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Banco Interamericano de Desarrollo, Inst ituto Interamericano para el Desarrollo (INDES)“Diseño y gerencia de políticas y programas sociales”

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EL ANÁLISIS DEL ENTORNO:HERRAMIENTA DE LA GERENCIA SOCIAL

Isabel LichaNoviembre 2000

• Introducción

• Premisas básicas

• Los conceptos, enfoques y etapas del método de AE

• Bases de información para el análisis del entorno

• El análisis del entorno y sus vínculos con otras herramientas de la gerencia social

• Ejemplo de aplicación de la técnica

Introducción

El análisis del entorno es una herramienta clave de la gerencia social porque permiterealizar un examen temprano del contexto donde tendrá lugar el desarrollo de las

políticas, programas y proyectos sociales, identificándose así las oportunidades y riesgosdel contexto para la ejecución-con-éxito de los mismos. También porque contribuye acaracterizar el comportamiento retrospectivo y actual de un determinado sistema u

organización.

El análisis del entorno es un instrumento para evaluar la incertidumbre del contexto, quees generada por la impredictibilidad del comportamiento de las variables y por losmismos cambios que se introducen mediante proyectos innovadores. Ello obliga a la

conceptualización de nuevas estrategias de gestión, que requieren de un importantecúmulo de conocimientos sobre las fuerzas del entorno y con respecto a las estrategias de

los actores involucrados en ellas.

Este instrumento analítico es valioso en si mismo, como una herramienta que apoya la

comprensión del contexto socio-económico, político, social, cultural y científico-técnicoen que se desarrollará una determinada acción. En el ámbito de la gerencia social es unaherramienta que apoya tanto la comprensión de la realidad social donde se interviene

como la conceptualización y reajuste continuo de la acción estratégica a desarrollar paraatender las demandas sociales en un determinado contexto cambiante.




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El análisis del entorno (AE) forma parte de la planificación estratégica y de laconstrucción de escenarios. Su propósito es doble. Por una parte, permite caracterizar el

entorno donde se desarrollará el proyecto y definir el tipo de estrategia y comportamientoinnovador de quienes lo ejecutarán. Por la otra, apoya la construcción de imágenes de

futuro que orientan el desempeño organizacional en el largo plazo.

En esta sesión presentamos esta metodología de análisis: sus premisas fundamentales; los

conceptos, enfoques y etapas del método; las bases de información requeridas; susvínculos con otras herramientas de la gerencia social, y su aplicación en un caso concreto,

a modo de ejemplo.

Premisas básicas

El análisis del entorno (AE) se basa en dos premisas básicas:

i. El contexto externo a la acción estratégica (diseño e implementación de las

políticas, programas y proyectos sociales) está constituido por una amplia ycompleja gama de factores incontrolables que pueden influenciar dicha acción ydeterminar en última instancia su éxito o fracaso.

ii. El análisis del contexto es un proceso dinámico, participativo e iterativo en sunaturaleza que contribuye a la necesidad de una continua reconceptualización y

revisión de la acción estratégica.

Asimismo, la viabilidad del AE depende de la validez del supuesto de disponibilidad deinformación considerada “estratégicamente importante”, es decir, aquella que estádirectamente relacionada con el éxito de un determinado curso de acción. Tal

información facilitará una comprensión amplia del entorno donde se ejecutará la acción,y ayudará a identificar los problemas críticos para el éxito a largo plazo de la

organización (y sus programas).

Los conceptos, enfoques y etapas del método de AE

Conceptos

El concepto pilar del método es la definición de “contexto” que entenderemos el“ambiente externo a la organización”. El “contexto” se podría denominar el “entorno”,

el cual está constituido por un conjunto de variadas fuerzas relacionadas entre si, frente a

las cuales no se puede ejercer influencia significativa. Dicho entorno introduce un gradoimportante de incertidumbre y complejidad sobre la acción que debe ser examinado ycomprendido, para asegurar el éxito de la misma.

El contexto es próximo cuando se refiere a las fuerzas que operan en el entorno másinmediato a la organización, como lo son las instituciones que conforman un sector

específico, o el conjunto de los sectores sociales; y los usuarios de los servicios sociales,

esto es, la comunidad o la ciudadanía. Sobre estas fuerzas se puede ejercer alguna




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influencia. El análisis de las instituciones que conforman el sector permite identificar yconocer las fortalezas y debilidades del conjunto de instituciones donde opera una

particular organización y aumentar su conocimiento con respecto a las posibles accionescomplementarias o competitivas a desarrollarse en tal entorno. Algunos ejemplos del

análisis de las instituciones son: perfiles de las instituciones del sector, en términos de sus

fortalezas y debilidades; condiciones financieras de las instituciones; características deorganización y gestión; capacidad de respuesta y adaptación al cambio de las

organizaciones del sector.

