Ciudadano Joven

Felcia Reicher Madeira

Joven ciudadano:mi primer trabajoDesafos tericos y prcticos

Cuadernos de investigacin del IIPE

Joven ciudadano: mi primer trabajoDesafos tericos y prcticos

Ttulos en la serie Polticas y estrategias para la educacin secundaria

Polticas y estrategias para el mejoramiento de las oportunidades de los jvenes Estudio en la Ciudad de Buenos AiresClaudia Jacinto; Ada Freytes FreyFinancing secondary Education in developing countries Strategies for sustainable growthKeith M. Lewin; Franoise CaillodsVeinte aos de polticas de educacin media en Chile (publicado en Ingls)M. Leonor Cariola H.; Cristin Belle; Ivan Nuez PrietoTrends in secondary education in industrialized countries. Are they relevant for African countries?Ole Briseid; Franoise CaillodsDistance education at secondary level in India: the National Open SchoolK. SujathaPositioning secondary-school education in developing countries: expansion and curriculumDonald B. Holsinger; Richard N. CowellScience education and development: planning and policy issues at secondary levelFranoise Caillods; Gabriele Gttelmann-Duret; Keith M. LewinExpansin de la educacin secundaria en Mxico: Logros y dificultades en eficiencia, calidad y equidadEduardo Weiss; Rafael Quiroz; Annette Santos del Real

Programas de becas estudiantiles: experiencias latinoamericanas (nicamente en la web) Ana Mara de Andraca

Private secondary schools in Thailand (nicamente en la web)Kannikar Pinyakong; Prapin Virasilp; Usa Somboon

Bolsa Escola: historia y evolucin (nicamente en la web)Elimer Pinheiro do Nascimiento; Marcelo Aguiar

Articular educacin y trabajo: experiencias en la Ciudad de Antofagasta (nicamente en la web)Leandro Seplveda; Pedro Milos

Felcia Reicher Madeira


Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de vista de la UNESCO o del IIPE.

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.

Esta serie de documentos tiene como objectivo la difusin rapida de los resultados de los programas de investigacin del IIPE para los especialistas y profesionales del planeamiento de la educacin.

Sus comentarios sobre este documento estn bienvenidos y se pueden enviar a Claudia Jacinto, investigadora a cargo del proyecto Educacin y formacin de jvenes del IIPE en Amrica Latina:

cjacinto@fi bertel.com.ar

Todos los documentos de esta serie estn disponibles gratuitamente desde nuestra pgina web:

www.unesco.org/iiep/spa/publications/pubs.htm

Ref.: iiep/web doc/2006.08

Composicin e impresin en el taller grfi co del IIPE

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin7-9 rue Eugne Delacroix, 75116 Paris

[email protected]://www.unesco.org/iiep

IIPE 2007

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

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ndice

Lista de siglas ...................................................................................................................................... 6

Lista de cuadros ................................................................................................................................. 7

Lista de grfi cos ................................................................................................................................... 7

Executive summary .............................................................................................................................. 8

Sumario ejecutivo .............................................................................................................................. 10

1. Introduccin ...............................................................................................................................12

2. Los medios de comunicacin y el foco del pblico-objetivo .................................................. 15

3. El diagnstico y el diseo del programa .................................................................................. 18

4. Las equivocaciones ................................................................................................................... 21

4.1 Diagnstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil....................... 21

4.2 Subestimacin del efecto estigma ................................................................................... 27

4.3 Al fi n y al cabo, qu es falta de experiencia? ............................................................28

4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariado ............................29

4.5 Superestimacin de las metas ........................................................................................30

4.6 La indefi nicin: pasanta o primer trabajo? ..................................................................32

5. Conclusiones .............................................................................................................................35

5.1 Resultados, lecciones y sugerencias ...............................................................................35

Anexo: Descripcin del programa, procedimientos, metas, y estructura de funcionamiento .....39

Bibliografa..........................................................................................................................................43


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Lista de siglas

CEBRAP Centro Brasilero de Anlisis y Planeamiento

CEM Centro de Estudios de la Metrpoli

CIEE Centro de Integracin Empresa Escuela

CNPD Comisin Nacional de Poblacin y Desarrollo

CNPq Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

COGSP Secretara de Educacin del Estado de San Pablo

DIEESE Departamento Inter Sindical de Estadsticas y Estudios Socio Econmicos

FAPESP Fundacin de Apoyo e Investigacin del Estado de San Pablo

FGTS Fondo de Garanta por tiempo de Servicio

FLACSO Facultad Latino-Americana de Ciencias Sociales

FUNAG Fundacin Alexandre de Gusmo

Fundacin SEADE Sistema Estadual de Anlisis de Datos

FUNDAP Fundacin para el Desarrollo Administrativo

IBGE Instituto Brasileo de Geografa e Estadstica

IPEA Instituto de Investigacin Econmica Aplicada

IPRI Instituto de Pesquisa de Relaciones Internacionales

MEC Ministerio da Cultura

MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina

NBER Ofi cina Nacional de Investigaciones Econmicas

OCDE Organizacin para el Desarrollo y Cooperacin Econmica

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

PBI Producto bruto interno

PEA Poblacin econmicamente activa

PED Investigacin de Empleo y Desempleo

PJC Programa Joven Ciudadano: Mi Primer Trabajo

PRODESP Compaa de Procesamiento de Datos de San Pablo

R$ Real brasileo

RMSP Regin Metropolitana de San Pablo

SEP Secretara de Planeamiento del Gobierno del Estado de San Pablo

SERT Secretara de Empleo y Relaciones de Trabajo

US$ Dlar estadounidense

USP Universidad de San Pablo


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Lista de cuadros

Anexo. Cuadro 1. Metas de plazas del PJC por entidades otorgantes, 2000-2002 (nmeros absolutos)

Anexo. Cuadro 2. Poblacin ocupada por sexo y edad, y asistencia al bachillerato, 1995-2002. Regin Metropolitana de San Pablo (estimados en nmeros absolutos)

Lista de grfi cos

Anexo. Grfi co 1. Estructura de funcionamiento del programa


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Young citizens programme: my fi rst employmentTheoretical and practical challenges

Executive summaryThis article analyzes the design and implementation processes of the Young citizens programme: my fi rst employment (PJC), which has been in operation since May of 2000 in the metropolitan region of San Paulo, Brazil. It examines the assumptions that have oriented the programme, showing the importance of considering previous national and international experiences and research, and taking into account statistical data and studies conducted on the subject.

The PJC proposed six-month internships in companies and/or NGOs to 270,000 young students. The students selected were from public secondary schools in the metropolitan area of San Paulo. They received a monthly scholarship of R$130 (approximately US$50), of which 50 per cent was provided by the government and the other 50 per cent by the company or NGO. The PJC required an important investment of public resources (near R$20 million, approximately US$7.5 million), which calls for refl ection on which are the most effi cient social measures to tackle the problem of youth unemployment in disadvantaged sectors. Also, the recent launching of the First employment for young people programme by the Brazilian Federal Government highlights the importance of analyzing the current diffi culties and challenges in the design of such programmes.

Firstly, the author emphasizes the importance of analyzing the context in which the programme was conceived, characterized by a strong mass media campaign against the escalating violence in public schools in San Paulo. Some incidences of violence in schools, especially in general secondary education evening classes, generated a strong reaction from society, who demanded fast and effi cient actions from the government to solve the problem. Against this background, the former governor of San Paulo launched the PJC programme in order to promote employment and social insertion of young people from disadvantaged sectors.

