BORRADOR PARA COMENTARIOS Octubre de 2009 · BORRADOR PARA COMENTARIOS Octubre de 2009 ......

Taller de expertos “Protección social, pobreza y enfoque de derechos: vínculos y tensiones”

PTC, políticas sociales y combate a la pobreza en Panamá 1

BORRADOR PARA COMENTARIOS

Octubre de 2009

1 Este documento ha sido preparado por Alexis Rodríguez Mojica, consultor de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, en el marco del proyecto “La Sustentabilidad de los programas de transferencias condicionadas” (GER/09/001).

Índice

Contenido Número de Página Índice 2 1. Introducción 2 2. Política económica-política social 2 3. Política social, gasto social y focalización 9 4. Protección social, pobreza y desigualdad social 17 5. Del programa a la Red de Protección Social 20 6. Protección Social e impacto en la Reducción de la pobreza 25 7. Perspectivas 32 8. Bibliografía 33

P á g i n a | 3 PTC, políticas sociales y combate a la pobreza en Panamá

1. Introducción Panamá es un país de grandes contrastes económicos y sociales, donde se combinan una alta desigualdad (IPEA 2003 – BM 200), con un gasto social elevado (CEPAL 2003). Esto ha provocado que 4 de cada 10 personas que residen en el país, se encuentren en situación de pobreza (37.2%), mientras que un total de 511,800 personas, 16.7% del total de la población, viven en condición de pobreza extrema (MEF 2005). Esta realidad planteó la necesidad de desarrollar políticas sociales de combate a la pobreza y protección social, promoviendo mecanismos más efectivos de distribución de la riqueza y la inversión social. Las políticas de protección social no contributiva emergentes generan un conjunto significativo de cambios en el área social, sobretodo en la asignación del presupuesto, monitoreo, seguimiento, evaluación y capacidad operativa. Cada uno de esos cambios representa un avance significativo en el proceso de configuración de políticas de protección social fundamentadas en la realización de los derechos de la población. Dichos cambios gravitan en torno al programa de transferencias monetarias condicionas, Red de Oportunidades, que ha mostrado su eficiencia en el combate a la pobreza y la generación de desarrollo humano. Por consiguiente, es necesario analizar su desarrollo, expansión y consolidación, para identificar entre otros, las buenas prácticas desarrolladas y los aportes en la generación de instrumentos y herramientas para mejorar el funcionamiento de las políticas sociales y además generar el entramado institucional capaz de soportar un sistema de protección social y con ello potenciar la capacidad del gasto social para reducir las brechas y la desigualdad en la sociedad panameña. 2. Política económica y política social Con una población de aproximadamente 3 millones y un producto interno bruto per cápita de 7.000 millones de dólares, Panamá es una de las economías con más rápido crecimiento en la región. Entre 1975 y 2004 solamente Chile creció más rápido que Panamá. Sin embargo, a pesar de su desempeño económico, la pobreza no se redujo rápidamente. Entre los años 1997 y 2003, el PIB per cápita real creció en un 1,5 por ciento anual. Durante el mismo periodo, el nivel de pobreza disminuyó del 37,3 a 36,8.2 Mientras que el número de personas pobres se incrementó en cerca de 100,000 debido al crecimiento de la población total. Por su parte, la pobreza extrema, que refleja la parte de la población que no posee los recursos necesarios para lograr una dieta adecuada, disminuyó de 18.8 a 16.6 por ciento. Esta reducción se tradujo en una reducción

2 La población en pobreza extrema se refiere a aquellos con un consumo per cápita por debajo del valor de la línea de pobreza extrema. La población en pobreza moderada se refiere a aquellos con un consumo per cápita por debajo del valor de la línea de la pobreza. El nivel de pobreza extrema, el cual equivale al costo de la canasta básica, para 1997 se estimaba en B./518, mientras que para el año2003 era de B./534 (BM 2007).


moderada en el número absoluto de pobres extremos (BID 2006). Es decir, se registró un crecimiento económico que no alcanzó reducir de manera significativa a la pobreza y la pobreza extrema. Este modelo ha generado, por consiguiente, un país heterogéneo y desigual, en la medida que las oportunidades de empleo y la existencia de infraestructuras de servicios entre las áreas rurales, indígenas y urbanas responde a las necesidades, y son producto, de un desarrollo desigual y fragmentado. Es decir, modelo de acumulación y crecimiento económico panameño es de carácter dual. El mismo sustenta su crecimiento en las exportaciones de servicios y se encuentra ligado a una política proteccionista, basada en la sustitución de importaciones, con incentivos sectoriales que impulsa, a las empresas a competir en el mercado interno en detrimento de las exportaciones (MEF 2005), generando así una estructura social y laboral caracterizada por la baja calidad del empleo y una tendencia creciente al incremento del empleo informal. Por ello, mientras que algunos sectores sociales han podido beneficiarse del crecimiento económico, otros han quedado excluidos y marginados del mismo, por largo tiempo. Panamá es un país con diversos tipos de desigualdad, que en un alto porcentaje son el resultado del conjunto de necesidades básicas insatisfechas en las áreas rurales e indígenas. En su conjunto, casi 70% de los extremadamente pobres viven en áreas rurales (IPEA 2007). Esto ha provocado que el 20% de la población más pobre reciba apenas el 1,9% del ingreso total, mientras que en el otro extremo, el 20% más rico recibe el 61,2% del ingreso total. La desigualdad abismal de ingresos se refleja en las enormes brechas en los activos productivos, físicos, financieros y de capital humano, que existen entre pobres extremos y no pobres. Esas brechas son a la vez, una de las causas de los patrones desiguales de acumulación de capital humano que se reproducen cíclicamente en el país (BID 2006). En el ámbito geográfico existe una marcada diferencia en el comportamiento de la pobreza. En las áreas urbanas y en las rurales indígenas, la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza y de la pobreza extrema aumentaron entre 1997 y 2003. En cambio, en el área rural no indígena, la pobreza y la extrema pobreza disminuyeron. En la profundización de la pobreza en el área urbana, entre el 1997 y 2003, influyó, entre otros factores, la reclasificación censal de localidades rurales a urbanas y la migración en algunos casos estacional del campo hacia la ciudad. En las áreas indígenas, entre 1997 y 2003, la pobreza alcanzó cifras significativas. El 98.4 por ciento de las personas que residen en áreas indígenas son pobres, mientras que el 90 por ciento son pobres extremos (BID 2006). En 1997 un tercio de los extremadamente pobres vivían en las áreas indígenas, mientras que el resto vivía en áreas rurales no-indígenas. Para el año 2003, la porción de los extremadamente pobres que vivían en áreas rurales indígenas y no-indígenas alcanzaron el 42 por ciento. Para el año 2009, se estimó en aquel entonces, que más del 50% de las personas que vivían en pobreza extrema residen en las áreas indígenas (BID 2006).


Para el año 2008, la proporción de la población con ingresos inferiores a un dólar por día disminuyó de 19.66% en el año 1997 a 12.63% en el año 2008. En el área rural indígena el porcentaje de la población que vive en pobreza extrema disminuyó 12 puntos porcentuales, entre 1997 y 2008, mientras que en el área rural total bajó 11 puntos porcentuales y 7 puntos porcentuales en el total del país. Es decir, la reducción de la pobreza extrema en el 2008 siguió un ritmo similar al observado entre 1997 y el 2003, mientras que la pobreza general decreció a mayor ritmo (12%) entre el 2003 y el 2008, en comparación a 1.3% entre 1997 y 2003. En el caso de la brecha de pobreza o la distancia que separa la población de la línea de pobreza extrema, la misma pasó de 7.7% en el año 1997 a 5.4% en el 2008, lo que significa que la brecha por habitante ha pasado de 3.3 balboas mensuales en 1997, a 2.9 balboas mensuales en el 2008.

Panamá: Población que vive con Ingreso menor de un Balboa Diario. Años 1997, 2003 y 2008 (En porcentaje)

Área 1997 2003 2008 Total del país 19.66 14.17 12.63 Urbana 5.97 3.96 5.49 Rural total 36.79 29.84 25.47 Rural no indígena 30.05 21.01 17.51 Rural Indígena 69.69 66.07 57.58 Fuente: ENV 2003 y 2008. Contraloría General de la República y Ministerio de Economía y Finanzas.

Entre el 2003 y el 2008 se redujeron tanto la pobreza extrema (2.4 puntos porcentuales) como la pobreza general (4.4 puntos porcentuales). La pobreza general y la pobreza extrema disminuyeron en todas las áreas del país entre 2003 y 2008, especialmente la extrema pobreza en el área indígena; pero entre el 2003 y el 2008 no sólo se redujo la incidencia de pobreza general y de pobreza extrema, sino que también se redujo el número de personas en estas condiciones.


Incidencia de la Pobreza en Panamá: Años: 2003 y 2008

Total País Pobreza Total Pobreza Extrema

Pobreza No Extrema

No Pobre Concepto

2003 2008 2003 2008 2003 2008 2003 2008 2003 2008

Incidencia (%) 100 100 36.8 32.4 16.6 14.2 20.2 18.2 63.2 67.6

Personas (en miles) 3,063.50 3,334.30 1,128.40 1,081.20 508.7 475 619.7 606.2 1,935.10 2,253.10

Fuente: ENV 2003 y 2008. Contraloría General de la República y Ministerio de Economía y Finanzas.

