Aspectos Sobre Politica Publica

Asprctps sobrepolítica publica

ejercicios e instrumentos para el análisis

Alejandro Lozano Ayala

UNIVERSIDADNACIONALDE COLOMBIA SEDÉ BOGOTÁ

DEPARTAMENTO DE FACULTA» DE DERECHOc ie n c ia r o ti r ic * cien cia s k il ític a s y

SOCIALES

Rector Moisés Wasserman

Decano Facultad de Derecho, Adolfo Salamanca Correa Ciencias Políticas y Sociales

Director del Departamento Alejo Vargas Velásquez de Ciencia Política

Coordinadora del Centro de Extensión Patricia Luna Pamplona y Educación Continuada

Facultad de Derecho, Ciencias Políticasy Sociales

Aspectos sobre política pública Ejercicios e instrumentos para el análisis

©

ISBN

Diagramación e impresión

Alejandro Lozano Ayala, 2008

978-958-44-3528-6

Logoformas S.A.

Imagen de portada Improvisación quebrada (detalle) Wassily Kandinsky, 1914

Bogotá, junio de 2008

Este libro está dedicado con especial afecto a mi compañera de vida María Alejandra Tapia

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ContenidoNo. ACCESO: ------ C.B. .113 &Ü-3L

IntroducciónLa ilusión de la autoría individual y la producción co lectivadel sab e r......................................................................................................................... 9

Capítulo 1Aspectos sobre el saber en políticas públicas

Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobreel cam po ......................................................................................................................... 15Planteamientos sobre la producción del saber: las ciencias delas p o lítica s ................................................................................................................... 18

Capítulo 2Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas

Perspectivas y problemas sobre el marco funcional de lasp o lítica s .......................................................................................................................... 27Perspectiva estatal y políticas p úb licas........................................................ 30

El concepto de ámbitos intervenidos........................................................... 30Formas de intervención de estado................................................................. 32Organizaciones de estado y planos funcionales de políticapúb lica....................................................................................................................... 33

Criterios y estrategias de análisis: identificación del planofuncional organizacional de la p o lític a ...................................................... 36

Demarcación espacio temporal del proceso de política..................... 36Estructura plano organizacional de la política......................................... 38

6

Capítu lo 3Id entificació n del plano funcional organizacional estatal

de la p o líticaAlgunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

M arco del trab a jo ...................................................................................................... 51Objetivo general.................................................................................................... 51Objetivos específicos........................................................................................... 51Proceso de trabajo ................................................................................................ 52

Perfiles funcionales generales de las en tid ad es.................................... 53Matriz: Funciones generales de la entidad................................................ 54Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad............... 55Matriz: Funciones por unidades organizacionales................................. 56

Identificación de campos y subcampos del ámbito dein tervención .................................................................................................................. 57

Matriz de campos del ámbito intervenido................................................. 58Matriz de campos transversales....................................................................... 59

Inform ación ju ríd ica de los cam pos de in tervención ........................ 59Elaboración de documento sobre planos funcionales organizacionales e identificación de estructura de ámbitos de in tervenció n ........................................................................................................... 60

Capítulo 4M omentos de la d efin ición de d irectrices de po lítica

Configuración de la necesidad social y re c lam o ................................. 65Situación socialm ente relevante y problem atización........................ 73

Plexos de sentido................................................................................................... 77Procesos de traducción e identificación de actores.............................. 79Movilización y enrolamiento........................................................................... 85

Espacio de controversia: tem atización, red de instancias y d irectrices de p o lític a ......................................................................................... 87

Capítulo 5D efin ición de d irectrices de po lítica

Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

M arco del trab a jo ...................................................................................................... 95Objetivo general.................................................................................................... 95Objetivos específicos......................................................................................... 95Tipos de información requeridos.................................................................... 96

Aspectos sobre política pública I Alejandro Lozano Ay ala

Contenido

Proceso de trabajo................................................................................................ 97Espacio de problem atización para la definición de directricesde p o lítica ...................................................................................................................... 98

Objetivos.................................................................................................................. 98Introducción............................................................................................................ 98Primer componente: identificación, posturas y actores eninstancias organizativas...................................................................................... 99Segundo componente: identificación de posturasen documentos.. 101Tercer componente: caracterización de la red de instanciasde debates y estabilización de directrices de política........................... 101Matriz: Temáticas, actores, posturas e instancias de procesos dedefinición de directrices..................................................................................... 102Matriz: Tematización a partir de documentos......................................... 104

Identificación de directrices de p o lítica ...................................................... 108Objetivos.................................................................................................................. 108Caracterización de agendas de estabilización de directricesde política pública................................................................................................ 108Matriz: Identificación de directrices de política estabilizadas.......... 109Propósitos y objetivos que hacen parte de las directrices dep o lítica ...................................................................................................................... 111

Elaboración de contextos................................................... .................................. 111O bjetivo................................................ .................................................................. 111

Elaboración del mapa de trayectoria definición de directricesgubernamentales de la p o lítica ........................................................................ 112Elaboración de documento base sobre definición de directrices de p o lítica ...................................................................................................................... 113

Capítulo 6Momentos de la im plem entación de p o lítica

D irectrices, agendas operativas y espacios de problem atizaciónde la im plem entación............................................................................................ 118Instancias de im plem entación, programas y redes.............................. 121Estrategia de análisis: identificación del plano programático•n la im plem entación de la p o lítica ............................................................. 126Estrategias para el análisis de la red de proyectos de la p o lítica . 128Criterios e instrumentos de focalización , evaluación y seguim iento de proyectos.................................................................................... 131

8

Capítulo 7Im plem entación de d irectrices de p o lítica

Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

M arco del trab a jo ...................................................................................................... 137Objetivo general.................................................................................................... 137Objetivos específicos........................................................................................... 137Proceso de trabajo................................................................................................ 137

Diagnóstico ámbito intervenido ....................................................................... 138Diagnóstico sobre infraestructura institucional deim plem entación ......................................................................................................... 140

Marco normativo jurídico sobre el cual se apoya el procesode política.................................................................................................................. 140Matriz: Ordenamiento jurídico soporte de la implementación....... 140

Caracterización del espacio controversial de la im plem entación 141 Caracterización red de instancias que configuran debates yestabilización de decisiones de implementación.................................... 142Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados...................... 143Matriz de temas, actores, posturas y caracterización de instanciasde debates de implementación....................................................................... 144

Red organizacional de apoyo del proceso de im plem entaciónde p o lítica ....................................................................................................................... 145

Matriz: Red de unidades organizacionales de la implementación . 146Proyectos en el proceso de im plem entación.......................................... 147

Matriz: Identificación de proyectos y su an á lisis................................... 147Matriz: Comportamiento de proyectos........................................................ 149

Contratos y lic ita c io n e s ......................................................................................... 150Matriz: Contratos y licitaciones....................................................................... 151

Estructuras de servicios, producción de bienes, servicios deasesoría y coordinación, producción de norm as................................. 151Mapa de trayectorias proceso de im plem entación de losp royectos........................................................................................................................ 152Elaboración de narración sobre la trayectoria de la po líticaestudiada (im plem entación)................................................................................. 153

Observaciones y orientaciones sobre procesos de recolección y tratamiento de información............................................................................... 154

B ib liog rafía ..................................................................................................................... 157

Aspectos sobre política pública | Alejandro Loxano Ay ala

Introducción

La ilusión de la autoría individual y la producción colectiva del saber

Introducción

L ouis Althusser aludía al importante llamado de atención que hacía Marx de no olvidar, frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas y detalles

ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera, parece necesario no olvidar que el gesto de autoría de un trabajo como éste, no debe invisibilizar sin más, con agradecimientos sentidos y cordiales, aquello que es resultado de procesos colectivos de trabajo, donde confluyeron compromisos, tensiones, voluntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante múltiples semestres y en extenuantes tareas de búsqueda, tratamiento y análisis de información, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia discutieron, aplicaron y reorientaron la generación de los instrumentos de análisis que aquí se proponen. Ellos encontraron en sus prácticas de trabajo los límites y posibilidades de utilización, y develaron los supuestos y lógicas que promovían y no observaban.

En otras dinámicas, investigadores como Elsa Martínez y Fabio López-Díaz en el marco de proyectos de investigación como el de “Políticas públicas sobre espacio público en Bogotá, 1995-2005” ;

producto de la cooperación interinstitucional del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional y la Facultad de Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Públi

ca, ESAP; durante cerca de tres años contribuyeron con sus debates teóricos, identificación de estrategias de exploración, elaboración de instrumentos, búsqueda y análisis de información; a perfilar una lectura y postura política sobre el ejercicio de hacer análisis e investigación en políticas.

Igualmente, se encuentra el comprometido trabajo en los procesos de investigación de los compañeros Edwin Ruiz, María Alejandra Tapia, Carolina Franco y María Jesús Martínez.

En una lógica cercana y desde los debates de los estudios políticos, el grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea, TEOPOCO, de la Universidad Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretación y lectura del fenómeno.

Finalmente, en un escenario de primer orden la Dirección de Economía y Finanzas de la Contraloría de Bogotá y el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para abordar desde las lógicas y estrategias aquí propuestas, el alcance de lo que significa la evaluación de políticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control, para el caso del “ámbito de calidad educativa de la Administración Distrital en Bogotá” en el período 2004-2006 .

Es indudable el importante aporte que han brindado a este trabajo la discusión, el juicio crítico, la labor investigativa y de análisis realizado por Amparo Peña de Useche y María Eugenia Vásquez, como especialistas del campo del control fiscal y funcionarlas de la Contraloría.

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A l e ja n d r o L o zan o A .

Capítulo 1

Aspectos sobre el saber en políticas públicas


Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobre el campo

T res tendencias de producción de literatura sobre política pública dan cuenta de perspectivas de análisis para el campo; cada una de ellas permite dilucidar múltiples proble-

! mas, perfilar puntos de vista complementarios y antagónicos a las ' tendencias restantes e identificar supuestos desde los que se ca- ̂ racteriza y determina su naturaleza.

En la primera tendencia se concibe a las políticas públicas como intervención estatal; con regularidad sus análisis y disertaciones se centran en la actividad gubernamental, el accionar burocrático y, para ciertas situaciones, en la acción parlamentaria.

En la segunda tendencia se las ve como procesos que no involucran exclusivamente al estado, y donde se articulan dinámicas supranacionales, lógicas sociales, culturales y acciones colectivas de di-

C verso orden.<*

La tercera tendencia gravita especialmente en temas y problemas relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de expertos. Asuntos como el establecimiento de criterios para la identificación de problemas socialmente relevantes, la elaboración y el posicionamiento de agendas, la realización de diagnósticos, la producción de argumentos orientados a públicos específicos, la iden-

tificación de procesos de evolución de información y sistemas de seguimientos son objeto de análisis, debates y propuestas instrumentales muy variadas y en ocasiones disímiles.

La inobservancia de cualquiera de estos campos de producción no facilita una comprensión amplia de lo que se puede entender por políticas públicas; pero, igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar adecuadamente los límites y posibilidades que se pretenden de estas diversas experiencias de lectura y actuación.

Las políticas públicas corresponden a procesos de naturaleza económica, social, política y cultural, caracterizados por formas de intervención de estado encaminadas a solucionar problemas considerados socialmente relevantes, atendiendo a ámbitos de actuación en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orientación, continuidad y sostenibilidad en el tiempo por parte de autoridades estatales; además de medios de estabilización y coerción que garanticen el logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la consecución de condiciones deseadas y de comportamientos sociales admisibles.

Una perspectiva básica de análisis del fenómeno se contextualiza, caracteriza e interpreta en el marco de sistemas políticos, de modos de producción y matrices culturales dominantes.

Las políticas públicas están igualmente relacionadas con diseños institucionales, prácticas sociales, formas diversas que adquieren los conflicto sociales, políticos, culturales, económicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales; así como con factores de naturaleza supranacional relacionados con el comportamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinámicas globales no restringidas exclusivamente al orden económico sino articuladas a las lógicas de las seguridades hemisféricas y regionales internacionales; la circulación de po



blaciones, la expansión e irreversibilidades tecnológicas, las formas del riesgo planetario y la configuración de formas supranacionales de lo público.

El espacio de la política pública es un campo de confrontación de diferentes formas de poder: económico, político, poder-saber, cultural, de clase, estamental, de género, generacional, etc. Es un campo de múltiples luchas, de ejercicio de la dominación, de producción de la sujeción, de resistencia, de relativización y profundización de los conflictos sociales, de defensa de los derechos, de configuración de la necesidad social, de visibilidad y resolución de requerimientos sociales y culturales, de construcción de identidades y de transformación de las funciones de estado.'

La política pública es un espacio de confluencia de fuerzas en el que los actores confrontan proyectos ideológico-políticos; movilizan y defienden intereses; discuten, difunden u ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar o fortalecer posturas, y promover ciertos tipos de decisiones.

Con regularidad se busca identificar las políticas con normas jurídicas marco; con planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o decisiones estabilizadas en las agendas legislativas; sin embargo, este tipo de aspectos o fenómenos no siempre corresponden a las políticas.

Las normas jurídicas no son la política pública. En ellas se pueden encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de intervención de la acción del gobierno, identificación de responsables estatales y no estatales para su ejecución,

Íintre otros asuntos. No se puede considerar un proceso de política lública sin normas jurídicas; con ellas se estabilizan decisiones y e genera un marco legal que posibilita regular las conductas de

los miembros de la asociación política involucrados en el proceso; sin embargo, las normas jurídicas no agotan la política pública.

Los planes, programas y proyectos estatales no son la política pública pero sí permiten estabilizar decisiones, definir criterios, enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la acción estatal y establecer coberturas en el proceso de política.

La decisión de los gobernantes, que se estabiliza en directrices de política, no constituye por ella misma el proceso de política; no son la política. No se puede pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisión; sin embargo, no son las únicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los funcionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios, modelos; en términos generales, las decisiones son múltiples, variadas y no necesariamente van en una sola dirección.


Planteamientos sobre la producción del saber: las ciencias de las políticas

Peter Wagner tiene como un buen referente para caracterizar programáticamente la naturaleza y ruta de un “enfoque de las políticas”, la visión que sobre ellas tenía Harold Lasswell: este enfoque no se reduce simplemente a una ciencia social aplicada sino que su centro está dado por el lugar del hombre, la sociedad y la democracia, con una orientación de naturaleza global y un orden temporal que no se circunscribe exclusivamente a las cuestiones momentáneas.

Wagner subraya como características esenciales de este enfoque la interdisciplinariedad, la orientación de valores, el reconocimiento


de contextos y la existencia de dos componentes básicos: el desarrollo de una ciencia de la formación y ejecución de las políticas y el mejoramiento de los contenidos de información e interpretaciones dispuestos para los elaboradores de las políticas

El orden de esta visión programática del campo propuesta por Lasswell no deja de ser un buen referente para quienes promovieron en la primera mitad del siglo XX un campo de las ciencias de las políticas; pero, igualmente, encuentra su límite y real posibilidad cuando se entiende como uno más de aquellos referentes de Sentido que han concurrido en los procesos de la producción de los saberes de estado y de las ciencias sociales empíricas; a pesar de que desde una perspectiva amplia no se podría circunscribir el fenómeno de las políticas públicas a estos dos tipos de saber.

De otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la identificación de factores que inciden en la producción social de este laber, un buen referente son los trabajos de Bjórn Wittrock, para quien la identificación de estas dinámicas estaría relacionada con el cómo se genera el desarrollo, estabilización y transformaciones de acciones estatales, campos de los debates políticos y consolidación en momentos históricos de una ciencia social empírica orientada a la solución de problemas1.

Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente Histórico la existencia de tendencias encaminadas hacia prácticas de saber propias del campo de las políticas desarrolladas en el marco

1, Wittrock, Bjórn etaL (1999). “Ciencias sociales y Estado moderno: el conocimiento de las políticas en Europa occidental y en los Estados Unidos”. Contenido en Ciencias sociales y Estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas teóricas. México D.E: Fondo de cultura Económica.

de las ciencias camerales y las ciencias de la policía europeas del siglo XVII y XVIII.

Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este período y contexto, dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razón de estado, golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y ciencias de la policía, en un progresivo ejercicio de consolidación de un saber positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciación de sus fuerzas, mediante la integración de una aritmética social, prácticas de producción de las poblaciones y lógicas constitutivas del poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la decisión sobre muerte2.

La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como una disposición de saberes que no se despliegan solamente como saberes de estado o académicos, sino en franca tensión con saberes subalternos, que si bien no constituirán un antecedente de la ciencia social empírica, no serán ajenos al campo de estructuración de los procesos de política pública.

La segunda perspectiva de Wittrock llama la atención sobre un rompimiento en el siglo XIX con las ciencias de la policía provenientes del pensamiento liberal y su inclinación por el gobierno mínimo; las tradiciones filosóficas idealistas centradas en una perspectiva teleológica de la razón de estado y, de otra parte, las tendencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia política y estudio científico para la resolución de los problemas sociales.

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2. Foucault, Michel (2006). Seguridad, territorio, población. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Foucault, Michel (2001). Defender la sociedad. México D.K: Fondo de Cultura Económica.


La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de finales del siglo XIX que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva institucionalización de las ciencias sociales empíricas, un ingreso significativo de las cuestiones sociales a las agendas del Estado liberal tardío, y una especial ampliación y profundización de los fenómenos de inclusión social en el marco de los estados de bienestar.

Tales procesos de institucionalización se vieron amparados con la movilización de grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaña, el movimiento de la Yerein fur Socialpolitik en el caso alemán y la sociedad sociológica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales constituidas por académicos, militantes políticos, reformadores y empresarios, ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la época, confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que debería existir entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la solución de los problemas ya mencionados.

En una dinámica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de reorganización universitaria vinculadas a tendencias de fortalecimiento de la actividad investigativa, y procesos de afianzamiento de enfoques sociales que promovieron de igual manera la institucionalización de las ciencias; no solamente por la vía de la estructuración y estabilización de programas universitarios, sino también por la consolidación de asociaciones científicas, prácticas de publicación de su producción y organización de las profesiones.

Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plantearse una lógica de determinación unívoca que explique los ulteriores desarrollos de las ciencias sociales empíricas desde los imperativos de estado, e igualmente se reconozca en este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en algunos puntos el estado no encuentra respuestas del saber académico para la

resolución de problemas que debía abocar frente a las situaciones sociales; y, de otra parte, las comunidades científicas mantienen prácticas independientes que pusieron en tela de juicio las propias lógicas de estado.

Sin embargo, son variados y paradójicos los caminos de esa relación en la primera mitad del siglo XX; los requerimientos de saber académico sobre los asuntos sociales impulsaron al propio estado a crear unidades de investigación en el seno de muchas de sus organizaciones, cuando no organizaciones completamente orientadas a esta actividad; en otra dinámica se propician la configuración de mercados de investigación social empírica a partir de sus propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigación, universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.

Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en política pública al constituirse la ciencia y la tecnología en un campo estratégico de la acción estatal; lo anterior significó la creación de fondos especiales y movilización de recursos financieros, de infraestructura, de comunicación y jurídicos para la investigación, la normalización de la actividad científica a partir de leyes de ciencia y tecnología, la profesionalización de la actividad científica, la generación de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos.

De otra parte, el estado mismo forjó demandas de formación para sus cuadros de funcionarios en campos de las ciencias sociales empíricas; procuró impactos por este medio a los mercados educativos y centros de enseñanza, y aún en los mercados del libro y la información académica.

Desde otra perspectiva, trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el mismo Wittrock relacionan la evolución de estos pro

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cesos con experiencias nacionales disímiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los mercados, las relaciones entre los estados y lógicas supranacionales3.

