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Sentencia C-288/12

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva,las finalidades del Estado Social y Democrtico de Derecho/NORMA SOBRE

SOSTENIBILIDAD FISCAL-No implica una sustitucin de la Constitucin

ol!tica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-"e#uisitos de claridad, certeza,

especificidad, pertinencia y suficiencia

INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-rocedimiento dirigido a

permitir #ue los $inistros del go%ierno o el rocurador &eneral de la Nacin

e'presen ante las (ltas Cortes e'plicaciones acerca de la afectacin, respecto de los

efectos de una sentencia en particular

INCIDENTE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Escenario reglado de

interlocucin #ue no desvirt)a la separacin de poderes, ha%ida cuenta #ue la

posi%ilidad de modular, modificar o diferir los efectos de las sentencias de las cortes

tiene carcter potestativo

JUICIO DE SUSTITUCION DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA

CONSTITUCION-*urisprudencia constitucional

JUICIO DE SUSTITUCION-+undamento conceptual/CORTECONSTITUCIONAL-Competencia para adelantar uicio de sustitucin

El fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar

el juicio de sustitucin reposa en reconocer que la potestad del rgano es un

presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta limitacin

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tiene origen, a su vez, en la previsin que realiza el artculo 374 C.P., segn el cual la

Constitucin Poltica podr! ser reformada por el Congreso, por una "sam#lea

$acional Constitu%ente o por el Pue#lo mediante referendo. Esto implica que como la

Constitucin &a delimitado las &iptesis de modificacin a la reforma, correlativamente

&a e'cluido otras modalidades de cam#io del (e'to Constitucional, como la sustitucin

por un documento distinto, la destruccin, la suspensin o el que#rantamiento. En

t)rminos simples, como sucede con todo actuacin del Estado, el poder de reforma de la

Constitucin est! sometido a lmites, tanto de car!cter procedimental, que refieren a las

reglas de deli#eracin democr!tica que anteceden a la reforma, como de ndole

competencial, dirigidos a evitar el e'ceso en el poder de reforma, de modo que el te'to

resultante de la modificacin no guarde entidad con el concepto de Constitucin que la

antecedi.

PODER DE REFORMA--!mites/PODER DE REFORMA."eglas/REFORMA

CONSTITUCIONAL-*urisprudencia constitucional

EXCESO EN EL PODER DE REFORMA-resupuestos sustantivos para su

identificacin

JUICIO DE SUSTITUCION-*urisprudencia constitucional

INTANGIBILIDAD E INSUSTITUIBILIDAD DE LA CONSTITUCION-

Distincin

JUICIO DE SUSTITUCION-Carcter particular/JUICIO DE SUSTITUCION-Condiciones y alcance/CLAUSULAS PETREAS-Definicin/CRITERIO DE

INTANGIBILIDAD-(lcance/JUICIO DE SUSTITUCION-Criterios %sicos

" fin de otorgar &erramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso

concreto, se est! ante el fenmeno de la reforma o la sustitucin, la jurisprudencia &a

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diferenciado entre las figuras de la intangi#ilidad % la insustitui#ilidad. *. +a

intangi#ilidad se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constitu%ente decide

e'cluir determinadas normas o materias de la posi#ilidad de ser reformadas,

configur!ndose lo que comnmente se &a denominado como cl!usulas p)treas. "s,

como lo &a definido la Corte, -los alcances de la intangi#ilidad esta#lecida por el

propio constitu%ente difieren en el derec&o constitucional comparado. /ic&os alcances

o#edecen a varios elementos, dentro de los cuales ca#e destacar #revemente tres0 la

definicin por el propio constitu%ente del criterio de intangi#ilidad, la enunciacin

constitucional de las normas intangi#les % la interpretacin e'pansiva o restrictiva de

los te'tos de los cuales se deduce lo intangi#le por el juez constitucional. El ma%or

alcance de la intangi#ilidad se presenta cuando la definicin del criterio de

intangi#ilidad es amplio, las normas intangi#les cu#ren no solo principios #!sicos sino

derec&os especficos % aspectos puntuales de la organizacin % distri#ucin del poder

p#lico % el juez constitucional interpreta de manera e'pansiva las normas

relevantes.1.1 Para el caso colom#iano se &a aclarado que el criterio de intangi#ilidad

no es aplica#le, puesto el Constitu%ente no e'clu% ninguna norma de la Carta del

poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser o#jeto de v!lida

afectacin por parte de los mecanismos de modificacin constitucional que el mismo

(e'to 2uperior prev). +a afirmacin acerca de la ine'istencia de cl!usulas p)treas &a

sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual &a reconocido que a pesar

que no e'isten tales previsiones, ello no es incompati#le con el reconocimiento delmites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de

insustitui#ilidad. "s, en la sentencia C*563 se puso de presente cmo

importantes sectores de la doctrina % la jurisprudencia, tanto nacionales como

comparadas, sostienen que toda Constitucin democr!tica, aunque no contenga

e'presamente cl!usulas p)treas, impone lmites materiales al poder de reforma del

constitu%ente derivado, por ser )ste un poder constituido % no el poder constitu%ente

originario.1. 2imilares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia

C*64656, que al sintetizar los criterios #!sicos que go#iernan el juicio de sustitucin,indic que esos par!metros referan a que 8i9 el poder de reforma definido por la

Constitucin colom#iana est! sujeto a lmites competenciales: 8ii9 por virtud de esos

lmites competenciales el poder de reforma puede modificar la constitucin, pero no

puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta: 8iii9 para esta#lecer si una

determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es

preciso tener en cuenta los principios % valores del ordenamiento constitucional que en

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su conjunto le dan su identidad: 8iv9 la Constitucin no contiene cl!usulas p)treas ni

principios intangi#les %, por consiguiente, todos sus preceptos son suscepti#les de

reforma por el procedimiento previsto para ello: el poder de reforma no puede, sin

em#argo, derogar, su#vertir o sustituir en su integridad la Constitucin: % 8v9 solo el

Constitu%ente primario tendra la posi#ilidad de producir una tal sustitucin. ;. +a

insustitui#ilidad refiere a la e'istencia en todo orden constitucional de ejes esenciales %

definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectaran la identidad de la

Constitucin, convirti)ndola en un te'to distinto. Como se indic, estos aspectos

estructurales no est!n contenidos en la disposicin normativa concreta, puesto que no

se trata de instaurar cl!usulas intangi#les, sino que son identifica#les a partir del

an!lisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformacin

de dic&os ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser su#vertidos o eliminados a

trav)s del ejercicio del poder de modificacin constitucional adscrito a los rganos

constituidos, no se estara ante el ejercicio legtimo del poder de reforma, sino ante la

sustitucin de la Carta Poltica. 2o#re este particular, la jurisprudencia prev) que -la

insustitui#ilidad es distinta inclusive a la manifestacin m!s amplia de intangi#ilidad.

En efecto, la intangi#ilidad impide tocar el ncleo de un principio fundamental o, en su

sentido m!s amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitucin. +a

pro&i#icin de sustitucin impide transformar cierta Constitucin en una totalmente

diferente, lo cual implica que el cam#io es de tal magnitud % trascendencia que la

Constitucin original fue remplazada por otra, so prete'to de reformarla. +os principiosfundamentales o definitorios de una Constitucin son relevantes para esta#lecer el

perfil #!sico de dic&a Constitucin, pero no son intoca#les en s mismos aisladamente

considerados. /e a& que la intangi#ilidad represente una ma%or rigidez de la

Constitucin que la insustitui#ilidad, as como la pro&i#icin de sustituir la

Constitucin es un lmite al poder de reforma que significa una ma%or rigidez que la

tesis de la equiparacin del poder de reforma o revisin, que es una competencia

atri#uida a un rgano constituido, al poder constitu%ente so#erano, que es inaliena#le %

originario.1

JUICIO DE SUSTITUCION--!mites sustantivos

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PODER DE REFORMA--!mites competenciales

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-$ecanismos destinados

a restringir su anlisis

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-$odalidades/DESTRUCCION DE

LA CONSTITUCION-Concepto/SUPRESION DE LA CONSTITUCION-

Concepto/QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-

Concepto/SUSPENSION DE LA CONSTITUCION-Concepto

+a sustitucin puede ser total o parcial, #ien se trate de la reformulacin de toda la

Constitucin o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total

reformulacin signifique la mutacin en la identidad misma del (e'to 2uperior. +a

sustitucin parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condicin

que la parte de la Constitucin transformada de#e ser de tal trascendencia %

magnitud que pueda afirmarse que la modificacin parcial no fue reforma sino

sustitucin. Por eso, no representan sustituciones parciales los cam#ios que reforman la

Constitucin % que, si #ien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de

organizacin poltica en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales

en otra opuesta 8monarqua parlamentaria9 o integralmente diferente 8rep#lica

parlamentaria9. /e tal manera que no constitu%en sustituciones parciales, por ejemplo,

las reformulaciones positivas, es decir, el cam#io en la redaccin de una norma sin

modificar su contenido esencial 8i.e. estado de derec&o, social % democr!tico1 por

estado democr!tico % social de derec&o19: las reconceptualizaciones, es decir, el

cam#io en la conceptualizacin de un valor protegido por la Constitucin 8i.e. el

pue#lo es el nico titular de la so#erana1 por la so#erana reside e'clusiva e

indivisi#lemente en el pue#lo19: las e'cepciones especficas, es decir, la adicin de una

salvedad a la aplicacin de una norma constitucional que se mantiene en su alcance

general 8i.e. esta#lecer la in&a#ilidad indefinida por p)rdida de investidura como

e'cepcin a la regla general que proe las penas perpetuas9, las limitaciones o

restricciones, es decir, la introduccin por el propio poder de reforma de lmites %

restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados 8i.e. introducir como lmite

a la li#ertad de prensa el respeto a la &onra o permitir la suspensin de la ciudadana

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para los condenados a pena de prisin en los casos que se

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Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitucin no #asta limitarse a

se esta#leci que tal fenmeno ocurre cuando la reforma va dirigida

no &a modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a esta#lecer

frmulas e'ceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos

casos, e'iste sustitucin cuando la suspensin planteada por la reforma no se avenga a

los supuestos que la misma Constitucin prevea para ello % sus consecuencias &aganque en ese !m#ito particular % concreto no se apliquen los ejes definitorios

mencionados. Aue precisamente a partir de esa modalidad de sustitucin que la Corte

conclu% que el acto legislativo analizado en esa oportunidad, era ine'equi#le en tanto

suspenda el principio de m)rito para el acceso a la funcin p#lica, eje definitorio de

la Constitucin, para el caso particular % concreto de un grupo de servidores que

ejercan sus cargos en provisionalidad.

