CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACION DE LA OIT Financiamiento de la Seguridad Social El enfoque de la...

CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACION DE LA OIT

Financiamiento de la Seguridad SocialEl enfoque de la OIT

Vinícius Carvalho Pinheiro Especialista en Protección Social

OIT


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Sumario

1. El Enfoque de la OIT: Trabajo decente y protección socia

2. Histórico, conceptos básicos y principios

3. La Seguridad Social en América Latina

4. Reformas Estructurales y sus impactos sobre los principios de la seguridad social


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Algunos documentos de referencia

• OIT (2002). Seguridad Social: un nuevo consenso, OIT, Ginebra.

• Mesa Lago, Carmelo (2004). Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social. Serie Financiamiento del Desarrollo 144. CEPAL, Santiago de Chile.

• CEPAL (2006). La protección social de cara para el futuro. CEPAL, Santiago de Chile.


El enfoque de la OIT: Trabajo decente y protección social


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Trabajo decente (CIT 1999)

“Es el trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos son protegidos y que cuenta con remuneración adecuada y protección social, en un marco de diálogo social” (1999).

a) trabajo productivo;

b) con protección de derechos;

c) con ingresos adecuados;

d) con protección social;

e) tripartismo y el diálogo social .


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Enfoque de OIT (Nuevo consenso 2001)

Seguridad social: derecho fundamental, instrumento para crear cohesión, paz e integración social;

Seguridad social y desarrollo económico: la seguridad social debe ser un instrumento para aumentar la productividad de la economía y amortecer los efectos de políticas de ajuste estructural;

No hay modelo único! Cada sociedad debe elegir sus medios de acuerdo con los valores sociales, culturales, su historia, sus instituciones y el nivel de desarrollo económico. Pero los principios son universales (Convenio 102 – Norma Minima);


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• Prestaciones seguras (previsibles) y no discriminatorias

• Administración sólida y transparente, con costos administrativos bajos

• Participación de los interlocutores sociales

• Igualdad de género

• Solidaridad en la cobertura de riesgos y el financiamiento

• Políticas e iniciativas que extiendan la cobertura

• Papel del Estado prioritario en facilitar, promover y extender la seguridad social a aquellas personas no cubiertas

(Continuación)

Enfoque de OIT

Nuevo consenso 2001 de la seguridad social


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Enfoque de OIT (Nuevo consenso 2001)

Aumentar la cobertura: prioridad máxima! Políticas especificas para el sector informal deben considerar (i) expansión del seguro social tradicional; (ii) políticas no contributivas y (iii) sistemas privados, descentralizados y comunitarios; Lanzamiento de un campaña mundial;


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Seguridad Social y situación socioeconómica de los países en desarrollo

1. Sólo una persona sobre cinco en el mundo se beneficia de una seguridad social adecuada (1)

2. Reformas económicas rompiendo formas tradicionales de protección social basadas en relaciones familiares y comunitarios (2)

3. Cambios en el mercado laboral con avance de la informalidad (3)

4. Acelerado proceso de envejecimiento poblacional (4)

1 + 2 + 3 + 4 = Instabilidad social, política y económica


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Perspectivas socioeconómicas de la América Latina

Aumento del crecimiento económico en 2004 (5%), influenciado por el dinamismo, de las economías de los Estados Unidos, Japón y China + políticas internas orientadas para reducción de la inflación y fortalecimiento del sector exportador;

Reducción del desempleo urbano (+ - 10%), aumento de los salarios reales y de la productividad;

Pero, la informalidad sigue aumentando y la cobertura de los sistemas de protección social se mantiene estancada o disminuye;


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Perspectivas socioeconómicas de la América Latina

Informalidad como tendencia estructural: Entre 1990 y 2005, de cada 10 nuevas personas ocupadas, 6 están en la informalidad

Privatización y la terciarización del empleo. Entre 1990 y 2005, cerca de 9 de cada 10 nuevos ocupados trabajan en el sector privado y 9 de cada 10 nuevos ocupados lo hacen en el sector de servicios. El 85% del empleo femenino se concentra en el sector servicios.

