
a la SEP como al SNTE. Pero la consecuencia más grave de otorgar al sindicato el poder sobre
no sólo los docentes sino sobre los directores, inspectores y funcionarios de la propia SEP es
que se fue generando una parálisis en el proceso de la gestión educativa, toda vez que tanto
los maestros como sus directivos escolares obedecían al sindicato. Como ha expresado
Guevara Niebla, el director de la escuela no manda porque debe rendirle cuentas al sindicato.
La consecuencia no deseada de este arreglo es que la relación entre docentes y personal
directivo no puede operar dinámicamente (parálisis) por que la racionalidad sindical define
por igual a agentes que debieran interactuar en sus propios términos (maestros y directores;
maestros e inspectores; maestros y comisionados). Existió pues, desde entonces, un doble
control de efectos paralizantes, ya que tanto trabajadores docentes como personal burocrático
desde niveles de dirección media hasta incluso subsecretarios, eran miembros del SNTE
(Guevara Niebla, junio de 2012).
Así, durante los años cuarenta, el aparato burocrático de la SEP ya había logrado consolidarse
como organismo federal que administraba la función educativa para sostener y expandir el
sistema nacional de educación. La ley federal de educación de 1934 facultaba a la SEP como
organismo que operaba el sistema educativo nacional y qué normaba el proceso educativo.
Desde ese año, la SEP tenía la facultad de expedir las leyes necesarias para distribuir la función
educativa entre federación, estados y municipios además de definir las aportaciones necesarias
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
21
para sostenerla. Si bien la federalización como centralización no era total, tampoco se definió
en el texto constitucional la autonomía reservada para los estados (Melgar Adalid, p.223-224).
El conjunto de reglas del sistema educativo, desde la Constitución hasta los reglamentos,
definía la centralización y burocratización soportada en gran medida por el propio sindicato.
Se generó un creciente dividendo político para los gobiernos posrevolucionarios e
indudablemente para la clase política del magisterio en una fase de expansión prácticamente
continua hasta los inicios de la década de los setenta.
Pero, eventualmente, el agotamiento político de la centralización se expresaría en
agudizaciones periódicas del activismo magisterial y en intentos fallidos de revertir la
federalización como centralización. Alberto Arnaut identifica un intenso debate entre
autoridades educativas en torno a dar término o revertir la centralización/descentralización del
sistema de educación básica desde fines de los cincuenta y durante los sesenta. También
vislumbra como los primeros proyectos fallidos de reestructuración de la SEP, el de 1958 y el
de prácticamente una década después, en 1969-1970. Ambos fueron frenados por la oposición
sindical y por el cálculo estratégico que las autoridades hicieron de la respuesta política a la
reorganización educativa. En el primer caso, el objetivo era devolver a la SEP el control laboral
de la educación. En el segundo caso de reforma (1969-1970) se pretendía hacer de inspectores
y directores de escuela empleados de confianza (Arnaut, 1994, pp.243-245). Presumiblemente,
dichos empleados no serían más agentes del sindicato y se regirían por una racionalidad
burocrática cuya cúspide estaría en la SEP.
Sin embargo, todo indica que mientras creció el sistema educativo en forma centralizada bajo
el binomio político-institucional SEP-SNTE fue imposible instrumentar una reforma. Más
aún, el propio gremio magisterial demostraba un activismo evidente frente a su centralización
y control como lo puso de manifiesto el movimiento magisterial de 1958. En años
subsecuentes, el clima socio-político de México llevó a diversos movimientos de insurgencia
sindical que finalmente confluyeron en el movimiento estudiantil y cívico en 1968. Tal vez las
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
22
autoridades del gobierno federal y específicamente del sistema educativo percibieran la
necesidad de no precipitar una ruptura política al interior del sistema SEP-SNTE por razones
elementales de gobernabilidad.
La federalización como descentralización: de la desconcentración al acuerdo
descentralizador del Sistema Educativo Nacional
En 1973, la SEP empezó la desconcentración mediante la creación de nueve unidades de
servicios descentralizados y treinta subunidades de servicios descentralizados. El movimiento
desconcentrador se proponía descongestionar la administración del sistema educativo creando
departamentos de administración fuera del sector central de la SEP. Como se ha expresado por
autoridades y analistas, se trataba de acercar la estructura administrativa a la escuela e intentar
recuperar espacios del sistema al dominio del SNTE. En este objetivo, las autoridades de la SEP
buscaron el cambio institucional en un sistema que seguía alimentando la lógica patrimonial y
clientelar de la centralización educativa. Como se ha argumentado, las estrategias que
atendiesen a dicho objetivo no podían sino encontrar costos elevados por alterar el rumbo del
proceso educativo. Así ocurría, principalmente, porque la estructura del SNTE, a la vez
magisterial y burocrática, se oponía a ello.