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JUICIO DE SUSTITUCION-$etodolog!a

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Doctrina

constitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-

$odelos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y

contrapesos

+a jurisprudencia constitucional &a reconocido que e'isten dos modelos de separacin

de poderes.1 El primero de estos modelos defiende una delimitacin funcional rigurosa,

como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distri#ucin

precisa % equili#rada de las la#ores estatales, en la cual cada rgano cumple una tarea

preesta#lecida, es una condicin suficiente para mantener a dic&os rganos del poder

dentro de sus lmites constitucionales. " su vez, la separacin funcional rgida es

conce#ida como una estrategia que permite asegurar las li#ertades de los ciudadanos.

/esde esta perspectiva, el equili#rio de los poderes es una consecuencia natural de la

autonoma de rganos con funciones constitucionalmente #ien delimitadas. En

consecuencia, el control que ejerce un rgano so#re otro en relacin con el

cumplimiento de sus propias funciones, es #!sicamente un control poltico, que se da de

manera tanto espont!nea como ocasional, % slo frente a casos e'tremos. Precisamente,

la rigidez de la separacin de poderes condena#a este modelo al fracaso, por la

dificultad de su implementacin pr!ctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los

distintos rganos estatales conduca a enfrentamientos difciles de solucionar en la

pr!ctica, cu%o resultado natural % o#vio tenda a ser la reafirmacin del poder en los

rganos, autoridades o funcionarios que se estiman poltica % popularmente m!s

fuertes. El segundo modelo tam#i)n parte de una especializacin de las la#ores

estatales, cada una de las cuales corresponde a un rgano especfico, sin em#argo, le

confiere un papel preponderante al control % a las fiscalizaciones interorg!nicas

recprocas, como reguladores constantes del equili#rio entre los poderes p#licos. Este

modelo constitucional denominado de frenos % contrapesos 8c&ecBs and #alances9 no

presupone que la armona entre los rganos que cumplen las funciones cl!sicas del

poder p#lico sea una consecuencia espont!nea de una adecuada delimitacin

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funcional % de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el

contrario, el #alance de poderes es un resultado que se realiza % reafirma

continuamente, mediante el control poltico, la intervencin de unos rganos en las

tareas correspondientes a otros % las relaciones de cola#oracin entre las distintas

ramas del poder p#lico en el ejercicio de sus competencias. En otras pala#ras, cada

rgano tiene la posi#ilidad de condicionar % controlar a los otros en el ejercicio de sus

respectivas funciones. Entonces, la frmula m!s apropiada para descri#ir esta realidad

de es la de separated institutions s&aring poers, acu

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AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-E'presin de la separacin de

poderes

El principio de autonoma e independencia del poder judicial es una de las e'presiones

de la separacin de poderes. 2e &a se

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estudio, a insinuaciones, recomendaciones, e'igencias, determinaciones o consejos por

parte de otros rganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del

ejercicio legtimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias

constitucionales % legales. En este punto resulta de importancia anotar que el &ec&o de

que alguna otra rama del poder p#lico participe en la designacin de algunos

funcionarios judiciales como es el caso del 2enado % del presidente de la ?ep#lica en

la eleccin de los magistrados de la Corte Constitucional o que cola#ore en el #uen

funcionamiento de la administracin de justicia mediante el concurso econmico,

logstico o material no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para

someter la voluntad % la li#re autonoma del juez para adoptar sus decisiones. En igual

sentido, de#e decirse que la independencia se predica tam#i)n, como lo reconoce la

disposicin que se estudia, respecto de los superiores jer!rquicos dentro de la rama

judicial. +a autonoma del juez es, entonces, a#soluta. Por ello la Carta Poltica

dispone en el artculo ;;= que las decisiones de la administracin de justicia son

independientes1, principio que se reitera en el artculo ;36 superior cuando se

esta#lece que +os jueces, en sus providencias, slo est!n sometidos al imperio de la

le%1, donde el t)rmino le%1, al entenderse en su sentido general, comprende en primer

lugar a la Constitucin Poltica1.

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-(lcance

JUEZ-Sueto )nico

+a conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jam!s estar sometida a

su#ordinacin alguna, al punto que dentro de esta ptica es posi#le reconocerlo como

un sujeto nico, sin superior del cual de#a reci#ir rdenes, ni instrucciones ni ser o#jeto

de presiones, amenazas o interferencias inde#idas. "dem!s, como corolario del

principio en referencia, los dem!s rganos del Estado tienen el de#er jurdico de

prestarles la necesaria cola#oracin para que se cumplan las decisiones judiciales.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-"asgo definitorio del Estado

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Constitucional

El principio de separacin de poderes es un rasgo definitorio del Estado Constitucional.

Este eje estructural, para el caso particular de la Carta Poltica, se caracteriza por 8i9

la delimitacin precisa, mediante reglas jurdicas, de las competencias de cada uno delos poderes, junto con la definicin de su estructura institucional: 8ii9 la aplicacin de

dic&o principio para el cumplimiento de la do#le funcin de racionalizacin de la

actividad del Estado % proteccin de los derec&os % li#ertades de los ciudadanos ante la

ar#itrariedad propia de todo poder omnmodo: % 8iii9 la incorporacin de mecanismos

para el funcionamiento del sistema de frenos % contrapesos, agrupados en los criterios

de cola#oracin armnica % de controles recprocos o interorg!nicos.

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Contenido y

alcance/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-

Concepto/ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-0rigen del

concepto

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Dignidad humana,

tra%ao, igualdad y solidaridad como principios fundamentales

El alcance del E2//, al amparo de lo regulado en la definicin del Estado

constitucional colom#iano 8"rt. *G C.P.9 se #asa en cuatro principios esenciales, que

delinean los aspectos estructurales de la funcin estatal de cara a los ciudadanos0 la

dignidad &umana, el tra#ajo, la solidaridad % la igualdad. *. /e acuerdo con el

principio fundamental de la dignidad &umana, las autoridades del Estado tienen

proscrito tratar a las personas como simples instrumentos, como cosas o mercancas,

como tampoco ser indiferentes frente a situaciones que ponen en peligro el valor

intrnseco de la vida &umana, entendida esta no %a como el derec&o a no ser fsicamente

eliminado sino como el derec&o a realizar las capacidades &umanas % a llevar una

e'istencia con sentido, en un am#iente li#re de miedo frente a la carencia de lo

materialmente necesario e indispensa#le para su#sistir dignamente. ;. El principio

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fundamental del tra#ajo justifica, entre otras, la intervencin del Estado en la

economa, para dar pleno empleo a los recursos &umanos % asegurar que todas las

personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los #ienes %

servicios #!sicos1 8"rt. 334 inciso ; C.P.9. /e esta forma, el E2//, por medio de la

poltica econmica % social adoptada por las autoridades competentes, pasa a ser

agente de estmulo a la creacin de empleo en el mercado la#oral, todo ello dentro del

marco constitucional de proteccin especial al tra#ajo 8"rts. ; % 3 C.P.9. 3. Conforme

el precedente reiterado, la solidaridad, como tercer pilar del Estado 2ocial de /erec&o,

es un principio fundamental del que se derivan mltiples principios, entre ellos, los de

equidad % progresividad tri#utaria 8"rt. 3H3 C.P.9, al igual que derec&os, con sucede

con la seguridad social 8"rt. 4= C.P.9, o de#eres, por ejemplo, a o#rar con acciones

&umanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas,

todos ellos aplica#les tanto al Estado como a los particulares. 4. Ainalmente, los

o#jetivos esenciales del E2// se identifican de mejor manera en el contenido % alcance

del principio % derec&o fundamental a la igualdad. Esto de#ido a que se e'tiende en

diversas garantas, segn se deriva del artculo *3 C.P., con son la igualdad de

oportunidades, la igualdad real % efectiva % la incorporacin de tratamientos

diferenciados % acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados %

de personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en

circunstancia de de#ilidad manifiesta. Como lo indica la Corte al identificar estos

principios pilares -es a partir precisamente del artculo *3, en concordancia con losartculos *, ;, ** % = de la Constitucin que la jurisprudencia constitucional &a

reconocido desde un principio el derec&o fundamental al mnimo vital, el cual adquiere

especial relevancia en el conte'to de la intervencin del Estado en la economa, en

virtud del artculo 334 2uperior. FF Como consecuencia de lo anterior, las medidas

adoptadas por las autoridades en el marco de un Estado 2ocial de /erec&o &an de

consultar la realidad f!ctica so#re la cual &a#r!n de surtir efectos, con miras a

materializar la finalidad primordial adscrita por esta frmula poltica a las

instituciones p#licas0 promover condiciones de vida dignas para la totalidad de lapo#lacin. Ello es especialmente predica#le de las le%es en materia econmica.1

PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-

Impone la proteccin de los derechos constitucionales desde una perspectiva fctica

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El principio del E2// impone la proteccin de los derec&os constitucionales desde una

perspectiva f!ctica, esto es, comprometida con la satisfaccin de los intereses de los

grupos sociales menos favorecidos, a trav)s de una relacin de dependencia entre la

ciudadana plena % el acceso efectivo a las garantas % li#ertades. En ese orden deideas, son indiscuti#les las frmulas de intervencin del Estado en la economa que,

sujetadas en todo caso a criterios de razona#ilidad % proporcionalidad, tengan por

o#jeto lograr la igualdad de oportunidades % la distri#ucin equitativa de los #eneficios

del desarrollo. $o de otra manera de#e interpretarse el artculo 334 C.P., cuando

prescri#e que esa intervencin se justifica en cuanto tiene como finalidad la

racionalizacin de la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de

vida de los &a#itantes, la mencionada distri#ucin equitativa % la preservacin de un

am#iente sano. Incluso, la misma frmula constitucional de intervencin del Estado enla economa reafirma el car!cter nodal de la igualdad material, cuando determina que

esa tarea se realizar! con ma%or )nfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los

recursos &umanos % asegurar que todas las personas, en especial las de menores

ingresos, tengan acceso efectivo a los #ienes % servicios #!sicos.

