Agenda para el Nuevo Gobierno

PRESENTACIÓN

Presidenta del Directorio:Molvina Zeballos

Consejo Directivo:Juan RheineckMiguel AbramonteJuan CatacoraFélix Wong

Coordinador Ejecutivo:Javier Azpur

Comité Operativo:Eduardo BallónEpifanio BacaFernando RomeroCinthia VidalAnita Montenegro

Autores:Eduardo BallónJavier AzpurEpifanio BacaCinthia VidalJosé Carlos VeraJuan NarváezGustavo Ávila

Coordinación de publicación:José Carlos VeraNelly Carrasco

Corrección de estilo:Juana Iglesias

Diseño y Diagramación:Luis de la LamaRenzo Espinel

Impresión:Tarea Asociación Gráfica Educativa

Tiraje:4,000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la BibliotecaNacional N° 2011-07929Primera EdiciónLima, julio del 2011

Las opiniones expresadas enesta publicación son de losautores y no necesariamenteexpresan el punto de vista deUSAID.

Estamos a pocos días de la instalación del nuevo gobierno, lo cual ponea la orden del día el debate sobre el sentido y los alcances de las políticasque éste debe llevar adelante. El tema adquiere especial importancia enla actual coyuntura porque el triunfo de Gana Perú se sustenta en la ofertade hacer realidad un conjunto de cambios para avanzar hacia la inclusióny la democratización. Una dimensión en la que cobra pleno sentido laoferta de la gran transformación es respecto de la institucionalidad estatalpara mejorar de manera sustantiva su capacidad de formular e imple-mentar políticas públicas y de prestar mejores servicios a la población, enparticular aquella sumida en la pobreza y exclusión.

La reforma del Estado es una palanca fundamental para promover proce-sos de desarrollo que permitan reducir las profundas brechas de nuestrasociedad. La única reforma significativa en curso es la descentralización.Es una transformación que permite acercar las decisiones a la población,que brinda mejores condiciones para su protagonismo en las decisiones ygenera los elementos necesarios para organizar la estructura pública enfunción de las características y condiciones de nuestra diversidad territorial.

Si bien la descentralización se inició hace casi una década, su situaciónhoy es de estancamiento. El segundo quinquenio del presidente AlanGarcía se ha quedado en la retórica y no ha dado ningún paso significativohacia su consolidación. Por el contrario, se mantiene una alta concentra-ción de las decisiones y del manejo de los recursos públicos, propósitoen el que resalta la estrategia sistemática del MEF para controlar el usode los fondos asignados a los gobiernos regionales y locales. Incluso latransferencia de recursos significativos para inversiones tiene origen enleyes anteriores a este gobierno, como las del canon y del FONCOMUN.

En ese marco general de la descentralización, publicamos la presentecartilla como una forma de aportar a la profundización del proceso y dereafirmar nuestro compromiso con la democratización de la sociedad y elEstado.

En el primer texto se presentan en forma sintética los aspectos más rele-vantes para materializar un nuevo pacto nacional por la descentralizacióny la inclusión. Señalamos un conjunto de orientaciones que buscan seruna base para el diálogo entre el gobierno nacional, los gobiernos regio-nales y las municipalidades. Este proceso intergubernamental debe in-cluir a las fuerzas políticas representadas en el Congreso, así como arepresentantes de la sociedad organizada y de los sectores productivos.

A partir de esta propuesta marco, en la cartilla se incluyen nueve artículosque hacen un diagnóstico y precisan propuestas en varios puntos críticosde la agenda descentralista: el relanzamiento de la frustrada regionaliza-ción; la superación de los límites de la gestión regional, producto delconfuso esquema institucional de nuestra descentralización; los desequi-librios entre regiones; el diseño de sistemas de planeamiento local, re-gional y nacional; el impulso a la descentralización fiscal, a la efectivagestión descentralizada del presupuesto público en los tres niveles degobierno y a la gestión por resultados; la modificación del marco norma-tivo de la participación ciudadana para profundizar la democratización; elmodelo primario-exportador y sus efectos en las regiones.

Esperamos que los textos sean de utilidad para quienes deben tomar lasdecisiones en los tres niveles de gobierno y el Congreso, así como paralos actores sociales e institucionales interesados y comprometidos conla reforma descentralista y participativa del Estado.

3PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO

Aportes para un nuevo pacto nacionalpor la descentralización y la inclusión

La descentralización es la únicareforma esencial de la transicióna la democracia que se mantieney que ha dado pasos hacia suconsolidación, a pesar de las ten-siones y de la resistencia de sec-tores políticos y económicos quese benefician del centralismo. Laelección de un nuevo gobierno,con una explícita voluntad de cam-bio, es una oportunidad para re-lanzar y profundizar el proceso ysuperar el estancamiento propi-ciado por el segundo gobiernoaprista. Con ese objetivo es im-portante construir una agendacompartida entre los gobiernosregionales y locales, con el go-bierno nacional, la cual debeorientar el diálogo de corto y me-diano plazo para una conducciónconcertada de la reforma.

Nuestra propuesta parte de afir-mar que lo que se requiere conurgencia son medidas para pro-mover las inversiones, pero quevayan de la mano con políticasefectivas de redistribución socialy territorial de la riqueza, asícomo de mecanismos legítimosde consulta y de construcción so-cial de una nueva forma de orde-nar el territorio. En ese marco, ladescentralización es indispensa-ble para transformar el Estado, afin de dotarlo de mayores capa-cidades para la prestación deservicios de calidad y para la for-mulación de políticas que impac-ten en las condiciones de vida dela población.

En esta línea de ideas plantea-mos al debate algunos temas

que consideramos fundamenta-les en agenda de trabajo entre losgobiernos regionales y localescon el nuevo gobierno.

PARA CONSOLIDAR LAREFORMA DESCENTRALISTA

1. Institucionalizar un mecanis-mo de conducción concertadadel proceso de descentralizacióny de la gestión intergubernamen-tal, integrado por las asociacio-nes representativas de los go-biernos regionales y locales. Esnecesario modificar el reglamen-to del Consejo de CoordinaciónIntergubernamental (CCI) paraconvertirlo en una instancia efec-tiva de articulación entre los dis-tintos niveles de gobierno. Asimis-mo, es de primera importanciaconstituir instancias de conduc-ción de procesos de desarrollo te-rritorial entre el gobierno regionaly locales de cada departamento,con la participación de las orga-nizaciones sociales más repre-sentativas.

Para que el CCI pueda constituir-se en un verdadero órgano deconducción, debe conformar unasecretaría ejecutiva, con las fun-ciones y recursos necesariospara implementar las orientacio-nes y acuerdos concertados. Espreciso que esté constituida porrepresentantes de los tres nive-les de gobierno y que los presi-dentes regionales y alcaldes ten-gan interlocución permanente enel más alto nivel del gobierno na-cional. En este marco general es

importante fortalecer las asocia-ciones representativas de los go-biernos subnacionales.

2. Se requiere la gestión descen-tralizada del Presupuesto Gene-ral de la República, para lo cuales imprescindible desmontar losmecanismos administrativos im-puestos en los últimos cinco añoscon la finalidad de recentralizar elmanejo de los recursos. Es ne-cesario afirmar la autonomía degestión entre los tres niveles degobierno y fortalecer la capacidadde diseño e implementación deprogramas y proyectos. No se re-quiere solo aumentar los montosde gasto, sino principalmente sucalidad, lo que implica mejorar elnivel profesional de los gestoresde las inversiones prioritarias dealcance regional y provincial. Losrecursos para hacer más eficien-tes las inversiones no son ungasto corriente, como arbitraria-mente los define el Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF), sinouna mejor forma de asignar losrecursos públicos para un efecti-vo impacto en la provisión de losservicios que requiere la pobla-ción. Junto a ello se debe incenti-var la transparencia y acentuar losmecanismos de evaluación y con-trol.

La adecuada asignación de losfondos públicos, que son de todala sociedad, demanda establecerlos costos de las competenciasy funciones que correspondedesempeñar a los tres niveles degobierno. Los gobiernos subna-cionales no solo deben ser enti-

4 PROFUNDIZAR LA REFORMA DESCENTRALISTA - AGENDA PARA EL NUEVO GOBIERNO

dades ejecutoras, sino participaren la definición de los programasprioritarios y en sus objetivos. Asi-mismo, para mejorar la calidaddel gasto público, hace falta re-orientar lo avanzado en la gestiónpresupuestal por resultados.

El impulso y apoyo a los proce-sos de reforma institucional delos gobiernos regionales es uncomponente necesario para su-perar sus serias trabas organiza-tivas y de procedimiento. Entreotros, son urgentes los cambiosen las contrataciones públicas, enla transparencia en la gestión pre-supuestal y en los mecanismosde control del gasto de la Contra-loría General de la República.

3. Avanzar hacia un nuevo pactofiscal que incremente los ingre-sos del Estado sobre la base deun aporte más justo y equitativode quienes más tienen y de la re-ducción de la evasión tributaria.Desde ese punto de partida sedebe avanzar en la descentrali-zación fiscal para asignar los in-gresos tributarios entre los tresniveles de gobierno a partir de cri-terios e indicadores claros y pre-visibles. Es una medida impos-tergable para establecer un sis-tema de financiamiento sosteni-ble y equitativo, que afirme al mis-mo tiempo la autonomía y capa-cidad de gestión planificada delos gobiernos subnacionales. Estambién una referencia para su-perar los desequilibrios territoria-les de la actual asignación de re-cursos y salir, así, del manejo ab-solutamente discrecional del MEF.

La propuesta de coparticipaciónde la Asamblea Nacional de Go-biernos Regionales (ANGR) plan-tea el establecimiento de criteriosde asignación para el conjunto delos ingresos fiscales, entre otros,los de población y los indicado-res sociales y económicos. Se

propone que reciban más los de-partamentos con mayores nivelesde pobreza. Se trata de un meca-nismo sólido, desde el punto devista técnico, y viable, desde laperspectiva política. Es un intere-sante y consistente planteamien-to para dialogar sobre la mejorforma de responder al problemade inequidad que genera la ac-tual distribución de los recursosprovenientes de la renta de las ac-tividades extractivas.

4. Elaborar un nuevo mapa parala asignación de las competen-cias y funciones entre los tresniveles de gobierno a fin de avan-zar hacia la construcción de ins-tancias regionales y locales concapacidad real para gobernar susterritorios. El punto de partida esdefinir el sentido y los alcancesde los roles y competencias quele corresponden al gobierno na-cional como órgano rector, asícomo en la prestación de asis-tencia técnica y en la implemen-tación de mecanismos de se-guimiento y evaluación de las po-líticas públicas y las inversiones.Este es un paso necesario paradar forma a un adecuado equili-brio y concertación entre políticasnacionales y regionales. La nue-va distribución del poder debeofrecer mejores condiciones parauna acción complementaria en-tre los tres niveles de gobierno.Es también una condición paraque los gobiernos regionalessean efectivos canales de diálo-go y negociación de las deman-das e intereses de amplios sec-tores de la población que hoy noencuentran otro medio que la mo-vilización social.

La nueva distribución del poderrequiere cambios sustantivos enlos niveles subnacionales de go-bierno, así como en la estructuray el funcionamiento del gobiernonacional. Hacer realidad la ges-

tión unitaria y descentralizada esparte de la necesaria transforma-ción integral del Estado. Ello nose limita a un nuevo modelo or-ganizativo sino que implica unanueva cultura de gestión. Para elloes ineludible definir el sentido ylos alcances de la autonomía decada nivel de gobierno, precisarlos roles en función de optimizarlos servicios que demanda la so-ciedad y de restringir la injerenciade los sectores en el marco deactuación de los gobiernos regio-nales y locales.

5. Avanzar hacia la articulaciónde las macrorregiones median-te el fortalecimiento de las Juntasde Coordinación Interregional(JCI) y las mancomunidades enasuntos como: la formulación eimplementación de proyectos deinversión de impacto interregionaly regional; el planeamiento y el or-denamiento territorial; la consoli-dación de la capacidad de inves-tigación y de generación de cono-cimiento de las universidades re-gionales.

La regionalización debe ser unapolítica de Estado, sustentada enel fortalecimiento del CEPLAN,como eje ordenador de un siste-ma nacional y descentralizado deplanificación; en la formulación deun plan nacional de ordenamien-to territorial, conducido de ma-nera concertada por el sistema deplanificación, que defina el rol decada nivel de gobierno; en la for-mulación de una estrategia na-cional de regionalización, que seoriente a dinamizar procesoseconómicos y sociales que sus-tenten la formación, en el media-no plazo, de nuevas demarcacio-nes políticas.

6. Para fortalecer la participa-ción ciudadana en el proceso dedescentralización es necesariorevisar el marco normativo para


hacerlo más flexible y coherentea la luz de la experiencia acumu-lada. Asimismo se debe promo-ver la articulación de los proce-sos entre los distintos niveles degestión. La adecuación de losmecanismos de participación alas características de cada nivelde gobierno y de cada realidadsocial es un paso impostergablepara darles legitimidad y capaci-dad de convocatoria. Lo es tam-bién favorecer su eficacia, para locual es ineludible asegurar la re-presentatividad de los participan-tes y reducir la discrecionalidadde las autoridades en relación conlos acuerdos.

La consolidación de estos meca-nismos democratizadores re-quiere de transparencia y accesoa la información. Es preciso esta-blecer sanciones efectivas a lasautoridades que incumplen conlas normas, adecuar el funciona-miento de los gobiernos regiona-les y locales para generar y pro-veer información de calidad e in-centivar la demanda de informa-ción por la población. Este es uninstrumento fundamental para lalucha contra la corrupción y paramejorar la calidad de la inversióny de las políticas públicas regio-nales.