Reformas estructurales en los sistemas de seguridad social durante la década de 90 tuvieron impactos nulos o negativos sobre los indicadores de cobertura

Persisten elevados niveles de pobreza y concentración de ingreso


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Contexto de las reformas de la seguridad social

En los últimos 25 anos, la región ha sido pionera en la introducción de reformas estructurales en los sistema de pensiones de 12 países

Cerca de 56 millones de personas, 1/3 de la fuerza de trabajo de la región esta afiliada a los nuevos sistemas privados

Desde 2000, estas reformas han sido cuestionadas principalmente con respecto a sus impactos fiscales, bajo nivel de las prestaciones, cobertura y densidad de cotizaciones, impactos desfavorables género, bajo alcance sus impactos económicos (ahorro nacional, desarrollo de los mercados de capitales)


HISTORICO, CONCEPTOS BASICOS Y PRINCIPIOS


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Evolución histórica: La creación del seguro social

• 1883 – 1889 (Bismarck): protección a los trabajadores contra los riesgos sociales de VEJEZ, INVALIDEZ y ENFERMEDAD. – Principios originales:

• OBLIGATORIEDAD,• COTIZACIÓN de EMPLEADOS y TRABAJADORES y • PAPEL REGULADOR del ESTADO.


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Del seguro social a la seguridad social….

En 1919, se crea la OIT que estableció el seguro social como instrumento fundamental de protección de los trabajadores y sus familias, aplicado solo a ciertas categorías de trabajadores.

En 1935, los Estados Unidos promulgó la ley de “seguridad social”, la primera en usar este vocablo, utilizado también en Nueva Zelanda (1938).

Entre 1942 y 1946 aparece el concepto moderno desarrollado por Beveridge. (Gran Bretaña) como instrumento para combatir la pobreza.


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Del seguro social a la seguridad social….

• Fue desarrollado por sir William Beveridge en su informe “El Seguro Social y sus Servicios Conexos, (1942)

• El concepto planteaba un plan de “seguridad social “ que integrara los seguros sociales, la asistencia social y los seguros voluntarios complementarios”


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Normas internacionales

• En 1952, la OIT estableció la llamada “Norma Mínima de la seguridad social, llamado el Convenio 102 de la seguridad social,, ha sido ratificado por todos los países miembros de la OIT en 1994.– Es la primera norma jurídica. No solo fija un cuadro

cualitativo y cuantitativo de las prestaciones sino también los porcentajes mínimos de personas protegidas en relación a la población total, laboral y residente.


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Otros convenios de la OIT• Convenio 162 (1962) de igualdad en el trato• Convenio 121 (1964) Accidentes del trabajo y

enfermedades profesionales• Convenio 128 (1967) Pensión de vejez, invalidez y

sobrevivientes• Convenio 130 (1969) Atención a la salud• Convenio 157 (1982) Conservación de derechos• Convenio 168 (1988) Fomento del empleo y

prevención del desempleo• Convenio 183 (2000) Protección de la maternidad


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Conceptos básicos

Protección Social: Seguridad social + sistemas privados y comunitarios

Seguridad Social: Seguro Social + sistemas non contributivos

Seguro Social: Sistemas públicos contributivos


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¿Qué es la protección social?Conjunto de intervenciones de entes públicos y privados que buscan aliviar a los hogares y a los individuos de la carga que significa una serie de riesgos y necesidades

• Accidentes del trabajo, enfermedades profesionales, desempleo, maternidad, enfermedad común, invalidez, vejez, jubilación, sobrevivencia o muerte

• Exclusión y pobreza


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SISTEMAS FORMALES DEPROTECCIÓN SOCIAL: COMPONENTES

• Sistemas de seguro social:

prestaciones estatutarias vinculadas al empleo (pensiones, prestaciones en dinero a corto plazo, seguro social de enfermedad).

• Sistemas de prestaciones sociales universales:

prestaciones para todos losresidentes (asignaciones

familiares, servicios públicos de salud, prestaciones universales de vejez).

•Sistemas privados de prestaciones:

prestaciones vinculadas al empleo o individuales (pensiones profesionales, seguro de enfermedad establecido por el empleador).

Sistemas de asistencia social:

prestaciones dirigidas al aliviode la pobreza, en dinero oen especies, para los ciudadanos o los residentes con necesidades especiales.


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•Una función de red de seguridad, que deberá permitir a cada miembro indigente de la sociedad un nivel mínimo de ingresos en dinero y de servicios sanitarios y sociales que le permitirán mantener una vida socialmente útil.