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Consonancia con las

modalidades constitucionales de intervencin en la econom!a

ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Ee estructural de la

Constitucin

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Interpretacin conceptual

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance

+a reforma que el "cto +egislativo presenta en relacin con el artculo 334 C.P. es el

denominado incidente de impacto fiscal. 2e trata de un procedimiento de ndole

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constitucional, que faculta al Procurador Jeneral de la $acin o a los Kinistros del

Jo#ierno para promover dic&o incidente, respecto de las sentencias proferidas por las

altas cortes. El procedimiento propio de ese incidente, cu%o tr!mite es o#ligatorio para

estos tri#unales, cuenta con dos etapas definidas, a sa#er 8i9 la presentacin de los

argumentos de quienes proponen el incidente, acerca de las consecuencias de la

sentencia respectiva a las finanzas p#licas % el plan concreto para el cumplimiento de

la misma: % 8ii9 la deli#eracin % decisin del tri#unal correspondiente, a fin de

determinar si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el o#jeto

de evitar alteraciones serias de la sosteni#ilidad fiscal. Por ltimo, se se

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Democrtico de Derecho

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta conforme al principio de

progresividad y a la naturaleza indivisi%le e interdependiente de derechos

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-

Concepto/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-(lcance

+a jurisprudencia constitucional &a se

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DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto en la urisprudencia constitucional

DERECHOS CIVILES Y POLITICOS ASI COMO LOS DERECHOS

SOCIALES! ECONOMICOS Y CULTURALES-Son derechos fundamentales

#ue implican o%ligaciones de carcter negativo como de !ndole positiva

LEGITIMIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LAS

AUTORIDADES PUBLICAS EN RELACION CON LAS ESFERAS

POSITIVAS O PRESTACIONALES DE DETERMINADOS DERECHOS-

*urisprudencia constitucional

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA PARA LAPROTECCION DE ESFERAS POSITIVAS DE LOS DERECHOS-

Condiciones

PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE A FACETAS

POSITIVAS DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL-El uez constitucional

de%e tener presente #ue la inaccin estatal no es constitucionalmente leg!tima en

virtud del principio de progresividad

SOSTENIBILIDAD FISCAL-De%e ser compati%le con la vigencia y goce

efectivo de los derechos fundamentales

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para el logro efectivo de los o%etivos

fiados por el Constituyente

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Clusulas prohi%itivas

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocucin #ue no

desvirt)a la separacin de poderes/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-

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Espacio de interlocucin entre el &o%ierno y la rocuradur!a &eneral con las (ltas

Cortes

El incidente de impacto fiscal es, como se &a e'plicado en esta sentencia, un espacio de

interlocucin entre los mencionados funcionarios % las altas cortes, donde se lesconfiere a aquellos la potestad de presentar e'plicaciones % argumentos a estas,

relativos a la afectacin de la 2A por los efectos de una sentencia judicial. Esto implica

que la Constitucin impone a un carga argumentativa particular a dic&os servidores

estatales, la cual no puede en modo alguno trasladarse a las altas cortes, sin contrariar

con ello la regulacin constitucional o#jeto de estudio.

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-(m%ito restringido

ACCION DE TUTELA-$omentos diferenciados en las decisiones proferidas por

los ueces de tutela/JUEZ DE TUTELA-Simplicidad y compleidad de las rdenes

+a misin primordial que la Constitucin encomienda al juez de tutela es decidir si en

cada caso concreto el derec&o invocado por el accionante &a sido violado o amenazado

%, en caso de que as sea, es su de#er tutelarlo %, en consecuencia, tomar las medidasnecesarias para que cese la violacin o la amenaza. Entonces, se pueden distinguir dos

partes constitutivas del fallo0 la decisin de amparo, es decir, la determinacin de si se

concede o no el amparo solicitado mediante la accin de tutela, % la orden especfica %

necesaria para garantizar el goce efectivo del derec&o amparado. El principio de la

cosa juzgada se aplica en t)rminos a#solutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo

decidido. Por lo tanto, la decisin del juez de amparar un derec&o es inmuta#le % o#liga

al propio juez que la adopt Como la orden es consecuencia de la decisin de amparo %

su funcin es la de asegurar el goce efectivo del derec&o en el conte'to f!cticoparticular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden especfica

tienen unas caractersticas especiales en materia de accin de tutela. +as rdenes

pueden ser complementadas para lograr el ca#al cumplimiento1 del fallo dadas las

circunstancias del caso concreto % su evolucin. (al fue la determinacin del legislador

e'traordinario, qui)n defini en el propio estatuto de la accin de tutela 8/ecreto ;>*

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de *>>*9 que el juez no pierde la competencia, % est! facultado a tomar las medidas

necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisin, es decir, proteger el derec&o

fundamental afectado. 89 Como %a se anot, las rdenes que imparte el juez de tutela

pueden ser de diverso tipo %, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una cuestin

de grado. $o o#stante, se puede decir que una orden de tutela es simple cuando

comprende una sola decisin de &acer o de a#stenerse de &acer algo que se encuentra

dentro de la r#ita de control e'clusivo de la persona destinataria de la orden % se

puede adoptar % ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisin o

acto Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de

acciones u omisiones que so#repasan la r#ita de control e'clusivo de la persona

destinataria de la orden, %, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 4= &oras

para que el cumplimiento sea pleno. +a posi#ilidad de alterar las rdenes impartidas

originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez

adopt una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derec&o. En estas

situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una poltica p#lica del

estado % puede significar plazos, dise

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+a Corte &a planteado que la ine'equi#ilidad por consecuencia implica que la

Corte Constitucional no puede entrar en el an!lisis de forma % fondo de cada uno de los

decretos legislativos e'pedidos, pues todos carecen de causa jurdica % son

inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagranconsideradas en s mismas, pudieran o no avenirse a la Constitucin. FF /esde luego la

declaracin de inconstitucionalidad que en los e'presados t)rminos tiene lugar, no

repercute en determinacin alguna de la Corte so#re la materialidad de cada uno de los

decretos legislativos que &u#iera proferido, %a que aqu)lla proviene de la p)rdida de

sustento jurdico de la atri#ucin presidencial legislativa, m!s no de la oposicin

o#jetiva entre las normas adoptadas % la Constitucin Poltica.

"eferencia2 e'pediente D.3456

Demanda de inconstitucionalidad contra el (cto

-egislativo 7 de 8699 :por el cual se esta%lece el

principio de sosteni%ilidad fiscal; y contra la -ey

9;

(ctor2 ?um%erto de *es)s -ongas -ondo@o

$agistrado onente2

-AIS E"NES10 B("&(S SI-B(

ogot D>C>, dieciocho 93 de a%ril de dos mil doce 8698

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-a Sala lena de la Corte Constitucional, en eercicio de sus atri%uciones constitucionales y en

cumplimiento de los re#uisitos y trmites esta%lecidos en el Decreto 864= de 9559, ha proferido la

presente Sentencia>

I. ANTECEDENTES

En eercicio de la accin p)%lica consagrada en el art!culo 8 Este intervendr, por

mandato de la ley, en la e'plotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la

produccin, distri%ucin, utilizacin y consumo de los %ienes, y en los servicios p)%licos

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y privados, para racionalizar la econom!a con el fin de conseguir en el plano nacional y

territorial, en un marco de sosteni%ilidad fiscal, el meoramiento de la calidad de vida de

los ha%itantes, la distri%ucin e#uitativa de las oportunidades y los %eneficios del

desarrollo y la preservacin de un am%iente sano> Dicho marco de sosteni%ilidad fiscal

de%er fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los o%etivos del

Estado Social de Derecho> En cual#uier caso el gasto p)%lico social ser prioritario>

El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos

humanos y asegurar, de manera progresiva, #ue todas las personas, en particular las de

menores ingresos, tengan acceso efectivo al conunto de los %ienes y servicios %sicos>

1am%in para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armnico de

las regiones>

-a sosteni%ilidad fiscal de%e orientar a las "amas y Jrganos del oder )%lico, dentro

de sus competencias, en un marco de cola%oracin armnica>

El rocurador &eneral de la Nacin o uno de los $inistros del &o%ierno, una vez

proferida la sentencia por cual#uiera de las m'imas corporaciones udiciales, podrn

solicitar la apertura de un Incidente de Impacto +iscal, cuyo trmite ser o%ligatorio> Se

oirn las e'plicaciones de los proponentes so%re las consecuencias de la sentencia en las

finanzas p)%licas, as! como el plan concreto para su cumplimiento y se decidir si

procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el o%eto de evitar

alteraciones serias de la sosteni%ilidad fiscal> En ning)n caso se afectar el n)cleo

esencial de los derechos fundamentales>

argrafo> (l interpretar el presente art!culo, %ao ninguna circunstancia, autoridad

alguna de naturaleza administrativa, legislativa o udicial, podr invocar la sosteni%ilidadfiscal para menosca%ar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su

proteccin efectiva>

(rt!culo 8H> El primer inciso del art!culo 775 de la Constitucin ol!tica #uedar as!2