Parece una paradoja que en ese mismo año de 1973, se diera forma a la reglamentación que
confirmaba al magisterio como actor interesado en la administración del proceso educativo ya
que se daba forma legal al poder compartido del binomio SEP-SNTE en la forma de las
comisiones especiales o mixtas. En efecto, mediante el Decreto de 1973 (Reglamento de
Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación Pública) se
institucionalizó el control paritario (SEP-SNTE) de la adscripción, ascenso y reconocimiento
de movimientos laborales en la estructura del sistema por las comisiones mixtas de
dependencia y sindicato. Sencillamente, los movimientos y cambios de los maestros en la
estructura se decidían prácticamente por mitades entre la SEP y el SNTE (Romero, 2013).
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
23
12
Guevara Niebla detalla los aspectos particulares que en distintas leyes y reglamentos consolidan el poder del
SNTE en el sistema educativo. Incluso detalla las fuentes de poder que se encuentran, por efecto o defecto, en
el artículo 75 (sobre “infracciones y sanciones”) tan sólo, en doce fracciones del artículo 75 de la Ley General
de Educación. Véase Gilberto Guevara Niebla, “Leyes que sustentan el poder del SNTE” en Nexos, consultado
el 20 de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de
2012] 13 Ver por ejemplo lo relativo al caso del estado de Durango en Secretaría de Educación del estado de Durango,
Antecedentes Históricos, consultado el 30 de octubre de 2013 en
http://educacion.durango.gob.mx/es/antecedentes
Este reglamento de escalafón para el establecimiento de comisiones mixtas SEP-SNTE no
hacía sino formalizar administrativamente lo que la ley reglamentaria del Apartado B del
artículo 123 de la Constitución (Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado) ya
disponía en el sentido de que, en igualdad de conocimientos, aptitudes y antigüedad, el
gobierno federal privilegiaría la contratación de los trabajadores sindicalizados (artículo 43) y
habría de compartir con el sindicato, por mitades, el control de las plazas recién creadas así
como de las vacantes (artículo 62). 12 La paridad que SEP y SNTE disfrutaban no era un mero
accidente; era el resultado de una matriz institucional en la que normativa y prácticamente, el
sindicato nacional tenía al menos una mitad de presencia, influencia y músculo político sobre
el sistema educativo.
Durante los años ochenta, el enfrentamiento entre las autoridades modernizadoras de la SEP y
los dirigentes del SNTE fueron constantes. Así quedó de manifiesto desde que el secretario de
educación Jesús Reyes Heroles planteó su “Revolución educativa”. La alta burocracia
promovía y buscaba una reforma descentralizadora que resistía el sindicato. Para avanzar en
la fusión de la educación federal con los sistemas estatales, se crearon consejos estatales de
educación al tiempo que se firmaron convenios en cada una de los 31 estados del país. Ello
permitiría que las delegaciones que representaban a la SEP desde fines de los setenta se
convirtieran en los órganos de los Servicios Coordinados de Educación Pública. 13 Pero los
consejos, en los que estaban negociando el gobernador, funcionarios federales y representantes
acreditados del SNTE, como observa Susan Street, tardaron mucho tiempo en firmar los
convenios correspondientes por lo que este proceso tomó todo el sexenio (Street, 1993, p. 92).
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
24
La matriz política que enfrentaba el SNTE al avanzar la desconcentración y subsecuentemente
la descentralización era sin duda más compleja: se trataba de más puntos de negociación y por
lo tanto, al menos potencialmente, de vulnerabilidad/oportunidad política. La posibilidad de
ejercer el veto por medio de la movilización local, siempre era una posibilidad de las secciones
del sindicato; especialmente, dicha estrategia parecía ser disponible en los estados del sur, en
los que la CNTE tenía una presencia importante o controlaba secciones completas. El valor
estratégico de la existencia del sindicato nacional ha radicado sin duda en su papel de
controlador/movilizador político frente al gobierno federal; a la vez, sin embargo, ha
representado un actor con una agenda propia que necesariamente tiene una posición
fundamental en cualquier agenda de reforma educativa que se planteara.
