5.5teoria General Del Centro de Operaciones de Emergencia

El COE es ms que un local debidamente dotado para la toma de decisiones en situaciones crticas. Tambin con fre-cuencia, se conceptualiza al COE como una organizacin incidental, en donde la mayor parte del trabajo se realiza durante o despus de un evento adverso. Por el contrario, el COE es un conglomerado de elementos, que interactan desde el nivel operativo en la zona de emergencia, hasta el nivel de decisin poltica ms alto.

Captulo IIITeora General del Centro de Operaciones de Emergencia

31Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de Emergencias

3.1 Centro de Operaciones de Emergencias

El Centro de Operaciones de Emergencia COE, representa hoy en da, un tema de gran inters para diversas personas e instituciones ligadas al manejo de emergencias y desastres. Sin embargo, debido a que los conceptos dieren de un pas a otro, incluso de una institucin a otra, se requiere una estandarizacin relativa a sus principios y metodologa para organizarlo.

Esta diferencia de conceptos contrasta con la presencia de problemas comunes que surgen cada vez que hay una emergencia. Por ejemplo, se citan los siguientes:

- Abundancia de informacin intil para tomar decisiones.- Ausencia de informacin necesaria y urgente.- Presencia de personas que no contribuyen con el proceso.- Generalmente las personas que han trabajado en el proceso de

organizacin del COE, son sustituidas constantemente, a veces por personal inexperto.

- Es comn que no haya claridad sobre el momento para desacti-var el COE.

- Con frecuencia, hay instituciones que operan al margen del COE.

- A menudo, el COE no tiene medios reales para tomar decisiones y generar una respuesta efectiva, siendo este el problema ms crtico.

Estos problemas no slo restan efectividad al COE, sino que generan paralelamente, frustracin y agotamiento innecesarios.

3.2 Conceptos fundamentales

Es comn que cuando se trata de organizar un COE, se procure un local apropiado, con sistemas de comunicacin ecientes y servicios

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32 Federacin Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

de apoyo que brinden comodidad a las personas encargadas de tomar decisiones en caso de emergencia o desastre.

Del mismo modo, los COE se integran en la mayora de los casos, con personal tcnico especializado, que representa por lo regular a diversas instituciones del Sistema Nacional, estas personas, llevan a cabo importantes labores que soportan duras jornadas de trabajo. Sin embargo, a menudo, persisten problemas como los descritos anteriormente, que en mayor o menor medida disminuyen la capacidad de respuesta de cualquier Sistema Nacional.

El COE es ms que un local debidamente dotado para la toma de decisiones en situaciones crticas. Tambin con frecuencia, se conceptualiza al COE como una organizacin incidental, en donde la mayor parte del trabajo se realiza durante o despus de un evento adverso. Por el contrario, el COE es un conglomerado de elementos, que interactan desde el nivel operativo en la zona de emergencia, hasta el nivel de decisin poltica ms alto.

Esto pareciera rebasar los conceptos de COE tradicionales. No obstante, al analizar con cuidado los procesos, se demostrar que los mismos, trascienden a cualquier local o instalacin fsica, e involucran tanto niveles tcnicos, como polticos. De acuerdo con lo anterior se sugiere la siguiente denicin como punto de partida para su estudio.

Centro de operaciones de EmergenciaComponente del sistema nacional para emergencias y desas-tres, responsable de promover, planear y mantener la coor-dinacin y operacin conjunta, entre diferentes niveles, ju-risdicciones y funciones de instituciones involucradas en la respuesta a emergencias y desastres.

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De la anterior denicin debe resaltarse que el COE es un compo-nente del sistema nacional. Por lo tanto, de la eciencia primaria de ese sistema nacional, depender en buena medida la efectividad del COE.

Asimismo, las funciones del COE comienzan mucho antes que se genere una emergencia o desastre y trasciende a los procesos de respuesta. De all el trmino promover, que incluye tambin la difusin en mbitos tcnicos y polticos.

En la denicin anterior, se enuncia la planeacin que debe llevarse a cabo en un COE, misma que debe tener carcter estratgico, como tctico. Asimismo, se citan el mantenimiento de dos elementos importantes: Coordinacin y operacin conjunta. Ambos trminos guardan estrecha relacin, pero se reeren a aspectos distintos. Por ejemplo: La coordinacin incluye una amplia gama de actividades previas, que permiten jar funciones, jurisdicciones y procesos de trabajo entre instituciones en diferentes niveles.

A diferencia de la coordinacin que es esencialmente previa, la operacin conjunta, se integra tanto por procedimientos como por procesos de decisin. Esta operacin conjunta debe dirigirse desde el COE durante la respuesta a algn evento.

La denicin de COE tambin abarca el mbito institucional y jurisdiccional. Esto implica consideraciones especcas para las instituciones, muchas de las cuales, tienen ya, sus procesos de respuesta denidos. Asimismo, la denicin abarca tanto a COE de nivel nacional, nivel departamental, provincial, municipal, o como se denomine a las divisiones poltico administrativas de cada pas. No se considera Centros de Operaciones en niveles inferiores ya que no existe estructura suciente para su organizacin y funcionamiento.

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Conviene resaltar, que el COE es el resultado de una larga planicacin y prueba, por lo tanto, no es viable disear un COE que no se ampare en un plan nacional para desastres o emergencias y que abarque, por lo tanto, la totalidad de fases y etapas a cubrir en lo que a ellas se reere.

La naturaleza del COE es contribuir a resolver problemas operativos y vincular los esfuerzos polticos y sectoriales, con las operaciones sobre el terreno. Para tal efecto hay dos actividades fundamentales.

a) Monitoreo constante de la situacin

A n de mantener informados de manera conable a los usuarios de la informacin, el COE debe mantener monitoreo constante de la situacin.

b) Solucin de problemas

A travs de la toma de decisiones, y para tal efecto, el rea encargada del anlisis e interpretacin de la informacin debe identicar problemas y analizarlos con las instituciones representadas. El tipo de problema depender del nivel del COE. Un COE de nivel 3 posiblemente monitoree la cantidad de COE de nivel 2 y la cantidad de incidentes en cada uno as como las necesidades identicadas. Un COE de nivel 2 sin embargo, deber tener ms contacto con el terreno.

La coordinacin entre el COE y otras instancias sectoriales como SALAS DE SITUACIN, PUESTO DE MANDO Y COMANDO es vital, y debe establecerse desde la elaboracin de acuerdos y planes de funcionamiento. Es frecuente que sectores como salud y seguridad pblica requieran sus

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propios sistemas de monitoreo y toma de decisiones. Debido a que dichas salas deben trabajar en su sector correspondiente se recomienda acordar el intercambio constante de informes (en ambas direcciones) y establecer los indicadores que debern utilizarse peridicamente a n de: 3

Mantener la coordinacin. Promover la intervencin planicada y ordenada de las

instituciones. Evaluar el alcance e impacto del evento.

3.3 Competencias generales

Promover la identicacin oportuna de problemas, y una adecuada priorizacin de las acciones.

Analizar la situacin a n de recomendar cursos de accin interinstitucionales.

Producir informes que describan la situacin y el desarrollo de las operaciones de respuesta a partir de la informacin proveniente de las instituciones del Sistema Nacional.

3.4 Organizacin conceptual del COE4

A continuacin se presenta un modelo desarrollado a partir del trabajo de E. Quarentelli, 1987 y adaptado por la experiencia de varias personas que desarrollaron modelos en Centroamrica, Suramrica y algunos pases del Caribe.

3 Centro de Operaciones de Emergencia: Sistematizacin de experiencias regionales: Agencia para el Desarrollo Internacional, Ocina de Asistencia para Desastres en el Extranjero, Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe USAID/OFDA -LAC.

