Capacitación de la Alta Dirección Pública en la Argentina

Un estudio de caso en perspectiva comparada

Mg. Maximiliano Campos Ríos

maximilianocampos@gmail.com

UBA - INAP Argentina

Estado y Administración Pública

Trabajo preparado para su presentación en el 9.o Congreso Latinoamericano de

Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia

Política (ALACIP). Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017

1

Capacitación de la Alta Dirección Pública en la Argentina

Un estudio de caso en perspectiva comparada

Por Maximiliano Campos Ríos1

Resumen

El buen funcionamiento del servicio civil es fundamental para la implementación exitosa de

políticas públicas, puesto que, en definitiva, es quien debe llevar a cabo esa tarea. Por su

parte, las Escuelas de Gobierno desempeñan un papel clave en la capacitación de los

servidores civiles —particularmente, de la Alta Dirección Pública—. El presente trabajo tiene

como objetivo analizar la Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente del Instituto

Nacional de Administración Pública (INAP) de la Argentina, como estudio de caso de

Escuela de Gobierno en perspectiva comparada. Para ello, se tomará como referencia la línea

de trabajo que proponen las escuelas más prestigiosas a nivel mundial, tanto desde la teoría

como desde la praxis. En primer lugar, se abordará la importancia de la jerarquización del

servicio civil diferenciando la Alta Dirección Pública de las burocracias estatales. En segundo

lugar, se mencionarán algunos casos exitosos de Escuelas de Gobierno en América Latina y

en Europa. En tercer lugar, se desarrollará el marco institucional argentino para dar paso a la

descripción de los proyectos de la Escuela de Alta Dirección Pública. Finalmente, se arribará

a una conclusión que vincule las secciones anteriores.

Introducción

Los procesos sociales actuales dan cuenta de la necesidad de analizar las formas de

interacción que se desarrollan al interior del propio Estado, especialmente, aquellas cuyo

propósito son su constante mejora y actualización.

1 Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Exsecretario Académico de la Carrera de

Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Excoordinador de la

Escuela Superior de Gobierno. Coordinador de la Escuela de Alta Dirección Pública del INAP Argentina. Correo

electrónico: <maximilianocampos@gmail.com>.

2

La revolución tecnológica ha impactado en el vínculo entre el Estado y la sociedad creando

nuevas problemáticas sociales a las que este debe atender de alguna u otra forma y para las

cuales debe contar con cuadros técnicos preparados. Por ejemplo, en los países en vías

desarrollo, son más los hogares que cuentan con teléfono móvil que los que tienen acceso a

electricidad o agua potable. En los últimos diez años, el total de usuarios de Internet se ha

triplicado (Banco Mundial, 2016). América Latina no ha sido la excepción a este proceso: «El

ingreso per cápita ha aumentado, la clase media se ha expandido, el nivel de educación de los

ciudadanos se ha elevado, y la revolución de las telecomunicaciones ha permitido que los

ciudadanos estén cada vez más conectados, mejor informados, y que exijan más y mejores

servicios» (Moreno, 2014: XIX).

Sin embargo, estos avances derivaron en procesos de crisis, y la mayoría de los países

latinoamericanos carecen de equipos y burocracias que estén a la altura de las circunstancias.

Por ello, resulta indispensable, y hasta urgente, contar con recursos humanos formados y

capacitados para emprender cambios y lograr resultados eficientes. Estos cambios no se

reducen a la modernización estatal, sino que supone dar respuestas eficaces e innovadoras a

un cúmulo de demandas cada vez más exigentes y complejas para recuperar así la confianza

en las instituciones públicas.

En este contexto, los problemas sociales que requieren solución a partir de políticas públicas2

son muy diferentes a los de la última década del siglo XX. También lo son los tiempos

requeridos para esas soluciones, y «el sector público parece haberse adaptado menos

rápidamente a estos nuevos tiempos» (Moreno, 2014: XIX). Por consiguiente, la inmediatez

de los flujos de información que dominan las interacciones entre el Estado y la sociedad es un

factor que obliga a repensar el tipo de respuestas que el Estado brinda.

El ritmo vertiginoso de los cambios sociales, culturales y tecnológicos obliga al Estado a

modernizarse. La administración pública no puede ni debe permanecer ajena a las

transformaciones que ocurren en su entorno. De lo contrario, se transformará en un enclave

obsoleto que interactúa con una sociedad en permanente evolución e intenta resolver sus

problemas, en general, infructuosamente. Entonces ¿cómo se logra una gestión pública acorde

2 «Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva adelante un gobierno para solucionar los problemas

que los ciudadanos y él mismo consideran prioritarios en un momento determinado» (Tamayo Sáez, 1997: 2).

3

a las nuevas demandas, que incluya nuevas herramientas tecnológicas y que, por ello, sea más

eficiente, eficaz y esté en consonancia con los desafíos del siglo XXI?

Ensayar una respuesta obliga a analizar la génesis y la conformación del aparato estatal,

incluyendo tanto a la burocracia como a quienes forman parte de la Alta Dirección Pública (en

adelante, ADP), dos estamentos centrales para la administración estatal y la gestión de

programas y proyectos públicos. Si bien el interrogante planteado presenta cierta complejidad,

su respuesta es sencilla: capacitación de los diferentes estamentos de la administración.

Los agentes que componen la administración pública —empleados, funcionarios y

directivos— son la respuesta para conocer las dificultades que se presentan a la hora de

implementar políticas. Por ello, la profesionalización de la función pública es una condición

necesaria para el desarrollo. Esto supone que los servidores públicos deben poseer «una serie

de atributos, como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el

desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y

valores de la democracia» (CLAD y NU, 2003: 3). Puntualmente, además de las burocracias

estatales, es relevante hacer foco en la jerarquización y la capacitación de la ADP, constituida

por personal técnico reclutado —al menos, en parte— meritocráticamente, cuya tarea consiste

en garantizar la articulación entre la burocracia y los miembros del Gobierno, es decir,

funcionarios políticos.

Por esta razón, los objetivos tendientes a lograr mayor eficacia y eficiencia en la gestión se

encuentran ligados al desarrollo técnico, la formación y la capacitación de esa capa directiva.

