CAPÍTULO 1 La cooperación al desarrollo ante el futuro...

ÍNDICE

1. Introducción. El contexto actual

2. El papel de la cooperación al desarrollo, más allá de la ayuda

3. La nueva agenda de la cooperación al desarrollo

4. Significado de la Declaración de París

5. Accra ¿un pequeño paso adelante?

6. Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato

Bibliografía

Enlaces de interés

Informes sobre desarrollo

CAPÍTULO 1

La cooperación al desarrollo ante el futuro: ¿hacia dónde nos dirigimos?

Manuel Gómez-GalánDoctor en Derecho, especializado en Derecho Internacional

y relaciones internacionales.Director general de la Fundación CIDEAL

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1. Introducción. El contexto actual

Antes de referirnos a la actual razón de ser dela cooperación al desarrollo, es necesario haceralusión al contexto internacional en el que nosencontramos. No está de más recordar que du-rante siglos, y hasta hace sólo unas cuantas dé-cadas, los actores de las relaciones internacio-nales eran casi únicamente los Estados. Desdehace ya algún tiempo, y de forma creciente, losEstados comparten ese protagonismo con otrosactores que se han incorporado al escenario in-ternacional y han ido consolidando progresiva-mente su presencia en el mismo.

Los Estados están configurados básicamen-te por un poder, un territorio y una población.Esta figura clásica del Estado-nación tambiénha experimentado en los últimos tiempos cam-bios importantes. Los Estados tradicionalescoexistían en el escenario mundial, llevandoen cierto modo incorporada su población, esdecir, su sociedad nacional. Venían a ser unaespecie de contenedores de sus respectivas so-ciedades, cuyos destinos internacionales esta-ban vinculados en considerable medida al pesorelativo del Estado-nación al que pertenecían ya la dirección que éste marcaba en su acciónexterior.

Desde hace algunas décadas, no obstante,los Estados comparten el escenario mundial conotros actores. En primer lugar, con las organiza-ciones internacionales (en especial desde la crea-ción de Naciones Unidas), las cuales, aunque deun modo limitado, han participado en algunosespacios de decisión con los Estados y han con-tribuido a posibilitar el embrión de un ciertonivel de institucionalidad mundial, que ha per-mitido entrever la posibilidad de una incipien-te “gobernanza mundial” en determinados ám-bitos y que nunca ha llegado a concretarseplenamente. Por otra parte, y por debajo delos Estados-nación, han adquirido cada vezmayor presencia internacional las Administra-ciones regionales y municipales. Estas entidades

públicas tienen competencias principalmenteinternas, pero muchas de ellas, sobre todo lasde mayor peso económico, demográfico o cul-tural han mostrado en los últimos tiempos unavocación hacia el exterior. A esto no suele serajeno cierto deseo de potenciar su peso políti-co, manifestando una voluntad creciente deproyectarse con mayor intensidad fuera delámbito de sus funciones regionales o localespara hacerse presentes en determinadas áreasdel escenario global.

A todo ello hay que añadir el rápido protago-nismo que han adquirido actores privados de dis-tinto tipo. Hasta comienzos de los años noventa,la mayor parte de los acontecimientos interna-cionales podían situarse inicialmente dentro deun sencillo esquema, representado mediante doslíneas entrecruzadas, una vertical y otra horizon-tal. Se mostraba así la doble polarización enton-ces existente que servía, a grandes rasgos, parasituarse en el escenario mundial. La línea hori-zontal representaría la polarización Este-Oeste,entre bloques política, militar y económicamenteenfrentados; mientras que la vertical simbolizaríala polarización entre países desarrollados y paísesen desarrollo que constituía la llamada relaciónNorte-Sur.

No obstante, desde la desaparición de lapolarización Este-Oeste se han producidoacusadas transformaciones en el escenario in-ternacional que han llevado a una reestructu-ración del mismo. Se ha sustituido la anteriorsituación de carácter más estático por una si-tuación dinámica, eminentemente cambiante,caracterizada en gran medida por la circulaciónde flujos de carácter financiero, de informa-ción, tecnológicos o migratorios que están con-figurando un escenario en rápida evoluciónque potencia el protagonismo de un númeromayor de actores que en su mayoría no pose-en carácter público.

Estas transformaciones en el escenario glo-bal implican cambios en la distribución del po-der y de la riqueza mundiales que traen consigo

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que el sistema internacional se encuentre enuna situación que podríamos calificar de transi-ción, sin que tenga por el momento una estruc-tura que haya llegado a consolidarse en la que,además de la participación de entes públicoscon base territorial, se ha extendido con rapidezel protagonismo de actores privados.

Se trata, por una parte, de actores privadosde proyección transnacional, derivados de la ex-tensión de un mercado globalizado: empresas,entidades financieras o medios de comunicaciónde difusión mundial. Y, por otra, se encuentrapresente también otro tipo de actores privadosque constituyen una todavía incipiente sociedadcivil global, como las ONG internacionales, lasuniversidades o las redes creadas por ciudadanosen torno a determinados temas que inciden deforma creciente en la agenda mundial.

Como puede verse en la Figura 1, nos en-contramos ante un escenario en el que cada vezestán presentes más actores. En este escenario,

el Estado tradicional experimenta una doblepresión. Por un lado, la presión de la llamadaglobalización, con la creciente actividad de losflujos y de los actores que acabamos de men-cionar, que han hecho que esa especie de con-tenedor que venía siendo el Estado tenga unaporosidad cada vez mayor, de tal forma que lasociedad que se encuentra en su interior tieneuna capacidad creciente de expandirse hacia elexterior y, de modo inverso, todo lo que fluyeen el escenario global incide cada vez con ma-yor fuerza en el interior de los Estados sin ape-nas mediación de éstos.

De manera simultánea, se produce una pre-sión sobre los Estados a partir de la reacciónque frente a la globalización ejercen grupos so-ciales, más o menos amplios, organizados entorno a ciertas identidades colectivas, es decir,identidades de carácter étnico, religioso, político,cultural, etc., que, por unos u otros motivos, seconsideran amenazadas por la homogeneidad

LA GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO22

Figura 1. Actores privados en el sistema internacional

Organizaciones internacionales y supranacionales

NIVEL INSTITUCIONAL MUNDIAL (gobernanza incipiente)

NIVEL ESTATAL

NIVEL DESOCIEDAD

Estados-nación

Organizaciones subestatales

(Actores no

territoriales)

Fuente: elaboración propia.

Mercado globalizadoActores privados globales- Empresas - Medios de comunicación de alcance mundial

Hacia una sociedad civil global- Opinión pública global, redes- ONG internacionales,

universidades, etc.

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que un escenario mundial globalizado traeconsigo e intentan reafirmarse frente a ello, enalgunos casos pasando a la ofensiva. Estoimplica que el ciudadano de comienzos delsiglo XXI, en contraste con lo que ocurría hacesólo dos o tres décadas, no tiene ya al Estado-nación como el principal y casi único referentede la vida colectiva, sino que se encuentra an-te un conjunto de instancias, de líneas de fuer-za diversas, la mayor parte de ellas fluctuante,que se hacen presentes en su entorno influyendode manera directa sobre su propia vida, y quevan condicionando los escenarios en que éstase desarrolla.

Por tanto, sobre cada individuo inciden, porun lado, la globalización, con sus flujos financie-ros, mediáticos, mercantiles, culturales, usos tec-nológicos y pautas de consumo y, por otro, lafuerza expansiva o reactiva de identidades colecti-vas de diferente tipo. No hay que olvidar que es-tas últimas pueden proporcionar al individuo, con

frecuencia aislado en una sociedad atomizada,un sentido de pertenencia, de acogida, en con-traste con los flujos derivados de la globalizaciónque, en situaciones favorables, realizan aportesde carácter más bien funcional en la mejora desus condiciones de vida.

En las identidades colectivas se puede dis-tinguir, en un sentido amplio, entre las que sederivan del pasado, o “identidades tradiciona-les”, y las que se configuran de cara al futuro,o “nuevas identidades”. Las primeras tienensus raíces en un pasado histórico, en una deter-minada interpretación de éste o en una poste-rior construcción de dicho pasado y suelen ba-sarse en la pertenencia social a una colectividadétnica, cultural o religiosa, generalmente here-dada. Las segundas, por el contrario, ponen suacento en la decisión individual de quienes lascomponen al identificarse con una propuestadeterminada y pretender proyectarla hacia elfuturo.