Secondly, the diagnosis and the design of the PJC programme are looked at. The programme was conceived under the assumption that employers need more workers but that they do not contract them because of their cost. Thus, the government would contribute two types of subsidies: It would contribute half the value of the minimum wage and it would exempt employers from labour taxes. The PJC aimed to provide initial employment to students aged between 16 and 21 enrolled in public secondary schools. Also, the programme aspired to create new work placements rather than ones that would have the effect of replacing people already employed. A complex logistical organization was established, involving a great number of governmental bodies, and was initially under the direct co-ordination of the San Paulo state government.

The core of the document presents the main problems made in the conception of the programme, and shows that sometimes the evaluation of policies designed to be effi cient and effective reveals that in practice they failed to generate the desired impact.

The author maintains that the greatest problem in the elaboration of the programme was to consider the lack of experience of the young people in the labour market as the cause of youth unemployment. Through a review of studies from the 1970s to the present, the author shows that there is a misconception behind this assumption. She considers that this kind of strategy helps young people who, given time, would be able to fi nd stable work anyway, rather than offering support to young people who genuinely have great diffi culties fi nding and keeping a job.


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The programme aimed to favour young people living in the most disadvantaged situations and a rigid selection system was created. Nevertheless, the diffi culty in fulfi lling this objective became evident from the beginning for various reasons, including the refusal of the employers to contract young people living far from the work place, those with fewer qualifi cations, and the poorest or those belonging to minority groups. The author considers it important to fi nd out the effects on young people who for some reason failed to enter the programme, or those who themselves decided to abandon their internship or whose contract was terminated by their employer.

The author goes on to describe the reaction of the Ministry of Labour, which opposed internships of general secondary students for the following reasons: fi rst, due to the fact that the new legislation had taken away from general secondary education any responsibility to train students for work; and secondly, due to the fact that the employers used internships to save on labour costs.

The author concludes that the quantitative results of the PJC are not encouraging. From mid-2000 until mid-2003, 390,000 young people registered in the programme, and only around 38,000 were selected for an internship in 6,231 companies. About 79.4 per cent of the young people fi nished the internship and 6.2 per cent obtained formal work placements; 15.2 per cent left the programme on their own initiative and 5.4 per cent left at the employers request. Therefore, the PJC did not reach its goal, and it generated frustration among those young people who were not selected.

Also, there is evidence that the best internships were fi lled by young people from more favourable economic backgrounds, which contradicts the programmes original proposals. The author suggests that, at least from the employers perspective, acquiring experience in the labour market requires continuity, preferably through formal employment of long duration. Thus the programme failed to fulfi l two of its most important missions: to favour the more disadvantaged youths and to provide them with the experience that the private sector demands.

The author concludes that despite mobilizing a reasonable amount of public resources, this programme had no impact on youth unemployment indicators, nor on the violence situation. Violence and youth unemployment are constantly associated with one another and still represent one of the major drives behind youth employment programmes.

Finally, the author puts forward three considerations: a) any social policy implemented in Brazil must take into account that the problem is not so much lack of resources as their inappropriate use; b) economic arguments shed light on the fact that the problem of youth unemployment, which indeed exists, cannot be confused with the problem of initial employment; and c) it is important to take into account the designs and results of social policies already implemented in other areas and regions.


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Sumario ejecutivo

Este artculo analiza el proceso de diseo e implementacin del programa Joven ciudadano: mi primer trabajo (PJC), llevado a cabo desde mayo de 2000 en la Regin Metropolitana de San Pablo, Brasil. Analiza las presuposiciones que explcita o implcitamente orientaron al programa, usando datos estadsticos y estudios sobre el tema, con la fi nalidad de fundamentar la importancia de tener en cuenta a las experiencias e investigaciones nacionales e internacionales en el rea.

El PJC tena el propsito de ofrecer pasantas de seis meses de duracin en empresas y/o en ONGs a 270.000 jvenes estudiantes del bachillerato en las escuelas pblicas del rea Metropolitana de San Pablo. Los jvenes reciben una beca mensual de R$130 (aproximadamente US$50), cubierta una mitad por el Estado y la otra por el empleador. Dado que el PJC implic una inversin importante de recursos pblicos (cerca de veinte millones de reales, aproximadamente 7,5 millones de dlares) invita a refl exionar sobre cules son las mejores tecnologas sociales para enfrentar efi cientemente el problema del desempleo juvenil en los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. Asimismo, el ms reciente lanzamiento del programa Primer empleo para jvenes, por parte del Gobierno Federal de Brasil, justifi ca an ms la necesidad de analizar las difi cultades y desafos presentes en el diseo de programas de este tipo.

En un primer momento, la autora destaca la importancia de analizar el contexto en el que se gener el programa, signado por una fuerte campaa de los medios de comunicacin acerca del crecimiento de la violencia en las escuelas pblicas de San Pablo. Algunos hechos de violencia en las instituciones escolares, principalmente con jvenes alumnos del bachillerato nocturno, generaron una inmediata reaccin de la sociedad exigiendo acciones rpidas y efi cientes para solucionar el problema. En este contexto, el entonces gobernador de San Pablo lanza el programa PJC con el objeto de promover la insercin laboral y social de los jvenes de sectores marginados.

En un segundo momento, se describe el diagnstico y el diseo del programa PJC. Partiendo del supuesto de que los empleadores necesitaban ms trabajadores pero no los contrataban por no pagar el costo, el gobierno decidi aportar dos tipos de subsidios: contribuir con la mitad del valor de un salario mnimo y permitir que los empresarios no paguen las cargas tributarias laborales. El PJC se propona proporcionar a los estudiantes de bachillerato del sistema pblico, de 16 a 21 aos de edad, una primera oportunidad de insercin en el mercado laboral por medio de pasantas. El diseo buscaba crear nuevas fuentes de trabajo y no terminar reemplazando a la mano de obra ya empleada. Para estos fi nes, se organiz una compleja logstica de implementacin del programa que involucr a un gran nmero de organismos gubernamentales y estuvo en un primer momento bajo la coordinacin directa de la Gobernacin del Estado de San Pablo.

A continuacin, la autora arriba al ncleo bsico del documento: detallar las principales equivocaciones cometidas en la concepcin del programa y llamar la atencin sobre algunas polticas que, aunque sean pensadas como efi cientes y efi caces, cuando son bien analizadas y se contraponen benefi cios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el mejoramiento del problema.

En su anlisis, la autora sostiene que la mayor equivocacin del programa residi en un diagnstico de las causas del desempleo juvenil basado en la falta de experiencia de los jvenes en el mercado laboral. A travs de una revisin de estudios de la dcada de 1970 en adelante intenta mostrar lo inexacto de este supuesto. Sostiene, en cambio, que una estrategia de este tipo favorece


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exactamente a los jvenes que slo necesitaran de algn tiempo para lograr estabilizarse en un trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes difi cultades para ingresar al mercado laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo.

Desde la concepcin del programa hubo una fuerte disposicin a favorecer a los jvenes que vivan situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se cre un rgido orden de prioridades de seleccin. Sin embargo, desde el comienzo se hizo evidente la difi cultad para cumplir con este objetivo, entre otras razones, por la negativa de los empresarios a contratar a los que viven lejos del lugar de trabajo, los que tienen menos califi cacin, los ms pobres y los discriminados por color, sexo, etc. La autora considera que sera importante conocer los efectos sobre aquellos que, por algn motivo, no lograron ingresar en el programa o concluyeron la pasanta por decisin propia o despido del empleador.