Esto posibilita profesionalizar el servicio civil en su conjunto a partir de los líderes de equipo

y —de ser posible— independientemente de los avatares políticos.

En función de lo expuesto anteriormente, el presente trabajo tiene como objetivo analizar la

Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente del Instituto de Administración Pública

(INAP) de la Argentina, como estudio de caso de Escuela de Gobierno en perspectiva

comparada. Para ello, se tomará como referencia la línea de trabajo que proponen las escuelas

más prestigiosas a nivel mundial, tanto desde la teoría como desde la praxis. En primer lugar,

se abordará la importancia de la jerarquización del servicio civil diferenciando la Alta

Dirección Pública de las burocracias estatales. En segundo lugar, se mencionarán algunos

casos exitosos de Escuelas de Gobierno en América Latina y en Europa. En tercer lugar, se

4

desarrollará el marco institucional argentino para dar paso a la descripción de los proyectos de

la Escuela de Alta Dirección Pública. Finalmente, se arribará a una conclusión que vincule las

secciones anteriores

I. ¿Por qué es relevante para el Estado contar con directivos y burocracia

jerarquizados?

Los funcionarios del sector público son el primer punto para esbozar una respuesta al

interrogante central, ya que ellos son quienes llevan a cabo las tareas del servicio público.

Según Oszlak, el servicio civil puede definirse «como un conjunto de reglas jurídicas e

instrumentales relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de

personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades

encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad» (2009: 2). Para referirse a este

entramado, el autor utiliza el concepto de burocracia estatal. Este trabajo tomará esa

recomendación y usará ese término para hacer referencia a los servidores civiles que no

forman parte de la ADP, incluidos en la Figura 1 como servidores públicos.

Los altos directivos forman parte de un conjunto de posiciones bisagra entre los niveles

puramente políticos, de carácter electivo o de designación discrecional, y los niveles

profesionales, técnicos y operativos de la administración pública. Reclutada —al menos en la

teoría— meritocráticamente3, la ADP tiene como misión conducir las políticas públicas

definidas.

Sería razonable cuestionarse por qué es relevante que esas capas de la pirámide jerárquica

estatal estén expuestas a procesos de capacitación, jerarquización y actualización

permanentes. Del mismo modo, debe plantarse por qué es importante que sea el propio Estado

quien impulse o, incluso, brinde estos procesos de capacitación.

Una primera respuesta surge de modo intuitivo: si se los piensa como estamentos

independientes del poder político en cuanto a su ingreso al Estado —aunque luego lleven a la

3 Posteriormente, se argumentará que, en la Argentina, eso no sucede en la práctica.

5

práctica directivas del gobierno de turno—, generar ese proceso y transformarlo en política de

Estado es beneficioso, por un lado, para jerarquizar profesionalmente el servicio civil de

modo incremental y, por otro, para contribuir al desarrollo de políticas públicas estables.

En este punto, es conveniente dividir la exposición entre la relevancia de la jerarquización de

las burocracias estatales y la Alta Dirección Pública, y el desarrollo de instituciones

especializadas para la formación de estos estamentos. Sin duda, la génesis y los objetivos de

cada institución responden a la visión sobre los servicios civiles de cada país y al papel o la

importancia que estos le asignan a su formación.

El análisis de Cortázar Velarde, Lafuente y Sanginés (2014) sostiene que uno de los

determinantes de la capacidad institucional del Estado reside en el hecho de que las

burocracias estatales sean profesionales. «Los funcionarios de carrera cumplen un rol

protagónico en la mayor parte del diseño de las políticas públicas y en todo el proceso de

implementación, por lo que su labor tiene un alto impacto en la calidad de la entrega de bienes

y servicios» (2014: 3).

Arellano (2008, citado en Oszlak, 2009: 23) agrega que «la función más importante de un

servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los políticos en el manejo de

la administración pública». Por consiguiente, su participación en el diseño y la

implementación de políticas públicas estables y de largo plazo resulta fundamental. De hecho,

Zuvanic y Iacoviello (2010: 25) sostienen que «una burocracia profesional puede ser un freno

a la arbitrariedad y una salvaguarda de la seguridad jurídica». Lógicamente, es de suponer que

cumplirán mejor con ambos roles, en la medida en que sean más profesionales, estén más

capacitados y tengan a su disposición herramientas lo más actuales posibles.

En palabras de Chudnovsky (2015: 18), «una burocracia establecida bajo parámetros de un

servicio civil por mérito, y no permeado por prácticas clientelares, facilita que un gobierno

que accedió al poder bajo el juego político democrático implemente sus políticas públicas».

Además, retribuirán mejor la inversión que el Estado realiza al contratarlos, que, según el BID

(Cortázar Velarde, Lafuente y Sanginés, 2014), ronda, en promedio, el 5 % de la fuerza

laboral en los países de América Latina.

6

Respecto a la ADP, es necesario considerar que todas las reformas exitosas del servicio civil

en el mundo tomaron como eje el fortalecimiento de capacidades a partir de recomendaciones

de organismos, tales como el BID, el Banco Mundial, el CLAD y la OCDE (Iacoviello et al.,

2011). Esto se debe a que, tal como sostienen Cortázar Velarde, Lafuente y Schuster (2014:

78), este segmento «tiene a su cargo funciones ejecutivas indispensables para el diseño y la

implementación de las políticas públicas, y funciona como mecanismo articulador entre los

políticos electos y la administración pública».

Por ello, desarrollar «mayores competencias para el manejo de las tecnologías gerenciales

apropiadas de quienes ejercen los cargos estratégicos y con función de conducción en las

diferentes áreas del Estado» (Pulido, 1999: 3) se vuelve central para generar un efecto

cascada hacia las burocracias estatales. En este sentido, y en consonancia con Moore (1998),

Iacoviello et al. (2009: 165) sostienen que los directivos públicos deben «descubrir, definir y

crear valor público… —y convertirse en— …actores importantes al ayudar a descubrir y

definir lo que sería valioso para la ciudadanía… —y no solo— …limitarse a diseñar los

medios para cumplir los propósitos establecidos en los mandatos».