CAPÍTULO 1. LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ANTE EL FUTURO: ¿HACIA DÓNDE NOS DIRIGIMOS? 23

Figura 2. Flujos diversos y porosidad de los Estados


ESTADO-NACIÓN

Población sociedad nacional

ESTADO-NACIÓN

Deja de ser “contenedor”

ESTADO-NACIÓN

Población sociedad nacional

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A este respecto, se hacen presentes, cada vezcon mayor fuerza, nuevas formas de identifica-ción no basadas en lo territorial, que contienengrandes potencialidades de futuro, y que estánligadas a los cambios tecnológicos en el ámbitode la comunicación. Las nuevas tecnologíashacen posible que las personas, independiente-mente del lugar que ocupen en el territorio (en elespacio), puedan vincularse entre sí. Hacen posi-ble que sea cual sea su lugar de residencia y sulugar de trabajo, puedan comunicarse, relacio-narse en tiempo real, actuar juntas, investigar,producir, elaborar productos tangibles o intangi-bles, adoptar conjuntamente posturas políticas ode otro tipo, convertirse en grupos de presióno movilizarse globalmente ante determinadoacontecimiento. De este modo, superando la li-mitación tradicional del espacio, superando lanecesidad de la proximidad material en el mismoterritorio como históricamente venía siendo ha-bitual en la vida social, pueden crearse, consoli-darse y actuar nuevos sujetos, nuevos tipos deactores colectivos que, bajo formas diferentes,

confieren crecientemente peso y densidad a lasociedad civil global.

Por ello, para desarrollar una idea o para or-ganizarse en torno a un propósito ya no es ne-cesario ponerse de acuerdo con quienes se en-cuentran físicamente cercanos. Los individuosen sus relaciones sociales empiezan a liberarsedel condicionamiento geográfico que durantetanto tiempo les ha limitado y pueden organi-zarse en base a sensibilidades o propósitos con-vergentes. La proximidad espacial ya no consti-tuye la premisa para poder hacer algo juntos,sino la identificación con otros, estén donde es-tén, en torno a las mismas ideas, sensibilidadeso propósitos. De este modo, se empiezan a con-figurar nuevas identidades colectivas, con ma-yor o menor grado de cohesión, en torno a re-des, movimientos convergentes o comunidadeshorizontales, que hacen posible el nacimientode nuevos actores con voluntad de expresión enel escenario global que pueden decantarse porunas u otras opciones, plantear propuestas yposibles soluciones a retos actuales, estableceralianzas, protagonizar ciertos cambios y ser eldetonante de otros. El papel de las actuales tec-nologías de la comunicación resulta, por tanto,decisivo en la configuración de nuevos actorescon peso político, social y cultural, y capacidadpara incidir sobre el futuro inmediato.

Por otra parte, nos encontramos en un es-cenario mundial en rápido cambio en el quecoexisten países que podrían ser calificadoscomo “posmodernos” con otros que lo podríanser de “pre-modernos” y en el que, junto aáreas geográficas altamente integradas conconsiderable densidad y complejidad de redesde intereses y flujos diversos, existen zonasgrises y ámbitos territoriales sin prácticamentecontrol estatal. Se trata, además, de un entor-no internacional en el que, tras el intento deimponer una hegemonía mundial de tipo uni-polar, se ha pasado a una situación de multi-polaridad variable que aún no ha tomado for-ma definitiva. Es, por tanto, un escenario en


Figura 3. Opciones del individuo en el entorno actual

GLOBALIZACIÓN

IDENTIDADES COLECTIVAS

Nuevas identidades

Identidadestradicionales

Cultura globalizada


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profunda transformación, incierto, de diversi-dad creciente, con una nueva distribución delpoder, con nuevos actores, nuevos problemasy nuevos desafíos que, en gran parte, consti-tuyen ya desafíos de la humanidad en su con-junto. Y es en este nuevo escenario, que seperfila como muy diferente al que venía exis-tiendo hasta hace unos años, donde hay quesituar y entender el papel de la cooperación aldesarrollo, que no es, ni puede ser, el mismoque desempeñaba en sus comienzos o el queha venido desempeñando hasta tiemposrecientes.

2. El papel de la cooperación aldesarrollo, más allá de la ayuda

La cooperación internacional para el desarrolloconstituye un ámbito específico situado en elmarco más amplio de las relaciones internacio-nales, pero que dispone de determinados crite-rios de actuación que le son propios. Estos cri-terios se derivan de una manera de entender larelación con el “otro” que con carácter generalpodemos denominar “cooperación”.

Como es sabido, existen, por parte de los in-dividuos, de los grupos o de las comunidades

políticas, dos maneras básicas de relacionarseentre sí. Una es la confrontación, en la que losdiferentes individuos o colectividades consideranque hay una incompatibilidad de aspiraciones eintereses entre ellos, es decir, se parte de unapercepción hostil del otro (de la alteridad). Des-de esa percepción, no resulta compatible lo quecada uno de esos individuos o colectividades de-sea con lo que desean los otros, de tal maneraque esa incompatibilidad les lleva a enfrentarsehasta que uno de ellos prevalece y obliga al otroa aceptar su voluntad. Por otra parte, coexis-tiendo con la confrontación, siempre ha existidootra manera de actuar respecto a la alteridad, laque llamamos cooperación. En este caso se par-te de una percepción no hostil de esa alteridad,de manera que se considera que puede existircierto grado de compatibilidad de aspiraciones eintereses entre unos y otros. Se trata de dos ma-neras distintas, aunque coexistentes, y en mu-chos casos simultáneas, de entender las relacio-nes entre individuos y grupos.

Es sobre uno de estos dos enfoques, sobre elenfoque de cooperación, sobre el que se funda-menta y construye la cooperación internacionalpara el desarrollo.

La cooperación al desarrollo se apoya, por tan-to, en una larga tradición de pensamiento que,


Figura 4. Concepciones contrapuestas de las relaciones sociales

Antecedentes

Ejemplos:• Hobbes• Hegel• C. Schmitt

Percepción hostil de la alteridad

Incompatibilidad de aspiraciones e intereses

ENFOQUE DE CONFRONTACIÓN

Antecedentes

Ejemplos:• Spinoza• Kant• Rousseau

Percepción no hostil de la alteridad

Compatibilidad de aspiraciones e intereses

ENFOQUE DE COOPERACIÓN


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con aportaciones diversas, cuenta con un ampliodesarrollo conceptual. El enfoque de cooperaciónno aspira, por otra parte, a ser el único existente,ya que en mayor o menor medida habrá de coe-xistir con su opuesto (el enfoque de confronta-ción). Al potenciar la lógica de la cooperación des-de diferentes propuestas políticas y sociales (entreellas la de la cooperación para el desarrollo) no seaspira a desplazar a la concepción opuesta hastasustituirla plenamente, lo que probablementenunca llegará a ser posible del todo. Se pretendeque la cooperación ocupe un espacio más amplioy que vaya alcanzando gradualmente un pesoconsiderablemente mayor que su opuesta, sa-biendo que habrá de coexistir con ella, y que éstaseguirá estando siempre presente, bajo una formau otra, en la sociedad internacional.

Es posible, por tanto, la cooperación interna-cional para el desarrollo si, en primer lugar, seopta por la cooperación frente a las diferentesformas posibles de confrontación. Desde estaperspectiva, la paz ha de ser considerada como elbien público global que hace posibles los demásbienes pretendiéndose, como consecuencia, limi-tar al máximo el uso de la fuerza en las relacionesinternacionales. Y en esa misma dirección, se con-sidera que el control de la violencia ha de ir unidoal respeto y promoción real de los derechos huma-nos, considerados en un sentido amplio, y que en-tre éstos se encuentra el derecho al desarrollo.

Para ello, las políticas en que la cooperacióninternacional se vaya concretando han de estaral servicio de hacer realidad el desarrollo, enten-dido principalmente como desarrollo humano y


Figura 5. Enfoques contrapuestos en las relaciones sociales: ejemplos recientes

• Percepción no hostil de la alteridad

• Compatibilidad de aspiraciones e intereses

• Búsqueda de complementariedades: acuerdos que faciliten la convivencia

• Seguridad al servicio de la persona (seguridad humana)

• Sometimiento del poder al Derecho

• Orden mundial basado en normas jurídicas

• Mantenimiento de ámbitos de libertad

ENFOQUE DE COOPERACIÓN

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio como propósito compartido

• Percepción hostil de la alteridad

• Miedo al “otro” (se responde con laamenaza o el uso de la violencia)

• Magnificación de los riesgos del terrorismo

• Seguridad como instrumento de poder político (hipertrofia de su “seguridad nacional”)

• Uso de la fuerza como medio de política internacional

• Articulación vertical bajo una sola hegemonía mundial

• Recorte de derechos y reducción de libertades civiles

ENFOQUE DE CONFRONTACIÓN

La llamada “guerra contra el terrorismo”


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concebido como un derecho universal. La coo-peración se dirigirá, en primer lugar, a acabarcon la pobreza como situación —no sólo decarácter material— que impide desarrollarse alas personas, procurando remover los obstácu-los que no les permiten llegar a ser lo que poten-cialmente son, así como a ampliar sus capacida-des y las posibilidades reales de decidir sobre supropia vida en un entorno de libertad. Simultá-neamente, se dirigirá a contribuir a la provisiónde bienes públicos globales, necesarios paramejorar la vida del conjunto de los ciudadanosen el Sur y en el Norte, en un escenario globalcompartido.