Por un lado, las diferencias de sistemas políticos, la singularidad en la consolidación de los estados y las formas de constitución de los estados del bienestar, generaron en los países estrategias y producción científica que estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales, posibilitando tradiciones de investigación.

De otra parte, cuentan igualmente en estas dinámicas de orientación y producción de las ciencias sociales empíricas, sucesos y situaciones políticas relevantes que en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales. Por ejemplo, las economías de guerra (primera y segunda guerra mundiales) reorientaron las prácticas y problemas de la producción de la ciencia y la tecnología, con una alta injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energéticas; los ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnológico mediáticos, entre otros.

En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansión de estos saberes académicos en los órdenes internacionales y supranacionales, con consecuencias directas en las ciencias de las políticas y en la consolidación de discursos y prácticas de estado,

Si DeLeon, Peter( 1999). “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas teóricas. México D.F.: Fondo de cultura Económica. Blumer, Martin (1999). “Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigación de la política social: Comparación de la investigación Británica y Norte Americana sobre la pobreza y bienestar social”. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas teóricas. México D.F: Fondo de cultura Económica.

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Yves Dezalay y Bryant Garth1, señalan la manera como se han reconfigurado la producción y la expansión de saberes, que expresan luchas de poder mediante la formación profesional en campfis como el derecho y la economía, desde una perspectiva que explora la relación entre corrientes globales y experiencias locales "de institucionalización de saberes hegemónicos. /

4. Dezalay, [ves & Garth, Bryant (2002). “La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia entre ahogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos". Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas


Perspectivas y problemas sobre el marco funcional de las políticas

S i se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena medida uno de los marcos principales de las políticas públicas, como formas y prácticas de inter

vención, está asociado a las funciones de los sistemas político administrativos; la importancia de tal precisión radica en que no se trataría solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sería posible pensar las políticas públicas, sino también otros ámbitos de formación de la voluntad política como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos sociales, entre otros1.

Partiendo de este argumento y teniendo en consideración que las políticas públicas se pueden caracterizar como formas de intervención de estado, sin que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de éste, resulta relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenómeno.

En tales circunstancias vale retom ar el pensamiento de Mayntz para precisar el significado del concepto función. La mencionada autora diferencia entre la que es considerada empíricamente, y I.

I. Mayntz, Renate ( lí)K/>). Sociología de la administración pública. Madird: Alianza

aquella función “postulada” o atribuida normativamente: dado lo anterior, se define la función como una prestación de algo, y se caracteriza como empírica cuando analíticamente se disponen de puntos de referencia observables; en el segundo caso, le es inherente a la prestación una determinación de naturaleza ideológica o programática

Para Mayntz, por ejemplo, cuando se asigna a un estado socialista la función de maestro de las masas, nos encontramos con una atribución de carácter programático en términos políticos.

De otra parte, si se abordan las políticas públicas desde concepciones sistémicas, el marco interpretativo alude en este caso, y en primer lugar, a funciones del sistema político-administrativo, que desde una lógica como la asumida por Mayntz serían la resultante de tendencias históricas articuladas a procesos de diferenciación sistémica de la función.

¿Qué consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las políticas?

Tomando en consideración las lecturas propuestas por Niklas Luhmann, sobre las cuales en buena medida gravitan las investigaciones de Mayntz, la función que ha provocado la diferenciación del sistema político puede caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza vincular de este fenómeno radicaría para el caso en la articulación tanto de la selección tomada por aquellos que adoptan la decisión, como de los destinatarios.

En consecuencia, en estas circunstancias la función presupone la diferenciación de procesos decisionales que posibilitan para Luhmann disponer del poder político y, en última instancia, de la fuerza física, pero igualmente la configuración de prestaciones políticas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones



socialmente vinculantes. E n este contexto de interacción^las prestaciones solamente son posibles si los medios del sistema emisor - sistema político- pueden se r adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningún caso los sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el sistema político, e igualmente atendiendo a que éste actúa en un sistema social global, cuyo proceso de diferenciación funcional determina la función específica del sistema político y con ello sus prestaciones.

Es claro entonces que la identificación de esta primera perspectiva para dar cuenta de planos funcionales determinantes de las políticas públicas, no se centra en el estado sino que pone de presente la existencia de una disposición tridimensional del sistema político, que para Luhmann se estructura con ocasión de procesos de diferenciación sistémica entre política, administración y público; pero de otra parte, estaría igualmente en el primer plano de nuestro asunto la discusión lhumaniana sobre la inclusión políti-

í ca, al ser entendida como incorporación de la población a condiciones de vida que funcionalmente poseen relevancia2.

No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterización de este problema de orden funcional que circunscriben el lugar y naturaleza de las políticas públicas; por ejemplo, Pierre Muller centra su análisis en un fenómeno que denomina relación global sectorial para discernir el origen y función de las políticas; desde esta

Íerspectiva, los sectores son entendidos como estructuras de ro- )S profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus pro- ias reglas de funcionamiento sin que su articulación dependa de )H territorios3. * 1

!■ Lhumann, Niklas (1993). Teoría política en elestado de bienestar. Madrid: Alianza.Ii Muller, Pierre (2002). Las políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de1 Colombia.

En Muller, las formas de la regulación global están articuladas a diversas tendencias contemporáneas de consolidación sectorial, generadoras de nuevos ensamblajes de división del trabajo no basados en territorialidades; en el marco de estas disposiciones funcionales, cuya manifestación sociológica son las corporaciones, tienen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Teniendo en cuenta esto, las relaciones globales sectoriales son el objeto de las políticas públicas, entendidas como procesos de mediación social, que toman a su cargo los desajustes que ocurran entre los sectores y entre éstos y la sociedad global; en conclusión, las políticas son la gestión de estas relaciones.


Perspectiva estatal y políticas públicas

Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de intervención de estado y su disposición funcional en los procesos de políticas públicas.

Ci concepto de ám bitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemáticas, en cuya resolución debe participar el estado, son configuradoras de un “ámbito intervenido”; vale decir, de un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solución de esos problemas.

La identificación y caracterización del ámbito intervenido responde en este caso a dos lógicas generales sobre las cuales debe recaer la atención del analista de políticas: |de una parte se encuentran el conjunto de representaciones, racionalidades, órdenes, prácticas sociales y culturales que dan cuenta de la naturaleza de las

Dimensiones fu n cionales en el campo de las políticas públicas

interacciones propias de los espacios que buscan ser intervenidos con las actividades gubernamentales y burocráticas.

En consecuencia, constituyen dimensiones de los ámbitos intervenidos los siguientes fenómenos, cuyas dinámicas son independientes del estado y se sustraen o entran en tensión con sus lógicas de intervención: la configuración de espacialidades múltiples de interacción (urbanas, campesinas, vecinales, barriales, etc.);

\ los copamientos territoriales de grupos sociales diversos; las i dinámicas de clase social y su movilidad; la disposición de estructuras de status-rol dominantes en función de relaciones, ■situaciones y contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemónicas, minoritarias o subalternas; la co-

lexistencia de memorias colectivas y proyectos identitarios co- [inunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre ¡Otros.

Por otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquie- ;n las acciones de intervención estatal con sus prácticas

Irganizacionales, argumentaciones jurídicas, sistemas de infor- lación, construcción de cartografías, generación de modelos, pro- iucción de expedientes y estructuras de servicios con los cuales

pie constituyen representaciones y caracterizaciones del ámbito Intervenido.

jSEn consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas idos dinámicas y establecer las mediaciones que existen entre ellas, ¡entendiendo que la manera como se estructuran los procesos de jjbolítica pública se dispone precisamente en estas mediaciones.

Formas de intervención de estado

La labor estatal frente a la solución de situaciones socialmente problemáticas corresponde a “formas de intervención de estado”, que logran su especificidad y varían en el tiempo según se trate de las dinámicas propias del ámbito intervenido, de las transformaciones mismas del estado, de los comportamientos del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional.

La intervención de estado, propia de los procesos de políticas públicas, es viable porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, así como el alcance de sus responsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se generan y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible su intervención y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance.

Dado lo anterior, se denominará “campo funcional estatal de la política pública” al conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervención de estado, mediante diversos dispositivos en un ámbito intervenido específico.

La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes maneras, obedece a procesos históricos complejos y sus dinámicas son inteligibles en el desarrollo de sistemas políticos. Esta diversidad concurre igualmente cuando se trata de identificar y delimitar formas específicas de intervención, como aquellas que hacen parte de las políticas públicas; por esta razón, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista desde los cuales hagan viable el abordaje y comprensión del fenómeno.

Resulta pertinente para abordar estratégicamente con fines analíticos el “campo funcional estatal de la política”, diferenciar planos


Dimensiones fu n cionales en el campo de las políticas públicas

funcionales (organizaciones, cargos, dispositivos sociotécnicos, etc.) y caracterizarlos.

Corresponde al “plano funcional organizacional de estado” de una política pública el conjunto defunciones de organizaciones, articuladas directamente a las actuaciones que se adelantan sobre un ámbito intervenido (educación, salud, etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las cuales se soporta la intervención, no agotan el campo funcional estatal de la política pública.

En conclusión, tenemos que con fines analíticos el experto puede identificar el '“campo funcional estatal de la política pública” asociado al problema y las formas de intervención; su importancia radica en suministrar información e identificar cómo debe y puede ¡actuar el estado ante la situación problemática, desde qué lugares |y en que circunstancias o condiciones.

Las formas de intervención se enmarcan en planos funcionales; i in estos planos no se podría actuar desde el estado. Finalmente, |1 plano funcional organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la política pública péro no lo agota. Este plano se construye a partir de las funciones generales de las organizaciones y funciones específicas de sus unidades organi- íacionales.

Organizaciones de estado y planos funcionales de po lítica pública

Toda acción de política pública tiene como marco un conjunto de flinciones que desde la perspectiva constitucional -orden programático- son exigibles al estado y que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de organizaciones que las

hacen operables en diversos niveles y a luz de múltiples propósitos.

Las organizaciones estatales, como grupos formales diseñados y dirigidos en el marco de una división del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a múltiples lógicas y criterios, que son consustanciales a la particularidad propia de cada sistema político y sociedad: en ciertos casos algunas de ellas operan atendiendo a las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentación territorial político administrativa; a dinámicas propias de la configuración de sectorialidades; a maneras que revisten prácticas culturales y formas identitarias; a procesos de generación, manejo y asignación de recursos (económicos, de personal, de información, jurídicos, sociotécnicos, entre otros). En consecuencia, se trata de diseños institucionales variados que se sobreponen unos con otros, en entramados e imbricaciones complejas de funciones del estado.

Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institución política; configuran un plano funcional que se corresponde estrictamente con marcos de acción, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades públicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces, entre otros), o de agentes no estatales que se encuentran al servicio de éste.

A pesar de que las funciones del estado no se ordenan ni agotan en el fenómeno organizacional, éste si constituye un referente relevante para identificar los ámbitos de competencia estatal y su operacionalización.

De otra parte, es generalizado cuando se hace análisis de política pública circunscribir el campo funcional de la política, de manera dominante, a la ordenación sectorial, territorial y de separación de poderes del estado.jPor ejemplo, se identifica política educativa con sector educativo; política de ordenamiento territorial con la



división territorial político-administrativa (nacional, departamental, municipal); política judicial atendiendo a divisiones de pode-

. res del estado y su autonomía.

Esta perspectiva de análisis da lugar a fructíferas estrategias de comprensión, interpretación y de acción para gobernantes, administradores, grupos de interés organizados, administrados y usuarios de servicios estatales; sin embargo, si se trata de dar cuenta del ámbito de intervención del estado como campo (considérese, por ejemplo, la educación, la salud, la vivienda, etc.), vale decir,

j como un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas materias. Es claro que no coincide necesariamente con la ordenación estrictamente sectorial o territorial, jurídicamente establecida, que Ordena la actuación de grupos organizacionales y sus funcionarios en bloques jerárquicamente interdependientes y obedeciendo al mismo tiempo a lógicas de planificación, control, evaluación y seguimiento, Unificadas bajo la égida de una autoridad gubernamental.

Así las cosas, al no existir una coincidencia necesaria entre el “plano funcional organizacional de la política pública” y la manera

[como se ordena la acción estatal en diseños organizacionales sec- itoriales y territoriales jurídicamente estabilizados, se da uno de pfos problemas centrales que subyace a la manera como se concibe

El fenómeno de las políticas públicas.

or ejemplo, para el caso de la administración de Bogotá en el año ¡8006, una organización como e l Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud adelantaba acciones de educación para la población en situación d e riesgo, sin embargo ella no hacía parte del conjunto de entidades que constituían jurídicamente el sector educativo.

Ciertamente, no es posible representar, interpretar y actuar en procesos de política haciendo d e lado las ordenaciones que revisten lo sectorial, territorial, gu bernamental y formas de división


de poderes del estado; éstas, sin más, constituyen un punto de tránsito obligado desde referentes jurídicos, político-administrativos y de articulación social para la resolución de problemas socialmente relevantes; sin embargo, entender que los planos funcionales del estado, que constituyen sus ámbitos de intervención, van más allá de lo ya anotado, permitirá construir una perspectiva y una representación diferente de la acción del estado en el marco de políticas públicas, conducente a interpretaciones y formas de actuación distintas que tendrán efectos relevantes en dinámicas como la gestión, la gobernabilidad, el rediseño institucional y la lectura misma de los procesos sociales.

Criterios y estrategias de análisis: identificación del plano funcional organizacional de la política

Dem arcación espacio tem poral de! proceso de po lítica

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desarrollo de esta estrategia de indagación; se trata de la demarcación espacial y temporal del fenómeno que se quiere delimitar, caracterizar e interpretar.

Para el caso de la delimitación temporal es prudente, si se trata de un período (por ejemplo 2004-2007), escoger uno o dos años antes de la fecha inicial; la finalidad de esta decisión es disponer de un “punto de corte”(que permita contrastar entre sí la “situación anterior” (por ejemplo el año 2003) y el período estudiado, (2004-

20 07 ).lj£ n el caso de la delimitación espacial es necesario georre- ferenciar el área objeto de intervención que se estudia (por ejemplo municipio, departamento, nación, entre otros).

En general, pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los estudios que se hacen sobre los procesos de

D im ensiones funcionales en el cam p o d e las p o líticas públicas

políticas públicas. En algunos casos se trata de indagaciones de coyuntura orientadas a per~cibir comportamientos y tendencias; en otras situaciones se busca elaborar diagnósticos relacionados con períodos de gestión, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de mercados y condiciones internacionales o globales, mutación y evolución de conflictos múltiples y configuración de necesidades sociales, reordenación de diseños institucionales del estado o del sistema político; finalmente, en otros casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.

I Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique con cla- , ridad los criterios que lo llevan a establecer cuáles son los puntos i de corte o de inflexión que le posibilitan identificar periodizaciones ■jy trayectos temporales objeto de indagación, evaluando la pertinencia o no de su periodización a la luz de objetivos y resultados prácticos de su trabajo investigativo.

HDe otra parte,\es fundamental para el analista establecer criterios Miaros en la identificación del problema objeto de estudio; si busca ■dilucidar una trayectoria de política, recuerde que ésta no corres- Iponde a proyectos, programas y planes gubernamentales^ tampo

co se limita a la actuación de una organización o autoridad única; no se agota en una norma jurídica o conjunto de normas y no ¡necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de Criterio, un único centro o una sinergia estrictamente jerarquizada.

¡En una perspectiva más amplia, los procesos de política corresponden a estratos en el sentido que Gilíes Deleuze4 le da al térmi- ¡ no se trata de formaciones históricas, positividades hechas de

Deleuze, Guilles (1.987). “Los estra tos o formaciones históricas: lo visible y lo enunciable (Saber)”. Contenido en Jumcault. España: Paidós.

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A spectos sobre p o lítica p ú b lic a I Alejandro Lozano Ayala

discursividad, de campos de legitimidad y de regimenes de visibilidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la producción normativa sobre los campos de intervención no es homogénea, las trayectorias organizacionales son disímiles, las experiencias locales sobre resolución de problemas, generación de servicios o producción de bienes tienen trayectorias diversas y responden a culturas burocráticas y de vida social desigual.

Estructura plano organizacional de la po lítica

Una vez que se ha delimitado espacio temporalmente la intervención objeto de estudio, se procede a identificar el plano funcional organizacional de la política. Para adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos: 1

1. Identificación de organizaciones del campo de la política

Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen funciones relacionados con el campo de la política estudiada. Como se ha señalado, las agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificación; sin embargo, con regularidad muchas otras organizaciones que no hacen parte j urídico-administrati- vamente de los sectores, también adelantan funciones en el campo; por ejemplo, entidades de control o aquellas que se ocupan de actividades macro y transversales a los sectores (planificación, hacienda, entre otras).

2. Identificación de funciones de unidades organizacionales

De las entidades ubicadas se seleccionan los perfiles funcionales generales relacionados con la intervención, como las funciones de cada una de las unidades organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la política objeto de análisis.

Las organizaciones, atendiendo a la división del trabajo que en ellas se presenta, disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales operan a través de interacciones funcionales y jerarquías verticales; igualmente son instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello establecido en sus funciones.

Las unidades organizacionales como instancias son un espacio funcional que circunscribe un ámbito de intervención y competencias sobre asuntos en los que se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad para ciertos tipos de problemas y reclamos. Por esta razón es que la recepción, ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, políticos, económicos, administrativos y culturales al estado se hace en instancias que operan como puntos de entrada y lugares donde éstos adquieren visibilidad.

En consecuencia, las instancias se pueden abordar en una doble perspectiva: primero, como espacios de visibilidad donde las funciones se disponen como un plano de aparición y percepción estatal. Segundo, como dispositivos que producen formas de visibilidad específicas atendiendo a lógicas de estado. Concluyendo, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones publico-privadas en el estado, sin atender al papel que juegan no solamente las organizaciones sino también sus unidades.

D im en sion es fun c io na les en el cam p o de las políticas públicas

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto simultáneas como sucesivas, orientadas por objetivos, definidas en el tiempo y conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros administrativos las unidades disponen de procesos y procedimientos establecidos que reducen la complejidad y cuentan con una diversidad de dispositivos sociotécnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce (sistemas de información, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos, entre otros).

Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organizacionales internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo funciones de administración de personal, de compras y suministros de materiales, etc.) y unidades organizacionales externas que se encuentran más focalizadas hacia el afuera de la entidad, ámbito intervenido o clientes externos del medio ambiente organizacional.

Igualmente hacen parte de este campo los perfiles funcionales de unidades organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad específica pero que, sin embargo, pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los procesos de política; tal es el caso de las unidades de coordinación interinstitucional como son comités y comisiones especiales (unidades integradoras).

En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica como plexos funcionales de aparición, percepción y enunciabilidad de ciertos tipos de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte, una segunda perspectiva que las identifica como un dispositivo articulador de cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que generan representaciones y visiones sobre aquello que trata e interviene con sus acciones.

A spectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ay ala

4 1

3. Estructura de los campos de intervención del plano funcional

La totalidad de las funciones generales de las entidades como del conjunto de unidades organizacionales identificadas, incluyendo las unidades integradoras, constituyen el plano funcional organizacional de la política pública.

Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista procederá a ordenar las funciones obedeciendo a diversos criterios que posibiliten construir categorías, taxonomías, clasificaciones y a desarrollar distintos tipos de análisis

Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la “estructura de campos de intervención” que hacen parte del plano funcional. Esta ordenación clasifica y agrupa acciones especializadas en campos claramente diferenciados y les asigna un nombre apropiado que permita identificarlos.