PARA MEJORAR LOS EFECTOSEN SECTORES PRIORITARIOS

7. La contribución de las activi-dades extractivas al desarrolloinclusivo de las regiones y locali-dades es uno de los principalesdesafíos que debe enfrentar elEstado a través de los tres nive-les de gobierno. Hace falta definiry fortalecer el rol rector del gobier-no nacional en el ordenamientoterritorial y, al mismo tiempo, afir-mar el papel protagónico de losgobiernos regionales y locales enla formulación concertada de los

planes de ordenamiento territorialy de la zonificación económica yecológica de sus territorios. Estedebe ser el marco de referenciapara los procesos de negociación,consulta y concesión de los pro-yectos extractivos, en los cualesse requiere la participación de losgobiernos regionales y locales decada territorio, así como la defini-ción de sus competencias en lagestión del sector.

Urge institucionalizar la consultaprevia y hacerla obligatoria paratodas las concesiones y contra-tos vinculados a estas activida-des. En esa perspectiva es im-prescindible que el ordenamien-to territorial y la zonificación eco-nómica y ecológica se construyandesde una perspectiva integral,para lo cual la PCM y el CEPLANson entidades fundamentales.Asimismo, es indispensablesuspender las nuevas concesio-nes y generar un organismo es-pecializado y autónomo para losestudios de impacto ambiental.

Es importante orientar el aumen-to de los ingresos del Estado so-bre la renta de las actividades ex-tractivas hacia la formación derecursos humanos y al logro delas metas sociales y económicasestablecidas en cada región. Esnecesario implementar políticasy normas que permitan incremen-tar el aporte regional y local en lasactividades extractivas, en particu-lar el empleo y la provisión de ser-vicios. Hace falta replantear lasfunciones de los gobiernos regio-nales y del gobierno nacionalpara enfrentar con efectividad elserio problema de la minería in-formal.

8. La descentralización debe serun instrumento trascendente parala promoción del desarrollo ruraly de la pequeña agricultura. Serequiere definir claramente las

competencias de los gobiernosregionales y locales hacia el sec-tor y reforzar a las direcciones ygerencias agrarias. Asimismo, espreciso revisar y ajustar las estra-tegias nacionales de desarrollorural y de seguridad alimentariapara que se ejecuten en forma co-ordinada entre los tres niveles degobierno. En el marco de las es-trategias nacionales y en concer-tación con los gobiernos locales,es fundamental que los gobiernosregionales formulen planes de de-sarrollo agrario que den prioridada la pequeña agricultura.

La pequeña producción debe seruna prioridad de los distintos ni-veles e instancias del Estado. Esnecesario definir de manera con-certada los objetivos y estrategiasnacionales, incrementar la asig-nación de los recursos y mejorarla capacidad de gestión de losgobiernos subnacionales. Es im-prescindible pasar de la retóricade los últimos 20 años a la acciónpolítica a favor de este sector, degran importancia económica en lamayoría de las regiones. En ellas,y en sus localidades, se concen-tran los más altos niveles de po-breza y las condiciones de vida dela población campesina y rural laubican en situación de exclusión.

Los planes de inversión en infra-estructura en ese sector deben se-guir los lineamientos de los pla-nes agrarios para lograr una ma-yor integración a los mercados ymejorar las condiciones tecnoló-gicas de su producción. Parale-lamente es esencial impulsar po-líticas que incentiven y faciliten laasociación de los pequeños agri-cultores para mejorar su capaci-dad de negociación y de genera-ción de valor agregado, así comomecanismos de financiamientoque promuevan la inversión delos pequeños y medianos agri-cultores.


Límites de la gestión regional ypropuestas para avanzar en suinstitucionalidad y eficiencia

Desde una perspectiva de en-foque territorial del desarrollo, elsurgimiento del nivel regional degobierno es importante porquepuede actuar como una correade transmisión entre lo nacio-nal y lo local, tanto para parti-cularizar y articular las políti-cas nacionales, como para en-marcar y vertebrar los proce-sos locales.

Crear el nivel intermedio impli-ca transformar la estructura delEstado y distribuir poder. La des-centralización es un proceso polí-tico complejo porque compartir po-der supone transferir atribuciones,capacidades y recursos del gobier-no nacional a los niveles subnacio-nales, y la pérdida –como la obten-ción– de poder puede generar re-sistencias y conflictos en los múlti-ples actores involucrados en el pro-ceso, más aún cuando en el inte-rior de cada región o localidad haydiversidades, fragmentaciones,conflictos, culturas contrapuestas yescasa experiencia de diálogo ins-titucionalizado.

LIMITACIONES PARA LAGESTIÓN REGIONAL

Los actuales gobiernos regionalesnacieron con lo que podríamos lla-mar un mal de origen, ya que suorganización interna, producto de

las inconsistencias del marco nor-mativo que le dio origen, es una su-perposición y combinación de tresestructuras diferentes, una nuevay dos preexistentes:

1. La estructura directiva del go-bierno regional: i) Consejo Re-gional ii) Presidencia regional ygerencias regionales y iii) Con-sejo de Coordinación Regional.

2. Los gobiernos regionales seinstalaron sobre la base de losConsejos Transitorios de Admi-nistración Regional (CTAR).

3. Direcciones regionales prove-nientes de los sectores.

A esta ya compleja combinación seañaden los proyectos especialestransferidos por el INADE, comoórganos desconcentrados, a losgobiernos regionales.

En un informe1 para la Comisiónde Descentralización del Congre-so de la República, Raúl Molinaresalta tres limitaciones de dise-ño organizacional como las másimportantes que enfrentan los go-biernos regionales:

1 Raúl Molina. Sistematización de experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales. Estudio desarrolladopara USAID/Perú ProDescentralización a solicitud del Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralización, Regiona-lización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República. Lima, octubre2010.


2 Los CCR, al ser considerados por la Ley 28056 de formulación presupuestaria, como un agente participante más en elproceso de presupuesto participativo, pierden legitimidad y representatividad, tal como ya lo señaló Luis Chirinos enParticipación Ciudadana en Gobiernos Regionales, el caso de los Consejos de Coordinación Regional. Grupo PropuestaCiudadana. Nov 2004.

Consejos regionales débiles fren-te a la presidencia

Es claro que consejos regionalesintegrados por entre 7 y 25 miem-bros son pequeños para cumplirsu función de producción norma-tiva y fiscalización. Además, elConsejo carece de una instanciasólida de apoyo técnico y admi-nistrativo.

Si bien como producto de la modi-ficación legislativa (Ley 29470), enmuchos Gobiernos Regionales haypresidentes regionales con mino-ría en el Consejo, esto más queafectar la gobernabilidad implicapara los presidentes un esfuerzoadicional para negociar y llegar aarreglos institucionales con los con-sejeros, los cuales no siempre sonuna oposición articulada a la ges-tión presidencial.

Los Consejos de CoordinaciónRegional no pueden cumplir surol como órganos consultivos yde coordinación con las munici-palidades y la sociedad civil.

Sus funciones se superponen ycompiten con las de las autorida-des elegidas y con otros espacioscomo el presupuesto participati-vo2. Se encuentran además bajola discrecionalidad de las autori-dades, con un número de sesio-nes limitado (dos reuniones anua-les), carecen de recursos para sufuncionamiento y enfrentan la exi-gencia de registro público de lasorganizaciones participantes deun ya fragmentado y poco repre-sentativo tejido social a nivel re-gional.

A ello se suma que la no participa-ción de los consejeros regionalesen los CCR les resta utilidad comocanal institucional de comunicaciónentre el Consejo Regional y los

alcaldes y representantes de lasociedad civil.

Una estructura directiva desequi-librada y poco eficiente

Los gobiernos regionales cuentancon gerencias regionales que enapariencia son equivalentes, perocuya naturaleza es diferente. Lasde desarrollo social, de desarrolloeconómico, de recursos naturalesy de medio ambiente tienen com-petencias en campos de acciónregional y sectorial; mientras quelas de infraestructura y planea-miento, presupuesto y acondicio-namiento territorial son transver-sales a la gestión del gobierno re-gional.

UNA ESTRUCTURA OPERATIVACONFUSA Y OPACA

La estructura operativa subordina-da a las gerencias, responsablede la ejecución de las políticas yde la prestación de los servicios,proviene de los CTAR y de las di-recciones sectoriales. Las ahoradirecciones regionales mantienensu estructura e identidad sectorial,sobre todo en sectores fuertescomo educación y salud. Ademásla relación de poder entre los sec-tores y las entidades regionaleses bastante asimétrica.

LIMITACIONES DE LOSSISTEMAS NACIONALES

Dentro del Sistema Nacional deGestión de Recursos Humanoscoexisten una multiplicidad de re-gímenes laborales con beneficiosy derechos diferenciados. La ma-yoría de planes nacionales de ca-pacitación llevados a cabo se limi-ta al nivel informativo y no trascien-de a las instituciones, además no

existen procesos de evaluación yen muchos casos no están claroslos indicadores de desempeñoque se espera medir. La provisiónde gerentes públicos a través dela Autoridad Nacional del ServicioCivil (SERVIR) es una iniciativa in-teresante, pero aún no logra tenerel alcance y la legitimidad suficien-tes para solucionar el problema;el pedido de gerentes públicos si-gue estando sujeto a la discrecio-nalidad del titular de la región.

No podemos dejar de mencionar elinconcluso proceso de delimitaciónde competencias y distribución defunciones entre los tres niveles degobierno, que la Presidencia delConsejo de Ministros alarga inex-plicablemente.

RETOS Y PROPUESTASPARA LAS NUEVASADMINISTRACIONESREGIONALES

A la luz de las experiencias de re-forma institucional llevadas a cabopor algunos gobiernos regiona-les, queda claro que la clave esque sean ellos mismos los quediseñen la manera más eficientede organizarse y descentralizarsus servicios y decisiones en lajurisdicción bajo su responsabili-dad. En ese sentido, algunasorientaciones que se pueden des-prender del análisis previo y quehan sido planteadas en el infor-me citado anteriormente, son lassiguientes:

a. Organizar el gobierno regio-nal mediante ajustes en las es-tructuras orgánicas y procedi-mientos administrativos.

• Fortalecer el Consejo Regio-nal. Se debe fortalecer la ca-pacidad de producción norma-


tiva y de representación de losconsejeros. Para ello es nece-sario desarrollar capacidadesen los Consejeros Regionales,dotándolos de asesoría técnicay legal, y de una secretaríacomo soporte técnico y admi-nistrativo.

• Fortalecer y reformar los CCRy otros órganos consultivos.Los CCR, podrían ser el núcleofinal de un sistema de mecanis-mos de participación y consul-ta ciudadana, organizado tantotemática (pocos temas para nodispersar prioridades) como te-rritorialmente (articulándose aespacios de nivel provincial ydistrital), en los cuales deberíanparticipar los consejeros regio-nales.

• La estructura directiva delgobierno regional. No multipli-car los órganos de apoyo yasesoramiento. Además, estáclaro que una sola gerenciageneral no se da abasto paramanejar la complejidad y el ta-maño de un gobierno regional,tal vez el esquema de trabajode gerencias-ministerios, quereportan no sólo al gerente ge-

neral sino a la presidencia mis-ma, sea más interesante.

• La gerencia estratégica. Seplantea, eliminar las gerenciasregionales estandarizadas e in-dicar qué direcciones regiona-les pueden recomponerse enconcordancia con campos decompetencia regional.

• La estructura operativa. Encar-gada de proveer los serviciospúblicos, debe ser claramentedelegada a las unidades des-concentradas de las direccionesregionales, articulando la acciónregional en cada ámbito subre-gional o provincial desde un en-foque territorial de desarrollo.

b. Fortalecer y potenciar capa-cidades humanas. El desafíoestá en desarrollar capacidadeslocales para la gestión públicadescentralizada en cada uno delos departamentos, éste proce-so debe ser progresivo y per-sistente, estar al alcance de lasinstituciones y responder a susnecesidades específicas.

• Debe estimularse la oferta ydemanda descentralizadas de

servicios de capacitación ahídonde las instituciones los re-quieren. Todo esto va de lamano con una reforma del sis-tema de gestión de recursoshumanos del Estado en su con-junto: unificar progresivamentelos regímenes laborales inter-nos de cada institución, reducirel patronaje y clientelismo, me-canismos de transparencia(mérito e igualdad), simplificarel sistema de gestión de com-pensaciones, entro otros.

c. Mejorar el marco institucio-nal. Resulta claro que parapoder implementar las reco-mendaciones e iniciativas dereforma institucional que solu-cionen las limitaciones para lagestión de los gobiernos regio-nales son necesarias algunasreformas básicas en el marconormativo de la descentraliza-ción, las que van de la manocon la necesidad de consensosy sumas de voluntades políticasal más alto nivel y en los trespoderes del Estado. Para elloes necesaria una visión com-partida del camino por el quedebe discurrir la reforma paraasegurar su profundización.


Relanzar y reorientar el procesode la regionalización

La regionalización debía ser par-te de la profundización de la refor-ma descentralista. La integraciónde dos o más departamentos de-pendía fundamentalmente de ladecisión política de las autorida-des de transitar por este camino yel factor decisivo para conformarla región era la voluntad democrá-tica de la población de cada de-partamento, expresada en un re-ferendo. El diseño de los pasosdel proceso incidió en el cumpli-miento de requisitos formales yadministrativos.

El modelo de regionalización tuvoalgunas deficiencias estructura-les: el rol marginal de las provin-cias y la imposición de los depar-tamentos como único punto dereferencia para la construcciónregional; la incomprensión delpapel de las ciudades en las nue-vas formas de articulación del te-rritorio; la subvaloración de la iden-tidad departamental y de los inte-reses de sus liderazgos políticos.Estos problemas se agravan porla fragmentación y crisis de lospartidos nacionales.