De ahí que en estos momentos la cooperaciónal desarrollo solamente pueda ser entendida co-mo una estrategia concertada entre el Norte y elSur. En un mundo interdependiente, la contri-bución internacional al desarrollo no puede yaconcebirse desde perspectivas parciales que con-templen el Sur o el Norte como compartimentosestancos o ámbitos aislados entre sí. En un espa-cio globalizado en el que gran parte de los pro-blemas que afectan al Sur y al Norte tienen lasmismas raíces, aunque puedan manifestarse deforma distinta en cada lugar, las consecuenciasde la pobreza, de la presión migratoria desordena-da, del deterioro del medio ambiente, de las epi-demias, del cambio climático o de los efectos de laausencia de futuro sentida como tal por una par-te importante de la humanidad, no pueden serabordadas aisladamente como si pertenecieranexclusivamente a los países en desarrollo. Sólocabe enfrentar conjuntamente las raíces de aque-llos problemas comunes que en un mundo inter-dependiente, como el actual, afectan a todos.

Por eso, llevar a cabo políticas públicas y ac-tuaciones privadas que se dirijan a hacer frente,de forma concertada, al origen de gran parte delos problemas que están afectando a los países endesarrollo y a los países desarrollados, a la par quecontribuyan directamente al desarrollo humano ya la erradicación de la pobreza en el Sur, es unode los rasgos que caracteriza una cooperación al

desarrollo actualizada. Ésta habrá de desplegarsemediante progresivas respuestas conjuntas acor-dadas entre el Norte y el Sur, ante los nuevos retosy necesidades que en un contexto interdependien-te, y a la vez fluctuante, se plantean a la comuni-dad internacional.

3. La nueva agenda de lacooperación al desarrollo

Si queremos situar los contenidos de la agendainternacional de cooperación al desarrollo sien-do consecuentes con lo manifestado en el apar-tado anterior, es necesario tener en cuenta queésta siempre requerirá un ámbito de concerta-ción previa entre los socios que participan en lamisma. La premisa inicial para que la ayuda aldesarrollo pueda hacerse realidad es la conver-gencia entre los contenidos de las políticas pro-pias de desarrollo de los socios receptores, esdecir, de los países del Sur, y los contenidos delas políticas de cooperación de los donantes, esdecir, de los socios del Norte o las agencias in-ternacionales. Es necesaria dicha coincidenciaprevia, sea entre actores públicos o privados,para identificar a partir de ella las áreas en lascuales es posible llevar a cabo tareas de coope-ración al desarrollo. Esta convergencia, además,es la que permite que cobre todo su sentido lafigura de “partenariado” o asociación. El par-tenariado Norte-Sur, o Sur-Norte, implica hori-zontalidad y corresponsabilidad entre ambos. Niuna ni otra serían posibles sin una coincidenciaprevia sobre dónde se quiere llegar y a travésde qué medios se quieren alcanzar objetivos dedesarrollo compartidos.

En los últimos años, esta forma de acciónconjunta que constituye la cooperación inter-nacional al desarrollo se pretende actualizar através de ciertos criterios que están configuran-do una “nueva arquitectura” de la cooperaciónal desarrollo. Se trata de un proceso que se en-cuentra en estos momentos en periodo de diseño


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y progresiva aplicación, que está suponiendociertos avances en relación con la situación an-terior, y que está generando a la par nuevos in-terrogantes, sin que su elaboración final hayaaún concluido.

No obstante, existen determinados aspec-tos, a los que nos referiremos a continuación,que no resultan actualmente objeto de discu-sión. Estos aspectos que no son cuestionadosnos permiten retomar la necesaria convergen-cia entre políticas de desarrollo del Sur y políti-cas de cooperación del Norte, a la que anteshabíamos aludido, y subrayar su carácter depremisa necesaria en cualquier actuación de coo-peración.

El contenido de las políticas de desarrollo delos países del Sur equivale al de sus correspon-dientes políticas públicas en los diferentes secto-res. Éstas se complementan con las Estrategias deReducción de la Pobreza (ERP) que, en los paísesen desarrollo, se han ido incorporando en los úl-timos años a partir de los Objetivos de Desarrollodel Milenio (ODM) como medios específicos pa-ra su mejor consecución.

Las políticas de desarrollo pueden ser lleva-das a cabo en cada país del Sur desde los pro-pios Gobiernos centrales, desde los Gobiernosregionales y desde los Gobiernos locales. Existe,por tanto, un conjunto de políticas públicas dedesarrollo que, dentro de sus respectivos ámbi-tos competenciales, se ejecutan a diferentes ni-veles en cada país. Éstas se acompañan a su vezde actuaciones privadas de desarrollo emana-das de la sociedad civil, que no constituyen po-líticas públicas propiamente dichas, sino pro-puestas y modos de actuación mediante loscuales la sociedad civil, organizada a través desus actores, pone en marcha mecanismos paraalcanzar objetivos de desarrollo en las socieda-des del Sur.

En lo que respecta a su polo complementario,las políticas de cooperación internacional de losdistintos actores del Norte, éstas suelen presentarunos contenidos bastante más coincidentes entre

sí. En ellos concurre la gran mayoría de los acto-res públicos que impulsan la ayuda, puesto queresponden a una doctrina similar originada a par-tir de las mismas fuentes. Hay cierto consenso en-tre los donantes, al menos entre los que formanparte del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), ala hora de considerar criterios como la lucha con-tra la pobreza, la preservación del medio ambien-te, la equidad de género, el respeto a los derechoshumanos o la promoción de la diversidad culturalcomo parámetros de actuación básicos en la ayu-da al desarrollo.

Desde la perspectiva de la necesaria conver-gencia entre la oferta y la demanda de coopera-ción, es decir, entre los dos polos que permitenque exista cooperación al desarrollo (el socio re-ceptor y el socio donante), podemos decir que,en principio, la cooperación ha de procurar si-tuarse al servicio del desarrollo, esto es, que laoferta de cooperación desde el Norte ha de tra-tar de articularse en función de la demanda decooperación hecha desde el Sur para facilitar eldesarrollo. Lo relevante lo constituye el procesode desarrollo, el cual es multidimensional —da-do que abarca diferentes dimensiones de la rea-lidad— y ha de ser incluyente, puesto que ha deincorporar a los diferentes actores públicos y pri-vados en un proceso que ha de englobar no só-lo a los Gobiernos centrales, sino a las socieda-des del Sur en su conjunto.

La ayuda internacional es un medio al ser-vicio del proceso de desarrollo, como puedenllegar también a serlo el comercio internacio-nal, las migraciones u otros ámbitos de actua-ción internacional (véase la Figura 6), peroque a diferencia de éstos tiene como su obje-tivo propio el desarrollo del Sur. Como es sabi-do, existen distintos factores de ámbito inter-nacional, además de la ayuda, que puedencontribuir, en algunos casos en mayor medidaque ésta, a los procesos de desarrollo. Se tra-ta, por tanto, de un medio entre otros, aunquecon unas características específicas derivadasde su condición instrumental al servicio de su


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objetivo declarado de potenciar el desarrollo,el cual constituye en definitiva su razón de ser.

Tomando como base esa perspectiva, si sehiciera un balance de la ayuda al desarrollo delas últimas décadas, la conclusión a la que muyprobablemente llegaríamos nos traería un con-junto de luces y de sombras. La cooperación aldesarrollo ha contribuido claramente a la mejo-ra de algunos aspectos del desarrollo en áreascomo la salud o la educación, entre otras. Noobstante, por variadas causas exógenas y en-dógenas, la cooperación al desarrollo hasta elmomento no ha logrado alcanzar plenamentelos objetivos que pretendía, habiéndose puestode manifiesto una serie de carencias que de-muestran que no ha resultado del todo adecua-da para lograr el desarrollo humano que persi-gue, ya que su impacto ha sido limitado eincompleto. Al margen de factores totalmenteexternos que han condicionado la eficacia de la

cooperación en su conjunto, el estudio de lascausas de esta insuficiencia, según los análisis yevaluaciones realizados, ha dado lugar a dospercepciones diferentes, cada una de las cualesha puesto el acento en unos u otros aspectos.

