Amparo de Legalidad - Origen y Evolución

8/18/2019 Amparo de Legalidad - Origen y Evolución

1/11

1


2/11

2

“Amparo de legalidad”: Origen y evolución

Dr. Ernesto Jinesta L.1

Sumario: Introducción. 1.- Primera fase: Voto de l a Sala Constitucional No.

2545-2008. A.- Razones del surgimiento. B.- Voto de la Sala ConstitucionalNo. 2545-2008. C.- Intención y voluntad genuina de la Sala Constitucional encuanto a la forma de tramitación de los asuntos en la sede contencioso-

administrativa. D.- Exclusión de los asuntos en los que se alegaba violacióndel artículo 41 constitucional en una relación estatutaria. E.- Tratamiento

procesal brindado a los asuntos por el Tribunal Oral de lo Contencioso-

administrativo. F.- Precisiones y rectificaciones necesarias de la Sala Primerade Casación. 2.- Segunda fase: Voto de la Sala Constitucional No. 17909-2010. A.- Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010. B.- Voto de la Sala

Constitucional No. 17909-2010. 3.- Errónea y pretenciosa denominación de

“amparo de legalidad”. Conclusiones.

Introducción

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su afán

permanente y sostenido de delimitar las esferas del control de legalidad y

de constitucionalidad, acuñó un instituto procesal pretoriano, que algunos

pueden atribuir al activismo judicial propio de nuestro Tribunal

Constitucional.

En suma, la Sala Constitucional, en una primera fase a través del

Voto No. 2545-2008 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, remitió a la

jurisdicción contencioso-administrativa para fueran conocidos y resueltos

en esa sede, todos los asuntos en que un justiciable pretendiera la tutela deldenominado derecho a un procedimiento administrativo en un plazo

razonable o “derecho a un procedimiento pronto y cumplido” –proyección

de la garantía individual del artículo 41 constitucional a la sede

administrativa-2, todo fuera de una relación estatutaria o de empleo público.

En una segunda etapa de desarrollo y consolidación del instituto

procesal de incuestionable factura jurisprudencial, a partir del Voto No.

17909-2010 de las 15:09 hrs. de 27 de octubre de 2010, esto es, dos años y

ocho meses después de dictarse el Voto que marcó el primer ciclo del

instituto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tomó la

determinación de enviar, también, los casos en que se alega la infracción

del derecho a un procedimiento administrativo en un plazo razonable en el

marco de una relación de empleo público a la jurisdicción contencioso-

1 www.ernestojinesta.com Catedrático de Derecho Administrativo UELD, Director y profesor programa

Doctorado Derecho Administrativo UELD, Profesor Especialidad en Derecho Constitucional

(Universidad Castilla La Mancha-UCI), co-redactor del Código Procesal Contencioso-Administrativo.2 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo III, Procedimiento

Administrativo-, San José, IUSconsultec S.A. y Editorial Jurídica Continental, 2007, 1ª edición, pp. 137-

143.


3/11


4/11

4

particular, debe precisarse que, desde hace mucho tiempo, la Sala

Constitucional había identificado, en el contenido esencial del derecho

fundamental del artículo 41 constitucional, el derecho a una justicia en sede

administrativa “pronta y cumplida”, lo que denominaría, a partir de los

Votos 8548-2002 y 8549-2002, el “derecho a un procedimiento

administrativo pronto y cumplido”4

, esto es, el derecho de losadministrados a que los procedimientos administrativos sean sustanciados o

tramitados en un plazo razonable.

Segunda: La promulgación del nuevo Código Procesal ContenciosoAdministrativo –entrado en vigencia el 1° de enero de 2008-, abrió un

nuevo escenario esperanzador para el justiciable al consagrar una

jurisdicción administrativa plenaria, universal, célere, dinámica, incisiva,

en suma, pronta y cumplida según el imperativo constitucional5. Asimismo,

se ponderó, especialmente, que ese nuevo instrumento procesal permite la

impugnación fácil y efectiva de las omisiones formales de las

administraciones públicas (artículos 35, 36, inciso e, 42, inciso g, y 122,inciso g)

6.

