XXIV Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos

Públicos de Control Externo de la República Argentina

Posadas, Misiones. 15, 16 y 17 de noviembre de 2017.

Tema 4:

El Control Posterior de los Fondos Públicos: Antecedentes legales y reglamentarios.

El Tribunal de Cuentas como órgano de control externo. Jurisdicción de

Responsables. Responsables de rendir cuentas. Cambio de Responsables: aspectos

formales a tener en cuenta. Importancia en el Juicio de Cuentas. Juicio de Cuentas o

procedimiento por falta de presentación de Rendición.

Título:

El Estado, ¿rinde cuentas?

Autores: Cra Danisa Carol Petiti, Cra Patricia Hayas y Cr Santiago Alvarez.

El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba, ha tomado conocimiento del trabajo presentado por los

Contadores Petiti, Hayas y Alvarez para el XXIV Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y

Organismos Públicos de Control Externo de la República Argentina, organizado por el Secretariado Permanente de

Tribunales de Cuentas de la República Argentina y su Instituto Técnico IETEI, a realizarse los días 15, 16 y 17 de

noviembre de 2017, en la ciudad de Posadas, Misiones.

Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba

INDICE

1. RESUMEN 02

2. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN 02

3. OBJETIVO 03

4. DESARROLLO DEL TEMA 03

a) Alcance legal del control público 03

Definición de Control. Control gubernamental 04

Tipos de control gubernamental 05

Órgano rector de cada tipo de control 06

Modelos de Órganos de Control Externo 07

Régimen legal aplicable al control externo posterior 07

b) Obligados a rendir cuentas. Sujetos de Control 09

c) Otra visión de porqué se rinde cuentas 10

d) Formalidades de la rendición de cuentas 12

Documentación respaldatoria del gasto o inversión de fondos públicos. 13

¿Cuándo se controla una rendición de cuentas? Periodicidad. 14

e) Aprobación o desaprobación de las Rendiciones de Cuentas. Ausencia de rendición 16

I. Ingresa una rendición de cuentas 16

Controles básicos a tener en cuenta 17

Condiciones para aprobar una rendición de cuentas 18

Efectos de presentar la rendición de cuentas en condiciones de no ser aprobada 19

II. No ingresa una rendición de cuentas 19

f) Determinación de responsabilidad. Juicio de cuentas 19

5. CONCLUSIÓN 20

6. FUENTES DE INFORMACIÓN 22

1

TEMA 4: “EL CONTROL POSTERIOR DE LOS FONDOS PÚBLICOS”

EL ESTADO, ¿RINDE CUENTAS?

“El hombre es bueno,pero si se lo controla

es mucho mejor”.Juan Domingo Perón

1. RESUMEN

El presente trabajo está enfocado en analizar el origen de las rendiciones de cuentas públicas, ya

sea desde la visión clásica de control, donde indagaremos sobre los tipos de control que existen

en el ámbito público, el régimen legal aplicable y quienes están obligados a rendir cuentas a los

órganos de control.

Después abordaremos la rendición de cuentas desde una perspectiva más actual, como es la

accountability y la necesidad del funcionario de rendir cuentas a la sociedad.

Una vez identificadas las visiones de porque se rinde, abarcaremos las formalidades de las

rendiciones, factores a tener en cuenta, documentación respaldatoria y momentos de control.

Al tener una noción básica de cómo es la rendición de cuentas pública, cerraremos el tema

propuesto analizando la aprobación o desaprobación de las mismas y las consecuencias legales

que presentan, en el marco del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba, como caso

testigo.

2. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

El tema del control posterior de los fondos públicos, es muy amplio. Por dicha razón, acotamos la

investigación al marco normativo nacional argentino y en particular al de la Provincia de

Córdoba.

A su vez, consultamos bibliografía relacionada a los tipos de controles y tipos de rendiciones de

cuentas que se efectúan, tomando como base a los controles clásicos y accountability.

De la lectura del material disponible, fuimos rescatando las ideas básicas sobre el tema propuesto

y emitiendo opinión sobre las mismas a lo largo del presente escrito, hasta centrar el análisis en la

presentación o falta de presentación de las rendiciones de cuentas.

2

3. OBJETIVO

Determinar las herramientas con las que cuentan los órganos de control para que, los

responsables de rendir cuentas en el ámbito de la administración pública, puedan efectuarlas en

tiempo y forma.

4. DESARROLLO DEL TEMA

a) Alcance legal del control público

El control público es necesario y se realiza desde distintos ámbitos, por ejemplo, el control del

Congreso, Legislatura o Consejo Deliberante, el control del Poder Judicial, el control de los

Tribunales de Cuentas, Auditorías Generales, Contaduría, Fiscalía de Estado, entre otros.

Analizaremos en primer medida una visión clásica1 del control, que encuentra su fundamento en

el concepto de democracia y división de poderes. El poder es concebido como un mandato del

pueblo, quienes lo ejercen son sus representantes, deben rendir cuenta de su actuación y están

sometidos a controles. Lo que caracteriza a los controles clásicos o tradicionales es la

comparación entre los actos o hechos y las normas, a fin de comprobar si aquellos se ajustan a lo

prescripto en estas últimas.