Una de estas percepciones considera que lascausas principales de las limitaciones de la coo-peración se encuentran en el Sur, dado que laspolíticas e instituciones de los países receptoresson, en muchos casos, inadecuadas y poco efi-cientes. Bajo este punto de vista, si las políticasde desarrollo son inadecuadas y las institucio-nes de los países receptores actúan de modo in-eficiente, por mucho esfuerzo que se haga des-de la ayuda al desarrollo, ésta no contará con unterreno idóneo para poder dar sus frutos. A partirde lo cual, como lógica consecuencia, habría dereforzarse la “condicionalidad”, que implica quela cooperación se debe llevar a efecto sólo cuan-do existan ciertos requisitos o determinadas



Figura 6. Factores que contribuyen al proceso de desarrollo en el Sur

PROCESO DE

DESARROLLO

DESARROLLO HUMANO

- La persona en elcentro del proceso- Multidimensional- Incluyente

COMERCIO INTERNACIONAL

MIGRACIONES

OTROS FACTORES

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

PARA EL DESARROLLO

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situaciones que se estimen adecuadas para quepueda ser bien aprovechada. De ahí que sólo sedebería prestar ayuda al desarrollo cuando exis-tieran condiciones políticas, económicas o deotro tipo que permitieran considerar que la ayu-da va a caer en un terreno suficientemente aptopara alcanzar los resultados pretendidos.

Sin embargo, existe otra percepción que in-terpreta, por el contrario, que las causas de las li-mitaciones que ha tenido la ayuda no se encuen-tran en el Sur, sino principalmente en el Norte.Desde esa perspectiva, se estima que si la ayudano ha conseguido un impacto mayor, ha sidoporque la cooperación ha sido manifiestamenteescasa y, sobre todo, porque se ha hecho del mo-do que resultaba más funcional a los donantes.Es decir, no se ha llevado a efecto la cooperaciónque necesitaba el Sur (la cooperación adecuadapara apoyar los procesos de desarrollo), sino laque más convenía al Norte, a los intereses de losdonantes. Y, así como en el caso anterior aplicarel concepto de condicionalidad era la con-secuencia lógica de la conclusión alcanzada, eneste caso conceptos como la “apropiación”, el

“alineamiento” o la “armonización” son tam-bién consecuencia de entender que la insuficien-cia de la cooperación ha venido dada porque seha realizado una cooperación que sobre todo hasido concebida y aplicada de acuerdo a interesesinmediatos de los actores del Norte.

Muy probablemente, ambas percepcionesreflejan una parte cierta de la realidad, aunquecada una ponga el énfasis en distintos aspec-tos. Podríamos decir que en los últimos tiem-pos ha tenido más influencia en la doctrina lasegunda de estas perspectivas, la cual ha im-pregnado en mayor medida la valoración ac-tual de la cooperación al desarrollo y ha con-tribuido a promover una nueva arquitecturade la cooperación, y, lo que es más relevante,del desarrollo, que en gran parte se basa enconsideraciones inicialmente inspiradas en es-ta segunda percepción. Todo ello nos ha lleva-do en los últimos años a innovaciones en lacooperación al desarrollo en la medida en quese pretende incluir conceptos y formas de ac-tuación que faciliten su recomposición con elfin de hacerla más eficaz a partir de determi-nadas formas de interpretarla y entenderla. Yprecisamente es en este proceso en el que ac-tualmente nos encontramos.

Por ello, en estos años estamos asistiendo auna reorientación progresiva de algunos de losconceptos y enfoques que inspiran la coopera-ción, así como a una revisión de los instrumentosque se emplean para conseguir una coopera-ción más eficaz. Esto implica diseñar una arqui-tectura de la cooperación al desarrollo nueva, loque supone un proceso, como decimos, aúnabierto, que ha de irse enriqueciendo y modifi-cando progresivamente a medida que se vaconfigurando.

Podemos distinguir dos dimensiones en lanueva arquitectura de la cooperación: una di-mensión política de fondo y una dimensión téc-nico-instrumental. La suma de ambas implica,entre otras cosas, una redistribución del poder:supone repartir de otro modo la capacidad de


CONDICIONALIDAD

Causas de las insuficiencias:• Las políticas de los países receptores son

inadecuadas y sus instituciones pocoeficientes

• La ayuda ha sido escasa y funcional a losdonantes

APROPIACIÓN ALINEAMIENTO

ARMONIZACIÓN


Figura 7. Insuficiencias de la ayuda y posibles formas de evitarlas

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decisión en el ámbito de la cooperación a tra-vés de nuevos criterios de actuación. Con ellose pretendería, en principio, dar más poder alSur (a los socios receptores) para que la coope-ración se adapte mejor a sus objetivos de desa-rrollo. Esto trae consigo una distribución dife-rente de esa capacidad de decisión entre losactores. No obstante, esta distribución, por elmomento, y a partir de determinadas interpre-taciones de algunos de los conceptos reciente-mente incorporados, parecería estar potencian-do en la práctica no tanto la capacidad dedecisión de las sociedades del Sur en su con-junto, sino más bien la de determinados acto-res del Sur en detrimento de otros también delSur, aunque peor situados en ese marco con-ceptual y político.

Por otra parte, la nueva arquitectura traetambién consigo la introducción de nuevos ins-trumentos y una revisión de los actuales paramejorar y adaptar los que siguen siendo útiles ysustituir aquellos que hayan perdido su razónde ser. Finalmente, implica utilizar, a su vez, en-foques técnicos y de gestión, en parte innova-dores, destinados a mejorar la eficacia de laayuda.

¿A partir de qué se ha venido constituyendodicha arquitectura? Podríamos decir que estácompuesta por un conjunto de criterios y orien-taciones derivados de determinados acuerdosinternacionales en el ámbito del desarrollo. En

primer lugar, se basa en los ODM como com-promiso de diferentes actores del Sur y delNorte, públicos y privados, con unas metas ex-tensamente difundidas para el año 2015. Alservicio de estos ODM se encuentran las ERP, alas que ya hemos aludido, que deben ser apli-cadas en los diferentes países en desarrollo pa-ra contribuir activamente a que los ODM pue-dan ser alcanzados.

Además, en lo que respecta a los socios do-nantes, se manifestó la voluntad inicial de hacerposible un aumento cuantitativo y una mejoracualitativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD),lo cual se está concretando mediante un con-junto de compromisos y declaraciones que sehan ido adoptando en los últimos años.

Los acuerdos más representativos, comple-mentarios de la Declaración del Milenio, hansido hasta el momento los siguientes: el Con-senso de Monterrey en el año 2002, alcanzadoen la Conferencia Internacional sobre Financia-ción para el Desarrollo; la Declaración de Romaen el año 2003, adoptada en el 1er Foro de Al-to Nivel sobre Armonización; posteriormente,en el año 2004, el Memorándum de Marra-kech, acordado en la 2ª Mesa Redonda sobreGestión Orientada a Resultados; más adelantela Declaración de París, suscrita en el 2º Forode Alto Nivel sobre Calidad de la Ayuda, a la


Implicaciones de la nueva arquitectura de lacooperación al desarrollo

• Redistribución de la capacidad de decisiónentre actores.

• Nuevos criterios de actuación.• Introducción de nuevos instrumentos y

revisión de los actuales. • Enfoques técnicos y de gestión innovadores.

Acuerdos y orientaciones relevantes (2000-2011) al servicio del desarrollo

• Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).• Estrategias Nacionales de Desarrollo (END).• Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP).• Aumento cuantitativo y cualitativo de AOD.

– Consenso de Monterrey (2002).– Declaración de Roma (2003).– Memorándum de Marrakech (2004).– Declaración de París (2005).– Agenda de Acción de Accra (2008).

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que nos referiremos más detenidamente acontinuación, y más recientemente la llamadaAgenda de Acción de Accra, consensuada en el3er Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de laAyuda al Desarrollo.

4. Significado de la Declaración de París

La Declaración de París sobre la Eficacia de laAyuda al Desarrollo concreta los cinco criteriosque constituyen hoy la parte más significativade la doctrina oficial sobre la eficacia en el ám-bito de la cooperación. En su mayoría, estoscriterios no son nuevos: se han precisado y po-tenciado en París, pero en alguna medida yaexistían con anterioridad. Dichos criterios están,en cierto modo, vinculados entre sí como esla-bones encadenados para facilitar un proceso deactuación conjunta Norte-Sur, de tal modo quecada uno tiene en cuenta el anterior y facilita elsiguiente. A continuación, vamos a hacer unabreve referencia a los mismos:

� El primero es la apropiación, la cual supone elprotagonismo de los socios receptores. Impli-ca que en ese tándem que forman desarrollo ycooperación sea el desarrollo, es decir, el paísreceptor, el que marque la pauta, y que portanto la ayuda responda en lo posible a las ne-cesidades de aquél y sea la que desde el Sur seconsidere como la más adecuada para contri-buir a los objetivos de desarrollo decididos porel propio país receptor.