4 El Proyecto MACOE, fue nanciado por el Programa de Asistencia Humanitaria del Comando Sur de los Estados Unidos HAP.USSOUTHCOM, durante cinco aos en Centroamrica, Panam, Per, Bolivia, Ecuador, Repblica Dominicana y Hait.

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Conviene aclarar que desde los primeros esfuerzos hechos en Centroamrica el modelo ha sufrido algunos cambios sustantivos producto de su implementacin en ms de 10 pases de Amrica Latina en donde demostr su viabilidad, conabilidad y adaptacin al cambio.

Actualmente las reas del modelo son identicables en cada pas donde se desarroll el proyecto MACOE por lo que el lector regional podr reconocer con frecuencia, elementos anes a su realidad.

No se omite la posibilidad de ampliar el mbito de anlisis y aplicacin de dicha propuesta, especialmente a otras regiones latinoamericanas, pero debe aclararse que la misma fue generada a partir de la regin Centroamericana.

3.5 El modelo de tres reas

1. Comunicaciones2. Decisiones Operativas3. Decisiones polticas

Cada rea debe cumplir funciones, antes, durante y despus de un desastre o emergencia.

Antes del evento: Promover y planear es la base de la coordinacin.

Durante el evento: Desarrollo de la operacin conjunta y posteriormente, debe evaluarse a n de procurar el mejoramiento de los procesos empleados.

Cada rea agrupa personas, procesos de decisin e in-sumos fsicos.

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Despus del evento: Evaluacin y actualizacin de procesos.

Para ilustrar al lector, a continuacin se hace una explicacin breve, que incluyen las tres reas del modelo.

Las tres reas bsicas de un COE son:

a) rea de comunicaciones o rea de Informacin y anlisis

Recolecta y procesa datos relacionados con el evento, a partir de su ocurrencia a n de generar y remitir informacin til para la toma de decisiones.

Esta rea obtiene datos del terreno para entregar informacin conable, y oportuna a las diferentes instancias de la organizacin funcional del COE, as mismo, mantiene un registro actualizado de toda la informacin que produce.

El rea de informacin y anlisis debe contar con personal suciente y capacitado para administrar datos en grandes volmenes y transformarlos en insumos para toma de decisiones operativas.

Es aqu donde se lleva a cabo la transformacin de datos en informacin til para la toma de decisiones, este proceso generalmente incluye:

Ingreso de datos proveniente de todas las fuentes. Anlisis y vericacin de conabilidad de la informacin. Ingreso y registro en el sistema (actualizacin), manualmente

o a travs de computadoras. Seguimiento o actualizacin de la informacin para

establecer el estado de situacin.

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b) rea de decisiones operativas

Que tiene a su cargo la operacin conjunta y la toma de decisiones conforme a los planes establecidos, utilizando procedimientos estndar de operaciones.

Esta rea se encarga de desarrollar las acciones de planicacin y coordinacin de las operaciones inter-institucionales que garanticen una efectiva respuesta a los efectos producidos por el evento. As mismo, se encarga de coordinar la planicacin y ejecucin de los cursos de accin interinstitucionales para dar respuesta a las necesidades derivadas del evento, por medio de una adecuada identicacin de problemas y priorizacin de las acciones de respuesta; asimismo, da cumplimiento a las decisiones que se tomen en el nivel poltico-estratgico. Usualmente el rea de operaciones se divide en al menos 4 sectores:

a) Sector de salud y saneamiento.b) Sector de servicios de emergencia.c) Sector de infraestructura y servicios bsicos.d) Sector de asistencia humanitaria.

c) rea de decisiones polticas

Esta rea puede estar fsicamente o no en las instalaciones del COE, pero debe de garantizarse que est vinculado al mismo, es decir, que debe existir una relacin directa entre los tomadores de decisiones polticas y los de decisiones operativas.

Se debe tener en cuenta que las emergencias y los desastres se manejan como crisis polticas y los polticos ven en ello, una tarea que les compete, por tal razn, es sumamente importante

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que los estamentos de decisin poltica sean parte de la cadena de decisiones durante el desastre.

Durante un desastre, existen decisiones que no son estrictamen-te tcnicas, como por ejemplo: La declaratoria de emergencia nacional, es la tpica decisin poltica que si bien debe tener sustento tcnico, es facultad poltica decidir su pertinencia.

Esta rea representada por las estructura polticas del pas, estado, provincia, departamento o municipio. Est presidida en el nivel nacional por el Presidente de la Repblica, en el nivel provincial o departamental, por el gobernador o prefecto y a nivel municipal por el alcalde o intendente o su similar.

3.6 Funciones tpicas que caracterizan al COE

Un COE, debe caracterizarse por cumplir con las siguientes funciones tpicas.

a) Planeacin poltico-estratgica.b) Coordinacin inter-institucional.c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin).d) Comunicacin e informtica.e) Informacin pblica.f) Atencin a visitantes.g) Logstica y otras tareas de apoyo.h) Evaluacin.

Es posible, que en algunos casos, estas funciones tpicas se nombren de manera distinta, sin embargo, lo importante, es que, independientemente cual sea la organizacin que se adopte, estas funciones deben de cumplirse.

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a) Planeacin poltico-estratgica

Durante una emergencia o desastre hay decisiones que deban ser tomadas por los niveles polticos, de all que esta funcin consistente en la planeacin general de mecanismos para que los niveles polticos reciban informacin oportuna y pertinente con el objeto de que puedan tomar las decisiones que les competen. Del mismo modo, se deben establecer los mecanismos para la ejecucin y seguimiento de estas decisiones.

Dicha funcin incluye el establecimiento de polticas que determinen la jurisdiccin de cada rea del COE, as como las responsabilidades individuales e institucionales respectivas.

Es frecuente, que los niveles tcnicos no deseen ser vinculados con los niveles polticos por diversas causas y con frecuencia, los polticos desean cooperar con los procesos de respuesta, pero desconocen la forma de hacerlo. Por lo tanto, en el marco de una planicacin nacional, debe fomentarse la informacin apropiada para los diferentes niveles del Gobierno que se vern involucrados en la respuesta.

Indudablemente, la participacin de altos estamentos polticos debe fomentarse en el marco de la planeacin nacional en materia de desastres. Ntese, que las medidas de concientizacin y apoyo poltico, pueden implementarse en todos los niveles del gobierno.

En el nivel poltico es conveniente fomentar la percepcin de riesgos y sus efectos en lo econmico, poltico y social. Esta actividad debe ir seguida de propuestas concretas, sencillas y no necesariamente estructuradas como planes. En ocasiones, el apoyo poltico, es crucial para resolver problemas durante y el post-evento.

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Las gestiones relativas al marco jurdico, en el que se ampare el sistema nacional para desastres, estn contempladas en esta funcin.

b) Coordinacin inter-institucional

Funcin consistente en el establecimiento de canales de comunicacin inter-institucionales, planes y programas de respuesta, as como normas, manuales, procedimientos y otras herramientas que denan con anticipacin, cul es la misin de cada institucin, vinculada a la respuesta. Asimismo, deben denirse mbitos de accin y procurar la mayor transparencia posible en todas las acciones.

La coordinacin es esencialmente una divisin de funciones entre instituciones de diferentes niveles, y sobre diversos escenarios; esta no debe conceptualizarse fuera del marco de una planicacin nacional o sectorial para desastres. Sin embargo, pueden realizarse acciones tendientes a mejorarla, an antes de integrar un plan general. Se menciona esto ltimo, pues en diversos pases, las necesidades de respuesta son enormes y se requieren acciones inmediatas.

En otras palabras, la coordinacin ideal que rendir mejores frutos, ser aquella que est integrada a una planeacin general; inclusive, un buen esfuerzo de coordinacin, tarde o temprano resultara en algn nivel de planicacin integral.