Además de haberse reducido la incidencia de pobreza, también se redujo la cantidad de pobres y de pobres extremos a nivel de áreas geográficas, excepto en el área urbana, debido a su mayor crecimiento poblacional.

Población en Pobreza y Pobreza Extrema en la Panamá, según área geográfica. Años 2008 y 2003 (En miles de personas)

Área 2003 2008 Variación 2003 2008 Variación

País 1,128 1,081 -47 509 475 -34

Urbana 371 373 2 82 68 -14

Rural (1) 758 708 -49 427 407 -20

Rural No Indígena 525 481 -44 214 208 -6

Rural Indígena 233 227 -6 213 198 -15

(1) El Área rural se refiere a la suma de las áreas Rural No Indígena e Indígena. Fuente: ENV 2003 y 2008. Contraloría General de la República y Ministerio de Economía y Finanzas.


La pobreza y las desigualdades sociales que enfrentó el país entre 1997 y 2008 ocasionó que grupos importantes de la población no acumularan ni capital humano y social, ni capacidades que les permitan generar los niveles de ingreso requeridos para satisfacer mínimamente, sus necesidades básicas. Es decir, durante ese lapso de tiempo, Panamá registró dificultades para traducir los buenos desempeños económicos en mejoras en el bienestar de la población, en términos de educación, salud e ingreso. Esto ha generado un ciclo interminable de pobreza y miseria, que coloca en una situación de vulnerabilidad y riesgo social, a más de un millón de panameños, desarticulados en su mayoría de todo tipo de políticas públicas ante la ausencia de políticas redistributivas adecuadas. La reducida capacidad de intervención y operación de las políticas sociales en el mejoramiento de las condiciones de los grupos más vulnerables, ha contribuido a la agudización de la pobreza a pesar de la magnitud del gasto social panameño. Las acciones de la política social del Estado, más que tener problemas presupuestarios, parecen enfrentar problemas concretos de adecuación y pertinencia para ofrecer servicios y protección a los grupos de mayor marginalidad y vulnerabilidad social del país, dejando de lado su tarea de apoyar a la sociedad a superar sus indefiniciones y a reducir las inseguridades que atemorizan a sus miembros ante situaciones que afectan de distinta manera a las personas de acuerdo a su vulnerabilidad (CEPAL 2006). En materia de políticas públicas de combate a la pobreza, hasta ese momento, persistía la idea que la pobreza y otros problemas sociales se solucionaban a través del incremento del crecimiento económico. Sin embargo, con indicadores favorables de crecimiento económico, los problemas sociales afloran y muestran en toda su complejidad. Es decir, la fragilidad de la política pública para afrontar la dinámica de la pobreza queda en evidencia. De allí que la perspectiva de la política pública sobre fenómenos como la pobreza, la exclusión y la desigualdad cambien: se considera a partir de ese momento que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para la erradicación de la pobreza (Zarzavilla 2006). En el corto plazo ese enfoque emergente permitió concebir lo social como una inversión que genera capacidades y facilita oportunidades, por lo cual, los recursos se orientan hacia el reforzamiento de las potencialidades y el desarrollo de las capacidades de las personas y las comunidades. Los programas se orientan así racionalmente hacia el desarrollo de capacidades locales y regionales que permitan su sustentabilidad en el largo plazo (MIDES 2007). Sin embargo, la crisis financiera y sus efectos inflacionarios, afectó sensiblemente la dinámica de ese enfoque. Entre los años 2008 y 2009 la inflación afectó tanto la dinámica de la redistribución del ingreso, como la productividad del trabajo. Es decir, aún cuando el país creció, la crisis inflacionaria mundial afectó la dinámica de la redistribución que tanto por la vía del ingreso, como por la vía


de la focalización de las políticas sociales había impulsado el gobierno de Martín Torrijos hasta ese momento (BID 2008). Pero la inflación afectó no sólo el ingreso porque encareció los factores implícitos en la producción, sino que también afectó el consumo vía el incremento de los precios de la canasta básica. El nivel de inflación se incrementó en un 8.8%, principalmente por el aumento de la canasta básica y los bienes y servicios asociados a los derivados de petróleo (CGR 2008). El cálculo realizado para los distritos de Panamá y San Miguelito entre diciembre de 2007 y marzo de 2008 (MEF 2008), señala que la variación porcentual de un mes a otro de la canasta básica fue de 1.5%. Desde el punto de vista del Índice de Precio al Consumidor (IPC), la variación de los precios al consumidor crecieron un 15% entre el período marzo 2007 con respecto a marzo de 20083 (CGR 2008).

3 Las variaciones de las divisiones del IPC Nacional Urbano de marzo del 2008 con respecto a su similar del 2007, aumentaron en: Alimentos y bebidas, un 15.0 por ciento; en Transporte, un 13.3 por ciento; en Vivienda, agua, electricidad y gas un 7.6 por ciento; en Enseñanza un 6.4 por ciento; en Muebles, equipo del hogar y mantenimiento rutinario de la casa un 3.3 por ciento; en Bienes y servicios diversos un 3.2 por ciento; en Salud un 2.6 por ciento; en Esparcimiento, diversión y servicios de cultura un 1.4 por ciento y en Vestido y calzado un 0.4 por ciento. El poder adquisitivo a nivel general y principalmente en las regiones, donde desde siempre ha sido más costoso tener acceso a los bienes y servicios, el costo de la vida tiene un incremento superior (MEF 2008/ CGR 2008).


Ese proceso combinado de inflación y variación del consumo replanteó la necesidad de identificar políticas dirigidas hacia tres tipos de objetivos: la reducción de la pobreza, la exclusión y la desigualdad. En la práctica, la relación entre el desempeño de la política económica y la dinámica de la política social para reducir la desigualdad planteó la necesidad de reducir primero en su orden la pobreza y la exclusión (MIDES 2008). En el primer caso, se trata de romper el ciclo que genera y regenera la pobreza mediante el incremento de la acumulación en capital humano. En el segundo, de medidas que reduzcan las diferencias y distancias entre la oferta de servicios, la calidad de los mismos y las necesidades de la población. (Rubio 2009). 3. Política social, gasto social y focalización En Panamá, como en otros países de la región, resulta fundamental para el avance en la lucha contra la pobreza, un replanteamiento de las políticas sociales, que permita una rearticulación de su dimensión operativa, para actuar e incidir, mediante mecanismos no contributivos, en el bienestar de la población más pobre del país. En última instancia, esto implica focalizar las políticas sociales priorizando y centrando sus acciones en la población en situación de pobreza extrema, mediante la acción integral e intersectorial de las distintas instituciones involucradas, que permitan adecuar el gasto social y los recursos del Estado, a la satisfacción de las necesidades de la población, reconociendo que la sociedad no es homogénea, por lo que cada área, región y grupo etario tiene necesidades básicas insatisfechas diferentes que deben ser atendidas. Es decir, tanto las políticas públicas como las políticas sociales deben tener presentes en su diseño que la pobreza, se encuentra condicionada por factores coyunturales y estructurales, así como por elementos sincrónicos y diacrónicos que se reflejan geográfica y socialmente. Cada una de esas dimensiones debe ser atendida de manera particular, teniendo en cuenta adecuados mecanismos de gasto social (BM 2006: 36307-PA). La redefinición de las políticas sociales en Panamá inició con el debate sobre focalización y reorganización del gasto social. En la práctica, con las medidas que resaltan de ese debate inicia la reorientación de las políticas, los planes y programas en el área social. El proceso de redefinición implicó capacitación, conocimiento de los procedimientos y restricciones presupuestarias, además del monitoreo y seguimiento de las mismas. Durante ese proceso se identificaron cinco problemas para la focalización del gasto social: primero, la centralización de las decisiones y del manejo del recurso; segundo, la debilidad de las instituciones públicas en la planificación microregional; tercero, los complicados procesos administrativos; cuarto, la falta de indicadores e índices de medición y sistemas de evaluación; y, quinto, la falta de continuidad en los proyectos.


En Panamá, la relación entre pobreza y gasto social se ilustra, por ejemplo, en un estudio de focalización sobre la base de una caracterización ad hoc, que concluyó que para 1992, sólo el 17% del gasto público social está focalizado en la población pobre” (PNUD 2000). Este hecho tiene por lo menos dos fuentes, la primera, las decisiones sobre la inversión social no son tomadas de manera científica; la segunda, no existen mecanismos para la reorientación de la inversión. La asignación del gasto está fuertemente mediada por ambas situaciones. Sin embargo, el gasto total en protección social en Panamá (seguro social más asistencia social) es relativamente alto cuando se compara con otros países de América Latina. Panamá gasta 6,7 por ciento del PIB en protección social: 5 por ciento en seguro social (pensiones y seguros de salud para los trabajadores formales) y 1,7 por ciento en asistencia social (subsidios directos e indirectos) (BM 2007). No obstante, aún cuando una parte importante de los recursos asociado a la protección social no contributiva (2.6 del PIB) se invierte en subsidios, en su gran mayoría los mismos no benefician a los pobres (Márquez 2009). Los programas de subsidios que absorben gran cantidad de recursos no se encuentran focalizados en los más pobres; por lo tanto, no son efectivos en la reducción de la pobreza. Por ejemplo, casi la mitad (43% equivalente a 1.1% del PIB) de los recursos asociados a protección social se gastan en subsidios (tasa de interés vivienda, agua, electricidad, combustibles). Parte de estos recursos gradualmente se reorientan hacia programas que ayuden a enfrentar los objetivos del milenio, así como a facilitar el acceso de las familias en extrema pobreza a los servicios subsidiados como vivienda, agua y electricidad, teniendo en cuenta que también existen una serie de programas que persiguen los mismos objetivos y que deberían ser unificados4 (Márquez 2009).