Reconociendo la envergadura deestos problemas, el fracaso de la

regionalización se explica en mu-cho a que se careció de un pro-yecto con la claridad y fuerza sufi-ciente para transformarse en polí-tica de Estado. A la clase políticagobernante le faltó visión estraté-gica para valorar la importancia desuperar la fragmentación territorialy de construir regiones como refe-rentes de gobierno, con la capaci-dad y las condiciones suficientespara superar nuestras enormesbrechas territoriales. Por ello, elfracaso del referendo de 2005 tras-ciende las explicaciones coyuntu-rales centradas en errores tácti-cos o de campaña, que sin dudaexistieron. La abrumadora derro-ta hizo evidente la inviabilidad deldiseño de regionalización plantea-do en el actual marco normativodescentralista.

EL INMOVILISMO COMORESPUESTA

El segundo gobierno de Alan Gar-cía fue crítico de la forma como seplanteó la regionalización y en eldiscurso insistió en la urgencia deavanzar hacia una nueva organiza-ción territorial. Hubiera sido nece-sario proponer al país una estrate-

gia concertada que reorientara elproceso, pero el gobierno se limitóa tomar medidas aisladas y sinsentido claro, muchas de las cua-les no pasaron de ser declaracio-nes efectistas. El presidente Gar-cía se comprometió a fines de2006 —como parte de la revolucióndescentralista— a varias medidasque debían impulsar la regionali-zación, entre ellas: el fortalecimien-to de las Juntas de CooordinaciónInterrregional (JCI), la creación demancomunidades municipales y laconformación de regiones piloto.

Solo se ha llevado a la práctica lapropuesta de las mancomunida-des, para lo cual se ha promulga-do la ley y su respectivo reglamen-to. Si bien se requieren ajustes,se trata de un proceso que se hainiciado y que los gobiernos loca-les promueven en diversos depar-tamentos del país. La otra deci-sión tomada en cinco años degobierno fue la eliminación formalde los plazos establecidos en lanorma para realizar el segundoreferendo de conformación de re-giones.

En cuanto a las regiones piloto,nunca se dieron el trabajo de pre-sentar un proyecto de ley que defi-niera sus objetivos o los procedi-mientos y criterios para llevarlas ala práctica. Se trató de un anuncioefectista, frente al cual ni los pro-pios funcionarios encargados dela descentralización sabían quéhacer. Tampoco se hizo nada sus-tantivo para fortalecer las JCI, sal-vo brindar cierto apoyo para pro-mover actividades conjuntas y ha-cer estudios, además de aportarlimitados recursos para sus se-cretarías técnicas.

El ordenamiento territorial (OT) yla zonificación económica y ecoló-gica (ZEE) son instrumentos rele-vantes para dar forma a una políti-


ca de Estado orientada a la regio-nalización. Hasta la creación delMinisterio del Ambiente, ambostemas estaban fuera de la agen-da gubernamental. Lamentable-mente, la norma emitida por elministerio no responde a la nece-sidad de constituir un sistemanacional de OT y de ZEE. Se tratade un tema políticamente delica-do para un gobierno que ha he-cho de la gran inversión y de lapromoción de las industrias ex-tractivas uno de los pilares de lapolítica económica. En ese senti-do podemos afirmar que el gobier-no y, en particular, el presidenteAlan García no tienen ninguna dis-posición para abrir un espacio denegociación que ponga en cues-tión este eje del modelo.

El planeamiento es otro aspectoimportante para la regionalización.Es nulo el avance en la construc-ción del sistema nacional y des-centralizado de planificación, y elgobierno carece de la voluntadpara avanzar en esa perspectiva.Durante más de tres años no setomó ninguna decisión sobre laconformación del Centro Nacionalde Planificación (Ceplan) y, al ha-cerlo, se lo configuró como un cen-tro de reflexión, análisis y aseso-ría, sin poder efectivo para orien-tar las decisiones de política pú-blica y de asignación de los re-cursos fiscales. Es positivo queel Ceplan cuente con un docu-mento que plantea objetivos y pro-puestas de mediano y largo pla-zo; sin embargo, sin una estruc-tura institucional que defina el rolde cada nivel de gobierno y el ca-rácter vinculante de lo que seacuerda de manera concertada, eldocumento no tiene ningún efec-to político.

Estando casi al final de su man-dato, es claro que el gobierno noha tenido interés en presentar alpaís un proyecto de regionaliza-ción. Desde inicios de este añose ha anunciado la elaboración deun Plan Nacional de Regionaliza-ción, pero hasta hoy no se cuentacon una propuesta aprobada porel Consejo de Ministros.

INICIATIVAS SIGNIFICATIVASPERO INSUFICIENTES

En estos años, los gobiernos re-gionales han presentado propues-tas para la consolidación de lasJCI como instancias de planea-miento territorial y de formulación yejecución de proyectos. Tres go-biernos regionales —San Martín,La Libertad y Amazonas, con el apo-yo del de Cajamarca— decidierondar un paso adelante, acordaronconformar una mancomunidad deregiones y presentaron un proyec-to de ley al Congreso. Desafortu-nadamente, las propuestas sobrelas JCI solo han recibido manifes-taciones de interés y la promesade estudiar la forma más adecua-da para llevarlas a la práctica, peroel tema tampoco ha merecido laatención del Congreso, a pesar delos planteamientos hechos por losgobiernos regionales a través desu Asamblea.

En esa misma perspectiva, losgobiernos regionales han actua-do sobre el ordenamiento territo-rial y la zonificación económica yecológica. Los gobiernos regiona-les tienen competencias en rela-ción con el OT y la ZEE, pero estosinstrumentos carecen de un mar-co institucional definido y de unapolítica nacional que oriente susalcances y procedimientos. A pe-sar de ello hay instancias creadasy normas promulgadas por losgobiernos regionales para imple-mentar procesos de ordenamien-to territorial, lo cual es positivo por-que han sentado bases en untema estratégico para el debatesobre un modelo de desarrolloque responda mejor a nuestra di-versidad territorial.

Estos instrumentos normativostienen serias limitaciones parareflejarse en una efectiva gestiónterritorial. Es una dimensión com-pleja para los gobiernos subna-cionales, pues significa asumircomo objetivo político que el go-bierno nacional concierte con losgobiernos regionales la estrategiamás adecuada para el uso del te-rritorio. Implica dialogar sobre el

tipo de actividades e inversionesque son compatibles con las po-tencialidades y aptitudes produc-tivas, y con el adecuado manejode los recursos naturales en losespacios que conforman el terri-torio nacional. Si bien es evidentela negativa del gobierno nacional,debemos reconocer que los go-biernos regionales tampoco handejado escuchar voces fuertes ysostenidas en ese sentido.

Los gobiernos subnacionales hanmostrado también iniciativas enrelación con el planeamiento. Al-gunos gobernantes han empren-dido procesos de reforma institu-cional para dar forma a mecanis-mos regionales de planificación,pues constatan sus grandes limi-taciones para promover políticassignificativas en función del desa-rrollo departamental, así comopara identificar y formular proyec-tos de real trascendencia e impac-to. Esto se debe a la ausencia devoluntad política para hacer uso dela autonomía en este terreno, perotambién a la falta de un referenteinstitucional integrado nacional-mente, en el cual sustentar susdecisiones. En este caso, no bas-ta la autonomía que la Constitu-ción y las leyes otorgan a los go-biernos subnacionales, ya que nohay plan regional viable si este noarticula a las instancias locales ysi, a su vez, no está integrado a unproyecto nacional.

ELEMENTOS PARA AVANZARHACIA LA REGIONALIZACIÓN

1. Hace falta un amplio debatenacional sobre la regionaliza-ción, que parta de un enfoqueterritorial y que aborde aspec-tos como el patrón de acumu-lación, la inclusión social y lasostenibilidad ambiental. Esimprescindible vincular la re-gionalización con la necesariareforma integral del Estado, laequidad social, el diálogo in-tercultural y la eficacia de laspolíticas públicas. Partiendode esta visión articuladora sepuede y se debe promover un


nuevo consenso político y so-cial orientado a romper la si-tuación de estancamiento enla que se encuentra la regio-nalización y que puede poneren cuestión su legitimidad yviabilidad. La conformación delGrupo Intergubernamental so-bre Regionalización es un pri-mer paso, aunque insuficien-te y tardío.

2. Es imprescindible el diseño yla elaboración concertada deun plan nacional de regionali-zación, que parta de conside-rarlo un proceso complejopues se trata de la construc-ción de regiones y no única-mente de una nueva demarca-ción política. Por lo mismo, seavanzará a ritmos diferentesque obligan a tener una visiónintegrada de corto, mediano ylargo plazo.

Este instrumento debe conver-tirse en una política de Estadoque se exprese en un marconormativo que guíe la acciónde los distintos niveles de go-bierno y que incluya orientacio-nes para la promoción del de-sarrollo económico y la equi-dad social, al igual que otrosaspectos como: las condicio-nes y características para ini-ciar un proceso de integración;los incentivos económicos, fis-cales e institucionales para laconformación de regiones; losmarcos institucionales paraavanzar en la regionalización;el rol de los gobiernos regio-nales, municipalidades, orga-nizaciones empresariales ysociales, universidades, parti-dos y movimientos políticos enlos procesos de integración.

3. Un primer paso significativopara la regionalización es elfortalecimiento de las Juntasde Coordinación Interregional.Se debe facilitar su capacidadpara diseñar e implementarproyectos interdepartamenta-les, para planificar a partir deun enfoque territorial macrorre-gional y para formular políticas

interdepartamentales. Losproyectos de conformación deregiones y los consensos delos actores económicos, so-ciales y políticos deben traba-jarse en el marco de estas ins-tancias. No se trata de hacerde cada macrorregión un es-pacio de gobierno, sino de ge-nerar condiciones para que seavance en esa perspectiva. Eneste espacio de articulaciónmacrorregional en necesarioprecisar el rol y promover laparticipación de las manco-munidades municipales.

4. En esta lógica pueden cobrarsentido las denominadas re-giones piloto. Hoy carecen decontenido y de diseño norma-tivo. En el marco de las JCI, lasregiones piloto podrían cons-tituirse entre aquellos depar-tamentos que tomen la deci-sión de avanzar hacia su inte-gración. Ello significará definirplazos muy precisos para laexistencia de las regiones pi-loto, incrementar sus roles yfunciones en camino a la con-formación de una nueva de-marcación política, y estable-cer los procedimientos paratomar decisiones.

5. La regionalización requiere laconstrucción del Sistema Na-cional de Planeamiento (SNP)y ello implica replantear de ma-nera sustantiva el Ceplan. Sele debe dotar de las compe-tencias necesarias para con-ducir un plan nacional que in-tegre nuestra diversidad terri-torial. Un centro de análisis ypropuesta es absolutamenteinsuficiente para los desafíosque debemos enfrentar comosociedad en un mundo cre-cientemente globalizado, conuna presencia determinantede las grandes corporacionestransnacionales. La asigna-ción de los recursos entre to-dos los niveles de gobiernodebe ser competencia del Ce-plan. Para ello es necesariocoordinar entre los tres nive-les de gobierno un diseño que

vincule los recursos fiscalescon resultados. Se debe dotaral Ceplan de las capacidadese instrumentos de seguimien-to y evaluación de la calidad eimpacto del gasto público y delas políticas en los tres nive-les de gobierno.

Tanto o más trascendente queel Ceplan es avanzar hacia elSistema Nacional de Planea-miento, que debe articular alos diversos niveles de gobier-no. Teniendo en cuenta que elavance del gobierno nacionalen este terreno es práctica-mente nulo, es primordial apo-yar las iniciativas de más deuna decena de gobiernos re-gionales de conformar losCentros de Planeamiento Re-gional (Ceplar). Estos debenestar acompañados por meca-nismos de planeamiento y co-ordinación macrorregional enel marco de las JCI, y debenser un soporte para la planifi-cación departamental.

6. Nuestra gran diversidad geo-gráfica y cultural, así como laprofunda desigualdad denuestra sociedad requieren deplanes de ordenamiento terri-torial como instrumentos bási-cos de la gestión regional ynacional. Determinar nuestraspotencialidades y su ubicación,e identificar los riesgos natu-rales que nos amenazan esineludible para la formulaciónde un modelo de desarrollo al-ternativo. Los gobiernos regio-nales y locales han desarrolla-do diversas iniciativas para darforma a planes de ordenamien-to o de gestión del territorio, al-gunas de las cuales son orde-nanzas. El marco normativopromulgado por el Minam otor-ga a este ministerio la facultaddel OT y de la ZEE en el territo-rio nacional. El diseño obvia lacompetencia otorgada en esteterreno a los gobiernos regio-nales en su ley orgánica, y debemodificarse para avanzar a unsistema en el cual el ministe-rio cumpla un rol rector.


Brechas económicas entre regiones yel nuevo rol del Estado

LA HETEROGENEIDAD DE LAECONOMÍA PERUANA

Desde una perspectiva ma-croeconómica, el crecimiento eco-nómico es un componente funda-mental, aunque no suficiente, paraalcanzar el desarrollo del país. Alrespecto, el desempeño que havenido teniendo el Perú en los úl-timos años ha permitido que suProducto Bruto Interno (PBI) ex-perimente incrementos significa-tivos, los cuales, entre los años2006 y 2010, alcanzaron una tasapromedio anual de 7,2%. Asimis-

mo, el PBI per cápita en el año2010 superó los US$ 5.000,aproximadamente el doble delaño 2000.

En este contexto, entre los años2001 y 2009 las economías de mu-chos departamentos crecieron a ta-sas importantes (ver cuadro 1),destacando Ica, Ayacucho, Cus-co, La Libertad, Arequipa, San Mar-tín, Lima, Madre de Dios, Piura yAmazonas, que presentan tasas deincremento de su Valor AgregadoBruto (VAB) por encima del prome-dio nacional. Adicionalmente, hay

seis departamentos con creci-mientos promedio anuales supe-riores al de Lima.