� De modo consecuente con la apropiación, sederiva el criterio de alineamiento o alinea-ción, que implica que ha de articularse la con-vergencia de los donantes con los sociosreceptores para que los primeros pongan alservicio de los segundos sus políticas de ayu-da. Es decir, que es necesario que la políti-ca de cooperación se alinee con las políticasde desarrollo, y que se adapten los conte-nidos de la ayuda internacional al procesode desarrollo que se lleva a cabo en el país delSur, puesto que la finalidad que se pretendecon la ayuda es, principalmente, contribuir aese proceso.


1. Apropiación/Protagonismo(Países socios)

2. Alineación/Convergencia(Donantes-socios)

3. Armonización(Donantes-donantes)

4. Gestión orientada a resultados

5. Mutua responsabilidad

Fuente: Draft Report on Aid Effectiveness for the Second High-Level Forum Review of Progress, Challengesand Opportunities. DAC/OECD (2004).

Figura 8. Esquema piramidal de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda

Los socios fijan la agenda

Alineacióncon la

agenda delos socios

Establecerconvenioscomunes

Simplificar procedimientos

Compartirinformación

Usandosistemas de lossocios

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� Como consecuencia de los dos criterios ante-riores, el tercer criterio es el de armonización,que implica que los diferentes donantes acuer-den entre sí la contribución de cada uno deellos al proceso de desarrollo, concertando susrespectivas actuaciones. Por tanto, la armo-nización habrá de llevarse a efecto coordinán-dose entre sí los donantes y tratando de sercomplementarios en los aportes que realicecada uno en relación con los demás. En esesentido la armonización, que implica una ne-cesaria coordinación, puede estar a cargo, se-gún los casos, de uno de los socios donantesque coordine a los demás o bien puede estar acargo del propio país receptor.

� Los anteriores criterios llevan a su vez a procu-rar una gestión orientada a los resultados, esdecir, basada no tanto en lo que se gasta o enlo que se ejecuta, sino en la consecución delogros efectivos. Se ha de poner el énfasis,por tanto, en el “¿qué estamos logrando?”,en vez de en el “¿qué estamos haciendo?”. Loque justifica y legitima la ayuda al desarrolloson, sobre todo, los resultados de desarro-llo que ésta consigue en el país del Sur. Losmecanismos de cooperación, al no ser fines ensí mismos sino medios al servicio de un proce-so de desarrollo que deben fortalecer y poten-ciar, han de poder tener la agilidad suficientecomo para estar al servicio de los objetivos dedesarrollo a los que contribuyen, los cualeshan de ser la pauta que oriente todo el conjun-to de las actuaciones, concentrándose en losresultados que se obtienen más que en los as-pectos formales de la gestión

� Y esto traería como consecuencia, a su vez,el último de estos cinco criterios: la mutuaresponsabilidad, responsabilidad comparti-da o corresponsabilidad. En la medida enque se trata de tareas que han de realizarsedesde el concepto de partenariado, requi-riendo para ello aportaciones y actuacionesdel donante y del receptor, no de forma se-parada sino de manera conjunta, los éxitos

o los fracasos que se alcancen serán atribui-bles por tanto a ese conjunto compuestopor el socio donante y por el socio receptor.

Ahora bien, la Declaración de París, a pesar deser un avance innegable, suscita algunas cuestio-nes que requieren ser analizadas, revisadas enprofundidad y, muy probablemente, completa-das y enriquecidas. En ningún caso resulta la me-jor actitud dar por buena la Declaración de Parísde forma acrítica y repetir, superficial y mecánica-mente, los cinco criterios anteriores.

El modo en que puedan interpretarse y apli-carse estos principios suscita ciertos interrogan-tes. El criterio de apropiación puede condu-cirnos a las siguientes preguntas: ¿quién debe“apropiarse”?, ¿a quién corresponde en reali-dad llevar a cabo dicha apropiación?, ¿corres-ponde a los Gobiernos centrales de los paísesdel Sur, como podría deducirse de cierta inter-pretación restrictiva de la Declaración de París,o por el contrario la apropiación corresponde alpaís del Sur al que la cooperación se dirige?

Parece evidente que si el proceso de desarro-llo es incluyente, debe abarcar al conjunto de lassociedades y a sus instituciones políticas repre-sentativas y no sólo al poder ejecutivo central.Por ello, resulta obvio que la apropiación corres-ponde básicamente a la ciudadanía, y debierahacerse desde el conjunto de las sociedades einstituciones del Sur y no sólo desde sus Gobier-nos centrales, aunque sean éstos los principalesgestores de las políticas estatales de desarrollo yde las ERP. Por tanto, han de tener también unpapel protagonista los Gobiernos regionales ymunicipales, y debe tenerlo asimismo la socie-dad civil, pues en caso contrario se estaría con-tribuyendo a reforzar procesos de centralizacióno re-centralización a contracorriente de tenden-cias políticas más democratizadoras que cuen-tan con un reconocimiento generalizado y que,además, suelen alcanzar también un mayor gra-do de eficiencia. Resultaría adecuado reforzarexpresiones como “apropiación democrática e


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inclusiva” para subrayar que la apropiación hade ser hecha por el conjunto de instituciones ysectores sociales, esto es, por las personas quecomponen las sociedades de los países del Sur,a quienes va dirigida la cooperación y que, endefinitiva, constituyen la razón de ser de la mis-ma. Por este motivo, resulta obligado completary clarificar, en la medida necesaria, este primercriterio de la Declaración de París.

En cuanto al concepto de alineamiento, hayque considerar también de qué manera se inter-preta, cómo se lleva finalmente a efecto, ya queaunque inicialmente se debe priorizar la demandafrente a la oferta de cooperación, el alineamientono puede ser una adaptación total de las políticasde cooperación a las políticas de desarrollo. Aqué-llas son también políticas públicas, tan legítimascomo estas últimas, y responden a la voluntad deunas sociedades, las del Norte, a partir de deter-minados valores comprometidos con el desarrolloque se concretan a través de criterios políticos y

técnicos. Habrá por tanto que entender el alinea-miento desde la horizontalidad, la coincidencia deplanteamientos entre los socios y la corresponsa-bilidad real, donde tanto el socio receptor como eldonante deben ser fieles en todo momento a losvalores inspiradores y a los contenidos concretosde sus respectivas políticas.

En lo que respecta a la armonización, tam-bién resultaría pertinente poder despejar ciertasdudas en relación a cómo se lleva a efecto. Si laarmonización se lleva a cabo a través de unacoordinación realizada por el propio socio delSur, deberíamos estar seguros de que cuenta encada caso con los mecanismos y con las estructu-ras adecuadas en el país receptor para poderllevar a buen término la tarea, no precisamentefácil, que implica en la práctica coordinar a los di-ferentes donantes.

Existen, por tanto, ámbitos de interpretaciónno suficientemente definidos que requieren unamayor precisión y otros que necesitan completarse


Fuente: elaboración propia basada en materiales de Bossuyt, J. (2008).

Figura 9. Convergencia de las políticas de cooperación del Norte con las políticas de desarrollo del Sur

NORTE (oferta)

SUR(demanda)

OTRAS COOPERACIONES

PNUD

AECID

COMISIÓN EUROPEA

POLÍTICAS NACIONALESDE DESARROLLO

Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP)

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con nuevos aportes. En la reunión de Accra, y através de la Agenda de Acción elaborada en eseForo, se han intentado concretar, aunque de mo-do todavía algo tímido, algunas respuestas que serefieren a los aspectos mencionados.

De la lectura de la Agenda de Acción de Accra(AAA) parece desprenderse que algunos de suspuntos han sido redactados más buscando uncierto grado de compromiso externo con acto-res que no habían podido participar anterior-mente en París, algunos de los cuales hicieronnotar su presencia en Accra, que tratando dedar respuestas claras y directas a las relevantescuestiones que suscita la Declaración de París.Por ello, aunque en conjunto pueda valorarseAccra de manera positiva, no ha llegado a res-ponder suficientemente a gran parte de las ex-pectativas generadas.

5. Accra ¿un pequeño paso adelante?

En términos generales, la llamada “Agenda deAcción de Accra” considera, en primer lugar, quela Declaración de París está siendo positiva y es-tá suponiendo un impulso para llevar a cabo lasmodificaciones que la cooperación al desarrollonecesita. Estima asimismo que, gracias a ésta, hahabido un conjunto de países en desarrollo quehan mejorado la gestión de fondos públicos y sugestión en general. Y, respecto a los donantes,considera que se ha avanzado también en hacermás eficiente la coordinación que están llevandoa cabo a nivel nacional. No obstante, reconoceclaramente que el ritmo está siendo lento y quelos avances, aunque han existido, son limitados.