Estas distintas formas de control, encuentran su sustento legal en la forma representativa y

republicana que asume el gobierno, es decir que los gobernantes no pueden gastar el dinero

proveniente de la renta pública como quieran y en lo que quieran, ya que ellos fueron elegidos

para cumplir con un fin social y satisfacer las necesidades de la sociedad en su conjunto, sin

favorecer intereses sectoriales o particulares.

Como formamos parte de un Estado de Derecho Democrático, el poder se encuentra dividido en

tres: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Si bien cada uno tiene funciones prioritarias como ser

ejecutar, legislar y aplicar la legislación al caso concreto respectivamente, el poder es uno solo y

se controla mutuamente.

Hecha esta introducción, cabe la pregunta ¿Para qué se controla al Estado? Estamos ya en

condiciones de decir que, es para hacer ejecutivo este principio de limitación al poder y de

división del mismo, es decir, para que ninguna de las partes, tenga el control total sobre el sector

público.

1 GROISMAN Enrique y LERNER Emilia - “Responsabilización de los controles clásicos”. Buenos Aires. Argentina. (2000)

3

Estar insertos en un Estado de Derecho significa que, para actuar, necesitamos un marco

normativo que habilite a planificar, tomar decisiones, ejecutar y rendir cuentas de lo que se hace

en un período determinado.

Definición de Control. Control gubernamental

La palabra Control, independientemente en que ámbito se utilice, se refiere a una verificación

que se hace entre algo que se plantea que debería ser en contraposición con lo que sucede en la

realidad, donde pueden surgir desvíos que se analizan y se pueden corregir. O sea, ver si en los

hechos, en la realidad, las cosas suceden según lo planificado.

El Control Gubernamental también tiene múltiples definiciones, pero para esta ponencia nos

remitiremos a las leyes de administración financieras.

A nivel nacional, la Ley N° 24156- “Ley de Administración Financiera y del control interno de la

Administración General del Estado”, en su Artículo N° 3, define que:

“Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del Sector

Público Nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación

de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.”

A nivel provincial, la Ley de la Provincia de Córdoba N° 9086- “Ley de Administración

Financiera y del control interno de la Administración General del Estado”, define al control en su

Artículo N° 3 de la siguiente manera:

“El control en el sector público provincial comprende la supervisión integral de las operaciones

de gestión administrativa de las que deriven transformaciones o variaciones en la hacienda

pública y el régimen de responsabilidad basado en la obligación de los funcionarios de lograr

los resultados previstos y rendir cuentas de su gestión.”

Tomando esta última definición, se desprenden grandes lineamientos:

- El control abarca una supervisión integral de las operaciones: no se puede limitar el

control a una porción o a determinadas actividades aisladas, sino que debe controlarse en su

conjunto, sin perder la visión del Estado como un todo.

- Se controlan operaciones que produzcan trasformaciones o variaciones en la hacienda

pública: cuando produzca un efecto sobre los bienes y/o patrimonio del Estado. Ejemplo:

compra de medicamentos, construcción de escuelas, brindar ayuda a personas en situación de

vulnerabilidad, entre otras.

4

- Responsabilidad basada en la obligación de los funcionarios: aquí aparece un concepto

muy importante. La responsabilidad de quien tiene a cargo fondos públicos se clasifica en

dos:

1. Lograr los resultados esperados.

2. Rendir cuentas.

Tipos de control gubernamental

Clasificaciones de tipos de control también podemos encontrar muchas, depende la óptica donde

miremos y estudiemos al control. Al tratar el tema del control externo posterior, analizaremos

dicha óptica, haciendo énfasis en:

¿Quién controla? Control interno y externo

Control interno: cuando dentro de la misma estructura orgánica se lleva a cabo el control, es

decir, se lleva a cabo por funcionarios dependientes del organismo.

Control externo: cuando es ejercido por órganos y/o personas independientes del organismo.

¿Qué se controla? Control de legalidad y de gestión

Control de legalidad: cuando lo que se controla es el cumplimiento de las disposiciones legales,

del marco reglamentario que rige para determinados actos y gastos de gobierno.

Control de gestión: se propone comprobar en qué grado se han cumplido o ejecutado los

programas de gastos públicos desde el punto de vista de la eficacia y eficiencia en el uso de los

recursos públicos.

¿Cuándo se controla? Control preventivo, concomitante y posterior

Esta clasificación hace énfasis en la oportunidad del control:

Control preventivo: cuando es previo al acto. Es efectivo para reducir costos, evitar fraudes,

detectar antes de tiempo algún inconveniente que pueda presentarse, puede ser administrativo

(por ejemplo una autorización), judicial (suspensión de la ejecución de un acto) y legislativo

(aprobación del presupuesto).

Control concomitante: cuando, juntamente con el acto, se lleva a cabo la acción del control. Es

decir, en el momento en que se ejecutan las actividades.

Control Posterior: cuando se realiza luego de practicado el acto, es decir, cuando el gasto ya fue

efectuado. Se refiere a los procedimientos administrativos recursivos, a las acciones judiciales de

impugnación, y al ejercido ex - post por los organismos de control.