Distribución del Gasto en Asistencia Social, Año 2008.

4 Por ejemplo, el programa de Bonos Familiares de SENAPAN y la Red de Oportunidades o el Programa de Nutrición Escolar del FIS y el Programa de Alimentación Complementaria Escolar de MEDUCA. Por otro lado, hay una serie de programas (algunos de ellos muy pequeños) de la Presidencia/FIS, Despacho de la Primera Dama/FIS y MIDA que tienen objetivos similares de apoyar a las familias más vulnerables y que deberían ser consolidados (Márquez 2009).

Grupo de edad Costo Anual B/ 000

Porcentaje del total Asistencia Social

Porcentaje del PIB

Total /Asistencia Social 602,385 100.0 2.6 0-5 a/ 49,738 8.3 0.2 6-17 157,882 26.2 0.7 18-61 23,710 3.9 0.1 62+ a/ 5,000 0.8 0.0 Población en general 366,055 60.8 1.6


Fuente: Márquez 2009. (Subsidios) b/ 258,621 42.9 1.1

a/ Se excluye B/ 5 millones del grupo 0-5, monto estimado del bono al adulto mayor en 2008; este monto se incluye en el grupo 62+ b/ Incluye subsidio a la tasa de interés de las hipotecas pero excluye subsidios cruzados. De hecho, la relación entre focalización (porcentaje de pobres cubiertos) y la equidad (porcentaje de beneficios recibidos por los pobres), que permite analizar la efectividad de un programa social5 muestra, según los índices de progresividad de Kakwani, que ningún programa es regresivo. En otras palabras, ningún programa tiene una distribución de beneficios peor que la distribución del consumo per cápita6.

5 El grado de focalización de un programa debe computarse a partir de los índices de concentración. Estos se calculan de forma similar al coeficiente de Gini de la distribución del consumo (o ingreso) y varían entre -1 y 1. Los valores negativos indican un gasto pro pobre. Cuanto mayor es el índice en valor absoluto, mayor es el grado de focalización del programa. Para analizar si el programa contribuye a aumentar la equidad de distribución del consumo (ingreso) se puede calcular un índice de progresividad del gasto. El índice más utilizado para medir la progresividad del gasto es el propuesto por Kakwani. El indicador de Kakwani es igual al coeficiente de Gini del consumo per cápita menos el índice de concentración del programa público. Un programa progresivo presenta valores positivos del indicador de progresividad (Márquez 2009). 6 Un programa donde se asigna el mismo monto a cada persona tiene asociada una curva de concentración recta de 45 grados. Un programa pro pobre está representado por una curva de concentración del gasto situada por arriba de la línea de 45 grados. Por su parte, el programa resulta progresivo si su curva de concentración está siempre por arriba de la curva de concentración del consumo o curva de Lorenz del consumo. Si la curva de concentración del programa descansa entre la diagonal y la curva de Lorenz, el programa es pro no pobre, aunque progresivo. Varios programas en Panamá están en esta categoría. Si la curva de concentración del programa está por debajo de la curva de Lorenz del consumo, el programa es pro no pobre y regresivo, en el sentido que su distribución es peor que la distribución existente del consumo. (Márquez 2009).


Fuente: ENV 2008.

En el caso de Panamá los programas relacionados con políticas de protección social no están dirigidos a los más necesitados, no obstante, cuando lo están no son efectivos en la reducción de la pobreza. Por ejemplo, el país provee una variedad de subsidios para electricidad, agua, gas para cocinar y gasolina, el cual representa casi dos tercios del gasto para asistencia social (BM 2007). Lo anteriormente señalado es el reflejo de inequidades en la focalización del gasto social, en el sentido de que los servicios sociales y las acciones de protección social que se originan desde el Estado tienen su mayor impacto en los sectores sociales con mayor acceso a estos, pero que no necesariamente son los de mayor marginalidad y exclusión social. En la búsqueda de alternativas para la reorganización del gasto social, la finalidad de los esfuerzos no es disminuir los montos de financiamiento, sino utilizar los recursos de manera más eficiente, racional y equitativa, prioritariamente diseñando, adecuando y ejecutando planes, programas y proyectos que respondan a las necesidades y condiciones de los sectores de mayor pobreza. Esto implica que las acciones de carácter social que la institucionalidad pública ejecute, deben ser capaces de atender y enfrentar, intersectorialmente, las particularidades y características de los sectores más pobres. Para tales efectos, el Gobierno panameño inició la medición de la pobreza a través de la Encuesta de Niveles de Vida (ENV), cuyos resultados son el insumo de mayor precisión para determinar


las cifras de incidencia de pobreza a través de instrumentos de focalización como el mapa de pobreza, el índice compuesto de marginalidad y el índice de pobreza familiar. Estos instrumentos permiten identificar a los hogares en pobreza que son elegibles para recibir los beneficios de losdistintos programas sociales. Este proceso se realiza mediante dos actividades claves: la focalización geográfica y la focalización de hogares (Gómez Hermosillo 2009). A través de la focalización geográfica se identifican las áreas geográficas de intervención y se establece el orden de prioridad en la expansión de la cobertura de distintos programas sociales. Para ello se utilizan mapas de pobreza y/o listados geoestadísticos con base en indicadores índices de necesidades básicas insatisfechas asociados a la pobreza de los territorios que permiten clasificarlos de acuerdo a su nivel de pobreza. Por su parte, mediante la focalización de hogares se identifican los hogares elegibles y/o beneficiarios de programas de protección social por medio de una encuesta que recolecta la información sobre quienes habitan en los territorios Gómez Hermosillo 2009). El mapa de pobreza es el primer instrumento desarrollado para mejorar la efectividad de las políticas sociales. El mapa es un instrumento útil y funcional que guía a todas las instituciones que cuentan con programas de combate a la pobreza (Sarmiento 2006). La metodología para construir el mapa de pobreza, basada en indicadores monetarios como el consumo, consiste en (i) estimar modelos de regresión del logaritmo del consumo familiar per cápita con la información de la encuesta de hogares, utilizando variables independientes que existen y son similares en la encuesta y el censo; (ii) utilizar los parámetros estimados de esta regresión para predecir el consumo per cápita de cada hogar censado; y (iii) sobre la base de estas predicciones, construir los indicadores de pobreza y desigualdad para diferentes subgrupos de la población definidos geográficamente. La aplicación empírica de este procedimiento sin embargo, implica abordar aspectos complejos relacionados con la necesidad de reducir los efectos de la ubicación geográfica sobre los niveles de consumo, con la existencia de heterocedasticidad de los errores de los modelos, con las simulaciones empleadas para obtener las estimaciones de los indicadores, entre otros (Robles 2005). El mapa de pobreza, basado en un Índice de Satisfacción de Necesidades Básicas (ISNB), permitió jerarquizar las diferentes divisiones geográficas del país, en función a la proporción de quienes no llegan a tener un nivel mínimo de satisfacción de algunas de estas necesidades. Este mapa, sin embargo, carece de una dimensión esencial de la pobreza, como es la dimensión económica (Robles 2005). El mapa de pobreza permite evaluar la focalización del gasto social; diseñar y simular criterios que permitan mejorar la focalización; encontrar factores geográficos que pueden explicar parcialmente situaciones persistentes de pobreza (Robles 2006). El mapa incorpora los resultados de incidencia de pobreza extrema (IPE) obtenidos mediante la Encuesta de Niveles de Vida. El índice de incidencia de pobreza extrema mide la relación entre el número de pobres extremos y la población total del área en referencia. Para su cálculo se


utiliza la línea de pobreza extrema, tomando en cuenta una canasta de consumo de alimentos necesarios para la supervivencia (línea de pobreza extrema). La incidencia mide la pobreza sobre una escala que va de 0.0 hasta 1.0, en donde los datos más cercanos a 0 tienen menor incidencia de pobreza extrema y los más cercano a 1.0 expresan mayor nivel de IPE entre la población de un corregimiento determinado. Del total de hogares en pobreza extrema, 76,498 si se incluyen a todos los hogares ubicados en las comarcas indígenas, 59,734 hogares (78%) residen en los corregimientos con IPE mayor que 0.16; los restantes 16,764 (22%) hogares en pobreza extrema se ubican en los corregimientos con IPE por debajo de 0.16. Es decir, 59,734 hogares en pobreza extrema residen en los 372 corregimientos más pobres del país con incidencias de pobreza extrema por encima del 0.16, mientras que el resto 16,764 hogares en pobreza extrema están distribuidos en 249 corregimientos con las cifras de IPE más bajas, entre 0.0 y 0.16. 7 Corregimientos y hogares en pobreza extrema en Panamá según de Incidencia de Pobreza Extrema. Año 2003

