7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

1/7

Makin

Hacia un debatms productivo

HA-JOON CHANG dicta clases de Economa en laUniversidad de Cambridge, en el Reino Unido.Es autor de varios libros de peso sobre poltica,entre los que se incluyen Kicking Away theLadder: Development Strategy in HistoricalPerspective, y se ha desempeado comoasesor del Banco Mundial, el Banco Asitico deDesarrollo y el Banco Europeo de Inversiones ytambin para Oxfam. Se le otorg el PremioLeontief 2005 por hacer progresar loshorizontes del pensamiento econmico.

Con el desprestigio de las polticas ortodoxas y la salida a la luz de la doble moralos pases ricos, la poltica industrial dej de ser un tema tab. HA-JOON CHANrazones para aceptar que la poltica industrial puede ser efectiva, al menos endeterminadas circunstancias, y brinda soluciones novedosas para que funcione m

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

2/7

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

3/7

Makin

mismos. La poltica industrial ya no es un tema tab. Se reconoceabiertamente, aun entre los retractores y escpticos, que haber desestimadola poltica industrial en su momento, puede haber sido una medidaprematura. Es cada vez ms amplia la aceptacin de que al menos algunaseconomas necesitan volver a equilibrarse, alejndose del daado sectorfinanciero, y esto puede requerir una poltica industrial activa. Con laexposicin de la doble moral de los pases ricos, ser ms simple para lospases en vas de desarrollo defender su poltica industrial contra las crticaspor parte de gobiernos donantes y las instituciones financierasinternacionales. Esto tambin puede afectar la evolucin de la OrganizacinMundial del Comercio y otros elementos del sistema de comercio global.

Nociones sobre poltica industrialLa poltica industrial es un tema tan polmico que ni siquiera existe unacuerdo sobre su definicin, pero la mayora la definiramos como polticaindustrial selectiva o dirigida a sectores especficos. En este sentido, lapoltica industrial se ve generalmente asociada a las economas de AsiaOriental (Japn, la Repblica de Corea, la provincia china de Taiwn ySingapur) durante los aos dorados, entre la dcada de los cincuenta y losochenta.

Cuando se origin el debate sobre poltica industrial (a fines de la dcadade los setenta y principios de los ochenta), algunos negaron su existenciasobre la base de que los pases de Asia Oriental no gastaban mucho ensubsidios. Sin embargo, se revel posteriormente que la poltica industrial enAsia Oriental implicaba mucho ms que la distribucin de tarifas y subsidiosa industrias orientadas al mercado nacional y que no representan

competencia internacional. La artillera de herramientas desplegadas eramucho ms amplia e inclua: subsidios directos e indirectos para laexportacin; polticas para garantizar la economa de escala; polticasdestinadas a restringir la competencia excesiva; regulacin de lasimportaciones de tecnologa; requisitos impuestos sobre la inversinextranjera directa; provisin o subsidios del estado para la investigacin y eldesarrollo (I+D) y la formacin de los trabajadores.

Asimismo, la poltica industrial no fue una prctica circunscrita a finalesdel siglo XX en Asia Oriental.

En primer lugar, las experiencias exitosas con la poltica industrial definales de siglo XX tambin se pueden encontrar en muchos pases europeos(polticas industriales nacionales en Austria, Finlandia, Francia y Noruega;polticas industriales regionales en Alemania e Italia). Incluso en el caso delos Estados Unidos, se implement la poltica industrial en gran medida aescondidas, a travs de programas federales de investigacin y desarrollo. A

pesar de su retrica sobre el libre mercado, en trminos de gasto en I+D, elgobierno de los Estados Unidos ha sido ms intervencionista que la mayorade los gobiernos opositores. Durante todo el perodo que sigui a la SegundaGuerra Mundial, la participacin del gobierno en la financiacin total de I+Den los EE. UU. fue del 40% al 65%, en comparacin con el 20% aproximadode Japn y Corea, y menos del 40% en Blgica, Finlandia, Alemania y Suecia.Llama la atencin que la mayora de las industrias en que los EE: UU. poseeun liderazgo tecnolgico internacional hayan recibido gran financiacin enI+D por parte del gobierno a travs de programas militares (p. ej.computadoras, semiconductores, aeronaves) y proyectos de salud (p. ej. sectorfarmacutico y de biotecnologa).