Tercera: La Sala Constitucional, a través de sus sentencias y salvo

casos muy excepcionales y aislados, había, inevitablemente,

“constitucionalizado” los plazos legales establecidos en la Ley General de

la Administración Pública y en las leyes sectoriales que regulan

procedimientos especiales. Este aspecto merece una breve explicación y es

que ante el carácter sumario del proceso de amparo y el número ingente de

asuntos por violación del artículo 41 constitucional en la sede

administrativa, la Sala Constitucional no tenía capacidad y tiempo, para

detenerse, casuísticamente, y determinar si el trámite de cadaprocedimiento administrativo concreto lo había sido o no en un plazo

razonable, atendiendo a criterios que se emplean, usualmente, en los

amparos interpuestos cuando se aduce que en la sede jurisdiccional se ha

quebrantado el derecho a un proceso en un plazo razonable7, tales como la

conducta endo-procesal de las partes (v. gr. con el planteamiento de

diversos incidentes, gestiones y recursos manifiestamente improcedentes),

la complejidad, el tipo de procedimiento y la conducta de las autoridades

administrativas. Consecuentemente, en este tipo de amparos –por violación

del artículo 41 constitucional en la vía administrativa-, realmente, la Sala

Constitucional se pronunciaba, siempre, sobre un aspecto de legalidad

4 V. JINESTA LOBO (E.), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo III, Procedimiento

Administrativo-, pp. 137-143.5 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Fundamentos constitucionales de la nueva jurisdicción contencioso-

administrativa. Revista de Derecho Público, No. 6, julio-diciembre, 2007, pp. 11-29.6 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Manual del proceso contencioso-administrativo, San José, IUSconsultec

S.A. y Editorial Jurídica Continental, 2008, pp. 123-125, 137-142, 158, 240-241 y JINESTA LOBO

(Ernesto) et alt., El nuevo proceso contencioso-administrativo –Tomo I-, San José, Editorial JurídicaContinental, 2ª. Edición, 2008, pp. 244-251.7 V. JINESTA LOBO (Ernesto), La responsabilidad del Estado Juez, San José, IJSA, 2006, pp. 109-130.


5/11

5

ordinaria –cumplimiento o no de los plazos legales establecidos-, por lo

que se consideró que este tipo de asuntos bien podrían remitirse a la

jurisdicción contencioso-administrativa para que fiscalizará la adecuación

de las administraciones públicas al bloque de legalidad.

B.- Voto de la Sala Constitucional No. 2545-2008

Bajo estos presupuestos, se decidió confeccionar una redacción única

–conocida en el argot judicial como “machote”- el que tuve la oportunidad

de redactar y se materializó en el primer Voto No. 2545-2008 de las 8:55

hrs. de 22 de febrero de 2008 –reiterado por innumerables votos

posteriores-. A partir de esta sentencia, todo asunto en que se alegara la

infracción del artículo 41 constitucional en sede administrativa, fuera de

una relación estatutaria, sería rechazado de plano. En esta redacción

predefinida, se puntualizaron las virtudes de la nueva justicia

administrativa como mecanismo célere y cumplido para la protección delas situaciones jurídicas sustanciales de los administrados y que la

verificación de los plazos para resolver en los procedimientos

administrativos es una cuestión de mera legalidad. Se trata de una

redacción de la mayoría, puesto que, se ha mantenido un voto disidente.

C.- Intención y voluntad genuina de la Sala Constitucional en cuanto

a la forma de tramitación de los asuntos en la sede contencioso-

administrativa

Resulta importante resaltar que en la redacción predefinida de la SalaConstitucional y que arranca con el referido Voto No. 2545-2008, se indica

que tales asuntos deben ser discutidos y resueltos en la jurisdicción

contencioso-administrativa “con la aplicación de los principios que nutren

la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la

posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio

letrado- y de gratuidad para el recurrente”. El espíritu o la voluntad de la

Sala Constitucional fue que la jurisdicción contencioso-administrativa

aplicará las formas o ritos establecidos en la Ley de la Jurisdicción

Constitucional y todos sus principios, para garantizar y conservar al

justiciable las ventajas y beneficios de esa sede jurisdiccional.

D.- Exclusión de los asuntos en los que se alegaba violación del

artículo 41 constitucional en una relación estatutaria

Poco después del Voto No. 2545-2008, el Tribunal Constitucional

afinó sus alcances, consecuencias y efectos –a nivel de organización

interna- admitiendo y dando curso a los amparos en los que un funcionario


6/11

6

o servidor público, en el contexto de una relación estatutaria o de empleo

público, alegara la violación del numeral 41 constitucional. Esto habida

cuenta de lo establecido –hasta ese momento- en el artículo 3°, inciso a),

del Código Procesal Contencioso Administrativo. Consecuentemente, a

partir de ese momento y hasta la segunda fase que veremos infra, los

asuntos en que era aducida la infracción del 41 constitucional, fuera de unarelación estatutaria, se rechazaban de plano y aquellos surgidos en el

contexto de una relación de empleo público continuaron siendo conocidos

y resueltos por la Sala Constitucional, para lo cual se ponderó el atraso

crónico y falta de remozamiento de la jurisdicción laboral, con lo que

resultaba inconveniente remitir a esa sede los asuntos planteados por

funcionarios o servidores públicos.