En conclusión, profesionalizar el servicio civil redundaría en una mayor estabilidad de las

políticas públicas, mejor calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado y mayor

control interno sobre los funcionarios políticos. Sin embargo, no es posible lograr esos

objetivos simplemente con capacitación a las burocracias estatales. Debe ocurrir un efecto

cascada producido por la jerarquización de la ADP, cuyos integrantes tienen —a partir de su

liderazgo—la posibilidad tanto de agregar valor social como de generar cambios en el área en

que trabaje. Este efecto solo puede generarse si reciben la capacitación pertinente para tener

«cierta sensibilidad hacia temas de coyuntura pública-política y una visión innovadora de las

problemáticas y debilidades de la administración» (Lavanderos, 2006: 84) y así

transmitírselas a sus equipos. La estrategia de formación de ADP que se adopte dará como

resultado diferentes instituciones, pero también denotará la visión respecto del papel que

desempeña el Estado en dicho proceso.

Resta analizar las diferentes estrategias de capacitación desarrolladas en América Latina y

Europa y sus resultados: burocracias diversas y asimétricas en cuanto a los servicios que

prestan.

7

II. Estrategias de formación y jerarquización del servicio civil en Europa y América

Latina

Por las razones anteriormente descriptas, tanto en Europa como en América Latina, los

Estados trabajan permanentemente en la jerarquización de su servicio civil. Además, muchos

de ellos tienen Escuelas de Gobierno estatales que funcionan con ese objetivo.

Relevar los principales institutos o escuelas orientados a la capacitación —y, en algunos

casos, también al reclutamiento— del servicio civil en América Latina y en Europa permitirá

entender la lógica que impera en los diferentes Estados. Para estructurar el análisis, serán

centrales dos puntos: el modelo a partir del cual las escuelas organizan sus cursos —es decir,

si tienen una oferta fija o si se adaptan a las necesidades— y los ejes temáticos sobre los

cuales hacen foco esos cursos.

La adopción de estrategias permite conocer la forma en la que se gestiona el servicio civil.

«Las políticas de planificación de recursos humanos, reclutamiento y selección, desarrollo

profesional, e incentivos para su profesionalización… son un factor condicionante

fundamental para lograr atraer, retener y motivar a personas idóneas que desarrollen estas

tareas» (Moreno, 2014: XIX).

Los países de América Latina —la mayoría, con sus respectivos institutos o escuelas— hacen

énfasis en la capacitación de servidores civiles, pertenezcan a la ADP o a las burocracias

estatales. Según el BID (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014), entre 2003 y 2013, se ha

registrado en la Región un progreso en la modernización del servicio civil, aunque este se

mantiene relativamente bajo. El Organismo cuantifica el proceso tomando como parámetro el

promedio del Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC). En una escala de 0 a 100, los 16

países incluidos en el estudio se encuentran en el punto 38.

Más aún, el problema también debe incluir una visión acerca del peso del empleo público en

cada país. De acuerdo con datos de los análisis realizados por CIPPEC (Diéguez y Gasparin,

2016), en América Latina, la participación del empleo público en el total de ocupados ronda,

en promedio, el 12 %, mientras que, en la Argentina, esta proporción llega al 18 %.

Asimismo, el informe establece que este porcentaje es muy desigual en los diferentes países

de la Región: mientras que Venezuela encabeza el ranking con el 19 %, Perú registra solo el

8

8 %. En el medio, se sitúan Paraguay con el 10 %, Chile y Brasil con el 12 %, y Uruguay con

el 15 %.

La mayoría de estos países han desarrollado diferentes estrategias de capacitación y

modernización. Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y

Uruguay son algunos ejemplos. Como señala el informe del BID, «todos los gobiernos de la

Región, conscientes de este desafío, suscribieron en 2003 la Carta Iberoamericana de la

Función Pública, que define las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de

servicio civil, y provee un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de

gestión para lograrlo» (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014: XXI).

Las Escuelas de Gobierno o institutos creados con el objetivo de formar a la ADP tienen

misiones muy diferentes. No obstante, el objetivo básico consiste en impulsar una «revolución

educativa y ocupar el espacio que otras organizaciones han dejado vacante,

fundamentalmente, convencidas de la urgencia de contar con mejores gobernantes para

construir mejores sociedades» (Morales García, 1997: 112). Por tanto, las posibilidades

desarrolladas en la América Latina y en Europa son múltiples, y estas variaciones permiten

vislumbrar la estrategia y la visión de cada país respecto de su servicio civil y sus altos

directivos.

Chile y México no tienen un organismo específico que se encargue de capacitar al servicio

civil, lo cual no implica que no impulsen procesos de capacitación. Por el contrario, el caso

chileno es uno de los más destacados de América Latina en cuanto a la jerarquización del

servicio civil en general.

Los lineamientos relativos a la capacitación son definidos por la Dirección Nacional del Servicio

Civil y se aplican de modo descentralizado… La planificación de la formación sigue una lógica

presupuestaria a través de la definición del programa de capacitación, que es anual y, en ciertos

casos, bianual. Sin embargo, desde la DNSC, se promueve que la planificación se haga en tres

niveles: i) una a largo o mediano plazo para definir las capacidades necesarias para cumplir con la

estrategia institucional a cuatro años, ii) una anual general, y iii) un espacio de contingencia para

enfrentar requerimientos emergentes (Llano, 2014: 29).

En Chile, el servicio civil y la Alta Dirección Pública dependen de una Dirección Nacional

descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio propio del Ministerio de Hacienda.

9

Esta implementa políticas de gestión y desarrollo de personas y altos directivos con el

objetivo de fortalecer la función pública y contribuir a la modernización del Estado. De esta

manera, promueve un empleo público de calidad y un Estado que se encuentre al servicio de

los ciudadanos.

Creado en 2003, a partir de la Ley N.o 19 882, el servicio civil chileno cuenta con una Unidad

de Gestión del Desarrollo, que se encarga de la capacitación con el objetivo de «fortalecer las

capacidades de los servicios públicos de la Administración Central del Estado… de impulsar

y lograr una mejora de la calidad y el impacto de la capacitación en el sector público, y, por

ende, aumentar la productividad y calidad de los bienes y servicios que requiere la

ciudadanía» (Gobierno de Chile).

