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Primera edición: agosto de 2010
D.R. © Suprema Corte de Justicia de la Nación Avenida José María Pino Suárez núm. 2 Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc C.P. 06065, México, D.F.
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La edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Catalogación
Valls Hernández, Sergio Armando, 1941- La Corte y la reforma del Estado / Ministro Sergio A. Valls
Hernández ; [prólogo Héctor Fix-Fierro]. — México : Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, 2010.
xiii, 68 p. ; 21 cm.
ISBN 978-607-468-227-4
1. Poder Judicial de la Federación – Reformas 2. Reelección – Legisladores – Congreso de la Unión 3. Iniciativa de leyes – Suprema Corte de Justicia de la Nación 4. Estado de emergencia 5. Acción de inconstitucionalidad 6. Administración de justicia 7. Control constitucional 8. Control de la legalidad 9. Sistemas judiciales I. Fix-Fierro, Héctor, pról. II. t.
PO FO E675.113 V344c
III
La Corte y la reforma
del
Estado
Ministro Sergio A. Valls Hernández
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia Presidente
Primera SalaPrimera SalaPrimera SalaPrimera SalaPrimera Sala Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo
Presidente
Ministro José Ramón Cossío Díaz Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas
Ministro Juan N. Silva Meza Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda Sala Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano
Presidente
Ministro Luis María Aguilar Morales Ministro José Fernando Franco González Salas
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos Ministro Sergio A. Valls Hernández
Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Comité de Publicaciones, Comunicación Social, Difusión y Relaciones InstitucionalesDifusión y Relaciones InstitucionalesDifusión y Relaciones InstitucionalesDifusión y Relaciones InstitucionalesDifusión y Relaciones Institucionales
Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia Ministro Sergio A. Valls Hernández
Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité Editorial Mtro. Alfonso Oñate Laborde
Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo
Mtra. Cielito Bolívar Galindo Directora General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis
Lic. Gustavo Addad Santiago Director General de Difusión
Juez Juan José Franco Luna Director General de Casas de la Cultura Jurídica
y Estudios Históricos
Dr. Salvador Cárdenas Gutiérrez Director de Análisis e Investigación Histórico Documental
V
ContenidoContenidoContenidoContenidoContenido
Prólogo. Dr. Héctor Fix-Fierro ............................................................ VII
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo I I I I I Reformas a la Función del Poder Judicial ................... 3
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo II II II II II El Estado de Emergencia ....................................................... 11
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo III III III III III La Reelección en el Congreso .......................................... 17
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo IV IV IV IV IV Potestad de Iniciativa de Ley a la Corte .................... 25
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo V V V V V La Acción de Inconstitucionalidad .................................. 31
VI SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo VI VI VI VI VI
Administración de Justicia Federal
y Estatal ............................................................................................ 39
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo VII VII VII VII VII
Control de Constitucionalidad y Control
de Legalidad ................................................................................... 45
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo VIII VIII VIII VIII VIII
La Influencia de otros Modelos en la
Impartición de Justicia ............................................................. 53
CapítuloCapítuloCapítuloCapítuloCapítulo IX IX IX IX IX
Conclusiones ................................................................................. 61
PrólogoPrólogoPrólogoPrólogoPrólogo
VII
Don Sergio A. Valls Hernández, distinguido Ministro
del máximo tribunal de nuestro país, me ha conferido
el grato honor de escribir unas palabras preliminares a
estas profundas y precisas reflexiones suyas sobre la Suprema
Corte de Justicia y el Poder Judicial de la Federación en el
marco de la llamada reforma del Estado.
Se trata de una obra que podemos ubicar en una tra-
dición de activa participación de la Suprema Corte, así como
de sus integrantes en lo individual, en el estudio y pro-
puesta de los cambios que nuestro sistema de justicia ha
ido requiriendo en el tiempo. Podemos recordar, entre
otros ejemplos, que en los años cuarenta del siglo XX, la
Suprema Corte se pronunció en contra de un proyecto
VIII SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
de reformas que había enviado al Congreso de la Unión
el entonces Presidente de la República, el general Manuel
Ávila Camacho, por lo que, finalmente, esta iniciativa no
se aprobó. Pero las intensas reflexiones de los Ministros de
la Corte y del medio jurídico mexicano de aquellos tiempos
permitieron, unos años más tarde (1950-1951), llevar a
cabo la reforma constitucional por la cual fueron creados
los primeros tribunales colegiados de circuito como
órganos auxiliares de la propia Suprema Corte de Justicia.
A tal punto fue trascendente esta reforma, que su impulso
no se ha agotado hasta nuestros días.
Ya en época más reciente, la reforma constitucional y
legal de 1994-1995 no sólo tuvo el efecto de un profundo
cambio en la organización y competencias del Poder Judicial
de la Federación, sino también de contribuir decisivamente
a que la Suprema Corte asumiera un papel todavía más
prominente y activo en el concierto de los poderes públicos
y las instituciones del Estado.
En este nuevo ambiente, la Suprema Corte ha impul-
sado nuevas reflexiones y nuevos proyectos de cambio, a
fin de perfeccionar aún más el sistema de justicia vigente.
Podemos mencionar así la reforma constitucional de 1999,
que modificó la composición y funciones del Consejo de
la Judicatura Federal y otorgó mayores facultades a la Corte
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO IX
para regular su carga de trabajo; el anteproyecto de nueva
Ley de Amparo de 2001, que si bien no se ha convertido
todavía en ley positiva, sí ha influido en varias de las inicia-
tivas legislativas pendientes de resolución; el Libro Blanco
de la Reforma Judicial (2006), producto de una amplia con-
sulta que inició la Suprema Corte en 2003; y, finalmente,
las dieciséis propuestas aportadas por la Corte en el
contexto de la Ley para la reforma del Estado, de 2007.
El Ministro Valls nos propone ahora sus ideas a pro-
pósito de las diversas iniciativas que el Presidente de la
República y los principales partidos políticos nacionales
han enviado a las Cámaras del Congreso de la Unión desde
fines de 2009, para intentar dar nuevos bríos a la reforma
del Estado.
Es verdad que esas iniciativas se centran fundamental-
mente en las relaciones entre los poderes políticos –el
Ejecutivo y el Legislativo federales–, así como en los meca-
nismos de participación político-electoral de los ciudadanos
en la vida democrática, y esa es su sola pretensión. Algunas
de ellas, sin embargo, incluyen propuestas relativas a la
Suprema Corte y al Poder Judicial en el marco de la división
de poderes. El Ministro Valls las somete a un agudo exa-
men, sin que su estudio se limite a las mismas, pues como
señala el autor, estas iniciativas de reforma constitucional
X SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
“se reducen a unas cuantas propuestas aisladas, sin entrar
en los temas más importantes. Se echa de menos un ejer-
cicio integral sobre la reforma del Poder Judicial del Estado
mexicano en el marco del proceso de discusión de la reforma
del Estado…”. Consecuentemente, el número y la pro-
fundidad de los temas abordados por el Ministro Valls
son más amplios:
• La intervención previa de la Suprema Corte de Jus-
ticia para examinar la constitucionalidad del decreto
de suspensión de garantías individuales, conforme
al Artículo 29 constitucional.
• La supresión de la facultad de investigación de viola-
ciones graves a las garantías individuales, actualmente
a cargo de la Corte en términos del Artículo 97
constitucional.
• La participación de la Corte en la declaración de proce-
dencia que permita privar de inmunidad procesal
penal a un servidor público.
• El otorgamiento a la Suprema Corte de la facultad
de iniciar leyes en temas de su competencia ante el
Congreso de la Unión.