Corregimientos Hogares Incidencia de pobreza extrema

Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje Total 621 100.0 76,498 100.0 Menos de 0.16 249 40.1 16,764 21.9 Más de 0.16 372 59.9 59,734 78.1 El segundo instrumento desarrollado para mejorar la focalización de las políticas sociales es el Índice Compuesto de Marginalidad (ICM), que permite identificar, ordenar y seleccionar a las unidades político administrativas (corregimientos) y áreas de intervención según su situación de marginalidad (MEF 2006). El ICM combina en un sólo índice la pobreza extrema medida por consumo y necesidades básicas insatisfechas de salud, vivienda, agua y saneamiento, y educación. Es decir, se toma el número de hogares con pobreza extrema, la incidencia y la brecha de pobreza extrema y produce un ordenamiento de los corregimientos8. 7 La priorización y la gradualidad de intervención en los corregimientos, utilizando la incidencia de pobreza extrema, permite ordenar los corregimientos. el primero, mayor prioridad de intervención en los corregimientos con incidencia de pobreza extrema entre 0.16 a 1.0, la cual aumenta en la medida que el indicador se acerque a 1.0, y el segundo, menor grado de prioridad en los corregimientos con incidencia por debajo de 0.16. El valor 0.16 se seleccionó porque indica un punto de corte entre los distintos corregimientos. Según estos criterios con base en la ENV-2003, de los 621 corregimientos que existen en el país 249 (40%) tienen incidencias de pobreza extrema por debajo de 0.16 mientras que el resto 372 (60%) registran una incidencia entre 0.16 y 1.0. 8 Entre las dimensiones e indicadores considerados en el ICM se encuentran: pobreza extrema (Incidencia de Pobreza Extrema; Brecha de Pobreza Extrema; Número de hogares en pobreza extrema); Salud (sin asistencia profesional al parto; Tasa de mortalidad infantil; Desnutrición crónica; Vivienda, agua y saneamiento: Con piso de tierra; Sin agua potable; Sin servicio sanitario; Con hacinamiento); Educación (Analfabetismo de la población de 10 y más años de edad; Inasistencia escolar de la población de 6 a 15 años de edad) (MEF 2006).


En el caso del ICM, los valores de los indicadores considerados son de naturaleza heterogénea, lo que no permite combinarlos directamente en un índice compuesto, de ahí que los valores de todos los indicadores se convirtieron a una escala uniforme de 0 a 100 (escala de valores convertidos) para poder incorporarlos en el índice. El valor original más alto de cada indicador -que indica peor condición- se representa con cero (0) en la escala convertida, y, el valor original más bajo del indicador -mejor condición- se representa por 100, sin importar el rango original de los valores del indicador. Los valores intermedios comprendidos entre 0 y 100 se calculan con la siguiente fórmula: VN = (VMAX – VA) / (VMAX - VMIN) x 100, donde VA, es el valor original que se quiere convertir a la nueva escala; VN, es el valor nuevo resultante en una escala de 0 a 100; VMAX, es el valor original más alto de la variable; VMIN, es el valor original más bajo de la variable (MEF 2006). La fórmula invierte el orden de los valores porque se trata de ordenar el índice resultante en forma ascendente de menor a mayor valor, esto es, que mientras más bajo sea el valor del índice, peor es la situación de marginalidad del corregimiento, y viceversa. Todos los valores de los indicadores convertidos a una escala uniforme, obtenidos mediante la fórmula, se multiplican respectivamente por las ponderaciones asumidas por el investigador/a según criterio discrecional (experiencia o constataciones empíricas). La suma de los resultados así obtenidos para todos los indicadores considerados constituye el valor del ICM (MEF 2006). Sin embargo la ejecución y funcionamiento de programas de intervención focalizada contra la pobreza y la pobreza extrema, dependen del manejo preciso de una serie de datos que permitan identificar, de entre la población total, a hogares, familias e individuos específicos que cumplan con una serie de condiciones socioeconómicas preestablecidas para calificar dentro del programa. Esto implica, que los hogares, familias e individuos seleccionados deben estar plenamente identificados, para su inclusión y seguimiento en el tiempo. Es decir, se requiere otro instrumento más, que capture esa información.


Índice Compuesto de Marginalidad según Dimensiones y Variables

Dimensiones y Variables Ponderaciones en

porcentaje Total 100

Pobreza Extrema 50 Incidencia de Pobreza Extrema (población en pobreza extrema con

respecto a la población total) 30

Brecha de Pobreza Extrema 10 Número de hogares en Pobreza Extrema 10 Vivienda, agua y saneamiento 15

Porcentaje de viviendas con piso de tierra 2.5 Porcentaje de viviendas sin agua potable 7 Porcentaje de viviendas sin servicio sanitario 3 Porcentaje de viviendas con hacinamiento (3 o más personas por cuarto) 2.5 Educación 15

Porcentaje de población analfabeta de 10 y más años de edad 7 Porcentaje de población de 6 a 15 años de edad que no asiste a la escuela 8 Salud 20

Porcentaje de nacimientos vivos sin asistencia profesional al parto 5 Tasa de mortalidad infantil (menores de un año por mil nacidos vivos) 10 Desnutrición Crónica (% de escolares de 6 a 9 años con retardo en la talla para la edad)

5

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Políticas Sociales, mimeo. El tercer instrumento desarrollado para mejorar el proceso de focalización es el índice de pobreza familiar que utiliza la información captada a través de la Encuesta de Vulnerabilidad Social. La encuesta permite captar, desde la dimensión del consumo, las condiciones socieconómicas de cada uno de los hogares y características físicas de la vivienda, así como, datos socioeconómicos y demográficos de cada uno de sus miembros. Con dicha información, con apoyo del Banco Mundial se construyó una prueba de medios (proxy mean test (PMT)), que permite calcular para el área urbana y rural no indígena e indígena fuera de las Comarcas, el puntaje de cada variable en la probabilidad de ser pobre extremo (Sarmiento 2006). La metodología estadística del PMT se aplica sobre la información de un conjunto de variables socioeconómicas de cada uno de los hogares, recogida en las encuestas o cuestionarios aplicados periódicamente a la población objetivo (Gómez Hermosillo 2009).El proxy means test y/o prueba de medios es un método


estadístico que genera un “score” o puntaje de probabilidad sobre la condición de pobreza/elegibilidad de cada hogar, con base en un conjunto de variables socioeconómicas a partir de las cuales determina la elegibilidad de un hogar y/o familia. El PMT define niveles de vida y de ingreso9. 4. Protección social, pobreza y desigualdad La política social panameña es universalista. Esto se traduce por una parte, en lo estructural, en servicios sociales básicos (salud, educación, vivienda, infraestructura), por el otro, en lo compensatorio, en acciones de protección social contributiva (seguro social) y no contributivas (subsidios de precios, programas de alimentos no focalizados, entre otros). La consecuencia más clara de esta lógica constitutiva de las políticas sociales es que las acciones, incluso en los niveles operativos, en las cuales se traduce la misma sean intrínsecamente genéricas, a pesar de la diversidad de necesidades y demandas de los distintos sectores sociales. Dicho de otra forma, lo universal de las políticas sociales no es necesariamente su nivel cobertura y la capacidad de adecuarse a distintas realidades, sino lo genérico de sus diseños de intervención. Esto ocurre porque los diseños de los planes y proyectos de las políticas sociales, que operan desde la lógica de la oferta, no obtienen impactos considerables en la satisfacción de las necesidades específicas y reales de la población en condiciones de vulnerabilidad, como es el caso de los pobres extremos. Sin embargo, una de las formas más conocidas de atender esas necesidades son las políticas de protección social. En el caso panameño, las acciones de protección social no son nuevas10. Las acciones de protección social compensatorias se han orientado hacia problemas y sectores sociales sin mediación de instrumentos científicos por lo que resulta difícil promover y estimular procesos de movilidad social ascendente e inclusión social de grupos marginales y/o vulnerables. Es decir, las acciones de protección social que lleva adelante el Estado, en tanto dimensión compensatoria de las políticas sociales, han sido de carácter reactivo ante las demandas sociales

9 La focalización demográfica por hogar tiene como producto final un “listado de hogares elegibles”. Previamente deben captarse los datos que identifican geográficamente a cada hogar y que permiten aplicar la metodología de puntajes para definir su elegibilidad, así como dar seguimiento a la evolución de las condiciones de vida de los hogares después de un tiempo de implementado el Programa. Con ello se evita la discrecionalidad y los sesgos y permite reducir los errores de exclusión al llegar incluso a los hogares más dispersos, aislados o con problemas de información o acceso; evita pérdidas o introducción de distorsiones en el flujo de información (Gómez Hermosillo 2009). 10 El estado panameño ejecuta acciones de este tipo desde hace más de medio siglo, sin embargo, el derecho a ser beneficiado por estas, por lo general, ha estado condicionado a la participación de la población en el mercado formal de trabajo, predominantemente urbano (Aparicio 2009).