Apenas si sorprende que, a inicios de la administración del entonces presidente Salinas, el líder
Jonguitud Barrios fuera depuesto por el propio gobierno en un momento en que el SNTE vivía
la crisis político-sindical del grupo hegemónico magisterial, Vanguardia Revolucionaria. La
nueva lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, buscó la legitimación de un nuevo proyecto
para los maestros organizados –lo cual en principio era conciliable con el ánimo modernizador
del secretario Manuel Bartlett- pero pronto hubo claras muestras de enfrentamiento entre
ambos pues el proyecto de la nueva secretaria general del SNTE no cejaría, más allá del
discurso, en mantener la posición privilegiada de la organización en el sistema educativo
(Ornelas, 20|08, pp.453-454). En todo caso, el nuevo grupo que formó Elba Esther Gordillo se
mostraba ambivalente ante el cambio que anunciaba el presidente Salinas: retóricamente,
apoyaba el Programa de Modernización Educativa pero en los hechos impugnaba los pasos
para llevarlo a cabo (Camacho Sandoval, 2001, p. 6).
Para entonces, las autoridades y los expertos en educación de México ya habían expresado
enfáticamente que el sistema educativo mexicano vivía una crisis evidente, por lo menos, en
términos pedagógicos. Desde las expresiones al respecto del secretario de educación, Jesús
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
25
Reyes Heroles, a inicios de la administración del presidente De la Madrid, hasta la publicación
del estudio elaborado por Nexos en 1990 sobre los resultados del sistema educativo, quedaba
claro que el diagnóstico sobre la educación básica era inequívoco: la muy insatisfactoria
calidad de la educación prestada en las escuelas mexicanas era producto de serias deficiencias
en el sistema escolar. Si bien los resultados del reporte elaborado por Nexos con base en dos
exámenes nacionales (uno en primaria y otro en secundaria) no podían ser comparados en una
serie histórica, la situación del sistema educativo era calificada como alarmante.
Fue en este contexto, que se concretó el reformismo educativo que caracterizó los años noventa
y que fue impulsado por los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. El Acuerdo
Nacional por la Modernización de la Educación Básica fue firmado por el presidente Salinas,
la dirigente del magisterio, Elba Esther Gordillo y el secretario de Educación, Ernesto Zedillo
en 1992. El ANMEB quiso avanzar en la ruta de la descentralización para lograr la concreción
de sistemas estatales que lograran una administración más efectiva y eficiente, así como
impulsar el desempeño de los docentes mediante lo que se ha conocido desde entonces como
la “carrera magisterial” o la revaloración del magisterio en términos de trayectoria laboral.
Pero también se trató de una verdadera reforma de la educación básica que modificó
sustancialmente los contenidos curriculares en las escuelas y en las universidades pedagógicas.
Incluso, aunque no prosperara como se planteaba, se crearon consejos sociales que buscaban
abrirle la puerta a la participación social en el control y supervisión de las escuelas.
En un sentido amplio, sin duda, el ANMEB incrementó la cantidad y calidad de los insumos
del sistema educativo (Álvarez, 2003, p.2). Se incrementó el presupuesto educativo, se amplió
tanto el ciclo básico obligatorio como el calendario escolar, se implementó la
profesionalización permanente de los maestros en servicio y se reorganizó el currículum de
primaria y secundaria además de la reforma del libro de texto, entre otros cambios. Puede
afirmarse que la reforma educativa fue comprehensiva por cuanto tocó aspectos fundamentales
de la estructura, contenido y funcionamiento de la educación.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
26
14 Destacan, por ejemplo, María del Carmen Pardo (coord.), 1999, Federalización e innovación educativa en
México. México, El Colegio de México-Centro de Estudios Internacionales.
Probablemente el factor crucial para la negociación entre el SNTE y el gobierno federal
consistió precisamente en darle a la profundidad de la federalización un sentido político. En
ese tema, sin duda, el SNTE de Elba Esther Gordillo consiguió un importante límite de la
federalización en cuanto a la organización magisterial misma. En efecto, si bien se
descentralizaba la administración y los recursos para que las secretarías estatales se encargaran
de los servicios educativos plenamente, el sindicato nacional no se convirtió en una federación
o confederación de sindicatos estatales. En 1992, el temor de la fragmentación sindical era real
(Zorrila y Barba, 2008, p.25). En años subsecuentes, sin embargo, el poder del SNTE como
actor nacional frente al estado ha planteado la posibilidad de vetar discursiva y efectivamente,
los posibles cambios institucionales para liberar el control de las plazas y la evaluación
educativa, tanto de los maestros como de los alumnos. Además, el hecho de que el SNTE
promoviera o sustentara el tema de la revaloración de los maestros abría sin duda la posibilidad
de incorporarlo como un área de mutuo interés en la reforma educativa. A cambio de su
inclusión en el reformismo educativo, el SNTE mantendría su posición unificada como una
organización sindical nacional con un enorme poder político y participaría como parte
interesada en la agenda de reforma tratando de legitimar su posición como sindicato único.