Por otro lado, se describe la reaccin de los fi scales del Ministerio Pblico del Trabajo que se manifestaron en contra de la existencia de alumnos del bachillerato en las pasantas por dos motivos: la nueva legislacin haba retirado de ese nivel de enseanza cualquier grado de compromiso con la formacin para el trabajo, concentrando su objetivo pedaggico en la formacin general de los alumnos; y el hecho que los empresarios utilizaban las pasantas como mano de obra de menor costo.

Finalmente la autora arriba a algunas conclusiones. Desde el punto de vista de los resultados meramente cuantitativos, los saldos del PJC no son alentadores. Desde mediados de 2000 hasta mediados de 2003, se inscribieron al programa unos 390 mil jvenes, de los cuales cerca de 38 mil fueron seleccionados para realizar la pasanta en 6.231 empresas de varias dimensiones. 79,4% de jvenes terminaron la pasanta y 6,2% obtuvieron empleos formales; 15,2% abandon el programa por iniciativa propia y 5,4% lo abandon por decisin de la empresa. Por lo tanto, el PJC no alcanz su meta, lo cual gener frustracin entre los no seleccionados.

Asimismo, hay fuertes indicios de que los jvenes que concluyeron las mejores pasantas tambin son aquellos que ocupan situaciones socioeconmicas ms favorables, o sea, lo contrario de lo que el programa propona. Tambin seala que el hecho de adquirir experiencia en el mercado de trabajo signifi ca, sobre todo para el empleador, el desempeo continuado de una tarea, preferentemente a travs de un empleo formal. As el programa dej de cumplir dos de sus ms importantes misiones: llegar hasta el joven ms carenciado y equiparlo con la experiencia que el sector privado demanda.

La autora concluye que an involucrando un volumen razonable de recursos pblicos, no se provoc ningn impacto sobre los ndices de desempleo juvenil y tampoco sobre la violencia, fenmenos constantemente asociados y que todava representan una de las justifi caciones para implementar programas de empleo juvenil.

Finalmente, desarrolla tres tipos de consideraciones: a) cualquier poltica social aplicada en Brasil debe tener en cuenta que el problema no ha sido tanto la falta de recursos aplicados en el rea social, sino los gastos sociales mal orientados, b) el soporte de los abordajes basados en la economa es fundamental para entender que el problema del desempleo juvenil, que efectivamente existe, no se puede confundir con el tema del primer empleo, y c) es necesario estimular la cultura de buscar ejemplos de polticas sociales ya realizadas en otros espacios y localidades.


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1 Introduccin

A pesar de la amplia discusin que se lleva a cabo en los medios acadmicos, en los espacios tcnicos y gubernamentales y, ahora, en los medios de comunicacin, sobre los enormes desafos inherentes a implementacin de programas para enfrentar de forma efi ciente los problemas provocados por la persistencia de la pobreza y la desigualdad social en Brasil, entre nosotros todava es frecuente un tipo comn de reaccin a esta incmoda adversidad: la de que es posible encontrar soluciones sencillas para enfrentar esta perversa herencia social.

En general, marcados por diagnsticos que se basan en el sentido comn, con poco o ningn amparo en el conocimiento acumulado en el rea temtica y escuchando ms a los corazones que a las mentes, los proyectos gubernamentales (y tambin no gubernamentales) de accin social, en su mayora se han mostrado inefi cientes, lo que ha generado desilusiones continuas. El voluntarismo se encuentra presente en las ms distintas acciones de combate a las desigualdades sociales, as como en el enfrentamiento de las elevadas y persistentes tasas de desempleo juvenil. Lo sorprendente es que, en este mbito, la literatura ya acumula un razonable conjunto de informaciones sobre lo que funciona y lo que no funciona. Sin embargo, incluso las ms sencillas reglas de conducta, como el ejercicio de un plan piloto, han sido despreciadas.

El programa Joven ciudadano: mi primer trabajo1 (PJC), que tena el propsito de ofrecer, durante seis meses, con apoyo de subsidios del Estado, pasantas en la iniciativa privada y en ONGs a 270.000 jvenes que frecuentaban el bachillerato en las escuelas pblicas de la Regin Metropolitana de San Pablo, fue vctima del simplismo en su concepcin ms general.

Es interesante subrayar que programas simplistas en su concepcin corren el gran riesgo de volverse extremadamente complejos en su implementacin y ejecucin. La prctica ha demostrado que el tener en cuenta a acciones existentes y consolidadas en general es la mejor solucin tcnica. En este caso, por ejemplo, ya existe un programa de pasantes para alumnos de bachillerato, sin el apoyo de subsidios, desarrollado por el Centro de Integracin Empresa Escuela (CIEE). Sin embargo, el hecho de considerar experiencias anteriores u otras experiencias suele contrastar con el fuerte deseo de trasmitir la idea de que lo que se propone es una novedad, algo indito, concebido por el equipo que lo est presentando o implementando. Y en funcin de ello es muy fcil adoptar soluciones complejas de implementacin. Esto tiende a acentuarse an ms cuando el gobierno est muy interesado en el programa.

El PJC fue ideado por solicitud del gobernador. El problema es que este tipo de proyectos termina por pesar demasiado en el presupuesto, sin que las personas que los implementan sean capaces de darse cuenta de la gravedad de la situacin. En efecto, durante una reunin en la que se discuta la importancia de las evaluaciones para corregir el rumbo del programa, incluso en lo que concierne a evaluaciones de costo, uno de los coordinadores afi rm que, en su opinin, la mejor evaluacin era aumentar la autoestima del joven carenciado, aunque fuera solamente uno. Y fue fuertemente aplaudido por el equipo del programa.

Es fundamental llamar la atencin sobre esta combinacin comn y perversa de equivocaciones, ya que este tema sigue muy presente en la agenda de las polticas sociales en Brasil; en este momento, el Gobierno Federal acaba de lanzar el programa del Primer empleo para jvenes,

1. Implementado a partir de mayo de 2000 en la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP)


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lo que seguramente fomentar el debate pblico sobre nuestros problemas sociales y sobre las mejores tecnologas sociales para enfrentarlos. En este escenario, es fundamental sumar refl exiones y argumentos sobre esos temas.

En este artculo, ms que seguir las reglas de conductas metodolgicas sobre las cuales ya se ha llegado a un razonable consenso en el rea de evaluacin de polticas pblicas sobre generacin de empleo, se opt por llevar a cabo un conjunto de observaciones en el sentido de llamar la atencin para la importancia de la comprensin de determinados aspectos que han sido minimizados en las evaluaciones de las polticas pblicas, sobre todo en el rea de las polticas compensatorias. Durante la dcada de 1990 hubo una creciente ocupacin de los espacios de evaluacin por parte de los economistas, que refl exionaron y utilizaron las herramientas de la llamada mainstream en el rea de economa. Sin duda se trata de aportes muy importantes, que tambin se utilizan en este trabajo; sin embargo, tenemos la intencin de colaborar para comprender mejor el proceso decisorio, el diseo y el funcionamiento de las polticas sociales desde la ptica de las ciencias sociales.

En realidad, concordamos y nos inspiramos en Faria cuando sugiere lo siguiente:

Quizs ms importante que la evaluacin de impacto sea la evaluacin de proceso de una poltica, a medida que se desarrolla. Cuando se entregan recursos del orden de los 1.700 millones de reales2 al ao a un programa de Bolsa Escola, hay que saber qu sucede a medida que el programa se lleva a cabo. Adems del hecho de que, desde el punto de vista operativo, esas evaluaciones son indispensables para el buen funcionamiento de las polticas, ellas juegan un rol todava ms estratgico en lo que concierne a la democracia. Por qu? Porque sin tales evaluaciones, sin una discusin ms densa respecto de las polticas, el debate pblico se ve totalmente perjudicado. Para mejorar la calidad del debate pblico, es absolutamente indispensable, fundamental, la contribucin de las ciencias sociales, para llamar la atencin sobre las difi cultades, presiones, problemas y polticas imaginadas como extremadamente efi cientes y efi caces, pero que en la realidad, bien analizadas, demuestran que no causan un gran impacto sobre la desigualdad (Faria, 2002, p.76).