Dada la tendencia que la AAA implica, vamosa detenernos en ciertos puntos destacados de lamisma. Tratando de resumir algunos de sus as-pectos más significativos, podríamos decir queconsidera necesario ampliar el diálogo sobre polí-ticas para el desarrollo a nivel nacional para iden-tificar de modo más preciso las necesidades y ac-tuaciones del socio del Sur, fortalecer la capacidad

para dirigir y gestionar el desarrollo en los paísesreceptores y utilizar de manera habitual los siste-mas de los países del Sur en la medida en que seaposible. Se propugna también la construcción deasociaciones más eficaces que sean inclusivas pa-ra el desarrollo, así como reducir la fragmentaciónde la ayuda e intensificar la optimización de susrecursos.

Además, anima a incluir a todos los actoresinvolucrados en el proceso, a trabajar desde elcomienzo con todos ellos y a profundizar en la co-laboración con las organizaciones de la sociedad


Resumen de los principales aspectos de la Agenda de Acción de Accra

1.Fortalecimiento de la identificación del paísrespecto del desarrollo:– Ampliar el diálogo sobre políticas para el

desarrollo a nivel nacional.– Fortalecer la capacidad para dirigir

y gestionar el desarrollo en los paísesreceptores.

– Fortalecer y utilizar los sistemas de lospaíses receptores tanto como sea posible.

2.Construcción de asociaciones más eficaces e inclusivas para el desarrollo:– Reducir la costosa fragmentación de la

ayuda.– Intensificar la optimización de los recursos

de la ayuda.– Aceptar a todos los actores involucrados en

el desarrollo y trabajar con todos ellos.– Profundizar la colaboración con las

organizaciones de la sociedad civil.– Adaptar políticas referidas a la ayuda para

países en situación frágil.

3.Logro de resultados en términos dedesarrollo y su rendición de cuentas:– Centrar los esfuerzos en lograr resultados.– Aumentar el nivel de transparencia y

rendición de cuentas en relación con losresultados.

– Cambiar el carácter de la condicionalidadpara respaldar la identificación del país.

– Aumentar la previsibilidad a medio plazo de los flujos de ayuda.

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civil. Recomienda también adoptar políticas deayuda para países que se encuentren en situaciónespecialmente adversa.

Finalmente, la AAA contempla el logro delos resultados en términos de desarrollo y de ren-dición de cuentas. Para ello, plantea concen-trarse en lograr resultados que puedan ser pre-sentados y aumentar el nivel de transparencia yrendición de cuentas en relación con dichos re-sultados. También propugna cambiar el carácterde la condicionalidad para potenciar la identifi-cación del país y aumentar la previsibilidad delos flujos de ayuda como desde hace algúntiempo se viene planteando.

Si realizamos una síntesis de lo que suponela AAA, podríamos destacar los siguientes as-pectos:

� En primer lugar, resulta un aporte positivomencionar que los Gobiernos colaboraráncon los parlamentos y Gobiernos locales.Ahora bien, manifestar esto y no concretarlode un modo más preciso no deja de ser unadeclaración, sin duda pertinente, pero insu-ficiente si no se determinan mecanismosconcretos para llevarla a efecto. Algo similarpodríamos decir de otro de los acuerdos re-cogidos en la AAA, donde se menciona que“los donantes respaldarán aumentar la capa-cidad de todos los actores”. Resulta adecua-do como declaración, pero habrá que ver através de qué decisiones y medidas concretaslos donantes respaldan finalmente ese au-mento de capacidad de todos los actores, es-pecialmente de la sociedad civil o de los Go-biernos regionales o locales, a los que hasta elmomento no se ha reconocido, ni en París nien Accra, un papel acorde con su presenciareal en el sistema de cooperación.

� Una aportación relevante de la AAA es la rela-tiva al fortalecimiento y utilización de los siste-mas de los propios países del Sur, ya que pre-vé que la cooperación internacional utilice lossistemas nacionales del socio receptor como

primera opción, lo cual resulta un paso positi-vo ya que, en contraste con otros puntos an-teriormente mencionados, se establece que encaso de que alguno de los donantes no los uti-lice, tiene que indicar de manera expresa porqué no lo hace y justificar dicha decisión, lacual, por otro lado, será revisada periódica-mente. Con ello se establecen mecanismosconcretos para que la utilización por los do-nantes de los sistemas nacionales del socio re-ceptor se vaya haciendo realidad. De manera complementaria a lo anterior, sellegó a un compromiso en cuanto a que los do-nantes contribuirán a fortalecer los sistemasnacionales apoyando el fortalecimiento insti-tucional de dichos países, de modo que, en elmenor tiempo posible, los sistemas nacionalespuedan convertirse en la primera opción realde la ayuda al desarrollo. Si esto se consigue enun plazo relativamente breve, podremos decirque ha sido una aportación oportuna que ha-brá supuesto un avance en la simplificación yarmonización de los procedimientos de la co-operación al desarrollo.

� Otro aspecto significativo es el relativo a lacondicionalidad, ya que en Accra se limita demanera clara la discrecionalidad de la misma.En la AAA se declara que sólo puede plantear-se un conjunto reducido de condiciones mu-tuamente acordadas, es decir, que éstas hande ser fruto de un acuerdo entre socios recep-tores y donantes. De este modo, la condicio-nalidad queda limitada de manera evidente,ya que debe referirse a un conjunto de condi-ciones reducido, y éstas deberán estar basadasen las Estrategias Nacionales de Desarrollo(END) y no en otros criterios diferentes, y de-berán estar consensuadas entre el receptor y eldonante. Por tanto, sin llegar a considerar lacondicionalidad como negativa en sí misma entodos los casos, vemos aquí cómo se limitanlos aspectos más discutibles que puede pre-sentar, lo cual supone sin duda otra aportaciónsignificativa de Accra.


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� Otro de los puntos en que se ha registradoun avance es el relativo a la previsibilidad. Seha acordado a este respecto que los donantessuministrarán información oportuna y com-pleta sobre los compromisos anuales y losdesembolsos efectivos. Los donantes pro-porcionarán información sobre los gastosque van a realizar en los próximos tres a cin-co años y sobre los planes de ejecución conasignaciones de recursos indicativas. Estoresulta necesario para que el socio receptorpueda planificar y programar adecuadamen-te, previendo los recursos relativos a sus pla-nes y programas de desarrollo y teniendo encuenta también los aportes que vayan a ha-cer los diferentes donantes. De este modo,se facilita la tarea de planificación y puestaen práctica de las políticas de desarrollo,contribuyendo a que puedan ser adecuada-mente programadas.

� También han sido pasos adelante impulsadosen Accra la reducción progresiva de la ayudaligada, así como la incorporación de la coo-peración Sur-Sur y el deseo de apuntar haciaenfoques innovadores de la misma.

Hay, sin embargo, otros aspectos de laAgenda que resultan insuficientes, como la “in-vitación a las organizaciones de la sociedad civila reflexionar sobre cómo pueden aplicar losprincipios de la Declaración de París”, dando la“bienvenida a la propuesta realizada por las Or-ganizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de queparticipemos con ellas […] en un proceso convistas a promover la eficacia de su propio desa-rrollo”. Constituye una manifestación positivapero indeterminada que pone de relieve su es-caso contenido real como aportación. Si la invi-tación a las OSC a reflexionar sobre cómo pue-den aplicar los principios de la Declaración deParís es más bien un modo aparente de involu-crarlas en un proceso que les ha venido asignan-do un papel marginal, no pasaría de ser una ex-presión genérica a la que habrá que dotar, en

cualquier caso, de contenidos concretos. Encuanto a la receptividad a participar en un pro-ceso para impulsar la eficacia de su propio desa-rrollo, podríamos decir también que es una de-claración de intenciones inicialmente positiva,pero cuya medida real vendrá dada por la evo-lución futura de los acontecimientos.

En este sentido, está pendiente un debatemás amplio desde la sociedad civil del Sur y delNorte que se traduzca en conclusiones sobre supropio papel en la cooperación al desarrollo. Es-te debate no debiera circunscribirse, en ningúncaso, a cómo puede la sociedad civil aplicar loscriterios de París, sino al contenido y a la inter-pretación de los propios criterios y a otros posi-bles criterios que deban ser incorporados al di-seño de la arquitectura de la cooperación y deldesarrollo.

Uno de los criterios que habría de ser incorpo-rado —no sólo de cara a la eficacia de la ayuda si-no también a la eficacia del propio desarrollo— yque está estrechamente vinculado tanto conlos cinco criterios de París como con el resto de losque inspiran las buenas prácticas que se han ve-nido contrastando durante décadas en el sector,es el de “participación”, tanto en su vertiente po-lítica como en su vertiente técnica.