En segundo lugar, en el siglo XIX y a comienzos del siglo XX, cuando todoslos pases que ahora son ricos estaban en vas de desarrollo, pusieron enprctica el proteccionismo y emplearon la poltica industrial a travs desubsidios, propiedad estatal, regulacin de las inversiones extranjeras directas

y un rgimen de derechos de propiedad intelectual deliberadamente flexible.Tomemos como ejemplo a Gran Bretaa y los Estados Unidos, pases que lagente considerara inventores del libre comercio, fueron dos de los pases msproteccionistas del mundo durante los perodos en que cada uno ganterreno en el plano econmico (de mediados del siglo XVIII hasta la mitad delsiglo XIX, y de mediados del siglo XIX hasta la mitad del siglo XX,respectivamente). Francia, Austria, Finlandia, Noruega, Singapur y Taiwnutilizaron emprendimientos estatales en gran medida durante el perodo quesigui a la Segunda Guerra Mundial. Los Estados Unidos, Japn, Corea,Taiwn y Finlandia impusieron fuertes medidas sobre la inversin extranjeradirecta cuando eran destinos de tal inversin. Los Pases Bajos y Suiza, dospases que s practicaron (en cierta medida) el libre comercio, se negaron a

A pesar de su retrica

sobre el libre mercadotrminos de gasto en

I+D, el gobierno de lo

Estados Unidos ha sid

ms intervencionista q

la mayora de los

gobiernos opositores

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

4/7

MakingIt26

introducir una legislacin sobre patentes hasta 1912 y 1907,respectivamente (sobre la base de que una patente, entendida como unmonopolio de creacin artificial, es incompatible con el principio del librecomercio).

En tercer lugar, a diferencia de lo que generalmente se piensa, los pasesen vas de desarrollo no tuvieron un desempeo econmico deficientecuando se dedicaron ms activamente a la poltica industrial durante elperodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) en ladcada de los sesenta y los setenta. En realidad, durante ese perodo,crecieron ms rpidamente que en la era del imperialismo, momento en elque se vean forzados al libre comercio y a la poltica industrial de librecambio mediante el rgimen colonial o de tratados asimtricos (que losprivaban de su autonoma tarifaria). Bajo el rgimen colonial o los tratadosasimtricos, las economas de muchos pases en vas de desarrollo secontrajeron o, en el mejor de los casos, crecieron a un ritmo dbil. Sucrecimiento durante el modelo ISI tuvo un desempeo mucho mejor quedurante el perodo neoliberal ms reciente, momento en el cual utilizaronmenos poltica industrial. Por ejemplo, durante las dcadas de los sesenta ylos setenta, el ingreso per cpita en Amrica latina y el frica subsaharianacreci al 3,1% y al 1,6% anual, respectivamente. Estos ndices cayeron al 1,1% yal 0,2% entre 1980 y 2009.

Estos datos, como la informacin sobre Asia Oriental que tratamosanteriormente, examinados de forma individual, no demuestran nada. Noobstante, si se los mira en conjunto, plantean ciertas preguntas complejaspara los escpticos de la poltica industrial. Si la poltica industrial no selimit a Asia Oriental a finales del siglo XX, se torna difcil restarle

importancia a su rol all, usando como argumento algunas "fuerzascontrapuestas" de un determinado momento y en una determinada regin.Aun si muchos pases que han utilizado la poltica industrial no tuvieronxito, el hecho de que pocos de los pases ricos de hoy se hayan vuelto ricossin poltica industrial nos lleva a preguntarnos si una buena polticaindustrial puede ser una condicin necesaria, aunque no la nica, para eldesarrollo econmico. Si observamos todos estos hechos en conjunto,inevitablemente nos preguntamos: si la poltica industrial fuera algorealmente malo, cmo es posible que las pocas de mayor crecimiento de laseconomas coincidieron con una fuerte poltica industrial? Ejemplos de estoson: Gran Bretaa, entre mediados del siglo XVIII y la mitad del siglo XIX;los Estados Unidos, Alemania y Suecia, entre finales del siglo XIX y principiosdel siglo XX; Asia Oriental, Francia, Finlandia, Noruega y Austria a fines delsiglo XX, y China hoy.

Cmo mejorar la poltica industrial?Aunque efectivamente haya ms evidencia emprica slida para la polticaindustrial de lo que la mayora piensa, se enardece el debate y, posiblemente,nunca se llegue a una conclusin definitiva. Lo bueno es que no necesitamosalgn tipo de prueba absoluta de su mrito, en cualquiera de los dossentidos, para continuar con el debate. En la medida en que coincidamos enque la poltica industrial puede funcionar, al menos en ciertos momentos,podemos entablar un debate productivo sobre cmo mejorarla.