La reforma educativa durante la alternancia: las escuelas, la evaluación y el SNTE
De 2000 en adelante es posible concebir que el sistema educativo consolidara la
federalización-descentralización y que se diera continuidad a los objetivos de mejora de la
formación-actualización docente así como de la transformación incremental del sistema
escolar hacia el logro de la calidad. Como lo consignan los estudios comparativos a nivel
estatal realizados en algún año cercano a la alternancia, antes o después de ella, la
descentralización como vía de la modernización del sistema educativo tenía resultados
variados según el estado de que tratara. 14 Pero en aquellos estados que habían experimentado
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
27
la alternancia política en ese nivel de gobierno parece haber consenso acerca de que ni el PAN
ni el PRD alteraron la ecuación política que sustentaba el poder del SNTE a nivel local. Puede
decirse que los gobiernos diferentes al PRI o el propio PRI no alteraron el equilibrio compuesto
por el sistema corporativo y clientelar en el que se insertaba el SNTE en los estados (Zorrilla
y Barba, 2008, p. 25). A veces, incluso, se afirma que los gobiernos panistas –por ejemplo-
“han cedido a las presiones del SNTE en detrimento del proyecto educativo (Camacho
Sandoval, 2001, p. 11).” Cabe señalar, en todo caso, que gobiernos de los tres grandes partidos
de México (PRI, PAN, PRD) han tratado de conducir la educación en sus estados con
resultados diversos y que ello, como un todo, tiene que ver tanto con las capacidades
educativas locales que como con los factores político-institucionales en torno a la relación SEP
estatal-secciones del SNTE, ya que prácticamente en cualquier estado el binomio burocrático-
magisterial tiene una presencia importante.
A partir de la alternancia y a nivel federal, los límites políticos del reformismo educativo en el
binomio SEP-SNTE no difieren mucho de aquellos que experimentaron gobernadores de
diferentes partidos ante el poder local del sindicato magisterial o más exactamente, de aquellos
que enfrentaron gobiernos del PRI en los años ochenta o noventa. Ni Vicente Fox ni Felipe
Calderón se confrontaron al SNTE, ni en el nivel discursivo ni en el simbólico. En efecto, el
presidente ya no tenía el poder central tradicional sobre los gobernadores y su partido no tenía
vínculos orgánicos con el SNTE, como suponía el sistema corporativo aún vigente. Los dos
gobiernos de Acción Nacional, ciertamente el de Fox y claramente el de Calderón, parecen no
haber emprendido una estrategia que planteara al sindicato costos considerables para el SNTE
(p.ej., control de plazas) para luego negociar una reforma posible. Al menos no lo hicieron de
entrada con una agenda de cambios legales-constitucionales. Sin embargo, en el periodo 2000-
2012 hubo una buena dosis de continuidad con respecto a la ruta crítica de reformismo
educativo trazada por Salinas y Zedillo: el objetivo de la calidad se presentó como prioritario,
la carrera magisterial siguió siendo un tema central de la agenda y la evaluación avanzó en
cuanto a volverse foco de cambio institucional específico.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
28
15 Ver Jesús Álvarez Gutiérrez, 2003, “Reforma Educativa en México: El Programa Escuelas de Calidad” en
Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, Vol 1, No.1, pp3-8.
Todo indica que, para el gobierno federal, no confrontarse con el SNTE y su dirigente, Elba
Esther Gordillo, implicaba evitar el veto y la resistencia explícitos del sindicato, por un lado,
pero suponía incluirlo como actor clave en la agenda de reforma, por el otro. Para lograrlo
había que plantear la centralidad de la llamada Carrera Magisterial y procurar, en cambio, el
mejoramiento escolar mediante un programa de incentivos específicos que invirtiera la lógica
del modelo educativo existente tratando de subsanar incrementalmente la inequidad del
sistema, como ilustró el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) del gobierno de Vicente Fox.
Se optó, al parecer, por abrir una ventana de transformación educativa a nivel micro, alterando
la ecuación de incentivos que enfrentaban los actores en las escuelas.
Continuidad y cambio escolar: PEC, INEE, CSEC
Así las cosas, Vicente Fox no abandonó el reformismo de al menos tres administraciones
anteriores a la suya por cuanto continuó una ruta crítica de cambios en el sistema educativo.