El PJC ya consumi cerca de veinte millones de reales3 desde el momento de su implementacin hasta la actualidad, lo que signifi ca un razonable volumen de recursos pblicos; por lo tanto, vale la pena analizar sus desdoblamientos.

Este artculo est estructurado de manera de analizar el conjunto de presuposiciones que explcita o implcitamente orientaron al programa, con datos y anlisis estadsticos y estudios sobre el tema, con la fi nalidad de fundamentar la importancia de tener en cuenta a las experiencias e investigaciones nacionales e internacionales en el rea.

Incluso sin la intencin de elaborar un anlisis exhaustivo sobre la relacin costo/benefi cio, siempre que fue posible se trat de llamar la atencin sobre la ausencia de preocupacin por los recursos fi nancieros involucrados en el programa. Las evaluaciones tienden a concentrarse fuertemente en los impactos del programa en el pblico-objetivo, y es muy importante que esto se capte como medida de efi ciencia, pero ello no justifi ca el descuido por el tema del gasto pblico en un pas que dispone de tan escasos recursos.

Tal vez la ms importante preocupacin de este artculo sea la de apoyar la urgente necesidad de profundizar investigaciones y anlisis en el rea del mercado laboral en general y, en especial,

2. Aproximadamente US$ 910.000 de acuerdo a relacin Real/Dlar en marzo de 1999.3. Aproximadamente US$ 5.800.000 de acuerdo a relacin Real/Dlar en marzo de 2003.



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del segmento del trabajo juvenil, a fi n de que se puedan obtener diagnsticos ms precisos para implementar polticas efi cientes. An as, el conocimiento ya acumulado de las experiencias en marcha en Brasil nos ofrece algunas pistas para buenas correcciones de rumbo.

El Captulo 2 aborda al pblico-objetivo, al discutir el marco en el que se gener el programa, casi como una respuesta a la presin de los medios de comunicacin de masa ante el crecimiento de la violencia en las escuelas pblicas. El Captulo 3 detalla el diagnstico y el diseo del programa. El Captulo 4 es el ncleo bsico del artculo, siendo su intencin detallar las principales equivocaciones cometidas en la concepcin del programa y llamar la atencin sobre el hecho de que las polticas pensadas como efi cientes y efi caces, cuando bien analizadas y contraponiendo benefi cios y costos sociales, demuestran que no provocan un gran impacto sobre el problema que se desea minimizar, sobre todo cuando se consideran los escasos recursos disponibles para enfrentar la grave desigualdad social. Por fi n, la Conclusin destaca las lecciones aprendidas.


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2 Los medios de comunicacin y el foco del pblico-objetivo

Desde mediados de la dcada de 1950, el porcentaje de la poblacin brasilea que vive en familias pobres (con ingresos per capita inferiores a los R$904 al mes, a precios de 1999) ha aumentado de 30% a 40% del total (en 2002 este contingente representaba 33% de los 170 millones de brasileos). La persistencia de la pobreza no se debe a la falta de recursos destinados a programas sociales, ya que Brasil gasta todos los aos aproximadamente 20% del producto bruto interno (PBI) en este rubro, es decir, casi dos terceras partes del total de ingresos del gobierno, que equivalen a 34% del PBI.

Por lo tanto, cul es el motivo de esta aparente paradoja? El principal motivo es que la utilizacin de los gastos sociales no es correcta, puesto que entre un 30% y 40% de los mismos est destinado a sectores no pobres de la poblacin. Por esta razn, el tema del enfoque de las polticas sociales del acierto de los gastos sociales ha ganado relevancia en el actual debate. El objetivo de esta discusin es contribuir a reducir las desigualdades a travs de una profunda reestructuracin de la composicin de los gastos tradicionales, que deben llegar a los ms necesitados.

Frente a la importancia de este tema en la nueva agenda de polticas sociales, hay que plantear una primera discusin: el programa Joven ciudadano: mi primer trabajo (PJC), que involucra un volumen razonable de recursos pblicos, contribuye de alguna forma para minimizar las desigualdades sociales y sus desdoblamientos actuales y futuros? La respuesta a esta pregunta, cuyos argumentos se agregarn a lo largo del trabajo, es que no.

En este caso, vale la pena indagar lo siguiente: por qu entonces se eligi este foco de actuacin?, por qu esta iniciativa gubernamental?. Y, fi nalmente, por qu tanto empeo en este programa? Las respuestas a estas cuestiones nos llevan a efectuar una refl exin que tiene en cuenta los caminos por los cuales pasan las elecciones de programas y la forma en que polticas pensadas para determinadas fi nalidades sufren desviaciones e incluso pueden resultar en efectos perversos.

Segn el Censo 2000 del Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), residen en la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP) casi 40.000 jvenes analfabetos que tienen entre 15 y 24 aos, as como 704.000 que no completaron la educacin bsica (de ocho aos) y no frecuentan la escuela. Su mayora (85%) se encuentra dentro del grupo de edad de los 20 a los 24 aos. En el Estado de San Pablo tales valores se duplican. La trayectoria de esos jvenes no ofrece muchas alternativas: si no completan la educacin bsica difcilmente encontrarn empleos decentes y sern las familias pobres del maana, reproduciendo el ciclo de la miseria. En realidad, tales jvenes ya fueron vctimas de un conjunto de polticas con enfoques equivocados. Hace algunos aos en Brasil gastamos mal en el rea de la educacin, y uno de los resultados de ello es la falta de recursos para remunerar bien a los docentes y/o invertir en mtodos pedaggicos que estimulen al joven a seguir estudiando.

Entre los que estn sinceramente empeados en enfrentar la desigualdad parece fcil argumentar en pro de estos jvenes, seguramente destinados a la pobreza. En realidad, se trata de disear polticas que combinen la ampliacin de los aos de escolaridad con acciones que faciliten el trnsito de tales jvenes por el mercado laboral.

4. Aproximadamente US$ 48 de acuerdo a la relacin Real/Dlar en marzo de 1999.



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Surge entonces la siguiente pregunta: por qu empearse en un programa de generacin de trabajo centrado en los jvenes que frecuentan bachillerato?

Por supuesto que nadie puede, en teora, estar en contra de ayudar a los jvenes de los sectores populares que en general, con mucho esfuerzo personal y familiar, llegaron hasta el nivel del bachillerato. Lo que pasa es que los recursos son escasos y hay que hacer difciles elecciones. Es la eleccin de Sofa5.

La explicacin de esta eleccin se encuentra en el escenario que exista en San Pablo a fi nes de la dcada de 1990. En ese periodo, inicio del segundo mandato del gobernador Mario Covas, la violencia, como se deca en aquel momento, se hizo presente en el ambiente escolar, cruz sus portones y entr en las escuelas. Tales acontecimientos, aunque su nmero haya sido reducido, provocaron una gran repercusin en los medios de comunicacin y profundizaron el pnico y la angustia, que ya estaban muy presentes en la sociedad. La sensacin que exista en el imaginario de las familias es que cualquier nio o adolescente, en cualquier momento, podra tornarse una vctima de la accin criminal de un alumno adolescente. En realidad, tanto este sentimiento angustiante y la inseguridad resultante del mismo, as como la fuerte reaccin de indignacin de la sociedad, eran comprensibles, ya que uno de los momentos de tranquilidad para los padres siempre fue aquel en el que sus hijos ingresaban por la puerta de la escuela, donde supuestamente estaran protegidos y seguros.