de quienes tienen capacidad para hacerlas y escasamente proactivas en su naturaleza de acción hacia grupos con reducida capacidad de movilización política. Las consecuencias más claras de esto es que los beneficios no se distribuyen de acuerdo a las necesidades, distinciones y particularidades de los sectores sociales, sino de acuerdo a la capacidad política y de presión de algunos grupos, que no son los más desposeídos, para exigir e imponerse de acuerdo a sus intereses particulares. Esta realidad influyó tanto en la utilización de los recursos de que dispone el Estado en materia de protección social, como en la poca prioridad y pertinencia para la población con mayores necesidades insatisfechas y carencia de condiciones básicas en la acumulación de capital humano. La efectividad de programas de protección social con la finalidad de superar la pobreza extrema requiere tomar en cuenta que la lógica de la política social, con sus dimensiones estructural y compensatoria, debe ser replanteada. Esto implica, que los diseños y conceptos de los programas sociales, respondan y se adecuan a los niveles de complejidad del fenómeno de la pobreza. “En este sentido, es necesario revertir la asimetría existente entre quienes consiguen hacer oír su voz porque tienen una posición de mayor poder político y de negociación colectiva y que, por lo tanto, consiguen la tutela y protección de sus derechos, y quienes, por tener menos poder e influencia, no logran hacer efectivos esos mismos derechos.” (CEPAL 2006). La adecuación de las acciones de protección social hacia la población en pobreza extrema no es sólo un problema tecnocrático en el sentido de reformular diseños y conceptos de programas o ejecuciones presupuestales más efectivas, sino también la capacidad política para reorientar recursos hacia los grupos más vulnerables de la población a través de un diseño intersectorial de acción de la política social y del manejo de las reacciones políticas de sectores con intereses distintos. La política de protección social emerge y toma importancia en tanto es capaz de articular y orientar la política social. Es decir, en la medida que se muestran las limitaciones, agotamiento y crisis de los mecanismos de solidaridad y protección de tipo contributivas, pensados, concebidos e instituidos en un contexto histórico distinto. En otras palabras, redefinir y adecuar el papel del Estado en lo social implica “considerar que en la inflexión histórica actual de la región hay que pasar de un conjunto de políticas sociales a un sistema de protección social integral que las conjugue” (CEPAL 2006). Los principales elementos que desde el punto de vista conceptual sobresalen en la reformulación de la política de protección social en Panamá, tienen el objetivo de plasmar el marco de acción para ofrecer servicios e incentivos que permitan a la población de mayor marginalidad superar la


condición de pobreza. conocer mejor sus derechos, acceder de forma más eficiente a los servicios y oportunidades disponibles que permitan fortalecer el capital humano y social de sus comunidades y con ellos reconstruir los lazos sociales y familiares. La protección social integra en el caso panameño, un conjunto de programas orientados a confrontar las causas de la pobreza, promoviendo la organización social, el fortalecimiento de las comunidades, el desarrollo de las capacidades productivas para la generación de ingresos de los hogares en pobreza extrema, y el acceso a los servicios sociales y a las oportunidades que gradualmente serán creadas por el desarrollo e implementación de programas de mejoramiento productivo y de productividad agrícola, de titulación y lotificación de tierras agrícolas, de nutrición y de generación de ingresos y empleo. Sin embargo, uno de los primeros impactos puede observarse en los resultados de la Encuesta de Niveles de Vida. La Red de Oportunidades contribuyó de manera sustancial a la ampliación de la cobertura del sistema de protección social (Arim 2009) Pobreza extrema

42.2%

61.0%

37.5%

46.1%

7.0% 8.5%

1.5% 1.6%

14.4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2003 2008

Cobertura total Activos en CSSJubilaciones y pensiones por enfermedad Pensiones de orfandad y sobrevivenciaRed de Oportunidades


5. Del Programa a Red de Protección Social Entre los años 2004 y 2009, el gobierno panameño desarrolló un programa de transferencias condicionadas denominado Red de Oportunidades, que se gestó en el marco de la estrategia nacional de alivio y reducción de la pobreza (MEF 2005). El programa Red de Oportunidades permitió reenfocar la política social hacia las áreas y poblaciones con bajo desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas. Es decir, la política social se vinculó desde ese momento, con el resto de las políticas públicas dirigidas hacia las áreas con necesidades básicas insatisfechas, con el objetivo de dotarlas de infraestructura y servicios para mejorar los niveles de desarrollo humano de la población (MIDES 2007). El programa de transferencia condicionada se inscribe en el marco de las acciones emergentes señaladas en el Programa de Gobierno. En dicho programa se adelantan propuestas que luego son retomadas en la Estrategia de Desarrollo a través del documento “Visión Estratégica de Desarrollo Económico y Empleo: Hacia el Año 2009”, que reconoce que la economía debe generar crecimiento y empleo, para mejorar la distribución del ingreso (MEF 2005), en tanto el problema más importante de la sociedad panameña es la falta de equidad en los beneficios del progreso, por lo que las políticas públicas deben orientarse a través de ejes como la solidaridad social, la construcción de capacidades, el acceso a oportunidades y derechos sociales mínimos (PNUD 2006). El programa de transferencias condicionadas, Red de Oportunidades, en un esfuerzo de articulación de intervenciones focalizadas en la población en extrema pobreza para promover el


desarrollo de capital humano, la reducción de la exclusión social y la vulnerabilidad. Como tal, el programa de transferencias condicionadas tiene un diseño básico similar al desarrollado en Brasil, Honduras, México, Colombia y Nicaragua. Es decir, el programa está focalizado a los hogares en pobreza extrema, y los miembros de tales hogares tendrán que cumplir con las condiciones de corresponsabilidades asociadas a la matricula y asistencia escolar y a la salud preventiva para todos los miembros del hogar. El objetivo inicial del Programa Red de Oportunidades era reducir la pobreza extrema y propiciar el desarrollo humano, potenciando capacidades y creando oportunidades para generar equidad, disminuyendo así la exclusión social en el país. Para cumplir con sus objetivos y metas, la Red de Oportunidades fue desarrollada con un esquema operativo gradual e integral y con participación intersectorial coordinada entre los distintos organismos públicos que la componen. Ese esquema operativo combinó en un mismo programa el desarrollo de capacidades y el aprovechamiento de las oportunidades a partir de la definición, articulación y combinación de un conjunto de garantías que organizó adecuadamente en el tiempo y el espacio para tener impactos significativos en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema (Santibáñez 2008). La efectividad del esquema puede observarse evaluando por un lado la focalización , por el otro, la satisfacción de los beneficiarios y el impacto del programa . Por ello, el programa se orientó hacia la ruptura del ciclo de pobreza y la acumulación de capital humano a través de i) las transferencias condicionadas directas a las madres11; ii) la provisión de servicios sociales básicos de salud nutrición y educación12; iii) el acompañamiento familiar13; y

11 La transferencia condicionada se le entrega preferiblemente a la mujer jefa de hogar y que se promueve sea utilizado en utilizar los servicios de salud, educación, desarrollo de capacidades. El Estado debe entregar la transferencia condicionada bimestralmente, brindar servicios de salud y educación, capacitar a las familias para el desarrollo de capacidades y facilitar la obtención de documentos de identidad. La transferencia condicionada está sujeta al cumplimiento de las corresponsabilidades establecidas. Actualmente se han establecido corresponsabilidades en salud, educación y desarrollo de capacidades así: Salud: Mujeres embarazadas y en puerperio asistir a los controles médicos; niños(as) menores de 5 años asisten a los controles de crecimiento y desarrollo e inmunización; Educación: Las personas de 4 a 17 años se matriculan y asisten a clases y sus padres o tutores se presentan bimestralmente a recoger el registro de notas; Desarrollo de Capacidades: Una persona adulta del hogar participa de las jornadas de capacitación convocadas. 12 La oferta de servicios del Estado es interinstitucional, según el rol y mandato de cada una de las instituciones. Los principales servicios ofertados son: salud (atención gratuita a niños y niñas y mujeres embarazadas y puerperio de los hogares); educación (atención y reinserción de niños, niñas y adolescentes de 4 a 17 años a los centros educativos); registro civil (orientación sobre la inscripción de personas que no estén debidamente registrados o que no tengan cédula de identidad personal); seguridad alimentaria (insumos y orientación técnica para el desarrollo de proyectos productivos); generación de ingresos (capacitación técnica para adquirir más conocimientos o perfeccionar destrezas para conseguir trabajo y ganar más dinero); desarrollo social (fomento de la participación ciudadana). 13 El acompañamiento familiar, a diferencia del caso chileno, es una estrategia que busca garantizar la sostenibilidad de la acción compensatoria asociada a la transferencia monetaria condicionada (TMC). El acompañamiento familiar integra una serie de acciones dirigidas a la apertura de espacios de expresión y apoyo para la recuperación social y


iv) desarrollo de capacidades con inversiones sociales que promuevan la generación de ingresos 14(BID 2006). Entre los objetivos específicos de la Red se encuentran entregar transferencias monetarias condicionadas a hogares en extrema pobreza; proveer servicios de salud y educación para los niños y jóvenes hasta 18 años de los hogares; promover el desarrollo de capacidades de los adultos de los hogares y realizar acciones de acompañamiento familiar para reducir la exclusión social y la vulnerabilidad; focalizar la inversión social en infraestructura para los corregimientos y zonas de mayor pobreza (como las comarcas indígenas). Para alcanzar tanto los objetivos generales, como los específicos del programa se desarrollo un complejo proceso de focalización geográfica y demográfica. Durante los tres primeros años del Programa (incluyendo el del piloto) se optó por una estrategia en la cual se alcanzara rápidamente la cobertura universal de los corregimientos indígenas15, en tanto era la población con mayores carencias de desarrollo humano. A partir de 2006 (para el caso de los corregimientos rurales) y de 2007 (en las zonas urbanas) comienzan a cubrirse los rezagos en aquellos corregimientos, que independientemente de su nivel de marginación, no habían sido cubiertos porque no eran de carácter indígena (Gómez Hermosillo 2009).