La diferencia entre la funcin de coordinacin y la funcin de planeacin poltico-estratgica, radica en los niveles involucrados y en la especicidad de los resultados. Por ejemplo, a partir de una decisin poltica de cooperacin inter-ministerial, pueden realizarse acciones de coordinacin entre autoridades de cada ministerio. La coordinacin tcnica es

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ms especca y responde a los acuerdos de nivel poltico-estratgico. No obstante lo anterior, la coordinacin no es una funcin esencialmente tctica o de corto plazo. Por el contrario, es de largo plazo y complementa a los planes estratgicos.

c) Control de operaciones (procesos bsicos de decisin)

El control de operaciones, es la funcin principal del modelo de COE, su importancia ms relevante es en el rea de operaciones, toda vez, que la informacin proveniente del rea de comunicaciones, sea expedita y conable, y las decisiones que lleguen al nivel poltico, sern menores en nmero, aunque mayores en importancia.

El control de operaciones, es una funcin tctica del COE, consistente en acciones esenciales tales como:

Activacin y desactivacin del COE. Recoleccin y procesamiento de informacin. Toma de decisiones por rea, sector u otra unidad de

organizacin. Canalizacin de decisiones estratgicas a los niveles de

decisiones polticas. Control de ujos de informacin. Evaluacin de resultados. Elaboracin peridica de informes. Identicacin de problemas, prioridades y determinacin de

cursos de accin inter-institucionales.

Esta funcin debe apoyarse en los lineamientos obtenidos en la planeacin poltico-estratgica y en la coordinacin previa entre instituciones. La coordinacin previa ofrece la oportunidad de tomar decisiones anticipadas utilizando procedimientos

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estructurados sobre aquello que debe resolverse durante la respuesta.

Es evidente, que la funcin de control de operaciones, es la que ocupar mayor esfuerzo en la etapa de respuesta y su efectividad depender de los planes previamente concebidos.

Esta funcin, asimismo, requiere de ejercicios de simulacin, simulacros y estudios de caso (entre otras tcnicas), que permitan:

Construir una armnica relacin entre los miembros del COE, que han de interactuar en la respuesta.

Descubrir reas crticas en la comunicacin entre reas del COE.

Probar la efectividad de los planes de emergencia. Capacitar a los miembros del COE.

d) Comunicacin e informtica

Funcin consistente en el establecimiento de procesos de comunicacin, para captura de informacin, envo de instrucciones a unidades operativas, recepcin de reportes de situacin y control de operaciones en general.

Esta funcin incluye procedimientos y normas que garanticen un apropiado control de operaciones, desde la activacin, hasta la desactivacin del COE. Asimismo, el sistema informtico5 empleado, deber corresponder con las capacidades y procesos de comunicacin.

5 Actualmente existe en los pases de la regin un sistema informtico para manejar y ad-ministrar informacin llamado Web-COE.

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Conviene aclarar en principio, que no es necesario un sosticado sistema computarizado para que esta funcin sea eciente. Incluso, un sistema informtico manual, puede acoplarse apropiadamente con la funcin de comunicacin.

Los sistemas de apoyo a la toma de decisiones, como mapas de riesgo, sistemas de informacin geogrca, y otros, deben estar conectados a los sistemas de comunicacin.

Es importante resaltar, que la toma de decisiones demanda determinados tipos y cantidades de informacin. Estas necesidades, debern determinar el diseo tanto de los sistemas de comunicacin, como de los sistemas informticos de apoyo.

Aspectos como la seleccin de equipos de telecomunicacin, la capacitacin exhaustiva del personal de operacin y el montaje de redes informticas requieren un estudio integral que responda a necesidades de informacin para la toma de decisiones.

e) Informacin pblica

Funcin consistente, en la oportuna divulgacin de informacin, relativa a un evento que haya requerido la activacin del COE.La informacin entregada a la prensa o personas interesadas, debe ser clara, oportuna y suciente para satisfacer la demanda, as como para provocar determinadas actitudes y conductas en la comunidad.

Es frecuente que en algunos COE, no se brinde informacin actualizada a la prensa, familiares de las personas afectadas o grupos interesados. Esto provoca mayor especulacin, incertidumbre y actitudes negativas hacia el COE y el Sistema Nacional.

Por el contrario, desde la funcin de coordinacin, debe establecerse el procedimiento para la difusin de informacin a

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cada sector interesado. Asimismo, en la coordinacin, se sientan las bases de una apropiada educacin pblica o la que se ha dado en llamar Cultura de Desastres.

La informacin pblica, en realidad, no comienza con el evento. Se requiere mucha informacin previa, campaas de divulgacin de riesgos, planes y otras acciones para mejorar la comunicacin con la prensa y la comunidad principalmente. Tambin, en los niveles polticos, debe estudiarse con cuidado las ventajas de una informacin pblica ecientemente manejada.

Es necesaria tambin, la apropiada disposicin fsica, para la entrega de informacin y un equipo humano dedicado especcamente para tal funcin.

f) Atencin a visitantes

Funcin consistente en la recepcin de personas interesadas en las funciones del COE que requieran explicaciones sobre la situacin, procesos llevados a cabo, necesidades y otros datos de su inters.

En el COE, debe existir un equipo dedicado a la recepcin, gua y asistencia de visitantes, que satisfaga sus inquietudes y canalice sus intereses a las autoridades respectivas. Asimismo, con frecuencia, dichos visitantes son actores relevantes en la solucin de necesidades que le competen al COE. Por tal razn, un apropiado cumplimiento de esta funcin debe garantizar:

La oportuna atencin de los visitantes. Entrega de informacin oportuna sobre la situacin y

las necesidades no cubiertas, principalmente a aquellos visitantes que representen agencias de cooperacin o asistencia humanitaria.

La no obstruccin de actividades en el COE.

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g) Logstica y otras tareas de apoyo (a lo interno del COE)

Funcin consistente en la satisfaccin de las necesidades de funcionamiento del COE y su personal, por ejemplo: Alimentos, insumos diversos, as como reas y mobiliario apropiados, para que el personal desarrolle sus funciones ecientemente.

La logstica y dems tareas de apoyo, variarn de un COE a otro. Sus requerimientos, deben planearse desde la coordinacin y hacerse especcos para cada rea que albergue personal del COE.

Las tareas de apoyo consisten principalmente, en asistencia al personal del COE, para mantener una gil comunicacin con sus familiares, as como la atencin de sus necesidades.

Esta funcin no se reere a las tareas logsticas de apoyo a las operaciones de asistencia humanitaria.

h) Evaluacin

Funcin consistente en la comparacin de los resultados obtenidos en cada rea del COE, con respecto a los resultados esperados en la planicacin previa.

La evaluacin abarcar tanto componentes cuantitativos, como cualitativos y se enfocar en el mejoramiento de los procesos en forma permanente.

Con frecuencia, no se evala el trabajo de un COE, menos an, en forma sistemtica. Conviene desde la coordinacin, jar indicadores que permitan un control de operaciones y una evaluacin integral de procesos y resultados. Asimismo, en cada rea del COE, conviene una retroalimentacin con participacin

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de los responsables de cada proceso o funcin. Esto permite, no solo descargar algunas tensiones, sino aprovechar al mximo la experiencia adquirida.

Puesto de Comando

Es comn que los puestos de comando, se confundan con el COE. Esto es normal, toda vez que los puestos de comando agrupen funciones anes con los COE, pero en menor escala. Sin embargo, su alcance se circunscribe con mayor facilidad en tiempo y espacio y normalmente tienen responsabilidades especcas. Por ejemplo, es comn que un Puesto de Comando responda a sectores como seguridad, incendios, bsqueda y rescate, entre otros. En cada caso, el Puesto de Comando tiene una misin ms especca que un COE.