• La propuesta de creación de un Tribunal Superior
Colegiado que asuma las funciones de control de
legalidad que todavía corresponden a la Suprema
Corte de Justicia, a fin de que ésta tenga como tarea
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO XI
única la interpretación final y definitiva de la
Constitución.
• Las condiciones en que los tribunales de los Estados
pueden ejercer el control de constitucionalidad y
de legalidad dentro de su propia jurisdicción.
• La necesidad de reducir la procedencia del llamado
amparo directo para elevar la eficiencia y la certeza
de la administración de justicia del país.
• El perfeccionamiento del sistema de precedentes
judiciales, de origen angloamericano, que requiere
la publicidad del texto completo de todas las senten-
cias de todos los tribunales del país.
Debo señalar que estoy de acuerdo con la mayoría de
las propuestas y reflexiones del Ministro Valls. Y aunque
sin duda lo merecen, no es posible, sin embargo, hacer en
esta oportunidad un examen completo de las coincidencias
y las diferencias. Señalo, de todos modos, que el Ministro
Valls propone conceptos y distinciones –como su concepto
de “interpretación constitucional estatal bloqueada”, o
la distinción entre “interpretación difusa” y “aplicación
difusa” de la Constitución– que deberían desarrollarse
mediante un análisis académico comparado.
Con respecto al primer concepto, simplemente men-
ciono que el Tribunal Constitucional Federal alemán ha
XII SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
abierto la puerta para que la jurisdicción constitucional de
los Länder (entidades federativas) examine cuestiones
de derechos fundamentales (pues tradicionalmente se
había circunscrito a las cuestiones competenciales y orgá-
nicas), siguiendo la jurisprudencia de ese Tribunal cuando
la respectiva Constitución local contenga derechos que
sean iguales en formulación y sustancia a los derechos
fundamentales, ya interpretados, de la Ley Fundamental
alemana.
En relación con el punto anterior, vale la pena observar
que en el debate sobre la justicia se ha producido en los
últimos años un fenómeno de gran importancia en México:
el acercamiento entre el mundo judicial y el mundo acadé-
mico. En este sentido, no sobra recordar que, además
de su distinguida trayectoria en la administración pública
y en la Judicatura, el Ministro Valls ha incursionado en la
docencia y en la academia como profesor de varias univer-
sidades y como autor de libros, además de otros trabajos
publicados. Estos antecedentes le han permitido adquirir
una profunda comprensión del modelo de justicia impe-
rante en México, de sus orígenes, desarrollo y desafíos
actuales, pero no le impiden cuestionar e incluso contra-
decir algunas ideas que se han vuelto lugar común en el medio
judicial mexicano, como el otorgamiento de la facultad de
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO XIII
iniciativa legislativa a la Suprema Corte de Justicia en las
materias de su competencia.
El origen periodístico de la obra del Ministro Valls**
no es indicio de superficialidad ni de improvisación. Por el
contrario, gracias a la “tiranía del espacio impreso” a que
obliga el periodismo, y lejos de la verborrea que con fre-
cuencia caracteriza la expresión escrita de los juristas mexica-
nos, el Ministro Valls ha logrado un trabajo que desarrolla
de manera tan sencilla y breve como informada las princi-
pales encrucijadas de la reforma del Estado en lo que
concierne al sistema de impartición de justicia. Los lectores
–tanto especialistas como no especialistas– no se arrepen-
tirán de acercarse a ella.
Dr. Héctor Fix-Fierro*
* Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. ** Los temas de esta obra provienen de artículos del Ministro Sergio A. Valls Hernández publicados en el periódico El Sol de México durante el 2010.
Capítulo ICapítulo ICapítulo ICapítulo ICapítulo I
En el 2010, año del Centenario de la Revolución y del Bicentenario de la Independencia, los mexicanos nos
encontramos en un proceso denominado reforma del Estado que busca modificar nuestro sistema político. Su objetivo es concluir la transición democrática de México que inició antes del año 2000 con importantes reformas a la Ley Fundamental y diversas leyes ordinarias, las cuales desem-bocaron, tres años antes, en un nuevo equilibrio de fuerzas en la Cámara de Diputados y, en ese año, en la alternan-cia en el Poder Ejecutivo Federal.
La posibilidad de la alternancia en el gobierno y de mayorías cambiantes en los órganos de representación política es ya una nueva realidad en el México de este siglo
XXI. Desde 1997 no hay mayoría en el Congreso del
Reformas a la funciónReformas a la funciónReformas a la funciónReformas a la funciónReformas a la función deldeldeldeldel Poder Judicial Poder Judicial Poder Judicial Poder Judicial Poder Judicial
3
4 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
partido en el gobierno y el Presidente de la República es,
desde el año 2000, de un partido político diferente al que
había dominado ese cargo público de elección popular a
lo largo de la mayor parte del siglo XX.
Los estudios de ciencia política señalan en forma uná-
nime que la posibilidad de la alternancia es uno de los
indicadores que definen un sistema como democrático,
esto es, la incertidumbre en los resultados electorales, el
no saber cuál partido político va a ganar la siguiente elec-
ción general.
Pero la incertidumbre no es el único indicador de que
un sistema es democrático. Otro, igualmente importante,
es la certidumbre del Estado de derecho, la certidumbre
de que las leyes que aprueben los representantes del
pueblo de México serán debidamente aplicadas. Cuando
el derecho de un país es predecible todos sus habitantes
pueden gozar de un clima de tranquilidad que les permite
desarrollar sus potenciales individuales. Cuando el dere-
cho de un país es predecible se contribuye enormemente
a su progreso económico, que es absolutamente indispen-
sable para su mejor desarrollo social.
Y es este indicador de la certidumbre del Derecho el que
no hemos logrado mejorar en estos años. Por eso la re-
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 5
forma del Estado: el proceso de reformas no ha concluido;
se ha dinamizado en el 2010 con iniciativas presentadas
por los diferentes partidos políticos con representación en
las Cámaras de Diputados y de Senadores, así como por la
formulada por el Presidente de la República. A este pro-
ceso de gran aliento dedicaré mis comentarios en los
siguientes capítulos, en lo que se refiere a las iniciativas
para actualizar la función jurisdiccional federal.
Para entender el conjunto de reformas que se han pre-
sentado concernientes al Poder Judicial, cabe recordar que
la primera parte de la transición democrática del país con-
sistió en reformar las reglas de acceso al poder, esto es,
las normas electorales. Ello se ha hecho con bastante éxito
pues al día de hoy contamos con un sistema que garantiza
la libertad y respeto al voto de los ciudadanos con dos
instituciones muy sólidas: el Instituto Federal Electoral (IFE)
y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF).
La reforma constitucional que estableció al Tribunal Elec-
toral como la instancia última de resolución de conflictos
electorales fue muy positiva. Pero como es frecuente en
estos procesos, no se fue suficientemente pulcro a la hora
de derogar las partes con las cuales esa reforma era incom-
patible, es decir, no se derogó la potestad de la Suprema
6 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de investigar la violación de los derechos político-electorales que le otorga la Cons-titución en el artículo 97; tampoco se derogó la potestad de la Corte para investigar la violación de otro tipo de dere-chos diferente a los del voto público, a pesar de que se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) que tiene precisamente este cometido como su única razón de ser. De ahí que la iniciativa de la fracción parlamenta-ria del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la Cámara de Senadores haya atendido esta omisión del Poder Revisor de la Constitución que había causado ya algunos problemas por la duplicidad de funciones de diversos ór-ganos del Estado.
Como lo he sostenido en otras ocasiones, creo que esta iniciativa va en la línea correcta. El Tribunal Electoral tiene una sanción contundente en el caso de la violación del voto público: la anulación de la elección; pero la Corte no cuenta con un poder sancionador eficaz en el caso de las violaciones a los derechos. De ahí que su imagen ante la opinión pública se deteriore, ya que a pesar de que en su investigación establezca la responsabilidad de los altos funcionarios públicos a los que se les imputan tales trans-gresiones, no puede hacer nada al respecto.