Sin embargo, desde un enfoqueterritorial, el centralismo económi-co de la capital peruana es aúnabrumador. De acuerdo a la infor-mación mostrada en el cuadro 2,el departamento de Lima generómás de la mitad del VAB nacionalen el año 2009, situación que seha mantenido casi invariable en losúltimos diez años a pesar del altocrecimiento experimentado pormuchos departamentos. Muy por

Cuadro 2Estructura del VAB por departamentos

Departamento 2009 GruposLimaArequipaLa LibertadPiuraÁncashIcaJunínCajamarcaLambayequeCuscoPunoLoretoMoqueguaTacnaSan MartínAyacuchoUcayaliPascoHuánucoHuancavelicaAmazonasTumbesApurímacMadre de Dios

52,286%5,731%4,833%4,069%3,701%3,154%3,142%2,816%2,714%2,669%2,149%1,906%1,344%1,310%1,292%1,066%1,059%1,055%0,959%0,820%0,649%0,451%0,450%0,376%

Grupo I

Grupo II

Grupo III

Grupo IV

Cuadro 1Crecimiento promedio del VAB

Departamento Promedio 2001-2009 GruposIcaAyacuchoCuscoLa LibertadArequipaSan MartínLimaMadre de DiosPiuraAmazonasApurímacTumbesÁncashUcayliLambayequeMoqueguaPunoJunínCajamarcaTacnaLoretoPascoHuánucoHuancavelicaNacional

8,23%6,75%6,70%6,27%6,00%5,72%5,54%5,39%5,34%5,29%4,84%4,77%4,73%4,72%4,35%4,31%4,14%3,79%3,75%3,73%3,53%3,22%3,13%2,12%5,29%

Grupo I

Grupo II

Grupo III

Grupo IV

Fuente: INEI – Dirección Nacional de Cuentas Nacionales.Elaboración Propia.


debajo de Lima, los departamen-tos de Arequipa, La Libertad, Piu-ra, Áncash, Ica y Junín contribuye-ron al VAB nacional en porcenta-jes superiores al 3%, pero inferio-res al 6%. Los casos más críticosson los departamentos de Tumbes,Apurímac y Madre de Dios, cuyaseconomías generan menos del0,5% del VAB.

LA DISPERSIÓN DE LOSINGRESOS LABORALES Y LAPRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO

En general, los ingresos prome-dio mensuales por trabajador son

bastante bajos en el Perú, ademásexiste mucha dispersión de mon-tos entre los diferentes departa-mentos del país (ver cuadro 3).Esta situación se torna particular-mente grave en contextos de eco-nomías con poca capacidad pro-ductiva, cuyos VAB promedio portrabajador son reducidos.

Al dividir el ingreso promedio men-sual por trabajador entre el VABpromedio mensual por trabajador,se obtiene un ratio que mide el por-centaje del valor de la produccióndel departamento que es utilizadoen salarios. Si el ratio es bajo, ellosignifica que la productividad labo-

ral es alta y que cada sol gastadoen salarios genera un alto valor deproducción. Por el contrario, si elratio es elevado, entonces la pro-ductividad laboral es baja y el ren-dimiento por cada sol gastado ensalarios es pequeño, por lo cual lamayor parte del valor de la produc-ción es utilizado en pagar salarios,generando así muy pocas posibi-lidades para la inversión en capi-tal, la innovación y la mejora tec-nológica.

De acuerdo a la información mos-trada en el cuadro 3, correspon-diente al año 2009, existen seisdepartamentos cuya relación en-

Cuadro 3Relación entre ingresos promedio y VAB por trabajador

Rango derelación

ingresos /valor

agregado

Departamento

Ingreso promediomensual de la PEA

ocupada (soles)

Más de 60%

Entre 40% y59%

Entre 0% y39%

ApurímacAmazonasHuánucoSan MartínUcayaliTumbesJunínLoretoPunoCajamarcaMadre de DiosCuscoAyacuchoLambayequeLa LibertadHuancavelicaTacnaPiuraLimaArequipaIcaPascoÁncashMoquegua

462,0615,5532,2

739772,2781,1745,6704,3432,2558,2

1247,2676,8494,6648,6855,7436,7

1086,2716,5

1262,6999,5830,1721,9711,4

1256,1

Valor agregado /PEA por mes

(soles)

Relación ingresopromedio / valor

agregado portrabajador

Año 2009 Año 2009 Año 2009

488714619889

1208125113201316

808104723731321100313631823

97724471654305728872406214521555538

95%86%86%83%64%62%56%54%53%53%53%51%49%48%47%45%44%43%41%35%35%34%33%23%

Perú 910,3 2136 43%

Fuente: MTPE – PEEL - INEI – Compendio estadístico 2010.Elaboración propia.


tre ingreso promedio y valor agre-gado por trabajador supera el62%, siendo Apurímac el casomás crítico al presentar un ratioque alcanza el 95%. Por su parte,los departamentos de Arequipa,Ica, Pasco, Áncash y Moqueguatendrían las economías más pro-ductivas, con ratios que se en-cuentran entre el 23% y 35%.

LA PERSISTENCIA DE LOSNIVELES DE POBREZA

Dada la baja productividad labo-ral de la mayoría de departamen-tos, no es extraño comprobar quelos altos crecimientos per cápitade la mayoría de departamentosno han significado reduccionesimportantes en sus tasas de po-breza monetaria (ver cuadro 4). Elcaso más grave corresponde aldepartamento de Apurímac, elcual, habiendo experimentado uncrecimiento promedio per cápitade 4,8% entre los años 2004 y

2009, vio aumentada su tasa depobreza en 5%. De otro lado, losdepartamentos de Madre de Diosy Moquegua muestran porcenta-jes de crecimiento bajos pero hanreducido su nivel de pobreza en50%, aproximadamente.

LA NECESARIA INTERVENCIÓNDEL ESTADO

Evidentemente, elevar los nivelesde desarrollo de los departamen-tos del Perú no depende solamen-te del crecimiento de su produc-ción. La superación de los proble-mas estructurales relacionados conel centralismo económico, la bajaproductividad y las elevadas tasasde pobreza requieren de la inter-vención del Estado, quien debe di-señar e implementar políticas dedesarrollo que respondan a la rea-lidad y necesidades de cada depar-tamento. Dicha intervención deberealizarse desde un enfoque terri-torial, articulando en esta perspec-

Cuadro 4Tasa de crecimiento del VAB per cápita y variación de la tasa de pobreza monetaria

Fuente: INEI.Elaboración propia.

Variación relativa de la tasa de pobreza monetaria (%)

De -59% a -40% De -40% a -20% De -20% a 0% De 0% a 20%

Tasa de creci-miento del VABper cápita(Precios 1994)anual compuesto2004-2009 (%)

Mayor a 6% Ica ArequipaLambayeque

AyacuchoCuscoLa Libertad

De 3,0%a 5,9%

LimaÁncashUcayali

PiuraPunoJunín

AmazonasSan MartínTumbes

Apurímac

De 0% a 3%Madre de DiosMoquegua

Tacna

LoretoPascoHuancavelicaCajamarcaHuánuco

tiva el accionar de los tres nivelesde gobierno y concertando estra-tegias de desarrollo con el sectorprivado. En este contexto, la eje-cución adecuada de tareas de pla-neamiento a nivel regional e inte-rregional es un aspecto funda-mental para la coherencia y sos-tenibilidad de las políticas de de-sarrollo territorial.

Finalmente, resulta urgente tomarmedidas que en el mediano pla-zo permitan: i) desarrollar conoci-miento y tecnología que eleve elvalor agregado de la producciónen las regiones, ii) promover acti-vidades económicas que aprove-chen las ventajas competitivas quetiene nuestra biodiversidad, iii)reducir el déficit de infraestructu-ra regional para acercar los mer-cados a los centros de produccióny disminuir sus costos, iv) invertiren el desarrollo de capital huma-no, elevando la calidad de los ser-vicios públicos de educación ysalud.


El planeamiento regional

EL SISTEMA NACIONAL DEPLANEAMIENTO

Las tareas de planeamiento, es-pecialmente a nivel regional e inte-rregional, son instrumentos clavespara el diseño e implementaciónadecuada y sostenida de las políti-cas de desarrollo territorial. Lamen-tablemente, hace casi dos décadasque el gobierno de Alberto Fujimo-ri efectuó un cambio en la orienta-ción del rol del Estado en la socie-dad, principalmente en lo que res-pecta a los aspectos económicos.De esta manera, fueron implemen-tados procesos de reforma queconcentraron las labores del Esta-do en la conducción de la políticamacroeconómica, limitando ade-más sus acciones en la formulacióny ejecución de políticas sectorialesy eliminando sus funciones de pla-nificación y conducción del desa-rrollo del país. Como consecuen-cia de estas reformas, en 1992 fue

disuelto todo el Sistema Nacionalde Planificación, incluyendo sumáximo organismo técnico y ope-rativo: el Instituto Nacional de Pla-nificación (INP).

Posteriormente, en el año 2005, afinales del gobierno de AlejandroToledo, fue creado el Sistema Na-cional de Planeamiento Estratégi-co bajo la dirección del Centro Na-cional de Planeamiento Estratégi-co (CEPLAN). El actual gobiernono ha desarrollado una política defortalecimiento institucional delCEPLAN, otorgándole atribucio-nes muy débiles y un limitado pre-supuesto, por lo cual este orga-nismo no ha podido desempeñarun rol efectivo en el desarrollo dela planificación, tanto a escala na-cional como regional. En particu-lar, aún no ha sido formulada ade-cuadamente una estrategia nacio-nal de desarrollo que pueda orien-tar tanto el desenvolvimiento de

los principales actores económi-cos y sociales del país, como laspolíticas sectoriales que debenformular e implementar los minis-terios y los gobiernos subnacio-nales en sus respectivas jurisdic-ciones territoriales.

LA PLANIFICACIÓN ENLAS REGIONES

La debilidad del sistema nacionalde planeamiento es una restricciónmuy importante que impide el ade-cuado desarrollo del planeamientoen las regiones del Perú. Sin em-bargo, a pesar de esta situación,sí es posible realizar mejoras quepermitan ir avanzando en la plani-ficación a escala regional.

Al respecto, resulta fundamentalque los gobiernos regionales cons-tituyan sistemas de planeamientoestratégico, los cuales deben con-tar con dos características princi-pales: la primera consiste en dis-poner de mecanismos ágiles decoordinación política entre la altadirección y el Consejo de Coordi-nación Regional, así como de ins-trumentos efectivos de consultacon representantes de los gobier-nos locales, del sector privado y deorganizaciones de la sociedad ci-vil. La segunda característica estárelacionada con el desarrollo deprotocolos y mecanismos de carác-ter técnico dedicados a formularplanes de desarrollo concertados.

De otro lado, todo sistema regio-nal de planeamiento debe tenerun Centro de Planeamiento Estra-tégico Regional (CEPLAR), quedesempeñe el rol de organismooperativo y técnico. Su tarea prin-cipal radicaría en la formulación,actualización, ejecución, segui-miento y evaluación de los planesregionales concertados de media-no y largo plazo, así como de los


Gráfico 1Estructura orgánica del Sistema de Planeamiento Estratégico Regional (SPER)

presupuestos participativos anua-les. Mediante su accionar deberíaasegurarse la calidad técnica y elimpacto social de los proyectos deinversión pública realizados por elgobierno regional; cautelando,además, que dichos proyectossean concordantes con los objeti-vos y la visión colectiva del desa-rrollo regional.

En este sentido, otra tarea fun-damental del CEPLAR consisti-ría en relacionar y coordinar losplanes y presupuestos del go-bierno regional con los de lasmunicipalidades provinciales ydistritales. En la actualidad dichacoordinación es casi inexistente,lo que ha venido generando quemuchos gobiernos regionaleslleven a cabo proyectos de inver-sión que, por su naturaleza y en-vergadura, deberían ser ejecuta-dos por los gobiernos locales(ver gráfico Nº 1).

Asimismo, el CEPLAR, a partir deun enfoque integral del territorio

que articule las dimensiones sec-toriales, tendría el rol de contribuircon la promoción de la inversiónprivada y con la conformación dediversas iniciativas productivas,siempre en el marco del respetoal medio ambiente, la sostenibili-dad de los recursos naturales, elreconocimiento de los derechosde las comunidades campesinasy nativas, así como a la normativi-dad que regula las relaciones la-borales.

En esta perspectiva, resultaría fun-damental que el CEPLAR elaboreplanes regionales de competitivi-dad y exportación, enfatizando lastareas orientadas a incrementar laproductividad de la pequeña agri-cultura. Con la finalidad de evitarduplicidades y conflictos operacio-nales, estos planes deben dialo-gar adecuadamente con diversosprogramas y proyectos especialesrelacionados con riego, almace-namiento de agua, interconexiónvial interprovincial, electrificaciónrural, etc.

LA NECESARIA VOLUNTADPOLÍTICA

Finalmente, tanto la constituciónde sistemas regionales de pla-neamiento como la de los CE-PLAR requieren de la voluntadpolítica de la alta dirección del go-bierno regional y del Consejo deCoordinación Regional. Solamen-te así podrán llevarse a cabo lasreformas requeridas en los go-biernos regionales para que elplaneamiento pueda ser ejercidode manera real y efectiva. Algunasde estas reformas están relacio-nadas con cambios en la estruc-tura organizacional, la modifica-ción de los procedimientos deasignación presupuestal, la incor-poración de mecanismos efecti-vos de diálogo con las municipali-dades, con las empresas privadasy con la sociedad civil, así como laapertura hacia una visión macro-rregional del desarrollo que per-mita superar las limitaciones queimponen las actuales demarcacio-nes territoriales departamentales.