En otras palabras el Puesto de Comando, es un elemento del sistema MACOE, donde se toman las decisiones especcas para situaciones denidas por una o varias instituciones, contribuyendo a desconcentrar el volumen de decisiones de un COE. El Puesto de Comando es un tema que merece estudio separado, con nfasis en procedimientos por rea especializada, y cuya integracin puede variar en el alcance de una situacin a otra.

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Puesto de ComandoEs donde se desarrolla la ms alta funcin del SCI (Funcin de mando) desde este lugar se administra (planica, organi-za, dirige y controla), los recursos en el sitio (Lugar de la es-cena) ya sea por competencia legal, institucional, jerrquica o tcnica. Esta funcin la ejerce el Comandante de Incidente (CI) o el Comando Unicado segn sea el caso.


Sala de Situacin

Una sala de situacin es un espacio fsico o virtual donde la informacin institucional o sectorial es analizada sistemticamente por un equipo de trabajo para caracterizar la situacin, especialmente durante situaciones de emergencias. La informacin es presentada y difundida en diversos formatos como tablas, grcos, mapas, documentos tcnicos o informes estratgicos, para tomas de decisiones basadas en evidencias; de este modo la Sala de Situaciones se convierte en un instrumento para la gestin, negociacin poltica, identicacin de necesidades movilizacin de recursos y para el monitoreo y evaluacin de la intervencin institucional o sectorial en situaciones de emergencia o desastre.

Dado que el propsito fundamental es tomar decisiones e informarlas a todos los niveles, una sala de situacin no es slo el mbito donde se recopila, valida, procesa y analiza informaciones, sino que es un espacio donde se construyen y enriquecen las interpretaciones con la apreciacin de otras perspectivas y en el cual se cumple la funcin de sustentar los procesos de decisin.

La sala de situacin debe contar con una estructura de acuerdo al nivel de complejidad y a los recursos disponibles del lugar donde se implemente.

No requiere estructuras sosticadas para garantizar su funciona-miento, pues lo ms importante es su funcionalidad.

Sala de Situacin

Constituye el espacio fsico y lgico de anlisis y de exhibicin de la informacin procesada proveniente de diversas fuentes, orientada a fortalecer el proceso de toma de decisiones en un sector o institucin.

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nCaptulo IV

Metodologa para organizar el COE

Importante: Antes de tomar decisiones respecto a la orga-nizacin del COE, se deben establecer cules son los pro-blemas de la organizacin actual a n de que las acciones de la fase siguiente se orienten a fortalecer esas debilida-des. Recuerde que en ningn caso se partir de la nada, us-ted siempre encontrar algn nivel elemental de conciencia y organizacin.

51Manual sobre Organizacin y Funcionamiento para Centros de Operaciones de EmergenciasM

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4.1 Desarrollo inicial del proyecto y aspec-tos estratgicos (Planeacin)

Organizar un Centro de Operaciones de Emergencia o me-jorar su funcionamiento es una tarea que afecta a todo el Sistema Nacional, por lo tanto, su desarrollo debe de enar-carse en un proceso de planeamiento integral que permita desarro-llar alguna de las siguientes opciones:

Desarrollar el COE6 a partir del Sistema Nacional existente. Desarrollar el COE en el contexto de una reforma del Sistema

Nacional.

En ambos casos se recomienda realizar un anlisis inicial que permita estimar la magnitud del proceso y luego una planeacin estratgica conforme a las necesidades del sistema nacional.

a) Anlisis inicial

Con frecuencia se considera que al organizar un COE, crear un plan o promulgar una nueva ley, la solucin para un problema est dada. Sin embargo, tambin es frecuente que las soluciones planteadas no sean viables, incluso, que puedan ocasionar nuevos y ms complejos problemas. Por lo tanto es necesario invertir tiempo en conformar un equipo que identique preliminarmente:

El problema a resolver. La posible solucin o resultado esperado.

Para llevar a cabo el paso anterior, lo ideal es que el proceso est en manos de una persona calicada en planeacin estratgica y que el mtodo abarque un anlisis de los riesgos existentes as como los aspectos jurdicos, polticos e institucionales. El anlisis inicial debe

6 Se hace referencia a un COE, pero bien puede tratarse de varios Centros de Operaciones en el marco de un Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia

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Plan Estratgico

Visin

Misin

Objetivo General

Objetivosespec cos

Objetivosespec cos

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determinar si es necesario detener el proceso o continuar hacia una etapa de planeacin estratgica.

b) Planeacin estratgica

La planeacin estratgica es un proceso que va desde el desarrollo de planes de largo plazo para un COE, hasta el desarrollo de polticas pblicas para todo el sistema nacional. Este modo de planeamiento es un proceso que puede apoyarse en diferentes modelos. En general deber obtenerse como mnimo:

Un diagnstico del problema. Uno o ms resultados esperados u objetivos. En este componente,

dependiendo de las necesidades puede plantearse una misin y una visin institucional.

Actividades, tareas, metas u otros elementos que describan cmo alcanzar los resultados u objetivos.

Programas (actividades agrupadas). Se recomienda un programa especial para el desarrollo de capacidades.

- Planes espec cos de preparacin y respuesta.- Recursos.- Organizacin (estado actual y modelo que deber

desarrollarse).

Figura 1, Captulo 4: Proceso de Plani cacin EstratgicaFuente: La Plani cacin Estratgica, Programa DELNET, Unidad Didctica 2, Curso de Reduc-cin del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible.


Un COE cuyo funcionamiento sea efectivo, debe enmarcarse en un Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia, este a su vez debe ser parte de un Sistema Nacional. Dependiendo de la organizacin poltico administrativo del pas, el COE nacional o los COE que se organicen, deben de enmarcarse en dicho sistema.

c) Organizacin por procesos7

El COE debe estar basado en una institucin cuyo funcionamiento sea permanente. Por ejemplo, es usual que la institucin rectora del Sistema Nacional sea la sede del COE nacional. Tambin puede darse el caso, que el COE de nivel municipal operen tomando como base instituciones que tengan funcionamiento permanente (24 horas al da, los 7 das de la semana).

La institucin que sirve de base al sistema, debe prever que su personal:

Cubra todos los puestos clave del COE. Cubra por lo menos doce horas de trabajo, de manera que pueda

mantenerse la operacin del COE de forma indenida. Se integren en el COE otras personas e instituciones en funcin

de los planes vigentes.

Sistema Nacional

Sistema de Manejo y Control de Operaciones de Emergencia

COE nacional y sus niveles subalternos.

7 Berganza Ricardo, Centros de Operaciones de Emergencia, Sistematizacin de expe-riencias regionales, USAID-OFDA-LAC. 2007

Meto

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Ejecuci

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El proceso de entrega y recepcin del periodo de trabajo debe de hacerse con un adecuado procedimiento previamente establecido.

En niveles municipales o estaduales8, debe basarse el COE en alguna institucin que pueda brindar una sede segura y un mecanismo de activacin conable.

Los procesos descritos en el apartado de planeacin estratgica deben desarrollarse y establecer una departamentalizacin realista, que permita una transicin entre la organizacin regular y la que se integra al activarse el COE.

Es muy importante mantener las mismas guras de autoridad durante la fase de activacin y operacin del COE. Un cambio de personas en los puestos de responsabilidad que solo sea efectivo durante la emergencia no es recomendable. Por lo tanto, es ideal que un(a) funcionario(a) con responsabilidad en la planicacin (preparacin) para emergencias, sea quien asuma el control del COE en su activacin.

Las instituciones pueden coordinar las emergencias con diferentes niveles de descentralizacin o desconcentracin. En pases pequeos o centralizados, un COE nacional puede ser la cabeza del sistema en caso de emergencias o desastres.

En pases ms extensos o descentralizados, un COE nacional puede ser la cabeza, pero a travs de COE departamentales/provinciales, estaduales o municipales. Por lo tanto, el nivel de autoridad, competencia o la capacidad de coordinacin dependern del modelo que corresponda al pas.