Como la mayora de los jvenes y nios frecuenta la escuela pblica y una gran parte de los actos violentos involucraba a jvenes alumnos del curso de bachillerato nocturno, se esperaba una fuerte reaccin de la sociedad en el sentido de exigir acciones rpidas y efi cientes del gobierno, que a su vez, frente a la presin y la gravedad de la situacin, no pudo permanecer omiso y tuvo que actuar rpidamente.

Se pens en dos tipos de accin: una de proteccin fsica en las escuelas instalacin de rejas, cmaras de video, presencia de policas, etc. y otra de naturaleza ms preventiva. En este ltimo caso, se generaron por lo menos dos grandes programas en esa oportunidad: Joven ciudadano: mi primer trabajo y Parceiros do futuro, que actuaba ms en el sentido de integrar escuela y comunidad, a travs de acciones en el rea de ocio y recreacin, sobre todo durante los fi nes de semana. Idealizado en este marco, al inicio del PJC eran comunes comentarios de este tipo: la posibilidad de acceso al primer trabajo despertar esperanzas entre los jvenes y los alejar de la seduccin de la marginalidad. De alguna forma, ms que para solucionar el problema del desempleo, el programa fue pensado como una proteccin contra el contagio de la violencia, aunque el dato sobre los elevados ndices de desempleo entre los jvenes que concluan el bachillerato (48%) fuera una referencia constante.

La decisin de dar inicio a este trabajo con una refl exin sobre el contexto que inspir y concibi al PJC, lo hecho hasta ahora, no tiene simplemente la funcin de trazar una especie de biografa del programa para introducir la discusin. Se describe el contexto con la intencin de llamar la atencin sobre uno de los principales mecanismos por los cuales el foco de las polticas sociales deja de ser el pblico ms necesitado; se trata del poder de presin de los grupos ms organizados o, en este caso, de los medios de comunicacin, que llega fcilmente a los odos de gobernantes y estructuras estatales.

5. Novela de William Styron de 1979, en la que la protagonista, Sofa, es obligada a salvar a slo a uno de sus dos hijos en un campo de concetracin nazi.


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As, el primer punto que resaltamos es el hecho de que el PJC, y sobre todo su foco de atencin, no naci de un anlisis consistente de la naturaleza del problema del desempleo juvenil, de la identifi cacin de los sectores ms vulnerables, sino como una respuesta a presiones de grupos de la sociedad, mnimamente organizados, que encontraron fuerte eco de sus demandas en los medios de comunicacin. Desgraciadamente, en este sentido el PJC no constituye una excepcin, sino casi una regla. El mecanismo de fcil acceso de algunos grupos a las estructuras de los estados ha sido una de las principales razones de la desviacin del foco de las acciones sociales de situaciones ms graves de pobreza; los ms necesitados, los que viven las situaciones ms afl ictivas de carencias sociales, porque no poseen canal ni voz, se hacen invisibles al poder pblico. O, como suelen decir los tcnicos disconformes con las constantes desviaciones de foco, las poblaciones ms necesitadas son totalmente desposedas de capital social, no conocen los caminos de las presiones y no conocen el valor del voto.


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3 El diagnstico y el diseo del programa

Como ya lo comentamos anteriormente, ante la presin de las familias y los docentes, que ocupaban un gran espacio en los medios de comunicacin, y siempre exhibiendo altos ndices de desempleo, el gobernador del Estado de San Pablo decidi reaccionar y asign a su asesora directa la responsabilidad de formular una propuesta para encontrar soluciones a las difi cultades enfrentadas por los jvenes en su ingreso al mercado laboral. El equipo concluy algo que, debido a la forma en que se repeta en varios foros: el problema de los jvenes es que ellos experimentan una especie de crculo vicioso: no logran trabajo porque no tienen experiencia, pero cmo adquirir experiencia sin que alguien los acepte para trabajar? Diagnstico sencillo, solucin sencilla.

Por un lado, sera importante actuar en la demanda para generar, junto a las empresas, estmulos para emplear a ms trabajadores y asimismo para cambiar la conducta de los empresarios respecto de sus resistencias en lo que concierne a la contratacin de jvenes. Con este propsito, el gobierno aportara dos tipos de subsidios: contribuira con la mitad del valor de un salario mnimo y permitira que los empresarios no pagaran las cargas tributarias laborales. Se supona que se trataba de un buen estmulo, ya que se crea que los empleadores necesitaban un nmero ms grande de trabajadores y slo no los contrataban por falta de condiciones de pagar el costo de la mano de obra.

Adems, como haba consenso en el equipo de que el principal problema era la falta de experiencia, la propuesta tambin trat de abarcar el aspecto de la oferta. Se saba que el nmero de jvenes candidatos sera mucho mayor de lo que el programa podra atender. Para solucionar el problema, la idea era ampliar la oferta de plazas y restringir el tiempo en el que cada joven podra permanecer en el programa, lo que ampliara las oportunidades de experiencia a un mayor nmero de jvenes. Encarado de esta forma, casi como un proceso pedaggico, el trabajo debera tener el carcter de pasanta. Finalmente, ante las difi cultades existentes en Brasil y en el Estado de San Pablo para generar nuevos puestos de trabajo, siempre se destacaba una precaucin: impedir que los adultos fueran desplazados para dar lugar a los jvenes o, como sola comentar en la poca el sector sindical, evitar que el hijo ocupara el lugar del padre.

Un punto en especial gener divergencias en la poca de la implementacin del proyecto: un grupo de asesores defenda la importancia de incluir en la oferta el empleo pblico, cuya gestin es bastante ms fcil, ya que se da de forma directa y abre nuevos frentes de trabajo. Sin embargo, el gobernador, que ya ofreca un programa de esta naturaleza, insisti en la participacin de la iniciativa privada, en funcin del discurso tambin recurrente del crecimiento de la responsabilidad social, fuertemente pregonado por los empresarios del sector privado, con ejemplos y artculos en los medios de comunicacin.

Con este conjunto bsico de elementos tcnicos, todos ellos sencillos y de fcil dominio a nivel del sentido comn, se generaron las directivas bsicas del programa (detalladas en el Anexo), que fue instituido por el Decreto Estadual N 44.860/2000.

En suma, el PJC tena en vista proporcionarles a los estudiantes de bachillerato del sistema pblico del Estado, de 16 a 21 aos de edad, una primera oportunidad de insercin en el mercado laboral por medio de pasantas. Factibles en funcin de alianzas con la iniciativa privada y entidades de la sociedad civil sin fi nes de lucro, las pasantas tienen la duracin de seis meses y aseguran a los


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jvenes benefi ciarios una vivencia profesional prctica, mediante el pago de una beca de R$1306, la mitad pagada por el gobierno del Estado y la otra mitad por la empresa. En principio, jvenes en situacin social ms vulnerable en funcin de la pobreza, baja escolaridad, mujeres cabezas de familia tienen prioridad en el acceso a las plazas.

La meta sera la de alcanzar, en tres aos, a 270.000 pasantes, distribuidos de la siguiente forma por semestre: 20.000, 35.000, 50.000, 50.000, 50.000 y 65.000.