En paralelo, existe la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA), que estructura su

oferta académica en función de las indicaciones de la Dirección Nacional del Servicio Civil y

la lleva a todos los rincones del país. Esta Escuela no se define como un organismo público4.

Su figura legal se enrola dentro de los proveedores oficiales del Estado, ya que la ENA se ha

incorporado al Registro Oficial Electrónico.

Por su parte, México cuenta con el Instituto Nacional de Administración (INAP), que alberga

en su interior a la Escuela Nacional de Profesionalización Gubernamental (ENPG). La

particularidad más llamativa del INAP mexicano es el carácter de asociación civil de su figura

legal. No se trata de un ente público, tal como sucede en el caso chileno.

Según los datos del sitio web, la ENPG tiene como principal función «dirigir y coordinar la

instrumentación de los programas de estudio… con el fin de atender a servidores públicos y

personas interesadas en participar en ellos… promover la profesionalización de los servidores

públicos en los diferentes órdenes de gobierno» (Instituto Nacional de Administración

Pública).

Respecto de la temática de interés que atañe al trabajo, la ENPG desarrolló el Programa de

Alta Dirección de Dependencias y Entidades Públicas (PADEP), cuyo propósito consiste en

4 Como dato anecdótico, su página web no contiene el dominio .gob.

10

desarrollar las habilidades directivas de los servidores públicos fortaleciendo sus

competencias para dirigir las funciones que su nivel de responsabilidad implica.

En el otro extremo, se encuentran aquellos países que han resuelto encarar la capacitación del

servicio civil a partir de instituciones públicas. Mientras que Paraguay, República Dominicana

cuentan con un Instituto Nacional de Administración Pública; Brasil, Perú, Uruguay tienen

una Escuela Nacional de Administración Pública; en el caso de Colombia, la Escuela Superior

de Administración Pública. Con diferentes matices y grados de desarrollo, estas instituciones

le proponen al servicio civil una capacitación organizada y basada en competencias.

Perú y República Dominicana son los casos más destacados de este modelo. Bajo la órbita de

la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), el primero cuenta con la Escuela

Nacional de Administración Pública (ENAP), cuya misión consiste en

formar y capacitar en temas de administración y gestión pública a servidores públicos. La Escuela

tiene diferentes líneas de trabajo que abarcan la formación de directivos y la capacitación para

fortalecer competencias en los servidores públicos, pero prioriza su accionar en el ámbito

subnacional, es decir, en gobiernos regionales y locales en temas de ética y servicio al ciudadano

(Escuela Nacional de la Administración Pública).

La ENAP peruana tiene tres líneas de formación: Programas de Formación Breve, de tres

meses; Programas de Formación Amplia, de dos años; y Programas de Capacitación, que

incluye cursos específicos.

En República Dominicana, el INAP es una institución pública, dependiente del Ministerio de

Administración Pública, que se ocupa de formar, capacitar, perfeccionar y actualizar a los

empleados del Estado. Con el objetivo de capacitar a los ciudadanos que aspiren a ingresar al

servicio público, diseña los planes, programas y eventos de capacitación acorde a las

necesidades.

Los ejemplos de Uruguay y Brasil resultan más cercanos al caso de la Argentina. En los

últimos años, Brasil ha desarrollado un modelo que combina virtudes de los sistemas públicos

con aquellos que no lo son. Por un lado, la ENAP ofrece capacitaciones que se basan en

Planes Anuales de Capacitación, propuestos de manera descentralizada por diferentes

organismos. Estos evalúan las competencias que necesitan mejorar para que, luego, la ENAP

11

formule parte de su oferta académica. Por el otro, se ofrecen cursos y seminarios fijos

elaborados a partir de competencias deseables para el servicio civil brasileño. Entre algunos

ejemplos, pueden citarse Gestión de Información, Monitoreo y Evaluación; Gestión de

Tecnología de la Información; Gestión de Procesos; Gestión de Proyectos Urbanos; Gestión

Presupuestaria y Financiera; Logística Pública; Planeamiento y Gestión; Educación,

Innovación y Docencia. Un dato destacable de su oferta es la impronta federal: dirigida a

nuevos funcionarios de Estados subnacionales.

Creada en 1986, la ENAP brasileña depende del Ministerio de Planificación, Presupuesto y

Gestión. Su misión consiste en desarrollar las habilidades de los servidores para aumentar la

capacidad del Gobierno a la hora de gestionar políticas públicas. Esta noción de Escuela de

Gobierno —más reciente— se asocia a la idea de formar al personal permanente para el

Estado, y desarrollar líderes y funcionarios públicos con programas estratégicos para mejorar

la gestión pública con métodos educativos que valoran la educación teórica y aplicada.

El caso uruguayo representa otra manera de llevar a cabo la capacitación. La ENAP de

Uruguay depende de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Su misión es «promover,

desarrollar y coordinar la formación permanente de los trabajadores del Estado con el doble

objetivo de transformar las organizaciones estatales para lograr mayor eficacia y eficiencia en

la prestación de los servicios a la ciudadanía y dignificar el rol de los funcionarios como

servidores públicos, promoviendo su desarrollo personal» (Escuela Nacional de

Administración Pública). Entre su oferta, se encuentran cursos de formación permanente y un

programa con dos variantes: capacitación destinada a la dirección media —mandos medios—

y un programa de inducción dirigido a los nuevos contratados, para que puedan incorporarse

al nuevo contexto laboral previo conocimiento de la normativa y de los aspectos

procedimentales y éticos.

Como se ha desarrollado, América Latina presenta un mapa de variadas posibilidades en

cuanto a la formación y la capacitación de la ADP y el servicio civil. Sin embargo, Europa no

es una excepción a la regla y muestra asimetrías semejantes.

El caso más conocido —y uno de los ejemplos internacionales— es el de la ENA francesa.