A su vez, el análisis de los usuarios apunta a caracterizar los diferentes grupos depoblación y sus demandas reales y potenciales, a partir del análisis de un conjunto defactores tales como demografía, patrones geográficos, aspectos sociológicos,

comportamiento y necesidades comunes y específicas. Ejemplo:

El análisis de los usuarios• Variables demográficas: flujos migratorios y grupos de nacionalidades y

etnias, nivel educativo, tamaño familiar, clases sociales, grupos por edades y

sexo, ocupación.

• Variables geográficas: patrón urbano-rural, ciudades y densidad de población,

patrón de transporte y ocupación.

• Variables sociológicas: valores, estilo de vida, características culturales.

• Comportamiento: reclamos de calidad y precios de los bienes y servicios,

lealtad, capital social, tradición, apertura/resistencia al cambio.

• Necesidades: demanda de servicios sociales, condiciones de acceso, calidad,

cobertura y equidad de los servicios, canales de participación en la evaluación

de los programas.

El contexto es remoto, cuando se refiere a las fuerzas que operan en el entorno más lejano

a la organización, constituido por las fuerzas económicas, políticas, sociales, culturales,regulatorias y científico-técnicas:

• las fuerzas económicas se refieren a la naturaleza y dirección de la economía en un

determinado país o región. El análisis de estas fuerzas apunta a generar unacomprensión de las tendencias e impactos de las mismas sobre la acción institucional.Algunos ejemplos de variables económicas son: crecimiento económico; gasto

público; gasto social; empleo; reforma tributaria e impuestos y tasas de interés

inflación. Otros ejemplos podrían incluir inversión y producción industrial; déficitfinanzas públicas; deuda externa; políticas de los organismos internacionales(económicas y sectoriales).

• las fuerzas regulatorias abarcan la identificación y análisis de los cambiosregulatorios previsibles y de su impacto en la acción institucional. Las variables que

reflejan el ámbito regulatorio incluyen la legislación industrial; legislación industrial;




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legislación de servicios sociales; legislación tributaria; salario mínimo; leyes dedescentralización y participación ciudadana.

• las fuerzas sociales y culturales engloban el examen de los valores, actitudes,

perspectivas y estilos de vida de la población servida por la institución. Dichas

fuerzas se reflejan por: actitudes; tendencias en los estilos de vida; problemas deCalidad de vida; cambios demográficos; cambios en la ética del trabajo; cambios enla ética social; problemas étnicos y tendencias; movimientos religiosos;fragmentación social; violencia y criminalidad urbana; conflictos internos y

regionales.

• las fuerzas políticas incluyen el análisis de las organizaciones políticas en el poder yen la oposición, movimientos sociales y medios de comunicación social para explorarsu influencia en las decisiones públicas en el campo de las políticas sociales. Por

ejemplo, la configuración de las relaciones de poder en la sociedad en forma dealianzas y oposiciones de partidos políticos importantes en torno a problemas críticos

reflejan fuerzas políticas. Otros indicadores de estas fuerzas se relacionan consindicatos y gremios profesionales; movimientos sociales; medios de comunicaciónsocial; organizaciones religiosas; fuerzas armadas; universidades; sector empresarial;

sector burocrático; clases y grupos sociales.

• las fuerzas científico-técnicas comprenden los cambios tecnológicos y su impacto enlos programas y actividades de la institución (ejemplo: en la entrega de servicios).

Entre otras, estas fuerzas incluirían innovaciones (procesos); nuevo conocimiento;nuevos equipos y materiales; nuevos sistemas de información. El monitoreo y análisisoportuno de estos cambios permite incorporar esta dimensión a la acción estratégica;

Estas fuerzas se originan independientemente y sobre ellas no se puede ejercer unainfluencia significativa. Ellas pueden tener un impacto social mayor y transformar lanaturaleza misma de las políticas y programas sociales. Es preciso analizar esas fuerzas ymonitorearlas de modo tal que las instituciones se anticipen, preparen y posicionen frente

a la eventualidad de tales cambios.