En lo que concierne a su capacidad de operacin, le fue dado al programa un carcter matricial, que involucraba a distintos organismos del Gobierno. La coordinacin permaneci a cargo del gabinete del gobernador y la ejecucin fue realizada mediante la accin de tres secretaras estaduales: Empleo y Relaciones Laborales, Educacin y Ciencia, y Tecnologa y Desarrollo Econmico. El diseo de implementacin tambin involucraba a instituciones de la administracin directa: la Fundacin para el Desarrollo Administrativo (FUNDAP), responsable por la gestin de los recursos humanos (reclutamiento y capacitacin de monitores y supervisores), la Compaa de Procesamiento de Datos de San Pablo (PRODESP), que respondi por el montaje y gestin de los catastros del programa, y la Fundacin SEADE (Sistema Estadual de Anlisis de Datos), responsable por la evaluacin del programa.

Le cupo a la Secretara de Empleo y Relaciones de Trabajo (SERT), coordinadora del programa, realizar convenios con la iniciativa privada para ofrecer plazas para la pasanta, administrar el pago de la beca-pasanta y efectuar el seguimiento profesional de la prctica.

Las Secretaras de Educacin y Ciencia, Tecnologa y Desarrollo Social (que alberga a las escuelas tcnicas) fueron las responsables de ofrecer, en las propias escuelas, espacios para la inscripcin de los jvenes, adems de colaborar en la divulgacin y seguimiento escolar.

Las fi chas de los alumnos inscriptos, cuya concepcin pretenda facilitar el monitoreo y la evaluacin, fueron elaboradas por la Fundacin SEADE. Despus de llenadas por las escuelas, eran encaminadas a PRODESP, el organismo que realizara el proceso de jerarquizacin segn los criterios desarrollados por la SEADE (jvenes mayores de edad, sin experiencia en el mercado de trabajo formal, con hijos, provenientes de familias con jefes con menor nivel de instruccin), de tal modo que los menos favorecidos tendran ms oportunidades. Al recibir las informaciones relativas a las plazas ofrecidas, PRODESP encaminaba el alumno en funcin de un orden de prioridad de discriminacin positiva respecto de los que tendran menores chances en los procesos convencionales.

Adems de esta preocupacin con la discriminacin positiva, se consideraban otras dos informaciones en el proceso de encaminamiento: la preferencia del alumno por una determinada rea profesional y la ubicacin de la plaza (preferentemente en la misma regin de su escuela).

En esta estrategia de implementacin se produciran sistemticamente listas que seran publicadas peridicamente en las escuelas. Tambin se estableci que, para cada plaza disponible, se convocaran tres alumnos que seran entrevistados en las entidades empleadoras. Las empresas elegiran segn sus propios criterios. Finalmente, el joven aprobado en la entrevista fi rmara un Trmino de Compromiso, documento que ofi cializa la pasanta. Tales procedimientos seran realizados por monitores y supervisores.

En la logstica del programa tambin se prevea el seguimiento profesional y escolar del joven, as como la formacin de un equipo de gestin, evaluacin y monitoreo continuo, a fi n de asegurar

6. Aproximadamente US$75. Relacin Real/Dlar en marzo de 2000.



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correcciones de rumbo a lo largo de la implementacin del programa. Este equipo fue instalado en la SERT, pero tambin era apoyado por informaciones de monitores con nivel superior de educacin, que haran el seguimiento del programa en las escuelas. Finalmente, el diseo del organigrama del programa tambin prevea supervisores, que seran el nexo entre el equipo de gestin y los monitores asignados a las escuelas. En el Anexo se presenta el diseo de la estructura de funcionamiento del PJC. La complejidad de la logstica de implementacin (Grfi co 1.1 del Anexo), el volumen de recursos involucrados tanto en la distribucin de subsidios a los alumnos y a las empresas como en la sustentacin de una compleja estructura operativa, as como el hecho de estar directamente vinculado al gabinete del gobernador, muestran la dimensin de la importancia que el gobierno otorgaba al programa y las expectativas generadas.

Como lo seala la coordinadora de la evaluacin del programa en la SEADE: si, por un lado, el diseo organizativo revelaba la prioridad del programa en la agenda del gobierno, por otro potenciaba la generacin de confl ictos entre los rganos sectoriales participantes y entre estos y la coordinacin del programa, lo que efectivamente ocurri. Poco tiempo despus del comienzo de su funcionamiento, ocurra un sinnmero de problemas de las ms distintas naturalezas; ello, asociado al fallecimiento del gobernador, provoc la transferencia de la coordinacin del programa a la Secretara del Empleo y Relaciones del Trabajo. (...) Al transferir su coordinacin a la Secretara del Empleo y Relaciones del Trabajo, el programa Joven ciudadano: mi primer trabajo se junt a los dems programas all desarrollados, con objetivos variados y estrategias distintas, tales como los Frentes de trabajo, el Banco del pueblo, el Programa de califi cacin profesional y el programa de mismo nombre Joven ciudadano, ejecutado por aquella Secretara en articulacin con el Servicio Civil Voluntario, de iniciativa federal y destinado a atender a jvenes de 18 aos, dispensados del servicio militar y en situacin de riesgo. En este nuevo espacio, el programa perdi fuerza y explicit an ms sus fragilidades e inconsistencias (Carvalho, 2002, pp.7-8).


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4 Las equivocaciones

4.1 Diagnstico de las causas y las consecuencias del desempleo juvenil

Las causas

Seguramente la mayor equivocacin del programa reside en el diagnstico de las causas del desempleo juvenil que, grosso modo, apuesta a que los altos niveles de desempleo de este grupo de edad resultan, sobre todo, de la difi cultad de romper, a travs de una primera oportunidad, con el crculo vicioso impuesto por la exigencia de una experiencia anterior para ingresar al mundo del trabajo. Desde esta perspectiva, el programa bsicamente se orienta al primer trabajo.

La literatura tcnica acadmica (nacional e internacional) ms renombrada y preparada sobre el tema, aunque consciente de los graves problemas que representa la desocupacin juvenil, cuestiona y argumenta que sta no es la explicacin para este complejo y afl ictivo fenmeno social. El seguimiento de la implementacin, del desempeo y sobre todo de los resultados de la evaluacin del PJC presenta una serie de evidencias que dan consistencia emprica a esta literatura.

El tema del incremento de la tasa de desempleo y reduccin del empleo tuvo un gran impacto en la agenda social de las ltimas dcadas, tanto en los pases desarrollados como en aquellos en vas de desarrollo. En ltima instancia, y de forma bastante sucinta, los ndices de desempleo representan la falta de capacidad de la economa de un pas para ofrecer todo el trabajo productivo que su poblacin desea. Distintos segmentos de la sociedad presentan difi cultades diferenciadas de acceso al trabajo productivo, debido a un conjunto diversifi cado de situaciones. Sin embargo, los indicadores de desempleo juvenil siempre fueron los ms elevados, en Brasil como en todo el mundo. Lo ms sorprendente es que esta situacin persiste incluso en los periodos de expansin de la economa.

En funcin de esa persistencia, este tema ha sido objeto de estudio de la literatura internacional desde mediados de la dcada de 1970. Una parte de los trabajos trata de entender lo diferencial del comportamiento juvenil a travs de exhaustivas comparaciones con el comportamiento de otras categoras de edad. Otros se detienen en las difi cultades para enfrentar el problema, analizando detalladamente los obstculos confrontados por los varios programas de combate a ese desempleo que ya fueron implementados en distintos pases.

Sin embargo, en Brasil, a pesar del grave problema que este fenmeno ha representado para la sociedad y de las reales preocupaciones de los gobiernos respecto del tema, hay pocos estudios que se dedicaron a buscar un entendimiento ms profundo, tcnico-acadmico, de este tema.