Es el Congreso y no la Corte, a través del juicio político,
el que puede remover a un funcionario al exigirle responsa-
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 7
bilidad política por violaciones graves a los derechos de
los gobernados. Es la CNDH la que debe hacer esa in-
vestigación, y el Congreso actuar en consecuencia apli-
cando la sanción que proceda de acuerdo con la gravedad
del caso.
Capítulo IICapítulo IICapítulo IICapítulo IICapítulo II
Dentro del marco de la reforma del Estado, donde el
titular del Ejecutivo Federal y diversos grupos parla-
mentarios han presentado propuestas de renovación a
la estructura del mismo, me abocaré en estas líneas a un
punto en el que se toca una atribución al Poder Judicial
de la Federación en materia de Derechos Humanos, la
cual consiste en reformar la cuestión del “estado de
emergencia”.
Dicha reforma presentada por el Grupo Parlamentario
del PRI en la Cámara de Senadores propone limitar la
facultad con la que cuenta el Estado para suspender los
derechos o garantías individuales cuando se enfrente a un
estado de emergencia.
11
El Estado de EmergenciaEl Estado de EmergenciaEl Estado de EmergenciaEl Estado de EmergenciaEl Estado de Emergencia
12 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
Para efectos de dar mayor claridad a esta exposición,
abordaré brevemente en qué consiste la suspensión de
derechos en un estado de emergencia.
La suspensión de derechos o de garantías es una atri-
bución con la que cuenta el Estado para hacer frente a
una situación extraordinaria, la cual puede presentarse ya
sea por fenómenos naturales (v.gr., terremotos o inun-
daciones), por actividades humanas (v.gr., levantamientos
civiles), o por hechos delictivos (v.gr. delincuencia orga-
nizada), en la que se posibilita al Estado para restringir las
garantías individuales. Por ejemplo, si en un determinado
territorio de la República Mexicana se presenta una situa-
ción de delincuencia extrema, se puede restringir el
derecho con que cuentan las personas para desplazarse
por el mismo en determinadas horas, a través de un “toque
de queda”.
Ahora bien, la cuestión del estado de emergencia cobra
gran relevancia en la actualidad, ya que diversos diputados
y senadores han propuesto que se restrinjan ciertas garan-
tías en los estados del Norte del país, como en Chihuahua,
por la situación de inseguridad que se vive.
Es pertinente señalar que actualmente la Constitución,
en su artículo 29, otorga prácticamente un “cheque en
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 13
blanco” al Estado para decretar las medidas conducentes
en un estado de emergencia, pues puede decidir am-
pliamente los derechos que suspenderá, sin prácticamente
ninguna limitante.
Así tenemos que la reforma propone adecuar nuestra
Constitución a algunos principios que han sido reconocidos
en ciertos instrumentos internacionales, como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención
Americana de Derechos Humanos.
En este sentido, la reforma propone establecer tres
limitantes a dicha potestad:
a. Establecer una serie de derechos que no pueden sus-
penderse: dicha reforma es de gran importancia, ya
que la Constitución actualmente no establece nin-
guna limitante respecto de qué derechos pueden
restringirse; inclusive se ha discutido si permite la
Constitución suspender el derecho a la vida. Por este
motivo, es relevante esta propuesta pues delimita
dicha potestad al señalar que no se pueden suspen-
der algunos derechos como la vida, la integridad
personal, la prohibición de la esclavitud, etcétera.
b. Se establece que la medida debe respetar ciertos
principios como los de proporcionalidad, legalidad,
14 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
fundamentación y motivación. Así, la actuación del
Estado estará acotada bajo ciertas directrices re-
conocidas en otros instrumentos internacionales, con
lo cual se limitará su actuación a criterios más
objetivos.
c. Se dota a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
de la facultad de revisar de manera oficiosa la cons-titucionalidad del decreto de suspensión de garantías.
Este punto reviste suma importancia ya que inclusive
estos actos podrán ser analizados a la luz de los
postulados constitucionales, con lo cual el Máximo
Tribunal podrá garantizar que aun en estos casos,
se salvaguarden los derechos humanos.
Expuesto lo anterior, considero que la figura contenida
en el artículo 29 constitucional debe actualizarse de manera
que se adecue a las fuentes reales del Derecho, como la
situación de inseguridad imperante en ciertas partes del
territorio nacional, siempre y cuando se delimite la actuación
del Estado a través del respeto a los derechos y principios
establecidos en diversos instrumentos internacionales.
Capítulo IIICapítulo IIICapítulo IIICapítulo IIICapítulo III
Si en México se produjera la hipótesis de una acusación
sobre un miembro del Poder Legislativo, el Grupo Par-
lamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
en el Senado de la República propone que la Corte tenga
competencia para valorar los elementos aportados por el
Ministerio Público (MP) y decidir si ha lugar a la apertura
o no del juicio penal correspondiente –pronunciamiento
que, según la propuesta, automáticamente conduce al cese
de la inmunidad procesal penal del indiciado–. La inicia-
tiva de reforma del Estado del Grupo Parlamentario de
dicho partido en la Cámara de Diputados no aborda este
asunto que tiene que ver con el fuero constitucional. Tam-
poco lo hace el Presidente de la República, ni la iniciativa
del Partido de la Revolución Democrática (PRD).
17
La ReelecciónLa ReelecciónLa ReelecciónLa ReelecciónLa Reelección en el Congresoen el Congresoen el Congresoen el Congresoen el Congreso
18 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
El tema es muy importante porque, de aprobarse la
reelección de los legisladores, se abrirían dos cuestiones
que deben ser objeto de reflexión: la primera de ellas es si
un diputado o un senador en funciones llegase a cometer
delitos electorales durante su campaña para reelegirse,
¿cómo se procedería ante esta situación dado que gozan
de fuero constitucional? La iniciativa lo resuelve así: la Corte
le suspende la inmunidad procesal penal con lo que queda
libre la vía para que sea procesado ante un tribunal de
justicia del Poder Judicial.
La segunda cuestión a reflexionar es la siguiente: el
proceso electoral ya en la fase conclusiva de campaña y
jornada electoral es sumamente corto –estamos hablando
de meses–. Por contraste, el proceso penal es temporal-
mente mucho más prolongado y cuenta al menos con dos
instancias. En otras palabras, en materia penal un proceso
se puede extender más allá no sólo del día de la jornada
electoral y de la toma de posesión del cargo público, sino
incluso después de concluir el periodo de servicio del
legislador de tres o seis años según sea el caso.
¿Cómo inhibir los delitos cometidos por los propios
legisladores o incluso por un Presidente de la República
en funciones? y ¿cómo limpiar un proceso electoral al
tiempo que las campañas electorales se desarrollan?
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 19
En este contexto es que se entiende cómo resolvía el
derecho constitucional mexicano tal problema hasta an-
tes de que se judicializara la materia electoral en 1996 y
se afinaran los tipos penales electorales: por la vía de la
responsabilidad política y no de la responsabilidad penal.
Seguíamos entonces el modelo estadounidense.
En ese país, todos lo recordamos, el presidente Richard
Nixon se vio obligado a renunciar por supuestamente
pervertir las leyes electorales durante su proceso de
reelección. La maquinaria del impeachment –el equivalente
a nuestro juicio político– se había echado a andar. Después
del juicio político, que de ser condenatorio separaría a
Nixon del cargo, seguiría el proceso penal. Por disposición
de la Constitución, la resolución del juicio político es inape-
lable, lo que lo convierte en un juicio de una sola instancia.