5

Órgano rector de cada tipo de control

A nivel nacional la ley N° 24156, “Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de

Control” en su artículo N° 7, establece que La Sindicatura General de la Nación y la Auditoría

General de la Nación serán los órganos rectores de los sistemas de control interno y externo,

respectivamente.

En la Provincia de Córdoba:

“El control interno de la hacienda pública estará a cargo de la Fiscalía de Estado y la

Contaduría General de la Provincia y el externo corresponderá al Tribunal de Cuentas de la

Provincia. El control externo estará regulado por su ley específica.” (Artículo N° 8- Ley N°

9086).

Los órganos provinciales, se encuentran interrelacionados de la siguiente manera:

a) La Fiscalía de Estado y la Dirección de Auditoría de la Provincia actuarán coordinadamente

con la finalidad de la aplicación del control interno, debiendo - para ello- prever el dictado de

resoluciones conjuntas a los fines de establecer normas generales de control interno, la

elaboración del plan anual de auditoría y la definición de procedimientos internos de las

jurisdicciones y entidades.

b) El sistema de control externo y el sistema de control interno, - cuando actúen sobre una

misma estructura a controlar- deberán compatibilizar normas, procedimientos y acciones de

control, de modo de contribuir a la concepción sistémica de funcionamiento de la

administración pública provincial. (Artículo 101.- último párrafo. de la Ley 9086)

c) La Dirección de Auditoría, dependiente de la Contaduría General de la Provincia, dentro del

sistema de control interno, tiene las funciones de dictar y aplicar normas de auditoria interna,

las que deberán ser coordinadas con el Tribunal de Cuentas y Fiscalía de Estado y también

de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de auditoria interna facilitando el

desarrollo de las actividades del Tribunal de Cuentas.

La Ley N° 9086, invita a las Municipalidades y Comunas de la Provincia de Córdoba a que se

adhieran a la presente Ley.

Modelos de Órganos de Control Externo2

2 Continuando con el análisis de Enrique Groisman y Emilia Lerner antes citado.

6

Las competencias de los organismos de control externo, que son llamados Entidades de

Fiscalización Superior (EFS), difieren de acuerdo con el diseño institucional que adoptan dichos

organismos en cada país. Groisman y Lerner, identifican, desde el punto de vista institucional,

tres modelos básicos:

Modelo Francés de la Corte de Cuentas: organismo colegiado creado por Napoleón por

ley N° 1807, que integra la Administración Pública, aunque con independencia.

Modelos italiano y español: instituciones colegiadas caracterizadas por su independencia

del poder administrador y del poder legislativo, y que constitucionalmente tienen

funciones jurisdiccionales. Este modelo fue adoptado por Argentina hasta el año 1992.

Modelo angloamericano de “Contralor General” o “Auditor General”: órgano

unipersonal en la órbita del Congreso. Estos, si bien poseen, en general, una competencia

que incluye el control legal y de regularidad, no tienen funciones jurisdiccionales, e

incorporan el control de gestión con el propósito de verificar la economía, la eficiencia y

eficacia de los actos de la administración pública.

En Argentina, conviven dos modelos:

Modelo de Contraloría: Auditoría General de la Nación (AGN), Auditoría General de la

Provincia de Salta y Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires. Esta última, es la

única que nació siendo una auditoria general, ya que los otros dos órganos, anteriormente

eran Tribunales de Cuentas y cambiaron el modelo.

Modelo de Tribunales: en el resto del país. Los Tribunales o Cortes de Cuentas tienen

como característica común un diseño orientado fundamentalmente al control formal -

legal, y al de regularidad (financiero-contable).

Régimen legal aplicable al control externo posterior

A nivel nacional

La Constitución Nacional en su capítulo Sexto, Artículo 85, establece que el control externo del

sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos es

una atribución propia del Poder Legislativo y se sustentará en los dictámenes de la Auditoria

General de la Nación (AGN). La AGN tiene a su cargo el control de la legalidad, gestión y

auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,

cualquiera fuera su modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otorgue.

7

Interviene necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e

inversión de los fondos públicos. Se crea por Ley N° 24156, como ente de control externo del

sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. Es una entidad con personería

jurídica propia, e independencia funcional.

A nivel provincial

La Constitución Provincial, en su Artículo 127, establece las siguientes atribuciones del Tribunal

de Cuentas:

- Aprobar o desaprobar en forma originaria la inversión de los caudales públicos

efectuada por los funcionarios y administradores de la Provincia, y cuando así se

establezca, su recaudación, en particular con respecto a la ley de presupuesto y en

general acorde lo determine la ley.

- Realizar auditorías externas en las dependencias administrativas e instituciones donde el

Estado tenga intereses y efectuar investigaciones a solicitud de la Legislatura.

- Informar a la Legislatura sobre las cuentas de inversión del presupuesto anterior, en el

cuarto mes de las sesiones ordinarias.

- Actuar como órgano requirente en los juicios de cuentas y responsabilidad ante los

tribunales de justicia.