Fundada el 9 de octubre de 1945 por el General Charles De Gaulle para ampliar el acceso al

Estado través de un examen de ingreso común, se ha convertido en el modelo para los

12

institutos del resto del mundo. Esto se debe no solo a que es una de las escuelas más antiguas,

sino también a la calidad de la oferta académica y a su papel en el ingreso al servicio civil.

Su oferta se divide en dos ejes centrales: formación inicial y formación continua. Los

graduados de la formación inicial —luego de haber aprobado el examen de ingreso de

carácter excluyente— consiguen empleo en ministerios, embajadas, prefectura y altos cuerpos

administrativos. La formación continua les da a los empleados públicos posibilidad de

crecimiento dentro del Estado o les brinda la oportunidad de cursar una maestría con un nivel

muy alto de especificidad. También cuenta con ciclos internacionales, que pueden generar

convenios de reciprocidad. Algunos de los cursos ofrecidos en capacitación continua son

Comunicación y Liderazgo; Apoyo a la Gestión de la Evolución; Reforma Territorial;

Dinamización y Perspectiva de Planes de Carrera; y Transformación y Eficiencia de la Acción

Pública.

El INAP español, uno de los más antiguos en el mundo, se creó en 1958. Es un organismo

autónomo, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la

Dirección General de la Función Pública. Sus funciones se nuclean a partir de cuatro áreas de

actividades; selección de funcionarios; formación y perfeccionamiento de empleados

públicos; estudios y publicaciones; y relaciones internacionales. Puntualmente, en el área de

formación y perfeccionamiento de empleados públicos, el INAP tiene seis programas

destinados a diferentes públicos, que dan cuenta de la amplitud de su tarea: Directivos

Públicos; Empleados Públicos en Funciones de Gestión, de Administración y Auxiliares;

Administración Local; Administración Electrónica; Idiomas y Lenguas Cooficiales; y Cursos

Selectivos para Funcionarios en Prácticas.

Otra de las escuelas pioneras del mundo se encuentra en Italia. Fundada en 1957, la Escuela

Nacional de la Administración (SNA, por sus siglas en italiano) apunta a «seleccionar,

reclutar y formar a los funcionarios y dirigentes públicos, y a constituirse en el nodo central

del sistema único de reclutamiento y formación pública con el fin de mejorar la eficiencia y

calidad de la Administración Pública Italiana» (Escuela Nacional de la Administración).

Esta Escuela ofrece programas de entrenamiento para nuevos dirigentes o servidores civiles,

directamente reclutados por ella, para aquellos que están trabajando actualmente en el Estado

y para quienes deseen hacerlo y no se encuentren en Italia. Algunos cursos ofrecidos son

13

Diseño de Medidas de Tratamiento del Riesgo; Principios de Economía de la Corrupción;

Introducción a la Tecnología para la Administración Digital; Análisis de Impacto de la

Reglamentación; e-government; y Técnicas de Escritura para la Administración Pública.

Otros dos ejemplos relevantes para el análisis son las Escuelas de Alemania y de la Unión

Europea. En 1969, el Ministerio Federal del Interior de Alemania fundó la Academia Federal

de Administración Pública. Su tarea es dar entrenamiento práctico y avanzado para quienes

formen parte de la administración federal. Los cursos se dictan en varias ciudades y tienen

base en una plataforma de estudios en línea, en la que se cargan los programas, y en un

sistema interactivo de entrenamiento —también en línea—, por medio del que pueden

comunicarse todos los involucrados. Algunos cursos a disposición son Liderazgo;

Tecnologías de la Información; Desarrollo del Personal; Gestión del Personal; y Derecho y

Administración.

El Instituto Europeo para la Administración Pública, de la Unión Europea (UE), se fundó en

Maastricht, Países Bajos, en 1981. Su misión consiste en otorgarle apoyo a la UE, a sus

Estados miembro y a los países asociados al Instituto —incluso gobiernos subnacionales—

proveyendo servicios relevantes y de alta calidad para desarrollar las capacidades de los

servidores civiles involucrados en temas relacionados con la Unión. El instituto realiza cursos

y seminarios abiertos a cualquier servidor civil que desee inscribirse —con un contenido

diseñado por el mismo instituto— o a pedido de los diversos gobiernos antes mencionados.

Algunos de los cursos abiertos son Toma de Decisiones; Transparencia; Protección de Datos

Personales; Asociación Público-Privada; Evaluación de la Construcción de Capacidades;

Administración de Recursos Humanos; y Administración Pública.

Modelos de capacitación, estrategias y concepciones

La descripción anterior arroja datos significativos que permiten pensar en diferentes modelos

y estrategias de los Estados vinculados a la formación, la capacitación y el mecanismo para

reclutar aspirantes al servicio civil y a la Alta Dirección Pública. Retomando las variables de

desarrollo del servicio civil, puede ensayarse una primera caracterización.

14

El informe del BID (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014) establece diferentes grupos según

avances y logros. El primero lo conforman aquellos países que, si bien partieron de una

situación inicial más problemática —es decir, con una menor línea de base—, han logrado dar

un salto importante en cuanto a su Índice de Desarrollo del Servicio Civil. Entre estos,

podemos mencionar a El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República

Dominicana, países que han avanzado en la confección de instrumentos normativos y

técnicos, leyes y sistemas de información, y en el fortalecimiento de las entidades de recursos

humanos.

Un segundo grupo parte de una línea de base relativamente más baja que el promedio. Aquí se

encuentran Bolivia, Guatemala y Honduras, que han presentado estancamiento en los últimos

años, ya que sus esfuerzos para modernizar el servicio civil no han sido suficientes o no han

dado los frutos esperados.

El tercer grupo se compone por aquellos países con una buena puntuación en el diagnóstico de

2004, pero, que, sin embargo, no han registrado avances en los últimos años. Aquí se ubican

Brasil, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay, países que, quizá, tenían la difícil tarea de

emprender reformas de una mayor complejidad.

Por último, el informe menciona el caso de Chile, que ha registrado un avance relevante desde

la medición inicial. La implementación y la expansión del Sistema de Alta Dirección Pública

(SADP) y la aplicación de procedimientos de selección competitivos para los cargos

contratados han sido los factores que contribuyeron a que Chile transitara de una etapa de

formalización a otra donde sea posible asegurar la calidad del servicio civil.