Bajo este sistema de responsabilidad política, impartido
por las Cámaras del Congreso, el proceso electoral en curso
se limpiaba en un periodo relativamente corto, antes de
que se tomara posesión del cargo o ya durante el mismo.
La solución descrita para el Presidente se aplicaba igualmente
a los legisladores que, en la búsqueda de su reelección,
llegasen a violar el derecho de libertad de elegir de los
ciudadanos establecido en la Constitución. Después daba
inicio el prolongado proceso penal que podía llevar a la
20 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
privación de la libertad del responsable, pero era la exi-
gencia de responsabilidad política lo que permitía reac-
cionar con celeridad ante un presunto violador de las
normas electorales, a fin de que no ostentara el cargo de
elección popular obtenido fraudulentamente.
Siguiendo el modelo estadounidense, la Constitución
de 1857 y la actual de 1917 estipulaban que la calificación de
las elecciones era una potestad del propio Poder Legisla-
tivo. Esto es, el propio Poder Legislativo determinaba quién
había cumplido con la Constitución y con la ley para acce-
der a un cargo de representación popular; el Poder
Legislativo podía no admitir a un candidato a legislador que
hubiese ganado la elección en forma fraudulenta. Pero la
reforma constitucional en materia electoral de 1996 –por
explicables y justificadas razones que tenían que ver con
su predominio por un solo partido político– suprimió esta
competencia del Poder Legislativo y se la transfirió al Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Tal esquema no producía ningún conflicto porque la no
reelección de los legisladores hacía imposible que el propio
legislador violara la norma y se planteara el doble problema
–como el que preveía el abrogado modelo anterior– de
cómo suspenderle de su fuero en caso de violar las normas
electorales, y cómo evitar que un legislador llegara al Con-
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 21
greso violando la Constitución y la ley electoral, mediante
un proceso diferente al proceso penal que consume mucho
tiempo.
Por ello, considero que de aprobarse la reelección de
los legisladores, un tema de la reforma del Estado que
merece reflexión, los tribunales de justicia –incluida la
Corte–, obligados por el principio de presunción de
inocencia en materia penal, no podrían separar a un legis-
lador de su cargo sin antes agotar todo el proceso penal.
Capítulo IVCapítulo IVCapítulo IVCapítulo IVCapítulo IV
La iniciativa de reformas a la Constitución que el Presidente de la República presentó al Congreso de
la Unión incluye una propuesta a fin de otorgar a la Su-prema Corte de Justicia de la Nación la potestad de iniciar leyes en materias de su competencia. El Presidente recoge con ello una proposición que ha partido originalmente de algunos ministros de la Corte, y de jueces y magistrados del Poder Judicial federal, así como de abogados litigantes.
El sentido común parece animar esta iniciativa. Los sim-patizantes de la misma asumen con razón que es el propio Poder Judicial el que observa día con día los problemas de la administración de la justicia –los que sufren en carne propia, entre ellos la recarga de trabajo y el rezago judicial.
Se afirma que dichos problemas son derivados en alguna
25
Potestad de IniciativaPotestad de IniciativaPotestad de IniciativaPotestad de IniciativaPotestad de Iniciativa de Ley a la Cortede Ley a la Cortede Ley a la Cortede Ley a la Cortede Ley a la Corte
26 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
medida tanto de la organización del Poder Judicial, como de los procedimientos por medio de los cuales se admi-nistra justicia. Problemas de este tipo desde luego se pueden resolver si no completamente, sí en forma por demás significativa, con la reforma de ciertas leyes de organización y de procedimiento.
Ahora bien, para sostener la inteligencia de tal pro-puesta, sus promotores esgrimían que la competencia que se pretende atribuir a la Corte está ya reconocida a varios tribunales de justicia de los poderes judiciales de los es-tados por sus respectivas constituciones –argumentos que se recogieron en la iniciativa presidencial. Concretamen-te, son veintinueve los tribunales de justicia estatales que gozan ya de la misma.
Sin embargo, habría que considerar que, de aprobarse la reforma constitucional que se propone, nada garantiza que una iniciativa de reforma a las leyes de organización judicial o procesales presentada por la Corte sea aprobada por el Poder Legislativo; es más, ni siquiera garantiza que la iniciativa se estudie, discuta y resuelva, ya sea a favor o en contra de la misma. De tal suerte que si la iniciativa desde su formación no cuenta con la simpatía de un número importante de legisladores de diferentes partidos o de un grupo parlamentario en concreto, la potestad de iniciativa
que se otorgue a la Corte podría ser intrascendente.
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 27
Ahora bien, hay aún otro problema con la propuesta
–quizá todavía de mayor calado–, ya que puede repercutir
en el prestigio de la Corte como custodio imparcial de la
Constitución. El problema es el siguiente: en caso de
aprobarse una ley iniciada en la Corte, previsiblemente se
podría presentar el supuesto de que se impugnara la cons-
titucionalidad de la ley ante la propia Corte. Ello convertiría
a la Corte en juez y parte, y se comprenderá que su reso-
lución difícilmente podría optar por la inconstitucionalidad.
Este no es el caso con la posible impugnación de leyes ini-
ciadas por los poderes judiciales de los estados, pues éstas
se pueden recurrir ante un órgano diferente al mismo que
las generó: a los tribunales del Poder Judicial de la
Federación, entre ellos a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
Por último, advierto una asunción en la propuesta de
otorgar potestad de iniciativa de ley a la Corte, que no
comparto: el supuesto de que no existe una comunicación ágil
y respetuosa con el Poder Legislativo. Prueba de que sí
existe tal comunicación es que el presupuesto de egresos
de la Corte y del Poder Judicial se tiene que explicar y jus-
tificar cada año ante los legisladores, y estos han venido
siendo muy receptivos a los planteamientos del Poder
Judicial en la última década. Por las razones señaladas, y
bajo la hipótesis de que prospere la iniciativa del Presidente
28 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
sobre la reelección de los legisladores, quizá la permanencia
de diputados y senadores por periodos de doce años en
las respectivas Comisiones de Justicia de las Cámaras del
Congreso de la Unión –vía la reelección– pueda contribuir
a una mayor especialización de sus miembros de la que ya
existe, así como a incrementar aún más su sensibilidad a
los temas que preocupan a los ministros de la Corte y, en
general, a los jueces y magistrados del Poder Judicial de la
Federación, así como a los abogados que defienden en
juicio los intereses de sus clientes.
Capítulo VCapítulo VCapítulo VCapítulo VCapítulo V
En diciembre de 1994 se promovió una exitosa reforma
a la Constitución consistente en el reforzamiento de
la potestad de control constitucional de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Es así que, en adición a la contro-
versia constitucional y al juicio de amparo ya reconocidos
desde el siglo XIX por el constitucionalismo mexicano, en
la víspera del siglo XXI se incorporó a la Constitución un
nuevo instrumento procesal para su defensa: la acción de
inconstitucionalidad.
No parece haber duda del éxito combinado que han
tenido estos tres instrumentos procesales: para el año 2000
cuando el Partido Acción Nacional (PAN) ganó la Presi-
dencia de la República, la Corte había sustituido eficazmente
31
La Acción deLa Acción deLa Acción deLa Acción deLa Acción de InconstitucionalidadInconstitucionalidadInconstitucionalidadInconstitucionalidadInconstitucionalidad
32 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
el arbitraje metaconstitucional entre poderes que por
práctica política había construido el presidencialismo
mexicano en el siglo pasado. (Actualmente y en línea de
continuidad con el mejoramiento del arbitraje entre po-
deres del Estado mexicano, se piensa en la posible incor-
poración de los órganos constitucionales autónomos a la
lista de sujetos legitimados para intentar controversias y
acciones de inconstitucionalidad, de tal manera que tengan
una vía institucional para proteger su autonomía y compe-
tencias frente a otros poderes u órganos constitucionales
–medida que me parece ir en la línea correcta).