La Ley N° 7630 en su Artículo 19, establece las atribuciones del Tribunal de Cuentas, entre las

que encontramos: Control de la Inversión de los caudales públicos, Procedimientos Especiales,

Informe, Procedimiento Administrativo de Rendición de Cuentas y Procedimiento

Administrativo de Determinación de Responsabilidad.

A nivel municipal y comunal

La Ley Nº 8102- “Régimen de Municipios y Comunas” de la Provincia de Córdoba, define las

atribuciones y deberes de los Tribunales de Cuentas municipales (Art. 84) y comunales (Art.

204). También establece en el Art. 86 que el Tribunal de Cuentas podrá requerir de las oficinas,

reparticiones, dependencias, instituciones o entidades municipales y entes privados prestatarios

de servicios públicos, los datos e informes que necesite para llevar su cometido, como también

exigir la presentación de libros, expedientes y documentos.

8

“Las funciones del Tribunal de Cuentas se regirán por las disposiciones municipales vigentes en

la materia, y supletoriamente, por la Ley Orgánica de Contabilidad, Presupuesto y

Administración de la Provincia y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia.”(Art.

87 de la citada ley).

De aquí se desprende que la Ley 7630 se aplica supletoriamente, es decir, que todo lo detallado

precedentemente, se aplica en los Tribunales de Cuentas municipales y comunales, siempre y

cuando no tengan una legislación propia.

b) Obligados a rendir cuentas. Sujetos de Control

Ahora bien, lo que queda por preguntarse es ¿quiénes están obligados a rendir cuentas? Los

órganos rectores de control, tienen funciones de control sobre todos los organismos integrantes

del Sector no Financiero de la Administración Pública, tal como surge de las leyes de

administración financiera. En lo que respecta al control externo, la Ley Provincial N° 7630

establece que los sujetos de control, y por ende, los obligados a rendir cuentas son:

“Agentes de la Administración: Los agentes de la Administración Provincial y los organismos o

personas a quienes se les haya confiado, en forma permanente, transitoria o accidental, el

cometido de invertir, transferir, pagar, administrar o custodiar fondos o valores de pertenencia

del Estado o puestos bajo su responsabilidad, como también los que sin tener autorización legal

para hacerlo, tomen injerencia en las funciones y tareas mencionadas.

Errónea e indebida liquidación: Todos los agentes de la Administración Provincial que reciban

cualquier forma de remuneración de la hacienda pública, que por errónea o indebida

liquidación adeuden sumas que deban reintegrarse a la Provincia.

Otros sujetos de control: Las instituciones donde el Estado tenga intereses referidos a la

inversión de caudales públicos y las entidades, personas o comisiones especiales que reciban

fondos del Estado para fines culturales, de beneficencia, de ayuda social y de interés general. En

estos casos las entidades mencionadas serán controladas por los procedimientos que el Tribunal

de Cuentas determine”.

Al igual que remarcábamos en el punto precedente, se aplica supletoriamente para

municipalidades y comunas de la Provincia de Córdoba.

c) Otra visión de porque se rinde cuentas

9

Anteriormente, vimos la rendición de cuentas como una obligación legal del funcionario que

administra fondos públicos, basados en el enfoque clásico de control, que establece que los

controles están concebidos para evitar los abusos y sancionar las transgresiones. Es un control

esencialmente jurídico, se compara un acto o hecho con una norma y se controla si se ajusta o no

a la misma.

En esta oportunidad vamos a profundizar un poquito más, bajo la visión moderna3 de control, que

no reemplaza a la clásica, sino que la complementa, porque con la rendición de cuentas ya no se

trata solamente de demostrar que no se incurre en transgresiones sino de haber respondido al

mandato recibido o de haber alcanzado las metas establecidas.

La rendición de cuentas supone dos partes:

Quién confiere la responsabilidad, es quien entrega los fondos públicos para que quien los

acepta, los administre según las competencias que tenga y el objeto por el cual fueron

entregados.

Quien recibe los fondos, acepta la responsabilidad de rendir cuentas sobre el manejo de

esos fondos públicos, es decir que la comprobación de la obligación de rendir cuentas es

previa, y no puede aducir que la desconoce. La rendición de cuentas incluye el

reconocimiento de esa obligación.

Aquí hay tres nociones interrelacionadas:

- Responsabilidad.

- Rendición de cuentas.

- Respuesta ante esa responsabilidad.

Tal como lo explica el Profesor C.E.S. Franks4 desde la ciencia política se ha efectuado una

distinción entre rendición de cuentas objetiva y subjetiva:

Rendición de cuentas objetiva: Alguien responde por algo y debe responder ante alguna

persona o cuerpo en manera formal, a través de normas y mecanismos claramente definidos.

Rendición de cuentas subjetiva: Una persona siente la obligación hacia la profesión de

servicio público o un sentido del bien común, inclusive en aquellos casos donde no hay

mecanismos formales establecidos a través de los cuales pueda ser exigida.

3GROISMAN Enrique y LERNER Emilia - “Responsabilización de los controles clásicos”. Buenos Aires. Argentina. (2000)4Citado por Marienoff, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo”. 1974.

10

Con estas concepciones, aparecen distintos conceptos además de la responsabilidad, como son los

de responsabilización y la respondibilidad.

