C a s o 4

P r e s u p u e s t o p o r R e s u l t a d o : E l C a s o A u s t r a l i a n o

Profesora: Rossana Costa

Integrantes: Lissette Briones, José Donoso, Rodrigo Garay, Gabriel Parra, Patricia

Torrico y Cynthia Urrutia.

Fecha: 26/10/2015

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Caso 4

Presupuesto por Resultado: El Caso Australiano

Introducción.

Ubicada en Oceanía, Australia es la isla más grande del planeta y al año 2014 su población

alcanzó los 23.626.000 habitantes. Este país es una monarquía constitucional y tiene un

sistema de gobierno parlamentario, siendo la reina Isabel II la jefa del Estado australiano, es

nominalmente representada por el Gobernador General a nivel federal y por el gobernador

de cada uno de sus 6 estados, Nueva Gales del Sur, Australia Meridional, Queensland,

Australia Occidental, Tasmania y Victoria.

El caso que se presenta a continuación corresponde al Presupuesto por Resultados utilizado

por el gobierno de Australia, uno de los más exitosos y complejos a nivel mundial, para lo

cual será fundamental conocer el objeto de utilizar un enfoque de presupuesto informado,

profundizando en su sistema de monitoreo y evaluación del desempeño, de cómo este se

incorpora en el proceso presupuestario y los usos que se le da a la información proporcionada

en los reportes de las agencias de este país, instituciones que planifican y ejecutan los

recursos aprobados por el parlamento.

I. Enfoque de presupuesto por resultado utilizado.

Al igual que Chile, Australia es un país que utiliza el enfoque de presupuesto informado, el

cual tiene por objeto contribuir a la transparencia y a la planificación presupuestaria,

caracterizándose por la relación indirecta entre la información de desempeño generada y el

proceso de asignación de recursos. Esto se refiere a que la información de desempeño

utilizada es clave para la elaboración del presupuesto del sistema público australiano, pero

no determinante en la propuesta definitiva que se somete a la aprobación del parlamento1.

La reforma presupuestaria de 1983 originó los principales cambios en el sistema público

financiero de Australia, cuando se introdujo el Financial Management Improvement Program

(FMIP), un programa que contempló elementos como la planificación estratégica, el diseño

de incentivos al desempeño y otras medidas de adecuación institucional y orgánica destinadas

a mejorar la gestión financiera del país. El uso de indicadores de desempeño, al ser intensivo,

ha ido gestando uno de los sistemas más completos de información presupuestaria2.

II. Medición, seguimiento y evaluación del presupuesto por resultado en

Australia.

a. Sistema de monitoreo y evaluación empleado

Actualmente, Australia posee un sistema de monitoreo y evaluación de desempeño, que

busca asegurar eficiencia y eficacia del gasto, para contribuir a la coherencia entre la

planificación, la inversión pública y la optimización de los resultados de las políticas, planes

y programas implementados.

1 OCDE (2007), Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, Francia: OECD Publications. 2 Nelson Shack Yalta (2002), VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración

Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. Panel Gestión por resultados y evaluación de desempeño: avances y desafíos

para América Latina / Indicadores de desempeño en los organismos públicos del Perú, Lima.

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El presupuesto por resultados en Australia se apoya en dos pilares de medición

fundamentales3:

El desempeño se mide en términos de resultados y productos planificados y reales4.

Las implicancias financieras del desempeño se miden mediante normas internacionales

de contabilidad por lo devengado.

El sistema australiano se enfoca en la definición de resultados a nivel de agencia. Cada

agencia y departamento del Gobierno debe identificar resultados explícitos, así como

productos y medidas de desempeño, y consignarlos en sus proyectos de Presupuesto

y en un reporte de resultados al final de cada año. Las evaluaciones o revisiones de programas

y de temas transversales a las agencias y departamentos, mandatadas por el Ministerio

de Finanzas, constituyen otra característica del sistema australiano, y son principalmente

los resultados de estas evaluaciones los que se utilizan para informar el proceso

presupuestario5.

b. Medición, evaluación e integración de desempeño en el proceso presupuestario.