Retomando el análisis, y teniendo en cuenta estas variables, podría pensarse en diferentes

estrategias de capacitación. Si bien Chile figura como ejemplo de reforma en materia de

capacitación del servicio civil, la política emprendida por el Gobierno chileno no ha logrado

constituir un organismo que planifique una capacitación general desde el propio Estado. No

obstante, esto no quita que las capacitaciones que se llevan adelante sean acordes a lo que

cada área necesita. Esta concepción podría definirse como una estrategia mixta: el Estado

realiza la capacitación a través de un ente específico. A esto se suma la tarea que el servicio

civil realiza para reclutar nuevos cuadros estatales.

15

También se destacan Perú y República Dominicana, ya que se ocupan del reclutamiento de

servidores civiles, algo poco usual por parte de otros institutos de capacitación en América

Latina. Por el contrario, en Europa —además de la capacitación—, los Estados y sus

respectivos institutos ponen el foco en el reclutamiento de potenciales funcionarios. Estos son

los casos de España, Francia e Italia, que tienen los tres institutos más antiguos del mundo.

En esta línea, los modelos estatales también incluyen escuelas o institutos públicos cuya

misión no es reclutar nuevos miembros, sino capacitarlos e, incluso, diagramar la formación

de la ADP. En este grupo, aparecen Brasil, Colombia, Perú, España, Francia, entre otros.

En contraposición, otros países con institutos públicos dictan los mismos cursos para todos los

funcionarios basados en competencias genéricas. Aquí puede mencionarse a México,

Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Alemania o Italia.

Al analizar las diferentes escuelas del mundo, tres ejes temáticos se repiten sistemáticamente:

administración pública —entendida ampliamente como una inducción a procesos propios del

ámbito laboral del servidor civil—, liderazgo y gestión de equipos; y tecnologías de la

información y la comunicación aplicadas a la administración pública. Además, dados los

casos de éxito, es posible pensar que es deseable reclutar nuevos servidores civiles a partir de

la formación en una Escuela de Gobierno —Francia, Perú— y enfocar los cursos de manera

específica, ya sea por familia de puestos —Francia, Perú— o por dependencia —Chile,

Brasil—.

En conclusión, además de las diferencias en el énfasis en capacitación o en reclutamiento de

servidores civiles, también existen divergencias en la organización de los cursos y en los tipos

de capacitaciones que se desarrollan. En gran medida, esto deja entrever la estrategia general

y la visión de cada país.

III. EL INAP y la Escuela de Alta Dirección Pública en la Argentina: marco

institucional y proyectos

Este análisis comparado obliga a pensar cuál es la situación actual de nuestro país. El servicio

civil argentino está regulado por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), cuyo

16

objetivo consiste en revitalizar la carrera administrativa con un elemento de alta estabilidad en

el tiempo y con impactos a mediano y largo plazo en el funcionamiento del Estado, a partir de

la constitución de un servicio civil profesional regido por principios de equidad y mérito

(Morano, 2011).

El SINEP está basado en su antecedente inmediato, el Sistema Nacional de la Profesión

Administrativa (SINAPA). Este sistema partía de una nueva valoración de la responsabilidad

jerárquica de los puestos y de la complejidad de las tareas que realizaban. Esto derivó en la

conformación de seis niveles entre los que se distribuía la totalidad de los puestos (Bonifacio,

1995). Cada nivel desarrolla una carrera de agente —mientras permanece en el puesto— a lo

largo de diez grados en los que transcurre una carrera horizontal. Para ascender de grado, es

necesario satisfacer determinados requisitos, como antigüedad, capacitación y desempeño en

el cargo. Para ascender de nivel, se requiere una nueva evaluación del agente.

Si bien este es el contexto general en el que se inscribe el servicio civil en el país, la acción de

la Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente de la Dirección Nacional homónima y del

INAP, se basa en el Plan Nacional de Modernización —Decreto N.o 434/2016—, que «es el

instrumento mediante el cual se definen los ejes centrales, las prioridades y los fundamentos

para promover las acciones necesarias orientadas a convertir al Estado en el principal garante

del bien común». Este plan se divide en cinco ejes: Plan de Tecnología y Gobierno Digital;

Gestión Integral de Recursos Humanos; Gestión por Resultados y Compromisos Públicos;

Gobierno Abierto e Innovación Público; y Estrategia País Digital. La actividad de la Escuela

se enmarca en el segundo, cuyos objetivos se refieren a capacitación y calidad de la

formación, y jerarquización de la carrera administrativa y de la ADP.

Justamente, como se ha argumentado anteriormente, la Escuela se focaliza en este último

segmento, el directivo, sobre el cual es necesario hacer una aclaración. El marco normativo

argentino estipula que es necesario ganar un concurso de oposición y antecedentes para

formar parte de la ADP —idoneidad garantizada—, y que la duración de los cargos debe ser

de entre cinco y siete años —estabilidad garantizada —.

Sin embargo, en la práctica, esto no sucede. Menos del 1 % de la ADP argentina ha sido

designada a través de concurso, es decir, una pequeñísima minoría. El resto cuenta con una

designación transitoria mediante decretos que las autoridades políticas renuevan cada 180

17

días. Hacer operativa esa norma puede significar por sí solo un enorme avance para la

jerarquización de la ADP en nuestro país. Sin embargo, es necesario tener en cuenta su

contracara: que no funcione podría decir algo sobre la propia dinámica del sistema político

argentino. Quizá, una regulación más flexible que permita designar a la mayor parte de la

ADP de manera meritocrática y al resto políticamente —posiciones que requieran personas de

confianza de los funcionarios— pueda aplicarse más fácilmente.