Oscar Oszlak5, plantea una explicación muy interesante analizar que resumiremos a continuación:

- “Con el término “responsabilización” alude a una relación donde un sujeto es sometido

por otro (u otros) a un proceso o exigencia puntual de rendición de cuentas, en función

de compromisos u obligaciones que el mismo adquiriera al hacerse cargo de alguna

gestión (v.g., logro de ciertos objetivos o metas, resultantes de la aplicación de recursos).

- En cambio, accountability connota la obligación misma de rendir cuentas,

voluntariamente asumida por el sujeto, sin necesidad de que medie la intervención de un

tercero para exigirla. Esta distinción es crucial, por cuanto implica que la obligación

forma parte, en primer lugar, de los valores (y, por extensión, de la cultura) del sujeto y

no depende de que la misma resulte exigible por otros. La expresión “respondibilidad”

podría reflejar mejor el sentido del original, (ya que no existe una traducción textual de la

palabra al castellano) en tanto denota acción y objeto de responder, y no exigencia de que

el sujeto lo haga, por más que el obligante pueda ejercer coerción para ello.”

- La responsabilidad es definida como el deber de informar o rendir cuenta a una

autoridad más elevada respecto de los recursos manejados o trabajo efectuado. La asume

el funcionario y no desaparece hasta tanto se juzga lo conseguido. No se limita

exclusivamente a lograr metas y resultados, o a hacerlo con el mínimo de recursos, sino

que buscaría dar respuesta a las necesidades o demandas de los ciudadanos.

Analizados estos conceptos, para la pregunta ¿Por qué se rinde cuentas? obtenemos múltiples

respuestas, dependiendo desde donde analicemos la rendición de cuentas, si desde el punto de

vista legal, si desde la responsabilidad del funcionario público, o incorporando los conceptos de

moral y trasparencia. Los invitamos a pensar en su respuesta, desde la concepción que cada uno

de ustedes interprete como la adecuada.

5Director de la Maestría en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires; Investigador Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina; Director Académico de TOP (Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública).

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d) Formalidades de la rendición de cuentas.

La actividad administrativa, llevada a cabo por cualquier de los tres poderes, es de carácter

material, lo que significa que no se agota con el dictado de actos jurídicos sino que requiere su

ejecución, su traducción en hechos, para lo cual se efectúan gastos6.

En materia de administración financiera, existen normas que regulan la forma en que los

funcionarios pueden manejar los recursos que se les confía, ya sea en materia de presupuesto,

contabilidad pública, tesorería, la cuenta del ejercicio, la gestión de los bienes del Estado, las

compras y contrataciones. Los funcionarios tienen la responsabilidad de desarrollar su gestión

con sujeción a estas normas específicas.

Las rendiciones de cuentas se caracterizan por los siguientes aspectos:

1. Supone el derecho de una autoridad (un superior u otro organismo) a exigir respuestas, en el

sentido que los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para

hacerlo y para eventualmente imponer sanciones.

2. Toda rendición de cuentas supone una interacción o un intercambio bidireccional, es decir,

alguien que solicita información, la respuesta o rendición en sí misma, y en caso de ser

necesario, una rectificación o solicitud de mayores detalles al que rinde, la retroalimentación

o la sanción, cuando esté prevista.

3. La rendición de cuentas se realiza a un tercero, es decir, supone un acto de control o

supervisión por parte de alguien que no es quien ejecuta las tareas directamente, puede ser un

superior, un órgano de control externo, la justicia, entre otros.

Existen muchas formas de rendir cuentas, de acuerdo al objeto, a las responsabilidades, a

variados factores. Este enfoque está dirigido a la rendición dentro del sector público y

específicamente delimitado en la rendición de cuentas de fondos públicos, sin entrar en detalle de

las rendiciones de cuentas de gestión o resultados.

Sin ser exhaustivos en la descripción, encontramos que la rendición de cuentas debe:

- Ser ex-post, esto significa que se rinde cuentas de un acto que ya se realizó.

6GROISMAN Enrique y LERNER Emilia - “Responsabilización de los controles clásicos”. Buenos Aires. Argentina. (2000)

12

- Poseer un acto administrativo7 válido que lo autorice. Es decir, una declaración voluntaria

y formal formulada por un sujeto competente de la Administración Pública en ejercicio de

una potestad administrativa.

- Estar relacionada con ese acto administrativo que le dio origen.

- Documentada, es decir, contener toda la documentación necesaria que justifique el gasto

que se rinde. Ser autosuficiente.

- Tiene que estar firmada por el responsable que rinde.

- Ser presentada:

o ante quién corresponda

o en el lugar que corresponda,

o oportunamente.

Documentación respaldatoria del gasto o inversión de fondos públicos.

Como decíamos anteriormente, el gasto e inversión que se rinde debe estar documentado y

respaldado8, y como mínimo, cumplir con los siguientes requisitos:

- La documentación debe estar firmada por los responsables de la institución o el organismo

que rinde.

- Debe cumplir con los requisitos establecidos por la AFIP para que los comprobantes sean

válidos.

- Las fechas de los comprobantes, deben ser acordes a lo que se está rindiendo.

- Deben ser legibles.

- No pueden estar adulterados.