Por ejemplo, entre 1999 y 2006 el plano funcional organizacional de la política del espacio público del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá, estaba estructurado por aproximadamente 22 campos de intervención en los que concurrían cerca de 15 organizaciones de la administración distrital5, sin contar nacional, departamental o regional (construcción y mantenimiento de infraestructura vial; transporte masivo, obra pública, control y evaluación ambiental, prevención y recuperación ambiental, investigación tecnológica y ambiental, asesoría y educación ambiental, propiedad y control

D im en sion es fun c io na les en e l c a m p o de las p o líticas públicas

5. Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardín Botánico, Secretaría de Obras, Secretaría de Tránsito y Transporte, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, Instituto de Recreación y Deporte, Instituto de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contraloría Distrital, entre otras.

vehicular, tránsito peatonal y vehicular, infraestructuras de semafo- rización y señalización, nomenclatura vial y domiciliar, formación, actualización y conservación catastral; producción y uso de mapas y planos; avalúos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros).

La característica de cada “campo de intervención” es que está constituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas; teniendo en cuenta lo anterior, se asocia a cada campo una red de unidades organizacionales que pertenecen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte del plano funcional organizacionaj de la política.

Un primer nivel de análisis se detiene en lo que se puede denominar composición del “aparato de organizaciones estatales que estructura la intervención de la política pública”; hemos subrayado en varios momentos que la ordenación de entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta dimensión organizacional; en consecuencia, se impone al analista identificar y caracterizar tanto lógicas como dinámicas diversas que permitan explicar la configuración de este aparato. Algunos referentes básicos para orientar este análisis pueden ser los siguientes:

¿Cuáles y cuántas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurídico-administrativas; diferenciándolas por niveles territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio? ¿Concurren varios sectores jurídico-administrativos en el dispositivo organizacional de la política? ¿Cuál es la relación entre organizaciones agrupadas en sectorialidades jurídico-administrativas y los “campos de intervención identificados”?

¿Cuáles y cuántas son entidades de control del estado (por ejemplo entidades como contralorías, defensorías, superintendencias, comisiones especiales parlamentarias o de Concejos Municipales,

A spectos sobre p o lític a p ú b lica | A kja n d n Lmeano Ayala

entre otras) hacen parte del dispositivo organizacional y en qué campos de intervención identificados recae su acción? ¿Cómo se diferencian por ámbitos territoriales (nacionales, departamentales, locales)?

¿Cuáles y cuántas son las entidades que articulan dinámicas transversales a todo proceso de política pública, ya sea mediante la movilización y distribución de recursos (leyes, dinero, producción de ordenamiento jurídico o marcos normativos, entre otros) o estabilización, direccionamiento, normalización de procesos de gestión como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades de planeación? ¿Cuáles son sus relaciones con los campos intervenidos y los niveles, territoriales? .

Un nuevo nivel de análisis se ocupa de la configuración del aparato en términos de la cantidad, naturaleza y distribución de las unidades organizacionales. En este caso también son diversas las dinámicas que es preciso identificar y explicar.

Un ejercicio inicial establece, en términos de los “campos de intervención” identificados, el número de unidades organizacionales que los estructuran y las lógicas de su concentración y dispersión en organizaciones. Es necesario tener en cuenta que la disposición de unidades organizacionales impone al analista nuevos asuntos inherentes al diseño del aparato organizacional de la política, los cuales van más allá de asuntos reductibles a simples dinámicas de coordinación interorganizacional e intersectorial.

1 Cada campo implica una especialización, un énfasis, una dimensión particular de la intervención de estado; ésta nunca es plana y homogénea, se diversifica, expande y profundiza. En este contexto, la situación socialmente relevante que debe resultar en los procesos de política no implica univocidad y lógicas únicas, sino que se desdobla en una variedad de asuntos que se deben tratar, y en momentos con altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejem

D im en sion es funcionales en el c a m p o d e las p o líticas públicas

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plo,\si se trata del fenómeno educativo se encuentran campos tan diversos como la calidad, la cobertura, la infraestructura, la financiación, el diseño curricular y la pedagogía, la formación de docentes, la relación educación-productividad, entre otros,:

Los campos de intervención están estructurados por redes de unidades organizacionales que ponen a la orden del día problemas de naturaleza operativa inherentes al control, coordinación, evaluación y sinergia de acciones estatales múltiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de criterios e instrumentos de focalización de la acción y definición de poblaciones objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la intervención del estado en términos de procesos de política pública. De otra parte, se impone al analista el dar cuenta sobre dinámicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento funcional, y la configuración de tipos de vínculos entre las unidades organizacionales de la red, la intensidad vincular o la emergencia de lógicas disfuncionales.

Por ejemplo, entre los años 1999 y 2005 en el campo de las políticas públicas del espacio público en Bogotá, el ámbito de intervención “control y evaluación ambiental” tuvo dinámicas de crecimiento, decrecimiento y concentración paulatina: para 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones solamente del orden distrital cumplían funciones de esa naturaleza; tres (3) hacían parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA; una (l) de la Secretaría de Obras Públicas, SOP; una (l) de la Contrataría Distrital; una (l) de la Empresa de Acueducto de Bogotá, EAAB y una (1) del Jardín Botánico. Para 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (l) en el DAMA e intervenía una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos UESP, y el resto se mantenían constantes. En 2005 el DAMA concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de cumplir funciones en esta materia y se aprecian nuevas

A spectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ayala

unidades vinculadas a una nueva entidad: el Instituto de Desarrollo Urbano6.

Si en el campo de las políticas públicas pueden resultar relevantes los órdenes de la gestión de proyectos y planes; los ordenes de la gestión de organizaciones y unidades organizacionales; la gestión de agendas gubernamentales, legislativas y operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestión de procesos de política pública adquiere un contenido y una dimensión diferente, que no puede ser remplazada por las dinámicas de gestión ya enumeradas, ni es equivalente a su sumatoria; se trata de un fenómeno diferente.

De otra parte,(a pesar de que las políticas públicas estén circunscritas a ámbitos territoriales específicos como municipios o departamentos, su plano funcional no se circunscribe solamente a organizaciones de estos órdenes territoriales; en esos planos funcionales organizacionales de la política siempre se encuentran integrados entes de los órdenes nacionales, regionales y aún internacionales.

Por ejemplo, en materia de educación universitaria en Colombia, para el caso de unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de entidades nacionales como el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior, INCETEX o el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, COLCIENCIAS.

D im en sion es fun c io na les en e l cam po de las políticas públicas

6. Lozano, Alejandro (2005). "Configuración de Ámbitos de Intervención en políticas de espacio público en Bogotá 1 .998-2005”. Facultad de Investigaciones RSAP. Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigación en Teoría Política, TEOPOCO.

Aspectos sobre p o lítica p ú b lic a | Alejandro Lozano Ayala

En este caso, es igualmente relevante subrayar la existencia de organismos internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la política. Por ejemplo, en campos como la Salud es fundamental la ingerencia de organismos como la Organización Mundial para la Salud, OMS o el Consejo Internacional de Enfermería, CIE, entre otros.

Una tercera perspectiva de análisis, igualmente centrada en ámbitos, permite caracterizar una tipología de éstos que son transversales al conjunto de las organizaciones; la aplicación de la metodología ha posibilitado identificar ámbitos de este tipo como los siguientes: “producción de licencias, permisos y conceptos”, “organización y coordinación interinstitucional”, “participación ciudadana y asistencia a usuarios”, “producción y aplicación de normas” y “prestación, integración y acceso a sistemas de informa-_* r 79 *cion .

Este tipo de ámbitos permite percibir dinámicas de integración funcional del campo organizacional de la política pública que implica la interacción entre las organizaciones, pero igualmente pone de presente la relación entre las acciones organizacionales y aquellos sobre los cuales recae la actividad del estado. Por supuesto que se trata de aspectos transversales a todo el campo y que requieren el concurso de todas las organizaciones. La evaluación de este tipo de perspectiva no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional como aspecto estructurante de la política pública. Evaluar las entidades no es evaluar la infraestructura organizacional de la política.

4. Ámbitos, acciones administrativas y movilización de recursos

Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red, que soporta la intervención del estado en un campo de política,

D im en sion es funcionales en e l cam p o d e las políticas públicas

puede clasificarse y articularse a uno o varios ámbitos o subcampos. Las funciones son acciones que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos a la naturaleza de los problemas que se deben solucionar en el ámbito intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los procesos de gestión del conjunto del aparato

Por lo regular, las unidades organizacionales permiten establecer tipos de actividades que implican el cumplimiento de distintos papeles que determinan el lugar de ésta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con la definición de directrices de política, la coordinación, la evaluación, el control, la planeación, la ejecución, la consultoría, la asesoría, la capacitación, la divulgación, la prestación de servicios, la producción de normas, la imposición de reglas, entre otras.

El ejercicio de precisar este fenómeno constituye una cuarta perspectiva de análisis, que permite ubicar a la unidad organizacional en líneas de acción de la política y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (identificación de problemas, definición de directrices, ejecución, control y evaluación). Se trata, por tanto, de un análisis de las funciones gestiológica que constituye el proceso de la política.

Por ejemplo, para 1999 en el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, la unidad organizacional de “Vigilancia y Control” tiene como una de sus funciones diseñar el sistema de vigilancia y control que debe aplicarse al uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables y demás recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las materias especializadas sobre las cuales recae la acción en este caso: primero, los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra una función que es el

Aspectos sobre política pública I Alejandro L o za n o A y ala

diseño de sistemas de vigilancia y control, se trata de un trabajo articulado a procesos gestiológicos y de asistencia técnica que le definen un lugar en el conjunto de la política.

Capítulo 3

Identificación del plano funcional organizacional estatal de la políticaAlgunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

Iden tificac ió n d el p la n o funcional, o rg an izac io n a l estatal d e la po lítica

Marco del trabajo

O bjetivo general

H acer una identificación y análisis del plano funcional organizacional estatal de la política pública.

Objetivos específicos

Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano funcional organizacional de la política pública, tanto de los órdenes nacional, seccional o local, incluyendo los entes de control (superintendencias, contralorías, procuradurías, etc.).

Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configuran el plano funcional organizacional de la política pública, incluyendo unidades de los organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comités tránsversales a sectores, ramas del poder público, de artic ulación intersectorial y territorial, entre otros.

Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos, señalando subcampos, red de unidndes organizacionales y de entida

Aspectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro iMzano Ayala

des a las cuales pertenecen las unidades; acompañada de ordenaciones de sector y ramas del poder público estatal.

Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del proceso de política pública. Así como mapas de trayectoria de los procesos de cambio funcional de los campos de intervención de la política.

Proceso de trabajo

• Elaborar matrices para cada organización involucrada, en lo relacionado con: perfil funcional general de la entidad y perfiles funcionales por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la política.

• A partir de las contenidos de las matrices anteriores, identificar los campos funcionales por organización y ordenar la información en matrices para cada uno de los campos de intervención identificados.

• Elaborar matrices sobre los campos transversales de la política pública a partir de unidades organizacionales.

• Elaborar matrices sobre información j urídica relacionada con cada uno de los campos de intervención de la política.

• Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos, y mapas de trayectoria de cambio funcional de entidades.

• Hacer análisis por cada matriz, análisis transversales, inferencias, construir hipótesis y sacar conclusiones.

• Redactar documentos finales.

Perfiles funcionales generales de las entidades

( Por cada una de las entidades involucradas en el proceso de política elabore un perfil de las funciones generales de la entidad e identifique aspectos básicos sobre su posición en el aparato de estado

Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedió al período vigente y el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre varios procesos de reforma, ingrese la información de cada período

Generalmente la información sobre las funciones generales de las entidades se encuentra consignada en normas jurídicas; buena parte de éstas las encontrará consignadas en las normas de creación y reforma de la entidad, pero es preciso tener en cuenta qué normas sectoriales o de asuntos relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o mantener las ya existentes.

Ingrese solamente información pertinente; se solicita copiar solamente las funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que regularmente las funciones se inician con un verbo en infinitivo.

Iden tificac ió n d el p la n o "funcional, o rg an izac io na l estatal d e la p o lítica

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M atriz: Funciones generales de la entidad

Aspectos sobre p o lític a p ú b lica | Alejandro Lozano Avala

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDADNombre entidad:Nivel: Rama de poder:Sector: Unidad geo/pofítica:

Norma No. Año Norma No. Año Norma No. Año

Norma No. Año 1

\_ITIngresar las \funciones Establece tipoliteralmente de norma

( Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identificar; no coloque siglas. (Ministerio de Educación Nacional, Gobernación de Cundinamarca). Identifique el nivel político-administrativo en el que está ubicada la entidad estatal (nacional, departamental, municipal, estadal, etc.).J

Identifique la rama del poder público en la que se encuentra ubicada la organización que caracteriza (ejecutivo, judicial, legislativo, electoral, etc.). Ingrese la información del sector jurídico-administrativo, si es el caso, al cual pertenece la entidad que está caracterizando (educación, salud, vivienda). Finalmente, con su nombre respectivo el ámbito geografía al cual corresponde la entidad (Bogotá, Antioquia, Bucaramanga, Meta, etc.).

Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El instrumento debe permitir analizar la forma como permanecen, cambian, se amplían y reducen en el tiempo las funciones de la organización.(Es necesario tener en cuenta que laN fun-

ciones de la organización: a) Dan cuenta de formas como interviene el estado, b) Dan cuenta de dinámicas de la configuración de necesidades y demandas sociales, c) Localizan en el dispositivo organizacional canales de acceso y transformación de los requerimientos al aparato del estado.

El análisis de la información contenida en la matriz permite percibir cambios en las formas organizativas que va asumiendo el estado. Por ejemplo, durante un período específico Colciencias pasó de ser una organización que simplemente fomentaba proyectos de investigación a ser una entidad que coordina un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Igualmente,[la información allí contenida permite señalar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en requerimientos y conflictos sociales.

Iden tificación del p la n o funcional, o rg an izac io na l estatal d e la p o lítica

P erfil funcional de unidades organizacionales p o r entidad

Al interior de las organizaciones estatales opera una división del trabajo con la finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en torno a estas funciones las organizaciones establecen objetivos de diversa naturaleza en los procesos de gestión.

Esta división del trabajo se manifiesta mediante la creación de grupos formales orientados a la realización de tareas específicas encaminadas por objetivos; a estas grupalidades se las denomina "unidades organizacionales” (secciones, direcciones, divisiones, co- mités, juntas, etc.) y a cada una de ellas le corresponde un perfil funcional. Las estructuras de "grupos formales” en las organizaciones son un dispositivo tecnológico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las funciones organizacionales y, por ende, tampoco se realizarían las funciones del estado.

A spectos sobre p o lítica p ú b lica I Alejandro Lozano Ayala

[Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la política pública.

M atriz: Funciones por unidades organizacionales

MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES

Nombre entidad:AÑO CREACIÓN AÑO REFORMA AÑO REFORMA AÑO REFORMA

(NORMA) (NORMA) (NORMA) (NORMA)Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad:

Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad:

Copie el nombre completo de la unidad organizacionai a la cual pertenece el perfil funcional

Copie literalmente el perfil funcional de la unidad organizacionai

Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identificar; no coloque siglas (por ejemplo, Ministerio de Educación Nacional, Gobernación de Cundinamarca). Identifique el nivel político-administrativo en el que está ubicada la entidad estatal (nacional, departamental, municipal, estadal, etc.).

Identifique para cada una de las columnas la norma jurídica y el año en el cual se presenta la reforma de la unidad organizacionai. En caso de que la unidad organizacionai no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.

En el caso de unidades integradoras, que aunque son unidades de coordinación interorganizacional o intersectoriuU'N, su secretaría

técnica la desarrolla una de las organizaciones de la red y en tales circunstancias, la unidad se identificará en la matriz de campos.

La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cambios que se operarán en cada uno de los perfiles funcionales de la organización, a través de los momentos de creación y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades redirección de la entidad (rectorías, dirección, gerencia, consejos directivos, etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con la intervención en los ámbitos de intervención; no hacen parte del perfil aquellas funciones orientadas a la gestión interna de la unidad.

Iden tificación del p la n o funcional, o rg an izac io n a l estatal d e la po lítica

Identificación de campos y subcampos del ámbito de intervención

( Primero, a partir de la información contenida en las dos primeras matrices elaborar una clasificación de funciones que identifique grandes campos de intervención, independientemente de la unidad organizacional o entidad en la que se encuentre ubicada. Establezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de intervención J

Desde una perspectiva centrada en procesos de política pública, el plano funcional de acción de intervención del estado corresponde al campo funcional de intervención.

Desde la perspectiva del sistema global social, el campo de intervención permite identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados; sistemas de reglas sociotécnicas que desbordan la acción estatal; circuitos de producción tecnológica; formas institucionales nacionales y supranacionales; prácticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco del'campo funcional d e intervención se delimitan cam-

pos problemáticos y formas de conflicto, formas simbólicas e imaginarios.

Segundo, atendiendo a los resultados del primer punto, elaborar una matriz que articule para cada campo de intervención identificado la red de unidades organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para este caso es necesario elaborar una periodización que posibilite establecer cambios funcionales en el campo para el período objeto de estudio.

Aspectos sobre p o lític a p ú b lic a | Alejandro lo za n o Ayala

M atriz de campos de! ám bito intervenido

MATRIZ DE CAMPO

Período 1 Periodo 2Subcampo 1 Subcampo 2 Subcampo 1 Subcampo 2

Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3



Nombre de la entidad

Punciones del subcampo

El campo así identificado tiene dinámicas de diseño institucional muy diversas; las organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la producción de normatividad jurídica sobre subcampos es disímil y la generación de estructuras de servicios tiene sus propias trayectorias. Las lógicas del campo son más cercanas a dispersiones, resonancias y diásporas que a una centralidad Cínica.

Tercero, identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a las políticas públicas y relacionarlos con la red de unidades organizacionales y organizaciones.

Iden tificación d el p la n o funcional, o rg an izac io na l estatal d e la p o lítica

M a triz de campos transversales

Período:MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES

Camoo transversa! Campo 1 Campo 2 Campo 3Entidad 1 Nombre unidad 1

Nombre unidad 2 Nombre unidad 3

Producción de licencias, permisos y


conceptos


Organización y coordinación

interorganizacionai e intersectorial


Entidad 1 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Producción y

aplicación de normasEntidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3


Prestación, integración y acceso

a sistemas de información \



Participación ciudadana y

asistencia a usuariosEntidad 2 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3

íí Nombre de la

entidadi

Funcionestransversales

Información jurídica de los campos de intervención

Se requiere disponer de la totali dad de la información jurídica relacionada con cada uno de los campos de intervención, puesto que

A spectos sobre p o lític a p ú b lica I Alejandro Lozano Avala

las funciones del estado sobre esas materias, la determinación de ámbitos de competencias, la identificación de responsables, la reglamentación de asuntos no se circunscriben exclusivamente a la normatividad relacionada con la creación, reforma y liquidación de organizaciones.

En tales casos, es igualmente relevante que el analista se oriente por toda la información jurídica relacionada con los sectores político-administrativos que contribuyen a la configuración del campo de las políticas públicas estudiado.

[ En consecuencia, se debe elaborar un listado que permita disponer del conjunto de normas, ordenadas por años. El listado debe organizarse en un cuadro que contenga:

• Identificación de la norma.• Año de expedición.• Asunto de la norma.• Enumeración sintética de los temas tratados, relacionados con

asuntos atinentes a los campos de intervención/;

CUADRO DE NORMAS JURÍDICAS DE LA ORGANIZACIÓN

IDENTIFICACIÓN AÑO ASUNTO TEMAS

Elaboración de documento sobre planos funcionales organizacionales e identificación de estructura de ámbitos de intervención

Elaborar la primera versión de una narración en la que se describa y analice la identificación del plano funcional organizacional esta

Iden tificación del p la n o funcional, o rg an izac io n a l estatal d e la p o lítica

tal de la política, enmarcada temporalmente, y en la cual se identifiquen y expliquen los campos de intervención, así como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los configuran. Ampliar y complementar con el estudio de la información jurídica identificada. El documento debe posibilitar la construcción de un juicio sobre el alcance organizacional del estado.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los análisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados. Para lo anterior debe: (a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla * •

Resultados

• Documento correspondiente a la identificación del plano funcional.