La reforma de 1994 disparó todo un movimiento de
reflexión sobre la justicia constitucional mexicana y su me-
joramiento, que no ha cesado hasta el día de hoy. Uno de
sus más importantes logros han sido las propuestas de re-
forma a la Ley de Amparo que se encuentran en la fase
final de su procedimiento legislativo. Sobresale de dicha
iniciativa de ley la propuesta de otorgarle efectos generales
a la resolución judicial que declare la inconstitucionalidad
de una ley por la vía del amparo. De ser aprobada, con un
solo juicio de amparo se anulará una ley inconstitucional y
no se aplicará a nadie más –lo que garantizará el derecho de
los mexicanos de igualdad ante la Constitución y la ley–, y
también contribuirá enormemente al ahorro de recursos
pues de acuerdo con el modelo actual un mismo asunto
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 33
puede conocerse varias veces por los tribunales del Poder
Judicial de la Federación, incluso varios cientos de veces.
Otras propuestas de reforma importantes se encuen-
tran en proceso de reflexión entre los ministros que
integramos la Suprema Corte, así como en el foro y en la
academia, como el control previo de constitucionalidad
de los tratados internacionales. El propósito de este instru-
mento procesal es que la Corte exprese su opinión sobre
la posible incompatibilidad de un proyecto de tratado
internacional con la Constitución, pero antes de que el
tratado se perfeccione y surjan ineludibles responsabili-
dades internacionales para el Estado mexicano. Otros
países latinoamericanos y europeos con constituciones más
jóvenes que la mexicana han incorporado esta figura que
obliga, o bien a que se corrija el tratado, o bien a que se
reforme la Constitución.
Todas estas medidas que tienen que ver con el perfeccio-
namiento de nuestros instrumentos procesales de natu-
raleza constitucional para garantizar la supremacía de la
Ley Fundamental son, desde luego, de aplaudirse. Pero este
encomiable esfuerzo de reingeniería institucional puede
no cumplir sus objetivos a plenitud si al mismo tiempo no
se libera a la Corte de tareas de control de legalidad que
pueden ser atribuidas a otros tribunales del Poder Judicial,
34 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
de suerte tal que la Corte pueda concentrarse únicamente
en su función de control constitucional. Desde hace varias
décadas se han dado pasos en este sentido, pero no se ha
tomado la determinación de concluirlo en definitiva, y creo
que ha llegado el momento de hacerlo en el marco de la
reforma del Estado.
Coincido con quienes han sugerido crear un Tribunal
Superior Colegiado que tenga esta encomienda. Como su
nombre lo indica, dicho tribunal estaría por encima de los
tribunales colegiados, y por debajo de la Corte. Su cometido
sería servir como tribunal de legalidad de última instancia,
lo que significaría que –al tiempo que en él se descarga la
tarea de la Corte de estos asuntos–, se crea un órgano
jurisdiccional encargado de la uniformidad en la interpre-
tación de la ley de todos los circuitos judiciales del país y
por consiguiente en su aplicación.
El Tribunal Superior se encargaría de derramar la inter-
pretación constitucional de la Corte sobre derechos fun-
damentales en los asuntos de legalidad que conocen todos
los tribunales del Poder Judicial de la Federación. En adición,
al interpretar leyes, el Tribunal Superior también crearía
su propia doctrina judicial –para no llamarla jurisprudencia–
con efecto vinculante hacia el resto de tribunales de menor
jerarquía. Ello contribuiría tanto a garantizar con bastante más
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 35
eficacia el derecho de igualdad ante la ley, como la eficiencia
del Poder Judicial de la Federación y, por tanto, el ren-
dimiento de las aportaciones de los contribuyentes.
Aún sería necesario ocuparse de la justicia en el ámbito
de los estados, a lo que dedicaré mi reflexión del siguiente
capítulo.
Capítulo VICapítulo VICapítulo VICapítulo VICapítulo VI
La tarea de control de legalidad del Tribunal Superior
Colegiado permitiría a la Corte asumir como tarea
única la interpretación de la Constitución mediante los ins-
trumentos procesales de la controversia constitucional, la
acción de inconstitucionalidad y el juicio de amparo. Pero
aún sería necesario incorporar a los poderes judiciales de
los estados en las tareas de control de constitucionalidad
y de legalidad como instancias finales de los asuntos de su
competencia, tanto por coherencia con nuestro esquema
federal, como por tratarse de una medida que incremen-
taría notablemente la eficiencia y calidad en la admi-
nistración de justicia del Estado mexicano. Para ello es
necesario racionalizar el amparo y concretamente reducir
el uso del amparo directo.
39
Administración deAdministración deAdministración deAdministración deAdministración de Justicia Federal y EstatalJusticia Federal y EstatalJusticia Federal y EstatalJusticia Federal y EstatalJusticia Federal y Estatal
40 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
Advierto, sin embargo, que las ideas que a continuación
expreso deben obedecer a un plan maestro de mediano
y largo plazos de transformación del Poder Judicial federal y
de los estados que requiere necesariamente de planeación
presupuestal y de la enseñanza del Derecho del Estado
mexicano como medidas que deben acompañar a la tarea
legislativa federal y de los estados.
Las complicaciones que en estos últimos años se han
presentado en la instrumentación de los juicios orales en
el ámbito de los estados deben servir de experiencia para
planear conjuntamente con ellos una ruta crítica en la que
se considere la profesionalización de los poderes judiciales
de los estados, los ministerios públicos, los abogados liti-
gantes y, en general, de todos los operadores jurídicos,
sin descuidar aquellos que en las escuelas de Derecho
forman a los nuevos abogados.
Habiendo hecho este señalamiento, considero que, en
primer término, la justicia constitucional local debe ex-
tenderse a todos los estados. La primera razón que
presento como motivo de mi propuesta es que la Corte
no puede conocer y resolver en tiempo real de los estados
los asuntos que elevan a su consideración los ciuda-
danos o actores políticos de los estados, sino tan sólo en
forma diferida. La Corte tiene una agenda muy apretada,
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 41
de tal manera que asuntos verdaderamente críticos para un estado, pero no para los demás o para la Federación, deben esperar con paciencia a ser atendidos en el seno de la Corte –a veces con graves consecuencias que afectan la gobernanza democrática de un estado–.
Tal dificultad se puede resolver si los tribunales supe-riores de justicia se hacen cargo de sus propios asuntos de constitucionalidad. Para ello, desde luego, además de los instrumentos de justicia constitucional local, debe preverse la forma de designación de los magistrados a fin de garantizar su independencia de los otros poderes en cada uno de los estados y particularmente de los gobernadores.
Por cuanto a la acción estatal de inconstitucionalidad y al juicio local de amparo –que ya existe en varios estados– algunos han expresado ciertos temores. Apuntan que ello puede propiciar una interpretación arbitraria de derechos de la Constitución estatal que cuentan con un derecho homólogo reconocido en la Constitución federal, lo que en forma indirecta implicaría la violación a la Constitución federal. Entiendo estos temores, pero no los comparto; y como no podía ser de otra manera, asumo además que toda propuesta de reforma a la justicia constitucional y de control de legalidad de los estados –como la que yo hago–
debe garantizar que no se viole la Constitución federal.