comunitaria de las familias en pobreza extrema. Mediante el acompañamiento familiar los hogares participantes podrán conocer mejor sus derechos, acceder de forma más eficiente a los servicios y oportunidades disponibles que permitan fortalecer el capital humano y social de sus comunidades y con ello, reconstruir los lazos sociales y familiares que garantizan el desarrollo óptimo de sus potencialidades, reestableciéndose así los derechos de las familias en pobreza extrema. Esta forma de acompañamiento, en tanto implica un abordaje distinto con las familias, se convierte en la práctica en un instrumento adicional de auditoria social que permite conocer, con mayores niveles de certeza, las intimidades de la experiencia de la pobreza extrema y la exclusión y, por lo tanto, descubrir con mayor precisión sus causas y posibilidades de adecuación de las políticas sociales que se desarrollan desde el Estado. En la práctica el acompañamiento familiar se ha ejecutado a través de los Enlaces Familiares quienes tienen la función de colaborar con los hogares como nexo en el acceso a los servicios de salud, educación y otros, verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades establecidas y colaborar en la organización de la oferta de capacitación a nivel de las comunidades con instituciones como MIDA, INADEH y otras. También existen equipos técnicos especializados, que brindan servicios para favorecer la inclusión social y las prácticas comunitarias donde se favorece la participación de los hogares y el acceso a servicios de los programas dirigidos a reducir la pobreza, formar y capacitar a miembros de los hogares, formar y capacitar a líderes de la comunidad y acompañar el proceso de apoyo familiar y comunitario; prestar apoyo psicosocial cuando los hogares requieran apoyo individualizado; incluir acciones concretas para asegurar la recreación y ampliación de los potenciales en los hogares. 14 Para reducir la exclusión se deben fortalecer la infraestructura básica y el compromiso de dotar de servicios como acueductos, alumbrado, saneamiento y caminos rurales. Para ello las entidades gubernamentales focalizarán sus recursos en los corregimientos de pobreza extrema que conforman la Red de Oportunidades y priorizarán los recursos de inversión en la infraestructura territorial que requieran esas comunidades. Por ejemplo, acueductos y saneamiento; electrificación rural; caminos rurales entre otros. 15 De hecho, para 2008 solamente faltaba incluir un solo corregimiento indígena en el programa.


Sin embargo, el entrecruce de variables y resultados estadísticos apuntan, más bien, a que el proceso de toma de decisiones fue más complejo y supuso un entretejimiento de los dos criterios, porque aún cuando se privilegió a lo indígena con respecto a lo rural y lo urbano, la estrategia de cobertura también consideró el grado de marginación (ICM) (Gómez Hermosillo 2009).

Focalización por tipo de corregimiento

Año Indígena Rural Urbano 2005 0.4112*** -0.2165** -0.1485 2006 0.3096*** -0.2394*** -0.0678* 2007 0.1108*** 0.1345*** -0.2438*** 2008 0.0082 -0.097 0.1713**

*significativo al 90% **significativo al 95% *** significativo al 99% En el año 2005, cuando se realiza una experiencia piloto, la selección de corregimientos indígenas y rurales privilegió a los más marginados dentro de su tipo; de los restantes, en 2006, se eligió a los más marginados de las zonas indígenas, rural y urbana; y así, respectivamente para 2007 y 2008. Esto se puede comprobar si se compara el promedio del ICM, por tipo de corregimiento cubierto cada año (Gómez Hermosillo 2009).


Proceso de Incorporación de los Corregimientos

Corregimiento Indígena Rural Urbano Total

82 421 90 593

Año/Variables

13.83 70.99 15.18 100.00 Incorporaciones absolutas 8 7 0 15 Porcentaje del Total en el año 53.3 46.7 0.0

2005

Porcentaje Acumulado de inclusión por tipo

9.8 1.7 0.0 2.5

Incorporaciones absolutas 27 32 6 65 Porcentaje del Total en el año 41.5 49.2 9.2

2006


42.7 9.3 6.7 13.5


2007


98.8 78.6 45.6 76.4


2008


100.0 95.7 94.4 96.1

Fuente: Gómez Hermosillo 2009. El funcionamiento básico de la Red implica la entrega de una transferencia única y homogénea para todos los hogares, independientemente de su composición demográfica, que en la primera etapa del Programa fue de B$ 35 al mes y a partir de julio de 2008 es de B$50 mensuales y que se distribuye en periodos bimestrales. La entrega de las transferencias se realiza a través de una entidad externa, especializada en pagos, que en el caso de la Red ha sido la Dirección de Correos y Telégrafos (COTEL) y a la que en fecha reciente (marzo de 2009) se ha sumado como entidad pagadora el Banco Nacional, en los corregimientos donde cuenta con sucursales o donde hay sucursales cercanas y con acceso. (Gómez Hermosillo 2009). El monto inicial de la transferencia condicionada (B/ 35 por mes) era equivalentes a 18% del consumo promedio del hogar (antes de la transferencia). En el año 2008 la transferencia se


ajusta, alcanzando un valor de de B/50, que es equivalente a 17.6% del consumo mensual de las familias del primer quintil16. Este monto es superior en términos per cápita al que se ofrece en México (DF), similar a la pensión en Chile (2006) y un poco inferior a Costa Rica (Márquez 2009). La coordinación con los sectores de educación y salud se realiza en dos niveles. En la etapa de diseño y primera fase de expansión hubo una participación activa y acuerdo en el nivel central del Gobierno de Panamá con el MINSA y el MINEDU sobre los compromisos necesarios para garantizar la oferta de servicios de salud y educación a las familias. Esta coordinación se mantiene, sin embargo, las acciones de coordinación operativa se realizan de manera más permanente y activa en el nivel provincial (regional, comarcal) y local para atender los problemas y situaciones relacionados con la operación de la Red en relación con los servicios de salud y educación. La coordinación operativa de las acciones del programa es desarrollado por los promotores del Programa, originalmente denominados “acompañantes familiares” en similitud al modelo del Programa Puente de Chile, que en el caso de la RdO en Panamá, promueven y realizan sesiones colectivas de información y capacitación en diversas materias relacionadas con el desarrollo humano (salud, saneamiento, cuidados) y la actividad económica. Estas actividades son consideradas corresponsabilidades “complementarias” y por lo tanto no son obligatorias, aunque si existen diversos incentivos para participar en las mismas. 6. Protección Social e impacto en la reducción de la pobreza

La Red de Oportunidades incidió significativamente en la reducción de la pobreza y la brecha de pobreza extrema del país (7%). No obstante, para alcanzar el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (reducir la pobreza extrema a la mitad en 25 años), exige la necesidad institucional de reducir la brecha de pobreza extrema en 2,7% por año. El impacto de la Red es equivalente a un movimiento de 2,5 años en la dirección del cumplimento del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio, pero aún quedan acciones pendientes para que esa reducción sea sostenida en el tiempo (IPEA 2008). De hecho, el país había logrado avanzar hasta el momento, según CEPAL, en más del sesenta por ciento en el cumplimiento de la meta de reducir la pobreza (CEPAL 2008). Por tal razón, si

16 En América latina estas cifras varían según el país. Por ejemplo, en el caso de Bolsa Familia de Brasil es del 5% (2004); en el PATH de Jamaica es del 8% (2004); en Familias en Acción de Colombia es del 17%; en Oportunidades de México es del 22% (Grosh 2008) Margaret Grosh, el Al. “For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets”. Banco Mundial 2008. p. 136.


la tendencia se mantiene, como en efecto parece, Panamá a través de una combinación de políticas sociales, focalizadas y articuladas puede incluso según diversos informes, acercarse de manera importante al cumplimiento del resto de los objetivos del milenio, en tanto los mismos se encuentran asociados a la reducción de la exclusión y la desigualdad (PNUD-MIDES 2009). No obstante, para continuar avanzando en la reducción de la pobreza extrema y la pobreza general, se tienen que establecer acciones integrales para ampliar el gasto social e incrementar su eficiencia y su efectividad a través de la evaluación de procesos y la evaluación de impacto de los programas sociales más relevantes (PNUD 2009). Sin duda alguna, hasta el momento, el impacto de la Red de Oportunidades es muy significativo para el país. Mientras sus transferencias representen sólo el 0,2% del ingreso de los hogares, porque está muy bien focalizada, aumentando el ingreso de los 10% más pobres en el 19%. No obstante, una forma adicional de verificar si el impacto de la Red de Oportunidades ha sido realmente importante es estimar que tanto de crecimiento sería necesario para alcanzar el mismo impacto sobre la brecha de pobreza extrema. Los resultados indican que sería necesario un crecimiento balanceado de más de 6% (IPEA 2008). Impacto según ingresos17