Propuestas para la democratización,la participación ciudadana y latransparencia

EL DIAGNÓSTICO

Uno de los aspectos más impor-tantes de la descentralización essu contribución a la democratiza-ción del país. La asociación de lareforma con la participación se ex-presó desde el inicio de la cons-trucción de dicho marco. La Ley27680 estableció el Consejo deCoordinación Regional (CCR) ydefinió un conjunto de criterios enesta perspectiva. Tanto esta nor-ma como la Ley de Bases de laDescentralización encuentran enel presupuesto participativo (PP)y en los planes de desarrollo con-certados (PDC) dos de los pilaresbásicos de la reforma. Simultá-neamente hay que recordar queuno de los avances instituciona-les de los últimos años fue la in-corporación de varias normas quefavorecen la transparencia y elacceso a la información como cri-terios de actuación de las entida-des públicas. Sin embargo, losdistintos mecanismos evidenciandiversos límites y la participaciónya no genera el mismo entusias-mo. Los CCR y en menor medidalos Consejos de CoordinaciónLocal (CCL), están atrapados ensu doble rol de instancia de coor-dinación entre autoridades y sucondición de espacio de concer-tación con la sociedad civil, al ex-tremo de que el interés de éstapor participar en ellos ha declina-do. Las diferentes visiones sobresu rol y funciones entre autorida-des y funcionarios públicos, perotambién en la sociedad civil, cons-piran contra ellos, a lo que sesuma la poca atención de la ma-yoría de autoridades, la carenciade mandatos claros de los repre-

sentantes de la sociedad civil yla falta de recursos.

El PP es el mecanismo más exi-toso y masivo a pesar de no servinculante, con más de 340 milagentes participantes a nivel na-cional. Todos los balances subra-yan su carácter de proceso y suenfoque pro pobre, lo que supo-ne la expectativa de que su fun-cionamiento mejore en el tiempo,en la medida en que los partici-pantes desarrollen capacidadespara su interacción productiva, lasreglas de juego se ordenen cla-ramente, la coordinación entre losniveles de gobierno se agilice yse construyan confianzas entrelos involucrados, haciendo másfluidos y flexibles los distintos mo-mentos del proceso, pero espe-cialmente la implementación y

monitoreo de los proyectos, por-que conforme se avanza en el ci-clo presupuestario de los gobier-nos regionales y locales, el pesode los proyectos priorizados en elPP disminuye. No obstante la in-corporación creciente de la socie-dad civil a los equipos técnicos,siguen predominando los funcio-narios públicos, mientras que loscomités de vigilancia, especial-mente en regiones y provincias,tienen una actividad muy restrin-gida porque no hay una delimita-ción clara de sus funciones ni unaexplicación cabal de su accionar.

Hay que resaltar la importancia deotros espacios de participación yconcertación como los Consejosde Educación y Salud, pero tam-bién los de competitividad, de lamujer y de reparaciones y recon-


3 Sobre el particular, ver María Isabel Remy: Diagnóstico sobre la efectividad de los mecanismos participativos en elproceso participativo, documento de trabajo, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2010 (actualmente se encuentra enprensa).

El número de espacios de concertación institucionalizados crece

2004 2010Número de regiones con espacios institucionalizados 21 25Número de espacios institucionalizados 86 181

• Total estimado de agentes participantes en el 2008: 340,000 en todo el país.

• Los agentes participantes a nivel regional descendieron de 3,659 en el PP del 2009 a 2,897 en elcorrespondiente al 2011.

• Las mujeres conforman apenas el 37% de agentes participantes distritales y el 31% en las regiones.

• En lo que respecta al enfoque pro pobre (proyectos orientados a satisfacer necesidades elementalesde salud, educación y saneamiento básico), 19 de 25 gobiernos regionales invierten entre el 25% y el55% de sus presupuestos en estos sectores.

Algunos números sobre el presupuesto participativo

ciliación, entre otros. No hay un ba-lance exacto de su funcionamien-to, pero expresan el interés de lasautoridades por generar espaciosde diálogo con sectores de la so-ciedad civil y la disposición de éstaa intervenir en la definición de laspolíticas públicas.

LA PROPUESTA

Las potencialidades de la partici-pación son evidentes pero los pro-blemas que se observan y la pre-tensión homogeneizadora de lasleyes que la organizan puedenhacerla fracasar. La desazón de lasociedad civil, incluso con el PP,puede agravarse en el contexto dedesmontaje del proceso inicial-mente previsto para el presu-puesto participativo, que lo pue-de condenar a la inutilidad. Éste,que se dio en los últimos cuatroaños, ha tenido tres pasos3: i)hacer que la etapa de compromi-sos dependa del equipo técnico,al establecer que los proyectosque entran a la priorización debentener código, si no viabilidad SNIP(Reglamento de la Ley Modifica-toria de la Ley Marco del PP); ii)restringir el rol de la sociedad ci-

vil a la definición de prioridades,quitándole la iniciativa de propo-ner proyectos, al establecer quees el presidente regional o el al-calde quien selecciona de la car-tera de proyectos con viabilidadSNIP aquellos que se adecuan alas prioridades establecidas porlos agentes participantes (Ins-tructivo 2009); iii) retirar a los agen-tes participantes la capacidad deestablecer prioridades, determi-nando que estas las determinael gobierno central para el presu-puesto por resultados, limitándo-los a pronunciarse sobre cuálespriorizan de la lista nacional deresultados (Instructivo 2010).

En principio, se trata de revisartodo el marco normativo buscan-do hacerlo más flexible y coheren-te a la luz de la experiencia acu-mulada y las limitaciones obser-vadas. Hay que tratar de que seaorientador antes que reglamen-tarista, adaptable a las distintasrealidades territoriales, culturalesy de organización de nuestro país.Se precisa de un programa de for-talecimiento de capacidades parala formulación de políticas públi-cas con participación, dirigido aautoridades y funcionarios subna-

cionales, que debe ser respon-sabilidad compartida de las se-cretarías de Descentralización yGestión Pública de la PCM, e in-corporar a organizaciones espe-cializadas de la sociedad civil. Losgobiernos subnacionales requie-ren contar con los recursos nece-sarios para asumir los costos bá-sicos de la participación y simul-táneamente deben ordenar y prio-rizar los diversos procesos parti-cipativos en sus territorios, dife-renciándolos claramente por sucarácter, su rol y sus alcances. Esnecesario que los mecanismospropuestos se adapten al nivel degobierno y a las características dela sociedad en los que se imple-mentan. Ello obliga a pensar enmecanismos con énfasis diferen-tes pero complementarios, quevan desde el nivel distrital hastael regional, cuya composición sedefine por orientaciones genera-les, pero se operativiza de acuer-do a las realidades específicas.

Hay que entender que se trata deresolver varias cosas: i) la integra-ción de los procesos de planea-miento y presupuesto; ii) la integra-ción de los niveles de planeamien-to para poder desarrollar una ges-


Nivel degobierno

Espacio deconcertación Función Participación de

sociedad civil

Regional24 GR

Provincial193 provincias

Distrital1,633 distri-tos193 capitalesdistritales

Consejo deCoordinaciónRegional

Asamblea dealcaldesdistritales

Consejo deCoordinaciónLocal

Plan de Desarrollo Regional Con-certado de cuatro años propuestopor el gobierno elegido, precisandoobjetivos, metas e indicadores.Presupuesto Participativo Multianual.Ajuste anual del Plan de DesarrolloProvincial.Presupuesto Participativo Anual.

Ajuste anual del Plan de DesarrolloLocal.Presupuesto Participativo Anual.

40% de representantes elegi-dos por sectores y/o pueblos y/o corredores o cuencas. Se de-fine en cada GR y su mandatodura cuatro años.

No tiene participación directa eneste nivel que articula distritos.Participa en el CCL de la capitalde la provincia que, para esteefecto, debe ser un distrito más.Representantes elegidos en lasJuntas de Delegados Vecinalesy Comunales.

tión territorial; iii) la participaciónflexible de la sociedad civil en losprocesos de planeamiento y pre-supuesto; esto es, respondiendo asus condiciones organizativas rea-les; iv) la combinación de los es-pacios de concertación con la figu-ra de los agentes participantes queno se elimina, pero que se inscribeen una lógica temporal distinta(multianual en las regiones y anualen los distritos y en las capitalesde provincia). Hay que lograr unarepresentación más variada y com-pleja en el CCR, que sería el refe-rente de la concertación del planpropuesto por el gobierno entrante(en realidad sus prioridades y es-trategias en relación a los planesestratégicos de largo plazo, alládonde existan), así como del pre-supuesto multianual. Cada añoesta instancia introduciría correc-ciones al presupuesto y organiza-ría tanto la rendición de cuentascomo la información de lo actua-do, que serían analizadas y verifi-cadas por el Comité de Vigilanciaa partir de un sistema de indicado-res. Como es obvio, el CCR dispon-dría de recursos para cubrir lospasajes y viáticos de sus integran-tes en cada reunión, además deuna dieta mínima (incentivo) paraasegurar su participación.

En el nivel provincial –que ha per-dido su papel de gestor territorial

porque los alcaldes distritales ne-gocian sus proyectos puntuales yel provincial se concentra en eldistrito capital– la idea básica esgarantizar el funcionamiento de unCCL, reproduciéndose el sistemamediante una asamblea de los al-caldes distritales con el provincial,que articule estrategias de desa-rrollo y acuerde proyectos de al-cance provincial e interprovincial.El proceso del PP debe institucio-nalizarse más claramente, y esosupone, en el corto plazo, asegu-rar su articulación con los planesde desarrollo, así como el conoci-miento previo de los montos rea-les involucrados en el ejercicio,que en el plano regional debieraser multianual, creando en todoslos casos un mecanismo de con-trol sobre la ejecución de los pro-yectos priorizados y planteándosela formulación de indicadores deeficiencia que premien a los go-biernos que cumplen con el PP.Se debe pensar asimismo en ar-ticular el proceso desde lo distri-tal hasta lo regional, lo que impli-ca calendarios diferenciados y ensecuencia, además de la revisiónpropuesta de las formas de repre-sentación. La figura de los agen-tes participantes es buena en elplano distrital y provincial, perodebe repensarse a mayor escala,así como también buscar meca-nismos más fáciles y amistosos

de acceso a la información. El MEFy los gobiernos regionales debe-rían llevar adelante un programamasivo de difusión y capacitaciónen el uso del SIAF y del aplicativodel presupuesto participativo.

Las autoridades regionales y loca-les deben cerciorarse que el PPsea sensible al género; es decir,que considere las necesidades yaportes diferenciados de hombresy mujeres en la planificación, eje-cución, seguimiento y evaluaciónde recursos, distribuyéndolos enfunción del impacto diferencial quegeneran. En idéntico sentido, de-ben preocuparse por asegurar laparticipación de los diferentes pue-blos y grupos étnicos que viven ensus territorios, alentando un enfo-que intercultural y empeñado en lainclusión de los sectores tradicio-nalmente excluidos y más vulnera-bles. Por su parte, la rendición decuentas debe ampliarse a los go-biernos locales y en todos los ni-veles debe apuntarse a que esteproceso se concentre en la infor-mación necesaria sobre lo actua-do. Finalmente, y mientras no seresuelvan los límites de accesibili-dad, los portales de transparencia,cuyos contenidos tendrían que es-tandarizarse, deben ser comple-mentados con otros medios creati-vos y baratos, como los que usanmuchos municipios rurales.


Más allá del modelo primario-exportador

En nuestro país está planteadoel debate sobre el sentido, los al-cances y la sostenibilidad de unmodelo que tiene a la inversión enactividades extractivas (minería,gas y petróleo) como locomotoradel crecimiento. En realidad, setrata de un viejo tema sobre la sos-tenibilidad del carácter primario-exportador de nuestra economía ysobre las condiciones de inser-ción en el mundo que nos deter-mina esta opción.

Producto de las transformacionesen la estructura económica global,asistimos en los últimos años aun aumento sostenido de los pre-cios de las materias primas en losmercados internacionales, con locual hemos logrado obtener altastasas de crecimiento e incremen-tar sustantivamente nuestros re-cursos fiscales. Nuestro país havivido momentos similares; no esla primera vez que disfrutamos deuna bonanza fiscal y de floreci-miento exponencial del consumo,lo que genera la ilusión de estarcamino al desarrollo. Al igual queen esas oportunidades, nuestraclase dirigente actúa hoy con la

seguridad que se trata de ciclosinfinitos y que la sostenibilidad delcrecimiento y la inclusión de lasmayorías se resolverán por si so-las.

Las elecciones del 2006 pusieronen evidencia el malestar de unenorme sector de la poblaciónque se sentía marginado del de-sarrollo liderado por el sector ex-tractivo. Las recientes eleccionespara elegir a los gobiernos regio-nales muestran que esta realidadse mantiene y han ganado algu-nos candidatos que expresan po-siciones críticas en extremo al rolde estas industrias. La resisten-cia social a las nuevas inversio-nes, los conflictos que se gene-ran y la inestabilidad política queestos traen hablan también deuna base social y política sólidade resistencia a un modelo quetiene base en la extracción y ex-portación de las materias primas.

La crisis desatada el año 2008puso en evidencia la precariedadde la economía global y lo riesgo-so que resulta centrar nuestra es-trategia de desarrollo en la deman-

da de los países industrializadospor nuestras materias primas. Elrápido deterioro de los precios delpetróleo y los minerales que seprodujo entonces ratificó la volati-lidad del modelo primario-expor-tador frente a los vaivenes del mer-cado global. La continuidad del cre-cimiento de los denominados paí-ses emergentes y la respuestaconcertada del G20 mediante elincremento sustantivo de la inver-sión pública, serían las razonesque evitaron la amenaza de rece-sión global. Ello ocasionó un nue-vo incremento de los precios delas materias primas y un menorimpacto de la crisis para el Perú.

LA APUESTA POR LACONTINUIDAD

Este escenario de riesgo no hadesaparecido y todo indica quesalir de la crisis tomará aún tiem-po; sin embargo, el gobierno y laderecha en su conjunto persistenen la continuidad del modelo pri-mario-exportador y descartan lasposiciones que no lo considerancomo una base sólida para el cre-cimiento económico.