• Resumen ejecutivo de tres páginas.• Una presentación en Power Point o en un programa similar,

como máximo de diez minutos, orientada a decisores estatales.

Capítulo 4

Momentos de la definición de directrices de política

sp^ctps sopoeolítica púb: t. 0 ’ 'í> S. .................. ,

1 - / 1 *

M o m e n to s d e la d e fin ic ió n de d irectrices d e po lítica

E s necesario decidir sobre qué problemas existen y de cuáles los gobernantes y funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar yrecontextualizar; los problemas son

innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan tanto .en el estado como fuera de él para promover sus intereses y procurar prioridad en la resolución de sus propios asuntos, los recursos financieros del estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las administraciones públicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones ellas mismas se constituyen en un verdadero obstáculo para la solución de los requerimientos sociales, políticos y económicos.

Configuración de la necesidad social y reclamo

La caracterización e identificación de este primer escenario relacionado con el diseño de directrices de política y su estabilización, pone sobre el tapete un asunto álgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cómo se generan y resuelven las necesidades de la sociedad, en qué situaciones interviene en su definición y resolución el estado, cuándo este tipo de problemas deben ser asumidos por fuera d e la órbita estatal, en qué condiciones y de qué manera pueden concurrir ambas partes. Por tanto, se trata de un aspecto estructuran te sobre el cual descansa todo proceso de la política pública.

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuración de la necesidad se encuentra articulada a una carencia, falta o privación que busca resolverse mediante su satisfacción; situación que resulta ser siempre parcial e inacabada. Desde otras perspectivas de análisis este fenómeno es aspecto estructurante y constitutivo del devenir sujeto.

Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones psicologistas de la necesidad, inician su caracterización clasificándola y diferenciándola en términos de binariedades como las siguientes: necesidades primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crítica a estas concepciones apoyándose para ello en los debates provenientes del marxismo y el psicoanálisis1.

Primero, la necesidad es histórico-social. Alimentarse, por ejemplo, no es solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un fenómeno exclusivamente biológico de sobrevivencia; la carencia está articulada a órdenes imaginarios, simbólicos y comunicativos; nuestras prácticas alimenticias están determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se transforman y generan regímenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de necesidad es plantearse de entrada un fenómeno social, cultural e histórico que no supone necesariamente

I Aspectos sobre política pública | Alejandro Lozano Ayala

1. Chevallier, Jacques & Loschak, Daniele (1986). “Los fundamentos de la demanda social” y “La construcción de la demanda social”. Contenido en Ciencia administrativa: teoría general de la institución administrativa. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública. Vol. 2, Tercera parte, Título primero, Capítulos l y 2.

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asumir la primacía de perspectivas no biológicas sobre la dimensión biológica.

Segundo, cuando a Freud2 s e le interroga por las diferencias entre una psicología individual y una psicología social su respuesta es directa y contundente: no hay psicología individual, la psicología es social porque el individuo es social como sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualización se constituyen como procesos de inscripción en los órdenes como el lenguaje, las leyes del parentesco, la sexuación, entre otros; el concepto.de individuación desde esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensión individual del reclamo o requerimiento iriherente a la satisfacción de la carencia, parte de iin espacio comúnicacional, simbólico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.

Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una perspectiva histórica, entendida como sucesión y línealidad de hechos que tienen una orientación de naturaleza teleología, con lugares de origen y llegada; lo anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la carencia y

2. "La oposición entre psicología individual y psicología social o colectiva, que a primera vista puede parecemos muy profunda, pierde gran parte de su significación en cuanto la sometemos a más detenido examen. La psicología individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfacción de sus instintos, pero sólo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anímica individual aparece integrado siempre, efectivamente, él otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la psicología individual es al mismo tiempo y desde un principio psicología Social, en sentido amplio, pero plenamente justificado”. Freud, Sigmund (197ÍS). Psicología de las masas y análisis del yo. Madrid: Biblioteca Nueva. V3.

su satisfacción en las cuales operan este tipo de concepciones sociales sobre el tiempo, que tienen eficacia simbólica y hacen parte de formas hegemónicas o subalternas dé inscripción social y cultural.

Esta manera de interpretar el fenómeno relativiza controversias que se ocupan de establecer si primero está la carencia y después su satisfacción; si es la oferta la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de masa lo que ha producido necesidades alienantes o falsas necesidades; o si es posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes de ellas, lo que cambian son sus satisfactores.

De otra parte, rompe con concepciones que sitúan al estado o las administraciones como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el marco de otros discursos que operan con la misma lógica, debe ser el mercado el lugar de su resolución.

Desde esta perspectiva, las políticas públicas no son acciones orientadas a resolver necesidades, sino que son procesos configurados y configuradores de la producción social, cultural y económica de la necesidad. En un sentido mucho más puntual y con mayores consecuencias, sería necesario subrayar que la disposición de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la aseveración en su justa proporción: la demanda evoca la falta de ser con los tres rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la petición.

Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energía eléctrica y para contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades organizacionales de la empresa deenergía eléctrica de la ciudad. Por su parte, funcionarios de la rilen-

Aspectos sobre p o lític a p ú b lica I Alejandro Lozano Ayala

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donada empresa precisan prestar un servicio que consiste en proveer energía eléctrica. Que lo s habitantes del barrio no dispongan de electricidad para hacer lo s alimentos, no se entenderá en este caso como necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la ausencia de usuarios que requiere la empresa eléctrica para prestar un servicio y garantizar con ello su propia existencia.

Desde la lectura que se propone la configuración de la necesidad obedece a procesos de inscripción múltiple desde diversos tipos de dispositivos, prácticas sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos identitarios;{la formación y trámite de los reclamos como elementos constitutivos de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (por los habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan mecanismos de selección, jerarquización y censura que definen círculos de admisibilidad/inadmisibilidad y exclusión/inclusión.

El barrio de nuestro interés es denominado por los expertos como subnormal, esta categoría ya corresponde a una forma de codificación del requerimiento desde los lugares de producción argumental del estado; la subnormalidad va a definir un estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios, entre otros. Por supuesto, frente a la categoría subnormalidad no existe consenso, ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.

El requerimiento llega a un lugar específico de la entidad estatal; la solicitud no se tramita en la s ección de aseo y oficios varios de la empresa de energía sino que existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad. Desde perspectivas analíticas como las dé Chevalüer, los aparatos del estado cuentan

con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la accesibilidad o no del mismo.

La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el menú del día en un restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarán información al usuario interrogando por el nivel de tensión y el tipo de tendido eléctrico que requieren; existe una dimensión expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y mencionarlo que también operan como canales de acceso.

El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los funcionarios de la unidad de “infraestructuras de la empresa de energía” reclaman a los solicitantes información sobre las condiciones de la zona y de las unidades familiares; a su vez, estos mismos funcionarios reclaman conceptos y permisos a la unidad organizacional de “formalización catastral y usos de suelo” de otra entidad estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestación del servicio.

La afirmación escueta y llana “necesitamos luz para cocinar” termina siendo, desde las perspectiva de las formas de codificación y recodificación del reclamo, número de consumidores, tipo de tendido, ámbito de cobertura, accesibilidad al tendido principal, nivel de tensión, puntos de distribución, composición de la población definida en función de estratos; pero, igualmente, cantidad de dinero necesario para disponer del servicio, electrodomésticos averiados por daños en transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en las tomas de corriente, etc.

La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia sino en múltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como lo hemos señalado, define un ámbito de desempeños y competencia determinadas por sistemas dereglas de diversa naturaleza (jurídicas, práctico-morales,

Aspectos sobre p o lític a p úb lica | Alejandro Lozano Ayala

sociotécnicas, estéticoexpresivas) y jerarquías organizacionales y no organizacionales.

Aunque las jerarquías formales organizacionales determinen la posición de las instancias, la exploración que adelantamos propone más una lectura de la configuración de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los círculos de censura, los márgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento. Para el caso tiene mayor relevancia la disposición de las instancias en términos de redes y segmentos, sin desconocer con ello las determi- , naciones jerárquico-formales.

Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energía eléctrica y para contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se dirige a la empresa de energía y solicita en la instancia prevista que se le suministre fluido eléctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento puede resultar muy reducido por los siguientes motivos: los costos que representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca influencia de Juan para movilizar el requerimiento, dada su posición social y la forma argumentativa que acompaña el reclamo al presentar el problema como un asunto personal.

En una segunda situación, podemos partir de la afirmación “los habitantes tramitan el reclamo”. Sin aún llegar la solicitud a la empresa de energía estamos hablando de un sinnúmero de mediaciones: los líderes barriales que organizan la comunidad, el edil que hace el contacto y conoce d e los asuntos de derechos de petición, el alcalde local que debe demostrar gestión ante la comunidad de la localidad. Las dos situaciones descritas (la solicitud de Juan y la solicitud de la comunidad barrial) introducen uno de los temas más debatidos en el estudio de políticas públicas: cuándo el requerimiento dé Juan deja de ser el requerimiento de Juan o el

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requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de un reclamo que deviene en "situación socialmente problemática”.

Dado lo anterior, denominaremos movilización del reclamo al tránsito que logran hacer éstos de una instancia a otra, de un círculo de admisibilidad a otro. Estos tránsitos no son en una dirección única, ni obedecen necesariamente a lógicas de sucesión y simultaneidad.

En la alcaldía local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado al plan de desarrollo de la localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y líderes barriales negocian consecución de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de evaluación de proyectos de la empresa de energía establece tiempos y aportes asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el barrio está ubicado en una zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia no estatal constructores establecen mecanismos de presión para que la zona no sea considerada de alto riesgo.

Cada una de estas instancias corresponde a segmentos de un espacio que hemos denominado intervención estatal. Las redes de mediación (correas de transmisión) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos de acceso y de decisión distintos, a formas de sobrecodificación diferentes de los requerimientos; con ello, el concepto de necesidad da cuenta de una diáspora de intereses no homogéneos, múltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.

Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situación de competencia, el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminución de recursos financieros para la solución de sus propios reclamos; para ediles de la zona el proyecto puede signifi

Aspectos sobre p o lític a p úb lica | Alejandro Ltueano Ayala

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car movilización de votos que les permite continuar en la junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes ganancias y para l a empresa de energía mayor cobertura, buenos dividendos y legitimidad.

La lectura lineal y mecánica déla intervención estatal y del proceso de política pública contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos más oscuros otros menos, que impiden su satisfacción y resolución; de esta manera esencializa la necesidad, caracterizando los reclamos y requerimientos por fuera de las médiaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los tránsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la diáspora de intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos relevantes en la movilización de sus intereses; apoyos inestables, perdibles o cambiantes según las circunstancias.

Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus contenidos cambia en el tiempo.

Situación socialmente relevante y problematización

Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las políticas públicas, diferenciándolas de otros procesos sociales, políticos y de carácter estatal, es conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene en una situación o problema socialmente relevante3; vale decir, en situación sobre la cual se

3. Viirgiis VelfiNquez, Alejo (199,9). JL l Estado y las políticas públicas. Bogotá: Almtiili’Mii.

debe producir un tipo de intervención del estado para interpretarla y resolverla.

La “relevancia”, en este caso, está asociada a la posibilidad de que requerimientos y reclamos múltiples sobre un asunto común devengan en demanda social4; en el sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solución o tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los cuales se van generando reclamos movilizados por actores diversos, que no necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulación, pero que sí tienen como propósito incorporar su consideración, discusión y tratamiento en agendas estatales.

Desde las lógicas de configuración de las relaciones público/privadas, la relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensión estructurante de lo público, que corresponde a aquello que tiene valía, importancia y significación especial en un contexto específico; la notoriedad es un fenómeno que culturalmente puede tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que se presenta a los públicos para su consideración, dada su singular importancia5.

En este mismo marco interpretativo, el reclamo también es una dimensión estructurante de lo público; hace referencia a la solicitud, exigencia, reivindicación, impugnación o aclamación frente a

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4. Chevallier, 1986.5. Lozano, Alejandro (2005). “Algunos problemas sobre lo público: los saberes,

las esferas y las relaciones, las estéticas de lo inamisible”. Contenido en Hacia una definición de lo público. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.

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procederes, juicios y aptitudes, situaciones y ordenaciones considerados de interés del público o los públicos.

El reclamo articula una doble dinámica: de una parte, alude a un llamado orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de acción el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta; vale decir, de tener notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se considera, se piensa o se es.

Tanto notoriedad como reclamo adquieren significación y contenido según sean los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que aquí se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenómeno volitivo de un individuo conciente, alude más bien a planos y dispositivos de visibilidad que producen su percepción y configuran su recepción; vale decir, cargos, estatutos, relaciones de mando/obediencia, competencias lingüísticas articuladas a saberes, matrices culturales, círculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase, situaciones de dominación/ sujeción.

El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que identifica a este tipo de “relevancia” social y política del reclamo. Por ejemplo, la agenda estatal puede representar un “espacio problemático”, es decir, un conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más sectores sociales y que se constituyen en objeto de la acción estatal6, igualmente se la caracteriza como un grupo de problemas objeto de controversias públicas7.

6. Oszlak, Oscar (1981). Estado y políticas estatales en América latina: hacia una estrategia de investigación. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires, Argentina.

7. Meny, I ves Si Thoenig, Jean-Claude (H)85). Las políticas públicas. Barcelon: Ariel.

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Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de consideración y controversia, constituye progresivamente un espacio de problematización, de disposición de fuerzas, de planos de emergencia en las que se diseñan agendas y se estabilizan directrices de política, se neutralizan tendencias y se imponen otras; una interpretación no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la sociología de Michel Callón posibilitan caracterizar la problematización en los siguientes términos:

Uno de los subtítulos del trabajo de Callón (“La problematización, o ¿cómo volverse indispensable...?”) precisa de alguna manera el alcance que tiene este concepto y la perspectiva de análisis8. Se entiende por ésta la determinación de un estado de cosas dado (no podemos ver televisión porque no hay luz) o un estado de cosas deseado (querríamos o deberíamos poder prender el televisor con energía eléctrica), interrogando la situación (¿Por qué no tenemos energía? ¿Cómo disponer de esa energía?) para establecer una solución.

Hacer la pregunta sobre por qué no se cuenta con energía eléctrica para ver televisión es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilización de intereses la situación considerada inaceptable; la problematización también corresponde al despliegue de órdenes, prácticas, objetos, símbolos e imaginaros que operan en los procesos de diferenciación, distinción y reconocimiento social, acceso y construcción de proyectos identitarios.

8. Callón, Michel (1996). "Elementos para una sociología de la traducción". Mimeo correspondiente al programa universitario de investigación en ciencia, tecnología y cultura. Universidad Nacional de Colombia.

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Imaginemos un televisor q u e requiere alimentarse con luz eléctrica en medio de una distribución constituida, de una parte, por un espacio de velas, lámparas de combustión y pilas, donde no existen cables ni tomas; y de o tro lado, un mundo en donde la televisión es un referente simbólico e imaginario importante que estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidianos de la realidad social y cultural.

Esta imagen permite entender cómo la posibilidad misma de formular la pregunta está relacionada con esta disposición de objetos, imaginarios y discursos.

Teniendo en cuenta lo anterior, la problematización en los procesos de política pública está relacionada con varias dinámicas, entre las cuales se encuentran las siguientes:

Plexos de sentido

La problematización implica la producción de plexos de sentidos no unívocos que se confrontan buscando definir y perfilar la situación socialmente problemática; esto significa que un asunto considerado como problemático por diferentes actores no siempre es caracterizado por éstos de la misma manera; no necesariamente le atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impactos, y con ello es posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar.

Por ejemplo, para algunos actores ("la generación de delincuencia juvenil puede estar relacionada con la pérdida de valores sociales y la respuesta que se debe tener es la creación de normas jurídicas más estrictas y un sistema carcelario altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros, el problema no se debe a la pérdida de valores sino a la inexistencia de un espacio familiar de convivencia democrática y responsable; en consecuen-

cia, el asunto no necesariamente lo resuelven normas jurídicas más estrictas y criminalización de la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia, dándole un papel protagónico en la vida del joven.

De otro lado, están quienes argumentan la imposibilidad de solucionar el asunto tratando de fortalecer los vínculos afectivos del joven con sus grupos de pertenencia social, si quienes participan de éstos no cuentan con condiciones labores estables y justas, con mejor educación y mayor calidad de vida.

En fin, son múltiples y variadas las interpretaciones que se confrontan y con las cuales se busca establecer “Qué es socialmente problemático”. Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinión, cada una de estas interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores que se consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y, finalmente, en cada una de ellas hay una concepción de orden social, individual y del estado.

Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las diferencias de sentido y tensiones generadas entre las posturas; un aspecto relevante es identificar su anclaje, los lugares de su producción; la generación de sentido se hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo pronunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes hegemónicos como los discursos de las ciencias y del estado. La elaboración de sentido y su eficacia está igualmente relacionada con los lugares a los cuales se orientan para ser considerado y debatido.

Por ejetnplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos petrolíferos ubicados en territorios indígenas, en el mar-* co de instancias parlamentarias y medios televisivos, en diálogos



entre industriales y exportadores del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales; existe una gran asimetría en torno a la aceptabilidad que puedan tener los discursos de unos y otros. Argum entar que este tipo de prácticas lesionan la madre tierra y rompen vínculos culturales de las comunidades que viven en los lugares de explotación, no tiene el mismo alcance y significación cuando se hace en el cabildo de la comunidad ancestral a cuando se plantea en las instancias inicialmente señaladas.

De igual forma, en estas instancias no tiene el mismo peso el argumento ya señalado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el impacto que generaría las cuantiosas regalías en la economía de la región y en los órdenes exportadores del país. Las instancias no son dispositivos neutros donde supuestamente se concurre para discutir en condiciones de igualdad.

Procesos de traducción e identificación de actores

Cuando se argumenta en la arenga del líder de barrio ante su comunidad la obligación del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su parte los funcionarios de la empresa de energía no aceptan que son el gobierno pero asumen como responsables de administrar el suministro de energía, nos encontramos con un proceso vértice de la problematización que se denomina traducción; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo papeles y proponiéndolos a otros.

El análisis de política pública gravita en buena medida en torno a la manera como concurren en el proceso una diversidad de actores: unos estatales y otros supraestatales; unos mediadores y otros son objeto de la intervención de l estado; unos centrados en el diseño de directrices de po líticao tro s ejecutores y evaluadores de procesos.

El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su vez contar con criterios y estrategias de identificación de los mismos, es uno de las asuntos que tiene mayores dificultades, sin embargo, no hay un criterio único para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propósitos del analista, del gestor de acciones gubernamentales y del dentista que indaga procesos, entre otros.

Es igualmente cierto que los planteamientos de orden teórico, estrategias metodológicas y propósitos de análisis o intervención, se enfrentan a límites y unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales circunstancias, los analistas deben escoger en función del trabajo que buscan adelantar, combinando perspectivas o simplemente sometiéndose a modelos y esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los supuestos que subyacen a las opciones que se tomen.

En el caso de los procesos de diseño de directrices de política los analistas estructuran juegos de roles centrados en actores previamente identificados y considerados relevantes, con el propósito de ubicar posturas frente a una determinada situación o discusión de un tema específico.

Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:

• Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer presencia o pertenecer a una instancia del debate, de producción de información sobre el problema o de estabilización de decisiones sobre el mismo. En tales circunstancias, se tiende a identificar personas o grupos de interes allí representados.

• Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes, programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de localización de territorios o po-

Aspectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ay ala

blaciones; y normas socio técnicas, dentro o fuera de los aparatos del estado

• Se identifican como actores los grupos formales organizados y de pertenencia, claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo para promover, defender, imponer o concertar posturas o acciones frente a un debate o situación.

• Se identifican como actores las instancias formalizadas o no formalizadas que hacen pronunciamientos oficiales o adelantan acciones frente a debates o situaciones.

• Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos, segmentos de población no organizados formalmente (jóvenes, niños, trabajadores, desempleados, etc.), y unidades espaciales geográficamente referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.), entre otros.

En múltiples circunstancias la caracterización de actores desde una categoría tiene diferentes alcances y significaciones, dependiendo de los medios con los cuales se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto población difiere su uso si con él se alude a un grupo georreferencialmente identificado mediante instrumentos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc., y cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos específicos (niñas entre tres y cinco años).

Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de análisis relacionadas con interpretaciones sobre dinámicas singulares de los procesos de políticas públicas, algunos autores proponen múltiples criterios para identificar y caracterizar actores.

En el caso de las investigaciones ele Bárbara Crosby y Jhon Bryson se identifican fenómenos como lo s foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones en auditorios, dinámicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias píibli cas, conferencias, periódicos, te

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levisión, radio, entre otros), estructurados en procesos de planeación de políticas públicas y articuladores de lógicas como las siguientes: primero, la configuración de encuentros orientados a la producción de opinión y creación de significados compartidos. Segundo, la constitución de una relación de comunicación que se procura por la interacción existente entre oradores, públicos y financiadores o promotores del foro. Tercero, la existencia de un sistema de reglas estructurantes del encuentro, en términos de normas de acceso al espacio de intercambio, normas de comunicación pragmática, formas de argumentación, disposición y movilización de recursos lingüísticos y esquemas interpretativos9.

El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos como instrumento teórico utilizado en la descripción de procesos de diseño de política, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseño de escenarios productores y difusores de referenciales de política. Como consecuencia, el foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulación funcional de oradores, financiadores y público en calidad de actores.

Por su parte, Pierre Muller identifica actores que como mediadores producen referenciales de la política; es decir, imágenes cognitivas determinantes de la percepción que tendrán los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una posición estratégica en el sistema decisional puesto que formulan el marco intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de los grupos en pugna.

9. Bryson, John & Crosby, Barbara (1998). “La planeación de políticas y el diseño y liso de toros, ámbitos y tribunales”. Contenido en Ld gestión pública su sitúa- _ ción actual. México: Fondo de Cultura Económica.

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De otra parte, Muller consideraque en la articulación de los campos del conocimiento y poder en procesos de política, se identifican y diferencian tres tipos de mediadores en función de los recursos sociales que movilizan: d e una parte están los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; por otro lado, se encuentran las élites administrativas definidas por su capacidad para dominar la coherencia de los sistemas de decisión; y finalmente, estaán los políticos elegidos.

Ives Meny caracteriza como actores a los empresarios políticos cuya naturaleza y actividad diferencia en los siguientes términos: aquellos que reúnen grupos, individuos y medios articulados a élites de diferente naturaleza. De otra parte, están aquellos que pertenecen a grupalidades más difusas y anónimas, a menudo su activi

d a d gravita entorno al activismo, la agitación y la radicalización, suplementando el déficit de capital de las élites; para Meny, de estas dinámicas surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones movilizadas; sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y apoyo cuando la inclusión en la agenda deja de ser la etapa crítica. En términos generales, estos actores se movilizan en función de objetivos específicos.

Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que contribuyen al trabajo analítico, se encuentra igualmente la identificación de criterios básicos, a partir de tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de caracterización de actores que deben asumir los analistas.

En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificación de la relación actor/situación; caracterización de los actores a partir délas relaciones estatus/rol; identificación de estructura de roles.

Desde la perspectiva de Callón, la identificación de los actores está relacionada con procesos de traducción enmarcados en situaciones que implican acciones de autodefinición y entredefinición. Los actores asumen roles, ponen a circular intermediarios (discursos, prácticas, imaginarios, objetos) para establecer quiénes son y qué interés los movilizan; sin embargo, en la interacción es igualmente entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignándole un lugar; en este proceso se presentan situaciones como las siguientes, que son relevantes para el analista:

• Aquellas donde el actor entredefinido no acepta lo que dicen que él es; por ejemplo, los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.

• Aquellas donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.

• Aquellas donde los actores que se entredefinen no coinciden entre sí sobre lo que dicen ser y lo que hacen.

• Aquellas donde los actores que se entredefmen coinciden totalmente entre lo que dicen ser y lo que hacen.

La traducción plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinición y entredefinición, y umbrales en los que no es claro, parcial o totalmente, qué se es y qué se hace; qué son los demás o qué hacen. La convergencia permite establecer grados de acuerdo o disenso, que se operan en un proceso de traducción; la negociación, la alianza, el franco rechazo, la abstención es lo propio de los procesos de traducción.

Pero si la traducción pone de presente la autodefinición y entrede- finición como aspectos de la problematización, el interesamiento corresponde a un conjunto de mediaciones con las cuales una entidad (la comunidad del barrio que requiere electricidad) se es



fuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entes (la empresa de energía como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de solicitud de la empresa de energía, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la problematización, hablamos (le artefacto de interesamiento.

Las controversias y los actos relacionados con la movilización son los que permiten establecer cuándo un artefacto es de interés, porque ellos estabilizan identidades y determinan los enrolamientos. Para Callón en su planteamiento teórico, el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido en la tradición sociológica sistémica y con él quiere hacer referencia a un mecanismo mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta; es un interesamiento logrado (como, por ejemplo, cuando la empresa de energía se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el barrio dispone de luz eléctrica y que el reclamo logró que la empresa prestara el servicio).

Finalmente, cuando se caracterizan los enrolamientos se están describiendo las negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que mediante ellos se logran los enrolamientos.

M ovilización y enrolam iento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematización son la movilización, el enrolamiento la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses diversos. Con el concepto de movilización se alude a diversos fenórnenos: una primera perspectiva lo

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relaciona con la capacidad que tienen los actores interesados para poner enjuego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, interpretaciones, objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la manera como el reclamo social, la postura, la interpretación, las propuestas y exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusión y decisión, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente desaparecen.

Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la problematización10. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinámica, el actor al cual se le atribuye el rol busca aceptarlo o rechazarlo. Existen diferentes medios con los cuales unos actores en la justa política se orientan a enrolar otros actores; por ejemplo, la violencia física, la seducción, la persuasión, la negociación, la ideologización, entre otros.

Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinámicas sociales con los cuales los actores en pugna, en los procesos de política pública, buscan caracterizar cultural y políticamente a otros actores para promover una forma de interpretar y solucionar los problemas, también se pone de presente la otra cara de esta dinámica en la cual los actores rechazan las “identidades” que se les proponen, no las asumen y buscan construir su propia identidad, e igualmente asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.

Aspectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ayala

10. Callón, üühí.

M o m e r ito s d e la d e fin ic ió n de d irectrices d e po lítica

Espacio de controversia: tematización, red de instancias y directrices de política

Las mediaciones sociales que configuran la problematización definen un ámbito que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios específicos, aquello que grupos de interés consideran “socialmente relevante” y, por tanto, lo que en condiciones específicas amerita una intervención de estado, mediante acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de la vida social y sobre determinados segmentos de la población.

Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones, polémicas o litigios orientados a caracterizar “lo socialmente relevante” y a establecer la naturaleza, dirección y contenido de la acción estatal, así como la cobertura, temporalidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con regularidad, la controversia que se da en torno a un “asunto” objeto de un proceso de política pública, nos presenta una variada tematización.

¿En qué consiste la tematización? Hemos encontrado que los asuntos objeto de debate en los procesos de política pública no tienen un sentido unívoco, igualmente, es necesario señalar que ellos se pueden abordar desde diferentes perspectivas, lo cual permite establecer y percibir dimensiones de los asuntos que se deben entender y tratar de manera diferente, dado que pueden estar relacionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones integrales.

La tematización que surge de esta dinámica de los procesos de política pública, corresponde a Xa forma como se van diferenciando en el debate aspectos del problema que requieren tratarse de maneras diferentes y conducen e objetivos y resultados igualmen

te distintos; cada una de estas dimensiones, aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia.

Por ejemplo, las discusiones sobre “la desnutrición infantil de cero (0) a cinco (5) años” se relacionan con temas como “salud y nutrición del infante”, “nutrición y rendimiento escolar”, “nutrición y cultura familiar”, “nutrición y pobreza”, “nutrición y calidad de vida”, “gestión intersectorial y programas de nutrición”, entre otros.

Aspectos sobre p o lític a p úb lica | Alejandro Lozano Ayala

DISEÑO DE D IRECTRICES DE POLÍTICA

En consecuencia, tanto para el analista de políticas como para quienes se ocupan de su gestión, es importante establecer cuáles son las temáticas del campo controversial y la forma que reviste su tematización. Si partimos del caso señalado anteriormente, nos encontramos con formas de tematización diferentes. Por ejemplo, un asunto como “salud y nutrición” se tiende a abordar desde el discurso médico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto como “educación y nutrición” juegan los discursos de la pedagogía, la psicología y la medicina.

M o m e n to s d e la d e fin ic ió n de d irectrices de po lítica

Según los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que buscan interven ir en el proceso de política, pero no solamente se trata de identificar tipos de actores sino también discursos, intereses y grupos sociales afectados, racionalidades y experiencias múltiples.

Por ejemplo, en la solución del caso que nos ocupa las decisiones que se toman sobre intervención del estado no solamente afectarán a los infantes de cero (o) a cinco (5) años, sino también a maestros, colegios y jardines infantiles, padres de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de investigación y seguimiento de la nutrición, entes financiadores, revistas especializadas, programas de estudio en el tema, etc.

Finalmente, es necesario considerar que este espacio está constituido por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el problema debatido, y se hacen visibles los requerimientos y posturas de los actores en controversia.

Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales, consejos, comités, comisiones, asambleas, plena- rias, despachos) o en momentos específicos constituirse de manera informal dentro o fuera de una organización.

Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los actores luchan y se movilizan para que en ciertas instancias las dimensiones específicas del problema sean tratadas; no en todas las instancias se puede discutir y resolver todo.

Las instancias definen un ámbito donde se conocen y resuelven ciertos temas, para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso, permanencia y salida. Las instancias pueden ser permanentes o transitorias, formales e informales, gubernamentales, de la administración estatal, legales e ilegales, de organizaciones no estáfales, etc.

No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversia! de una política pública se estabilizan decisiones relacionadas con la definición de directrices de política; en ellas se producen recomendaciones, se dirimen querellas, se hace control o se busca coordinar acciones.

De otro lado, desde la perspectiva de la legalidad, algunas de estas instancias son más visibles que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos estatales y otras están más ocultas, lo que no significa que sean menos formales o que no se encuentren organizadas. Por ejemplo, dentro de esta segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela política, del narcotráfico o de la guerrilla, entre otras.

En conclusión, el espacio controversial que se configura en los procesos de definición de directrices de política es muy disímil y obedece a múltiples lógicas; las instancias no son de la misma naturaleza, solamente en algunas de ellas se estabilizan directrices de política, la correlación de fuerzas y posibilidad de visibilidad de las instancias varía en función de sus lugares en el aparto del estado o de su ubicación en el espectro de los grupos sociales organizados fuera de éste.

Las directrices de política son mandatos que permiten orientar las acciones gubernamentales, de los funcionarios estatales y de los grupos sociales que resultan afectados por la acción u omisión del estado, consignados en los mencionados mandatos.

Finalmente, las directrices de política son decisiones que se estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurídicas marco, planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros. Las directrices de política se pueden expresar en términos de lineamientos, principios reguladores y objetivos, entre otros; su estabilización implica que con ellos se- cierran, en buena medida, los debates y negociaciones orientados


M o m erv to s d e la d e fin ic ió n d e d irectrices d e política

a caracterizar el problema socialmente relevante y el diseño mismo de las directrices. Este cierre pone un sello de oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio controversia! y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementación de la política o en los debates deconstitucionalidad del mandato.

En algunos momentos en las directrices de política se identifican los responsables de su ejecución, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, se establecen procedimientos o se señalan fuentes de financiación, La estabilización de directrices de política y sus contenidos están en función de tiempos y costos políticos de actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interés que tienen acceso a las instancias donde se estabilizan estos tipos de directrices.

Capítulo 5

Definición de directrices de políticaAlgunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

i :l1 .̂. I

D e fin ic ió n de d irectrices d e política

Marco del trabajo

O bjetivo general

D elimitar, caracterizar y analizar la problemática y el contexto del momento relacionado con la definición, diseño y estabilización de directrices de política pública.


Definir criterios para delimitar espacio-temporalmente la trayectoria de un proceso de definición de directrices de política, con el fin de estudiarla.

Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos del proceso de política pública estudiada, demarcándolos espacio-temporalmente, según sea la dinámica del mencionado proceso.

Adelantar labores de recolección y organización de información utilizando las matrices que se presentan en la guía, con el fin de hacer análisis de dimensiones d e l proceso de política pública que se estudia.

Diseñar y utilizar instrumentos que posibiliten la organización, procesamiento y análisis de información de dimensiones del proceso de política pública que se e s tá estudiando.


Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definición e imple- mentación de política pública para el período objeto de estudio.

Elabore informes de avance, documentos diagnósticos y de recomendaciones, así como resúmenes ejecutivos.

Tipos de inform ación requeridos

Información jurídica: leyes, decretos, proyectos de ley, exposición de motivos, sentencias, resoluciones, acuerdos, etc.

Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (nacionales, como regionales internacionales), planes organizacionales, programas y proyectos relacionados con la implementación de la política.

Información orientada a entidades supranacionales o producida por ellas. Informes a ministerios, Presidencia de la República, Planeación Nacional, entidades de control (Contraloría, Procuraduría, Superintendencias, etc.), Congreso de la República, comisiones especiales, etc. (informes periódicos destinados al sector).

Información producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades, frentes guerrilleros, entre otros; relacionados con los espacios controversiales del proceso de política.

Documentos evaluativos (diagnósticos o prospectivos) sobre la configuración, desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con el proceso de política objeto de estudio.

Información orientada a la divulgación de las actividades de entidades estatales, no estatales, nacionales, internacionales o locales, relacionadas con la política, así como la proveniente de grupos de interós que no operan como organizaciones.

D e fin ic ió n d e d irectrices d e política

Información presupuestal y financiera relacionada con la financiación de planes, programas o proyectos que tengan que ver con la actividad de implementación de política.

Información de prensa y, en general, de publicaciones seriadas (periódicos, anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situaciones, posiciones de actores relevantes o documentos relacionados con el proceso de política pública objeto de estudio.

Proceso de trabajo

• Teniendo en cuenta los campos de intervención ya establecidos en los ejercicios anteriores, y a partir de la situación problemática sobre la cual desea establecer la configuración de directrices de política, identificar los temas de controversia que se necesitan delimitar y estudiar.

• Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identificando en el tiempo los actores, sus posturas, el tipo y caracterización de la instancia donde se hace visible el reclamo (cada matriz contiene todas las posturas relacionadas con el tema).

• Elaborar las matrices de tematización por documentos, constituida cada una por el conjunto de fichas de identificación bibliográfica documental y contenidos diagnósticos o prospectivos sobre los temas objeto de controversia.

• Elaborar una matriz por cada tema, en la que se identifiquen las directrices de política estabilizadas en normas jurídicas

• Diseñar y elaborar matrices que identifiquen propósitos y objetivos orientados a la operacionalización de las directrices de política

• Diseñar contextos que hagan visibles las circunstancias que posibilitan la comprensión» los debates del campo de contro

versia y la estabilización de directrices, propósitos y objetivos de política.

• Hacer análisis por cada matriz, realizar análisis transversales, hacer inferencias, construir hipótesis y sacar conclusiones.Redactar documentos finales.

A spectos sobre p o lític a p ú b lica I Alejandro Lozano Aya la

Espacio de problematización para la definición de directrices de política

O bjetivos

Caracterizar por temáticas la configuración del espacio de controversia relacionado con la situación socialmente problemática objeto de intervención de la política pública.

Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de controversia que hacen parte del espacio controversial de las directrices de política y las instancias en las cuales se visibilizan los requerimientos.

Introducción

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de definición de directrices de política el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificación de problemas y la orientación de acciones del estado para ser intervenidos.

Corresponde a esta parte de línea dos componentes, que son:

• Delimitación del espacio controversial atendiendo a instancias organizacionales o espacios de discusión configurados

D e f in ic ió n de d irectrices d e política

como grupalidades de naturaleza transitoria o permanente (unidades organizacionales, comités, comisiones, foros, plena- rias, entre otras).

• Delimitación del espacio controversial atendiendo a la información contenida en estudios, documentos diagnósticos, documentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas especializadas, informes d e comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestión, etc.

Prim er componente: identificación, posturas y actores en instancias

organizativas

Como se señaló anteriormente, hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a caracterizar “lo socialmente relevante”, y con regularidad estas controversias se dan en torno a un “asunto” objeto de un proceso de política pública; la manera como se aborda este asunto, desde diversas dimensiones o aspectos, se denomina tematización. Finalmente, es necesario considerar que frente a los temas se presentan actores relevantes que buscan injerir en la definición de directrices y tienen posturas frente a ellos.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario:

• Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia en la definición de directrices gubernamentales de la política.

• Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan frente a los temas, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores que asumen estas posturas y representan estos grupos.

• Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con aecio n eN , in te r e s e s o situaciones relevantes del proceso de de-

finición de directrices gubernamentales (facción de partido, grupo de clientela política, funcionarios de entidad estatal o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.)


Primero. Es necesario tener en cuenta que el analista no puede hacer de lado temas, posturas o actores, por considerar que sean más o menos importantes que otros. El analista debe aplicar un principio de simetría; todo tema, postura o actor, por insignificante que parezca, al aparear dentro del espacio de controversia o problematización debe considerarse y estudiarse.

Segundo. Para ia elaboración de matrices se debe utilizar información primaria. Las posturas se deben identificar mediante citas a pie de pági

na, señalando su fuente de información.

La información correspondiente a esta parte de línea debe ser debidamente consignada en la matriz Temáticas, actores, posturas e instancias

Primero. Las normas jurídicas no son temas de controversia. Cuando se producen normas jurídicas se discuten y estabilizan asuntos y decisiones sobre temas de «ontrnversia ila informar ion relacionada con debates de proyectos de ley le permite identificar temáticas, actores y posturas de actores; este material es importante para definir el espacio

' Segundo En este raso las organizaciones no se identiticarán c orno arto- res. Ellas corresponden a grupalidades formales representadas por voceros oficiales; quienes se consideran actores que representan grupos de

.- interés. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales K de entidades estatales y no estatales.-* -*■ • - ~ ‘ * * I <■ ............................................................................................................ — ................................................— ' '

D e f in ic ió n de d irectrices d e po lítica

Segundo componente: identificación de posturas

en documentos

Atendiendo a la información contenida en estudios, documentos diagnósticos, documentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control o informes de gestión ordenar la información por temáticas, autores y tipos documentales enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: situaciones socialmente problemáticas y diagnóstico de ámbitos intervenidos. Ingresar la información en la matriz

Tercer componente: caracterización de ia re d de instancias de

debates y estabilización de directrices de po lítica

En primer lugar, se debe establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de implementación de política pública que se estudia.

Para cada una de las temáticas que se identificaron se caracterizan las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los siguientes términos:

• Ubicación de la instancia en organizaciones, cuando se trata de instancias de carácter formal.

• Composición de la instancia (quiénes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinámicas de orden funcional. Además, quiénes en la situación espacio-temporal participaron en los debates y estabilización de decisiones).