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?a%r un lan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de

inversiones de las entidades p)%licas del orden nacional> En la parte general se se@alarn

los propsitos y o%etivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin

estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol!tica

econmica, social y am%iental #ue sern adoptadas por el &o%ierno> El plan de

inversiones p)%licas contendr los presupuestos plurianuales de los principales

programas y proyectos de inversin p)%lica nacional y la especificacin de los recursos

financieros re#ueridos para su eecucin, dentro de un marco #ue garantice la

sosteni%ilidad fiscal>

(rt!culo 7H> El primer inciso del art!culo 7 El

presupuesto de rentas y ley de apropiaciones de%er ela%orarse, presentarse y apro%arse

dentro de un marco de sosteni%ilidad fiscal y corresponder al lan Nacional de

Desarrollo>

(rt!culo El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgacin>

LEY 1+,3 DE 2011

ulio G

or medio de la cual se esta%lece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones>

El Congreso de Colom%ia

DEC"E1(2

A"#$%&'( 1* O.#(> -a presente ley tiene por o%eto e'pedir normas #ue garanticen la sosteni%ilidad

de largo plazo de las finanzas p)%licas y contri%uyan a la esta%ilidad macroeconmica del pa!s>

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A"#$%&'( 2* .#( 4 56'%5%78* -as disposiciones de la presente ley se aplicarn a las cuentas

fiscales del &o%ierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog!a #ue para tal efecto defina el

Conseo Superior de ol!tica +iscal . Confis>

A"#$%&'( 3* D98%(8:> Knicamente para los efectos de la presente ley, se tendrn en cuenta las

siguientes definiciones2

a alance +iscal 1otal2 Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto total del

&o%ierno Nacional Central, de acuerdo con la metodolog!a #ue para tal efecto defina el ConfisL

% Ingreso 1otal2 E#uivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos provenientes por efecto del

ciclo econmico, los efectos e'traordinarios de la ac

c &asto 1otal2 Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto contrac!clicoL

d alance +iscal Estructural2 Corresponde al alance +iscal 1otal austado por el efecto del ciclo

econmico, por los efectos e'traordinarios y transitorios de la actividad minero.energtica y por otros

efectos de naturaleza similar> E#uivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del

&o%ierno Nacional CentralL

e Ingreso Estructural2 Es el ingreso total del &o%ierno Nacional Central, una vez austado por el efectodel ciclo econmico y los efectos e'traordinarios de la actividad minero energtica y otros efectos

similaresL

f &asto Estructural2 Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones

esta%lecidas en la presente leyL

g &asto Contrac!clico2 &asto temporal #ue contri%uye a #ue la econom!a retorne a su senda de

crecimiento de largo plazo, seg)n se autoriza en el art!culo 4o de la presente ley>

A"#$%&'( +* C(;"8%5> -a regla fiscal se materializa a travs del $arco +iscal de $ediano lazo> El

lan de Inversiones del royecto de -ey del lan Nacional de Desarrollo, el $arco de &asto de

$ediano lazo, El lan +inanciero, el lan 0perativo (nual de Inversiones y el royecto de -ey de

resupuesto &eneral de la Nacin, de%en ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el $arco

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+iscal de $ediano lazo>

A"#$%&'( M5"%( 4 =5:#( 4 458( 6'5(* El $arco de &asto de $ediano lazo contendr las

proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los niveles m'imos de gasto, distri%uidos por

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sectores y componentes de gasto del resupuesto &eneral de la Nacin para un per!odo de < a@os> El

$arco de &asto de $ediano lazo se revisar anualmente>

El &o%ierno Nacional reglamentar el $arco de &asto de $ediano lazo y definir los parmetros y

procedimientos para la cuantificacin del gasto y la forma como concurrirn los rganos #ue hacen

parte del resupuesto &eneral de la Nacin> Cada propuesta de presupuesto de gastos de%er proveer la

motivacin, cuantificacin y evaluacin de los programas all! incluidos>

A"#$%&'( * El literal d del art!culo 7o de la -ey 9G8 de 955< #uedar as!2

:d Consistencia> Con el fin de asegurar la esta%ilidad macroeconmica y financiera, los planes de

gasto derivados de los planes de desarrollo de%ern ser consistentes con las proyecciones de ingresos y

de financiacin, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector p)%lico y de laprogramacin financiera para toda la econom!a #ue sea congruente con dicha esta%ilidad> Se de%er

garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el $arco +iscal de $ediano lazo;>

A"#$%&'( 10* (dicinese un pargrafo al art!culo 4o de la -ey 9G8 de 955 El lan de Inversiones del royecto de la -ey del lan Nacional de Desarrollo de%er

guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el $arco +iscal de $ediano lazo;>

A"#$%&'( 11* E%6%(8:* En los eventos e'traordinarios #ue comprometan la esta%ilidad

macroeconmica del pa!s y previo concepto del Confis, se podr suspender temporalmente la

aplicacin de la regla fiscal>

A"#$%&'( 12* I89(":* El &o%ierno Nacional, en unio de cada a@o, rendir un informe detallado a las

Comisiones Econmicas del Congreso de la "ep)%lica, en el #ue se eval)e el cumplimiento de la regla

fiscal del a@o inmediatamente anterior, contenida en el art!culo Go de la presente ley>

Este informe acompa@ar simultneamente la presentacin del $arco +iscal de $ediano lazo>

A"#$%&'( 13* C&6'8#(* En cual#uier caso de incumplimiento de la regla fiscal, el &o%ierno

Nacional de%er e'plicar detalladamente y mediante el informe de #ue trata el art!culo anterior, las

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razones del incumplimiento y fiar metas y o%etivos tendientes a asegurar el cumplimiento de la

misma>

A"#$%&'( 1+* C(# %(8:&'#( 65"5 '5 "='5 9:%5'*El &o%ierno Nacional consultar un Comit de

carcter tcnico independiente #ue se pronunciar so%re los siguientes temas2

a -a metodolog!a y definicin de parmetros %sicos re#ueridos para la operacin de la regla fiscalL

% -as propuestas #ue formule el &o%ierno so%re cam%ios metodolgicos para la definicin de la regla

fiscalL

c El informe de cumplimiento de la regla fiscal #ue el &o%ierno de%e presentar ante las ComisionesEconmicas del Congreso de la "ep)%lica, de conformidad con el art!culo 98 de la presente leyL

d -a suspensin de la regla fiscal de #ue trata el art!culo 99 de la presente ley>

El Comit estar conformado por representantes de los decanos de las facultades de Econom!a de

diferentes universidades del pa!s, por miem%ros de centros de investigacin, por e'pertos y consultores

de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos econmicos

del Congreso de la "ep)%lica> En ning)n caso los pronunciamientos del Comit Consultivo para la"egla +iscal sern vinculantes> El &o%ierno Nacional reglamentar la forma de seleccin de los

miem%ros del Comit, as! como el funcionamiento del mismo>

P5">="59(*El $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico pu%licar la metodolog!a, las estimaciones, los

detalles tcnicos del dise@o de la regla fiscal, los cuales de%en ser consistentes con las metas, l!mites y

caracter!sticas esta%lecidas en la presente ley, as! como las cuentas fiscales del &o%ierno Nacional

Central en los trminos del art!culo 8o de la presente ley> -os cam%ios a la metodolog!a de%en hacerse

p)%licos, unto con su ustificacin tcnica>

A"#$%&'( 1 Crase el +ondo de (horro y

Esta%ilizacin +iscal y $acroeconmica, como una cuenta sin personer!a ur!dica, cuyo o%eto es

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contri%uir a la esta%ilidad macroeconmica y fiscal del pa!s>

El +ondo se constituir con los recursos provenientes de los supervits totales del &o%ierno Nacional

Central, sus correspondientes rendimientos y por los aportes e'traordinarios #ue determine el &o%ierno

Nacional> Sus recursos solo podrn destinarse a la amortizacin de la deuda p)%lica, a los gastos

e'traordinarios para atender los eventos de #ue trata el art!culo 99 de la presente ley y a la financiacin

del gasto contrac!clico> En ning)n caso, el monto anual del desahorro destinado a financiar gasto

contrac!clico podr ser superior al 96M del saldo del +ondo a 79 de diciem%re del a@o anterior>

El &o%ierno Nacional reglamentar el funcionamiento, administracin operacin e inversin de los

recursos del +ondo y podr incorporarlos al resupuesto &eneral de la Nacin>

El +ondo de (horro y Esta%ilizacin +iscal y $acroeconmica y sus rendimientos sern administradospor el anco de la "ep)%lica, mediante contrato suscrito por el $inisterio de ?acienda y Crdito

)%lico, #ue solo re#uerir para su validez y perfeccionamiento las firmas del $inistro de ?acienda y

Crdito )%lico y del &erente del anco de la "ep)%lica y su pu%licacin en el Diario 0ficial>

Dichos recursos sern girados por el $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico . Direccin &eneral de

Crdito )%lico y 1esoro Nacional al anco de la "ep)%lica con la periodicidad #ue se determine en el

contrato>

El capital del +ondo y sus rendimientos se invertirn en activos e'ternos de acuerdo con los trminos y

condiciones #ue se pacten en el contrato de #ue trata el presente art!culo;>

A"#$%&'( 1?* N("5: ("=>8%5:* -os art!culos

A"#$%&'( 1,* V=8%5 4"(=5#("5:* -a presente ley rige a partir del 9o de enero de 8698 y desde su

entrada en vigencia deroga todas las normas #ue le sean contrarias>

III* LA DEMANDA

Cargos contra el (cto -egislativo 7 de 8699

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El ciudadano -ongas -ondo@o considera, de manera general, #ue al proferir el (cto -egislativo 7 de

8699 el Congreso e'cedi su competencia para reformar la Constitucin, al sustituir mediante la

instauracin del denominado principio de sosteni%ilidad fiscal aspectos esenciales de la misma, como

son la vigencia de los derechos fundamentales y los derechos humanos, la funcin p)%lica de

administracin de usticia, el eercicio de las acciones p)%licas y particulares de las personas y de los

ciudadanos y la autonom!a de las entidades territoriales> Del mismo modo, se@ala el actor #ue lareforma constitucional incorpora una e'tralimitacin de las funciones del rocurador &eneral de la