La federalización como desconcentración-descentralización agotaba un primer ciclo de
reformismo que profundizaba un cambio educativo contingente respecto a la estructura
demográfica, económica, política y socio-cultural de los estados del país (Álvarez Gutiérrez,
2003, p.3). La oportunidad de diseñar un programa que invirtiera el modelo educativo
tradicional provino de concebir la focalización de una intervención estratégica que habrían de
apoyar, con reglas claras de operación, las autoridades educativas; específicamente con
respecto a escuelas urbanas marginadas con bajo rendimiento académico que operarían bajo
el programa en forma voluntaria. Las escuelas podrían gestionar su propio proyecto de
mejoramiento académico, flexibilizar el proceso pedagógico y abrir la puerta a la asociación
estratégica escuela-hogar. Las autoridades medirían las mejoras en el rendimiento pero no con
respecto a un parámetro preseleccionado sino con base al rendimiento inicial de la propia
escuela. 15
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
29
Álvarez Gutiérrez da cuenta de la amplia consulta que el gobierno hizo para conocer diversas investigaciones
y consultas sobre experiencias exitosas de nuevos modelos escolares, ver Álvarez, op.cit., p.3, cita 6 al pie.
El gobierno de Vicente Fox convocó el 8 de agosto de 2002 a representantes de los poderes, a
gobernadores de los estados, al SNTE, a representantes de las universidades y a representantes
del sector privado, entre otros sectores, para firmar el Compromiso Social por una Educación
de Calidad. Fox buscó un amplio consenso entre actores políticos y sociales para colocar el
objetivo de la calidad educativa en la agenda nacional. Los distintos sectores de la sociedad
adoptaron diversos compromisos para el avance educativo. Destacadamente, el SNTE se
comprometió a que el mecanismo de acceso a la cadena de dirección, supervisión y jefaturas
de sector se lograra "mediante exámenes de ingreso al servicio y concurso de oposición para
la promoción" y se estableciera un examen de conocimientos para el ingreso de maestros
(Observatorio Ciudadano de la Educación, 2002, p.3).
La estrategia del gobierno se dirigió a otros dos componentes que, de nuevo, minimizarían los
obstáculos de carácter político-institucional al enfocarse, como ilustra el PEC, en el cambio
educativo a nivel micro. En 2002 se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE)
que efectuaría diversos estudios, particularmente la prueba Excale para medir el desempeño
de los sistemas y subsistemas educativos en tercer de primaria así como al término de cada
uno de los ciclos de educación básica y media superior (Vidal, 2009, pp.25-26). La importancia
de este organismo no es menor pues se ha convertido en referente institucional de las
evaluaciones educativas en México. También se creó el Programa Enciclomedia, con el fin de
promover el uso intensivo de tecnologías de la informática en las escuelas. Finalmente, la
administración de Fox incrementó la inversión en infraestructura educativa de modo que la
cobertura de educación media superior y superior se ampliara de forma importante (Sojo
Garza-Aldape, 2005, p. 220-222).
La transformación educativa y el Acuerdo por la Calidad de la Educación
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
30
El gobierno del expresidente Felipe Calderón continuó el reformismo de la administración
anterior, fundamentalmente, apoyando el cambio al nivel de la escuela y avanzando sobre la
política de evaluación educativa, el programa nacional de becas, la integración de un Sistema
Nacional de Bachillerato, así como ampliando la infraestructura y cobertura en los niveles
medio-superior y superior. Los críticos de la administración de Felipe Calderón afirman que
no se dio prioridad o centralidad a la educación en el sexenio y que tampoco se abrazó un
proyecto definido y claro (Observatorio Ciudadano por la Educación, 2012). En todo caso, el
punto focal de la estrategia federal de reforma educativa lo constituye la Alianza para la
Calidad de la Educación, acuerdo político-institucional firmado por el presidente Calderón, la
secretaria de Educación, Josefina Vázquez Mota y el entonces secretario del SNTE, Rafael
Ochoa Guzmán. Lo primero que debe apuntarse para los fines de este análisis es que se buscó
el reformismo educativo con el acuerdo del gobierno federal y el SNTE. A diferencia del
Compromiso Social convocado por Fox, la suscripción de la ACE no requirió la firma de
ningún otro actor aunque exhortaba en su redacción a que legisladores, autoridades educativas
estatales y padres de familia hicieran suyo el tema de la transformación educativa para la
calidad. Esencialmente, se plantearon 10 “procesos prioritarios” en cinco grandes áreas del
sistema educativo: centros escolares, reforma curricular, maestros, evaluación y alumnos.