- Deben encontrarse sin enmiendas ni tachaduras.

- No pueden estar rotos o dañados.

- ser comprobante de pago en original. La certificación de una fotocopia por Juez de Paz,

Escribano o Policía está reservada para casos concretos, con la pertinente justificación.

7 Tomas Hutchinson, en su análisis del Artículo 7 de la Ley N° 19.549- Ley de Procedimiento Administrativo, lo define “como la ejercitación de una potestad administrativa que deriva del ejercicio, por el órgano, de la función administrativa. Por ello habrá acto administrativos que dicte la propia administración, otro órgano estatal no encuadrado en ella, o por una persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero que actúa con poderes delegados por la Administración (Ejemplo: colegios profesionales)”.8Resolución General de la AFIP N° 1415/03.

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La obligación de respaldar el gasto o inversión se divide en dos momentos, por un lado tiene que

quedar respaldada la operación efectuada, y por el otro la modalidad de pago utilizada. Es

importante que quede bien claro que la documentación incluida en una rendición de cuentas debe

acreditar el pago, es decir demostrar que se pagó, que los fondos públicos se destinaron para el

objeto que fueron entregados.

La Ley N° 9086, en su Artículo 82 define que “el pago refleja la cancelación de las obligaciones

asumidas con terceros y la efectivización -total o parcial- de la orden de pago o el documento

que haga sus veces. El momento del pago se materializa con la entrega o puesta a disposición,

del cheque, la transferencia, el efectivo u otros valores aceptados por el tercero beneficiario”.

¿Cuando se controla una rendición de cuentas? Periodicidad.

La rendición de cuentas siempre es ex - post, es decir que se controla una vez que el gasto se

efectivizó. Hay diferentes tipos de rendiciones, en cuanto al momento en que deben rendirse, por

ejemplo:

SE DEBEN RENDIR

14

Fondos públicos recibidos por única vez para un fin determinado y preciso.

Una vez efectivizado el pago y cuando se pueda acreditar la inversión de esos fondos.

Fondos públicos abonados mediante un documento contable único (DUEE u Orden de Pago).

Según el plazo legal anual establecido en el marco legal.

Fondos públicos abonados mediante sistemas de fondos permanentes o cajas chicas.

Cuenta general anual del ejercicio.

Tanto en la legislación nacional, provincial como municipal, se pueden identificar los momentos

en que se rinden clasificándolos en una periodicidad anual, de ejecución periódica o

extraordinaria. Se resume el marco normativo básico en el siguiente cuadro:

PERIODICIDAD Ley Nº24156 Ley N° 7630 Ley N° 8102ANUAL Examinar y emitir

dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la Administración Nacional, preparados al cierre de cada ejercicio.Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla.Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado.

Informar a la Legislatura sobre las cuentas de inversión del presupuesto anterior, en el cuarto mes de las sesiones ordinarias. (Art. 19 inc. d).

Dictaminar ante el Concejo Deliberante, dentro de los sesenta (60) días de haber sido recibida, sobre la Cuenta General de la Municipalidad (Art. 84 inc. 5).

DE EJECUCIÓN PERÍODICA

Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes.Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones

Todo libramiento de pago efectivizado por la Tesorería General de la Provincia será remitido al Tribunal de Cuentas por conducto de la Contaduría General dentro de los plazos que fije el Tribunal. Los organismos descentralizados efectuarán dicha remisión en forma directa al Tribunal de

Aprobar Órdenes de pago expedidas en legal forma. (Art. 84 Inc. 3)Fiscalizar:- Las inversiones de los

fondos otorgados en carácter de subsidios o subvenciones. (Art. 84 Inc. 6)

- Las cuentas del Concejo Deliberante. (Art. 84 Inc. 7)

- Las operaciones financiero -

15

de programas, proyectos y operaciones.

Cuentas dentro de los plazos que este establezca. (Art. 30)

patrimoniales de la Municipalidad. (Art. 84 Inc. 8)

PERIODICIDAD Ley Nº24156 Ley N° 7630 Ley N° 8102EXTRAORDINARIA Realizar exámenes

especiales de actos y contratos de significación económica, por sí o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

Efectuar investigaciones a solicitud de la Legislatura. (Art. 21 B inc11).

Revisar las Cuentas Generales del ejercicio de la administración municipal y de los organismos, empresas y sociedades y fiscalizarlas, por medio de auditorías externas, en el ámbito de sus facultades y sin efectuar juicios sobre criterios de oportunidad y conveniencia, siempre a solicitud del Concejo Deliberante. (Art. 84 Inc. 1)

e) Aprobación o desaprobación de las Rendiciones de Cuentas. Ausencia de rendición

Analizaremos como primera medida el ingreso de una rendición de cuentas, los controles

mínimos a realizar y que pasa cuando están o no en condiciones de aprobarse. Luego, los casos

donde no se presenta la documentación respaldatoria de la inversión de los fondos otorgados.

I. Ingresa una rendición de cuentas

Una vez ingresada la rendición de cuentas al órgano de control externo se realiza un control

formal desde Mesa de Entradas, es decir, que posea la documentación mínima necesaria, como

ser nota de elevación, foliatura y cotejo de la nota de elevación con los comprobantes contables y

legales que se rinden.