8 Trmino utilizado para denominar a los estados en los pases federativos, con el objeto de diferenciarlo del trmino jurdico-poltico de Estado.

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Ejecuci

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Cualquier desarrollo o modicacin en el planeamiento incidir en la organizacin. Ya se trate de un Centro de Operaciones de Emergencia o de una Sala Situacional los ajustes organizativos deben realizarse sin perder de vista los siguientes aspectos:

Se debe partir de un equipo humano bsico encargado de administrar las emergencias en sus diferentes fases, desde el planeamiento para emergencias y contingencias, hasta la respuesta y la rehabilitacin.

El equipo humano debe fortalecerse y mantener la coordinacin durante una emergencia de acuerdo al sistema de activacin que lo determine.

Sistematizar los procedimientos de actuacin previos.

Las consideraciones anteriores deben servir de referencia para el desarrollo de una departamentalizacin basada en procesos particulares. Cuando las instituciones ya cuentan con una organizacin y especialmente cuando hay dicultades tcnicas o jurdicas para modicar dicha organizacin, deber procurarse al menos el cumplimiento de las funciones tpicas denidas en el captulo anterior.

El proceso de organizacin de un COE

Condiciones generales:

Entre otras, conviene resaltar las siguientes condiciones como indispensables para una optima organizacin y funcionamiento de un COE.

Existencia de un Sistema Nacional encargado de la

Meto

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administracin de emergencias y desastres, que se apoye en un plan nacional de emergencia.

El plan que da soporte al COE (o plan de respuesta), debe probarse sistemticamente para mantenerlo actualizado.

Los niveles polticos involucrados en caso de desastre o emergencia, deben conocer y apoyar el plan tanto como los tcnicos.

Poseer un objetivo fundamental para apoyar el proceso de repuesta a los efectos producidos por la emergencia o desastre mediante mecanismos de control de operaciones.

Debe existir una interrelacin entre las instituciones que trabajan por un mismo objetivo, basados en la departamentalizacin (divisin y especializacin del trabajo), teniendo en cuenta el modelo de las tres reas denido en el captulo anterior.

Deben cumplir una serie de pasos lgicos y funcionales que permitan diferenciar las entradas, el proceso y las salidas del sistema, esto no son ms que los Procedimientos Estndar de Operacin que permiten avanzar en la toma de decisiones crticas de manera expedita y diligente.

Para organizar un COE, se debe seguir una metodologa con el objeto de garantizar que su organizacin, funcionamiento y desarrollo sea sostenible en el tiempo. Seguir la metodologa asegurar que cada componente del COE cuente con el respaldo de los actores ya que promueve su participacin desde el primer momento.

Tambin es indispensable garantizar el apoyo y de alguna manera, la participacin del nivel poltico correspondiente, eso provocar

Met

odolo

ga


que el proceso de toma de decisiones polticas tenga puntos de convergencia que permitan llevar la asistencia a las personas afectadas de manera ms expedita, que nalmente, es el gran objetivo del sistema.

4.2 Fases del proceso de organizacin de un COE

Despus de algunos aos desarrollando procesos de organizacin de COE, se ha concluido que las fases para tal n son las siguientes:

I. Aproximacin inicial del proyecto a las autoridades tcnico-polticas.

II. Diagnstico para identicar las necesidades de organizacin y funcionamiento.

III. Formulacin de la organizacin funcional del COE.

IV. Validacin de la organizacin funcional del COE.

V. Divulgacin de la organizacin funcional, capacitacin y entrenamiento.

FASE

SM

etodolo

ga


4.2.1 Fase I

a) Denominacin:Aproximacin inicial del proyecto a las

autoridades.

b) Descripcin: Esta fase consiste en la presentacin de la propuesta metodolgica a la mayor cantidad de representantes institucionales, tanto en el nivel poltico as como tcnico; a n de que estos conozcan en detalle el trabajo que se propone. Se debe obtener un compromiso por medio de un acuerdo de cooperacin en el que se exprese el entendimiento entre la institucin cooperante, los beneciarios y las autoridades respectivas.

Aclaracin: Este acuerdo de entendimiento no tiene ningn valor jurdico, solamente expresa la voluntad de las partes de llevar adelante el proceso, adems ayuda a claricar cuales son las responsabilidades de cada parte.

c) Objetivo: Obtener un compromiso de cooperacin para desarrollar la organizacin funcional del COE, que incluya un cronograma de trabajo para guiar el proceso durante el perodo de vigencia del proyecto.

58

Evalu

aci

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Met

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Evalu

aci

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d) Estrategia: El equipo tcnico programar una serie de visitas y reuniones de trabajo en donde se involucren:

Los representantes de la direccin del Sistema Nacional.

Las autoridades locales donde se desarrollar el proyecto.

Los representantes de las instituciones que estarn involucradas.

Los lderes de la comunidad. Las ONG con inuencia en el sitio del

proyecto.

e) ActividadesActividad Tareas Indicadores

Det

alle

s in

icia

les

Identicar a los posi-bles actores.

Proponer el proyecto a la institucin recto-ra.

Identicar sitios para la reunin.

Prever logstica. Redactar e imprimir

agenda. Seleccionar y pactar

el da para la presen-tacin.

Preparar la presenta-cin.

Enviar las invitacio-nes.

Preparar modelo de acuerdo.

Apoyo de la institu-cin rectora.

Sitio y fecha pacta-dos.

Agenda preparada. Presentacin lista y

revisada.

Meto

dolo

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Des

arro

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reu

nin

Distribuir agenda. Realizar la presenta-

cin del proyecto. Responder a pregun-

tas. Suscripcin de a-

cuerdo.

Autoridades y dems actores debidamente informados y sin dudas respecto al desarrollo de la propuesta.

Un compromiso que deber expresarse por medio de la suscripcin del acuerdo de enten-dimiento.

Pro

gram

aci

n

Reunin con los tcnicos de la insti-tucin rectora y las autoridades.

Denir el cronogra-ma de trabajo que involucre a todas las fases.

Dejar denida la fe-cha para el inicio de la prxima fase.

Un cronograma de trabajo que gue el proceso durante el perodo de vigencia del proyecto.

4.2.2 Fase II

a) Denominacin: Diagnstico para identicar las necesidades de organizacin y funcionamiento.

b) Descripcin: A n de tener tcnicamente establecidas las debilidades y fortalezas del control de operaciones, se propone desarrollar un ejercicio9 o taller de diagnstico para establecer el nivel operacional en el que se encuentran los niveles de organizacin.

Met

odolo

ga

9 Si se decide ejecutar un ejercicio se recomienda consultar para su preparacin la Gua prctica para la realizacin de Simulaciones y Simulacros, publicada por el CREPD.


c) Objetivo: Identicar los problemas actuales en el funcionamiento del control de operaciones de emergencia con el objeto de determinar aquellos que puedan fortalecerse con aspectos de organizacin y procedimientos de trabajo.

d) Estrategia: Participacin de los actores locales, de las instituciones y otras organizaciones que han participado durante emergencias anteriores.

e) Actividades

Actividad Tareas Indicadores

Pre

para

cin

del

tal

ler

Denir la agenda. Denicin de los par-

ticipantes. Elegir el lugar. Denir la logstica. Preparar las guas y

matrices de trabajo.

Agenda denida. Participantes seleccio-

nados. Convocatorias envia-

das y conrmadas. Sitio del taller deni-

do. Logstica asegurada. Denicin de los ob-

jetivos del taller.

Des

arro

llar

el

talle

r

Desarrollar el taller conforme a la agenda denida en la activi-dad anterior.

Desarrollo del taller conforme a la agenda denida.

Desarrollo de los trabajos grupales de acuerdo a las guas preestablecidas.