•Una función de garantía de ingreso, que permita a los miembros económicamente activos de la sociedad o a todos los residentes, el acumular derechos que les permitan mantener un nivel de vida decente durante los períodos de empleo, enfermedad, maternidad, vejez, invalidez y sobrevivencia, cuando otras formas de ingreso de actividad no sean posibles.

FUNCIONES DE BASE DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE PROTECCIÓN SOCIAL


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OIT Convenio 102 – Normas Minimas de la Seguridad Social

Prest. de LPPrest. de LP Asignaciones familiaresAsignaciones familiares

VejezVejez

InvalidezInvalidezMuerteMuerte

PensionesPensiones Prest. de Prest. de CPCP

Assist. MedicaAssist. Medica

MaternidadMaternidadEnfermedadEnfermedad

Acidentes de Acidentes de TrabajoTrabajo

Invalidez Invalidez PermanentePermanente

MuerteMuerte

Invalidez Invalidez TemporariaTemporaria

DesempleoDesempleo


Estructura de los sistemas de seguridad social y mecanimos de

financiamiento

• Componente asistencial: Combate a pobreza– Focado – Universal– Beneficios mínimos

• Componente de seguro obligatorio: Reemplazo de ingresos – Público o privado– BD, CD, cuentas nocionales o sistemas de puntos– Reparto simples, reparto con reservas, capitalización

• Componente de seguro complementar: Complementación de ingresos

– BD, CD– Ocupacional, Individual


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Principios históricos de la Seguridad Social

1. Universalidad de la cobertura2. Igualdad de trato3. Solidariedad y distribución de ingreso4. Comprensividad y suficiencia de las

prestaciones5. Unidad, responsabilidad del Estado y

participación de los actores sociales en la gestión

6. Sostenibilidad financiera


LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA


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Aspectos centrales para entender el desempeño de los sistemas de

pensiones en AL • Heterogeneidad socioeconómica: altas

desigualdades e inequidades

• La evolución de la seguridad social ha sido fragmentada como resultado de distintos procesos institucionales, la acción de los grupos de presión y los problemas estructurales del mercado laboral


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Evolución del Desarrollo de la Seguridad Social en América Latina (1)

décadas de 20-30

Países pioneros o altos

Países Características1. Uruguay2. Argentina3. Chile4. Cuba5. Brasil

Programa de pensiones se establece a principio S.XX,posteriormente se organizan los programas deenfermedad-maternidad

Comienza protegiendo a grupos ocupacionales másorganizados

Cobertura se amplía en forma gradual y fragmentadaa través de subsistemas

Falta de coordinación global y diferencias importantesentre los subsistemas (estratificación en condicionesde adquisición, prestaciones y subsidios estatales)


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Países intermedios

Países Características1. Costa Rica2. Panamá3. México4. Perú5. Colombia6. Bolivia7. Ecuador8. Paraguay9. Venezuela

Introducen los programas de seguridad social entrelos años cuarenta y cincuenta

Países influídos por el Informe Beveridge por lo quesus sistemas nacieron menos estratificados

Mayor unificación y uniformidad que en el grupo depaíses pioneros.

Nota: Costa Rica cronológicamente en este grupo, perodebería ubicarse en el primer grupo por el desarrolloalcanzado en el sistema en cuanto a la cobertura.


Décadas de 40-50


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Países tardíos o bajos

Países Características1. Rep. Dominic.2. Guatemala3. El Salvador4. Nicaragua5. Honduras6. Haití

Indroducen los programas de seguridad social entrelos sesenta y los setenta.

Sistemas más unificados pero poco desarrollados.

Nota: los 14 países del Caribe no latino son tardíos (añossetenta y ochenta) pero con los sistemas más unificadosy uniformes de la región. Poseen una alta cobertura quelos ubicaría dentro del grupo pionero.