Según Carlos Ornelas, de los 10 puntos de la ACE, sólo dos “tienen el potencial de promover
cierto cambio institucional”, a saber, el que tiene que ver con el ingreso y promoción de los
maestros mediante concursos y los lineamientos que se refieren a un conjunto de incentivos
para la Carrera Magisterial. Para el estudioso de la educación nacional, los acuerdos suscritos
para el resto de los procesos prioritarios “son retóricos” toda vez que forman parte de diversas
normas que son obligatorias para las autoridades (Ornelas, 2012, pp.11-12).
A semejanza del Compromiso Social por una Educación de Calidad de 2002, la ACE de 2008
ha estado sometida al cumplimiento no vinculatorio que los miembros del SNTE hagan de los
objetivos de cambio institucional en materia de profesionalización. El precio de los acuerdos
políticos en las áreas de reforma que dependen de la cooperación libre de las partes es que, en
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
31
los hechos, la estructuras sindicales de los maestros pueden resistirse a una verdadera
transformación institucional: ser sometidos a verdaderas evaluaciones para cualquier
movimiento de su carrera docente, hacer el esfuerzo por mejorar su formación pedagógica,
cumplir estándares de desempeño bajo consecuencias profesionales ineludibles y acatar reglas
meritocráticas sobre su contratación, promoción y separación del empleo. La ganancia sin
embargo consiste en el planteamiento específico de avances en la evaluación.
Precisamente, la evaluación universal, con todos sus avances en años recientes fue
prácticamente vetada por un sindicato nacional que había firmado con el gobierno federal
adherirse a ella en los términos del Acuerdo para la Evaluación Universal de Docentes y
Directivos en Servicio de Educación Básica, firmado el 31 de mayo de 2011 por la SEP y el
propio SNTE. Los compromisos del SNTE en ésta y otras materias no han sido vinculatorios
porque no generan consecuencias en la ley. Durante 2012 la dirigencia del SNTE en la voz de
Elba Esther Gordillo declaró que la autoridad educativa tenía que garantizar que la evaluación
universal no se usara para afectar los derechos laborales de los maestros, en una evidente
táctica de dilación para resistirse a cumplir los compromisos que ya se habían suscrito. En el
lenguaje coloquial, el ACE tenía un contenido muy estimable pero carecía de “dientes” para
exigir cumplimientos.
Los gobiernos del PAN de 2000 a 2012 (Fox y Calderón) continuaron con una agenda de
reformas educativas que incluían al sindicato en los cambios propuestos, ampliando los
términos de la Carrera Magisterial y profundizando los procesos de evaluación, autorizando la
aplicación de los exámenes internacionales conocidos como PISA y aplicando otras
evaluaciones propiamente nacionales como Excale o Enlace. Pero la resistencia de diferentes
sectores del magisterio nacional y/o de su dirigencia a una verdadera profesionalización y ha
sido, finalmente, un dato fundamental para abordar las reformas que tendrían lugar, a partir de
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
32
16 Ver lo relativo a la argumentación y decreto de la reforma en Presidencia de la República. Reforma
Educativa, consultado el 1 de octubre de 2013 en http://www.presidencia.gob.mx/iniciativas/reforma-
educativa/ [diciembre de 2012]
un pacto, no entre la SEP y el SNTE, sino entre el presidente Peña Nieto, el PAN, el PRD y el
PRI para modificar la Constitución y varias leyes reglamentarias.
La reforma educativa bajo el Pacto por México: más allá de la negociación SEP-SNTE
El presidente Peña Nieto y los presidentes del PAN, PRD y PRI firmaron el 2 de diciembre de
2012 un pacto en el que se suscribieron 95 compromisos de política y reforma institucional en
torno cinco grandes ejes. Uno de ellos se propone avanzar decisivamente hacia la calidad y la
equidad de la educación. Destacadamente, sin embargo, la redacción del Pacto por México en
el tema pone de manifiesto el objetivo –tan importante como aumentar la calidad de la
educación básica así como la matrícula y la calidad de la educación media superior y superior-
de recuperar para el estado mexicano la rectoría del sistema mexicano nacional.
Inequívocamente, de nueve compromisos en materia de reforma educativa al menos cuatro de
ellos afectan directamente la lógica de rendimientos políticos del sindicato sobre el sistema
educativo para devolverle no sólo a la SEP sino a diferentes autoridades desde el INEE hasta
las propias escuelas mayor autonomía y facultades: El Sistema de Información y Gestión
Educativa, la plena autonomía del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la autonomía
de gestión de las escuelas y la creación del Servicio Profesional Docente.