Poltica industrial selectiva o dirigida a sectores especficos encomparacin con poltica industrial generalMuchos sostienen que la poltica industrial debera ser de naturalezageneral (o funcional), en lugar de tipo selectivo (o sectorial), quedebera brindar elementos como educacin, I+D e infraestructura quebeneficie a todas las industrias por igual, y no tratar de "escoger ganadores".

Un problema con esta perspectiva es que, en un mundo con escasez derecursos, no existen polticas industriales de naturaleza netamente generalque involucren a cada industria de manera uniforme. Los subsidios en I+Dfavorecen a las industrias enfocadas en la investigacin y el desarrollo; lainversin en infraestructura afecta a ciertas ubicaciones en particular; y nopodemos formar ingenieros cuyo desempeo sea til para todas lasindustrias.

Ahora bien, si es inevitable la divisin por sectores, podemos decir almenos que las polticas menos selectivas son mejores? Desafortunadamente,la respuesta es no. El enfoque sectorial tiene sus ventajas y desventajas. Dehecho, en el rea de poltica social, mucha gente considera que mientras msselectiva sea la poltica, mejor es. En lugar de discutir acerca de si la poltica

Si la poltica industrial

fuera algo realmente

malo, cmo es posible

que las pocas de mayor

crecimiento de las

economas coincidieroncon una fuerte poltica

industrial?.

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

5/7

Makin

debe ser selectiva o no, deberamos debatir sobre la magnitud ptima en quela poltica debe estar dirigida a diferentes sectores en funcin de los distintostipos de polticas.

El estado puede ganarle la partida al mercado?Un argumento clsico contra la poltica industrial es que, debido a los lmitesa la informacin y las capacidades, el estado no puede ganarle la partida almercado. No obstante, se pueden citar varios ejemplos en la historia, dondefuncionarios gubernamentales tomaron decisiones que fueron abiertamenteen contra de las seales del mercado, simplemente para construir algunos delos negocios ms exitosos de la historia (p. ej. la industria automotrizjaponesa, la empresa coreana productora de acero POSCO y la empresaaeronutica brasilera Embraer).

Por otra parte, para explicar estos casos de xito no necesitamos suponerque los funcionarios de gobierno lo saben todo, o que incluso son msinteligentes que los capitalistas. Muchas (aunque no todas) de las decisionessupremas por parte del estado se tomaron porque los funcionariosgubernamentales pudieron ver a travs de una ptica nacional y a largo plazo,en lugar de adoptar un punto de vista parcial y a corto plazo.

En vez de discutir si el estado puede ganarle la partida al mercado,deberamos debatir acerca de cmo mejorar las condiciones de organizaciny personal para una buena toma de decisiones por parte del estado.

Economa polticaOtro grupo de objeciones a la poltica industrial puede describirse comoargumentos de economa poltica, en funcin de los cuales los crticos han

cuestionado debidamente el compromiso del liderazgo poltico con eldesarrollo econmico, la coherencia de la maquinaria estatal y la habilidaddel estado para disciplinar a aquellos que se benefician de su ayuda.

Los problemas de economa poltica deben ser tomados en cuentaseriamente. No obstante, no debemos permitir que nuestro afn por laperfeccin nos impida aprovechar las buenas oportunidades. Si esperamosuna situacin perfecta, nunca lograremos nada. En el mundo real, los pasesexitosos son aquellos que se han conformado con encontrar solucionesbastante buenas a sus problemas de economa poltica e implementaronlas polticas necesarias. Para avanzar con la discusin, debemos abordar eltema de cmo pueden realizarse mejoras pragmticas a la poltica de un pas.

Debemos ahondar en nuestro conocimiento de ciertas cuestiones, como:cmo pueden formarse e implementarse visiones polticas efectivas paralograr que individuos y grupos acten de forma coordinada; cmo puedenconstituirse naciones y comunidades a partir de grupos dispares que quiz

hasta tengan una larga historia de hostilidad y desconfianza entre ellos;cmo pueden lograrse pactos sociales y coaliciones duraderas ms all de lasdiferencias; cmo pueden aceptarse en parte, pero al mismo tiempo mejorarlas costumbres y rutinas de organizacin en la burocracia; y cmo puedenreducirse al mnimo las presiones de grupos y la corrupcin, y potenciar losflujos de informacin entre el estado y el sector privado. Para tratar estostemas en profundidad, los economistas debemos atravesar las fronteras desiempre y trabajar con profesionales (polticos, funcionarios de gobierno,empresarios) como as tambin con acadmicos de otras reas (cienciaspolticas, sociologa, antropologa, psicologa, estudios culturales).