Si bien nuestro país tiene un cier-to nivel de diversificación, es inne-gable el peso sustantivo de la mi-nería y los hidrocarburos. Más del60% de los ingresos por exporta-ciones proviene de las actividadesextractivas, el 25% de los ingre-sos fiscales y más del 50% de losrecursos de inversión de los go-biernos regionales y locales. Paralos próximos cuatro años se pro-yectan 36.000 millones de dóla-res de inversión en estas activida-des.

A pesar de las significativas movi-lizaciones de los pueblos indíge-nas amazónicos y de una diversi-


dad de sectores de la sociedadrural en la costa y la sierra contralos nuevos proyectos mineros y dehidrocarburos, y pese a la crecien-te importancia que adquiere la crí-tica al extractivismo entre expertosy líderes, se mantiene la políticade concesiones para estas indus-trias a lo largo y ancho del territo-rio nacional.

En la campaña electoral hay unaparente consenso sobre la impor-tancia de la educación, el conoci-miento y la consiguiente capacidadde innovación. El discurso a favorde los emprendedores y de las ac-tividades con capacidad para ge-nerar valor agregado es un lugarcomún en los discursos. No obs-tante, cuando se profundiza en eltema de las actividades extractivasy se exigen propuestas para iniciarun camino de salida del modeloprimario-exportador, se constataque la estrategia gubernamentalde continuar y profundizar el rum-bo actual cuenta con el apoyo decasi todas las fuerzas políticas.

TENDENCIAS CRÍTICAS

A pesar de la hegemonía de estatendencia en nuestra clase políticay empresarial, se han abierto es-pacios para la crítica y la búsquedade políticas públicas que permitanconstruir escenarios y estrategiasalternativas de desarrollo.

Existe preocupación por la grandependencia del presupuesto pú-blico de los ingresos provenien-tes de las actividades extractivas,en particular de los gobiernos sub-nacionales. La crisis del 2008 ysu impacto en el presupuesto fue-ron una primera clarinada. La per-sistencia de la crisis global, pesea la recuperación de la demanday los precios de las materias pri-mas, mantiene el tema en la agen-da. A ello se suman los crecientescuestionamientos a la calidad delas inversiones realizadas y sudesvinculación de planes y proyec-tos orientados a promover diná-micas productivas generadorasde valor agregado.

Otro factor que gana presencia enla agenda pública es la resisten-cia de los movimientos indígenas,particularmente de la Amazonía, yde las poblaciones rurales de di-versas regiones del país. Han co-brado visibilidad y cuestionan di-rectamente a las actividades ex-tractivas, exigen diálogo y concer-tación en torno a alternativas dedesarrollo que se sustenten en eluso sostenible de recursos reno-vables.

La continuidad de la pobreza y dela exclusión en las zonas en don-de se explotan minerales e hidro-carburos y en donde se disponede la mayor cantidad de renta pú-blica generada por estas activida-des, plantea las condiciones paraque diversos sectores de la po-blación cuestionen su efectivoaporte al desarrollo de las econo-mías locales y regionales.

Hay una importante corriente en elpaís de crítica a sus impactos ne-gativos sobre el agua, la tierra, losbosques, el aire y la biodiversidad,a lo que se suma la preocupaciónde amplios sectores por los efec-tos previsibles del calentamientoglobal sobre el Perú. Se alteran losciclos hídricos y se derriten los gla-ciares, lo que pone en cuestión lasostenibilidad de nuestras fuen-tes de agua para el consumo y laproducción. Existe cada vez mayorconciencia que la minería consu-me y contamina grandes cantida-des de agua cada vez más esca-sa.

Estas dinámicas han creado elespacio para la crítica al extracti-vismo y el debate sobre alternati-vas. Sin embargo, ninguna fuerzapolítica nacionalmente significati-va asume de manera sostenida,sistemática y estructurada la for-mulación de propuestas paramodificar nuestra matriz primario-exportadora en un proceso demediano y largo plazo. Por eso nollama la atención que no se hayalogrado ubicar este tema en elcentro de la agenda electoral.

LA DESCENTRALIZACIÓN COMOINSTRUMENTO DE CAMBIO

A partir de los resultados del re-ciente proceso electoral regionaly municipal asoma el debate so-bre el rol de cada nivel de gobier-no en la definición y puesta enpráctica de las políticas públicasrelacionadas con las actividadesextractivas. Es verdad que se re-quiere una sola política de Estadoen este terreno, pero es tambiénverdad que los impactos, positi-vos y negativos, de estas activida-des ocurren en territorios sobrelos que existen y tienen respon-sabilidad autoridades elegidaspor la ciudadanía.

Hay gobiernos regionales y loca-les que no parecen dispuestos aseguir tolerando que el gobiernocentral y los grandes inversionis-tas decidan sin consultarles so-bre la viabilidad de los grandesproyectos de inversión. Hoy, partedel lenguaje cotidiano de las nue-vas autoridades regionales con-sidera parar las concesiones mi-neras, renegociar los proyectos enmarcha y hacer zonificación y or-denamiento territorial antes deautorizar más exploración y extrac-ción.

La lógica consecuencia de estetipo de planteamiento es definir unrol activo de los gobiernos regio-nales. Se deben precisar algunasde sus actuales competencias —como son el ordenamiento territo-rial y la zonificación económica yecológica— y ampliar su partici-pación en las decisiones sobre elotorgamiento de concesiones y enla consulta ciudadana. No se lespuede exigir responsabilidades sino se da a los gobiernos subna-cionales un rol activo en la ges-tión de los recursos naturales y lasactividades extractivas, mediantemecanismos intergubernamenta-les que permitan construir con-sensos. Es así como la descen-tralización es un proceso de pri-mera importancia en el debatesobre la necesidad de modelo dedesarrollo alternativo.


ELEMENTOS PARA UNAESTRATEGIA DE TRANSICIÓN

Consideramos indispensable darforma a planteamientos novedo-sos en el marco de un proyectoque trascienda el modelo prima-rio-exportador. La envergadura delos retos que este objetivo presen-ta al Estado y a la sociedad requie-re de una gran voluntad transfor-madora. El punto de partida esasumir que, modificar el patrón dedesarrollo primario-exportador,con profundas raíces históricas ennuestras sociedades, necesitauna estrategia que defina una rutade corto, mediano y largo plazo.Es importante afirmar el rol prota-gónico del Estado y enfrentar elsentido común impuesto por elneoliberalismo, de que todo sesoluciona con la mano invisibledel mercado y que las empresasse autorregulan mediante sus in-centivos y sanciones.

Algunos temas y orientaciones re-levantes en esta perspectiva sonlos siguientes:

1. Políticas efectivas para unanueva distribución de la rentaproveniente de las actividadesextractivas a favor del Estado yla sociedad. Este sector obtie-ne utilidades extraordinariasproducto del incremento de losprecios de los minerales. Losingresos fiscales que generason significativos, pero insufi-cientes para responder a laspotencialidades y necesidadesde los distritos y departamen-tos afectados por su actividad,muchos de ellos ubicados en-tre los más pobres de nuestropaís. Es necesario aumentarla participación que el Estadoobtiene de estas rentas e in-crementar de manera signifi-cativa la calidad y cobertura delos servicios básicos y el im-pacto de las políticas públicas.Se debe garantizar una asig-nación más equitativa y prede-cible de los ingresos fiscalesentre todos los departamen-tos. Un paso ineludible paraello es establecer un impues-

to a las sobreganancias de lasindustrias extractivas.

2. Estrategias nacionales y regio-nales orientadas a diversificarnuestra producción para gene-rar empleo y en función de lasostenibilidad. Aprendiendo denuestra historia, debemosavanzar a la diversificación denuestra producción y a la ofer-ta de bienes con valor agrega-do para el mercado internacio-nal, lo cual hace imprescindi-ble mayor inversión de recur-sos en investigación y desa-rrollo tecnológico. Los em-prendimientos económicoscon base en el aprovecha-miento sostenible de nuestrabiodiversidad, el turismo, laagroindustria y la industria tie-nen hoy abiertas oportunida-des significativas en el merca-do mundial. Nuestro objetivoen un futuro mediato debe serque las actividades extractivasno representen nuestra princi-pal fuente de divisas.

3. Programas nacionales para laidentificación e implementa-ción de fuentes alternativas deenergía. Para un crecimientoeconómico sostenible e inclu-sivo es esencial priorizar la in-versión en formas alternativasde generación de energía, as-pecto que es hoy marginal enla agenda gubernamental. Elgas debe tener un peso mayoren nuestra matriz energéticapara reducir nuestra depen-dencia del petróleo en lospróximos años. Este es untema de primera importanciafrente al calentamiento globaly al riesgo de una crisis ener-gética generalizada.

4. Plan nacional de regionaliza-ción y ordenamiento territorialcomo instrumento para res-ponder a las características,potencialidades y limitacionesde nuestra diversidad geográ-fica. Hace falta una nueva or-ganización del territorio, queponga por delante la calidadde vida de las personas y ase-

gure la sostenibilidad de nues-tros recursos naturales y lapreservación de nuestra biodi-versidad. Se deben plantearreglas y límites muy claros alas industrias extractivas. El te-rritorio debe ser pensado enfunción de las posibilidades ypotencialidades existentes enlas sociedades y en la econo-mía de cada provincia y depar-tamento, así como de su ca-pacidad para generar empleodigno y sostenible.

5. Acuerdo nacional para la refor-ma y el fortalecimiento del Es-tado. Poner la prioridad en elser humano y el territorio impli-ca mejorar la institucionalidadpública para que actúe de ma-nera efectiva como represen-tante de los intereses de la po-blación. Debemos hacer delEstado un instrumento eficazde gestión al servicio de la po-blación. La transparencia, elacceso a la información y la for-mación de una burocracia dealto nivel son aspectos funda-mentales en esta perspectiva.

6. Acuerdo nacional para profun-dizar la descentralización y laparticipación, afirmando la au-tonomía de las instancias sub-nacionales de gobierno y elprotagonismo de la sociedadorganizada. Es imperiosoavanzar en la reforma descen-tralista y fortalecer el rol de losgobiernos regionales y localesen relación con las inversionespara actividades extractivasque se realizan en sus juris-dicciones. Implica también pro-fundizar los mecanismos departicipación ciudadana en lagestión pública y en la vigilan-cia de estas industrias, de talmodo que los ciudadanos ten-gan instrumentos para influiren las decisiones que impac-tan decisivamente en sus vi-das. La consulta previa, libre einformada es un aspecto inelu-dible para prevenir los conflic-tos y contribuir a una mejor re-lación entre el Estado, la so-ciedad y la empresa.


La gestión presupuestal en el PerúUna mirada en el marco de la descentralización

Desde el año 2003, los gobier-nos regionales y las municipalida-des vienen recibiendo crecientestransferencias de recursos prove-nientes del gobierno nacional, enel contexto del proceso de descen-tralización que les asigna nuevasfunciones y competencias. Sinembargo, dichas transferencias noson distribuidas sobre la base decriterios técnicos que promuevanla equidad entre las regiones, nien función de las responsabilida-des que actualmente tienen losgobiernos subnacionales. En sulugar, los fondos recibidos por re-giones y municipios dependen delos montos históricos percibidosanteriormente, de la capacidad degasto del gobierno central y de sudiscrecionalidad, de la cantidad detransferencias asociadas a las in-dustrias extractivas y a la eventualcapacidad de negociación de lasautoridades, principalmente regio-nales4.

Así, dentro de esta dinámica denegociación por mayores recursos,el gobierno nacional continuó con-centrando buena parte del presu-puesto. No obstante lo anterior,constatamos que desde que se ini-ció el proceso de descentralizaciónlos gobiernos regionales y munici-palidades han incrementado suparticipación en el presupuesto to-tal, pasando de 20% en el 2003 a31% en el 2009. En el 2010 estasituación se vio algo revertida.

Con respecto a cómo fueron gas-tados estos recursos, existe el dis-curso, sobre todo del gobierno na-cional, de que los gobiernos re-

4 Eduardo Ballón. Balance del proceso peruano de descentralización desde los gobiernos regionales. Lima: Escuela parael Desarrollo (EED), febrero 2008.

gionales y municipalidades no es-tarían demostrando capacidadpara hacerlo. Sin embargo hay quenotar, como lo muestra el siguien-te grafico sobre inversión pública,que estas instancias guberna-mentales afrontan a lo largo delaño incrementos importantes ensu presupuesto, muchas ve-ces no prevista. A pesar deello, generalmente, los

gobiernos subnacionales logranejecutar anualmente mayorescantidades de recursos que el añoanterior.

Evaluación del Presupuesto Institucional de Apertura por niveles degobierno (2003-2010)En millones de nuevos soles y porcentajes

Fuente: Leyes de Presupuesto Público Nacional.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.Para los años 2007 al 2010 se han retirado los recursos directamente recaudados, las donacio-nes y transferencias y el endeudamiento de los gobiernos regionales y locales, así como losimpuestos municipales, de tal manera que podamos hacer comparables las cifras del períodoconsiderado.