Décadas de 60 - 70


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Retórica de la reforma estructural• Critica al sistema de reparto

– No es sostenible a largo plazo debido a la transición demográfica– Impactos negativos sobre el mercado laboral– Carga fiscal en elevación perjudicando la competitividad– Redistribución regresiva de los ingresos– Baja cobertura– Instituciones publicas ineficientes, onerosas y manejadas por

políticos, con baja rentabilidad de los activos• Promoción del sistema de capitalización

– Impactos positivos sobre ahorro nacional y mercado de capitales– Reducción de la carga fiscal– Impactos positivos sobre cobertura y competitividad– Aislamiento político– Promoción de la competencia, elección individual y disminución de

los costos administrativos• Show case Chileno


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Reforma de Pensiones en América Latina (décadas de 80-00)

• 12 países de AL introdujeron reformas estructurales (sólo 10 han implementado)– Modelo sustitutivo (6 países)

• Chile 1981; Bolivia 1997; México 1997; El Salvador 1998; República Dominicana 2003; Nicaragua 2004

– Modelo paralelo (2 países)• Perú 1993; Colombia 1994

– Modelo mixto (4 países)• Argentina 1994; Uruguay 1996; Costa Rica 2001;

Ecuador 2004

• Otros países de AL introdujeron reformas no estructurales (“parametricas”)– Brasil (1998/99 y 2003/04)


Destino de las contribuciones obligatorias para pensiones

Capitalización RepartoCapita-

lización

RepartoCapita-

lización

Reparto

Capitalización

Reparto

Contribuciones

obligatoria

•Bolivia

•Chile

•El Salvador

•México

•República Dominicana

•Colombia

•Perú

•Costa Rica

•Uruguay

•Argentina

Tipo desistema

Tipo desistema


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Paradigma dominante durante los 90s: El enfoque “multipilar” del BM

• Pilar 1: redistribución, beneficios definidos, administración pública, PAYG or PFI

• Pilar 2: seguro, ahorro obligatorio, esquemas de contribución definida, fondos de pensiones administrados privadamente

• Pilar 3: ahorro voluntario

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO


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Esquemas Multipilares del Banco Mundial (1994)

PAYG - financiado con impuestos

Prueba de ingresos, pensión minima o beneficio uniforme

Redistribución + seguro

Pilar Obligatorio Administrado Públicamente

IFF - financiado con contribuciones

Cuenta de ahorros personales o plan ocupacional

Ahorro + seguro

Pilar Obligatorio Administrado Privadamente

FF - financiado con contribuciones

Cuenta de ahorros personales o plan ocupacional

Ahorro + seguro

Pilar Voluntario Administrado Privadamente

. I II III

Objetivos

Implement.

Financ.


REFORMAS ESTRUCTURALES Y PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL: ELEMENTOS PARA REFLEXION


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Principios históricos de la seguridad social

• Universalidad de la cobertura

• Igualdad, equidad o uniformidad en el trato

• Solidaridad y redistribución del ingreso

• Comprensividad y suficiencia de las prestaciones

• Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la gestión

• Sostenibilidad financiera


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Además de los principios históricos, las reformas estructurales han considerados otros objetivos…

• Promoción del ahorro nacional y el mercado de capitales;

• Eficiencia en el mercado de trabajo;• Inmunidad de la gerencia estatal y política


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Breve evaluación y revisión crítica

• La cobertura ha estado estable o declinando• No ha existido mayores impacto en el mercado

laboral• Falta capacidad institucional para afrontar las

complejidades de un sistema más sofisticado (agentes privados administradores)

• Los problemas fiscales no han sido claramente superados

• El impacto del envejecimiento no ha sido evitado• La administración privada es costosa • Existen dificultades para introducir competencia en

la industria de los administradores de pensiones


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Países Proyecciones iniciales y nacionales Proyecciones Banco Mundial

Año inicial

2000 2020 2040 2001 2020 2040

Argentina 2,5 1,8 0,3 +0,2d

Argentina n.d. 3,1a 1,2 0,3 2,5a 2,3 3,6

Bolivia 0,2 2,2 0,9 0,2 3,5f 2,1 1,7

Colombia 0,9 1,5b 2,2 2,0e 1,6 1,0 3,4

Chile 3,8 6,1c 3,6 3,3 7,2 3,4 0,5

México 0,9 n.d. 1,0 n.d. 0,5 0,7 0,7

Uruguay 5,1 4,5 3,8 3,6 4,0 2,1 2,5

ESTIMACIONES Y PROYECCIONES DEL COSTO FISCAL (% DEL PIB) EN SEIS PAÍSES, AL INICIO DE LA REFORMA O POSTERIORMENTE, COMPARADOS CON LAS DEL

BANCO MUNDIAL EN 2003

Fuente: Mesa Lago (2004)


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País/ Modelo Cobertura antes de la reforma Cobertura 2002

Chile 64 (1980) 58

Bolivia 12 (1996) 11

México 37 (1997) 30

El Salvador 26 (1996) 19

R Dominicana 30 (2000) n.d.