Una posible explicacin para la escasa importancia dada a estos estudios ms profundos quizs tenga que ver con el hecho de que aquellos que se involucraron con el tema consideran que ya conocen muy bien el diagnstico. Ha habido tres explicaciones ms recurrentes. Una de ellas pone la cuestin en el marco de los grandes cambios que ocurrieron en la estructura del empleo a lo largo de las ltimas dcadas en Brasil, especialmente en la Regin Metropolitana de San Pablo (RMSP): el proceso de reestructuracin productiva, que reduce los puestos de trabajo, y las nuevas demandas en lo que concierne a la califi cacin de la mano de obra, que altera la preferencia del empleador en lo relativo al grupo de edad del empleado. Al combinar requisitos



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relativos a experiencia profesional, escolaridad y actitud del personal, los empleadores estaran prefi riendo la poblacin adulta. Una segunda explicacin, planteada por los demgrafos, destaca la importancia de la presin demogrfi ca de este grupo de edad. Y, fi nalmente, una tercera, que aparece ms en las declaraciones recurrentes de los mismos jvenes, de sus familias y de los empleadores y la que, en ltima instancia orient conceptualmente al programa, hace alusin a la creencia, ya bastante establecida, de que el joven no tiene oportunidad en el mercado laboral debido a su falta de experiencia o de habilidades demandadas por el mercado, y esto hace que tenga enormes difi cultades en la bsqueda de su primer empleo.

Para debatir las equivocaciones conceptuales que orientaron el PJC, se toma como punto de partida un resumen elaborado a partir de una publicacin de la Organizacin para la Cooperacin el Desarrollo Econmico de 1980 (OCDE, 1980). De alguna manera, esta publicacin realiza una especie de estado del arte de los estudios sobre el tema del desempleo juvenil y de evaluaciones de polticas ya implementadas para enfrentarlo. El estudio se refi ere bsicamente a la Europa de la dcada de 1970, cuando este tema ya era preocupante. Lo sorprendente es que una gran parte de las presuposiciones y explicaciones utilizadas entre nosotros para justifi car el concepto y el diseo de nuestras polticas destinadas a enfrentar y/o minimizar este problema, ya eran cuestionadas en la poca de esta publicacin. Ante su actualidad, empezamos con un breve resumen de algunas de sus conclusiones; una gran parte de ellas ha sido extrada del tem II de la obra citada, que sugestivamente tiene como ttulo Lecciones para el futuro.

La literatura de fi nes de la dcada de 1970

Los resultados de un gran nmero de estudios que componen la publicacin de la OCDE arriba mencionada, concluyen que los grandes diferenciales, siempre desfavorables, del desempleo juvenil, tienen que ver con la mayor rotacin de los jvenes en el trabajo o con una mayor propensin a pasar del empleo al desempleo o a la inactividad. En funcin de este hecho, los estudios sobre desempleo juvenil que centralizan sus anlisis en la medicin de la tasa de desempleo esttica (como lo hacemos aqu), sin captar la dinmica del proceso de ingreso y salida del mercado laboral y de la poblacin econmicamente activa (PEA), tienden a enmascarar esta especifi cidad del desempleo juvenil. La dinmica de la alta transicin del empleo al desempleo o a la inactividad es mucho ms comn entre los adolescentes y tiende a diluirse a medida que se avanza hacia la edad adulta. Los estudios constatan que el desempleo se reduce con la edad, no debido a ella, sino debido al tiempo que se permanece en un determinado trabajo, es decir, al tiempo de experiencia en un empleo. Conclusiones de esta naturaleza se han repetido en trabajos internacionales ms recientes, incluso en Brasil, y este tema ser abordado ms tarde.

A pesar de que este comportamiento juvenil es bastante generalizado, los autores no dejan de alertar sobre la existencia de un grupo de jvenes que presentan una dinmica diferenciada: pasan largos periodos de tiempo sin empleo, intercalados por breves periodos con empleos que los jvenes consideran insatisfactorios (y la mayora efectivamente lo es). Es posible encontrar jvenes con estas caractersticas en todas las capas socioeconmicas de la sociedad, pero ellos estn ampliamente concentrados en grupos que acumulan mltiples desventajas, como bajo nivel educacional, minoras tnicas, jvenes que viven en lugares alejados de los centros de trabajo, los que conviven con ambientes de trasgresin, etc. Es decir, existe un ncleo duro de jvenes que acumulan fragilidades sociales y que efectivamente tienen difi cultades para ingresar y permanecer en el mundo del trabajo. Hay fuertes indicios de que, entre estos jvenes, los problemas de empleabilidad tienden a no desaparecer con el tiempo, y por ello los que acumulan este tipo de desempleo estn destinados a la pobreza. As, segn lo que subrayan estos estudios, para colaborar efectivamente para romper con el crculo de la miseria, lo ideal sera que los programas


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se concentraran en estos jvenes que acumulan desventajas que comprometen su futuro y tambin el del pas.

Por supuesto, hay un gran consenso entre los investigadores en que la mejor poltica de prevencin del desempleo empieza en las escuelas, a travs de una buena educacin. Partiendo de esta afi rmacin, los autores sugieren que concentrar esfuerzos en adolescentes que estn estudiando o recin-graduados no parece ser una buena estrategia de poltica social destinada a emplear jvenes, ya que los anlisis de trayectoria de insercin en el mercado laboral indican claramente la existencia de un periodo de adaptacin hasta que el joven se estabilice en un empleo. Segn los autores, este aviso vale sobre todo cuando se trata de polticas que involucran subsidios y que, por ello, cuestan caro a los cofres pblicos. Uno de los riesgos ms comunes de esta poltica es el de favorecer exactamente a los jvenes que slo necesitaran de algn tiempo para lograr estabilizarse en un trabajo, en lugar de los que genuinamente enfrentan grandes difi cultades para ingresar al mercado laboral y permanecer en el mismo durante un largo periodo.

Por este motivo se sugiere que se concentren las polticas en el grupo de edad de los 20 a los 24 aos entre jvenes que abandonaron la escuela precozmente y presentan una historia de largos periodos de desempleo. En este caso suele ser ms efi ciente la combinacin de una poltica que mezcle enseanza formal, enseanza profesionalizante y polticas de subsidios, en suma, programas que mejoren la empleabilidad.

Los autores tambin alertan que es vital, en cualquier poltica que presupone la contratacin de jvenes con el objetivo de hacerlos ganar habilidades, califi cacin y socializacin en el mundo del trabajo (por lo tanto, una propuesta tpica de pasantas), un real involucramiento del empleador en esta tarea, sobre todo cuando la poltica incluye subsidios al empleador. Pero lo ms interesante es el argumento que fue desarrollado para justifi car la importancia del involucramiento y conviccin del empleador, concentrndose en el tema de la autoestima. Como sabemos, uno de los impactos ms importantes y deseables de los programas para jvenes con bajo potencial de empleabilidad es el incremento de la autoconfi anza y la autoestima. Sin embargo, algunos de los investigadores de esta publicacin argumentan con razn que, si el programa tiene como resultado un gran nmero de jvenes fracasados (sea por el rechazo en el momento de la contratacin, sea por despido por incompetencia, indisciplina o simple prejuicio), provocar el efecto contrario. Cuanto ms riguroso sea el proceso de seleccin y exigencia en el desempeo de las funciones, mayor ser tambin el sentimiento de rechazo.