Nacin y de los $inistros> ara sustentar estas afirmaciones, la demanda formula los siguientes

argumentos2

7>9> El actor parte de se@alar #ue de acuerdo con el rgimen constitucional vigente, contenido tanto en

la Carta ol!tica como en a#uellos tratados de derechos humanos #ue integran el %lo#ue de

constitucionalidad, los derechos fundamentales no tienen un l!mite distinto #ue los derechos de los

dems y el orden ur!dico> ( estos l!mites se incorporan otros, como son las leyes de utilidad p)%lica o

inters social o la su%ordinacin del inters particular al general frente al uso del espacio p)%lico>Indica #ue aun#ue la Constitucin refiere a la naturaleza prioritaria del gasto p)%lico social, esta

previsin no involucra limitacin alguna a los derechos fundamentales> En ese sentido, es evidente

#ue el Estado Constitucional reconoce la primac!a y vigencia de esos derechos como un aspecto

definitorio del mismo, al punto #ue restringe las alternativas ur!dicas para su limitacin> De lo

contrario, para el demandante no se cumplir!a con el mandato superior de aseguramiento de un orden

pol!tico, econmico y social usto, as! como el logro de la convivencia pac!fica>

0tro tanto sucede con los derechos humanos reconocidos tanto por el acto Internacional de DerechosCiviles y ol!ticos, el acto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y la

Convencin (mericana so%re Derechos ?umanos> En cada uno de esos casos, las )nicas limitaciones

reconocidas a esos derechos son las contempladas por dichos instrumentos internacionales, #ue no son

otras #ue las aplica%les en la medida compati%le con su propia naturaleza y con el )nico propsito #ue

satisfacer el %ienestar general, como lo indica e'presamente el art!culo (s!, e'presa el

demandante #ue : la nica limitacin posi#le de los /erec&os Mumanos es la propia naturaleza de

cada derec&o: por lo cual, no se admiten limitaciones e'genas que no provengan de la naturaleza

misma de cada derec&o % no sean compati#les con ella. Esta es la interpretacin o#jetiva e'igida por

el artculo >3 de la Constitucin Poltica de Colom#ia, que esta#lece que los derec&os % de#eresconsagrados en la Constitucin Poltica, se de#en de interpretar de conformidad con los (ratados

Internacionales so#re /erec&os Mumanos ratificados por Colom#ia.1

Ana perspectiva de anlisis similar opera, de acuerdo con el demandante, frente al eercicio de la

funcin p)%lica de administracin de usticia> En este evento, el carcter independiente y permanente

de esa funcin p)%lica hace #ue las )nicas restricciones admisi%les, en especial a#uellas relativas a la

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facultad de los ciudadanos de interponer acciones udiciales, sean a#uellas previstas por el orden

ur!dico y en todo caso compati%les con la naturaleza del derecho de #ue se trate> -o contrario

significar!a una ostensi%le alteracin del e#uili%rio entre los poderes p)%licos, al permitir #ue factores

aenos a la dinmica e'puesta restrinan la capacidad de los ueces de adoptar decisiones> ara el caso

puntual de las distintas acciones udiciales #ue la Constitucin reconoce a los ciudadanos, el

demandante -ongas -ondo@o insiste en #ue la adecuada proteccin de los derechos de las personas estsupeditada a #ue estas ostenten eficazmente el derecho a un recurso udicial efectivo, limitado

)nicamente por las previsiones de la Constitucin y la ley> Ello %ao el supuesto #ue dichas

restricciones de%en ser compati%les con la naturaleza de los correspondientes derechos>

-a demanda insiste en la misma afirmacin respecto de la autonom!a de las entidades territoriales, la

cual considera #ue solo est limitada por las actuales previsiones constitucionales, #ue no incluyen a la

sosteni%ilidad fiscal> Igual sucede con las funciones del rocurador &eneral y los ministros de

&o%ierno, pues las reglas constitucionales vigentes no confieren a esos servidores p)%licos

competencia para intervenir con el fin de :desproteger los derec&os reglamentados de manera

general ni admite desmejorar la proteccin de los /erec&os Mumanos reconocidos en los

(ratados Internacionales ratificados por Colom#ia. "ctuar en contrario por los servidores p#licos

constitu%e una e'tralimitacin en el ejercicio de sus funciones.1

(grega #ue el principio de sosteni%ilidad financiera de #ue trata el art!culo >, predica%le del

derecho a la seguridad social, no es e#uivalente al denominado principio de sosteni%ilidad fiscal #ue

instaura el (cto -egislativo 7 de 8699> Esto de%ido a #ue a#uel es un mandato hacia el Estado,

destinado a #ue garantice la apropiacin de recursos para el pago de las pensiones> En cam%io, elprincipio de sosteni%ilidad fiscal determina un l!mite a los derechos fundamentales, al imponerse so%re

su eficacia general>

7>8> "esalta el demandante #ue, a partir del contenido del art!culo 9F del (cto -egislativo acusado, se

advierte #ue el o%etivo de la enmienda constitucional no es otro #ue esta%lecer un marco de referencia

para la vigencia de los derechos fundamentales, %asado en someter la actividad de intervencin del

Estado en la econom!a a un criterio de !ndole fiscal> or ende, se modifica sustancialmente el o%etivo

de la accin del Estado, de la satisfaccin de esos derechos, al cumplimiento de un modelo determinado

de disciplina fiscal> En trminos de la demanda, el principio de sosteni%ilidad fiscal :es un

principio rector de las ramas % rganos del poder p#lico, se convierte en lmite para la e'plotacin

de los recursos naturales, el uso del suelo, la produccin, distri#ucin, utilizacin % consumo de #ienes

% servicios p#licos % privados, se convierte en un lmite al mejoramiento de la calidad de vida de los

&a#itantes, la distri#ucin equitativa de las oportunidades % los #eneficios del desarrollo % la

preservacin % los #eneficios del desarrollo % la preservacin de un am#iente sano.1

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Ana reforma constitucional de esta naturaleza, en criterio del demandante, no tiene un resultado distinto

a sustituir la Constitucin, a travs de la imposicin de %arreras para la vigencia de los derechos

fundamentales y el adecuado funcionamiento de la administracin de usticia> ( uicio del ciudadano

-ongas -ondo@o : el principio de sosteni#ilidad fiscal limita los derec&os % actividades %a

reglamentados de manera general, de acuerdo con el artculo =4 de la Constitucin Poltica de

Colom#ia, limita los derec&os de las personas de manera diferente % opuesta a la limitacin queimpone los derec&os de los dem!s % el orden jurdico, segn el artculo *H C>>, limita los /erec&os

Mumanos reconocidos en los (ratados Internacionales de /erec&os Mumanos ratificados por

Colom#ia, m!s all! de la naturaleza propia de cada derec&o, limita la funcin p#lica de la

"dministracin de Ousticia al imponer el principio de sosteni#ilidad fiscal como orientador de la rama

judicial del poder p#lico, limita el ejercicio de las acciones p#licas % particulares de las personas %

de los ciudadanos, al colocar sic a dic&o principio por encima de los derec&os de )stos, limita la

autonoma de las entidades territoriales al esta#lecer que dic&o principio racionaliza la economa en

el plano nacional % territorial, lo que implica la intervencin de la autonoma territorial por las

autoridades nacionales, % esta#lece la e'tralimitacin de las funciones del Procurador Jeneral de la

$acin % de los ministros del go#ierno al darles la posi#ilidad de solicitar la apertura de un incidente

de impacto fiscal con tr!mite o#ligatorio so#re las sentencias, de cualquier ndole, proferidas por

cualquiera de las m!'imas corporaciones judiciales, desmejorando la efectividad en la proteccin de

los /erec&os Mumanos % de los dem!s derec&os %a reglamentados de manera general.1>

(grega #ue esta conclusin persiste incluso frente a la previsin del art!culo 9F del (cto -egislativo

demandado, #ue proh!%e la afectacin del n)cleo esencial de los derechos fundamentales> Esto de%ido

a #ue una clusula de esa naturaleza no impide #ue la eficacia de tales derechos resulte menguada por

la aplicacin del principio de sosteni%ilidad fiscal #ue, en cual#uier caso, incorpora un desmedroprimafacie a la vigencia de dichas garant!as> Igual conclusin se predica de otras presuntas restricciones

contenidas en la norma, as!, :OePl par!grafo del artculo *G de dic&o "cto +egislativo demandado, lo

nico que proe consiste en que se invoque el principio de sosteni#ilidad fiscal por las autoridades

administrativas, legislativas o judiciales para menosca#ar los derec&os fundamentales, restringir su

alcance o negar la proteccin efectiva, pero, de todas maneras, las m!'imas corporaciones judiciales

est!n o#ligadas a darle tr!mite al incidente de impacto fiscal % decidir so#re la modulacin,

modificacin o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier ndole, afectando la

efectividad de los derec&os.1

(dvierte #ue al mismo resultado restrictivo se llega a partir de los dems art!culos del (cto -egislativo,#ue su%ordinan a la sosteni%ilidad fiscal el plan de inversiones p)%licas del lan Nacional de

Desarrollo, al igual #ue al presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones> or ende, se est ante un

:l!mite e'geno; a la vigencia plena de los derechos fundamentales y dems prerrogativas contenidas

en las normas #ue integran el %lo#ue de constitucionalidad> En ese orden de ideas, se sustituye el orden

constitucional e'istente previo a la reforma por otro distinto, fundado no en la vigencia de los derechos

fundamentales, la autonom!a de las entidades territoriales y la capacidad de accin udicial, sino en la