42 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
En mi opinión, como ya lo he expresado con anterio-
ridad en foros académicos, la garantía de uniformidad
interpretativa de los derechos de la Constitución federal
y su proyección a los estados puede venir de la mano de
lo que he llamado la “interpretación constitucional estatal
bloqueada”. Esta técnica consiste, dicho en términos muy
gráficos y simples, en que el tribunal superior de justicia, al
conocer un asunto local que inevitablemente tiene que
ver con interpretación de derechos reconocidos en la
Constitución federal, debe “clonar” en su sentencia la inter-
pretación que de ese derecho ha hecho la Corte. Al proceder
de esta manera, el tribunal superior de justicia no sólo de-
fiende su constitución local sino también en forma indirecta
la federal. Su margen de interpretación de los derechos
está bloqueada por la interpretación que la Corte hace
de los derechos de la Constitución federal, interpretación
que le es vinculante.
En el siguiente capítulo me ocupo de cómo actualizar
el control de legalidad en los estados en consonancia con
su control constitucional local, de forma tal que todos los
jueces locales del país participen en la “aplicación” difusa
de la Constitución federal, no en la “interpretación” difusa de
la Constitución federal, a la que sí se le debe tener temor.
Capítulo VIICapítulo VIICapítulo VIICapítulo VIICapítulo VII
Comentamos en el capítulo anterior que los tribunales
superiores de justicia de los estados debían hacerse
cargo de los asuntos de control constitucional de sus res-
pectivos estados, tarea en la que estarían atados a la inter-
pretación de la Corte mediante la técnica de la “interpre-
tación estatal bloqueada”. Pero también dichos altos
tribunales locales debieran ser en el futuro la última instancia
en los asuntos de la competencia de los estados, esto
es, en el control de legalidad local –con la salvedad que
más adelante apuntaremos–.
La actualización del control de legalidad en los estados
necesariamente vinculado al control de constitucionalidad
es una de las grandes tareas de la reforma del Estado en
45
Control de ConstitucionalidadControl de ConstitucionalidadControl de ConstitucionalidadControl de ConstitucionalidadControl de Constitucionalidad y Control de Legalidady Control de Legalidady Control de Legalidady Control de Legalidady Control de Legalidad
46 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
materia judicial. Implica no sólo cambio a leyes federales,
sino también a las constituciones y leyes de los estados, lo
que requiere la colaboración de estos últimos bajo un
entendimiento común. En este esfuerzo se deberá atender
la experiencia federal para no reproducir los defectos que
adolece el sistema federal y sólo emular sus fortalezas.
De los defectos de diseño en el ámbito federal en
cuanto a la coexistencia del control de constitucionalidad y
el control de legalidad, destaca a mi juicio uno al que atri-
buyo que no estemos en posibilidad de incrementar la efi-
ciencia del Poder Judicial, y que trae explicación en el hecho
de que en el ámbito federal conviven dos tradiciones judi-
ciales diferentes –la americana y la francesa– que han influido
fuertemente en la formación del ordenamiento jurídico
mexicano en materia procesal. La americana domina nuestro
control de constitucionalidad, pero la francesa impera en
el control de legalidad –esta última tanto en el ámbito federal
y aún con más vigor en el de los estados–. Ello provoca
serios problemas en la impartición de justicia.
Debemos, por tanto, acoplar ambas tradiciones para
hacerlas compatibles, pues la buena noticia es que esto es
factible hacerlo. Prueba de ello es que países que se vieron
influidos por la tradición civilista francesa en el siglo XIX,
pero que en un segundo momento histórico –que podemos
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 47
ubicar en la segunda mitad del siglo XX– adoptaron un
control de constitucionalidad del tipo llamado concentrado
o europeo, como Alemania, España, Italia o Portugal, han
logrado que convivan armónicamente. Sin embargo,
también lo han podido hacer entidades que pertenecen
al modelo de control difuso o americano, pero que igual-
mente partieron de una tradición civilista en el siglo XIX,
como Louisiana, Puerto Rico y Quebec.
La tradición americana le otorga efectos vinculantes a
los precedentes judiciales. Un tribunal superior crea ante un
caso concreto un precedente, y la aplicación de este pre-
cedente resulta ser obligatorio para los tribunales que se
encuentran por debajo de la estructura judicial, a lo que
se le denomina precedente vertical. La ventaja de este sis-
tema es que a casos iguales se le dará siempre un trato
igual. Ello genera una interpretación uniforme de la Cons-
titución y de las leyes, con lo cual se incrementa la seguridad
jurídica de todo el sistema.
También se incrementa la eficiencia del Poder Judicial
porque asuntos de legalidad –como puede ser la violación
entre cónyuges– no pueden ser apelados cuando ya existe
un precedente directivo, de tal manera que se resuelven
en la primera instancia y no pasan de allí –con la salve-
dad de la materia penal–. Ello explica que la apelación en
48 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
el sistema americano no sea un derecho de los gobernados, sino una prerrogativa de los jueces.
Por política judicial, éstos no conocen casos que ya han recibido solución por el tribunal más alto, salvo que claramente el transcurso del tiempo demande una evolu-ción de la interpretación. Los tribunales inferiores vienen obligados por los precedentes verticales, y sólo cuando no existe un precedente para el caso concreto que conocen, pueden y deben interpretar el Derecho. Pero su interpre-tación no será definitiva sino provisional. El carácter definitivo de una interpretación de la ley lo adquiere cuando ha sido interpretado por el tribunal superior –lo que genera un nuevo precedente–.
Por ello he advertido que más que una “interpretación” difusa de la Constitución por todos los jueces americanos –lo que llevaría al absurdo de la anarquía en la interpreta-ción constitucional–, el sistema americano opera mediante una “aplicación” difusa de la Constitución pues la Corte ame-ricana ostenta el control de la interpretación judicial definitiva de la Constitución de Filadelfia. Esta es la tradición que ex-presamente acogieron los constituyentes mexicanos de 1857 y plasmaron en las leyes de amparo.
El sistema americano necesariamente requiere que las
sentencias, todas las sentencias de todos los tribunales,
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 49
sean públicas. Y que lo sean en su integridad, no un mero
extracto de las mismas. Sólo así se pueden conocer los
precedentes directivos de los tribunales de alzada que rigen
en tal o cual caso, y sólo así se puede ejercer un control
sobre los jueces inferiores para saber que están aplicando
correctamente los precedentes verticales. En el caso de
que los jueces inferiores no apliquen los precedentes y
arbitrariamente impartan justicia a su leal saber y entender,
se les exige responsabilidad política por diversos medios
y eventualmente se les separa de su cargo.
Esta es la tradición que expresamente acogieron los
constituyentes mexicanos de 1857 y plasmaron en la ley
que crea el Semanario Judicial de la Federación, pero que
–al igual que el propio amparo original– desvió su sentido
primigenio porque en el Porfiriato ganaría preeminencia
la influencia francesa –la casación–, que explicaremos en el
siguiente capítulo, y que es el sistema con el que actual-
mente operan los sistemas judiciales de los estados.
Capítulo VIIICapítulo VIIICapítulo VIIICapítulo VIIICapítulo VIII
En el capítulo anterior se advirtió que el control
constitucional mexicano se encuentra fuertemente
influido por la tradición judicial estadounidense, pero que
nuestro control de legalidad en cambio obedece al modelo
civilista francés del siglo XIX. Son dos tradiciones jurisdic-
cionales diferentes, que riñen una con la otra por las causas
que a continuación expondré.
El sistema francés de la casación opera bajo la idea de
que los jueces superiores anulan las sentencias de los jueces
inferiores por errores de procedimiento o de fondo en la
sentencia. Por tanto, la apelación es un medio para en-
mendar un error judicial.
53
La Influencia de otrosLa Influencia de otrosLa Influencia de otrosLa Influencia de otrosLa Influencia de otros Modelos en la ImparticiónModelos en la ImparticiónModelos en la ImparticiónModelos en la ImparticiónModelos en la Impartición
de Justiciade Justiciade Justiciade Justiciade Justicia
54 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
Tres consecuencias prácticas muy importantes derivan
de ello: La primera es que la apelación es un derecho de
los gobernados, que se activa cuando una parte en un
juicio considera que ha sido víctima de un error judicial.