Enfoques

Existen dos enfoques del análisis del entorno que en la literatura sobre el tema: el análisis

activo y el análisis pasivo del contexto. En éste último, el estudio de tendencias se hacecon base en los problemas que abordan los periódicos y medios de comunicación, que en

opinión de los expertos representa una indicación apropiada de los eventos y problemascríticos de una sociedad. Popcorn (1992) y Coates et al (1986) utilizan el método delanálisis de los medios (llamado “análisis de contenidos”) para identificar tendencias y

predecir cambios. Así, sobre la base de revisar un número relevante y significativo deperiódicos y revistas, y de analizar programas de televisión, libros, documentales y

películas, a lo largo de un determinado período de tiempo, sería posible proveer unalectura sobre los cambios significativos y problemas emergentes. Las críticas a esteprimer tipo de enfoque se refieren al procedimiento muchas veces poco riguroso en la




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definición de las premisas sobre las cuales descansan las cuatro etapas en las que seestructura el método: recolección de la información, identificación de tendencias,

proyección de las mismas, e interpretación de su significado (May, 1996).

El segundo enfoque es conocido como análisis activo del entorno y ha sido desarrollado

por Renfro (1993), Slaughter (1984), Pflaum & Delmont (1987), Cook (1986), Neufeld(1985) y Nanus (1982). En él se hace hincapié en un esfuerzo más organizado, selectivo y

orientado por parte de la organización con el fin de identificar aquellos cambios de mayorimpacto sobre ella. El método propuesto es el llamado “Quick Environmental Scanning

Technique” (QUEST) que permite avanzar desde la identificación de problemas hasta laelaboración de la estrategia. Este es el enfoque que mejor apoya la gerencia social por sermejor adaptado a las organizaciones, proporcionándoles una base para desarrollar este

esfuerzo en forma continua y participativa. En la práctica este método permite desarrollarun proceso continuo de monitoreo del cambio, contribuye a elevar la conciencia colectiva

sobre los procesos de cambio, facilita un sistema de alerta temprana con respecto aproblemas potenciales, refuerza un pensamiento estratégico comprometido con una visión

de largo plazo, y retroalimenta el plan estratégico de la institución.

El enfoque activo ha evolucionado hacia el manejo de la complejidad de los programas y

la incertidumbre del entorno, considerando los siguientes aspectos:

• El éxito de un proyecto depende del grado de control que se ejerza sobre las variables

del entorno que afectan su ejecución.

• El análisis de un conjunto de variables socioeconómicas, políticas, culturales,

tecnológicas e institucionales ayuda a las organizaciones a definir estrategiasinnovadoras que tomen en cuenta las potencialidades y restricciones de su acción.

• Con el AE se busca generar criterios para discernir entre continuidad y cambio, es

decir, entre estabilidad (ritmo y grado el cambio en las variables del entorno) ycomplejidad (número de factores no controlables que afectan la ejecución de unprograma).

Rondinelli et al (1990) proponen identificar variables cuyo análisis resulta determinante ala capacidad de elaborar pronósticos. Recomiendan analizar la incertidumbre asociada

con una iniciativa (programa o proyecto) con base en su grado de complejidad y suestabilidad. Al calificar la complejidad y la estabilidad como “alta”, “mediana’, o “baja”,en un esquema parecido al de la matriz que se presenta a continuación, se pueden

identificar con facilidad las variables que generan incertidumbre, resultado de lacombinación de una alta complejidad (muchos factores incidiendo) con una baja

estabilidad (velocidad de cambio alta y acelerada).

Matriz para el análisis de la incertidumbre (Rondinelli et al, 1990)

Variables Complejidad Estabilidad

Económicas

Políticas

Sociales




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Tecnológicas

Culturales

Organizacionales(institucionales, sectoriales)

Las variables cuyo análisis resulta crucial con respecto a la identificación de tendencias yla elaboración de escenarios, son aquellas que se comportan con niveles importantes deincertidumbre e impacto.

El análisis del entorno se puede realizar mediante talleres organizados a tal fin. Lostalleres se anunciarían con el propósito de obtener información sobre tendencias

emergentes y usarla en la planificación estratégica. Participarían en ellos el equipomultidisciplinario interno, paneles de asesores, y algunos consultores externos. El análisis

realizado en los talleres incluiría los siguientes elementos:

• Definición consensuada de categorías claves (variables económicas, políticas,

sociales, culturales y tecnológicas), como conceptos que permiten organizar yanalizar la información;

• Identificación de fuentes apropiadas de datos (libros, revistas, periódicos, expertos,conferencias);

• Interpretación de ciclos problemáticos (patrones predecibles cíclicos y problemascríticos emergentes en dicho marco).