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preservacin de la sosteni%ilidad fiscal como fin )ltimo del Estado> Del mismo modo, afecta el

derecho a la calidad de vida, #ue el actor infiere de distintas normas constitucionales, en especial lo

previsto en el art!culo 77< C>>, el cual prescri%e #ue la intervencin del Estado de la econom!a de%e

estar dirigida hacia el meoramiento de la calidad de vida de los ha%itantes, la distri%ucin e#uitativa de

las oportunidades y los %eneficios del desarrollo y la preservacin del am%iente sano> Este derecho, a su

vez, la demanda lo encuentra e'presamente planteado en las normas de derecho internacional dederechos humanos #ue versan so%re la o%ligacin del los Estados de garantizar a sus ha%itantes el goce

de un nivel de vida adecuado> Este mandato, indica el demandante, tiene carcter imperativo en razn

de lo previsto en el art!culo 57 C>>, #ue otorga a dichas normas de derechos humanos naturaleza

prevalente al orden ur!dico interno>

+inaliza la demanda contra el (cto -egislativo se@alando #ue dicho precepto desconoce el principio de

progresividad de los derechos sociales> Esto de%ido a #ue impone l!mites de !ndole fiscal a su vigencia,

ine'istentes en el te'to constitucional previo a la enmienda acusada>

Cargo contra la -ey 9 Ello de%ido a #ue el concepto deregla fiscal #ue

desarrolla la disposicin legal es el instrumento para la efectividad del principio de sosteni%ilidad

fiscal> ara sustentar esta afirmacin indica #ue 8i9 la regla fiscal regulada en la -ey 9

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Intervenciones oficiales

+*1* I8#"8%78 4' M8:#"( 4 H5%845 C"4#( P.'%(

El $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico, mediante apoderada especial, interviene en el presenteproceso de control de constitucionalidad a fin de defender la e'e#ui%ilidad de las normas acusadas>

Esto salvo en lo #ue respecta a los cargos por violacin de la autonom!a de las entidades territoriales y

afectacin del principio de no regresividad, donde estima #ue se est ante la ineptitud del cargo>

En cuanto al cargo fundado en la limitacin ileg!tima al eercicio de los derechos y de las acciones

p)%licas y privadas, indica #ue contrario a lo #ue sostiene el demandante, el criterio de sosteni%ilidad

fiscal en adelante S+, no conlleva la afectacin de los derechos constitucionales sino #ue, antes %ien,

permite su satisfaccin material y el alcance progresivo de los mismos para todas las personas> Esto apartir de un marco de anlisis #ue reconoce tanto la e'istencia de recursos estatales escasos, como la

o%ligatoriedad de proteger los derechos constitucionales, la cual no es eludida por un criterio fiscal,

como errneamente lo considera el actor> En trminos de la intervencin, la S+, :por definicin, no

se opone sino que refuerza los mecanismos constitucionales para la proteccin de los derec&os

fundamentales %, por lo mismo, no limita los derec&os fundamentales ni limita su ejercicio. Es un

criterio que de#e guiar la actuacin de las autoridades p#licas con el fin de asegurar las condiciones

para garantizar plenamente el ejercicio de los derec&os consagrados en la Constitucin. /ado que la

sosteni#ilidad fiscal es condicin % consecuencia de los postulados del Estado 2ocial de /erec&o,

todas las ramas % rganos del poder p#lico de#en cola#orar armnicamente, dentro de suscompetencias, para &acerlo efectiva.1

Incluso, esa compati%ilidad es evidente a partir de la lectura del pargrafo del art!culo 9F del (cto

-egislativo 7/99, el cual insiste en #ue la aplicacin de la S+ no puede servir de %ase para #ue ninguna

autoridad menosca%e los derechos fundamentales, restrina su alcance o niegue su proteccin efectiva>

or ende, no resulta acepta%le la formulacin #ue hace el demandante, pues se contrapone con

enunciados e'presamente contenidos en la norma acusada> De otro lado, a pesar de esa compati%ilidad

general, para el $inisterio de%e tenerse en cuenta #ue la implementacin de la S+ es refleo de la tesis,

amparada por la urisprudencia constitucional, consistente en #ue los derechos constitucionales carecende naturaleza a%soluta, de modo #ue sus m%itos y alcances de%en encuadrarse dentro de los fines,

valores y los dems derechos contenidos en la Carta> Este argumento co%ra mayor relevancia para el

caso de la proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales Q DESC, donde su desarrollo

est %asado en los principios de progresividad y prohi%icin de regresividad> (s!, el criterio de S+ no

hace nada distinto #ue : asegurar las condiciones de cumplimiento de las o#ligaciones

prestacionales del Estado, mediante la incorporacin de criterios de gradualidad que aseguren que los

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recursos p#licos sean suficientes para garantizar el ejercicio pleno de los derec&os de las

generaciones actuales % futuras. FF +a finalidad del criterio de sosteni#ilidad fiscal es limitar la

discrecionalidad de los go#iernos en la toma de decisiones de poltica econmica % reforzar el

compromiso de conseguir una ma%or disciplina fiscal. Estas intenciones est!n dirigidas a alcanzar

o#jetivos relaciones con la esta#ilidad macroeconmica, fortalecer la coordinacin con otras polticas

econmicas, mejorar la esta#ilidad de las cuentas p#licas, entre otros.1

"especto al cargo fundado en la limitacin ileg!tima a la administracin de usticia, derivada del

denominado incidente de impacto fiscal, el $inisterio sostiene #ue la afirmacin del actor, en el sentido

#ue ese procedimiento desconoce la separacin de poderes y la autonom!a e independencia udicial es

errnea, en tanto el criterio de S+ y el mencionado incidente, se regulan en la visin contempornea de

tales principios constitucionales, #ue no solo propugna por su autonom!a, sino tam%in por la

cola%oracin armnica entre los mismos, en aras de alcanzar los o%etivos propios del Estado Social de

Derecho y, en especial, la vigencia de los derechos> Estas tareas solo se logran, a uicio del $inisterio,

a travs de un eercicio fiscal responsa%le, sin el cual tales derechos y o%etivos terminar!an siendoaspiraciones inalcanza%les> En ese orden de ideas, la instauracin de instrumentos #ue permitan esa

cola%oracin, como sucede con el incidente de impacto fiscal, son por entero compati%les con los

mandatos constitucionales> Seg)n lo e'pone la intervencin, :OlPa participacin del poder judicial en

dic&a estructura es fundamental. +a rama judicial, en cuanto le concierne la aplicacin del derec&o,

est! llamada a participar protagnicamente en el compromiso de sosteni#ilidad de las finanzas

p#licas. Por cuanto se pueda pensar que la garanta de disponi#ilidad de recursos concierne slo al

administrador, eso es, a la rama ejecutiva del poder p#lico, lo cierto es que, por un lado, la evolucin

de las finanzas p#licas evidencia que la sosteni#ilidad fiscal depende de todos los actores

involucrados en la creacin del gasto p#lico: %, por el otro, que la evolucin del papel de los juecesen las democracias actuales &a evidenciado que su funcin de aplicadores de derec&o se &a

transformado en la de garantes del pacto poltico a largo plazo.1

(grega el $inisterio #ue de la simple lectura de la disposicin se infiere #ue carece de los efectos

descritos por el ciudadano -ongas -ondo@o, puesto #ue el incidente de impacto fiscal no impone, en

modo alguno, #ue el funcionario udicial de%a modificar su decisin, sino solo o!r los argumentos del

rocurador &eneral o los ministros del despacho, sin #ue ello comprometa una resolucin en uno u otro

sentido>

+rente al cargo por violacin de la autonom!a de las entidades territoriales, la intervencin indica #ue se

est ante la ineptitud de la acusacin, de%ido a #ue el actor 8i9 parte de una premisa no e'istente en la

norma, sino una evaluacin su%etiva de los presuntos efectos del precepto acusadoL 8ii9 no demuestra

#u aspecto estructural de la Constitucin termina sustituyndose, sino #ue contrapone la reforma a

otras normas superiores, alternativa a la #ue la urisprudencia constitucional le ha negado la entidad

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suficiente para configurar un uicio de sustitucin de la Carta> or lo tanto, la pretensin del

demandante est dirigida a #ue esta Corporacin adelante un control material de la reforma

constitucional, asunto #ue la urisprudencia constitucional considera aeno a las competencias de la

Corte>

El $inisterio sostiene, en cuanto al cargo por e'tralimitacin de funciones del rocurador &eneral y de

los ministros carece de todo sustento> Ello de%ido a #ue es evidente #ue no puede e'istir tal e'ceso

cuando la competencia #ue se asigna tiene origen en una regla constitucional> or ende, la tesis del

actor, llevada a sus )ltimas consecuencias, significar!a #ue las competencias de los servidores p)%licos

son inmodifica%les, so pena de sustituir la Constitucin> Ana postura en ese sentido es en criterio del

interviniente, inadmisi%le>

or )ltimo, en lo #ue respecta a las acusaciones contra el (cto -egislativo 7/99, advierte el

interviniente #ue la S+ no tiene la naturaleza #ue le asigna el demandante, esto es, el de un principiocon carcter superior a los dems contenidos en la Constitucin, al punto #ue el ple'o de principios,

valores, derechos y garant!as #ue contempla la Carta #uedar!an su%ordinados a ella> En cam%io, las

consideraciones e'presadas durante el trmite legislativo demuestran #ue, en realidad, la S+ :es un

criterio que de#e ser tenido en cuenta por los poderes p#licos % que, dada su naturaleza, no est!

llamado a pugnar con los principios constitucionales. +a sosteni#ilidad fiscal, en cuanto criterio de

accin de los poderes p#licos, no se opone ni entra en conflicto con el cat!logo de principios %

derec&os consagrados por el ordenamiento constitucional colom#iano. +a sosteni#ilidad fiscal es el

conte'to indispensa#le para que todos los asociados, en funcin de sus necesidades individuales,

tengan acceso a los recursos p#licos en condiciones de justicia % equidad. "s, la e'pedicin delpresente "cto +egislativo no modifica la prevalencia de los derec&os fundamentales, ni su importancia

como elemento constitutivo de la organizacin poltica, sino que la reivindica comprometiendo a todas

las ramas del poder p#lico en la garanta de disponi#ilidad permanente de recursos para su

financiacin.1

+inalmente, en cuanto al cargo de ine'e#ui%ilidad por consecuencia, dirigido contra la -ey 9