• Asuntos sobre los cuales s e ocupa (tanto de los establecidos formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia).


En segundo lugar, para cada uno de los temas es necesario establecer las fechas de realización de los debates, los resultados estabilizados con la discusión de las agendas y ordenar parte de esta información en la matriz: Temáticas, actores, posturas e instancias

M atriz: Temáticas, actores, posturas e instancias de procesos de

definición de directrices

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis sobre esa información.

I AWBITO D E PROBLEM AT1ZACI0W -DEFINICION DE D IREC TR IC ES DE PO iiT IC A

TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1

ACTOR POSTURAACTOR

CARACTERIZACIÓNINSTANCIA

PERFIL I COMPOSICIÓN FUNCIONAL FUNCIONAL INSTANCIA INSTANCIAS

COMPOSICIONSITUACIONALINSTANCIAS

Nombra del actor relevante

l

Nombre de la instancia

J j ___Grupo interés momsentado

Naturaleza de la instancia

Fecha del planteamiento

Ubicaciónoroanizadonat

B pronunciamiento se copia y se se fíala con nota a pie de página la fuente documental

Copie tteraim ente el perfil funcional de la instancia Enumere los actores que hicieron parte

de la instancia en la situación relevante

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.

D e f in ic ió n de d irectrices d e po lítica

Cuando introduzca este conj unto de matrices en el trabajo primero explique al lector cuál es elobjetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después, coloque las matrices c o r su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis déla información contenida en el conjunto de matrices.

Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz tenga en cuenta lo siguiente:

• La postura del actor en e l debate se identifica mediante nota a pie de página y se señala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Teniendo en cuenta lo anterior, identifique los algoritmos de problematización por postura del actor relevante (descripción del hecho relevante, identificación de causas que lo procuran, identificación de consecuencias y efectos procurados)

• Recuerde que organizaciones no son instancias. Por lo regular, las instancias formales corresponde a unidades organizacionales.

• Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.

• Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales de esas unidades (comités, salas, comisiones, juntas, entre otros)

• Generalmente, la composición funcional se refiere a cargos o delegados que representan estamentos, grupos de interés, etc. (por ejemplo, delegados de ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros).

• La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hec4io hace parte d e la instancia.

M atriz: Tem atización a p a rtir de documentos

Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diagnósticos, documentos prospectivos, artículos de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestión, entre otros) partes correspondientes a:

• Identificación de situaciones que deben ser objeto de intervención estatal.

• Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se derivan de esas situaciones (diagnóstico).

• Identificación de alternativas de cambio y propuestas- de reforma (prospectiva).

Elaborar la matriz elaborando una ficha por cadá documento consultado, ajustándose a las siguientes orientaciones: 1

1. ■ Período objeto de estudio: si la información corresponde a unaño escriba solamente el año considerado (Ej. 1980). Si se trata de un período escriba los años inicial y final objeto de análisis, separados por guión (Ej. 1980-1985).

2. Tipo documental: identifique uno de estos dos tipos documentales (documento convencional para los que están publicados. Documento no convencional para los que no están publicados, como manuscritos, fotocopias, dactilografías, etc.). Cuando el documento es convencional y se trata de una publicación seriada (anuarios, periódicos, diarios oficiales, revistas, almanaques, etc.) identifíquelo como Documento convencional-publicación seriada.

3. Clase documental: identifique si se trata de un documento independiente que constituye una unidad en sí y no está contenido en otros documentos, por ejemplo: libro, capítulo de li-


D e f in ic ió n de d irectrices d e política

bro, ensayo, ponencia, informe, proyecto,diario de campo, artículo, editorial, sentenciante.

4. Título general: coloque el título general del documento del cual toma la información. (Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtítulo, escriba el título, coloque dos puntos y luego el subtítulo (Ej. Teoría crítica del sujeto: ensayos de psicoanálisis y materialismo histórico).Si el documento hace parte de una publicación seriada, colo- 'que aquí el título de la publicación (Ej. El Tiempo).

5. Autor(es) general(es): coloque el nombre del autor. Primer apellido y segundo apellido, primer nombre y segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl). Si hay más de dos autores, sepárelos con punto y coma (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael). Si hay más de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe et al. después del punto seguido (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl et al. Si se trata de un documento que está contenido en una publicación seriada no se diligencia este campo.

6. Título específico: cuando el documento estudiado hace parte de una publicación seriada o de un libro (capítulo, ponencia, artículo, excurso, etc.), se coloca el título de documento en este campo y el título del libro que lo contiene en el campo No. 4 (Título general).

7. Autor(es) específico(s): coloque el nombre del autor o autores que elaboraron el documento con los mismos criterios establecidos en el campo No. 5. Si el documento estudiado no está contenido en una publicación seriada, pero sí hace parte (capítulo, ponencia, artículo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca e l autor del libro en el campo No. 5 y el autor del capítulo, artíc vilo o ponencia en este campo. Si se trata del mismo autor se coloca el nombre en los dos campos (No. 5 y No. 7).

Aspectos sobre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ay ala

8. Páginas o volúmenes: si se trata de un documento que está contenido en una publicación seriada o hace parte de un libro se coloca la información de la siguiente manera: año de publicación, número, volumen y rango de páginas (Ej. Año 3, Vol. 5, No. 17 [pp. 140-1703), (Ej. Año 3, Vol. 5, No. 17, Separata [pp. 23-673). Cuando no es una publicación seriada se coloca el volumen, si es necesario, y las páginas (Ej. V 3, 370 p.), (Ej. [pp. 120-1233).

9. Editorial: colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza). En el caso de editoriales comerciales se debe omitir Cía., Ltda., S.A., etc.

10. Fecha/edición: colocar la fecha de edición del documento. Utilizar día-mes-año (Ej. 02-12-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la información completa. En el caso de libro solamente es necesario el año (Ej. 2003).

11. Ciudad: colocar el nombre de la ciudad donde se publica el documento.

12. País: colocar el nombre del país en el cual se publica el documento.

13. Responsable institucional: colocar el nombre completo de la entidad responsable de la publicación. Es necesario tener en cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en el caso de la Revista Análisis Jurídico se coloca: “Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Derecho”. Los nombres se colocan completos hasta llegar a la dependencia.

14. Nombre/evento: colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro internacional de estudiantes de sociología). Si lo anterior no corresponde a un evento omitir esta información.

D e f in ic ió n de d irec trices d e p o lítica

15. Tipo/evento: caracterizar el tipo de evento, atendiendo al orden geográfico (nacional, internacional, regional, local, colombiano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller, seminario, congreso, encuentro, etc.).

16. Fecha/evento: colocar l a fecha de realización del evento. Utilizar, año en cifras; mes, lastres primeras letras en minúscula; días en número, separados por guión (Ej. 2002 Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21-2004 Ene. 5).

17. Ciudad: nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza el evento.

18. País: nombre del país en el cual se realiza el evento.19. Entidad patrocinadora: colocar el nombre completo de la en

tidad patrocinadora. En el caso de varias entidades sepárelas con punto y coma. No utilice siglas.

MATRIZ DE DIAGNÓSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA1 .Período objeto de estudio:_________________________________________

SOPORTE DOCUMENTALINFORMACIÓN DE CLASIFICACIÓN DOCUMENTAL______________________

I 2. Tipo documental: I 3. Clase documental: ________INFORMACIÓN DESCRIPTIVA " ~4. Titulo general:_________________________________________________5. Autor (es) generales:____________________________________________6. Título específico: ___________________________________________7. Autor (es) específico(s):__________________________________________S. Páginas o volúmenes: DATOS DE EDICIÓN9.Editorial: 10. Fecha/Edición:11. Ciudad: 12. País:INFORMACIÓN INSTITUCIONAL

l 13. Responsable institucional:-EVENTOS:14. Nombre/evento:15. Tipo/evento: 16. Fecha:17. Ciudad: 18. País:19. Nombre/PatrocinadorCONTENIDO


Con relación al contenido ordenar la información identificando: a) la situación problemática, b) las causas, consecuencias e impactos que de ella se desprenden, y c) identificación de alternativas y propuestas posibles.

Finalmente, es necesario hacer un análisis por períodos de los conjuntos de matrices que posibiliten establecer la manera como diversos actores, en situaciones específicas, han leído y construido posiciones frente a la situación problemática objeto de estudio y en su relación con el espacio intervenido y las funciones del estado.

Identificación de directrices de política

Objetivos

Identificar las agendas en las cuales se estabilizan las directrices de política objeto de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temáticas que configuran el campo controversial.

Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, objetivos y estrategias contenidas en los dispositivos que estabilizan directrices de política, ordenándolas por temáticas que configuran el campo de controversia y estableciendo las relaciones que se dan entre ellas.

Caracterización de agendas de estabilización de directrices de

p o lítica pública

• Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la directriz de política. Identificar el nombre de la unidad organizacional donde se encuentra la mencionada instancia.

• Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se estabilizan las directrices de política.

D e fin ic ió n de d irectrices de po lítica

• Señalar la fecha (día, mes, año) en la que se estabilizan las directrices de política

• Identificar el dispositivo legal o administrativo donde están consignadas las directrices de política estabilizadas (ley, decreto, resolución, plan, programa directiva, etc.).

• Consignar los contenidos de las directrices.

Nota: recuerde que las directrices de política no se encuentran consignadas en una sola norma, plan o programa; en consecuencia, debe identificar cada dispositivo que estabilice directrices de la política estudiada, consignando la información que corresponde a los cuatro ítems señalados anteriormente. Ingresar la información en la matriz: Identificación de directrices de política estabilizadas

M atriz: Identificación de directrices de p o lítica estabilizadas

ÁMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN - DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

T E M A : T e m a N o . 1

P U N T O S D E A G E N D A A S U N T O S E S T A B I L I Z A D O S(Resultados)

N o m b r e d e la instanciaD is p o s itiv o legalF e c h a d e re u n ió nN o m b r e d e la instanciaD is p o s itiv o legalFe c h a d e re u n ió nN o m b r e d e la instanciaD is p o s itiv o legal

F e c h a d e re u n ió n

1 1 0

• Identificar el nombre de la instancia y la organización a la cual pertenece, donde se estabiliza la directriz de política.

• Identificar el dispositivo j urídico en el cual se encuentran consignados los propósitos y objetivos de política.

• Señalar las fechas (día, mes, año) en la que se estabilizan las directrices de política.

•• En asuntos estabilizados consignar literalmente los contenidos de las directrices.

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información contenida en la matriz.

Aspectos sobre p o lític a p ú b lica | Alejandro 'Lozano Ayala

Es importante considerar que con regularidad las directrices de política pública están contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o documentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte, los propósitos y objetivos están consignados en los planes y programas; este tipo de documentos son programáticos en el sentido de articular objetivos, resultados, asignación de recursos y temporalidades de eje-Él¡¡¡l¡Wl8§̂ ^

Es importante relacionar y comparar directrices con los horizontes de objetivos y propósitos, se trata de niveles de desagregación de las orientaciones.

D e f in ic ió n de d irectrices de po lítica

Propósitos y objetivos que hateen p a rte de las directrices

de p o lítica

Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades públicas que lideran “sectores” o entes territoriales; igualmente, buscan modificar la conducta de ciudadanos y grupos de interés organizados de la sociedad. Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario:

• Precisar cuáles han sido los objetivos enunciados por los decisores públicos en el proceso de definición de directrices rectoras de la política.

• Establecer y comparar: 1) contenidos de objetivos, 2) caracterizar y tipificar objetivos (determinan procedimientos, definen criterios, identifican poblaciones, establecen coberturas, identifican operadores, establecen criterios de financiación, etc.), y 3) identificar debidamente dónde están consignados.

• Elaborar matrices para la realización de esta parte del trabajo. Hacer deducciones y llegar a conclusiones.

Elaboración de contextos

O bjetivo

Definir e identificar contextos según sea la política pública estudiada (por ejemplo: políticos, económicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales se pueda entender cuáles fueron las circunstancias, hechos, situaciones relevantes que permiten comprender porqué se llegQ a definir directrices para adelantar intervenciones del estado.

Por cada contexto:

• Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada,contexto, estrechamente relacionados con los temas de controversia, soportados sobre información primaria o secundaria, debidamente identificada mediante notas a pie de página y contrastada con otro tipo de información.

• Hacer análisis relacionados con los hechos descritos y otros tipos de documentación, que permiten caracterizar los aspectos relevantes de la situación general que enmarca la definición de directrices de política.

• Elaborar conclusiones sobre las descripciones y análisis realizados.

Se debe atender a contextos claramente diferenciados en términos del ámbito intervenido, y contexto institucional estatal que señalen asuntos relacionados con el aparato de estado, en términos de producción de normas, reformas organizacionales, financiación y otros asuntos.

A spectos sobre p o lític a p ú b lic a | Alejandro Lozano Ayala

Elaboración del mapa de trayectoria definición de directrices gubernamentales de la política

Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, ámbitos, tribunales y situaciones sociales relevantes, red de instancias que hacen parte de la definición de directrices gubernamentales de la política objeto de estudio.

Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a movilizaciones sociales adelantadas por grupos de controversia (paros, tomas, manifestaciones, desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas, etc.). Pronunciamientos oficiales de autoridades estatales o representantes de grupos de interés no estatales. Actos de gobierno o de la administración pública como convocatorias; aprobación de normas; presentación de proyectos normativos; licitaciones; pro-

D e f in ic ió n dedirectrices d e política

nunciamientos judiciales; firma de acuerdos, convenios, tratados, contratos, etc. Acciones mediante las cuales los actores estatales o no estatales interponen recursos. E l mapa de trayectoria debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.

(1)

fechanombre

instanciasituación

estabilizada

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fecha fecha fechanombre --------------► nombre hechoinstancia instancia relevantesituación situación

estabilizada estabilizada

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fechanombreinstanciasituación

estabilizada

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fechahecho

relevante

Elaboración de documento base sobre definición de directrices de política

Elaborar la primera versión de una narración que describa el proceso de definición de directrices de política pública, atendiendo a la relación entre contextos, mapas de trayectoria, estabilización de directrices de política y principales momentos de controversia.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas, los análisis hechos a cada vina de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados (temáticas, actores, posturas, instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilización, temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: a) hacer inferen


cias de naturaleza cuantitativas y graficarlas y b) elaborar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla. * •

Resultados

• Documento correspondiente, caracterización de espacios de controversia e identificación de directrices de política.

• Resumen ejecutivo de tres páginas.• Una presentación de diez minutos en Power Point o en un

programa similar, orientado a decisores estatales.

Capítulo 6

Momentos de la implementación de política

Momentos d e la im plem entación d e política

No es suficiente establecer mandatos en los cuales se señalen lincamientos que orienten el accionar de gobernantes, funcionarios del estado y ciudadanos en la solución

de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de la población, también se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a cabo, se implementen.

La implementación se relaciona con la ejecución de los mandatos que se encuentran consignados en las directrices de política, en esta parte del proceso se busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; es un momento en el que el propósito consignado, verbalizado en el mandato se encuentra con las dificultades de la realización.

Si bien con la estabilización de las decisiones de orientación de política se cierran los debates sobre cómo entender el problema y qué hacer frente a él, con la implementación, realmente, se presenta un nuevo escenario de confrontación, de pugnacidad, de exclusiones e inclusiones, de lucha política y movilización de los actores sociales.

Con la implementación la acción de las autoridades estatales se despliega en el territorio, se divide en segmentos de agenciamiento especializados que laboran de manera sucesiva y simultánea. Si retomamos nuestro ejemplo de- la nutrición d e infantes, tenemos

Aspectos sob re p o lític a p úb lica | Alejandro Lozano Ayala

que en algunos casos la acción se localiza en restaurantes escotares que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que hacen el control de calidad a esos suplementos; en institutos de investigación de universidades y del Ministerio de Salud que hacen seguimiento y evaluación al estado de nutrición de los niños; en unidades de pediatría de clínicas y hospitales locales que atienden a la población infantil^ Son múltiples actividades,“desarrolladas por diferentes tipos de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales (estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).

Con la implementación se pueden multiplicar los escenarios de confrontación, las tematizaciones varían y se centran más en el cómo hacer, con qué recursos se cuenta, quiénes lo hacen; pero igualmente emergen los problemas relacionados con qué derechos se vulneran, quiénes quedan aún desprotegidos, qüé efectos indeseados se producen y qué cambios de circunstancias, situaciones y escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado.

/

Directrices, agendas operativas y espacios de _>problematízación de la implementación

La manera como se han estabilizado las directrices de política determina en buena medida la forma como se configura el campo de controversia del momento de la implementación. Para algunos autores los objetivos establecidos en el marco de las directrices de política pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden llegar a establecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas situaciones tienen una influencia relevante en la implementación1.

1. In g ra m , H elen , S tu a r t (19.99). “La im p lem en tación : una reseñ a y un m arco

teó r ico q u e sugiere" . C o n ten id o en Administración pública: el estado actual de la disciplina. F on d o d e cu ltu ra E con óm ica .

1 1 9

Por ejemplo, en algunas ocasiones los gobernantes promueven consensos en torno a objetivos poco claros por los costos políticos que se logran derivar d e una confrontación entre actores con intereses opuestos y fuerte posicionamiento, que ponen en Vilo la estabilidad política del gobernante; lo anterior significa que en un caso, la confrontación s e traslade a los espacios donde se diseñan las agendas operativas de la política y, en otro caso, los administradores de la política tengan un juego amplio en asuntos de direccionamiento.

En aquellas circunstancias en las cuales los procedimientos definidos en los marcos de política son precisos, las decisiones de implementación posiblemente llegarán a ser igualmente precisas, pero las acciones adelantadas pueden ser inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, ¿son múltiples las situaciones que se presentan en la relación establecida entra la definición de directrices de política y las lógicas que se dan en la implementación.

Por lo regular, los rumbos que toma la implementación de política están muy relacionados con dinámicas macro de gestión de los aparatos estatales, dinámicas que en general no son homogéneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo, formas de descentralización político-administrativa, formas de regionalización y territoria- lización, configuración de sectorialidades, relaciones intergubernamentales, diseños institucionales macro y micro, modelos administrativos socializados, capacidades en términos de saberes acumulados e incorporados p o r los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.

Dependiendo del tipo de política los debates de implementación se pueden dar en el seno cié organizaciones específicas, sobre las cuales recae en buena medida la tarea ejecutiva; o en grupos de entidades de un sector, situación que pon e de presente el proble

M o m e n to s déla im p le m e n ta d ó n de política

\

ma de coordinación interorganizacional; o entidades de diferentes sectores y niveles territoriales lo cual hace visible los problemas de coordinación intersectorial e interregional. Sin embargo, la problematización no se limita a los asuntos de coordinación, cooperación y sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la existencia de querellas que se dan entre actores no estatales, estrategias que involucran la concurrencia de organizaciones comunitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro y el estado mismo.

Es posible afirmar que los escenarios de confrontación y debate de los procesos de implementación se configuran atendiendo a dos dinámicas: de una parte, aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los implementadores y expertos, centrados en asuntos de carácter administrativo y jurídico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y técnica; de otra parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto, consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.

La configuración de estos espacios puede ser bastante irregular en el tiempo, dependiendo del tipo de política; en algunos casos la implementación termina siendo una actividad rutinaria, fundamentalmente procedimental y estabilizada, en la que los asuntos de controversia son mínimos, de otro lado están aquellos escenarios donde se dan múltiples conflictos, en períodos diversos con ritmos articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos económicos o momentos de pugnacidad social aguda, en algunos casos sostenidos durante períodos largos, otros intermitentes u obedeciendo a momentos que presentan cierta regularidad.