La contribución de la Red de Oportunidades a la reducción de la pobreza, todavía no ha sido capaz de incidir en la reducción de la brecha de pobreza extrema de manera homogénea en las diversas áreas del país. En las áreas urbanas la contribución de la Red ha sido reducida, debido sobre todo al tipo de pobreza predominante. En las áreas rurales, la Red fue responsable por una reducción de 7% en la brecha de pobreza extrema, algo equivalente a 2,5 años en la dirección del cumplimiento del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio. La poca reducción de la pobreza urbana tiene relación con procesos migratorios. Es decir, las personas pobres del área rural en general, se están trasladando a las áreas urbanas y con ellas se trasladan sus problemas, preocupaciones y demandas (PNUD 2009). Los servicios, más que los ingresos, se convierte en un polo de atracción de las poblaciones con bajos ingresos y niveles de consumo. Es decir, la exclusión expulsa; la satisfacción de las necesidades básicas, atrae. Una persona que tenga ingresos estables y continuos en los corregimientos más pobres del país, áreas como Piedra Roja o XYZ, no tiene al mismo tiempo acceso a servicios públicos adecuados, que le garanticen una vida digna y decente. Por esta razón la pobreza en el área rural e indígena no tiene las mismas características que en el área urbana, donde el problema central será casi siempre el ingreso y se traducirá casi siempre en la demanda de empleo, porque la población tiene servicios básicos como educación, salud, acceso vial, conectividad, entre otros. Por eso es

17 Para esta sección se han tomado en consideración los planteamientos realizados en el documento Evaluación del impacto de la Red de Oportunidades sobre la pobreza extrema en Panamá (Paes de Barro 2009 - Carvalho 2009).


más fácil mover las cifras de pobreza en el área indígena y rural que en el área urbana, utilizando transferencias, pero es a su vez fácil mover las cifras de pobreza urbana generando empleo. Por otro lado, cabe señalar, en las áreas indígenas, que recibieran la mitad de los recursos, la Red ha sido capaz de reducir la brecha de pobreza extrema en 8,3%. Por lo tanto, la contribución de la Red para estas áreas fue mayor que en cualquier otra y equivale a moverse 3,0 años en la dirección del cumplimento del primero de los Objetivos del Milenio (IPEA 2008). Impacto según consumo18

La Red de Oportunidades ha tenido un papel significativo en la inclusión social de los hogares. Un porcentaje bastante importante de los hogares beneficiarios de la Red de Oportunidades reconoce que sus condiciones de vida o bienestar a mejorado en los últimos cinco años (42.3% vs 34.3%). La primera razón de cambio en sus condiciones de vida se explica en casi la mitad de los hogares por ayuda de Gobierno/ Programa de la Red de Oportunidades, otro 30% por ingreso, trabajo. Igualmente se ha registrado un cambio en su condición de ciudadanía, sólo el 3% de los mayores de 18 años y más de edad de la Red de Oportunidades no tiene cédula de identidad personal, porcentaje comparable al registrado a nivel nacional. Al igual, menos del 3% de los niños menores de 18 años de edad no está inscrito en el Registro Civil (Bustos 2009). Este cambio significativo se debe al cambio en la estrategia de garantizar la ciudadanía a un conjunto importante de la población pobre (Ordóñez 2008 y 2009). En ese proceso han intervenido de manera diversa, organismos de la sociedad civil e instituciones de protección social. Los resultados recientes de la Encuesta de Niveles de Vida 2008, registran que la mayor parte de los hogares beneficiados por la Red de Oportunidades son pobres ( 93.1%), especialmente pobres extremos ( 65.1%) (Bustos 2009). La baja cobertura entre los pobres extremos se debe a la creación de nuevos hogares en las comarcas y a los movimientos migratorios (Waters 2009). Este porcentaje de hogares pobres y pobres extremos beneficiados por la Red de Oportunidades aumenta principalmente a nivel de del área rural registrándose particularmente, en el área rural indígena, un 97.2% de hogares pobres y 82.4% de hogares pobres extremos beneficiados por la Red de Oportunidades. Considerado este indicador a nivel de personas, este porcentaje de población pobre beneficiada por la Red de Oportunidades es levemente más elevado de 95.5% (72.6% pobre extremo y 22.9% pobre no extremo) (Bustos 2009). De hecho, este mayor número de hogares incorporados en esa

18 Para el desarrollo de esta sección se han tomado en consideración los planteamientos realizados en el documento Características importantes del programa de la Red de Oportunidades utilizando datos de la Encuesta de Niveles de Vida de 2008 (Bustos 2009).


área obedece a la mayor incidencia de pobreza y la mayor cantidad de hogares pobres. Igualmente coincide con la estrategia de focalización que se planteó iniciar por aquellas áreas con mayores necesidades básicas insatisfechas. Analizada la información de los hogares y personas beneficiada de la Red de Oportunidades por quintiles de consumo per cápita se registra que el 97.0 de los hogares pertenecen a los dos quintiles más bajo de la distribución del consumo per-cápita ( 79.3% al I quintil y 17.7% al II quintil) lo cual nos indica que esta distribución beneficia a los hogares que menos tiene lo cual va en correspondencia con los objetivos iniciales del programa (Bustos 2009). Este hecho coincide con la evaluación por ingresos realizada por IPEA (2009), donde la concentración de los beneficiarios se ubicaba en los primeros quintiles, comprobando la efectividad del proceso de focalización geográfica y demográfica. A nivel total, el 81.7% del total de la transferencia (Bono de Alimentos ó Efectivo) la recibe los hogares de los dos primeros deciles (I quintil) de la distribución del consumo per cápita. Es importante señalar, que este porcentaje se encuentra por encima de la meta trazada en la que se esperaba que a los dos años de ejecución del programa el 60% del total de la transferencia estuviese dirigida a los dos primeros quintiles, lo que coloca al programa en uno de los programas mejor focalizados de la región (Bustos 2009). Es decir, el primer decil recibe cinco veces el total de la transferencia que le corresponde. En particular , los indígenas más pobres correspondiente a este decil están recibiendo siete veces el total de la transferencia que les tocaría en una distribución igualitaria, lo que nos confirma que á nivel total y al menos las dos áreas rurales constituidas por el área rural no indígena e indígena, las transferencias son totalmente propobre (Bustos 2009). Al momento de la encuesta, el programa de la Red de Oportunidades beneficiaba principalmente el 96.7% de los hogares ó 97.1% de la población del área rural en donde la incidencia de la pobreza total y pobreza extrema en el país es más elevada. Lo anterior se explica debido a que el programa para esa fecha estaba totalmente expandido en todos los corregimientos de las provincias del interior del país, mayoritariamente rurales y recién se expandía a los corregimientos de la Región Metropolitana conformada por las provincias de Panamá y Colón, principalmente de carácter urbano (Bustos 2009). En el contexto rural, el área rural indígena, en donde particularmente la pobreza general y extrema del país continúa siendo la más elevada, resulta mayormente beneficiada por el programa de la Red de Oportunidades. En dicha área el porcentaje de hogares ó población pobre beneficiada por la Red de Oportunidades aumenta significativamente a 60.0% y 62.2% , respectivamente. Cabe indicar, que es precisamente en esta área donde la pobreza extrema parece


haber disminuido sustancialmente en 6.3 puntos porcentuales en el período 2003-2008 la cual en alguna medida se pudiera atribuir en parte al programa. Los resultados de la ENV08 permiten señalar igualmente en qué medida los niños de 4 a 17 años de edad cumplen de cierta manera con la primera corresponsabilidad de educación de matriculación en los diferentes niveles de enseñanza del sistema escolar. En este sentido, el 81.7% de los niños entre 4 y 17 años de la Red de Oportunidades se matricularon en los diferentes niveles de enseñanza del sistema educativo en el año escolar de 2008. Si se considera las edades de 4 a 14 años de edad, reglamentarias para la educación básica, de carácter gratuito y obligatoria por parte del Estado, este porcentaje aumenta a 87.2%, levemente más bajo que el registrado a nivel nacional de 88.6%, lo que nos indica que de alguna manera los niños de 4 a 14 años en un porcentaje bastante elevado cumplen con esta corresponsabilidad de educación. Comparado este indicador por área geográfica, se registra que la cobertura por edad del área rural no indígena es mucho más elevada ( 91.3%) que la que la dada en el área rural indígena de tan sólo 82.9%, lo que indica que posiblemente los niños del área rural no indígena de forma global estén cumpliendo en mayor medida con esta corresponsabilidad en educación. Independientemente de las diferencias que pudieran existir entre estas dos áreas en el cumplimiento de la corresponsabilidad de educación, en ambas áreas sobresale que los niños de la Red de Oportunidades registran tasas de coberturas en las edades de 4 a 14 años de edad por encima de las que se observan en los niños que no participan del programa lo que demuestra en parte la influencia positiva del programa. Así tenemos, en el área rural no indígena los niños de la Red de Oportunidades registran tasas de matriculación para estas edades de 91.3%, mientras que en los niños que no participan del programa el 87.4% se matriculó en el año escolar de 2008. Para el caso del área indígena el porcentaje de niños de la Red de Oportunidades entre los 4 a 14 años de edad matriculados en el año escolar 2008 llega alcanzar 82.9%, mientras que los niños que no participa del programa este porcentaje es de tan sólo 67.1%. Las diferencias a favor en la matriculación de los niños de 4 a 14 años de la Red de Oportunidades del área rural no indígena e indígena son aún más notorias cuando se considera únicamente la población de extrema pobreza beneficiada por el programa. En este grupo de población las diferencias en la matriculación de niños con y sin programa del área rural no indígena llega alcanzar hasta los 10 puntos porcentuales (90.1% contra 79.8%), elevándose incluso estas diferencias en la matriculación de los niños de estas edades a 20 puntos porcentuales para el caso del área indígena ( 81.4% en comparación con 62.7%), lo que de alguna manera nos confirma la influencia positiva del programa en la acumulación del capital educativo. En general, las tres áreas geográficas beneficiadas por el programa (urbana, rural no indígena e indígena) registran tasas de cobertura neta en este nivel bastante elevadas, por encima del 90% .