Luego se verifican los siguientes elementos comunes a todas las rendiciones de cuentas:

Instrumento Contable y/o Instrumento Legal visados, en caso de corresponder

La validez de los comprobantes, sujeto a la normativa legal vigente

Cotejo de documentación respaldatoria del gasto rendido.

16

Controles básicos a tener en cuenta

1° control: ¿Corresponde intervención preventiva del gasto por parte del Tribunal de

Cuentas?

Tal como se comentó anteriormente, los Tribunales de Cuentas de Córdoba (provincial,

municipales y comunales) poseen facultades de control preventivo. En caso de que el gasto

rendido no posea una visación preventiva por parte del órgano de control externo, cuando debiera

haberla cumplimentado, el gasto es ineficaz y puede derivar en un Procedimiento Administrativo

de Determinación de Responsabilidad.

2° control: ¿El documento contable está expedido en legal forma?

Los controles mínimos a realizar sobre el documento contable, son los siguientes:

- ¿Coincide con el acto u hecho administrativo que le da origen?

Antes definiremos lo que se entiende por acto u hecho administrativo:

ACTO ADMINISTRATIVO: Instrumento por el cual una autoridad competente,

autoriza o aprueba un gasto a realizar por la administración pública.

HECHO ADMINISTRATIVO: erogaciones de sumas no significativas originadas de la

actividad diaria de la administración del Estado.

Hecha esta aclaración, se controla que el acto u hecho rendido coincida con el que le da

origen. Por ejemplo, un decreto del Gobernador establece que se realice una determinada

obra vial. La rendición de los gastos, debe ser acorde a esa obra, y no pueden tener un

concepto diferente al que está determinado en el acto administrativo.

- ¿Respeta las leyes, ordenanzas y/o decretos respectivos?

Se debe verificar que cumpla con toda la normativa provincial, municipal o comunal. A

modo de ejemplo tenemos:

MARCO LEGAL NACIONAL /

PROVINCIAL

MARCO LEGAL MUNICIPAL /

COMUNAL

Ley anual de presupuesto. Ordenanza anual de presupuesto

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Ley de administración financiera Ordenanza de Contabilidad

MARCO LEGAL NACIONAL /

PROVINCIAL

MARCO LEGAL MUNICIPAL /

COMUNAL

Ley de compras y contrataciones Ordenanza de contrataciones

Etc. Etc.

3° control: ¿La documentación respaldatoria es válida?

Anteriormente, se explicó la importancia de que se acredite la operación y el pago en una

rendición de cuentas. También vimos los requisitos mínimos que deben contener dichos

documentos.

Condiciones para aprobar una rendición de cuentas

En el ámbito de la Provincia de Córdoba, podemos diferenciar lo siguiente:

¿Está en condiciones de ser aprobada? ¿No está en condiciones de ser aprobada?

Para ser aprobada una rendición de cuentas, debe cumplir con cada uno de los controles detallados, y si el Tribunal de Cuentas considera que la cuenta examinada debe ser aprobada total o parcialmente, dictará la respectiva resolución, en la que se dispondrá la registración que corresponda, la comunicación al responsable y el archivo de las actuaciones (Ley 7630- Art. 37) Cuando los reparos (observaciones formales realizadas al responsable de rendir) fueren contestados o se encontrasen aclarados y la cuenta estuviere en condiciones de ser aprobada, el Tribunal de Cuentas dictará resolución aprobatoria de la cuenta, declarando libre de cargo al responsable en la forma establecida en el Artículo 37( Ley 7630- Art. 56).

Es decir, con la RESOLUCIÓN

Compras o Gastos en Contravención a Disposiciones LegalesEl funcionario o agente de cualquier dependencia del Estado, en sus distintos Poderes, que realizara compras o gastos en contravención con lo dispuesto en la Ley de Contabilidad, en esta Ley, u otras especiales, decretos o reglamentaciones que fijan el trámite pertinente, responde personalmente por el daño que hubiere causado, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que pudieran corresponder. (Ley 7630- Art. 26) ResponsabilidadLos actos y omisiones violatorios de la Ley de Contabilidad, de la presente Ley y de disposiciones legales y reglamentarias concordantes, comportan responsabilidad para quienes dispongan, ejecuten o intervengan en los mismos. (Ley 7630- Art. 28)

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APROBATORIA, se levanta el cargo al responsable de la Rendición de Cuentas.

Efectos de presentar la rendición de cuentas en condiciones de no ser aprobada

Una vez ingresada la rendición de cuentas, y conteniendo errores formales o materiales, el

Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba tiene facultades para:

1. Formular Reparos: Los reparos, son las notificaciones formales que realiza el Tribunal

de Cuentas a los responsables de administrar fondos, donde se detalla la observación

puntual que se realiza, a la que deberán dar respuesta dentro de los quince (15) días de la

notificación (Ley 7630- Art. 34). En caso de que la contestación sea aceptada, se procede

a su aprobación mediante la resolución aprobatoria tal como se citó precedentemente.