Meto

dolo

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Info

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alle

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Recolectar la infor-macin producida en el taller.

Realizar una sistema-tizacin de la infor-macin recolectada en el taller.

Formular el informe por reas de anlisis, problemas y reco-mendaciones.

Denir aquellas de-bilidades que puedan ser fortalecidas con la organizacin y funcio-namiento del COE.

Informe nal de la fase II debidamente completado conte-niendo las debilida-des, fortalezas y reco-mendaciones.

4.2.3 Fase III

a) Denominacin: Diseo de la organizacin funcional del COE.

b) Descripcin: Esta fase consiste en una serie de sesiones de trabajo orientadas al diseo de la organizacin funcional del COE, que debe ser directamente asesorada por el equipo tcnico del proyecto.

c) Objetivos: Formular la organizacin funcional del Centro de Operaciones de Emergencia y sus Procedimientos, de acuerdo con los problemas previamente identicados en la fase anterior, garantizando una adecuada participacin de las instituciones en las distintas reas de soporte funcional.

Met

odolo

ga


d) Estrategias Se deber integrar un grupo tcnico el cual ser responsable de formular la organizacin del COE.

Asegurar la participacin de las instituciones que integran o integrarn el COE y de las autoridades polticas.

e) Actividades para crear la organizacin funcional

Actividad Tareas Indicadores de resultado

Seleccin de da y sitio.

Preparar la agenda. Asegurar los materiales

necesarios. Enviar las invitaciones. Asegurar la

participacin de todos los actores.

Participantes con-vocados y conr-mados.

Materiales y equipos disponi-bles.

Agenda prepara-da e impresa.

Logstica asegu-rada.

Meto

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Pla

neam

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l tal

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Identicar las amenazas que generan eventos con mayor recurrencia y su impacto.

Por cada amenaza se deben identicar los efectos adversos que produce en el territo-rio.

Una vez encontrados los efectos, determine las necesidades origi-nadas por los efectos adversos y priorizarlas (vase anexo 1).

Asigne las institucio-nes u organizaciones competentes y perti-nentes para atender las necesidades.

Agrupe a las institu-ciones segn su com-petencia a n de formar sectores.

Amenazas lista-das.

Efectos debida-mente listados y en concordancia con las amena-zas.

Necesidades lis-tadas y prioriza-das.

Cada necesidad debe ser atendi-da por una insti-tucin.

Las institucio-nes se agrupa-rn por compe-tencias anes.

Recuerde: Estas actividades deben llevarse a cabo en talleres en donde todos los actores deben participar activamente. No hay imposiciones, todo debe ser con-sensuado.

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De

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Desagregado de las tareas para la denicin de la organizacin del COE

Organice un taller con la participacin de los actores involucrados, utilice la tcnica de lluvia de ideas o cualquiera de sus variaciones, teniendo en cuenta lo siguiente:

Utilice tarjetas de color para escribir cada idea. Utilice las columnas de la matriz del anexo 2, pegando las

tarjetas en la pared.

IDENTIFICACION DE AMENAZAS

Es decir aquellos fenmenos fsicos o antropognicos que puedan desencadenar un desastre en el territorio donde tendr inuencia el COE.

Las amenazas deben ser tcnicamente vlidas. Deben ser acordados por consenso entre todos los asistentes. Deben quedar escritos en las tarjetas a la vista de todos para que

en cualquier momento los participantes pueden volver a ellos.

IDENTIFICACION DE EFECTOS

Una vez denidas las amenazas es necesario escribir en tarjetas de otro color los efectos que se produciran en caso de materializarse las amenazas. Por ejemplo, si las amenazas son inundaciones, seguramente los asistentes dirn que causan: Cultivos anegados, personas evacuadas, desaparecidas, enfermas, heridas, fallecidas, entre otros. Debe escribirse un efecto por tarjeta.

IDENTIFICACION DE NECESIDADES

Luego hay que denir las necesidades que generan cada efecto adverso a n de que los participantes tengan conciencia que la organizacin que crearn realmente tiene conexin con su realidad.

Meto

dolo

ga


Ejemplo: Para las personas evacuadas se pueden mencionar necesidades de alojamiento, abrigo, agua segura, primeros auxilios psicolgicos, alimentacin, saneamiento, entre otras necesidades. Estas deben de ser priorizadas.

IDENTIFICACION DE INSTITUCIONES

Luego procedemos a colocar en otras tarjetas de diferente color el nombre de la institucin cuya funcin es atender determinada necesidad. En los planes deben estar descritas las funciones o la misin de cada institucin presente en el territorio objeto del anlisis.

ORGANIZACIN DE LOS SECTORES FUNCIONALES EN EL AREA DE OPERACIONES

Finalmente, cuando las instituciones estn listadas, deben de agruparse por la anidad de funciones que desempean segn los siguientes criterios: Competencia, anidad, funciones y rea de trabajo. De esa agrupacin saldrn los componentes de la organizacin del futuro COE.

Por ejemplo:

Instituciones que pueden colaborar en el tema de Bsqueda y Rescate

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Cruz Roja Bomberos Fuerza Armada Otras

Sector de Servicios

de emergencia


El xito de esta tarea es que cada institucin se coloque en la funcin donde es competente y que adems reconozca la ubicacin que le corresponde dentro de la organizacin.

DESCRIPCION DE LAS FUNCIONES SECTORIALES

Una vez establecida y acordada como ser la organizacin funcional del COE, ser necesario que se describan las funciones que cada sector deber ejecutar cuando el COE se active.

Esta tarea, probablemente necesite ms de un taller y mucha supervisin departe de los facilitadores, ya que algunos participantes pueden tener o no experiencia en el tema, as que el facilitador deber poner todo su empeo en esta tarea con el propsito de que se logren los resultados deseados. Denir las funciones generales de cada sector del COE.

Organice a los participantes en mesas de trabajo segn los sectores funcionales.

Cada sector funcional debe tener una institucin que la coordine, generalmente es la institucin ocial que se encarga del tema, por ejemplo: El sector de salud, lo coordinar el Ministerio de Salud por medio de su representante.

Indique a los participantes que deben denir cules sern las funciones generales que realizarn durante la emergencia o de-sastre. Debe tener especial cuidado que los participantes no con-fundan funciones de terreno (tcticas) y las coloquen a nivel de COE. Ejemplo: Decidir sobre Qu tipo de herramienta y nme-ro de personas deben participar en un operativo es una funcin tctica que debe ser tomada a nivel de puesto de comando en el incidente. Por el contrario, Coordinar con las Instituciones del

Meto

dolo

ga


sector el rescate y evacuacin de sobrevivientes en determinada zona de desastre constituye una funcin estrategia del COE en apoyo al terreno.

La descripcin de las funciones por cada sector debe ser presen-tada en plenaria a n de asegurarse que no existan contradiccio-nes, ni duplicacin de funciones, adems es muy importante que se comprenda con claridad el alcance e implicaciones de cada funcin descrita ya que ms adelante stas servirn para denir los procedimientos estndar de operacin.

4.2.4 Fase IV

a) Denominacin : Validacin de la organizacin funcional del COE.

b) Descripcin: Para proceder a la validacin de la organizacin y funcionamiento del COE ser necesario preparar un nuevo ejercicio ms completo que el realizado en la fase II. Esta fase consiste en el desarrollo de un ejercicio didctico que suministra a los integrantes del COE la posibilidad de entrenamiento conjunto que les permita integralmente, detectar fallas y corregir desviaciones en la organizacin y el funcionamiento.

c) Objetivo: Evaluar la efectividad de la organizacin y la aplicacin de los procedimientos para la toma de decisiones al interior del Centro de Operaciones de Emergencia, con el n de encontrar debilidades y en general obtener la certeza tcnica de que la organizacin y funcionamiento del COE ser viable en situaciones reales.