E.- Tratamiento procesal brindado a los asuntos por el Tribunal Oral

de lo Contencioso-administrativo

El nuevo Tribunal Contencioso-Administrativo empezó tramitando,

erróneamente y haciendo caso omiso de la pauta fijada por la Sala

Constitucional, este tipo de asuntos en julio de 2008 como procesos

preferentes (ex art. 60 CPCA), hasta una conveniente rectificación que

propició la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia No.

879-A-S1-2009 de las 8:50 hrs. de 27 de agosto de 2009), para evitar que

en tales procesos existiera la posibilidad del recurso extraordinario de

casación, con lo cual se recondujo el estado de cosas a la intención y

voluntad genuina de la Sala Constitucional de aplicar los principios, reglas

y normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como la resolución enúnica instancia. En una segunda fase, el nuevo Tribunal contencioso-

administrativo, por observaciones atinadas de la Sala Primera de la Corte

Suprema de Justicia en la sentencia supra citada, decidió aplicar, en lo

conducente, instituciones procesales del CPCA que representaran un

beneficio o ventaja para el justiciable, tales como la prevención del artículo

35.2 del CPCA para que la administración pública demandada cese la

inactividad formal y cumpla con la conducta omitida –opción que permite

tener por terminado el proceso sin especial condenatoria en costas y que ha

arrojado un nivel de satisfacción importante a favor de los justiciables-, así

como la conciliación intraprocesal (ex artículos 72-81 CPCA) que,

también, ha sido muy exitosa por la aplicación de las conciliaciones

masivas de 50 o 70 asuntos simultáneamente (v. gr. para los pensionados y

jubilados en los procedimientos administrativos seguidos ante la Dirección

Nacional de Pensiones para obtener un acto favorable).

F.- Precisiones y rectificaciones necesarias de la Sala Primera de

Casación


7/11

7

La Sala Primera de Casación, a través de la Sentencia No. 879-A-S1-

2009 de las 8:50 hrs. de 27 de agosto de 2009 –como ya se indicó-, se

encargó de precisar y rectificar algunos yerros del Tribunal oral de lo

contencioso-administrativo en cuanto al trámite o tratamiento de tales

asuntos. Así, indicó, oportunamente, que las reglas y principios del procesopreferente no se avienen con la naturaleza de este tipo de procesos, pues se

prevén requisitos, etapas y recursos incompatibles con el carácter sumario e

informalismo del instituto. Para colmar la laguna procesal, la Sala Primera

estimó oportuno utilizar las reglas, plazos y principios de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional –tal y como fue puntualizado desde un

principio por la Sala Constitucional-, y agregó –con acierto- que era posible

aplicar algunos de los institutos del CPCA que aceleren, beneficien o

permitan concluir de mejor manera el diferendo, tales como la subsanación

de la omisión y la conciliación. En esta sentencia, la Sala Primera le aclaró

al nuevo Tribunal contencioso-administrativo, con buen tino y conforme ala intención y voluntad genuina de la Sala Constitucional, que no cabe el

recurso de apelación tasado ni el extraordinario de casación en este tipo de

asuntos.

2.- Segunda fase: Voto de la Sala Constitucional No. 17909-2010

A.- Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010

El presupuesto del Voto No. 17909-2010 que marca la segunda etapa

en la evolución del instituto adjetivo objeto de comentario, lo constituye elprevio No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, por virtud del

cual se declaró inconstitucional el artículo 3°, inciso a), del CPCA que

excluía del conocimiento y resolución de la jurisdicción contencioso-

administrativa cualquier pretensión en materia de relaciones de empleo

público y la jurisprudencia de la Sala Primera surgida a la luz del artículo

4°, inciso a), de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa que remitía a la jurisdicción laboral cualquier

controversia relacionada con una relación de empleo público al

considerarla “netamente laboral” aunque el funcionario o servidor público

pretendiera, materialmente, impugnar la disconformidad sustancial o

invalidez de una conducta administrativa o manifestación específica de la

función administrativa con el ordenamiento jurídico administrativo.