La reforma educativa supone cambios constitucionales y legales que inciden en el poder
corporativo del SNTE y su burocracia sindical, tanto a nivel nacional como local: 16
En la fracción III del nuevo artículo tercero se establece que: “..el ingreso al
servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de
supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se
llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
33
de los conocimientos y capacidades que correspondan”. Se impide que las
plazas de los docentes, directores y supervisores sean manejadas como una
prerrogativa política de los dirigentes sindicales, negociadas o no con
autoridades educativas de la federación o los estados. En la propia fracción III
se indica la nulidad de todo ingreso o promoción que no sea otorgado conforme
la nueva ley reglamentaria del Servicio Profesional docente.
Se introduce una nueva fracción al artículo tercero (IX), la cual establece la
evaluación del sistema educativo nacional a cargo del INEE, como una
institución con plena autonomía; para ello se crea una Ley del Instituto
Nacional de Evaluación Educativa.
En el artículo 73 constitucional se introduce la figura del Servicio Profesional
docente, cuya nueva ley reglamentaria establece el ingreso o promoción de los
maestros de acuerdo a criterios establecidos en la ley, que no dependen de la
negociación o voluntad políticas de los funcionarios correspondientes y la parte
interesada por parte del SNTE.
El decreto de reforma establece seis artículos transitorios que proveen la forma
en que se han de designar y renovar los miembros de la Junta de gobierno del
INEE. Especialmente, el quinto transitorio le ordena la Congreso de la Unión
crear el Sistema de Información y Gestión Educativa para que el INEGI levante
un censo de escuelas, maestros y alumnos que a su vez informe propiamente
acerca de la situación y operación del sistema educativo. Incluso la segunda
fracción del mismo transitorio define que la evaluación del desempeño docente
ha de usarse “para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de
formación, capacitación y superación para maestros, en el marco de un servicio
profesional docente”.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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Así pues, al parecer, la evaluación educativa y la operación de un sistema profesional docente,
caminan juntos en favor del mejoramiento de la calidad. El control de estos procesos por los
dirigentes de la burocracia sindical, disminuye al menos en la medida en que las leyes
reglamentarias lo establezcan. Incluso se acota la influencia del SNTE desde la administración
educativa al ordenar la adecuación del marco jurídico para “fortalecer la autonomía de gestión
de las escuelas” e ir estableciendo poco a poco escuelas de tiempo completo.
VIII. Conclusiones: el reformismo educativo a prueba
De 1992 a 2012, el sistema educativo mexicano ha vivido un ciclo de reformismo incremental,
adaptado –sin duda- al poder negociador del SNTE pero al final cada vez más profundo en los
temas clave del cambio institucional de la educación (evaluación, capacidad de los maestros,
inequidad, papel de la sociedad-comunidad en la escuela), así sea siguiendo una ruta crítica
incremental. Es posible identificar un punto de culminación de este ciclo de reformismo
educativo en 2013 o el inicio de una nueva era del sistema educativo por tres razones:
Primero, porque el reformismo ha sido continuo a pesar de sus diferentes definiciones
en las agendas que se plantearon entre periodos presidenciales y gobiernos de diferentes
partidos entre 1991-1992 y 2013; el reformismo educativo en el Pacto por México
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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puede verse ya sea como una culminación de un proceso iniciado en 1992 o como un
impulso inédito de reformismo que llega a la Constitución; en cualquier caso, en 2013
se inicia una nueva etapa para el sistema educativo pues se abre la perspectiva de una
nueva matriz institucional en términos de North.
Segundo, porque el tema de la calidad educativa y el reconocimiento de la precaria
situación del sistema inició un movimiento social cada vez más amplio en favor de la
reforma de los años noventa en adelante. La calidad educativa, en términos del sistema,
es sin duda un tema complejo y variado, pero ha servido de bandera temática en la
agenda de cambio antes y después de la alternancia en 2000.
Tercero, porque en esta ola de reformismo una nueva dirigencia y grupo magisterial
heredó la hegemonía de Vanguardia Revolucionaria y trató, eventualmente sin éxito, de
reeditarla y representar a la vez una propuesta de cambio tanto ante la agenda de
reformas del sistema educativo como ante el sindicalismo magisterial (que incluye,
entre otras, a la disidencia de la CNTE y su activismo de choque).