Etapas

Las etapas de un análisis del entorno se desarrollan interactiva e iterativamente, y formanparte o no de la elaboración del plan estratégico o de la construcción de escenarios. De

acuerdo a Sapp y Smith, 1984, tales etapas son:

• Identificación de las fuerzas del entorno próximo y remoto: Tiene como propósito

determinar las fuerzas del entorno que podrían afectar el desempeño del programa ode la institución en un horizonte de mediano y largo plazo. Se procede entonces a

identificar las variables que integran las fuerzas del entorno próximo y remoto, deacuerdo a la clasificación presentada anteriormente. Se hace un listado lo más

exhaustivo posible de las variables que integran cada conjunto de fuerzas.

• Identificación de las variables clave: Se identifican las variables clave, es decir, las

variables determinantes del éxito o fracaso de la institución en el largo plazo. Dichasvariables se eligen de acuerdo a un conjunto de criterios como los siguientes: relacióndirecta con el éxito de un determinado curso de acción, significativo nivel de impactosobre otras variables y relativo nivel de incertidumbre (determinado por el análisis de

complejidad y estabilidad antes sugerido).

• Recolección y análisis de información relevante: Se recaba la informaciónrequerida para el análisis de las fuerzas del entorno y se sintetizan los resultados.




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• Identificación de oportunidades y riesgos: Se analiza detalladamente cada una de

las oportunidades identificadas y también cada uno de los riesgos encontrados,describiendo su fuente y naturaleza, así como su posible impacto en caso de

materializarse.

• Elaboración del pronóstico y supuestos: Se describen las tendencias de las variablesprincipales sobre la base de premisas importantes y fundamentadas.

• Elaboración del informe de resultados: Se elabora el informe de resultados delanálisis del entorno, que incluye un análisis de las fuerzas del entorno próximo y

remoto, la evaluación de oportunidades y amenazas del entorno, el análisis de lastendencias y las premisas básicas que le sirven de apoyo.

Este proceso contribuye así a fortalecer al equipo gerencial en la tarea deconceptualización de la estrategia organizacional.

Bases de información para el análisis del entorno

El AE requiere de un conjunto de datos que es preciso recabar de manera organizada ysistemática. La información que fundamenta el AE se refiere a documentación oficial

sobre el marco regulatorio que afecta o que pueda afectar potencialmente el desempeño elsector que se analiza; documentos de análisis del desarrollo social, político, demográfico,

económico, y sus efectos directos e indirectos en el sector; sobre los cambiostecnológicos y su impacto en el sector. También se requiere de un análisis formal delcomportamiento del sector productivo de la economía.

La construcción de un sistema de información como el antes referido apoya las tareassiguientes (Koteen, 1997):

• El análisis de fuerzas y tendencias

• La evaluación de la complejidad y riesgos del entorno

• La identificación de actores e instituciones influyentes

• La elaboración de decisiones para construir fortalezas y aprovechar oportunidades

El análisis del entorno y sus vínculos con otras herramientas de la gerencia social

El análisis del entorno es una herramienta que permite monitorear el contexto paraidentificar cambios y posicionar la organización frente a ellos, de manera a asegurar sudesempeño exitoso. Forma parte de la planificación estratégica y de la construcción de

escenarios. Pero además es una técnica valiosa en si misma, que permite actualizarcontinuamente la lectura del contexto para ajustar oportunamente la marcha de los

programas y anticiparse a cambios importantes que puedan afectar su desarrollo.




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El AE se complementa con el Análisis de los Actores (o de los involucrados/interesados),tanto para construir los escenarios como para explorar la viabilidad sociopolítica de un

plan estratégico o de programas y proyectos (Licha, 2000).

Ejemplo de aplicación de la técnica

Supongamos que se trata de impulsar un programa de reforma educativa en un país

hipotético llamado República Del Sur, que tiene características similares a la de cualquierpaís del Gran Caribe o Andino.

Procederemos a realizar el análisis del entorno, detectando las fuerzas del contexto, paraseleccionar aquellas variables con mayor nivel de complejidad y riesgo; proyectando

sobre la base de tal análisis las tendencias observables según el comportamientoprevisible de las mismas.