En términos generales, autores como Meny encuentran que procesos de implementación son concebidos con enfoques top-down donde la actividad ejecutora opera sobre la base de una jerarquía vertical y centralizada, una orientación de la acción administrad-


M om entos d e la im plem entación de po lítica

va centrada en criterios de eficiencia y efectividad, una concepción de la implementación que se sustenta sobre la separación de la actividad política y administrativa.

De otro lado, se encuentran los enfoques bottom-up, que proponen estrategias de implementación partiendo de situaciones concretas, ordenándose en función de requerimientos que hacen los actores afectados, con lógicas de interacción que surgen de abajo. Independientemente de estas lógicas, la implementación como dinámica social y política desborda los modelos y enfoques preestablecidos.

Instancias de implementación programas y redes

El estudio de.los procesos de implementación permite redimensionar nuevamente la significación que tiene el fenómeno de las políticas públicas. La definición inicial las caracterizaba como un proceso social donde se producen acciones gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente naturaleza, mediante la consecución de objetivos y resultados. No obstante, el alcance de esta afirmación requiere ser redimensionada. Así las cosas, es necesario asumir una doble perspectiva de interpretación del fenómeno que permita comprender con amplitud su alcance pero, al mismo tiempo, acotarlo para establecer su singularidad.

La configuración de las políticas públicas no se puede reducir exclusivamente a acciones gubernamentales, puesto que son procesos cuya naturaleza y dinámica se inscribe y es inteligible en el marco de sistemas políticosj Igualmente, es claro que se trata de un fenómeno en el cual se involucran acciones legislativas y judiciales, así como factores de cultura política, de organización y movilización de sectores sociales, políticos, económicos y culturales que entran en conflicto o prorn*ueven proyectos de vida colectiva.

Sin embargo, una adecuada consideración de su naturaleza y dinámica no debe perder de vista la especificidad que permite diferenciarlas de otros fenómenos políticos. Las políticas públicas se corresponden con formas de intervención del estado, en las cuales tienen cierto grado de centralidad las acciones gubernamentales; a pesar de lo cual no toda forma de intervención de estado, como acción gubernamental, es un aspecto estructurante de las políticas públicas.

¿Qué aspectos o características identifican este tipo de intervención del estado y la acción gubernamental? Algunos autores han planteado los siguientes factores o características estructurantes:

a. Programática: cpnjunto de decisiones, procedimientos y actuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes, legisladores, jueces, administradores— las cuales se constituyen de manera permanente en un marco para la acción, operando como denominador común, estatal.

b. Ámbito intervenido: espacio social y grupos poblacionales sobre los cuales recae la acción estatal.

c. Contenido: asuntos sobre los que recaen las actuaciones para el logro de objetivos, resultados e impactos.

d. Coerción: capacidad de imposición respaldada por el monopolio en el uso de la fuerza, el manejo ideológico y la amenaza latente inherente a los mandatos de ley.

e. Orientaciones normativas y de planificación: criterios, principios y disposiciones de orientación de conducta a partir de los contenidos de ley, reglas sociotécnicas, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados, responsables, y asignan recursos.

f. Gobernanza y gobernabilidad.


integrador y referencia! del hacer

Atomentos d e la ¡m p lem entac ió n d e po lítica

Cuando abordamos la constitución de los espacios de controversia en el momento de definición de directrices de política encontramos que éstos estaban constituidos por una red de instancias que dibujaban las trayectorias d e los requerimientos, los lugares de la visibilidad y la confrontación. Igualmente, en el caso de la implementación nos encontramos con una red de instancias que ejecutan la política, hacen seguimiento y evalúan.

Tanto el orden programático como la orientación normativa y de planificación de las políticas disponen de un componente material que soporta y viabiliza las actuaciones de autoridades estatales y de los administrados: uno de esos componentes son las organizaciones.

La ejecución de directrices de política en un ámbito de intervención determinado, regularmente requiere la concurrencia de varias organizaciones estatales de diferentes órdenes territoriales (nacional, seccional, regional, municipal), y de diferentes ámbitos funcionales (control, asesoría, financiación, direccionamiento y coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento); así como de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.

En los diseños macroorganizacionales estatales se plantean varias estrategias para la operacionalización de las políticas; en ciertos casos, estos diseños ordenan la acción en función de lógicas sectoriales y territoriales; pero también en función de redes de unidades organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que en momentos pertenecen a diversas entidades pero que sin embargo convergen en el tratamiento de asuntos comunes.

Tanto las organizaciones como las unidades organizacionales son grupalidades formales o dispositivos articuladores de saberes, funcionarios, recursos económicos, sistemas de servicios, estrategias gerencialeN y programas orientados a ejecutar directrices de política.

La identificación de las redes de unidades organizacionales centradas en asuntos o problemas específicos de implementación de política, permiten establecer que no necesariamente éstas hacen parte de una misma organización, un mismo sector jurídico-administrativo, una misma rama del poder del estado o un mismo nivel territorial.

Esta dinámica constituye todo un reto para la ejecución de las políticas, porque las relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquías verticales que garantizan unidad de mando;Uo propio de las lógicas de implementación es la existencia de estrategias gerenciales múltiples, campos de especializa- ción diversos, culturas organizacionales variadas, dinámicas institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias actividades, objetivos y resultados.

Un segundo eje del soporte material de la implementación lo constituyen los sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurídicos que contribuyen a la unidad de acción, convirtiéndose en referente común para las burocracias y los gobernantes (factor programático), la producción del ordenamiento jurídico no es homogénea y su discusión, estabilización y promulgación se juejga en tiempos políticos y sociales diversos. Dos lógicas de generación del ordenamiento jurídico afectan la ejecución de políticas; por un lado se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de intervención específico (por ejemplo, espacio público), en el otro, se trata de normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo, normas relacionadas con el presupuesto, la contratación, el manejo del funcionariado estatal, las compras del estado, etc.), que no siendo exclusivamente del ámbito intervenido pueden afectar de manera directa la ejecución de diversos tipos de políticas públicas.

De otra parte, la normatividad de la implementación no se limita' al ordenamiento jurídico sino también a sistemas de reglas

A spectos sobre p o lític a p ú b lica I Alejandro Lozano Ayala

M o m e n to s de la ¡m p lem entac ió n d e p o lítica

sociotécnicas, las cual es se imponen a los ejecutores y poblaciones intervenidas, son objetode control y se incorporan en los dispositivos materiales de lo s equipamentos estatales (por ejemplo, las reglas de calidad ISO; estándares supranacionales, reglas de seguridad y uso etc.). Una parte de estas reglas se integran a los ordenamientos jurídicos, mientras que otras se ordenan en manuales, se incorporan a estándares de registros de compra de materiales, se integran a cláusulas contractuales, entre otras.

Finalmente, se encuentran las reglas de civilidad, que operan en el marco de interacciones sociales de poblaciones intervenidas con la acción gubernamental y administrativa; se trata de principios que orientan prácticas sociales locales, que posibilitan o imposibilitan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la intervención de las administraciones estatales.

El tercer eje estructurante de la implementación sin duda son los programas gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos, objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones objeto y territorialización de la acción (Rose, 1998).

Es claro que el diseño de directrices de política constituye un proceso en el cual se fija un curso para la intervención del estado, pero es igualmente imprescindible entender que esa orientación adquiere una nueva dimensión cuando la acción se traduce en un conjunto de objetivos y resultados, que cuentan con recursos asignados en tiempos explícitamente programados.

Los proyectos son la unidad básica del actuar programático y con ello su diseño se constituya en un espacio especialmente sensible a la puja política y a la reonientación de la intervención estatal. La definición de estrategias d e operacionalización, el diseño de instrumentos de idealización para identificar la población beneficiaría y la determinación délos ámbitos territoriales de atención prio

Aspectos sobre p o lític a p ú b lica I Alejandro Lozano Ayala

ritaria son generadores de lógicas de inclusión y exclusión que tienen un alto contenido político.

Igualmente, este es un espacio en el cual se movilizan actores orientados a capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofreciendo sus servicios a los responsables estatales de operacionalizar la intervención. Teniendo en cuenta lo anterior, la definición de criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar,, se constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan intereses múltiples y proclives a generar dinámicas como la corrupción y el desplazamiento de objetivos.

Estrategia de análisis: identificación del plano programático en la implementación de la política

El objetivo de esta estrategia de análisis es la identificación del nivel operativo de la política, en términos del diseño y ejecución de planes, programas, proyectos y la determinación de la orientación programática que a ellos subyacen.

Para el casp, igualmente se parte de la tríada básica sobre la cual se apoyó el análisis anterior; vale decir, las organizaciones, las unidades organizacionales y los ámbitos de intervención de la política.

El concepto de programática en políticas públicas tiene varios sentidos; dos de estas representaciones son relevantes para el caso. La primera de ellas alude a marcos de acción que permiten orientar la actividad y labor de las autoridades públicas estatales; esos marcos no se corresponden exactamente con estatutos y no coinciden con documentos que definan de manera explícita y unificada las líneas de actuación que se deben tener en el proceso de política.

A pesar de esta característica, la programática de la política per-, mite la articulación y convergencia de las múltiples y dispersas

M o m e n to s de la ¡m p lem en tac ió n de p o lítica

actuaciones que desde diferentes organizaciones, situaciones y procesos llevan a cabo las autoridades públicas para dar solución a situaciones socialmente problemáticas.

La programática opera sobre la base de dos lógicas: de una parte, la integración y, de o tra , la orientación de sentido. La programática corresponde a ejes específicos, que se constituyen en denominadores comunes para el hacer u omitir estatal, en procesos y procedimientos, en directrices, principios y, en ofcasiones, se inscriben en rutinas institucionales; pero de otra parte, la programática hace referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideológica política, que enmarcan las actuaciones de las autoridades, configurando una oficialidad de estado. Por tanto, subyacen a esta dimensión unos referentes de propuestas de sociedad admisible y de deber ser.

La segunda representación sobre la programática se circunscribe, en parte, a las lógicas de la planeación y la forma como las grandes directrices de política, estabilizadas en ordenamientos jurídicos marco, son resignificadas y operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.

En este nivel del plano programático de las políticas, la orientación de la acción y su referencial básico (representaciones que dan contenido ideológico político al hacer estatal) se circunscriben de manera más puntual a las situaciones específicas que deben ser resultas con la intervención. En consecuencia, la orientación y su contenido adquieren en este momento una dimensión espacio-temporal precisa, un horizonte en términos de objetivos, un lugar de llegada en términos de resultados y, por tanto, una asignación de recursos: se trata, sin más, de un nivel en el cual la intervención es viable. I

I Consecuentemente, la estr-ategia de análisis se centra en dos tipos de fenómenos: los progra*nas y proyectos que operacionalizan la


política, y las estructuras de servicios que no hacen parte de los proyectos pero soportan la intervención.

Estrategias para el análisis de la red de proyectos de la política

Es un imperativo del análisis no reducir la evaluación de la política a la evaluación de proyectos, y esta última debe obedecer a criterios que permitan tener como referente el proceso de la política.

El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendiendo a los ámbitos de intervención que estructuran el campo de la política, el segundo criterio es hacer evaluación y seguimiento de los proyectos en el marco de períodos que permitan comparar su evolución, y contrastarlos a la luz del conjunto de los demás proyectos del ámbito.

Es generalizado que en períodos de tiempo cambien los nombres de loé proyectos o se redefina parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de focalización, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se mantiene porque constituyen una respuesta estatal permanente frente a un estado de cosas dado.

La utilización de estos dos criterios de evaluación y seguimiento permiten identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje fundamental el mismo proceso de la política; vale decir, las lógicas de la gestión de la política y no las lógicas de gestión de proyectos, organizaciones o unidades organizacionales. Algunas de las ventajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta perspectiva de análisis son las siguientes:

• [Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes organizaciones estatales que operacionalizan laN actuaciones del

1 2 9

estado en el ámbito intervenido déla política, así como de las estructuras de servicios y actividades estructurantes de la política, es necesario establecer el monto de los recursos económicos movilizados y sus fuentes de financiación.

Es claro que este ejercicio impone una nueva lógica para calcular la cantidad de recursos comprometidos en un campo de la política, sobre todo porque se parte, como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y los territorios y lo realmente invertido en la intervención objeto de evaluación.

En buena medida, las dificultades que se imponen están relacionadas con los criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado agrupa los recursos para su asignación, distribución, uso y seguimiento. De otra parte, a nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se presentan problemas de análisis porque en el marco de un proyecto no necesariamente todas las metas apuntan al campo de acción intervenido, y lo mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el tratamiento y desagregación de este tipo de información presupuestal y financiera obedece a criterios que no tienen como referente las lógicas del campo de la política en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata de dar cuenta de la movilización de recursos de personal.

• Segundo, a partir de la disposición del conjunto de proyectos de la política es posible hacer análisis comparados del campo, que permiten visualizar problemas relacionados con la manera como, desde cada uno de ellos, se lograr representar en qué consisten las situaciones socialmente problemáticas,(la forma como se caracterizan las poblaciones, la manera de georreferen- ciar tanto el ámbito Intervenido como la intervención del es

M o m e n to s déla im p le m e n ta c ió n de p o lítica

tado y 'el desarrollo de estrategias diferentes, y en ocasiones ’ disímiles de-gerencia de proyectos y la prestación servicios.

• Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anteriores es que uno de los factores de análisis y evaluación se centra en el'problema de los diseños institucionales y la implicación que éstos tienen en la viabilidad de los propósitos de las políticas, así como en la eficacia y eficiencia de sus resultados. En consecuencia, se trata de una lectura desde las dinámicas de conjunto de la política y no de una agregación de interpretaciones proveniente de perspectivas parciales y aisladas de los comportamientos de sus componentes (organizaciones, ' proyectos, normatividad, etc.).

El análisis de los diseños institucionales del campo de la política obedece a una variedad relevante desunios de vista, que tiene consecuencias tanto para la definición de criterios como para el establecimiento de estrategias y modelos de su evaluación y seguimiento.

Por ejemplo, el estudio de los diseños institucionales en materia de los aparatos organizacionales, en el marco de lógicas sectoriales y territoriales, pero a su vez interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de unidades organizacionales en procesos de políticas, necesariamente llevarían a plantear intervenciones que afectan directamente la política pública, no centrándose de forma exclusiva en el ámbito intervenido sino en las condiciones materiales que posibilitan la intervención del estado; la percepción de este tipo de diseños y su progresiva transformación pueden implicar la disminución de costos de transacción y mayor efectividad de las políticas.

De otra parte están los diseños institucionales articulados a la movilización de recursos, en el plano de los diseños sociotécnicos, la generación de procesos y procedimiento y la determinación de

Aspectos sobre p o lítica p ú b lic a | Alejandro Lozano Ayala

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M o m e n t o s déla im p le m e n ta c ió n d e p o lític ai

instancias, en m aterias tales como,el presupuesto, la planeación, la generación de información y su uso, entre otras.

El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como sujeto de control a la s organizaciones sin© a procesos, modelos, estrategias con las cuales se compromete la acción del estado y que tiene efectos inmediatos sobre la prestación^de los servicios, la defensa de los derechos de los administrados y el manejo de los recursos estatales.

Criterios e instrumentos de idealización, evaluación y seguimiento de proyectos

Como dispositivos de planificación, los proyectos hacen concurrir, articular y movilizar normas jurídicas y socio técnicas, funcionarios, formas organizativas y recursos financieros. De otra parte, con la ejecución de proyectos se transforman los objetivos en resultados, se identifican y actúa sobre poblaciones objeto y en espacios específicos en los cuales se despliega la acción gubernamental.

Para la identificación de la información necesaria, que se debe utilizar en la evaluación de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del analista. Algunas de las preguntas básicas son las siguientes:

/• A partir de los objetivos del proyecto se deben identificar los

tipos de acción que se quieren adelantar, la caracterización de la población objeto que se busca intervenir y el orden geográfico en el cual se despliega la acción.Es importante determinar si se establecen criterios múltiples para caracterizar las poblaciones objeto y la georreferenciación; esto determina las coberturas reales.

\

A partir de los compromisos y resultados esperados, determi.- • nar el tipo de bien o servicio que se quiere prestar; este tipo de factor debe estar expresado cuantitativamente y mediante unidades relacionadas con escalas de medición utilizadas.Determinar las relaciones que hay entre objetivos establecidos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios o índices de cumplimiento de los resultados programados. Sobre estos tipos de índices es necesario buscar las razones que explican su comportamiento.Es necesario establecer cuáles son las modalidades mediante las que se operacionaliza la acción (unidades organizacionales ejecutoras o entidades ajenas al estado que operacionalizan la acción). Criterios de idealización para la selección de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y control (interventorías, informes de gestión, actas, tableros de control, etc.).Determinar la estructura de servicios prestados, su infraestructura, dinámicas bajo las cuales operan, formas de acceso, portafolios, etc.Es necesario identificar los instrumentos de focalización y su uso. Una de las dinámicas centrales de los procesos de políticas públicas es el diseño y utilización de instrumentos de focalización;^este tipo de dispositivos permiten establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos de asistencia y su localización) y caracterizar las poblaciones objeto, efectivamente beneficiarías de servicios públicos y producción de bienes. El diseño y uso de instrumentos de focalización es un generador de lógicas de exclusión e inclusión en la intervención del estadojpero igualmente se convierte en un instrumento de orientación de los recursos articulados por los proyectos.

Aspectos sobre p o lític a p ú b lica | Alejandro Lozano Ayala

M o m e n to s d éla ¡m p lem en tac ió n d e p o lítica

Todo instrumento de focalización supone la existencia de unos componentes básicos. Por una parte están los criterios de focalización, que operan*como referentes para la orientación de la acción. Por lo regular estos criterios están ajustados a razones que permiten justificar el principio o principios que orientan en materias copio la selección de la población objeto; la identificación d e la situación que se va a intervenir; los valores o principios normativo jurídicos que deben primar, entre otros.De otra parte, se encuentra1 la identificación de los factores que se van a evaluar para establecer la selección de quiénes quedarán incluidos y serán beneficiados con la intervención. Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores que dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser sopesados, así como se establecen de manera cuantitativa o cualitativa escalas que permiten la calificación y la selección.Finalmente, se cuenta con procedimientos, procesos, etapas o momentos para su aplicación, así como con dispositivos materiales que ordenan la información, permiten su selección y uso (encuestas, modelos, matrices, etc.).El estudio de estos tipos de instrumento debe permitir valorar la forma como desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificación, tratamiento, seguimiento y atención), y al alcance de los copamientos territoriales y sus efectos.

Establecer las fuentes de financiación, los montos, la forma de su distribución en tareas específicas, su orientación mediante acciones contractuales y el peso de su uso.

Determinar los soportes de información sobre los cuales se apoya el diseño, elaboración, ejecución y seguimiento del proyecto, en factores relacionados con los procesos de planificación, la movilización de recursos financieros y de personal, la

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caracterización de las poblaciones y la georreferenciación de la acción. Además de la información contractual y los reportes de control y gestión.

La información de los proyectos debe ser consolidada atendiendo al ámbito de intervención y a lógicas de planificación como su agrupación en programas y planes. Finalmente, este tipo de información programática y de operacionalización se debe contrastar con la información de los análisis del campo funcional organizacional de la política.

Capítulo 7i

Implementación de directrices de políticaAlgunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

1 3 7

Im p le m e n ta rió n d e d irectrices d e p o lítica

Marco del trabajo

O bjetivo general

Delimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de los procesos de implementación de políticas públicas y elaborar un diagnóstico parcial del ámbito intervenido.


* Elaboración de diagnóstico sobre el ámbito intervenido para el período objeto de estudio.

• Elaborar un diagnóstico sobre la infraestructura institucional de la implementación.

Proceso de trabajo

• Elaborar un diagnóstico sobre el comportamiento del ámbito intervenido que dé cuenta sobre situaciones, causas y efectos.

• Hacer una evaluación de los contenidos normativos jurídicos relacionados con cada uno de los temas relacionados con la implementación.

• Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales d<* la implementadórv

• Caracterizar la red organización al que operacionaliza los procesos de implementación de la política.

• Identificar de madera ¡Integral la red de proyectos, contratos y estructuras de servicios articulados a la implementación de la política.

• Hacer análisis por cada matriz, análisis transversales, hacer inferencias, construir hipótesis y sacar conclusiones.

• Redactar documentos finales.

Diagnóstico ámbito intervenido r i

Un ámbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actúan autoridades público-estatales para modificar condiciones e influir sobre la conducta de actores relevantes, con el propósito de lograr resultados que se orienten a resolver una situación socialmente problemática. Un diagnóstico corresponde a una actividad que establezca el comportamiento de una situación socialmente problemática.

• Descripción de situaciones socialmente relevantes, estableciendo de manera adecuada momentos o períodos claramente registrados en términos de meses y años (la información utilizada se debe identificar en términos bibliográficos documentales y corresponder a documentos de naturaleza cuantitativa y cualitativa).

• Se deben identificar y señalar las causas que procuran la situación socialmente problemática y establecer los efectos e impactos que se derivan de su comportamiento, como los tipos de conflictos que se presentan, mediante una clara caracterización de variables y un adecuado análisis de las relaciones existentes entre éstas.

A spectos sobre p o lític a p ú b lic a | Alejandro Lozano Ayala

Im p le m e n ta c ió n de d irectrices d e p o lítica

• Establecer y caracterizar mediante información cualitativa y cuantitativa la poblador* objeto (individuos, grupalidades formales o informales, estamentos, estratos, etc.). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida en el tiempo (por ejemplo, año por año, etc.) o en series de tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la periodización objeto de estudio.

• Establecer y caracterizar mediante información cualitativa y cuantitativa el ámbito geográfico-fisico (atendiendo a tipologías de naturaleza espacial). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida en el tiempo (por ejemplo, año por año, etc.) o en series de tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la periodización objeto de estudio.

Ordene el desarrollo expositivo del diagnóstico tomando obligatoriamente las temáticas objeto de controversia que se estudiaron en el momento de la definición de directrices de política. Exponga separadamente cada una de ellas en los cuatro aspectos señalados con anterioridad.

Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relación entre los factores considerados en los cuatro aspectos constitutivos del diagnóstico. La información debe ser consistente, adecuadamente presentada mediante cuadros, matrices y gráficas que la hagan inteligible al lector. De otra parte, la información debe ser explicada e identificar claramente sus fuentes.

El diagnóstico del ámbito intervenido no debe contar con información de las acciones de intervención estatal, no se debe hacer referencia a la producción de norm as jurídicas, a la prestación de servicios gubernamentales; tampoco a la acción de funcionarios


operadores, jueces o magistrados, organismos de control o actuaciones legislativas.

Diagnóstico sobre infraestructura institucional de implementación

M arco norm ativo ju ríd ico sobre e l cual se apoya e l proceso de

política

Identificar por temáticas el marco normativo relacionado con orientaciones de política y aspectos inherentes a la implementación; así como sentencias o jurisprudencia correspondientes al tratamiento de asuntos residuales de la política. Elabore la siguiente matriz por cada temática trabajada, consignando literalmente la orientación contenida en la norma:

M atriz: Ordenam iento ju ríd ico soporte de la im plem entación

T E M Á T I C A :

NORMAS JURÍDICAS

I D E N T I F I C A C I Ó N A Ñ O A S U N T O C o n te n id o s d e l m a n d a to re la c io n a d o c o n la p o lític a

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Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (ley, decreto, etc.). Coloque el año de expedición. Señale el asunto que identifica la norma e n su parte resolutiva. Copie los contenidos del mandato.

tHaga análisis del surgimiento, evolución y transformación de los contenidos normativos, a partir de la información contenida en la matriz.

Implementación de directrices de política

Caracterización del espacio controversial de la implementación

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de imple- mentación el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la ejecución u operacionalización de la política.

Como ya se señaló, corresponde al espacio controversial un conjunto de temáticas frente a las cuales los actores relevantes del proceso de política tienen posturas; en consecuencia, determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia relacionados con la implementación en los siguientes términos: •

• Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio controversial de la implementación.

• Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan frente a los temas e identificar los grupos de controversia o los relevantes, y los actores que asumen estas posturas.

• Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con acciones, intereses o situaciones relevantes del proceso de definición de directrices gubernamentales (facción de partido,


grupo de clientela política, funcionarios de entidad estatal’ o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.).

Ordene el trabajo de esta parte de la línea en función de cada uno de los temas de controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene lq presentación del conjunto de argumentos de cada una de las posturas de los actores relevantes, contraste las posturas y señale las diferencias, énfasis y puntos de encuentro. i

Caracterización red de instancias que configuran debates y

estabilización de decisiones de im piem entación

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de impiementación de política pública estudiada.

Para cada una de las temáticas que se trabajaron en la segunda parte de esta línea, caracterizar las instancias de la política estableciendo su naturaleza, en los siguientes términos:

• Ubicación de la instancia en dispositivos organizacionáles, cuando se trata de instancias de carácter formal.

• Composición de la instancia (quiénes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinámicas de orden funcional. Además, quiénes en la situación espacio-temporal participaron en los debates y la estabilización de decisiones).

Asuntos sobre los cuales se ocupa (tanto de los establecidos formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia).

En segundo lugar, es necesario establecer para cada uno de los temas las fechas de realización de los debates, los resultados

1

estabilizados con l a discusión de las agendas y ordenar parte de esta información era las siguientes matrices:

Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices ordenan una parte de la información presentada con anterioridad y posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias,


M atrices de puntos d e agendas y asuntos estabilizados

' ÁMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN - IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

T E M A : T e m a N o . 1

P U N T O S D E A G E N D A A S U N T O S E S T A B I L I Z A D O S (Resultados)

N o m b r e d e la instancia: Fe c h a de re u n ió n :Ñ o m b r e d e la instancia: Fe c h a de re u n ió n :

N o m b r e d e la instancia: F e c h a de re u n ió n :N o m b r e d e la instancia:

Fe c h a d e re u n ió n :

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después, coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información contenida en la matriz.


M a triz de temas, actores, posturas y caracterización de instancias

de debates de im plem entación

ÁMBITO DE ROBLEMATIZACIÓN - IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

TEMA: Tema No. 1

ACTORES POSTURAS CARACTERI- PERFIL COMPOSICIÓN COMPOSICIÓNACTORES RIZACIÓN FUNCIONAL FUNCIONAL SITUACIONAL

INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS1 ■ I

Nombre del actor relevante:

Nombre de la instancia: J 1

Grupo de interésrepresentado:

Naturaleza de la instancia: 1

Fecha de pronunciamiento

Ubicaciónorganizacional:

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Éstas ordenan una parte de la información presentada en la segunda y tercena parte de esta línea y posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.

( Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo, primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información que ella contiene. Después, coloque las matrices con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información contenida en el conjunto de matrices.^

Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz, tenga en cuenta lo siguiente:

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• La postura del actoren el debate se coloca literalmente y mediante una nota a pie de página, se señala la fuente documental de la cual se toma el argumento.

• Recuerde que organizaciones no son instancias. Regularmente las instancias formales corresponden a unidades organizacionales.

• Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unidades organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.

• Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales se esas unidades (comités, salas, comisiones, juntas, entre otros).

• Generalmente la composición funcional se refiere a cargos o delegados que representan estamentos, grupos de interés, etc. (por ejemplo, delegados de ministros, directores, representantes de trabajadores, entre otros).

• La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hecho hace parte de la instancia.


Red organizacional de apoyo del proceso de implementación de política

Elabore la siguiente matriz por cada una de las temáticas estudiadas, en la cual se caractericen cada una de las unidades organizacionales (estatales como no estatales) que operacionalizan la política, su ámbito de intervención y las labores que adelantan.

M atriz: Red de unidades organizacionaies de ia im piem entación


UNIDADES ORGANIZACION ALES

T E M Á T I C A :Á M B I T O D E I N T E R V E N C I Ó N D E L A U N I D A D •

U N I D A D E S O R G A N I Z A -

C I O N A L E S E J E C U T O R A S

P E R F I L T A R E A S E N D E M A R C A C I Ó NF U N C I O N A L E L M A R C O P R O G R A M Á T I C A ,

D E L A D E L P R O G R A M A , E S P A C I A L YU N I D A D P R O Y E C T O , O P O B L A C I O N A L

A C T I V I D A DN o m b r e u n id a d o rg a n iza c io n a l y O r g a n iz a c ió n :

N o m b r e d e p ro g ra m a o p ro y e c to :

Éritid a d a la q u e p e rte n e ce :

Á m b i t o g e o g rá fic o d e in te rv e n c ió n :

P e r ío d o a c tiv id a d : P o b la c ió n o b je to :

• Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el mandato. *

• Identifique la organización en la que se encuentra la unidad que operacionaliza el mandato.

• Establezca el período de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto o las actividades de impiementación (año inicio/ mes inicio — año terminación/mes terminación. Ej. 2003/02-3003/ 08).

• Identifique literalmente el conjunto de funciones que corresponden al perfil funcional de la unidad organizacional que operacionaliza.

• Enumere puntualmente las actividades que la unidad organizacional adelanta en la ejecución del proyecto o actividad de impiementación. Identifique el nombre del proyecto o programa que se operacionaliza o la actividad que se adelanta.

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• Identifique puntualmente el ámbito de intervención geográfica en el cual se despliega la acción de implementación (zona, barrio, cuadra, centros de atención, etc.).

• Identifique puntualmente la población intervenida en la opera- cionalización. \

Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar: a) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos con los demás, b) Un análisis transversal comparando períodos y temas (el análisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).


Proyectos en el proceso de implementación

Identificar y analizar por temática los aspectos relacionados con el conjunto de proyectos que operacionalizan las orientaciones de política.

Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes básicos de los proyectos que operacionalizan las políticas. Segundo, elaborar matrices de informe de ejecución por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificación de licitaciones y contratos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con la ejecución de los proyectos que implementan las orientaciones de política.

M atriz: Identificación de joroyectos y su análisis

• Nombre del proyecto.• Unidad organizacional encargada de ejecutar el proyecto o

coordinar su ejecución y nombre de la organización.

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• Período de ejecución de proyecto (rango de mes, año).• Monto del proyecto (valor total).• Población objeto claramente identificada (si se hace en varias

partes del país, presentar el consolidado o por regiones, departamentos, municipios). Señalar aquellas características que permitieron definir la población Qbjeto y número de población.

• Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presenten se deben señalar los objetivos generales y específicos, (identificar la fuente a pie de página).

. • Enumerar los resultados obtenidos (identificar la fuente a pie de página).

• Para establecer la composición de las fuentes de financiación, identificarlas y sus montos.

• Identificar qué tipo de bienes o servicios se produjeron o prestaron, o qué dispositivos se produjeron que permitieran reglamentar conductas, procesos o procedimientos.

• Caracterizar el ámbito geográfico cubierto de manera puntual para el proyecto o subproyecto (municipio o municipios, veredas, región, localidad, etc.).

IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS

Period ¡¿ a c ió n : T e m á tic a :

O B J E T I V O S R E S U L T A D O S C O M P O S I C I Ó N B I E N E S O Á M B I T O O B T E N I D O S Y F U E N T E S S E R V I C I O S G E O G R Á -

D E P R E S T A D O S F I C O_______________________________________________ F I N A N C I A C I Ó N ________________C U B I E R T O

N o m b r e de l p ro y e c to :U n id a de je c u to ra :E n tid a d :P e río d o :______M o n t o de l p ro y e c to :P o b la c ió nobjeto:

1 4 !

La presentación de la s matrices de los proyectos debe estar ordenada en bloques por períodos. Cada bloque se debe identificar con el período y el nombr~e del proyecto o subproyecto del cual hace parte.

Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborarla) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos con los demás, b) Un análisis transversal comparando períodos y temas (el análisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).


M atriz: Com portam iento de proyectos

C O M P O R T A M I E N T O E J E C U C I Ó N D E P R O Y E C T O S

P e r io d iza c ió n : T e m á tic a :

L I M I T A C I O N E S L O G R O S YY P R O B L E M A S A V A N C E S

N o m b r e del p ro y e c to :

U n id a d e jec uto ra : En tid a d :

P e río d o :

M o n t o del p ro y e c to :

P o b la c ió n o b je to :

N o m b r e del p ro y e c to :

U n id a d e je c u to ra : En tid a d :

P e río d o :

M o n t o del p ro y e c to :

P o b la c ió n o b je to :

Para cada uno de los proyectos establecidos elaborar un breve informe que permita establecer las dificultades que se dieron en la ejecución del proyecto, en términos de coberturas, financiación, tiempos, redefinición de criterios de implementación, conflictos -políticos, económicos, sociales, técnicos, entre otros- que se presentaron en la ejecución. Logros en casos de coberturas, avances en términos de estrategias, consólidación de las acciones del estado en términos de capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso se debe señalar la fuente de información.

En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se admite hacer el informe con este tipo de información. Finalmente, la información debe estar adecuadamente organizada e identificada por períodos y por bloques de programas o subprogramas.

Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:

*• Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz,

relacionándolos con los demás.• Un análisis transversal comparando períodos y temas (el aná

lisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).

Contratos y licitaciones

Identificar y analizar por temática y proyectos los aspectos relacionados con el conjunto de contratos que operacionalizan la ejecución de acciones operativas de política.



M atriz: Contratos y Ucrititiones

Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:

• Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos con los demás.

• Un análisis transversal comparando períodos y temas (el análisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).

id e n t if ic a c ió n d e p r o y e c t o s

T e m a : N o m b re d e l p ro y e c to :

O B J E T O D E L P R O D U C T O SC O N T R A T O O R E S U L T A D O S D E L

C O N T R A T O

U n id a din te rve n to ra :

Ide n tifica ció ncontratista:

Pe río d o /co n tra to :

M o n to del c o n tra to :

N ú m e r o del c o n tra to :

Estructuras de servicios, producción de bienes, servicios de asesoría y coordinación, producción de normas

Objetivo: establecer por organizaciones, y para cada uno de los años estudiados, el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinación, asesoría y control (identificando acciones de interventoría)3f la producción de normas durante el proceso de ejecución de la política.

• Elaborar una matriz donde se identifique la entidad, la tipificación de bienes o servicios producidos y su expresión cuantitativa año por año.

• Elaborar análisis cuantitativos y cualitativos por organización. Análisis anuales que integren la totalidad de organizaciones y un análisis transversal del conjunto de años estudiados.

• Hacer un análisis que relacione la información anterior y la contenida en el ítem correspondiente al comportamiento de los proyectos y contratos.

• Identificar las fuentes de información de los datos solicitados.


Mapa de trayectorias proceso de implementacíón de los proyectos

Elaborar un mapa de trayectoria con la información contenida en las partes de la segunda componente. Hacer un análisis del mapa y presentar las conclusiones. , -•

Elaboración de narración sobre la trayectoria de la política estudiada (implementación).

Elaborar la primera versión de una narración que describa el proceso de implementación de política, atendiendo a la relación entre ordenamiento jurídico soporte de la implementación, red organizacional sobre la cual se apoya el proceso de implementación, elementos estructurantes de los proyectos implementados, comportam iento en la ejecución de los proyectos, contratos y licitaciones, y mapas de trayectoria.

Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elaboradas. Para lo anterior debe: a) Hacer inferencias de naturaleza cuantitativa y graficarlas. b) Elaborar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla.


Resultados

• Documento correspondiente a la implementación de política.• Documento de naturaleza diagnóstica, atendiendo a la totali

dad de la información contenida en la primera y segunda partes del trabajo de campo.

• Resumen ejecutivo de tres páginas.• Una presentación de quince minutos en Power Point o un pro

grama similar, orientada a decisores estatales.

Observaciones y orientaciones sobre procesos de recolección ytratam iento de inform ación

• Antes de iniciar el proceso de ubicación, búsqueda y selección de información lea atentamente las guías. Es necesario entender, desde el principio, que se trata de un trabajo en el cual debe explorar parte de un proceso de política pública; la exploración que inicia requiere pensar políticamente el estado colombiano y la situación social durante un período histórico específico.

• La información que requiere no necesariamente está disponible en las organizaciones que se están estudiando, es importante entender que la información se puede encontrar en varias partes del aparato del estado; por ejemplo, la información presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la Con- traloría. Dado lo anterior, se requiere que usted no solamente piense en la organización sino en términos de aparato de estado y de organizaciones no estatales relacionadas con el proceso de política pública.

• Es importante que usted entienda, en primer lugar, cuál es la información que requiere, si esto no es claro estudie la guía. Usted es el orientador de quienes le pueden suministrar la información, el funcionario que presta el servicio de información no debe adivinar lo que usted quiere.

• Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios están en la obligación de suministrarle la información que usted solicita, en este caso no hay información restringida. Usted tiene recursos legales para exigir la información en caso de que se la nieguen (derechos de petición). Presente sus solicitudes por escrito, de manera clara, detallada y con respeto. Finalmente, cuando requiera hacer uso de derechos de petición haga el trámite con tiempo.


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• Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son documentos que van dirigidos a actores que requieren su orientación y guía en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El público lector id cual usted orienta cada lino de los trabajos no conoce la guía ni puede adivinar lo que usted quiere hacer.

• Teniendo en cuenta lo anterior, inicie todo avance con una presentación del trabajo, señalando el problema que desea abordar; justificando de manera clara, sintética y con referentes empíricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando párrafos enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del documento.

• Igualmente, para cada línea de trabajo y para cada parte de línea, señale el objetivo que se tiene; oriente teóricamente al lector sobre los conceptos que utiliza; explique cómo leer las matrices, cuadros, grafías, etc., y señale el propósito que tienen éstas en el contexto de la línea y el trabajo; haga una análisis de la información contenida en la matriz y preséntela después de cada matriz.

• La totalidad de los documentos que usted prepara y cada parte de ellos (líneas, matrices, grafías, mapas, índices, tablas, fotografías, etc.) son argumentos. Como analista usted “crea el hecho”, “produce el hecho” que investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata simplemente de aplicar reglas para la elaboración de trabajos escritos; se trata de la producción de sentido.

• Todo apartado debe iniciarse señalando: a) Título de identificación. b) Objetivos, c) Enumeración de las partes que se tratarán. d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para los casos en Ion e|iie hv presenten matrices se debe colocar lo siguiente: e) Nombre de la matriz, f) Objetivo de la ma


/

triz. g) Grafía de la matriz que identifique las partes,que la componen, h) Explicación de los ítems que componen la matriz. i) Contenido de la matriz (información), j) Análisis de la matriz, k) Conclusiones derivadas' del análisis.

Atienda cada uno de los siguientes ítems, desde los cuales puedeevaluar su trabajo:

• Perspectiva conceptual: pertinente, claro y riguroso tratamiento conceptual de cada una de las partes del trabajo en marcos conceptuales, análisis y conclusiones.

• Perspectiva argumental: adecuada presentación de cada una de las partes del trabajo (títulos, objetivos, partes, etc.). Adecuada construcción de párrafos. Ortografía. Coherencia lógico-expositiva. Adecuada presentación de grafías, mapas, cuadros, matrices, etc. Adecuada identificación de fuentes documentales y bibliografías. Concordancia y coherencia en los argumentos. Claridad, pertinencia y coherencia en la construcción de inferencias, hipótesis y conclusiones.

• Información: consignar la información solicitada en cada uno de los apartados del trabajo. Confiabilidad y totalidad de la información solicitada. Consistencia y pertinencia en la información. Adecuada utilización de la información cuantitativa y cualitativa. Identificación de las fuentes de información.


Bibliografía

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Aspectos sobre p o lítica p úb lica | Alejandro Lozano Ayala

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