En este contexto es importantemencionar que existen varios as-pectos por mejorar en la gestiónpresupuestal. A partir del 2006,cuando las transferencias por ca-

non y regalías empezaron a cre-cer hacia las zonas productorasde recursos naturales, el MEF ini-ció una práctica de compensaciónque beneficiaba a aquellos gobier-

nos regionales que recibían redu-cidos o nulos montos por canon.Esta compensación se ha venidorealizando mediante transferen-cias directas del Tesoro Público o

Presupuesto y ejecución de inversiones en los tres niveles de gobierno (2009)En millones de soles y porcentajes

Fuente: MEF – SIAF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

Ejecución de inversiones en los gobiernos regionales (2007-2010)En millones de soles y porcentajes

Fuente: MEF – SIAF.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

Amazonas 114 153 163 173 34% 7% 6%Áancash 353 858 1,359 1,427 143% 59% 5%Apurímac 60 105 133 314 75% 27% 136%Arequipa 188 263 386 431 40% 47% 12%Ayacucho 134 128 163 238 -5% 28% 46%Cajamarca 263 251 299 544 -5% 19% 82%Cusco 353 426 517 418 21% 21% -19%Huancavelica 174 205 189 274 18% -8% 45%Huánuco 72 81 98 230 13% 21% 135%Ica 53 106 129 177 98% 21% 38%Junín 169 211 226 186 25% 7% -18%La Libertad 172 265 293 373 54% 11% 27%Lambayeque 174 190 171 183 9% -10% 7%Loreto 161 125 150 427 -23% 20% 185%Madre de Dios 53 95 169 158 80% 79% -7%Moquegua 204 273 284 234 34% 4% -17%Pasco 194 261 279 170 34% 7% -39%Piura 236 226 407 411 -4% 80% 1%Puno 164 200 285 332 22% 42% 16%San Martín 283 262 230 227 -8% -12% -1%Tacna 197 350 366 307 78% 5% -16%Tumbes 67 96 129 201 43% 34% 57%Ucayali 133 203 232 181 52% 14% -22%Lima 102 180 231 231 76% 28% 0%Callao 61 76 200 159 25% 163% -20%Lima metropolitana 63 68 168 278 8% 146% 66%

Gobierno Regional 2007 2008 2009 2010 2007-2008 2008-2009 2009-2010


del Fondo de Compensación Re-gional (FONCOR)5. Sin embargo,estos recursos para las zonas noproductoras no permiten una bue-na programación, puesto que es-tán asociados a la capacidad denegociación con el MEF, siendomínima su predictibilidad. Si au-namos a esto que los recursospor canon sufren también modifi-caciones, debido a los cambiosen los precios de los commodi-ties, los gobiernos regionales ymunicipalidades terminan con pre-supuestos poco predecibles, conprogramación de gastos a espaldasde la población y con escasa trans-parencia.

Así por ejemplo, en el presupuestopúblico 2010 que aumentó en 13%respecto al del año previo, el go-bierno nacional decidió incremen-tar su presupuesto en 24,6% y dis-minuir el de las municipalidades en20,4%. Esta medida, fue implemen-tada por el Ejecutivo y el Congresoa pesar de los reclamos y las pro-puestas de los alcaldes. La recen-tralización del presupuesto tuvo laclara intención de proveer al gobier-

no nacional de mayores recursosen un año de elecciones regiona-les.

Otro aspecto por tomar en cuentaes la inequidad en la distribucióndel presupuesto público. Al compa-rar las transferencias per cápita querecibe cada región con los indica-dores de pobreza y/o brechas deinversión encontramos importantesdiferencias. Observando los gráfi-cos que se muestran a continua-ción no se encuentra relación en-tre ambas variables, siendo clara-mente las regiones más favoreci-das aquellas que reciben recursospor canon.

Una alternativa para mejorar la ges-tión presupuestal consiste en quelas unidades ejecutoras formulenpresupuestos multianuales, quepueden estar enmarcados dentrodel proceso de descentralizaciónfiscal6. Otro mecanismo es la im-plementación progresiva del presu-puesto por resultados. En la actua-lidad, la aplicación de este instru-mento enfrenta nudos críticoscomo el poco compromiso del go-

5 «Aportes de los gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009)». Asamblea Nacionalde Gobiernos Regionales, abril 2010.

6 En particular, la propuesta de coparticipación tributaria formulada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales(ANGR) permitirá que las regiones cuenten con presupuestos más predecibles y que las transferencias per cápita quereciban estén asociadas a sus necesidades de gasto.

bierno nacional y de las autorida-des regionales. Resulta muy impor-tante que el diseño de los progra-mas estratégicos del presupuestopor resultados se realice como par-te de un proceso de coordinaciónintergubernamental, incorporandoactivamente la participación de go-biernos regionales y locales.

En suma, con el paso de los añoslos gobiernos regionales y munici-palidades cuentan con más recur-sos presupuestales, los cuales, apesar del discurso oficial, vienensiendo gastados de forma crecien-te. Sin embargo, los mecanismospara captarlos no son los más ade-cuados, resultando en la prácticapoco predecibles y basados prin-cipalmente en la negociación polí-tica. El presupuesto debe ser el ins-trumento de gestión que permita alas autoridades subnacionalescumplir con sus objetivos y metas,por lo que debe ser programado deuna manera adecuada, sin perderde vista que hoy el principal desa-fío por enfrentar no es seguir gas-tando más, sino mejorar la calidaddel gasto en su conjunto.

Transferencias per cápita vs.pobreza (2009)

Transferencias per cápita vs. brechade inversión (2009)

Fuente: Transparencia Económica / INEI.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.


La descentralización fiscal en el Perú:situación actual y propuesta

La descentralización fiscal es elproceso por el cual los gobiernossubnacionales adquieren atribu-ciones y responsabilidades fisca-les que les permiten alcanzar ni-veles crecientes de autonomía enel financiamiento de sus ingresosy, por consiguiente, en las deci-siones sobre sus gastos. Esteproceso es una de las reformaspostergadas tanto por el anteriorgobierno como por el que culmi-na.

Existen diversas formas o mode-los que se pueden utilizar para fi-nanciar las funciones de los go-biernos subnacionales. La elec-ción de un modelo de financia-miento debe realizarse tomandoen cuenta la realidad de cada país,en especial el grado de desarro-llo institucional y de las capacida-des de gestión del Estado en su

conjunto, no siendo siempre con-veniente conceder a los gobiernossubnacionales todas las atribu-ciones fiscales. Este tema aún noha sido suficientemente debatidoen el Perú.

LOS RECURSOS FISCALES DELOS GOBIERNOS REGIONALES YMUNICIPALIDADES

Los gobiernos regionales en elPerú no tienen atribuciones pararecaudar ni administrar impues-tos propios, solamente puedencobrar tarifas por algunos servi-cios que prestan y recibir ingresospor ventas de activos. En cambiolas municipalidades pueden re-caudar algunos impuestos, entrelos que destaca el impuesto pre-dial. En ambos casos, gran partede sus recursos proviene de las

transferencias efectuadas por elgobierno nacional.

En los gobiernos regionales lasprincipales fuentes de financia-miento son, en orden de impor-tancia: los recursos ordinarios delTesoro Público, que son asigna-dos por el gobierno nacional se-gún sus propios criterios de dis-tribución; los recursos determina-dos, que tienen una regla prees-tablecida de asignación y com-prenden los recursos del canon(minero, petrolero, gasífero, hi-droenergético, pesquero y fores-tal), renta de aduanas, regalía mi-nera y FOCAM (Fondo de Desa-rrollo Socioeconómico del Proyec-to Camisea); luego, en una pro-porción muy pequeña, vienen lasdonaciones y transferencias, y losrecursos obtenidos mediante cré-dito.

En el caso de las municipalida-des, los ingresos más importan-tes a nivel agregado son los re-cursos determinados (alrededordel 70% del total) que incluyen alcanon y al Foncomun. Los recur-sos directamente recaudados re-presentan alrededor del 12% yson relevantes en los municipiosde las principales ciudades delpaís. Los recursos ordinarios, asícomo las donaciones y transferen-cias, tienen peso pequeño y sonmuy fluctuantes, ambos con altadiscrecionalidad del MEF.

La diferencia principal entre los re-cursos determinados y los recur-sos ordinarios consiste en que losprimeros pertenecen a los gobier-nos regionales y municipalida-des, y sobre ellos el gobierno na-cional solo actúa como ente recau-dador, estando obligado por ley atransferirlos a las regiones. Encambio los segundos, financian


principalmente la mayor parte delos gastos fijos o inerciales delEstado, como las planillas deeducación y salud; sin embargo,también se asignan para gastosde inversión, especialmente engobiernos regionales y localesque reciben poco o nada de trans-ferencias por canon.

BALANCE DE LADESCENTRALIZACIÓN FISCALEN EL PERÚ

Escasos recursos tributarios yalta concentración en el gobier-no nacional

No obstante el crecimiento econó-mico en los últimos años, la pre-sión tributaria se ha mantenido re-lativamente baja en comparacióncon el resto de países latinoame-ricanos. En el Perú el promediode 14% del PBI está por debajodel 18% que muestra Latinoamé-rica. Ello se debe a alta informali-dad, a un conjunto de exoneracio-nes tributarias sectoriales y terri-toriales, así como a la evasión yelusión tributarias. La esperadareforma en este ámbito ha sidouna vez más postergada.

Débil avance en la descentraliza-ción del gasto

Los gastos totales no financierosse encuentran aún muy concen-trados en el gobierno nacional, si-guiendo una tendencia similar alcomportamiento de los ingresos.Sin embargo, entre los años 2003y 2008 se produce un incrementodel porcentaje de participación delos gobiernos locales (de 11.3% a21%), lo cual contrasta con el muyligero aumento en los gobiernosregionales (de 18.7 a 21%). La par-ticipación del gobierno nacionalpasó de 70% a 57.6% en dichoperíodo.

A pesar que los gobiernos subna-cionales han ido asumiendo nue-vas funciones y competencias enla provisión de servicios públicospara la población, su gasto co-rriente no ha aumentado en térmi-nos relativos. Ello contrasta conlos gastos de capital, en donde ladescentralización avanzó más cla-ramente, pues los gobiernos re-gionales y municipalidades au-mentaron su participación en tér-minos absolutos y relativos.

Sin embargo, este avance en ladescentralización del gasto parainversión pública no se debe a unadecisión política a favor del proce-so, sino a la Ley del Canon quepermitió canalizar crecientes re-cursos provenientes de las rentasde las industrias extractivas favo-recidas por precios altos, espe-cialmente de los minerales.

Inequidad horizontal de las trans-ferencias del gobierno nacional

Existe desigualdad en las trans-ferencias per cápita que recibenlos gobiernos subnacionales. Ladiferencia entre los gobiernos re-gionales que reciben mayores ymenores transferencias per cápi-ta es de 3 a 1. En el caso de losgobiernos locales la diferencia enlas transferencias per cápita es de10 a 1 en algunas regiones.

Es claro que el esquema actualde distribución del canon ha con-tribuido a la desigualdad descrita,que se da no solo entre departa-mentos productores y no produc-tores de recursos naturales, sinotambién entre las provincias al in-terior de los departamentos quereciben los recursos del canon.

Desde una perspectiva redistribu-tiva es deseable que las transfe-rencias per cápita tengan una re-lación positiva con las Necesida-

des Básicas Insatisfechas (NBI);sin embargo, las transferenciasper cápita de recursos ordinariosy de recursos determinados noconsideran este criterio. Ello hagenerado que regiones con gran-des necesidades reciban un bajonivel de transferencias per cápitay viceversa.

La baja predictibilidad y la insufi-ciente transparencia de las trans-ferencias de recursos que recibenlos gobiernos subnacionales esotra característica del sistema ac-tual que debe ser mejorado poresta reforma.

LA COPARTICIPACIÓNTRIBUTARIA: UN MODELOALTERNATIVO DEFINANCIAMIENTO7

Para los gobiernos regionales

El modelo de coparticipación tri-butaria se basa en la constituciónde un único fondo de transferen-cias denominado Fondo Regionalde Coparticipación (FRC), que seformaría sobre la base de los im-puestos recaudados por el gobier-no nacional; luego estos seríandistribuidos en función de una fór-mula establecida con criterios deequidad. Este modelo de transfe-rencias permite más transparen-cia y predictibilidad en la asigna-ción de recursos hacia los gobier-nos regionales y municipalida-des.

El FRC estaría compuesto por el25% del conjunto de los ingresostributarios netos (ITN) recaudadospor la SUNAT. No formarían partede este fondo los ingresos no tri-butarios como las regalías mine-ras y el canon petrolero.

Una vez determinado el monto delos recursos del FRC, este se dis-

7 El texto que sigue es un resumen del documento «Propuesta Técnico-Legal de Descentralización Fiscal». AsambleaNacional de Gobiernos Regionales, julio de 2010. Lima, Perú.


tribuiría en cinco subfondos, de-terminados tomando en cuenta lasprincipales funciones que realizanlos gobiernos regionales, asícomo su importancia en el presu-puesto de las regiones. Lossubfondos constituidos serían lossiguientes: Educación (52% delFRC); Salud (14% del FRC); Inver-sión (27% del FRC); Actividadeseconómicas (2% del FRC); Gas-tos generales (5% del FRC).

El siguiente paso consistiría endistribuir los recursos de cada unode los subfondos entre los 26 go-biernos regionales. Para ello seutilizaría una serie de indicadoresque reflejen las necesidades decada región en concordancia conla finalidad de cada uno de lossubfondos.

En la propuesta son las necesi-dades relativas de cada departa-mento las que permiten obtenerun mayor nivel de equidad en lastransferencias. Así, si dos regio-nes tuvieran igual o similar canti-dad de población recibirá un ma-yor monto de transferencia percápita aquella que tenga brechasmayores en sus necesidades re-lativas.

Pensando en su viabilidad políti-ca, la propuesta no modifica el es-quema de distribución del canon.Para compatibilizar la propuestacon la asignación del canon, des-tinada principalmente para inver-siones, se plantea la siguiente sa-lida: a) si la asignación que ungobierno regional recibe delsubfondo de inversión es mayoral monto que recibe por canon, sele transfiere solo la diferencia; b)si ocurre lo contrario se le trans-fiere solo el canon. En consecuen-cia, solo recibirán recursos delsubfondo de inversión los GR queno reciben canon o que recibenmuy poco.

Para las municipalidades

La propuesta considera dos lí-neas de acción: una primera defortalecimiento de los ingresospropios y otra de rediseño del sis-tema de transferencias del Fon-comun para convertirlo en un fon-do de transferencias compensa-torias.