De esta manera quedó allanado el camino para que se diera la

segunda etapa en la consolidación del instituto procesal de factura

jurisprudencial.

B.- Voto de la Sala Constitucional No. 17909-2010


8/11

8

Después de una prolongada deliberación y ante los efectos del Voto

No. 9928-2010, la mayoría de la Sala Constitucional dispuso rechazar de

plano el segmento de los amparos por violación del artículo 41

constitucional cuyo conocimiento y resolución se había reservado, esto es,

los surgidos en el contexto de una relación de empleo público. Para talefecto, me correspondió redactar un “machote” que cristalizó en el Voto

No. 17909-2010 de las 15:09 hrs. de 27 de octubre de 2010, el cual reitera

los razonamientos del Voto No. 2545-2008 y agrega el siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,Considerando:

(…) III.- LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICOCOMO UNA RELACION JURÍDICO- ADMINISTRATIVA. VOTO No. 9928-2010 DE LAS15 HRS. DE 9 DE JUNIO DE 2010. Este Tribunal

Constitucional en el Voto 9928-2010 declaróinconstitucional el artículo 3°, inciso a), del Código

Procesal Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de

28 de abril de 2006, al excluir del conocimiento y

resolución de la jurisdicción contencioso-

administrativa, creada por el artículo 49

constitucional, toda pretensión relacionada con la

conducta de las administraciones públicas en materia

de relaciones de empleo público. En esta sentencia

constitucional, se indica, con meridiana claridad, que

hay pretensiones surgidas en el contexto de unarelación estatutaria que, por su naturaleza sustancial o

material y el régimen jurídico aplicable, deben ser

residenciadas, necesariamente, ante la jurisdicción

contencioso-administrativa y no en la laboral. Este

Tribunal entiende que las pretensiones que deduzca un

justiciable que es, al propio tiempo, funcionario o

servidor público, demandando el respeto y tutela del

derecho a un procedimiento pronto y cumplido o, lo

que es lo mismo, a un procedimiento administrativo en

un plazo razonable, sin dilaciones o retardos indebidos

o injustificados, debe ser conocida y resuelta por la

jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto se

refiere a verificar si se han cumplido o no los plazos

establecidos por la ley aplicable para sustanciar un

pedimento en la sede administrativa. Antes de esta

sentencia, este Tribunal Constitucional remitió a

conocimiento de la jurisdicción contencioso-


9/11

9

administrativa, toda pretensión, fuera de una relación

estatutaria, en la que un administrado demandara la

protección del derecho a un procedimiento en un plazo

razonable, no así las verificadas en una relación

estatutaria, sin embargo, al poder, ahora por virtud

de la sentencia No. 9928-2010, ser remitidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, con las

ventajas inherentes a ésta, así lo decide para que los

órganos jurisdiccionales de ese orden sustancien tales

procesos de conformidad con los principios, reglas y

preceptos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.”

3.- Errónea y pretenciosa denominación de “amparo de legalidad”

Razones prácticas y didácticas, al tratarse de un instituto adjetivo de

factura pretoriana, demandan una denominación, con lo cual reconozco elespíritu práctico y capacidad imaginativa de la Sala Primera de Casación en

llamarlo “amparo de legalidad” en la referida sentencia de ese órgano No.

879-A-S1-2009 de las 8:50 hrs. de 27 de agosto de 2009.

Empero, conviene reflexionar acerca del carácter jurídicamente

válido o no de la denominación y si resulta o no la más feliz o acertada.

En nuestro sistema jurídico el amparo es un proceso típicamente

constitucional esbozado en el numeral 48 de la Constitución Política y

desarrollado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para la protección

y tutela directa de los derechos fundamentales y humanos contenidos,

respectivamente, en la Constitución y los instrumentos del Derechointernacional público de los Derechos humanos que no sean la libertad e

integridad personales, para las que está previsto el hábeas corpus. En

nuestra larga tradición jurídica, el amparo no se ha concebido y entendido,

como en su lugar de origen –México-, como un mecanismo procesal de

carácter general y residual para la tutela de todo género de situaciones

jurídicas sustanciales, lo que permite distinguir, en ese país, un amparo

constitucional y uno de legalidad.

No resulta extrapolable la denominación y experiencia del “amparo

electoral” al terreno de los contencioso-administrativo, por cuanto, el así

llamado “amparo electoral” que fue, también, un instituto pretoriano

diseñado y concebido por la Sala Constitucional, ha sido un cauce procesal

para la protección y tutela de una amplia gama de derechos fundamentales

y humanos de carácter político-electoral y no de situaciones jurídicas

sustanciales nacidas a la luz de ordenamiento infra constitucional. En todo

caso el nuevo Código Electoral (Ley No. 8765 de 19 de agosto de 2009) en

sus artículos 12, inciso e), 220, inciso a) y 225-231 prevé el amparo

electoral.