La segunda es que al resolver cada caso concreto que se
somete a su consideración, el juez del tribunal superior
no busca sentar un precedente sobre la interpretación de
un derecho, sino corregir al juez inferior. De ello deriva la
tercera consecuencia: como los jueces superiores no van
a sentar precedentes, tampoco se estima indispensable
que las sentencias se publiquen, y con mayor razón las sen-
tencias de los jueces inferiores.
El modelo americano, como vimos, opera por el sistema
del precedente donde el juez inferior tiene que seguir la
pauta marcada por el juez superior en el precedente
sentado por un caso anterior exactamente igual. El juez
superior no admitirá una impugnación de una parte en el
juicio salvo que no exista un precedente aplicable al caso,
y se tenga que crear uno porque la situación es ente-
ramente nueva o porque haya que hacer evolucionar la
interpretación de la ley.
Como se podrá observar, son las notas distintivas de la
casación francesa decimonónica las que se reflejan con ni-
tidez en la forma en la que en México opera la aplicación
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 55
de las leyes en los estados por sus respectivos poderes
judiciales, que siguen este modelo del siglo XIX a pie jun-
tillas. Y por lo que respecta al control de legalidad en el
ámbito federal, su influencia es igualmente notoria. Este
es el origen del amparo casación que tiene como objetivo
enmendar errores judiciales de jueces federales inferiores
–los jueces de distrito– por los tribunales federales de los
escalones superiores.
Lo que es aún más discutible del citado modelo de la
casación civil francesa, es que también se utiliza en México
para enmendar errores de los tribunales de los estados por
el Poder Judicial de la Federación. Nótese que el Estado
francés del que tomamos el modelo es un Estado centra-
lizado, no federal, y que por tanto no tiene una Asamblea
Nacional y varias asambleas legislativas regionales. El orden
jurídico es uno solo, no es un orden jurídico compuesto
como en el Estado federal por leyes de un Congreso Na-
cional y leyes de las legislaturas de las entidades federativas.
Por esta razón no hay ningún problema si un juez radicado
en París anula una sentencia de un tribunal civil situado en
la ciudad más alejada de la capital francesa. Pero el pro-
blema sí se presenta en un Estado federal porque al anular
una sentencia de un tribunal civil o administrativo de un
estado –tribunal local que está interpretando leyes locales–,
el juez federal “inaplica” una ley emanada de un cuerpo de
56 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
funcionarios públicos electos directamente por el pueblo
del estado.
Para situar en toda su magnitud el problema que implica
el mantenimiento sin alteración de este sistema francés
del siglo XIX, habría que considerar que el sistema de
interminables apelaciones –que gráficamente se le conoce
como “amparo ping pong”– se traduce en que el acceso a
la justicia, en los hechos, sólo lo tiene quien cuenta con la
posibilidad económica de pagarlo –no los pobres; y que
el Poder Judicial del Estado mexicano se torna ineficaz
en la medida que la impartición de justicia necesariamente
se torna lenta pues los casi mil jueces federales que
prestamos nuestro servicio en el Poder Judicial de la Fede-
ración debemos “corregir” errores de un universo de más
de cien millones de justiciables potenciales.
También implica ineficiencia: un caso que en un juzgado
inferior consumió cien horas de trabajo de funcionarios
del Poder Judicial –pagados por los contribuyentes–, vuelve
a consumir horas de trabajo, según el número de apela-
ciones y amparos que se tramiten en ese mismo caso.
Por las razones anteriores, opino que la primera cues-
tión que habría que reconsiderar, es el valor del precedente
judicial en el control de legalidad mexicano, tanto federal
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 57
como de los estados. Si existe ya una solución para un
caso que se repite una y otra vez ante los tribunales sean
federales o de los estados, se debe seguir el precedente
del tribunal más alto en materia de legalidad. Ello asegura
que la ley federal o local se interpretará en forma uniforme
y se aplicará igual a todos los que sean parte en un juicio
–lo que contribuye a la seguridad jurídica–. De esta forma,
el sistema también se tornaría más eficiente.
Previo a un importante esfuerzo del Estado mexicano
–pactado entre la Federación y los estados– para el incre-
mento de la capacidad de los poderes judiciales de los
estados, tanto en número de sus integrantes, como en la
calidad de su preparación profesional, debemos reducir
los casos en los que procede el amparo directo. El amparo
casación transversal –de juez federal a juez local– para
anular sentencias de los tribunales de los estados, no ten-
dría porque subsistir una vez que construyamos y conso-
lidemos una planta sólida de funcionarios judiciales de los
estados.
El amparo federal sobre asuntos de los estados debe
subsistir únicamente para vigilar y hacer que se respeten
los derechos de la Constitución federal en congruencia
con los artículos 1 y 133 vigentes de la Constitución. Pero
la idea es que los jueces locales, al interpretar derechos
58 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
de la Constitución local con homólogo federal, se sujeten
a la interpretación que los tribunales de la Federación, y
concretamente la Corte, hayan hecho de esos derechos.
Si un juez estatal en un asunto de su competencia no
sigue los precedentes, en lugar de “corregir” su sentencia
por un juez federal mediante el amparo casación, como
ahora sucede, se le debe separar de su cargo y sustituirlo
por otro juez que se sujete a la supremacía de la Consti-
tución, según la interpretación por precedentes que emanan
de la Corte. Para ello es absolutamente necesario que las
sentencias de los jueces de los estados, independiente-
mente de su jerarquía, sean públicas. Su almacenamiento
puede resultar poco oneroso mediante una base de datos
electrónica, la cual debe ser de acceso universal.
Por una cuestión de eficacia y eficiencia en la impartición
de justicia del Estado mexicano, así como por razones de
soberanía estatal y congruencia con el sistema federal, los
estados deben hacerse cargo en última instancia de sus
asuntos judiciales.
Capítulo IXCapítulo IXCapítulo IXCapítulo IXCapítulo IX
La reforma al Poder Judicial del Estado mexicano debiera
considerar una reflexión integral que incluya las com-
petencias, organización y procedimientos por medio de
los cuales actualmente conducen sus labores los tribunales
del Poder Judicial de la Federación, los tribunales espe-
cializados federales, los poderes judiciales de los estados
y los tribunales especializados locales. Las interacciones de
todos ellos deben ser pensadas para hacerlas coherentes
y eficientes.
La idea rectora tiene que ser la construcción de un
esquema que permita una colaboración en el esfuerzo de
hacer de la Constitución norma suprema a través de la “apli-
cación” difusa de la Constitución –no de su “interpretación”
61
ConclusionesConclusionesConclusionesConclusionesConclusiones
62 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
difusa–. Tanto en los modelos de control difuso de cons-
titucionalidad como en los concentrados, la interpretación
de la Constitución parte de un solo tribunal constitucional
para asegurar su supremacía e interpretación uniforme, y
los demás tribunales federales aplican la jurisprudencia
emitida en los casos que conocen de legalidad.
Por cuanto a los tribunales estatales, al aplicar la Cons-
titución y leyes estatales, deben interpretar las cláusulas
homólogas de sus constituciones con las contenidas en la
Constitución federal, sin apartarse de la interpretación que
se ha hecho de esta última por los tribunales federales
y concretamente por la Corte. Esto es a lo que me refiero
con “aplicación difusa” de la Constitución en la que jueces
federales y locales participamos, desde nuestros respec-
tivos ámbitos de competencias, en la tarea de hacer pre-
valecer la Constitución, sin apartarse de la interpretación
que haya hecho la Corte.