+*2* I8#"8%78 4 '5 D"%%78 4 I6&:#(: A4&585: N5%(85':

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-a Direccin de Impuestos y (duanas Nacionales Q DI(N, present intervencin suscrita por

apoderado especial, en el cual se opone a las pretensiones del ciudadano -ongas -ondo@o> Se@ala, con

%ase en argumentos similares a los planteados por el $inisterio de ?acienda y Crdito )%lico, #ue la

S+ antes #ue oponerse a la vigencia de los derechos constitucionales, es una herramienta #ue concurre

en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho> (grega #ue las herramientas ur!dicas

para el logro del e#uili%rio fiscal no son e'tra@as en el ordenamiento nacional, sino #ue antes %ien hansido una constante preocupacin estatal, la cual se ve refleada en el contenido de las -eyes 7G3 de

955=, 49= de 8666 y 395 de 8667> Estas disposiciones tuvieron como o%eto garantizar, en especial

dentro del m%ito de las entidades territoriales, la esta%ilidad fiscal y la adecuada prestacin de las

funciones estatales>

Se@ala #ue la adopcin de una regla fiscal es un instrumento de primer orden para el saneamiento de las

finanzas p)%licas, pues permite tanto adoptar medidas contrac!clicas, como el maneo macroeconmico

de e'cedentes generados por actividades como la miner!a, actualmente en auge> Es por ello #ue varios

pa!ses han adoptado frmulas de S+, #ue permiten un uso ms racional de los recursos #ue ingresan a laeconom!a>

+inaliza la intervencin con una recopilacin de distintas decisiones de la Corte, las cuales han

reconocido la constitucionalidad de diferentes instrumentos #ue concurren en los o%etivos de la S+,

como el marco fiscal de mediano plazo o los l!mites a los gastos de funcionamiento de las entidades

territoriales> ( uicio de la DI(N, : la pro#lem!tica planteada de si la regla de sosteni#ilidad fiscal

va a ser un retroceso en nuestra Carta Poltica, en especial de los derec&os &umanos % del gasto

social, se de#e responder que el principio de sosteni#ilidad fiscal elevado a rango constitucional, no&a sido ni es contrario a la Carta +a regla de sosteni#ilidad fiscal no puede por si sola limitar los

derec&os consagrados en la Carta, los cuales de#e el Estado proteger % &acerlos cumplir, porque lo

que la regla #usca es una armonizacin del gasto para que todos esos derec&os que se aducen

limitados, junto con el #loque de constitucionalidad, se cumplan de manera permanente1.

+*3* I8#"8%78 4' M8:#"( 4 J&:#%5 4' D"%;(

( travs de apoderada especial de la Direccin de Desarrollo del Derecho y del 0rdenamiento *ur!dicodel $inisterio de *usticia y del Derecho, esa cartera solicita a la Corte #ue se declare inhi%ida para

adoptar un pronunciamiento de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda>

Se@ala #ue incumple el re#uisito de suficiencia, en razn #ue los argumentos #ue sustentan la censura

son genricos y glo%ales> En trminos del interviniente, :el actor no e'pone argumento concreto %

especfico alguno so#re el car!cter a'ial o definitorio de la Carta Poltica de la efectividad de los

principios, derec&os % de#eres constitucionales % so#re cmo dic&o elemento se sustitu%e por la

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reforma acusada, sino que se llega a esa conclusin a partir de afirmaciones generales en cuanto a los

lmites que, en su parecer, esta#an consagrados en la Constitucin de *>>* para los derec&os de las

personas, para los derec&os &umanos consagrados en los (ratados Internacionales ratificados por

Colom#ia, para las acciones p#licas % particulares, para la administracin de justicia % respecto de

la autonoma territorial, contrastando dic&os lmites con aquellos que en su criterio se imponen por el

principio de sosteni#ilidad fiscal a esos derec&os, acciones, funcin % autonoma.1

+*+* I8#"8%78 4' D65"#58#( N5%(85' 4 P'585%78

El Departamento Nacional de laneacin Q DN, mediante apoderado especial, interviene ante la Corte

a fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas> Indica, de manera similar a los

dems intervinientes, #ue la reforma constitucional demanda no se opone a los aspectos estructurales

del Estado Social de Derecho sino #ue, antes %ien, la S+ es un instrumento #ue 8i9 concurre en la

proteccin del patrimonio p)%lico, en tanto derecho colectivoL y 8ii9 permite la satisfaccin de losderechos sociales, a partir de la aplicacin del principio de progresividad> ara el DN, la

intangi%ilidad de las clusulas #ue configuran el modelo de Estado permite afirmar #ue este es

compati%le con el criterio de S+>

Intervenciones acadmicas

+*

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cuando e'ista una flagrante violacin de los derec&os fundamentales, de los mnimos para tener una

vida digna, porque ante todo los derec&os constitucionales tienen fuerza normativa, no se trata de

simples principios rectores de la actividad estatal, % por eso ser! o#ligacin constante de la Corte

velar por ellos como defensora ltima de la Carta.1

( partir de la enumeracin de las reglas fiadas por la urisprudencia constitucional en materia de uicio

de sustitucin, la interviniente concluye #ue el denominado principio de S+, consagrado en el (cto

-egislativo acusado, configura un e'ceso en el poder de reforma del Congreso> Esto de%ido a #ue 8i9

su%ordina la actuacin del Estado a la garant!a de la S+, lo #ue modifica el sentido original de la

clusula de Estado Social de Derecho, en tanto dea de privilegiar la satisfaccin de los derechos

constitucionales, en pos de proteger la esta%ilidad de las finanzas p)%licasL y8ii9 se afecta el principio

de separacin de poderes, pues se impone a la S+ como criterio ordenador de la actividad de cada una

de las ramas del Estado, desnaturalizndose con ello la cola%oracin armnica, a la cual se le impone el

principio de S+ como marco vinculante de actuacinL y 8iii9 contrario a lo e'presado por el te'to de la

reforma, el (cto -egislativo acusado impone un mandato regresivo a los derechos constitucionales,puesto #ue los somete a un criterio de !ndole fiscal para su garant!a material>

+*?* I8#"8%78 4 '5 U8":454 E#"854( 4 C('(.5

El director del Centro de Estudios +iscales de la +acultad de Derecho de la Aniversidad E'ternado de

Colom%ia, pone a consideracin de la Corte concepto #ue concluye la e'e#ui%ilidad de los preceptos

acusados> -a Aniversidad parte de reconocer #ue la demanda plantea inconvenientes formales, en tantono e'presa a la Corte un verdadero uicio de sustitucin, sino #ue propone #ue se adelante un control

material al (cto -egislativo, lo #ue des%orda la competencia de este 1ri%unal> Sin em%argo, advierte

#ue la norma acusada no sustituye la Constitucin, en tanto 8i9 se limita a reconocer #ue la eficacia de

los derechos constitucionales depende, entre otras muchas varia%les, de la capacidad fiscal del Estado,

de modo #ue no se contrar!a ning)n aspecto estructural de la Carta con el reconocimiento #ue las

autoridades de%en tener en cuenta ese factor a la hora de garantizar tales derechosL y 8ii9 el incidente de

impacto fiscal no tiene la virtualidad de afectar la independencia de la rama udicial, pues :en ningn

caso se trata de condicionar la determinacin jurisdiccional o suspender su aplicacin, %a que en el

mismo te'to del acto legislativo se esta#lece que el principio de sosteni#ilidad no podr! anteponerse al

cumplimiento de mandatos relativos a los derec&os fundamentales.1

(hora %ien, en lo #ue respecta a la demanda contra la -ey 9 Esto de%ido a #ue la demanda no identifica las normas

constitucionales #ue desconocer!a esa ley> (dems, su contenido tiene por o%eto prever un

instrumento de regla fiscal, dirigido a implementar herramientas de control presupuestal e'istentes en

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el ordenamiento colom%iano, en las #ue concurren no solo la S+, sino tam%in reglas de naturaleza

orgnica, como el marco fiscal de mediano plazo>

+*,* I8#"8%78 4 '5 U8":454 4 I.5=&

El decano de la +acultad de Derecho de la Aniversidad de I%agu, presenta ante la Corte escrito

ustificativo de la constitucionalidad de las normas acusadas, salvo el inciso cuarto del art!culo 9F del

(cto -egislativo 7 de 8699, #ue considera ine'e#ui%le>

-a Aniversidad considera #ue el criterio de S+, en s! mismo considerado, no plantea una sustitucin de

la Carta, para lo cual e'pone argumentos similares a los utilizados por los anteriores intervinientes> No

o%stante, advierte #ue el contenido de la reforma constitucional #ue prev el incidente de impacto fiscal

s! incurre en el vicio identificado por el actor, en tanto una disposicin de esa naturaleza se opone a losprincipios de igualdad, usticia, de%ido proceso y acceso a la administracin udicial> Esto de%ido a #ue

tal incidente permite #ue, luego de ha%erse proferido una sentencia #ue protege derechos y #ue est

co%iada por los efectos de la cosa uzgada, pueda ser variada en razn de consideraciones de !ndole

fiscal>

+*@* I8#"8%78 4 '5 U8":454 I84&:#"5' 4 S58#584"

El profesor *orge -uis Navarro Espa@a, director de la Escuela de Econom!a y (dministracin de la

Aniversidad Industrial de Santander, intervino en el presente proceso para e'poner ante la Corte

algunos conceptos so%re el principio de sosteni%ilidad fiscal> Indica, en primer trmino, #ue la

e'pedicin del (cto -egislativo acusado tiene origen en la ine'istencia de reglas de disciplina fiscal de

m%ito nacional, puesto #ue las e'istentes, contenidas en diversas leyes, solo ten!an un alcance

territorial> Este cam%io, as! considerado, resulta%a favora%le en tanto homogeniza tal disciplina en

am%os planos> (grega #ue, contrario a lo #ue plantea el actor, la instauracin del criterio de S+ no

conlleva la modificacin de los principios constitucionales, sino solo en a#uellos de !ndole orgnica,