10/11

10

En suma, en nuestra tradición jurídica el amparo siempre ha tenido la

connotación de tratarse de un proceso para la defensa efectiva de derechos

fundamentales y humanos, resulta, entonces, extraño, en nuestro medio,

emplear tal denominación para un proceso diseñado para la protección de

situaciones jurídicas que nacen de la ley.

De otra parte, el CPCA tampoco menciona o contiene taldenominación, pese a la intención de algunos de ver en el proceso de

trámite preferente del artículo 60 una especie de “amparo de legalidad”.

La expresión “amparo de legalidad” resulta pretenciosa y

desorbitada, por cuanto, lo que la Sala Constitucional delegó en la

jurisdicción contencioso-administrativa, fue, un tipo específico y limitado

de casos, sea la protección del derecho a un procedimiento pronto y

cumplido previsto en el artículo 41 constitucional para la sede

administrativa, según su configuración legislativa. La remisión de asuntos

no fue para todo el universo e infinidad de situaciones jurídicas sustanciales

de origen legal que pueden existir.Por lo anterior, estimo que el nuevo cauce procesal pretorianamente

diseñado debería denominarse proceso sumario para la protección delderecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. Asídebe ser reputado, por cuanto, la intención y voluntad manifiesta de la Sala

Constitucional, al declinar una pequeña porción de su competencia y al

crear la figura, ha sido que tales pretensiones se tramiten y sustancien

conforme con los principios, reglas y preceptos de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional, lo que admite, desde luego, la aplicación de los institutos

del CPCA que supongan una ventaja o un beneficio para el justiciable.

Conclusiones

1ª.) El proceso sumario para la protección del derecho a unprocedimiento administrativo pronto y cumplido es una institución

formal de factura pretoriana por la Sala Constitucional que ha sido,

también, afinada y precisada por la Sala Primera de Casación.

2ª.) Este proceso sumario constituye un voto de confianza de la SalaConstitucional a la nueva legislación y jurisdicción contencioso

administrativas. Consecuentemente, la Sala Constitucional, mantiene la

competencia y atribución suficiente para revertir o rescatar, en cualquier

momento, el tipo de asuntos que fue enviado a la jurisdicción contencioso-

administrativa. El ejercicio o no de tal competencia de reversión dependerá,

entre otros factores, de los niveles de éxito, celeridad y satisfacción de los

justiciables o usuarios por el servicio público de administración de justicia.

Desde ese punto de vista, los tiempos insumidos por la jurisdicción

contencioso-administrativa para dictar sentencia y, eventualmente, ejecutar


11/11

11

–ante la omisión de la administración condenada- plena e íntegramente el

fallo, resultan de vital importancia para mantener el instituto8.

3ª.) La denominación de “amparo de legalidad” que se le ha dado a

este instituto procesal resulta, a todas luces, errónea y pretenciosa, por

cuanto, la Sala Constitucional no ha declinado su competencia o remitido

otro tipo de asuntos más que aquellos en los que se discute si en lasustanciación de un procedimiento administrativo se han observado o no

los plazos prescritos por ley, ninguna otra pretensión puede ser discutida en

ese cauce procesal. La denominación que se le ha querido dar resulta muy

grande u holgada para el objeto restringido y específico de ese tipo de

procesos.

4ª.) En cuanto la Sala Constitucional señaló que tales pretensionesdeben sustanciarse y tramitarse conforme a los principios, reglas y normas

de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (v. gr. gratuidad, legitimación

vicaria, defensa material, única instancia, etc.), se trata, simple y

llanamente, de un proceso sumario para la tutela del derecho a unprocedimiento administrativo pronto y cumplido.

8 Hasta el momento, las estadísticas son satisfactorias, así, en el 2009 ingresaron al nuevo Tribunal

Contencioso Administrativo 1232 amparos de legalidad, se dictaron 960 sentencias y 584conciliaciones, el promedio de duración para dictar sentencia es de 3 meses y 14 días y, para loscasos eventuales que precisan de ejecución (5.97% sentencias), 3 meses más.

Amparo de Legalidad - Origen y Evolución

Documents

Transcript of Amparo de Legalidad - Origen y Evolución