No cabe auténtica apropiación si no existeuna participación activa de los propios destina-tarios de la cooperación. Del mismo modo, nose puede asegurar la sostenibilidad de ningunaacción de desarrollo sin una apropiación realpor parte de sus destinatarios, que son los pro-pios ciudadanos y ciudadanas de los países delSur, lo que remite de nuevo a la imprescindibleparticipación de los implicados en las distintasactuaciones de cooperación para el desarrollopara que éstas resulten eficaces.

Por otra parte, no puede entenderse una su-peración real de la pobreza, lo cual va más allá deuna mejora en el nivel de ingresos, sin un empo-deramiento real de las personas, lo que conllevaavanzar hacia una ciudadanía activa, conscientede sus derechos y responsabilidades. Todo ello


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implica una construcción de capacidades de losactores del Sur, tanto públicos como privados,que revierta en una ciudadanía fortalecida quepueda protagonizar, en toda la medida que le co-rresponde, sus propios procesos de desarrollo.

Puesto que la pobreza es también falta depoder, de oportunidades, de conocimiento yde opciones para elegir, es necesario, al diseñaruna arquitectura de cooperación al servicio deldesarrollo, contribuir a situar a las sociedades ya las personas en el centro de ese mismo proce-so, de modo que puedan ejercer realmente susderechos a la par que ayuden a consolidar unmarco de gobernabilidad democrática.

Para ello, actores en contacto directo con losciudadanos y con capacidades específicas, comoson los municipios, las organizaciones de la so-ciedad civil o las universidades y centros de in-vestigación, entre otros actores del Sur y delNorte, no sólo han de proporcionar también susaportes agregando valor al proceso de desarro-llo, sino que han de seguir siendo, en la medidaque les corresponde, actores plenos del mismo,como lo son los Gobiernos o los organismos in-ternacionales. Con esta finalidad, habrán de ar-ticularse mecanismos concretos que incorporende modo adecuado a la nueva arquitectura suscapacidades y su experiencia, potenciadas enmuchos casos por un activo compromiso con eldesarrollo.

6. Algunos interrogantes de cara alfuturo inmediato

¿Qué interrogantes podrían plantearse respectoa la arquitectura de la cooperación al desarrollode cara al futuro inmediato? Caben muchas pre-guntas y la lista de las cuestiones que suscitasería larga, pero para no hacerla demasiado ex-tensa vamos a hacer referencia únicamente aalgunos temas relevantes como las posicionesque pueda adoptar la comunidad de donantes,la interpretación de algunos de los criterios de la

Declaración de París y, finalmente, ciertos rasgosque una nueva arquitectura de cooperación aldesarrollo habría de incorporar, en nuestra opi-nión, para estar a la altura de lo que demanda unescenario distinto y cambiante como el actual.

En cuanto a los socios donantes en su con-junto, cabe preguntarse sobre el grado de sucompromiso político con la cooperación y laevolución que éste pueda ir experimentando.Ese compromiso se concreta de distintos mo-dos. Vamos a destacar ahora dos de ellos. Poruna parte, hay una asignatura pendiente quecasi todos los países del Norte arrastran desdehace décadas: la falta de coherencia entre lasdiferentes políticas con dimensión exterior quellevan a cabo y que tienen efectos en los paísesdel Sur. Sería una magnífica noticia poder llegara afirmar en el futuro que las políticas de coo-peración al desarrollo y otras políticas (comer-cial, agrícola, de deuda, de pesca, etc.) queejecutan los países del Norte dejan de ser con-tradictorias. Esto no resulta fácil, como cabesuponer, dado que es algo que no puede diri-mirse sólo en el ámbito propio de la coopera-ción al desarrollo con sus propios valores y cri-terios de actuación, sino que al afectar a otraspolíticas públicas implica acuerdos que han detomarse a un nivel superior, con frecuencia almáximo nivel de decisión política. A ello se aña-de que este tipo de decisiones además de inci-dir en el Sur tienen también efectos directos enlas poblaciones del Norte, es decir, pueden in-fluir en muchos casos en el apoyo o no de de-terminados sectores sociales a sus Gobiernos,en el grado de aceptación de los mismos y en elreflejo electoral que ello trae consigo. En estesentido, no siempre es fácil obtener una mayorcoherencia entre las diferentes políticas, aun-que constituye un reto pendiente que suponetambién un termómetro para conocer cuál es elcompromiso real del conjunto de los donantesy de cada uno de ellos respecto a la coopera-ción al desarrollo. Resulta también una incógni-ta la posición que, sobre ésta y otras cuestiones


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relevantes, puedan ir adoptando los nuevos do-nantes, siendo algunos de los más representati-vos países emergentes que se encuentran al mar-gen del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) dela Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE) y que por tanto no es-tán vinculados a sus criterios de actuación.

Otro aspecto que puede dar la medida delgrado de compromiso político real existente es elimpacto que pueda llegar a tener la actual crisiseconómica: ¿de qué modo puede afectar al vo-lumen y la previsibilidad de los flujos de ayuda?,¿va a traer consigo recortes sustanciales en el vo-lumen de la ayuda al desarrollo?, ¿va a suponeruna menor previsibilidad de los flujos de ayuda?Resulta quizá inevitable que la cooperación aldesarrollo se vea afectada por la incertidumbreque toda crisis económica trae consigo y por laevolución que ésta experimente. Es evidente portanto que el compromiso político real de los do-nantes también va a verse claramente reflejado através de las decisiones que en estos años y enlos próximos se vayan tomando respecto al vo-lumen de recursos destinados a la ayuda al desa-rrollo. Según los datos del CAD disponibles, laevolución del volumen de ayuda en los últimosaños no acusa hasta el momento un descensosignificativo en lo que respecta al conjunto de losdonantes.

En la Figura 10 podemos ver que el volumende la AOD en su conjunto, tanto respecto altotal de los donantes como al de los países delCAD, no ha registrado disminuciones significa-tivas. En estos datos no se observan, por el mo-mento, consecuencias muy acentuadas de la

crisis económica. En el caso de la AOD española,que había experimentado un fuerte incremento enlos años anteriores, se registra un cierto descenso.

Por otro lado, en cuanto a las interpretacio-nes de los cinco criterios que constituyen el nú-cleo de la Declaración de París, y principalmen-te respecto a los tres primeros, hay tambiénalgunos aspectos que, como se ha indicado,suscitan dudas y plantean interrogantes. Enprimer lugar, en relación con la apropiación, esnecesario que se alcance una mayor precisiónen su interpretación, de forma que ésta no seidentifique únicamente con “apropiación porparte de los Gobiernos centrales de los paísesreceptores”, sino con un proceso democráticoe inclusivo, que ha de tener en cuenta a los de-más actores públicos del país socio y al conjun-to de los actores que componen la sociedad ci-vil. En caso de que esto no se consiguiera, o selograra sólo formalmente, podrían resultar da-ñadas las expectativas sobre la eficacia de laayuda que propugna la nueva arquitectura, res-tándole credibilidad y favoreciendo interpreta-ciones que reforzarían concentraciones de poderde decisión no siempre próximas a los ciuda-danos, contradictorias con los procesos dedescentralización en los países del Sur.


Figura 10. Evolución del volumen de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)

Donantes 2007 2008 2009 2010

Todos los donantes 120.173,64 143.245 139.898,16 147.199,05

Países del CAD 104.206,07 121.954,33 119.782,33 128.728,34

España 5.139,8 6.866,83 6.584,11 5.916,59

Fuente: OECD Statistics On-line: “DAC1 Official and Private Flows”. Disponible en: http://stats.oecd.org

Aspectos a reforzar en lo relativo a la“apropiación”

• Mayor precisión en su interpretación.• Apropiación democrática.• Apropiación inclusiva.

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En lo que respecta al alineamiento, para queéste pueda aplicarse de modo efectivo, se re-quiere una clarificación del proceso de desa-rrollo por parte del socio receptor. No cabe elalineamiento de las diferentes políticas de coo-peración con las políticas de desarrollo si elproceso de desarrollo no resulta en cada casosuficientemente claro y explícito. Es evidenteque ése es uno de los primeros retos a los quedebe dar respuesta el socio receptor, el cual de-be clarificar sus políticas de desarrollo y contarcon una estrategia de reducción de la pobrezaeficaz que sirva de pauta para que, en funciónde ella, se inserten las diversas intervencio-nes de ayuda al desarrollo; disponer de unossistemas de información nacionales adecuadosy dotados de la suficiente solvencia, y tener unacapacidad de gestión como socio receptor acor-de con los compromisos que adquiere al prota-gonizar su relación con la oferta de coopera-ción. En la medida en que los países del Surobtengan un poder de decisión cada vez ma-yor, se incrementa la necesidad, en todos loscasos, de estar a la altura del reto que estasnuevas responsabilidades y funciones traenconsigo.