Capacidades burocrticasA pesar de la voluntad y fortaleza del estado, y por ms que su visin sea la"correcta", es posible que las polticas fracasen si los funcionarios del gobiernoa cargo de implementarlas no tengan la capacidad para hacerlo. Es necesario

tomar decisiones difciles con informacin limitada e incertidumbre respectode los fundamentos y, generalmente, bajo presiones polticas internas yexternas. Para ello, se necesita que los responsables de la toma de decisionessean inteligentes y cuenten con el conocimiento adecuado.

En este contexto, se ha argumentado que polticas complejas, como lapoltica industrial (selectiva) no deben tratar de implementarse en aquellospases con capacidades burocrticas limitadas. Es por esta misma razn queel informe de 1993 sobre el Milagro de Asia Oriental publicado por el BancoMundial recomend a los pases del Sudeste Asitico (Tailandia, Malasia eIndonesia), donde la poltica industrial estaba bastante circunscrita, en partedebido a la relativamente escasa calidad de sus burocracias, como modelosde poltica industrial para los dems pases en vas de desarrollo.

En lugar de discutir

acerca de si la poltica debser selectiva o no,

deberamos debatir sobr

la magnitud ptima en

que la poltica debe estar

dirigida a diferentes

sectores en funcin de lodistintos tipos de poltica

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

6/7

MakingIt28

En trminos generales, no puedo contradecir la necesidad deburcratas capaces para disear e implementar buenas polticas. Noobstante, este punto sensible tiende a ser exagerado en el mundo de lapoltica, y se lleva al extremo de aconsejar no intente hacerlo en casa, comose muestra a modo advertencia en los programas televisivos cuando serealizan trucos peligrosos.

El primer problema de esta aseveracin es que no hay fundamentos parasuponer que la poltica industrial es ms compleja que otras polticas.Segundo, la otra suposicin implcita acerca de que la poltica industrialrequiere un conocimiento elevado de economa carece de justificacin. Losresponsables de tomar las decisiones de poltica industrial en Asia Orientalno eran economistas (eran abogados en Japn y Corea del Sur e ingenierosen Taiwn y China) y, hasta la dcada de los setenta, el escaso conocimientosobre economa con el que contaban era generalmente del tipo incorrecto:Marx, la Escuela Historicista de Alemania, Schumpeter, entre otros. Tercero,el argumento de no intente hacerlo en casa implica que las burocracias dealta calidad son difciles de construir y que los pases de Asia Oriental fueronextremadamente afortunados por haberlas heredado de pocas anteriores.Sin embargo, una burocracia de alta calidad puede construirse bastanterpido, como qued demostrado por los ejemplos de Corea del Sur y Taiwn.Cuarto, no debemos dejar de lado que, en materia de polticas, se aprendecon la prctica. Sin prctica, nunca dominaremos las polticas complejas. Porltimo, el hecho de que algo sea complejo no constituye un motivo vlidopara desaconsejarlo. Despus de todo, a los pases en vas de desarrollo se lesaconseja sistemticamente que adopten las mejores prcticas o lasnormas mundiales que utilizan los pases ms ricos, aun cuando es evidente

que muchos de ellos no poseen las capacidades para lidiar de forma efectivacon tales directivas. Para lograr un debate ms productivo, en lugar dequejarse por la falta de capacidades burocrticas en los pases en vas dedesarrollo, debemos discutir acerca de cmo mejorarlas.

Medicin del rendimientoEspecialmente cuando la poltica industrial es integral, los objetivos derendimiento se tornan difciles de medir, ya que prcticamente todos losprecios se encuentran desvirtuados y tambin son objeto demanipulaciones. Debemos concentrarnos en preguntas como las quesiguen, en lugar de discutir si es posible (ya que s lo es) fijar y hacer cumplirobjetivos de rendimiento:l qu indicadores de rendimiento deberan utilizarse y para quindustrias?;l cmo fijamos objetivos de rendimiento confiables sin volvernos

demasiado inflexibles?;l cmo puede el gobierno escuchar al sector privado sin quedar en deudacon ste?; yl cmo nos manejamos dentro de un horizonte de tiempo a largo plazo,sin que se torne infinito?