2. Determinación de Deuda: Si existieren gastos no aceptados o no comprobados, el

Tribunal de Cuentas, mediante resolución fundada determinará la deuda correspondiente,

intimando que se haga efectivo el importe del cargo fijado en el término de treinta días, a

partir de la fecha de notificación. El Tribunal de Cuentas podrá prorrogar este plazo por

un término de diez días, sí mediaren razones que a su juicio justificaren tal medida. (Ley

7630- Art. 57).

II. No ingresa una rendición de cuentas

El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba, tiene facultad de requerir con carácter

conminatorio la rendición de Cuentas, y fijar plazo perentorio de presentación, a los que teniendo

obligación de hacerlo fueran remisos o morosos. (Ley 7630 Artículo 21, inc. b-4). Es decir, deben

rendir y si no lo hacen por responsabilidad propia o respondibilidad, se inicia un requerimiento al

obligado a rendir.

Los responsables de administrar fondos deberán contestar las intimaciones que les formulen los

servicios de administración a los que pertenezcan, dentro de los quince (15) días de la

notificación y deben comunicar al Tribunal de Cuentas la mora que por esas causales incurran sus

agentes responsables (Art. 34).

Al igual que en el caso de la presentación de rendición sin documentación respaldatoria, el hecho

de no presentar la rendición, lleva consigo la determinación de deuda por parte del Tribunal.

f) Determinación de responsabilidad. Juicio de cuentas

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La determinación administrativa de responsabilidad que no sea emergente de una rendición de

cuentas, pero que sea consecuencia inmediata y necesaria de la violación de las normas que

regulan la inversión de los caudales públicos, o bien del incumplimiento de proceder a dar

intervención preventiva al Tribunal de Cuentas en los actos administrativos que dispongan gastos

cuando corresponda conforme a las normas vigentes, se realizará mediante el Procedimiento

Administrativo de Determinación de Responsabilidad.

El Tribunal de Cuentas lo ordenará iniciar contra los funcionarios y administradores de la

Provincia responsables, de oficio o cuando se le denuncien actos, hechos u omisiones

susceptibles de producir daño a la Hacienda Pública o a los intereses puestos bajo la

responsabilidad del Estado (Ley 7630- Art. 61).

Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas recaídas en los Procedimientos

Administrativos de Rendición de Cuentas y de Determinación de Responsabilidad, tendrán fuerza

ejecutiva y constituirán título hábil y suficiente para requerir su pago por vía judicial.

Los Juicios de Cuentas y de Responsabilidad se iniciarán ante los Juzgados de Primera Instancia

en lo Civil y Comercial de la Ciudad de Córdoba y se les imprimirá el trámite que el Código de

Procedimiento Civil y Comercial tiene previsto para el juicio de apremio (Ley 7630- Art. 79).

5. CONCLUSIÓN

El marco normativo para que el Estado rinda cuentas está, se adapta a las necesidades del gasto

público, ya sea, eximiendo del control preventivo, a determinados gastos urgentes en los

Tribunales que cuentan con dicha facultad, o con normativa particular en su forma de rendir, es

decir que no todas las rendiciones son exactamente iguales sino que, depende del gasto, su forma

de rendir. Vale de ejemplo, la rendición de un subsidio, es diferente de la de sueldos del personal

de la administración pública, como así también lo es la compra de bienes de cambio o de uso u

obra pública.

Ahora bien, la rendición por parte de los responsables de manejo de fondos públicos, se realiza a

modo coercitivo, por una imposición legal. El funcionario debe rendir, y rendir en forma correcta

y documentada. Caso contrario, el órgano de control tiene facultades requisitorias y

sancionatorias.

Al funcionario en general, le interesa que la sociedad vea sus obras, sepa las políticas públicas

que realiza. Vamos en camino hacia el accountability, ya que la nueva tendencia así lo indica.

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Debido a la era informática que estamos viviendo, y los medios electrónicos que nos acercan más

información en tiempo real, el funcionario va a sentir la necesidad de rendir cuentas a la sociedad

sobre la inversión de esos fondos públicos.

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6. FUENTES DE INFORMACIÓN

Legislación Nacional:

- Constitución Nacional

- Ley N° 24156- “Ley de Administración Financiera y del control interno de la

Administración General del Estado”

- Decreto reglamentario N° 1344/2007

- Resolución General de la AFIP N° 1415/03.

Legislación Provincial:

- Constitución Provincial

- Ley 7630- Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba

- Ley 7854- Fiscalía de Estado

- Ley 8102- Régimen de Municipios y Comunas

- Ley N° 9086- “Ley de Administración Financiera y del control interno de la

Administración General del Estado”

- Compendio Normativo SUAF- Ministerio de Finanzas

- Resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba

Bibliografía

- OSZLAK, Oscar. ¿Responsabilización o respondibilidad?: el sujeto y el objeto de un

estado responsable. Panamá. 2003.

- GROISMAN Enrique y LERNER Emilia - “Responsabilización de los controles

clásicos”. Buenos Aires. Argentina. 2000.

- MARIENOFF, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo”. 1974.

- HUTCHINSON, Tomas. “Régimen de Procedimientos Administrativos”. Buenos Aires.

Argentina. 2000.

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