El presupuesto por resultados de Australia cuenta con medidas de desempeño específicas

para cuantificar los aportes de las diversas agencias (unidades individuales de rendición de

cuentas) sobre los resultados (expresados en indicadores de efectividad) y en los productos

(ya sea por cantidad, calidad y/o precio6). Consistente con lo anterior, cada agencia

perteneciente al Gobierno central australiano tiene la obligación de identificar, medir,

planificar e informar sus productos y resultados. Estos informes son complementarios con

la obligación de generar reportes financieros y legales para las apropiaciones parlamentarias.

Toda modificación efectuada en un resultado debe contar con la autorización del Ministerio

de Finanzas y Desregulación. Para esto, las agencias consultan con sus propios ministros

sobre la posibilidad de introducir cambios en los productos, pero no se requiere de otros

permisos que sean externos para modificarlos, lo mismo sucede con las medidas de

desempeño.

El gobierno australiano exige que las agencias envíen informes de presupuesto al Parlamento

en los cuales se detallen los resultados y productos que se deben lograr. Las agencias sólo

precisan incluir información sobre resultados y productos para el año presupuestario en

curso, no para cada año contemplado en las estimaciones financieras de mediano plazo.

También se exige a las agencias que incluyan en dichos informes los indicadores y objetivos

que se utilizarán para medir el desempeño. Los indicadores y objetivos contienen indicadores

de efectividad y explicitan la cantidad, calidad y recursos asignados a los productos, o los

grupos de productos afines que contribuyen al mismo resultado. Para fines del presupuesto

y la divulgación de los resultados, los recursos se deberán medir en términos de devengo.

3 SHCP, BID, Banco Mundial, OCDE, DFID y CIDE (2008), Presupuesto basado en resultados. Conferencia internacional

Ciudad de México, México. 4 Los resultados (outcomes) corresponden a los efectos, impactos o consecuencias de las acciones del gobierno. Los

productos (outputs) corresponden a los bienes y servicios entregados en nombre del gobierno para ayudar en la consecución

de los resultados. 5 Berner, Heidi (2010) Presupuesto por Resultados y la Consolidación del Sistema de Evaluación y Control de Gestión del

Gobierno Central. DIPRES, Santiago, Chile. 6 A costo, ya que no se considera margen de ganancia.

4

Los informes anuales producidos por las agencias deben incluir información sobre el

desempeño y dicha información deberá estar expresada en términos de resultados y

productos. Estos informes deben entregar detalles y explicaciones respecto de dichos

resultados, para lo cual se debe tabular los informes anuales de las agencias dentro de los

cuatro meses siguientes al término del año financiero. Cada agencia será responsable de

especificar los resultados, productos y medidas de desempeño que abarquen la totalidad

de sus actividades y recursos.

El Ministerio de Finanzas no ejerce control sobre la calidad sobre la producción de resultados,

pero sus funcionarios pueden asesorar a las agencias, si estas así lo solicitan, en temas

relativos a la conveniencia de las medidas de desempeño. Las agencias no están obligadas

a seguir las medidas de dicho ministerio a menos que así esté dispuesto por la ley o por el

ministro de dicha agencia. Algunas agencias desarrollan y depuran su información sobre

desempeño en el marco de un proceso estratégico de planificación. Esto se basa en un

proceso descendente que tiende a identificar los resultados y productos centrales de la

agencia bajo un grado relativo de libertad operativa para alinear sus propias metas con los

objetivos centrales del gobierno. De esta manera se permite a las agencias alinearse con las

políticas y prioridades del gobierno y alcanzar mayor coherencia y congruencia dentro de la

organización. La mayoría de las agencias se basan en un modelo de desempeño autónomo en

que cada unidad de programa o prestación de servicio define los indicadores, las medidas y

los objetivos para sus actividades propias. Los principales indicadores en todas las áreas que

aportan a un resultado se agrupan e informan según sea la necesidad. Los resultados

obtenidos por estas agencias se utilizan preferentemente como herramienta de clasificación

y no como un medio para reforzar metas y estrategias prioritarias.