Se propone en primer término unprograma nacional de fortaleci-miento de los ingresos propios delas municipalidades, el cual inclu-ye cambios en la ley de tributaciónmunicipal, fortalecimiento institu-cional, así como mejoras en losservicios al contribuyente y en lagestión de cobranzas.

Este programa se aplicaría gra-dualmente, empezando por lasmunicipalidades grandes (113),las cuales deberían implementarlos Servicios de AdministraciónTributaria (SAT), pues actualmen-te solo nueve de ellas cuentan coneste sistema que ha mostradobuenos resultados. Para las mu-nicipalidades medianas (365) noes necesario crear el SAT, perosus principios son perfectamenteaplicables. Las municipalidadesrurales pequeñas estarían exclui-das de este programa.

En cuanto al rediseño del siste-ma de transferencias, se proponela creación del Fondo de InversiónLocal (FIL) con todas las transfe-rencias que reciben las municipa-lidades para financiar sus inver-siones (40% del Foncomun, ca-non minero y petrolero, regalíasmineras, FOCAM, PROVIAS, Fon-codes, Foniprel, aporte del Teso-ro Público para incentivar el esfuer-zo fiscal y otras asignaciones deesta fuente).

Para los recursos provenientes delas industrias extractivas se pro-

pone la constitución de dos sub-cuentas: un fondo ordinario y unfondo de estabilización. El prime-ro consiste en un promedio de lotransferido en los tres años ante-riores, el cual se integraría al FILpara la distribución de los recur-sos, mientras que el segundo se-ría utilizado por cada municipali-dad cuando sus ingresos dismi-nuyan.

Los recursos del FIL se repartiríanempleando los indicadores de dé-ficit de infraestructura. Es impor-tante mencionar que esta pro-puesta, igual que en el caso delos gobiernos regionales, com-pensa a los distritos que recibencanon cuando el monto que ob-tendrían utilizando los menciona-dos indicadores está por debajode lo que recibirían por canon. Porsu parte, los aportes del TesoroPúblico para incentivar el esfuer-zo fiscal se distribuirían utilizandoindicadores que midan dicho es-fuerzo.

Finalmente, esta propuesta dedescentralización fiscal tienecomo condición necesaria subya-cente una reforma tributaria queincremente los recursos fiscalesen el mediano y largo plazo, avan-zando hacia una estructura me-nos regresiva que la actual. Paraello hay un conjunto de medidasya conocidas, entre ellas: ampliarla base tributaria, disminuir losgastos tributarios, lograr el pagouniversal de las regalías mineras,suspender la firma de conveniosde estabilidad tributaria y/o no re-novar el aporte voluntario minero.También es necesario ligar estareforma tributaria a un pacto fis-cal, mediante el cual se defina eldestino de los ingresos adiciona-les hacia prioridades de gastoplasmadas en el Acuerdo Nacio-nal.


Gestión por resultados y la implementa-ción de los programas estratégicos

DIAGNÓSTICO

El presupuesto público es la prin-cipal herramienta de programacióneconómica y financiera que permi-te al Estado y a sus institucionesasignar y distribuir los recursos enfunción de sus objetivos y políticas.En ese sentido, constituye uno delos principales instrumentos degestión para garantizar la provisiónde bienes y servicios públicos demanera eficiente, eficaz y equitati-va. En las últimas décadas, sinembargo, la gestión presupuestalno ha cumplido con su objetivo:muchos estudios señalan que di-cha provisión no se ha realizado enforma adecuada ni ha impactadopositivamente en el bienestar de lapoblación.

Entre los principales problemas dela gestión presupuestal cabe men-cionar los siguientes: la débil arti-culación entre la planificación y elpresupuesto, un enfoque institucio-nal y sectorial que no está orienta-do al servicio y bienestar del ciu-dadano, el fuerte énfasis en la ges-tión financiera, el débil desarrollode indicadores que permitan medirel logro de las metas y la ausenciade un sistema de evaluaciones quehaga posible tanto retroalimentarlos programas y procesos iniciadoscomo realizar mejoras en ellos.

En el año 2007 el gobierno inició eldenominado Presupuesto por Re-sultados (PpR), con la finalidad devincular de manera más directa elgasto público al logro de resulta-

dos y, por ende, a impactos con-cretos en un determinado período.Así, el PpR sería el instrumento cla-ve para que la administración pú-blica pudiera transitar, de maneraprogresiva, hacia un modo de ope-rar más eficiente, basado en resul-tados. Ello haría necesaria una re-forma integral del aparato estatal anivel programático y presupuestalpara superar el enfoque tradicionalvigente.

Para implementar el PpR, la Direc-ción Nacional del Presupuesto Pú-blico del Ministerio de Economía yFinanzas (MEF) desarrolló la me-todología de la programación pre-supuestal estratégica. Para cadaprograma estratégico se debe iden-tificar, en coordinación con el sec-tor correspondiente, el problemacentral que se pretende abordar,sus causas y sus efectos directose indirectos. Asimismo se debeestablecer el propósito que se bus-ca conseguir y, sobre esa base, di-señar los indicadores y metas.. Esimprescindible que cada programaestratégico cuente con un adecua-do diseño para que su implemen-tación refleje el logro de los resul-tados previstos.

Los programas estratégicos se hanincrementado año a año de mane-ra significativa. Si bien cuatro añosdespués del inicio de su implemen-tación en el marco del PpR puedeser un tiempo corto para medir suimpacto en los resultados conse-guidos (sobre todo en sectores tansensibles como los de educación ysalud), sí hay evidencia de algunosproblemas que consideramos im-portante mencionar con el objetode identificar formas de mejorar laaplicación de un instrumento fun-damental de la administración pú-


blica para lograr un impacto impor-tante en la calidad de vida de lapoblación.

APORTES PARA AVANZAR ENLA GESTIÓN POR RESULTADOS

En primer lugar, los avances en laimplementación del PpR no mues-tran que estemos transitando ha-cia un cambio integral en el enfo-que de la gestión presupuestal,orientada a la obtención de resul-tados. El presupuesto nacionalcontinúa respondiendo a una lógi-ca inercial y los criterios para laasignación de los recursos estánsujetos a una amplia discreciona-lidad.

Si bien el tránsito a un enfoque porresultados debe ser gradual y pro-gresivo, es evidente que la actualgestión del MEF no tiene este temacomo una prioridad de su agendapolítica. Es más, hay quienes con-sideran a los programas estratégi-cos –e incluso a la gestión por re-sultados– como un obstáculo parala gestión presupuestal. En esesentido, consideramos indispensa-ble que se vuelvan a establecer hi-tos fundamentales para el avancedel PpR, donde los programas es-tratégicos sean un elemento sus-tancial, aunque no el único.

En segundo lugar, la gestión porresultados, específicamente de losprogramas estratégicos, no conver-sa con dos procesos que son cla-ves para su implementación: la re-forma y modernización del Estadoy la descentralización. Una de lasprimeras observaciones al diseñode los programas estratégicos fueno haber incluido a los gobiernosregionales y locales. Por ejemplo,el programa del sector educaciónno tomó en cuenta los diagnósti-cos y propuestas de políticas regio-nales que, para esa fecha, el 90%de los departamentos ya había ela-borado en el marco del proceso dedescentralización (Proyectos Edu-cativos Regionales - PER).

Teniendo en cuenta que los pro-gramas estratégicos son de «al-cance nacional» y de «gestióndescentralizada» es imprescindi-ble incorporar a los gobiernos sub-nacionales en las decisiones quese toman durante su implementa-ción. No pueden ser considera-dos como simples ejecutores deestos programas en tanto tienenun rol importante en su gestión, adiferencia de los programas nacio-nales que son diseñados, ejecu-tados y evaluados solo en el nivelcentral. Para ello es primordial quese generen mecanismos de coor-dinación entre representantes delos tres niveles de gobierno y quecada sector, no solamente el MEF,asuma como una de sus priorida-des la implementación de los pro-gramas estratégicos que le corres-ponden.

En tercer lugar, el proceso de cos-teo de las actividades incluidas encada programa estratégico es unelemento básico para toda la ges-tión presupuestal y, en particular,para el diseño e implementación delos programas estratégicos. Pode-mos señalar que en la abrumado-ra mayoría de los programas esteinstrumento clave no existe, con locual el diseño del conjunto carecede una base sólida en la cual apo-yarse.

Por otro lado, resulta esencial re-saltar la experiencia del sector edu-cación en torno al programa estra-tégico «Logro de aprendizajes alfinalizar el III ciclo de educaciónbásica regular» (PELA). A través deun proceso de consulta y diálogoentre el MEF, el Ministerio de Edu-cación y los gobiernos regionales–representados por la AsambleaNacional de Gobiernos Regionales(ANGR)– se elaboró una estrate-gia de intervención que identificócon precisión los insumos, proce-sos y recursos requeridos para quelos gobiernos regionales imple-mentasen las acciones que les co-rresponden del programa.

En el año 2010, el MEF asignó re-cursos adicionales por S/. 87,4millones para implementar elacompañamiento pedagógico eninicial y en primaria, sobre la basede un costeo detallado de las ac-tividades que involucra este pro-ceso (que se denominó luego Es-trategia PELA Regional). Paraasignar estos recursos se diseñóun protocolo de costeo que cal-cula todo el gasto asociado a estaestrategia por alumno, por docen-te y por institución educativa par-ticipante, haciéndose una diferen-ciación por tipo de institucióneducativa.

Cada Dirección Regional de Edu-cación adecuó los parámetros delprotocolo a las condiciones de suregión y presentó una solicitud dedemanda adicional. Las solicitudespresentadas fueron incorporadasen el proyecto de Ley de Presu-puesto del Sector Público del año2010. Como se puede observar enel cuadro 1 cada gobierno regio-nal solicitó un monto sobre la basede la aplicación del protocolo decosteo trabajado y la asignaciónfinal del ministerio fue exactamen-te la misma.

Es importante señalar que en el2010 se realizó el mismo trabajocon los gobiernos regionales y sepresentó la solicitud presupues-tal para el año fiscal 2011. Con-siderando que varios de los go-biernos regionales actuales songestiones nuevas, es fundamen-tal hacer un esfuerzo intenso paracapacitar a sus funcionarios en eluso del protocolo para el sectoreducación, así como en la meto-dología de los programas estra-tégicos en general.

La metodología usada ha sidouna herramienta indispensablepara la gestión presupuestal delos gobiernos regionales y debe-ría ser replicada en los otros pro-gramas estratégicos. La combina-ción de un diseño metodológico y


conceptual concertado, la elabo-ración de instrumentos de gestiónen diálogo con los gobiernos re-gionales y la asistencia técnica afuncionarios regionales han sidode importancia capital para losimportantes avances consegui-dos en este sector, sin descono-cer las limitaciones que aún exis-ten.

La experiencia en la implementa-ción del programa estratégico deeducación brinda la oportunidad deelaborar propuestas para mejorarla gestión presupuestal y la aplica-ción de los otros programas estra-tégicos. En ese sentido, un apren-dizaje del proceso es la necesariaarticulación que debe existir entrela gestión presupuestal y la planifi-

cación de las actividades. Se hahecho evidente la desvinculaciónque existe entre los instrumentosde planificación nacional y regional(donde se señalan las actividadespor realizar en determinado año enfunción de los objetivos institucio-nales) y los recursos de las instan-cias de gobierno que realmente seejecutan.

Es urgente articular los procesosde planificación y presupuesto,pues la lógica actual no hace sinocontribuir a la ineficiencia del Esta-do. Se trata de un obstáculo muyfuerte para avanzar en un enfoquede gestión por resultados en tantono permite relacionar las activida-des con los resultados que se vanlogrando en cada programa estra-tégico.

Finalmente, es importante señalarque pese a que la gestión por re-sultados constituye un nuevo en-foque de programación presu-puestal, opera dentro de estruc-turas institucionales preexistentes.Esto plantea serias limitacionespara generar los cambios que serequieren para implementar efi-cientemente los programas estra-tégicos, lo cual reduce significati-vamente su impacto no solo en elenfoque de gestión sino tambiénen los resultados finales que cadaprograma ha previsto alcanzar. Aesto se suma que en los últimosaños es muy poco lo que se haavanzado en procesos de gestióndescentralizada. Hasta la fecha, lagestión presupuestal y la institu-cional –y, por ende, las decisionesque se deben tomar en torno aestos dos temas– se manejan deforma bastante centralizada. Noexiste aún un quiebre en la ges-tión de los programas estratégi-cos, los cuales son esencialmen-te programas de alcance nacionaly gestión descentralizada.

Cuadro 1Monto solicitado para la Estrategia PELA Regional y monto asignadoen el año fiscal 2010

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

Amazonas 3.074.680 3.074.680Áncash 4.251.799 4.251.799Apurímac 2.805.727 2.805.727Arequipa 2.621.553 2.621.553Ayacucho 4.023.749 4.023.749Cajamarca 5.045.322 5.045.322Callao 2.734.113 2.734.113Cusco 3.930.068 3.930.068Huancavelica 5.618.425 5.618.425Huánuco 8.234.185 8.234.185Ica 2.741.558 2.741.558Junín 3.749.645 3.749.645La Libertad 3.427.996 3.427.996Lambayeque 2.204.270 2.204.270Lima Provincias 5.257.691 5.257.691Loreto 4.295.188 4.295.188Madre de Dios 2.385.562 2.385.562Moquegua 2.939.563 2.939.563Pasco 1.684.667 1.684.667Piura 3.794.492 3.794.492Puno 2.740.208 2.740.208San Martín 3.061.877 3.061.877Tacna 2.698.807 2.698.807Tumbes 2.191.573 2.191.573Ucayali 1.932.618 1.932.618Total 87.445.336 87.445.336

Gobierno regional Monto solicitado2010 (S/.)

Asignaciónadicional 2010(PIA 2010) (S/.)

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