Muchas ideas debemos dejar de lado para modernizar
la impartición de justicia en México; entre otras, olvidarnos
de la obsoleta concepción de que sólo los jueces federales
pueden y deben proteger los derechos de la Constitución
federal, “corrigiendo” a los jueces locales. La casación debe
adaptarse a la interpretación constitucional y no a la inversa.
Es necesario dejar atrás la idea de que jueces superiores
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 63
“corrigen” a los inferiores, lo que abre la puerta, entre otros males, a la ineficiencia y tardanza en la impartición de justicia y a la obstrucción del acceso a la justicia de los más pobres. La corrección de un juez inferior que no sabe aplicar precedentes en los casos de legalidad que conoce, debe ser la separación de su cargo y su sustitución por un juez más capaz. Por tanto, las reformas que propongo pasan necesariamente por un gran esfuerzo para incre-mentar sustancialmente la capacidad cualitativa y cuan-titativa de los poderes judiciales de los estados.
Debemos retomar el entendimiento original de la generación de 1857 sobre el amparo –que se acerca y mucho a la forma en que operan actualmente los Estados políticamente descentralizados del siglo XXI–. El amparo debe servir, sí, para proteger un derecho concreto de un gobernado, pero al mismo tiempo su interpretación por la Corte fija el significado de tal derecho –el “derecho público de la nación”– como decían las leyes de amparo del siglo XIX–, que deberá ser aplicado igual a los demás gobernados por los tribunales federales y de los estados, siguiendo los primeros la técnica del precedente vertical vinculante y los segundos, la técnica de la interpretación estatal bloqueada.
En la ruta crítica de la reforma del Estado es impres-
cindible reconstruir el federalismo judicial. Ello implica:
64 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
(1) fortalecer cualitativa y cuantitativamente el poder judi-cial de los estados para que se hagan cargo de sus asuntos como instancia final; (2) reducir la procedibilidad del amparo directo, y (3) introducir expresamente en las constituciones de los estados –como proyección necesaria de lo que dice el artículo 133 de la Constitución– que la interpretación de sus derechos se sujetará a la interpretación de sus homó-logos federales o supranacionales que elaboren la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana, respectivamente.
En el plano federal la gran reforma está en el control de legalidad. Ciertamente podemos hacer todavía algunos progresos en el control constitucional, como introducir el control previo de constitucionalidad de los tratados inter-nacionales, y ampliar el elenco de órganos públicos que pueden acudir ante la Corte para defender sus competen-cias por vía de los diferentes instrumentos procesales. Ello, desde luego, dando por sentado que las iniciativa de refor-mas a la Ley de Amparo que se encuentran en el Congreso desde hace años deberán ser aprobadas, e incluso mejo-radas. Pero es sobre todo en el esquema de control de legalidad donde deberán desplegarse los mayores esfuerzos de imaginación institucional.
Actualizar el control de legalidad en México requiere,
entre otras cosas, de: (1) mejorar nuestros procedimientos
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 65
incrementando el valor del precedente; (2) crear un Tribu-
nal Superior Colegiado que al tiempo que uniforma la
interpretación de las leyes de todos los circuitos judiciales,
absorbe la competencia de control de legalidad de la Corte,
y (3) establecer a los tribunales especializados federales
como parte del Poder Judicial, pero manteniendo su espe-
cialización dentro de dicha estructura.
Aun cuando algunas de ellas son muy positivas, las refor-
mas al Poder Judicial planteadas por los actores políticos
que formalmente pueden presentar iniciativas de enmien-
das y adiciones a la Constitución se reducen a unas cuantas
propuestas aisladas sin entrar a los temas más importantes.
Se echa de menos un ejercicio integral sobre la reforma
del Poder Judicial del Estado mexicano en el marco del
proceso de discusión de la reforma del Estado, en la línea
sugerida en párrafos anteriores. Hasta el momento, sólo
se han hecho proposiciones puntuales concernientes a las
competencias de la Corte que inciden en el esquema de
separación de poderes. Sobre tales propuestas expreso
los siguientes comentarios.
El Presidente propone otorgar iniciativa de ley a la Corte.
En mi opinión ello no es necesario, debido a que: (1) siempre
ha habido comunicación y la Corte puede en todo mo-
66 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
mento presentar una inquietud ante el Poder Legislativo
para mejorar las leyes que conciernen al Poder Judicial, y
(2) esto puede producir el escenario de que la ley que
promueve sea impugnada por vía de acción de inconstitu-
cionalidad o amparo, lo que pondría a la Corte en calidad
de juez y parte.
A su vez, el PRI propone que una sala de la Corte emita
la declaración de procedencia para que se sujete a juicio a
un legislador, esto es, que la Corte decida sobre la sus-
pensión de la inmunidad procesal penal que es parte del
fuero constitucional. Al respecto considero que la medida
puede servir para sustraer de la lógica partidista una de-
terminación tan importante que no sólo afecta al partido
del que es miembro el sujeto cuestionado, sino a la opinión
ciudadana sobre toda la democracia representativa.
Sin embargo, el Congreso no puede sustraerse de su
encomienda de ser el órgano que exija responsabilidad
política en nombre del pueblo y establezca qué efectos se
atribuyen al legislador que es sujeto a juicio penal. Por
ejemplo, cuando estamos ante la elección de un legisla-
dor en funciones que pretende ser elegido, pero que se le
vincula con el crimen organizado (v.gr. caso Godoy), la Corte
puede determinar que existen indicios sobre su presunta
responsabilidad, pero no puede determinar suspenderle
LA CORTE Y LA REFORMA DEL ESTADO 67
de su cargo o prohibir su participación en el proceso, pues la Corte debe respetar la presunción de inocencia en juicios penales. Pero la presunción de inocencia no opera en juicios políticos y, por tanto, el Congreso no tiene limitación para suspender de su cargo a un legislador que es vinculado a este tipo de delitos o de otros delitos graves. Entonces, la responsabilidad política y la responsabilidad penal son diferentes.
Por ello, en este punto me parece más consistente la propuesta del PRD en el sentido de mejorar el esquema vigente estableciendo un procedimiento abreviado, en el cual los legisladores necesariamente se tienen que pronun-ciar para emitir la declaración de procedencia, o negarla.
Una segunda propuesta del PRI consiste en suprimir la potestad de investigación de la Corte que actualmente le atribuye el artículo 97 constitucional. Yo estoy de acuerdo en ello por las razones siguientes: Tenemos ya una CNDH y no se justifica duplicar funciones; además, la investigación de la Corte conduce a una resolución sin efectos vinculantes porque se trata, al final de cuentas, de exigir responsabili-dad política, esto es, separar del cargo a altos funcionarios, que es atribución del Congreso.
Finalmente, el PRI pretende otorgar a la Corte el control
de los actos del Presidente en el uso de poderes excepcio-
68 SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
nales en casos de emergencia. Con esta proposición yo
estoy en desacuerdo. Las emergencias nacionales deman-
dan celeridad, y los procesos judiciales, reposo y fases que
se deben ventilar. Por eso la Constitución ya establece un
mecanismo de control a priori –los términos de la delega-
ción congresual de poderes– y de control de responsabili-
dad a posteriori: el Congreso es el que convalida los actos
del Presidente o lo sujeta a un juicio político por violación
grave de los términos de la delegación de poderes
excepcionales.
Esta obra se terminó de imprimir y encua-dernar en agosto de 2010 en los ta-lleres de Corporativo Monteros, S.A. de C.V., calle Bélgica 1267 núm. 2, Colonia Portales, Delegación Benito Juárez, C.P. 13300, México, D.F. Se utilizaron tipos Gill Sans Ligth en 11.5, 15 y 24 puntos. La edición consta de 2,000 ejem-plares impresos en papel bond de 75 grs.