En Australia las agencias no comparten resultados entre ellas. Los mecanismos de

rendición de cuentas se centran fuertemente en las agencias individuales y en los directores

ejecutivos. En el caso de actividades conjuntas llevadas a cabo por varias agencias, cada una

monitorea su propio desempeño por separado a pesar que se haga dos veces sobre un

mismo resultado o producto. Se espera que las agencias incluyan los aportes de otros

organismos a sus actividades dentro de sus obligaciones de información anuales, así cada

agencia cuenta con su propio sistema para determinar y mantener la información sobre

desempeño. Así, no se cuenta con un registro central del desempeño por agencia, y estas por

lo general no incorporan información sobre desempeño no financiero en sus sistemas o

informes financieros, sin embargo, es común que los gerentes de programas o las unidades

funcionales se encarguen de determinar y mantener la información.

Los métodos utilizados para asignar costos a los resultados y productos no son los mismos

para todas las agencias. Algunas cuentan con sofisticados programas computacionales que

determinan los costos según la actividad (como el servicio de aduanas), mientras que otras

se apoyan en modelos tradicionales como la distribución de gastos generales basados en la

naturaleza de donde emana el costo (como en resultados donde se relacionan las horas

hombres utilizadas sobre los gastos generales).

Las revisiones efectuadas a las medidas de desempeño tienen lugar junto con los preparativos

finales del presupuesto, o coinciden con cambios sobre las estructuras administrativas. Esto

se justifica en que este timing simplifica la divulgación y la obligación de rendir cuentas,

ya que modificar las medidas de desempeño dentro del año exige a las agencias monitorear

la información, contrastándola tanto con las medidas nuevas como con las antiguas. De

5

esta manera, se garantiza la conciliación de la información al finalizar el año, además de la

continuidad de los conjuntos de datos. Los cambios en los resultados y los productos no son

infrecuentes en Australia. Actualmente siguen existiendo resultado y productos originales

especificados en el primer presupuesto basado en resultados que proviene del ciclo 1999-

2000. Bajo esta lógica, todo cambio introducido en las medidas o en los indicadores de

desempeño debe informarse en reportes relativos al presupuesto y en informes anuales, los

que deben dar cuenta de las implicancias de dichos cambios. Este enfoque individual del

desarrollo y la medición del desempeño en cada agencia se ve reflejado en la gran cantidad

de mecanismos existentes en el gobierno, habiendo más de 500 resultados. En cuanto al

número de resultados por agencia, este varía entre uno en la mayoría de los organismos de

gobierno y 14 en algunos caso especiales, como es el caso del Ministerio de Salud y Tercera

Edad. También se pueden ver notables variaciones en la precisión, la especificidad y el

ámbito de aplicación de los resultados.

Algunas agencias se concentran en sus efectos directos, como son el acceso a sus servicios y

el hecho de sea conocida su existencia por los usuarios, mientras que otras agencias prefieren

presentar sus resultados relacionados en función a procesos de transformación económica o

social. Los resultados de alto nivel, tienden a ser son muy amplios y cada producto o grupo

de productos se relaciona únicamente con un resultado. Algunas agencias presentan

resultados intermedios con el fin de aclarar y fortalecer el nexo entre los productos y los

resultados.

Por lo general las agencias australianas no hacen coincidir sus estructuras

organizacionales con las clasificaciones de los resultados y productos. Si bien algunas

agencias consideran importante alinear su estructura organizacional con los resultados para

fines de la atribución de costos y rendición de cuentas, las eficiencias administrativas de

operar de la manera establecida superan a los beneficios que pudieran obtenerse de una mayor

simplicidad. Esto se debe a los programas computacionales de contabilidad modernos hacen

más fácil la tarea de atribuir costos a más de una estructura de clasificación en los informes

financieros. Las metodologías para monitorear y evaluar el desempeño permiten, además,

rastrear los aportes independientes hasta los productos y resultados. Una vez identificados,

estos aportes pueden ser evaluados colectivamente o por separado de acuerdo con la

eficiencia y la efectividad de los resultados alcanzados. Las agencias generalmente cuentan

con mecanismos adecuados para asignar costos y controlar la calidad. Muchas de ellas

también poseen capacidades de evaluación internas para medir los aportes que realizan a los

resultados.