Met

odolo

ga


Aspectos necesarios para preparar el ejercicio

Los ejercicios son fundamentalmente un conjunto de condiciones que se preparan para que un equipo (en este caso un COE) se aproxime a una situacin posible (escenario real) que plantee problemas de operacin. Para organizar el ejercicio consltese la Gua prctica para la realizacin de simulaciones y simulacros publicada por el CREPD.

http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm

4.2.5 Fase V

Primera Etapa

a) Denominacin: Divulgacin, capacitacin y entrena-miento.

b) Descripcin: Esta fase consiste en implementar las he-rramientas de capacitacin y entrenamiento con la nalidad que los integrantes del COE conozcan y se familiaricen con su organiza-cin y funcionamiento.

c) Objetivo: Desarrollar un proceso de capacitacin y entrenamiento dirigido a los enlaces institucionales que trabajarn en el COE.

d) Estrategia: Participacin de los enlaces instituciona-les.

Coordinacin del proceso por las autori-dades nacionales del sistema.

Sesiones de coordinacin entre los facili-tadores, previa a la capacitacin.

Meto

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e) Actividades especcas:

Actividad Tareas IndicadoresP

repa

raci

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el c

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Reunin de facilitadores para asignar los temas de acuerdo a la agenda.

Seleccin de participantes de acuerdo al perl.

Convocatoria de participan-tes.

Seleccin del sitio del curso. Reproduccin del manual del

participante y otros materia-les de distribucin.

Designacin del coordinador del curso.

Envo del trabajo previo a los participantes.

Agenda com-pleta con temas asignados.

Participantes se-leccionados.

Participantes con-vocados y con-rmados.

Facilitadores se-leccionados cuen-tan con los planes de leccin para dictar el tema.

Logstica asegu-rada.

Trabajo previo enviado con 15 das de anticipa-cin.

Des

arro

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paci

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Desarrollo del curso segn la agenda.

Monitoreo permanente del coordinador del taller.

Asegurar la calidad del conte-nido y de los facilitadores.

Realizar evaluaciones diarias.

Resultados po-sitivos en cada evaluacin dia-ria.

Participantes con buenos resultados en las evaluacio-nes.

Cobertura de participantes m-nima del 90%.

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Eva

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Sistematizar la informacin recolectada mediante el instrumento de evaluacin del curso escrita por los participantes.

Sesin de evaluacin entre el coordinador y los facilitadores para medir el impacto del taller.

Determinar las debilidades y fortalezas del curso.

Realizar una retroalimentacin del proceso.

Fortalezas y de-bilidades iden-ticadas.

Metodologa de retroalimenta-cin del proceso denida.

El Curso de Organizacin y Funcionamiento de Centro de Operaciones de Emergencias a que se reere esta fase se encuentra disponi-ble en el Centro Regional de Referencia en Preparacin para Desastres (CREPD).

http://www.cruzroja.org/desastres/redcamp/crepd/guiasimu.htm

Segunda EtapaPlan para el desarrollo de capacidades

La ltima etapa de la fase V consiste en dejar elaborado un plan de desarrollo de capacidades para la sostenibilidad del COE.

A continuacin se presenta un modelo enfocado en resultados. Se ha elegido dicho modelo dado que el plan variar dependiendo de las capacidades existentes que el proyecto haya desarrollado y de aquellas que se deseen desarrollar en el futuro.

Meto

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A. Resultados, metas y actividades

Resultados Metas Actividades Responsables

C. Elementos del plan especfico de un ejercicio

Tipo de ejercicioy procesos a

evaluar

Indicadores aconsiderar

Tiempo depreparacin

Fecha

Cada ejercicio requiere el nombramiento de un equipo responsable quedebe planear lo concerniente al mismo.

Elemento apreparar

Responsable Insumosnecesarios Fecha lmite

EscenarioConvocatoriaLogsticaGrupos de trabajoLos insumos a utilizar con frecuencia deben expresarse en un presupuesto.

B. Ejercicios

En este apartado se asume que para la elaboracin, socializacin e implementacin del plan se ha realizado un anlisis acerca de las capacidades existentes. En algunos casos se pueden llevar a cabo ejercicios para establecer fortalezas y debilidades, pero no se recomienda invertir muchos recursos en ejercicios cuyos resultados no sern signicativamente tiles.

Elementos del plan para el desarrollo de capacidades

Met

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Los resultados deben expresar condiciones futuras, viables y eva-luables como por ejemplo:

RESULTADOS METAS

1. El COE nacional y los COE departamentales (provinciales) cuentan con capacidades para capturar, procesar y des-plegar la informacin procedente de zonas afec-tadas por emergencias, y promueven la toma de decisiones de las institu-ciones involucradas en forma coordinada y e-caz tanto en el terreno como en las instalaciones centrales.

1.1 Los COE, conforme al plan res-pectivo de funcionamiento, se activan, procesan ecazmente los datos proveniente de las zo-nas afectadas, y producen (des-pliegan) informacin para la toma de decisiones en diferen-tes niveles, as como informa-cin para la prensa, pblico en general y rendicin de cuentas.

1.2 Los COE reciben informacin conable, completa y oportuna (Sistema EDAN) desde las zo-nas afectadas por emergencias y desastres y de las acciones de las instituciones de respuesta.

1.3 El COE nacional consolida y coordina conforme los planes establecidos.

1.4 Los COE cuentan con un sis-tema de desarrollo permanente (planes, manuales de puestos, procesos de capacitacin).

2. Regularmente existe una institucin a cargo del COE que est a la cabeza del sistema nacional.

Meto

dolo

ga


Las actividades deben estar dirigidas a alcanzar cada una de las metas. A continuacin se presenta un ejemplo:

Meta 1.1 Los COE, conforme al manual de funcionamiento, se activan, procesan ecazmente los datos proveniente de las zonas afectadas, y producen (despliegan) informacin para la toma de decisiones en diferentes niveles, as como informacin para la prensa, pblico en general y rendicin de cuentas.

Actividades Responsable Plazo

1.1.1 Elaboracin / revisin del manual de funcionamiento del COE.

1.1.2 Elaboracin / revisin de los planes de contingencia por escenario.

1.1.3 Establecimiento de convenios de cooperacin con las instituciones participantes en el sistema nacional.

1.1.4 Equipamiento del COE.

1.1.5 Capacitacin (personal del COE y enlaces institucionales).

1.1.6 Prueba de sistemas informticos.

1.1.7 Implementacin de un programa de ejercicios (Simulacros y Simulaciones).

1.1.8 Otras actividades que sean pertinentes al plan de fortalecimiento.

En general cualquier planteamiento para el desarrollo de capacidades debe contar con plazos. Los mismos se pueden establecer de manera global (en los resultados) y de manera parcial (actividades).

Met

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Anex

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Etapa d

e Ejecuci

nEta

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nEta

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nCaptulo V

Funcionamiento del COE

Una vez concluido el proceso de organizacin del COE es necesario disear su funcionamiento, este tema se resuelve con la construccin de Procedi-mientos Estndar de Operacin, es decir, un conjun-to de pasos que se deben seguir para tomar decisiones en ciertas reas crticas.


EVENTO

RESPUESTA

INFORMACIN YANLISIS

Ingresode

Datos

Salidade

Informacin

PLANEAMIENTO YOPERACIONES

DECISIONESPOLTICAS

Toma deDecisionesOperativas

Toma deDecisiones

PolticoEstratgicas

Salud y Saneamiento

Servicios deEmergencia

Infraestructura yServicios Bsicos

Logstica

Albergues

Funcio

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OE

5.1 Generalidades

El funcionamiento del COE debe ser alimentado con un insu-mo denominado informacin, este recurso permite activar procesos en los sectores funcionales que requieren decisio-nes en trminos de cursos de accin. A partir de este modelo, los sistemas permiten resolver un sinnmero de eventualidades.