Como se ha aclarado anteriormente, la Dirección Nacional Escuela de Alta Dirección Pública

forma parte del Ministerio de Modernización de la Nación. Depende de la Secretaría de

Empleo Público y del INAP (ver Figura 2). La responsabilidad primaria de la mencionada

Dirección Nacional es «intervenir en el diseño, planificación e implementación de los

programas y planes de capacitación de la alta dirección pública del sector público nacional y

de los aspirantes a formar parte de la misma» (Decisión Administrativa N.o 339/2017). Entre

las principales acciones, se destacan las siguientes: detección de necesidades de capacitación

para funcionarios de la ADP; gestión de procesos y procesamientos para difundir y desarrollar

la oferta académica del segmento mencionado; implementación de programas específicos

junto con el Consejo Federal de Modernización e Innovación en la Gestión Pública

(COFEMOD) y la Secretaría País Digital; diseño y ejecución de programa de concursos.

La Escuela de Alta Dirección Pública tiene hoy la oportunidad de alinear sus objetivos no solo

con el Plan Nacional de Modernización del Estado, sino también con la teoría y las lecciones

extraídas de los casos exitosos en América Latina y Europa en jerarquización del servicio

civil. Pero esto representa un desafío: en el corto plazo, este radical cambio de orientación

puede redundar en la implementación de programas inéditos en el país y, en el mediano o

largo plazo, en una reforma del servicio civil más profunda sustentada en el correcto

funcionamiento de esas capacitaciones. Estar a la altura de ese desafío resulta imperioso para

el desarrollo de capacidades en la ADP, en el servicio civil en su conjunto y, por tanto, para el

mejor desempeño del Estado argentino.

En este sentido, el objetivo general de la Escuela es constituirse en una herramienta para

construir y consolidar una administración pública que esté al servicio del ciudadano y en

función de los parámetros de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, de

acuerdo con el Plan Nacional de Modernización del Estado. Esto se logra a partir del diseño

de organizaciones innovadoras y flexibles orientadas a la gestión por resultados. En esta línea,

18

la Escuela apunta a convertirse en el órgano de formación de referencia del servicio civil —

particularmente, de la Alta Dirección Pública— a nivel nacional y de los aspirantes

profesionales que desean ingresar al Estado.

De la idea general, surgen tres objetivos específicos:

1. Brindarle una formación de calidad a la Alta Dirección Pública, con foco en

habilidades directivas y en estudios de casos a partir de experiencias en la gestión.

2. Jerarquizar el servicio civil mediante capacitaciones específicas, intercambios y becas.

3. Identificar y formar a posibles futuros cuadros de reemplazo, orientados a una gestión

ética, transparente y meritocrática.

Conclusiones

El Estado argentino está en deuda con la sociedad: necesita colocarse a la vanguardia de las

herramientas tecnológicas para poder abrirse a ella y solucionar sus problemas. El Plan

Nacional de Modernización constituye un paso importantísimo para dar respuesta a las

demandas de un Estado más eficiente y abierto. En dicho marco, se ubica la tarea y el papel

del INAP.

Si bien la Argentina cuenta con una base normativa relativamente sólida que permite llevar

adelante un proyecto de jerarquización del servicio civil —y, específicamente, de la Alta

Dirección Pública— como el que la Dirección presenta, está claro que esto no es factible de

realizar si no se tienen en cuenta el aporte de los académicos especializados en administración

pública y las experiencias que otras reformas han dejado como aprendizaje.

En este sentido, desde el INAP y la Escuela de Alta Dirección Pública, se está trabajando para

colocar al Estado argentino a la vanguardia no solo tecnológica, sino a aquella referida a las

buenas prácticas de la gestión pública. El comienzo de ese proceso es la jerarquización de la

ADP, que tiene una enorme influencia en el éxito del diseño y la implementación de las

políticas públicas. Por ello, el foco está puesto en el Programa de Formación en Habilidades

Directivas para la ADPN y otro para la ADP de provincias, municipios y delegaciones

nacionales en el interior del país. Las becas para integrantes del servicio civil —junto con los

19

convenios específicos— y, sobre todo, el ingreso de profesionales altamente calificados al

sector público son complementos que ayudarán a alcanzar el objetivo. Estos programas están

alineados con la meta final de largo plazo de la Escuela Alta Dirección Pública: estar a la

altura de sus mejores pares, tanto de América Latina como de Europa.

El objetivo no es solo generar un servicio civil más calificado —y, por lo tanto, más

preparado para responder de manera eficaz y eficiente las demandas de la ciudadanía a través

de políticas públicas—, sino también avanzar hacia una reforma más amplia del servicio civil,

acorde a las buenas experiencias latinoamericanas. Dar este primer paso de manera prudente,

pero informada y firme es fundamental para construir una política de largo plazo.

Anexo

Figura 1. Pirámide jerárquica del empleo en la Administración Pública Nacional (APN)

Fuente: Elaboración propia

PPllaannttaa ppeerrmmaanneennttee ++ ttrraannssiittoorriiaa ++ ccoonnttrraattooss

CCaarrggooss ppoollííttiiccooss

((11330000))

AAllttaa DDiirreecccciióónn PPúúbblliiccaa

((33330000))

SSeerrvviiddoorreess ppúúbblliiccooss

((221100  330000))

MMiinniissttrrooss

SSeeccrreettaarriiooss

SSuubbsseeccrreettaarriiooss

AAddmmiinniissttrraacciióónn cceennttrraall

DDiirreecccciióónn NNaacciioonnaall

DDiirreecccciióónn GGeenneerraall

DDiirreecccciioonneess

SSuubbddiirreecccciioonneess

CCoooorrddiinnaacciioonneess

OOrrggaanniissmmooss ddeesscceennttrraalliizzaaddooss

CCaarrggooss ddiirreeccttiivvooss oo

ggeerreenncciiaalleess

SSeerrvviicciioo

cciivviill

((AAPPNN))

20

Figura 2. Organigrama de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización de la Nación

Fuente: Decisión Administrativa N.o 339/2017

Referencias bibliográficas

Banco Mundial (2016). Informe sobre el desarrollo mundial 2016: Dividendos digitales.

Cuadernillo del Panorama general. Washington D. C.: Banco Mundial.

Bonifacio, A. (1995). «La experiencia argentina en materia de profesionalización de la

función pública y la capacitación». En Revista del CLAD Reforma y Democracia,

Núm. 4, Caracas, Venezuela.