#ue regulan la materia presupuestal>

Sostiene #ue, en cual#uier caso, no resulta conveniente #ue la regulacin so%re S+ tenga carcter

constitucional, en la medida #ue ello puede generar una :rigidez innecesaria; para la confeccin de los

presupuestos> or lo tanto, lo recomenda%le es #ue estas regulaciones tuvieran rango estrictamente

legal> Esto ms a)n cuando la teor!a econmica recomienda #ue medidas como la S+ y la regla fiscal

tengan el grado de fle'i%ilidad necesario para hacer frente a los recurrentes ciclos econmicos> Es por

este mismo argumento #ue la Aniversidad recomienda #ue se declare la ine'e#ui%ilidad de la norma

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#ue consagra el incidente de impacto fiscal> En efecto, :OePs importante que las metas fiscales % la

adopcin de una regla especfica para garantizar la sosteni#ilidad fiscal, adem!s de considerar como

varia#les la cuantificacin fiscal del fenmeno de los ciclos econmicos % recursos e'traordinarios,

tam#i)n de#e cuantificar a manera de pasivos contingentes los fallos de toda naturaleza que tengan

efectos fiscales, % no incorporar constitucionalmente una restriccin de car!cter judicial como lo es el

incidente fiscal. +os fallos con efectos fiscales de#en ser varia#les dentro de la regla fiscal, de igualforma de#en ser contempladas como varia#les en los modelos metodolgicos que est)n por dise

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&a#ra advertido que su funcionalidad, por s misma, ec&a por tierra su argumentacin segn la cual

&acer depender en cualquier grado la proteccin de los derec&os &umanos a la capacidad de su

financiacin &ace nugatoria su proteccin constitucional.1

Esto incluso si se incorpora al anlisis el contenido de normas internacionales de derechos humanos,

pues estas tam%in contemplan al principio de progresividad para factor a tener en cuenta para la

efectividad de tales garant!as>

+*10* I8#"8%78 4' I8:##( C('(.58( 4 D"%;( T"."(

El vicepresidente del Instituto Colom%iano de Derecho 1ri%utaria presenta ante la Corte concepto

tcnico con ponencia de la doctora -ucy Cruz de Tui@ones, el cual apoya la constitucionalidad de las

disposiciones acusadas> En criterio del Instituto, y de manera consonante con otros intervinientes, la

reforma constitucional carece del alcance #ue el demandante le prodiga, por lo #ue no es posi%le

concluir #ue sus mandatos sustituyan a la Carta> En contrario, resulta claro #ue la previsin superior de

la S+, en tanto herramienta o criterio orientador de la actividad del Estado, concurre con los dems

contenidos constitucionales en el reconocimiento de los derechos, pero a partir de una postura

:realista;, fundada en advertir #ue esa progresiva materializacin se desarrolla en un entorno de

recursos econmicos escasos> Indica so%re el particular #ue :OlPa cl!usula de de Estado 2ocial no es

unidimensional, entendida solo como asistencialismo. (am#i)n parte de la intervencin % tutela de la

economa para la construccin de un orden m!s justo #asado en la prosperidad general. El

compromiso de todos los poderes p#licos con el logro de la funcin social del Estado es lo

prioritario, de manera que sus gestiones tienen por mira la igualdad, la justicia, la proteccin de los

derec&os fundamentales, la direccin o tutela econmica, la redistri#ucin de la riqueza, al mismo

tiempo que se protegen las li#ertades individuales, entre ellas la li#ertad econmica, la li#ertad de

empresa % economa de mercado. Esta ponderacin de finalidades es lo que &a llevado a la doctrina

ma%oritaria a considerar que el modelo econmico constitucional es a#ierto aunque con lmites. En

ese sentido, no sera admisi#le que el Estado renunciara a atender las prestaciones % funciones que le

corresponden, ago#iado por el peso de ellas en las finanzas p#licas, pero tampoco es admisi#le

ignorar que el orden econmico % el de las finanzas del Estado pueden correr peligro si se so#revalora

el tama

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Estado % de las ramas de poder. +os lmites a los derec&os de prestacin no son lmites a los derec&os

sustanciales ni puede permitirse que esa sea la interpretacin de la disciplina fiscal que no qued

recogida en la reforma.1

E'presa, en lo #ue respecta al incidente de impacto fiscal, #ue el mismo es en todo compati%le con los

principios de separacin de poderes e independencia de la rama udicial, en la medida en #ue no incide

ni en la autonom!a para #ue las altas cortes adopten las decisiones #ue son de su competencia, ni en los

efectos de la cosa uzgada> Esto en razn #ue, :OuPna vez adoptada la sentencia es inmodifica#le

salvo en punto de los efectos, que pueden ser diferidos para atender consideraciones de oportunidad

que se acrediten en este incidente. Dna medida de esta naturaleza no parece comprometer la

independencia del juez que finalmente accede o deniega la pretensin del incidente.1

Intervenciones institucionales

+*11* I8#"8%78 4 '5 A:(%5%78 N5%(85' 4 E6":5"(: 4 C('(.5

El representante legal de la (sociacin Nacional de Empresarios de Colom%ia Q (ndi, present

documento en #ue solicita se declare la e'e#ui%ilidad de las normas demandadas> ara ello, indica #ue

el (cto -egislativo acusado no configura una sustitucin de la Constitucin, en tanto el pargrafo #ue

introduce al art!culo 77< C>> demuestra fehacientemente #ue la clusula de proteccin de los derechos

fundamentales permanece inalterada por la aplicacin del criterio de S+> En ese sentido, tampoco

puede predicarse la ine'e#ui%ilidad de la -ey 9

+*12* I8#"8%78 4 '5 C8#"5' U8#5"5 4 T"5.554(": 4 C('(.5

El presidente de la Central Anitaria de 1ra%aadores de Colom%ia Q CA1, formula intervencin en el

presente proceso, dirigido a sustentar la ine'e#ui%ilidad de los preceptos acusados> E'presa #ue el

(cto -egislativo acusado, al igual #ue la -ey 9

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CA1 es incompati%le con la autonom!a udicial> De igual modo, la lectura del art!culo 9F del (cto

-egislativo acusado lleva a la un!voca conclusin #ue la S+ es un criterio inoponi%le al n)cleo esencial

de los derechos fundamentales, lo cual autoriza a las autoridades del Estado, de manera :impl!cita;,

para aplicar la disciplina fiscal a m%itos distintos del n)cleo esencial> or lo tanto, la S+ configura

una restriccin permanente, desproporcionada e irrazona%le de tales derechos> En )ltimas, para el

interviniente la reforma constitucional implica una tcita autorizacin para la limitacin, en aspectosdistintos al n)cleo esencial, de los derechos fundamentales>

Ana medida de esta naturaleza, as! entendida, desconoce el principio de progresividad de los derechos,

por lo #ue al protegerse solo su n)cleo esencial, en virtud de la vigencia de la S+, se llega a una

afectacin amplia e ilimitada de estas garant!as superiores> Esta situacin persiste, incluso ante la

aplicacin del pargrafo del art!culo 9F del (cto -egislativo, puesto #ue esa disposicin :permite la

restriccin de derec&os constitucionales no fundamentales tanto en cuanto a su ncleo esencial, e

implcitamente permite la restriccin de atri#uciones no pertenecientes al ncleo esencial de derec&os

fundamentales por razones de responsa#ilidad fiscal en supuestos en los cuales la sosteni#ilidad fiscal

no es invocada al interpretar1 el artculo 334.1

or )ltimo, la CA1 considera #ue en tanto la -ey 9

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conunto o pa#uete de %ienes y servicios predeterminado, y )nicamente hasta el monto de los recursos

disponi%les> -a razn de esta medida de control es ordenar el e'cesivo gasto p)%lico en materia social,

causado especialmente por la satisfaccin de las necesidades individuales como consecuencia de la

proteccin de derechos fundamentales> Esta conclusin, para la Bista +iscal, se demuestra de la lectura

de la e'posicin de motivos de la iniciativa correspondiente>

ara el rocurador &eneral, del (cto -egislativo es posi%le colegir dos tendencias o intenciones> -a

primera, consistente en #ue la S+ es una funcin y una responsa%ilidad a cargo del &o%ierno Nacional,

#ue consiste en la eficiente provisin de gastos y de su financiamiento, con un riguroso control en la

eecucin de los mismos> En este escenario, no se aprecia reparo alguno a la reforma, pues tales

propsitos son acepta%les en trminos constitucionales y no implican sustitucin de la Carta>

(provechar de la meor manera posi%le los escasos recursos p)%licos, para proveer los gastos

necesarios para preservar los cometidos del Estado y los derechos de los individuos, de manera acorde

con su dignidad, es un o%etivo plausi%le #ue de%e predicarse no slo del gasto p)%lico social sino de

todo el gasto p)%lico>

-a segunda, relativa a #ue la S+ es una herramienta para someter la realizacin del Estado Social y

Democrtico de Derecho, en la prctica, a la prestacin de una serie de %ienes y servicios %sicos,

relacionados )nicamente en los pa#uetes o conuntos #ue al respecto defina el legislador y a sus

correspondientes asignaciones de recursos previstas en los planes y en los presupuestos> 1anto los

planes como los presupuestos introducen unos l!mites m'imos de gasto p)%lico social para el

suministro de %ienes y servicios> En este escenario, para el rocurador &eneral la reforma presenta

nota%les complicaciones> Si %ien es razona%le pensar o #uerer #ue el Estado Social y Democrtico de

Derecho se realice de manera organizada y con suecin a los parmetros de la racionalidad econmica,

de ello no puede seguirse, sin #ue sufra menosca%o la estructura de la Constitucin, #ue estosparmetros son l!mites m'imos #ue en ning)n caso pueden ser superados> U no puede seguirse,

por#ue la garant!a de los derechos de los individuos, en especial si se