Este sistema de MACOE se mantendr en armona, siempre y cuando, las entradas de informacin sean las adecuadas (informacin suciente, conable y vlida) y el proceso no est lesionado en uno de sus elementos (los sectores estn operando en debida coordinacin y la supervisin sea oportuna), ya que una falla del sistema involucra una salida no deseable o que no cumpla el objetivo planeado.

Los procedimientos tienen ntima relacin con la cultura organizacional, la disciplina, el nivel de capacitacin del personal y la experiencia acumulada. Por lo tanto, los procedimientos que son tiles en una organizacin, podran ser inadecuados para otra.

77

Figura 1, Captulo 5: Procesamiento de informacin en un COE.


5.2 Construccin de los procedimientos Estndar de Operacin

Una vez concluido el proceso de organizacin del COE es necesario disear su funcionamiento, este tema se resuelve con la elaboracin de Procedimientos Estndar de Operacin, es decir, un conjunto de pasos que se deben seguir para tomar decisiones en ciertas reas crticas.

La falta de tiempo, la presin por resolver un problema o la ausencia de decisores motivan el uso de protocolos y procedimientos que expresan la intencin de diversas instituciones ante determinadas situaciones o escenarios denidos. Son, en otras palabras, procesos de decisin analizados y acordados con anterioridad a una crisis.

Los procedimientos tienen usos en varios momentos. En la coordinacin previa su elaboracin contribuyen a crear un marco de entendimiento entre los integrantes del COE, asimismo, establecen referencias que guan el desarrollo de capacidades. Su nalidad debe enfocarse en la aplicacin durante la respuesta, de lo contrario se perder su operatividad.

Durante una emergencia, su aplicacin permite el logro de objetivos de operacin, y posteriormente pueden contribuir a los procesos de evaluacin y mejoramiento de procesos. Sin embargo, antes de comenzar el diseo de los procedimientos, es necesario identicar cules de las funciones requieren de ellos para cumplirse, por ejemplo es comn encontrar la necesidad de disear procedimientos para funciones como declaratoria de alerta, activacin, recoleccin de datos entre otros.

Para identicar las necesidades debe de organizarse a los asistentes en los sectores funcionales anteriormente denidos para que hagan

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una revisin de las funciones que escribieron e identiquen cules requieren de procedimientos.

Una vez identicadas las necesidades de procedimientos, hay que pasar al diseo de los mismos. Seguramente muchas personas, por su experiencia pensarn que no son necesarios, as que habr que convencerlos que no se estn escribiendo para ellos, sino para otras personas con menos experiencia.

5.3 Los procedimientos operativos

Durante una crisis, no hay tiempo para un proceso decisorio normal. Se requieren acuerdos previos de alcance interinstitucional.

Procedimiento operativo:

Secuencia detallada de pasos o acciones que deben llevarse a cabo ante determinadas situaciones o escenarios.

5.3.1 Caractersticas deseadas de un procedimiento estndar de operacin

Sencillez: La menor cantidad de pasos, elementos o indicaciones es lo mejor siempre que se mantenga la intencin deseada.

Claridad: Deben ser comprendidos por cualquier persona que deba utilizarlos. En lo posible, el lenguaje, simbologa o formatos deben eliminar datos intiles o elementos que tengan ms de una interpretacin.

Legitimidad: Siendo instrumentos que guan una operacin, es preciso que sean ociales, que estn respaldados por

Funcio

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normas, pero sin descuidar la importancia del compromiso de las autoridades y el personal operativo. La legitimidad o el sentido de apropiacin de los protocolos y procedimientos son fundamentales para su aplicacin.

Operacionalidad: Los protocolos y procedimientos NO deben sustituir a la capacitacin. Deben escribirse para personal con un cierto nivel de habilidad. De lo contrario, se corre el riesgo de pretender explicar en un procedimiento, aspectos que deben abordarse en la capacitacin.

5.3.2 Razones para usar Procedimientos

Proporcionan los medios para cumplir con las responsabilidades en el manejo de la emergencia de manera oportuna.

Garantizan que el personal est siguiendo los procedimientos validados.

Sirven como herramienta de aprendizaje para el personal. Agilizan la respuesta.

5.3.3 Elaboracin de procedimientos

Los procedimientos pueden elaborarse para resolver una situacin particular o bien, pueden organizarse en manuales o guas que permiten su uso y actualizacin como un conjunto.

Un procedimiento describe por lo regular acciones operativas especcas. Su carcter suele ser vinculante en trminos administrativos y se remiten a normas jurdicas o reglamentos.

Funci

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Etapas bsicas para la elaboracin de un manual de procedimientos

a) Identicacin de las funciones del COE que para su cumpli-miento, requieren de procedimientos.

b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica.c) Integracin del equipo humano de diseo.d) Capacitacin en la tcnica para desarrollar procedimientos.e) Seleccin del formato ms adecuado.f) Diseo de los procedimientos.

a) Identicacin de las funciones del COE que para su cumplimiento, requieren de procedimientos

Cabe recodar que las funciones de cada sector funcional del COE fueron trabajadas en la etapa de diseo de la organizacin, por lo tanto, en esta etapa solamente se debe hacer un anlisis de cuales de ellas requieren procedimientos para ejecutarse.

Es muy importante tener claro que no todas las funciones del COE requerirn procedimientos, por esa razn es que el anlisis de las funciones se justica.

b) Anlisis de participacin en funcin de competencia tcnica

Identicar al personal que tiene autoridad para autorizar los procedimientos.

Identicar a los usuarios de los procedimientos (identicar / evaluar su participacin en diseo o en validacin).

c) Integracin del equipo de diseo

Integrar los equipos humanos con los enlaces del COE, es importante que los integrantes de cada sector funcional participen del diseo.

Funcio

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Elaborar calendario de planicacin. Se recomienda la programacin de talleres y periodos de no ms de un mes para desarrollar materiales.

d) Capacitacin en la tcnicaSuministrar elementos de capacitacin sobre la tcnica, al equipo humano que trabajar en el diseo de los procedimientos. Es probable que para muchas personas del COE, disear procedimientos no les parezca nada extrao, debido a que stos forman parte de su trabajo cotidiano, as habr otros que no, de tal manera que se puede aprovechar la experiencia de los primeros, sin embargo se debe dejar claro que los procedimientos del COE, son dirigidos a la identicacin de los problemas derivados de la emergencia, a la priorizacin y a la eleccin de distintos cursos de accin.

e) Seleccin del formato ms adecuadoExisten varios formatos para disear procedimientos, este ma-nual no hace nfasis en ninguno de ellos, pues la situacin par-ticular de cada COE requerir un formato que le sea adecuado para su funcionamiento.

Sin embargo cualquier procedimiento debera contener la siguiente informacin:

Datos de identicacin Denominacin Fecha de elaboracin Cdigo y secuencia del procedi-

mientos

rea de ejecucin rea donde pertenece el procedi-miento

Responsable de su ejecucin

Funci

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Alcance Finalidad del procedimiento Utilidad del mismo

Insumos Lo requerido para su ejecucin

Secuencia Conjunto de acciones requeridas en orden secuencial

Regulaciones especiales Explicaciones acerca de lo que se debe tener en cuenta para ejecutar el procedimiento

Productos Los resultados que se deben alcanzar con la ejecucin del procedimiento

Deniciones Sobre palabras tcnicas o acrnimos o siglas utilizadas en el procedimien-to

Anexos Los adjuntos al procedimiento, tales como formatos y otros

Autorizaciones Del que revisa y el que autoriza.

f) Diseo de los procedimientos

En esta etapa el equipo humano seleccionado, elabora todos los procedimientos que son necesarios a partir del anlisis de las funciones de cada sector.

Funcio

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5.5teoria General Del Centro de Operaciones de Emergencia

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