Poltica industrial relacionada con las exportacionesLas exportaciones son fundamentales para llevar a cabo una polticaindustrial en los pases en vas de desarrollo. Para decirlo sin rodeos, eldesarrollo econmico es imposible sin un buen rendimiento en lasexportaciones. El desarrollo econmico requiere la importacin detecnologas de avanzada, que deben pagarse en moneda extranjera, la que asu vez se debe adquirir, principalmente a partir de las exportaciones.

Ahora bien, que las exportaciones sean clave para el desarrolloeconmico no implica que los pases en vas de desarrollo deban adoptar el

libre comercio. El xito de las exportaciones requiere de una polticaindustrial importante, incluso para industrias que se rigen por las ventajascomparativas, ya que los mercados de exportacin tienen altos costos fijosde entrada, que quiz las firmas y los agricultores pequeos no puedansobrellevar. Los subsidios para exportaciones directas pueden compensarlos costos de entrada, pero este tipo de subsidios se encuentra prohibidopor la Organizacin Mundial del Comercio, excepto para los PMD, por loque la ayuda debe provenir de otros canales. Estos pueden incluir ayuda porparte del estado en concepto de comercializacin, esquemas departicipacin en el riesgo, iniciativas de asistencia para que los pequeosexportadores cumplan las normas de calidad, y polticas para formarcooperativas entre los exportadores.

Necesitamos burcratas

capaces para disear e

implementar buenaspolticas. No obstante, este

punto sensible tiende a ser

exagerado en el mundo de la

poltica, y se lleva al extremo

de aconsejar 'no intente

hacerlo en casa', como semuestra a modo advertencia

en los programas televisivos

cuando se realizan trucos

peligrosos.

7/25/2019 Chang, H. G._hacia Un Debate Ms Productivo

7/7

Makin

A largo plazo, si un pas desea sostener el mpetu de su xito en lasexportaciones, no le bastar confiar en las industrias que se rigen porventajas competitivas. Tarde o temprano, deber ampliar sus industrias deexportacin para incluir industrias que desafen las ventajas comparativas, loque requiere una poltica industrial aun ms slida.

Debemos alejarnos de la discusin infructfera sobre la apertura y elcrecimiento, y explorar cmo se pueden integrar y entrelazar mejor el librecomercio, el fomento de la exportacin (que no es sinnimo, obviamente, delibre comercio) y la proteccin de las industrias nacientes.

Cambios en el entorno globalSon numerosas las opiniones que sostienen que los recientes cambios en elentorno mundial de los negocios (como la creciente importancia de lainversin extranjera directa y del aumento de la concentracin industrial) ycambios en el mercado global y en las reglas de inversin hacen que resultenprcticamente imposible la implementacin de una poltica industrial.

Es cierto que la variedad de medidas de poltica industrial que los pasesen vas de desarrollo pueden utilizar se ha reducido considerablemente, encomparacin con el momento de apogeo de la poltica industrial en lasdcadas de los sesenta y los setenta. Sin embargo, aun queda margen demaniobra para los pases con suficiente inteligencia y determinacin.Asimismo, especialmente en el contexto de la reciente crisis financieraglobal, el panorama de los negocios en el mundo puede cambiar de formasignificativa, lo que abre posibilidades inesperadas de movimientosascendentes y transversales en las cadenas globales de valor, al menos paraalgunos de los pases en vas de desarrollo. Respecto de las normas globales

del comercio y la inversin, recordemos que no son leyes inalterables de lanaturaleza. Si as es necesario, podrn ser y sern objeto de cambio.Naturalmente, el espacio poltico es, en la prctica, un entorno con muchaslimitaciones debido a las condiciones asociadas a la ayuda y a los prstamosbilaterales y multilaterales, y a acuerdos bilaterales y regionales de inversin ycomercio, que son ms restrictivos que la Organizacin Mundial delComercio. Por las razones que he expuesto, podra sostener que, en la medidaen que son reglas hechas por el hombre, podemos cambiarlas y debemosaceptar que necesitan un cambio.

ConclusinMi objetivo principal es que salgamos de los convencionalismos yencontremos un comn denominador para las personas que se encuentranen ambos extremos del debate sobre poltica industrial. Creo que una vez quelos adversarios abandonen sus posturas tericas grandilocuentes y se centren

en cuestiones ms prcticas, tendrn un vasto espacio frtil de posicinintermedia para explorar.

El panorama de los

negocios en el mundo

puede cambiar

significativamente, lo qu

abre posibilidades

inesperadas de

movimientos ascendent

transversales en las cade

globales de valor, al men

para algunos de los pas

en vas de desarrollo.