Nicaragua 16 (2002) 16

Perú 31 (1993) 11

Colombia 32 (1993) 24

Argentina 50 (1994) 24

Uruguay 73 (1997) 60

Costa Rica 53 (2000) 48

Ecuador 21 (2002) 21

Promedio 38 27Fuente: Mesa Lago (2004)

Cobertura de los sistemas de pensiones (% de la fuerza laboral)


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Modelo / País Afiliados(miles)

Número de Administradoras

Afiliados en las tres

administradoras mayores (%)

Chile 6 883 7 79

Bolivia 809 2 100

México 30 381 12 44

El Salvador 1 034 3a 100

Perú 3 100 4 76

Colombia 5 013 6 66

Argentina 9 275 12 57

Uruguay 626 4 87

Costa Rica 1 104 9 82

Competencia Entre Administradoras en el Sistema Privado, Junio 2003



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País Depósito en cuenta

individual

Comisión más

prima

DeducciónTotal

Deducción total (%)

Chile 10,00 2,43 12,43 19,54

Bolivia 10,00 2,21 12,21 18,10

México 6,27 4,24 10,51 40,34

El Salvador 11,02 2,98 14,00 21,28

Rep. Dominicanab 5,00 2,00 7,00 28,57

Nicaragua 7,50 3,00 10,50 28,57

Perú 8,00 3,51 11,51 30,50

Colombia 10,00 3,50d 13,50 d 25,93

Argentina 2,75 2,25 5,00 45,00

Uruguay 12,27 2,73 15,00 18,20

Costa Rica 4,50 e n.d. n.d.

Promedio c 8,28 2,88 11,16 25,81

COSTO ADMINISTRATIVO COMO % DEL SALARIO EN EL SISTEMA PRIVADO, 2002



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¿Existen aspectos positivos para ser destacados?

• Unificación y estandarización de los programas y las condiciones de adquisición

• Nueva institucionalidad• Mayor transparencia en algunos aspectos• Mejor tasa de retorno de las contribuciones

en algunos esquemas cuando los trabajadores tienen escasos años de aportes

• Desarrollo y profundización de mercados financieros y de seguros


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¿Qué problemas hubieron?

• Fueron subestimados los requerimientos institucionales y la capacidad fiscal para afrontar este tipo de reformas

• El riesgo político, la informalidad del mercado laboral, no pueden ser “solucionados” a través de la “privatización” de la seguridad social

• La prioridad en los objetivos un sistema de protección social fue inadecuadamente considerada: reducción de pobreza

• La política pública le dio una excesiva atención al segundo y no al primer pilar


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Reformas estructurales y principios de la seguridad social

1. Universalidad. La cobertura estuve estancada o bajó después de las reformas;

2. Igualdad. Las reformas homologaron las condiciones de acceso en los programas públicos cerrados y en los nuevos privados, pero dejaron grupos con condiciones privilegiadas;

3. Solidaridad. La cotización del trabajador se incrementó en la mayoría de los países con sistemas privados, mientras que la cotización del empleador se abolió o redujo en varios países, los cuales incumplen la norma mínima;


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4. Suficiencia. La pensiones de vejez en el sistema privado de Chile son inferiores a las del sistema público y esto es cierto también en Colombia. La mayoría de las pensiones en el sistema privado se ajustan a la inflación;

5. Unidad, eficiencia y participación. Problemas de competencia y altos costos administrativos, mejora en la eficiencia en algunos aspectos como el registro, el mantenimiento de las cuentas individuales y la información periódica a los asegurados. No hay participación en la gestión de los trabajadores;


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6. Sostenibilidad financiera. El proceso de envejecimiento de la población afecta tanto a los sistemas públicos como a los privados

7. Acumulación, ahorro nacional, rendimiento. No hay evidencia contradictoria en Chile de que haya ocurrido un aumento en el ahorro nacional neto. En la gran mayoría de los sistemas privados no ha ocurrido una diversificación de la cartera de inversión y el grueso de la misma está invertida en títulos públicos de deuda, como parece ser también el caso en los sistemas públicos.

8. Inmunidad política. Los sistemas privados así como os sistemas públicos están expuestos a riesgos políticos e ingerencia estatal.

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