EL ESTADO: APUNTES PRELIMINARES PARA SU DEFINICIÓN Dr. Juan Manuel Abal Medina (h)

1. INTRODUCCIÓN

Nuestro argumento central en el contexto analítico del Neoinstitucionalismo es que la

institución clave de la sociedad moderna es el Estado, el cual ha alcanzado progresivamente

una importancia significativa por su tamaño y características, en todas las sociedades del

mundo. En efecto, sin el papel activo del Estado sería difícil concebir la complejidad de las

sociedades contemporáneas y de sus instituciones.

El Estado es, ante todo, una estructura institucional generadora de reglas.

Consecuentemente, es la única organización con capacidad para secularizar y universalizar las

reglas que genera, y los individuos o grupos que de él forman parte, están obligados a

acatarlas. No obstante, esas reglas que configurar el orden legal son fruto de un acuerdo

previo entre el Estado y la Sociedad, que queda consagrado en una Constitución, condición

indispensable para la gobernabilidad del sistema.

Por todo anterior, el Estado es la organización institucional por excelencia. Cuenta

con la mayor capacidad para generar y fijar las reglas en el sistema socio-político y para operar

y gobernar el sistema socio-económico en su conjunto.

2. HACIA UNA DEFINICIÓN DE ESTADO

Como lo hemos anticipado, entenderemos por Estado a una forma particular de

ordenamiento político en base a la cual se estructuran las relaciones sociales , que surgió en

Europa a partir del siglo XIII y que se ha ido extendiendo a lo largo del tiempo a casi todo el

planeta. El gobierno, por su parte, es el conjunto de personas que conducen el Estado y

ejercen el poder político en una sociedad.

Las dos características que hacen del Estado una institución singular son, en primer

lugar, que tiene el monopolio legítimo de los poderes coercitivos sobre un determinado

territorio, y segundo, el hecho de que los ciudadanos en lo individual o lo social no pueden

evitar de pertenecer a él.

Max Weber definió al Estado como una asociación política de dominación que reclama

el monopolio legítimo de la coacción sobre un territorio delimitado. A esta definición,

Guillermo O’Donnell agrega que el Estado no es sólo una instancia de dominación, sino

también una instancia de coordinación de las decisiones colectivas y de los objetivos de la

comunidad en su conjunto, esto es, el Estado como agente del interés general.

El segundo elemento que surge de la definición de Estado, formulada por Max Weber,

es la existencia organizacional que concentra los medios materiales de explotación bajo la

administración de un cuerpo de funcionarios.

Esto se refiere a la capacidad del Estado para penetrar en la sociedad e implementar

efectivamente las decisiones políticas en todo el territorio sobre el cual extiende su

dominación.

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De esta manera, el Estado ejerce su poder a través de un sistema administrativo,

jurídico, tributario, burocrático y coercitivo que le permite garantizar la dominación sobre un

territorio definido. Oscar Oszlak, ha demostrado que esta estructura organizacional se

encuentra en constante redefinición. Es decir, el proceso de expansión de las funciones del

Estado es motivo del intento por abordar nuevas cuestiones sociales.

Ahora bien, en la definición de Weber, el Estado es una asociación de dominación cuyo

medio específico es el monopolio de la coacción sobre un territorio delimitado, en base a la

concentración de los medios materiales en manos de un conjunto de funcionarios encargados

de su administración. Pero la dominación legítima, según Weber, puede ser de distinto tipo. La

peculiaridad es que en el Estado Moderno, la legalidad o la dominación es de tipo racional-

legal. Para Weber, el tipo más puro de dominación racional-legal es el que se ejerce a través

de un cuerpo administrativo burocrático.

En el Estado Moderno, se produce una separación completa del cuerpo administrativo

de los medios de administración, es decir, una separación total entre el patrimonio público y

el patrimonio privado. Es decir que ni el soldado es dueño del tanque, ni el presidente de la

Casa de Gobierno.

De esta manera, el Estado Moderno se caracteriza por la existencia de un cuadro

administrativo burocrático que guía sus acciones en base a las normas promulgadas por el

Estado, lo que implica un conocimiento técnico preciso. Asimismo, este cuerpo burocrático

profesional está conformado por una estructura jerárquica que define competencias y a la cual

es posible acceder en base a la calificación profesional y ascender en base al mérito o la

antigüedad. El trabajo del burócrata es para Weber una actividad en tiempo completo que es

valorada y reconocida por la sociedad, y que es remunerada en dinero de acuerdo al rango

dentro de la estructura jerárquica.

El cuerpo burocrático personal del Estado ha sido tradicionalmente distinguido de los

políticos. En el Modelo Tradicional de la Administración Pública, los políticos diseñan políticas y

los burócratas las implementan. Esta separación puede resultar artificiosa, pues las

burocracias tienen una capacidad formal o informal de injerencia en la toma de decisiones y

sobre las políticas púbicas.

Ahora bien, las políticas públicas no son el resultado de un mero proceso técnico,

sino también de un proceso de construcción política en que salen a la luz las relaciones de

poder entre los distintos actores que pretenden influir en el ciclo de la política pública.

Si bien el ciclo de las políticas públicas es meramente una herramienta analítica,

resulta provechosa para distinguir los distintos momentos por los que transita una política:

a) Definición del problema.

b) Diseño.

c) Implementación.

d) Evaluación.

La definición del problema hace referencia a las aristas con las que son resaltadas la

cuestión que se va a abordar y la hipótesis que la sustenta. El diseño alude a la definición de

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objetivos y de un curso de acción que sea coherente con la hipótesis planteada. La

implementación constituye todas las acciones desarrolladas para lograr los objetivos

definidos en el diseño. La evaluación es el momento en el que es posible analizar si se han

logrado los objetivos y si se ha hecho de manera eficiente.

El rol central del Estado como actor en el proceso de elaboración de políticas públicas

introduce el debate por la autonomía. Por autonomía se entiende la capacidad de los Estados

de formular y perseguir objetivos que no son un simple reflejo de las demandas e intereses de

grupos o clases sociales. Indudablemente, esta capacidad no es una característica constante,

sino que varía según las circunstancias históricas y las coyunturas existentes.

Las políticas públicas son entonces producto de un proceso complejo y dinámico de

ajuste entre las preferencias públicas y la experiencia procedimental de la burocracia.

Asimismo, las burocracias brindan algunas ventajas en comparación con los

funcionarios políticos. Se presentan como apolíticas, y eso las aleja de la política partidaria , a

su vez, tienen una mayor permanencia y estabilidad, por lo que disponen de más tiempo para

la implementación de decisiones.

De lo anterior pareciera desprenderse que el cuerpo administrativo burocrático es un

elemento central (y el más visible) del Estado Moderno. Pero éste no lo es todo. Guillermo

O’Donnell identifica tres dimensiones en su definición del Estado. La primera, implica que el

Estado es un conjunto de burocracias; la segunda dimensión refiere al Estado como un

sistema legal, es decir un conjunto de reglas y normas jurídicas que ordenan las relaciones

sociales; y en tercer lugar, el Estado pretende ser un foco de identidad colectiva para los

habitantes del territorio.

Luego del análisis hasta aquí desarrollado, estamos en condiciones de ofrecer una

definición de lo que entendemos por Estado: El Estado es un conjunto diferenciado de

instituciones y personal que implica una centralidad, en el sentido de que las relaciones

políticas irradian para abarcar un territorio delimitado. El Estado relama sobre ese territorio

el ejercicio del monopolio de la coerción física legítima a fin de garantizar un orden que

sostiene una multiplicidad de relaciones insertas en una matriz político-social.

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