III. Reportes del sistema de información7.

El sistema de información divulga el contenido relevante dentro de las agencias mediante

informes periódicos de gestión y se publica una vez al año como parte de un informe anual.

7 SHCP, BID, Banco Mundial, OCDE, DFID y CIDE (2008), Presupuesto basado en resultados. Conferencia internacional

Ciudad de México, México.

6

Así la información sobre desempeño sigue el siguiente proceso respecto al presupuesto:

Fuente: Elaboración propia

De acuerdo a lo señalado por la Oficina Nacional de Auditoría de Australia (ANAO), el

contenido de estos informes se basa principalmente en los siguientes elementos:

Reportes de desempeño interno: estos informes que son enviados de forma periódica a las

gerencias de las agencias, contienen la información financiera en términos de resultados y

productos. También contienen medidas de desempeño, proporcionando información simple

como la tabulación simple de indicadores y existe agencias aportan información más

elaborada como tableros de comando integrado (dashboards), las evaluaciones y reportes

de desempeño (balanced scorecards), el triple resultado final (triple bottom line) o los

informes de sostenibilidad.

Reporte de desempeño externo: las agencias utilizan las declaraciones de presupuesto por

cartera (en el mes de mayo) para los objetivos de desempeño planeados y los informes

anuales para los resultados reales (en octubre del año siguiente). Se espera que la

información sobre lo planificado pueda ser contrastada con la de los resultados reales. Si bien

cada agencia pública la información sobre desempeño de acuerdo con un calendario

específico, la ANAO ha detectado serias deficiencias en la compleción y la calidad de la

información publicada.

No existe la obligación de divulgar la información sobre desempeño a una agencia central

durante el año. Tampoco existe una base de datos centralizada para toda la información

sobre desempeño generada por las agencias, ni un monitoreo sistemático de los resultados

de desempeño para compararlos con los planes de presupuesto del Ministerio de Finanzas.

De esta forma, la información sobre desempeño es utilizada para lo siguiente:

Gestión interna y rendición de cuentas dentro de las agencias.

Informes externos.

Auditoría y evaluación.

Planificación y elaboración del presupuesto.

Escrutinio del desempeño por parte del Parlamento.

Producción de información de

desempeño

Gestión interna y rendición de

cuentas dentro de la agencia

Informes externos

Planificación y eleboración del

presupuesto

Revisión del desempeño por

parte del parlamento

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Bibliografía

1. ANAO (2007), Annual Budgeting Report, No. 11, 2006-2007.

2. ANAO (2015), Annual Report, Australian Audit Office, 2014-2015

3. Berner, Heidi (2010,) Presupuesto por Resultados y la Consolidación del Sistema de

Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central. DIPRES, Santiago, Chile.

4. Blöndal J., Bergval D., hawkesworth I., Deighton-Smith R. (2008), Budgeting in

Australia , OECD Journal on Budgeting, volumen 8 nº 2.

5. Hawke Lewis (2007), Performance budgeting in Australia. OECD Journal on

Budgeting, Volume 7 nª3.

6. Hawke Lewis (2008), Producción y calidad de la información en el presupuesto para

resultados: El caso australiano.

7. Nelson Shack Yalta (2002), VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma

del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. Panel

Gestión por resultados y evaluación de desempeño: avances y desafíos para América

Latina / Indicadores de desempeño en los organismos públicos del Perú, Lima.

8. OCDE (2007), Performance Budgeting in OECD Countries”, Paris, Francia: OECD

Publications.

9. SHCP, BID, Banco Mundial, OCDE, DFID y CIDE (2008), Presupuesto basado en

resultados. Conferencia internacional Ciudad de México, México.