Está por verse que los aspectos clave de la reforma de un servicio profesional docente y de un
sistema nacional de evaluación se hagan valer por parte de las autoridades educativas. Si las
nuevas leyes secundarias que se derivan de la gran reforma constitucional se hacen cumplir por
una autoridad educativa más capaz y autónoma, tanto desde la federación como desde los
estados probablemente se verá, como resultado de ello, que los nuevos instrumentos de política
(la evaluación del desempeño educativo y el gobierno de la profesionalización docente), serán
aplicados con el diseño y la instrumentación adecuada para satisfacer sus fines. Simplemente,
no es evidente que aquellas disposiciones que pueden implicar un costo político para la
organización sindical de los estados serán aplicadas fiel y previsiblemente por las autoridades
educativas: aceptar posiciones administrativas si no se aprobaron los exámenes de desempeño
correspondientes, por ejemplo, o perder la plaza ante las tres ausencias injustificadas (como
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
36
resultado de involucrarse en el activismo anti-reforma). Desde luego, no es insoslayable la
inconformidad o rechazo a las nuevas reglas por los maestros; es innegable que alguna(s) de
las secciones sindicales puede abatir los costos de acción colectiva cuando lo que se quiere
producir es el descarrilamiento de la implementación de la reforma, en la perspectiva de una
primera etapa derechazo al cambio institucional. Es el caso del activismo de la CNTE desde
mediados de 2013.
En el pasado se abrió un espacio de cambio institucional en el que el magisterio organizado
podía aprovechar la llamada Carrera Magisterial permitiendo que algunos maestros pudiesen
mejorar su situación salarial y profesional mediante la capacitación. Al parecer, los acuerdos
entre el gobierno y el magisterio organizado entre 1992 y 2008 –en contextos administrativos
y políticos diferentes- buscaron impulsar el reformismo bajo la restricción estructural del poder
del SNTE y de la movilización incontrolable de los maestros de la CNTE en al menos algunos
estados como Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Michoacán. En el caso de la ACE, tan sólo tres años
más tarde, se demostró el incumplimiento del SNTE sobre lo acordado con las autoridades del
gobierno federal bajo la presidencia de Felipe Calderón (Observatorio Ciudadano de la
Educación, agosto de 2012, pp.1-5). Los expertos como Lucrecia Santibáñez no desestiman los
concursos de ingreso y promoción docente logrados antes de la reforma de 2013. Pero la
instrumentación correspondiente parece ser muy mejorable (Santibáñez, diciembre de 2012).
Aún si la dirigencia nacional del SNTE y de la mayoría de las secciones sindicales del país se
abstienen de vetar de alguna forma los nuevos procesos que se derivan de la reforma de
evaluación y de profesionalización docente, no existe garantía de que los grupos de la CNTE o
afines a la CNTE no se movilicen para sabotear la aplicación de distintas disposiciones de ley.
Acaso las autoridades federales y estatales pagarán algunos costos políticos antes de que la
normalidad educativa bajo la reforma de 2013 pueda llegar a algunas regiones del país. Sólo
mediante un movimiento que conjunte fuerzas cívicas y sociales en favor de la reforma
educativa podrá el gobierno federal y/o estatal superar el activismo de la disidencia radical,
legitimando y fortaleciendo las propias acciones que se derivan del reformismo educativo.
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
37
El hecho de que las políticas cupulares del SNTE hayan expresado en años recientes un legado
del pasado corporativista al oponerse a perder espacios de poder patrimonial y clientelar en el
proceso educativo, no quiere decir que los incentivos del sistema educativo no se hayan
modificado, así sea moderadamente, respecto a los docentes en el nivel micro de las escuelas.
Esa es, y muy probablemente ha sido, la ventana de oportunidad para que pueda surgir una
nueva relación institucional entre los maestros y las autoridades educativas. Tal vez por eso el
PEC o el Compromiso Social por la Calidad de la Educación han continuado. Las autoridades
deberán demostrar que la reforma es una realidad social-institucional y hacerlo mediante una
comunicación pública efectiva, apoyada por las organizaciones sociales. Una nueva cultura
educativa precisará, primordialmente, de la participación social más allá de la retórica y el
discurso.
Lo mínimamente recomendable a la autoridad federal educativa es que, de estarse cumpliendo
las condiciones básicas de un nuevo régimen institucional, se haga saber al público, no sólo en
concordancia con la ley y la propia campaña del gobierno federal, sino también en congruencia
con el magisterio. Ésta es, de suyo, una tarea enormemente compleja, porque la situación
administrativa y política entre estados es diversa. ¿Cuál será la estrategia de la SEP, en atención
al cumplimiento de la ley y de una perspectiva de normalización educativa en aquellos estados
en que el propio magisterio organizado está diametralmente opuesto a la reforma?
Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE
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