El tercer criterio de la Declaración de París, laarmonización, está ligado a la coordinación ycomplementariedad entre los donantes. Se tratano sólo de ordenar y concertar las diferentescontribuciones, sino de determinar, para unaadecuada división del trabajo, qué es en lo quecada donante ofrece ventajas comparativas enrelación con los demás y de qué manera se

aúnan y refuerzan los aportes de cada uno. Aeste respecto habrá que ir comprobando hastaqué punto algunos actores del Norte están dis-puestos a renunciar a parte de su protagonismo.En ocasiones, será adecuada una cooperaciónmás anónima, o con menor visibilidad, poten-ciando formas de cooperación delegada y re-nunciando a tener presencia en sectores en losque hasta el momento se venían realizando ta-reas, a veces con un desempeño satisfactorio.Por otra parte, si la coordinación de donantes esliderada por el socio receptor, como antes men-cionábamos, habrá de ser capaz de gestionarlacon el nivel de eficacia exigible. Esto trae consi-go un conjunto de desafíos implícitos a los cua-les se habrá de ir dando una respuesta conjuntadesde el Sur y el Norte.

No cabe duda de que es preciso diseñaruna nueva cooperación al desarrollo que seaacorde tanto con el actual escenario global enque hoy se desenvuelve con los nuevos obje-tivos que éste le plantea, como con el conoci-miento derivado de las experiencias, positivasy negativas, que se han ido acumulando a lolargo de las últimas décadas. Uno de los as-pectos más positivos de la nueva arquitecturaque se está configurando es su condición deproceso abierto que, precisamente por ello,admite ser modificado, reorientado y comple-tado.

En ese sentido, ir dando una forma definiti-va a esa nueva arquitectura es plenamenteoportuno. Ahora bien, los pasos que se han ve-nido dando, y en concreto la Declaración de


Aspectos a reforzar en lo relativo al“alineamiento”

• Clarificación del proceso de desarrollo delsocio receptor.

• ERP eficaces y explícitas.• Sistemas de información nacional solventes.• Capacidad de gestión del socio receptor.

Aspectos a reforzar en lo relativo a la“armonización”

• Complementariedad entre donantes.• Cooperación delegada.• Coordinación de donantes liderada por el

socio receptor (desafíos implícitos queconlleva).

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París o la Agenda de Acción de Accra, son insu-ficientes y resultan fruto de perspectivas parcia-les. Y aunque una parte del contenido de loscriterios que contienen pueda ser acertado, ellimitado horizonte del que parten, desvincula-do en gran medida del desarrollo, lo reduceconsiderablemente, por lo que parece necesarioampliar el alcance de sus propuestas y dar a loscontenidos ya existentes una interpretación norestrictiva:

� La cooperación al desarrollo que el entornoactual demanda no se agota en la ayuda. Seperfila como algo más amplio, como una es-trategia concertada entre actores del Norte ydel Sur para hacer frente de manera conjun-ta a gran parte de los desafíos propios de unescenario globalizado —como la pobreza y laexclusión social, la privación real de derechosde gran parte de la humanidad, la necesi-dad de preservar el medio ambiente y hacerfrente al cambio climático, las pandemias, laviolación sistemática de derechos humanos,las presiones migratorias desordenadas, losEstados “fallidos” y sus distintos efectos, lainestabilidad crónica generadora de violenciao la absoluta carencia de perspectivas vitalespara millones de personas— y que, simultá-neamente, contribuya a potenciar los bienespúblicos globales. Y para ello no basta con losEstados y los organismos internacionales, si-no que, como manifestábamos en anterioresepígrafes, se requiere la participación de losdiversos actores, públicos y privados. Si sepretende una cooperación transformadora yeficaz, una escasa colaboración con los dife-rentes actores que no forman parte de lasAdministraciones públicas centrales no pare-ce la mejor opción cuando tienen cada vezuna mayor presencia en la sociedad globali-zada. Conviene recordar que el tablero don-de se está jugando la partida de los actualesretos de la globalidad contiene una realidaddiversa, multiforme y dinámica que excede

con creces las dimensiones en las que habi-tualmente actúan de manera directa los Esta-dos. Parece necesario, por tanto, un consen-so más amplio sobre los criterios en los queha de apoyarse una arquitectura de la coope-ración al servicio del desarrollo que permitauna mejor y más precisa definición de los ro-les que han de tener en la misma sus diferen-tes participantes.

� Un nuevo diseño de la cooperación para eldesarrollo no puede hacerse sin tener encuenta que la cooperación es principalmenteun medio para el desarrollo, y que éste sólose justifica por el impacto real que produzcaen las personas, por lo que es necesario situaral ser humano en el centro del proceso al quela cooperación pretende contribuir, de modoque a través de ésta se amplíen sus capacida-des. Trazar las líneas maestras de la coope-ración perdiendo de vista este objetivo y sinabrir cauces para una participación real de lospropios destinatarios del desarrollo no contri-buye a su eficacia ni a su legitimidad. De esemodo se corre más bien el peligro de que losintentos de reforma queden, desde el primermomento, reducidos a simples mejoras técni-cas en ámbitos parciales, alejados de lo queuna nueva arquitectura de cooperación estádemandando. En ese sentido, no resultaríarealista propugnar la eficacia de la ayuda des-vinculándola de mecanismos concretos dirigi-dos a dotar de contenido real a los derechosde los ciudadanos.

� Una nueva cooperación ha de hacer frentetambién a ciertas situaciones que obstaculi-zan claramente el desarrollo, como está sien-do la ausencia de capacidades, a partir deuna visión de conjunto del escenario dondese actúa. Para ello, habría que procurar cons-truir capacidades allí donde sean más nece-sarias. Y esto implica actuar en el Sur simul-táneamente con el sector público —y no sólocon los Gobiernos centrales— y con la socie-dad civil.


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Se trata por tanto de fortalecer las institucio-nes públicas reforzando la gobernabilidad, laeficiencia y la democratización real del Esta-do. Y, de forma simultánea, se trata de forta-lecer la sociedad civil, potenciando la ciuda-danía, a través de la apropiación por parte delos sectores sociales de todas aquellas actua-ciones de las que sean destinatarios. Sin unasociedad civil fortalecida y activa no pareceprobable un predominio real de valores de-mocráticos que impregnen la vida social, in-dispensables para avanzar hacia un auténticodesarrollo humano. En esa línea, poder vin-cular de modo permanente las actuacionesde cooperación con los resultados de desa-rrollo mediante una gestión orientada a resul-tados de desarrollo (GoRD), así como emplearmetodologías integradoras como el enfoquebasado en derechos humanos (EBDH), quehacen posible un trabajo simultáneo de coo-peración con el sector público y el privado,reforzando institucionalmente a ambos ymanteniendo a la par el protagonismo de losdestinatarios, pueden resultar especialmenteadecuados.

A este respecto, resulta inaplazable incorpo-rar a una concepción del desarrollo más amplialas visiones propias de otros actores imbricadosmás directamente con la ciudadanía —como esla sociedad civil, la universidad o los actores pú-blicos descentralizados— que amplíen y enri-quezcan los horizontes y contribuyan, a la par,a una mayor eficacia de la ayuda. El papel deesa incipiente sociedad civil global potenciadapor el uso generalizado de las tecnologías de lacomunicación, a la que aludíamos al comienzodel capítulo, hace posible una nueva relacióncon el espacio, con las distancias, permite con-figurar nuevos y distintos actores y articular for-mas claramente innovadoras de colaboraciónentre el Sur y el Norte que resultan especial-mente adecuadas para el ámbito propio de lacooperación al desarrollo.

La cooperación al desarrollo no puede redu-cirse a una visión funcional y parcial que la limi-te en exceso. Tanto las experiencias que se de-rivan de su pasado como los desafíos que ahorase presentan o los próximos horizontes ante losque nos sitúa un escenario mundial en rápidatransformación, son elementos que inevitable-mente exigen respuestas de largo alcance. Setrata de configurar la cooperación al desarrollovinculando el conjunto de tradiciones de pensa-miento humanista —que han hecho posiblesignificativos avances sociales y políticos— a lasdemandas propias del nuevo entorno globaliza-do. Esto requiere determinar su ámbito, sus ob-jetivos y sus actores, así como los distintos ins-trumentos que podría utilizar, con una amplitudde miras que esté a la altura de las necesidadesque, en esta nueva etapa, le corresponde en-frentar.

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