En particular, los niños de 6 a 11 años del área indígena que participan del programa registran una cobertura neta en este nivel muy por encima de los que no participan del programa ( 92.6% en comparación 78.5%), lo que pudiera explicar en parte la influencia positiva del programa en el aumento significativo de la cobertura neta del nivel primario que registró el área indígena a nivel nacional en los últimos cinco años de 83.3% a 87.2% en los niños de 6 a 11 años de edad. Las coberturas más bajas de educación en los niños que participan de la Red de Oportunidades se registran en el nivel de premedia y preescolar. En el nivel de premedia , apenas cerca de la mitad de los niños en edad de asistir a este nivel de 12 a 14 años ( 48.4%) se matricularon en el año escolar de 2008. La cobertura de este nivel es aún mucho más baja en el área indígena en donde apenas la tercera parte de los niños de estas edades se matriculó en este nivel. Entre otros factores, el bajo acceso a la educación de premedia en ésta áreas en parte está relacionado con la limitada oferta de servicio de educación que existe en estas áreas. El 70% de los niños del programa matriculados en este nivel tienen que caminar grandes distancias para llegar a la escuela más cercana. El promedio de tiempo entre la casa y el plantel educativo es de dos horas de camino ( 125 minutos), elevándose este promedio para el caso del área indígena a casi dos horas y media (142 minutos). La cobertura neta de preescolar de los niños de la Red entre los 4 a 5 años de edad , es prácticamente igual a la registrada a nivel nacional ( 52.0%). En particular, los niños del área rural no indígena que participan del programa registran tasas netas de cobertura en estas edades para este nivel por encima de los que no participan en el programa ( 65.5% en comparación al 44.5%) lo que pudiera explicar en parte también la influencia positiva del programa en el aumento importante de la cobertura de preescolar observada en el área no indígena a nivel nacional en los últimos cinco años de 45.0% a 49.0%. La ENV08 permite también evaluar en qué medida los niños menores de cinco años y las mujeres embarazadas de las diferentes áreas geográficas asisten a sus controles de salud en los últimos doce meses, es decir cumplen con la corresponsabilidad de salud. Los niños menores de cinco años de la Red de Oportunidades en un 90.6% asistieron a sus controles de salud en los últimos doce meses, levemente por encima del registrado a nivel nacional (89.5%). La asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años igualmente es diferencial por área geográfica. Mientras los niños del área rural no indígena registran una asistencia a los controles de salud de 95.2%, en las áreas indígenas este porcentaje es considerablemente menor de 87.3%. No obstante, en esta área indígena se resalta una diferencia de 13.2 puntos porcentuales en los controles de crecimiento y desarrollo a favor de los niños que están en el programa que en alguna medida nos demuestra la influencia positiva del programa en el acercamiento de la demanda a la oferta de salud.


Las diferencias observadas en las áreas indígenas de los niños con o sin programa se pronuncian aún más cuando se considera los niños pobres extremos. En esta área los niños pobres extremos que participaron del programa en el último año asistieron en un 86.0% a sus controles de salud, mientras que los niños pobres extremos que no estaban incorporado al del programa registraron una asistencia de apenas el 70.0%. La cobertura de crecimiento y desarrollo de los niños de la Red de Oportunidades también es diferencial por grupos específicos de edad. En general, esta cobertura es significativamente mayor en los niños de 1 a 4 años (91.7%) comparado con la de los niños menores de 1 año de tan sólo 85.1%. Dada la cobertura elevada en los controles de crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años en el programa durante el último año es de esperar que sus controles de vacunación en las diferentes tipos de vacunas también sean altos. En este sentido, el porcentaje de niños menores de cinco años de la Red de Oportunidades vacunados principalmente contra la tuberculosis y la difteria, tos ferina y tétano y polio es bastante alto, por encima del 90.0%, prácticamente igual, a los registrados a nivel nacional. A nivel de áreas geográficas, prácticamente no se registran grandes diferencias en la cobertura de vacunación de éstos tres tipos de vacunas entre el área urbano y rural no indígena. El área rural indígena es la que presenta una situación un poco desfavorable al registrar porcentaje de vacunación en de los menores de cinco años en los diferentes tipos de vacunas señalados, por debajo de los observados en las otras dos áreas. En relación al resto de las vacunas, la cobertura contra la papera, rubéola o sarampión es de las más bajas en el país y por consiguiente a nivel de los niños que participan en el programa. Respecto a la cobertura prenatal, un poco más de las tres cuartas partes de las mujeres de 15 a 49 años que participa en el programa asistió a sus controles de embarazo (77.5%), que comparado con el porcentaje registrado a nivel nacional de 87.0% , es relativamente bajo. Entre las razones de no asistencia a los controles de embarazo destaca en primer lugar la distancia en casi la mitad de las entrevistadas (45.5%) y en segundo lugar la falta de dinero (23.9%). La cobertura prenatal es diferencial por área, así tenemos que mientras el 92.2% de las embarazadas entre los 15 a 49 años acuden a sus controles de salud en el área rural no indígena, este porcentaje es significativamente menor en el área indígena de apenas 73.4%. Al igual que en los otros indicadores analizados, se registra una brecha muy amplia en el control de embarazo de las mujeres en las áreas indígenas que participan y no participan del programa (73.4% vs 44.4%) que demuestra de alguna manera la influencia positiva del programa. Las mujeres embarazadas de 15 a 49 años de edad de la Red de Oportunidades en promedio realizan el primer control de embarazo a los 3.3 meses, un poco más tarde que el registrado a


nivel nacional de 2.5. En particular las mujeres embarazadas del área indígena realizan este control de embarazo en promedio a los 3.5 meses, mientras que las mujeres del área rural no indígena realizan este control un poco más temprano en promedio a los 2.9 meses. La ENV08 investiga también algunas percepciones de los hogares en cuanto a su mejoramiento/ empeoramiento de sus condiciones de vida o bienestar en los últimos cinco años, que merecen un comentario adicional. En este sentido, el porcentaje de hogares de la Red de Oportunidades que declaró que sus condiciones de vida o bienestar mejoraron en los últimos años está por encima del registrado a nivel nacional para todos los hogares ( 42.3% en comparación 34.3%). En particular, este porcentaje es casi el doble en la población de extrema pobreza que se beneficia del programa comparado con la que no se beneficia del programa (39.2% contra 17%). Casi la mitad de los beneficiados por el programa reconocen que el mejoramiento de sus condiciones de vida o bienestar en los últimos años se explica por el programa de la Red de Oportunidades (46.5%). Otro casi 30%, por mayores ingresos o trabajo. 6. Perspectivas Para continuar avanzando en la reducción de la pobreza se tienen que establecer acciones como ampliar el gasto social e incrementar su eficiencia y su efectividad. Esta fórmula ha sido utilizada por Brasil para reducir la pobreza y la desigualdad en los últimos años. La discusión sobre la reorientación de las políticas utilizadas por los gobiernos brasileños en protección social plantea la necesidad de pensar programas de pensiones mínimas en las áreas rurales, además de programas de protección social focalizados en las áreas urbanas e indígenas. La última de las medidas fue implementada por el gobierno nacional en el año 2006. En el caso de Panamá, existe la necesidad de continuar el proceso de focalización demográfica e intervención según áreas y sectores sociales, aún cuando la economía continúe creciendo y se reduzca el desempleo. Sin la focalización, el gasto social seguirá dirigiendo a las poblaciones pobres pero que se encuentran en los quintiles más cercanos a la línea de pobreza y pobreza extrema, tal cual ha sucedido en los últimos años y sucede en muchos casos con los programas de cobertura universal en áreas urbanas. Dirigir la política social y el gasto social hacia los quintiles con mayor incidencia de pobreza y pobreza extrema sin dejar de lado a las poblaciones en situación de vulnerabilidad es el reto más importante para disminuir la desigualdad y generar un desarrollo sostenido.


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