A continuación mostramos el desarrollo de estas etapas:

1. Para detectar las fuerzas del contexto, se procede a identificar las variables importantespor cada conjunto de fuerzas del entorno próximo y remoto, tal como se presenta en el

siguiente cuadro:

Proyecto de Reforma Educativa en la República del Sur

(Identificación de variables con base en el texto de Rondinelli et al, 1990)

Factores Variables

Económicos Políticas económicas nacionales

Impacto de la educación en la economíaImpacto de la economía en la educación

Mercado laboral y demanda educativaTendencias macroeconómicas y políticas educativasMatrícula (comportamiento histórico)

Eficiencia administrativa del sistema educativoDispersión geográfica de la población estudiantil

Condiciones de acceso y características socioeconómicasde la poblaciónCostos de prestación del servicio

Empleo y educación

Políticos Estabilidad políticaGrado de compromiso político con el proyectoApoyo administrativo

Reformas del sector educativoEstrategias de los grupos de interés (objetivos, presiones y

compromisos)Responsabilidades institucionales




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Culturales Conocimiento, habilidades y actitudes del personal

Valores culturales predominantes en el entorno y en losfuncionarios

Distancia del poder en las instituciones (relaciones

colegiales vs. jerárquicas entre superiores y subordinados)Actitud frente a la incertidumbre (alta o baja aceptación de

la incertidumbre)Colectivismo vs individualismo (valores determinados por

la pertenencia a un grupo y por la identidad social contraidentidades basadas en estándares y logros individuales)Culturas basadas en la diferenciación de roles entre géneros

(interdependencia versus dominación)

Institucional/sectorial Políticas educativas sectorialesAutoridades y estrategias de gestión

Características del sistema educativoCapacidad administrativa y de gestión de las agenciaseducativas

Distribución funcional y de recursosProveedoresFuentes de financiamiento

Aliados y opositoresCaracterísticas de los beneficiarios (necesidades y recursos)

Medios de comunicaciónGrupos de desarrollo comunitarioCooperativas y organizaciones juveniles

2. Para analizar complejidad y riesgo se examinan cuidadosamente las variablesidentificadas en cada conjunto de fuerzas, mediante un proceso interactivo e iterativo.Los criterios para seleccionar un número limitado de las variables más importantes

(claves) se refieren a impacto e incertidumbre (complejidad y estabilidad). Tal selecciónse hace en dinámicas de discusión que permiten responder a dos preguntas básicas: i)

cuáles variables son las que mayor impacto tienen sobre el programa o la accióninstitucional y por qué; y ii) cuáles son las características del programa en términos de sualcance y escala, la diversidad de los servicios ofrecidos, los grupos de beneficiarios, las

condiciones socio-económicas y socio-políticas de estabilidad o turbulencia en el

entorno, y la actitud hacia el cambio de las autoridades, equipos técnicos y actoresinvolucrados en el programa. Una vez aplicados estos criterios, se realiza la selección delas variables claves correspondientes a cada factor, que enseguida se describen yanalizan. Sobre la base de dicho análisis se proyectan las tendencias de cada subconjunto

de variables.




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Veamos un ejemplo. Continuando con el caso de reforma educativa en RDS, al analizarel factor político, se escogieron cinco variables clave y se describieron de la siguiente

forma:

Factores Variables Claves DescripciónPolíticos Estabilidad política y

social

Poca estabilidad en los años recientes. Incremento de la

violencia social. Impaciencia ciudadana ante corrupción e

impunidad. Competencia entre partidos, fuerza de la

oposición.

Relaciones cívico-

militares

Madurez política en el tema militar. Inexistencia de

cuestionamientos fuertes a pasadas violaciones de derechos

humanos . Pacto explícito de transición gradual. Necesidad de

despartidización militar para profundizar la democracia.

Nuevas formas de

participación política

Juventud apartidista. Aumento de la transparencia informativa

y de la conciencia ciudadana. Aumento de la competencia

entre partidos políticos. Posibilidad de freno a las reformas

sociales en el partido de gobierno.

Organización de la

sociedad civil

Crecimiento de las OSC. Disminución del riesgo de

ingobernabilidad. Explosiones esporádicas sin grandes

cuest ionamientos del sistema político

Polarización social Exacerbación de la tendencia a la polarización social.

Extensión de la miseria. Continuidad de los procesos de

exclusión social.

Con base en ese análisis, se perfilaron tres tendencias posibles según el comportamiento

de las variables políticas:

1. Regresión autoritaria (poco probable),2. Transición inconclusa (continuación de la situación actual),

3. Estado de derecho (fin de la etapa de transición e igualdad decondiciones para la competencia entre actores políticos).

De esta forma podemos observar cómo el análisis del entorno provee elementosfundamentales para la conceptualización de estrategias gerenciales, que impulsencambios sociales significativos en contextos complejos e inciertos.




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BIBLIOGRAFÍA

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