Chile, Gobierno de Chile, Servicio Civil, «Capacitación y Formación» [en línea]. Disponible

en <https://www.serviciocivil.cl/sdp_capacitacion> [Consulta: 3 de abril de 2017].

Chudnovsky, M. (2015). Entendiendo las diferencias entre las reglas de acceso y de ejercicio

de poder: una mirada dentro del Estado. Buenos Aires: CIPPEC-ASAP.

CLAD y NU (2003). Carta Iberoamericana de la Función Pública. Aprobada por la V

Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del

Estado, 26 y 27 de junio, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia,

Cortázar Velarde, J. C. y M. Lafuente (2014). «Resumen ejecutivo». En Cortázar Velarde, J.

C.; M. Lafuente y M. Sanginés (eds.) (2014). Al servicio del ciudadano. Una década

de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13). Washington D. C.: BID.

21

Cortázar Velarde, J. C.; M. Lafuente y M. Sanginés (2014). «El fortalecimiento del servicio

civil como pilar de las instituciones del sector público». En Cortázar Velarde, J. C.; M.

Lafuente y M. Sanginés (eds.). Al servicio del ciudadano. Una década de reformas del

servicio civil en América Latina (2004-13). Washington D. C.: BID.

Cortázar Velarde, J. C.; M. Lafuente y C. Schuster (2014). «Estrategias para avanzar en la

modernización del servicio civil en América Latina». En Cortázar Velarde, J. C.; M.

Lafuente y M. Sanginés (eds.). Al servicio del ciudadano. Una década de reformas del

servicio civil en América Latina (2004-13). Washington D. C.: BID.

Diéguez, G. y J. Gasparin (2016). «El rompecabezas del empleo público en Argentina:

¿Quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado?» En Documento de Políticas

Públicas/Análisis N.o 162, abril, Buenos Aires, CIPPEC.

Iacoviello, M.; D. Pando; N. Mendelson; S. Essayag (2009). «Desafíos y competencias para el

fortalecimiento de la Alta Dirección Pública en Argentina». Ponencia presentada en el

V Congreso Nacional de Administración Pública, organizado por la Asociación

Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP), San Juan, República

Argentina.

Iacoviello, M.; M. Llano y L. Strazza (2011). «Profesionalización de la Alta Dirección

Pública en Amércia Latina: algunas experiencias comparadas». Ponencia presentada

en el Sexto Congreso Argentino de Administración Pública «Gobernabilidad

democrática y desarrollo económico con equidad social», organizado por la

Asociación de Administradores Gubernamentales y la Asociación Argentina de

Estudios de Administración Pública, del 6 al 8 de junio, Resistencia, Chaco, República

Argentina.

Italia, Gobierno Italiano, Escuela Nacional de la Administración [en línea]. Disponible en

<http://sna.gov.it/chi-siamo/chi-siamo/> [Consulta: 3 de abril de 2017].

Lavanderos, R. (2006). «Análisis y propuesta para la elaboración de perfil del directivo

público chileno. Etapa II». En Revista Centroamericana de Administración Pública,

Núm. 50-51, Costa Rica, pp. 79-102.

Llano, M. (2014). Diagnóstico institucional del servicio civil en América Latina: Brasil. Nota

Técnica Núm. IDB-TN-677. Washington, D. C.: BID.

México, Instituto Nacional de Administración Pública [en línea]. Disponible en

<http://www.inap.mx/> [Consulta: 3 de abril de 2017].

Moore, M. (1998). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Barcelona:

Editorial Paidós.

22

Morales García, L. (1997). «Las escuelas de gobierno y las universidades». En Revista

Educación Superior y Sociedad, Vol. 8, Núm. 1, Venezuela, UNESCO-IESALC.

Morano, J. I. (2011). Profesionalización de la gestión de RRHH en el sector público. La

experiencia argentina en el período 1991-2009: del SINAPA (Sistema Nacional de

Profesión Administrativa) al SINEP (Sistema Nacional de Empleo Público). Segundo

trabajo de graduación, Departamento Académico de Administración, Universidad de

San Andrés, Buenos Aires, República Argentina.

Moreno, L. A. (2014). «Prefacio». En Cortázar Velarde, J. C.; M. Lafuente y M. Sanginés

(eds.). Al servicio del ciudadano. Una década de reformas del servicio civil en

América Latina (2004-13). Washington D. C.: BID.

Oszlak, O. (2009). La profesionalización del servicio civil en América Latina: impactos sobre

el proceso de democratización. Trabajo elaborado en el marco del Proyecto OEA-

PNUD «La Democracia de ciudadanía: una agenda para la construcción de ciudadanía

en América Latina».

Perú, Escuela Nacional de la Administración Pública [en línea]. Disponible en

<http://www.enap.edu.pe> [Consulta: 3 de abril de 2017].

Pulido, N. (1999). «Las transformaciones necesarias en la capacitación de los servidores

públicos para un Estado en transformación. El proceso de identificación de las

necesidades prioritarias de capacitación gerencial en el sector público». Ponencia

presentada en el IV Congreso del CLAD, octubre, México.

República del Uruguay, Escuela Nacional de Administración Pública [en línea]. Disponible en

<https://www.onsc.gub.uy/enap/> [Consulta: 3 de abril de 2017].

Tamayo Sáez, M. (1997). «El análisis de las políticas públicas». En Bañón, R. y E. Carrillo

(comps.). La nueva administración pública. Madrid: Alianza Universidad.

Zuvanic, L.; M. Iacoviello (2010). «La burocracia en América Latina». En Revista de servicio

civil, Núm. 27, diciembre, San José, Costa Rica.

Normativa

Chile (2003). Ley N.o 19 882, Regula Nueva Política del Personal a los Funcionarios Públicos.

Publicada en D. O. el 23 de junio.

23

República Argentina (2017). Decisión Administrativa N.o 339/2017, Instituto Nacional de la

Administración Pública. Publicada en B. O. el 2 de junio.

República Argentina (2016). Decreto N.o 434/2016, Plan de Modernización del Estado.

Publicado en B. O. el 2 de marzo.