Adems, si no hay conviccin, los empleadores tienden a invertir poco en la capacitacin de los empleados subsidiados, porque saben que el subsidio va a terminar muy pronto. Por este motivo, los implementadores de las polticas de generacin de empleos para jvenes, sobre todo cuando se trata de polticas que involucren un gran nmero de benefi ciarios, necesitan buenos controles para evitar tales desviaciones, lo que exige, desde el punto de vista administrativo, una buena estructura que a menudo es muy dispendiosa.

Por lo tanto, ya al inicio de la dcada de 1980, la literatura sobre el tema advierte sobre el conjunto de exigencias necesarias para evitar el lanzamiento de programas que provocan, entre los jvenes y sus familias, mucha esperanza hoy y frustracin el da de maana.

La literatura de fi nes de la dcada de 1990

Como se ver en el artculo, las advertencias del texto de la OCDE de inicios de la dcada de 1980 prcticamente no fueron tenidas en cuenta en el PJC, y los errores se repitieron. Pero, qu dice la literatura ms reciente?



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Un estudio de Flori (Flori, 2003) refuerza las conclusiones sobre el papel decisivo de la mayor rotacin de los jvenes en la explicacin de los persistentes y elevados ndices de desempleo juvenil. Este refuerzo proviene tanto de la revisin de la bibliografa internacional y nacional ms reciente, como de las propias evidencias recogidas por la autora.

Barros, Camargo y Mendona (1997) investigaron la variacin de la incidencia y la duracin del desempleo en las regiones metropolitanas brasileas, distinguiendo seis distintas dimensiones del desempleo. En lo que concierne al tema edad, se constat que los adolescentes presentan una alta probabilidad de ingreso y salida del desempleo, es decir, una gran rotacin. Al tratar de establecer una relacin entre las especifi cidades del desempleo juvenil y los temas de la desigualdad y la pobreza, los autores concluyeron que la magnitud del desempleo juvenil seguramente contribuye con el aumento de la desigualdad de ingresos individuales, pero causa un impacto bastante menor sobre la desigualdad y la pobreza familiar, porque los ingresos del trabajo de los jvenes colaboran muy poco con el presupuesto familiar. El resultado para el conjunto de la poblacin trabajadora, por grupos de edad, es el siguiente: el desempleo se reduce con la edad, lo que se asocia a la creciente baja en la probabilidad de ingreso en la condicin de desempleado o a un crecimiento, con la edad, de la probabilidad de salida del desempleo, o a ambos. Menezes-Filho y Picchetti (2000) analizaron las determinantes de la duracin del desempleo en la Regin Metropolitana de San Pablo, exactamente en el rea de actuacin del PJC. Utilizando un mtodo distinto el estimulador de Kaplan-Meier, en este caso, los autores llegaron a resultados muy similares.

En el mbito internacional, tomando como referencia los trabajos mencionados por Flori, aunque la situacin del desempleo de los jvenes a partir de la dcada de 1970 se haya acentuado, poco se avanz en trminos de entendimiento y de soluciones para el problema. Fisher (2001) concluy que la alta tasa de desempleo entre los jvenes en Estados Unidos es un fenmeno persistente, que resulta de la gran rotacin de ingreso y salida del mercado laboral; ello, a su vez, se explica en funcin del hecho de que los jvenes no son los responsables por el mantenimiento de la familia y se pueden dar el lujo de esperar el empleo adecuado.

Particularmente estimulante es el resumen que hace la autora del trabajo de Blanchfl ower y Freeman (2000, apud Flori, 2003), que estudia las dimensiones del deterioro del mercado laboral de los jvenes en los pases de la OCDE durante las dcadas de 1980 y 1990 y muestra que poco se avanz respecto de las inquietudes y conclusiones de la dcada de 1970, que resumimos anteriormente. En este periodo, la participacin de los jvenes en la poblacin se redujo en la mayora de los pases, mientras que la oferta de empleo se destin a los sectores que empleaban relativamente muchos jvenes. A pesar de esas tendencias y del creciente nmero de jvenes que se dedican solamente a estudiar, la situacin del joven empeor en relacin al adulto: los salarios y las tasas de empleo se redujeron, y las tasas de desempleo se incrementaron en todos los pases. Los autores estudiaron los sectores que ms emplean a jvenes y, al investigar si el empleo estaba disminuyendo en estos sectores, lo que explicara el mal desempeo del mercado laboral juvenil, descubrieron lo opuesto: el empleo aument respecto del empleo total. Muchos analistas esperaban que los problemas del joven terminaran cuando la generacin baby boom envejeciera y en su lugar ingresara un menor nmero de jvenes. Pero ese trabajo mostr que ello no sucedi; el empleo y los ingresos de los jvenes se redujeron en casi todos los pases de la OCDE (Flori, 2003, p.12).

En el mismo trabajo, Flori (2003) trat de reunir evidencias empricas sobre: a) la existencia, en las reas metropolitanas brasileas, de una mayor rotacin juvenil duracin del desempleo o tasa de entrada al desempleo y, b) fl ujos de ingreso y salida de la fuerza de trabajo.


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Los resultados encontrados aportan elementos para responder a la pregunta: realmente la difi cultad para obtener el primer empleo es lo que hace que los jvenes presenten una tasa de desempleo tan elevada?, o ello es provocado por la elevada rotacin en el mercado de trabajo juvenil? Se trata de un tema importante y actual en Brasil porque, segn la autora, si el motivo de esa mayor tasa est asociado a la difi cultad de encontrar el primer empleo, ello se puede considerar como un problema pasible de intervencin gubernamental. Sin embargo, el principal motivo puede ser simplemente la mayor tasa de transicin del empleo al desempleo, es decir, el joven entra y sale de un empleo en un corto periodo de tiempo (Flori, 2003, p.4). Si este es el motivo, la pregunta es la siguiente: vale la pena que el gobierno gaste sus recursos en un programa de esta naturaleza?

El anlisis de los datos realizado por la autora muestra que en la RMSP, un poco ms de 10% de los jvenes que entran en el desempleo, en el periodo estudiado, estn en bsqueda del primer empleo, mientras que ms de 80% de ellos ya estuvieron empleados anteriormente, (...) por lo tanto, la bsqueda del primer empleo no provoca una gran infl uencia en esta alta tasa de desempleo juvenil (Flori, 2003, p.19). Tambin es interesante subrayar que los valores varan muy poco en el caso de las distintas reas metropolitanas brasileas analizadas por la autora.

Si los resultados son estos, el tema central se desplaza de las determinantes de las altas tasas de desempleo a las de la alta tasa de rotacin en el trabajo juvenil. En esta rea, hay un menor nmero de trabajos empricos y no conocemos resultados conclusivos. Tericamente, el joven puede desvincularse del trabajo por iniciativa propia o del empleador. Sin embargo, de cualquier forma, se trata de una prueba para ambos lados, ya que sin historia de trabajo el empleador conoce poco del joven, as como el joven sin experiencia conoce poco sobre la naturaleza del trabajo a desempear.

En un artculo reciente para un importante diario del pas, Hlio Zylberstajn explicita de forma pedaggica y creativa tales conclusiones que todava se restringen a las reas acadmicas y que seguramente encontrarn resistencia entre los que lidian con el tema y que creen en el diagnstico recurrente. Ante la polmica que se gener en el pas debido a la decisin del gobierno de Lula de crear un programa de primer empleo, el diario Folha de S. Paulo plante la siguiente pregunta a dos profesores de economa: el subsidio al primer empleo es una buena medida? La respuesta del prof. Zylberstajn fue no, comparando la situacin del primer empleo con la del primer noviazgo. Para los jvenes es difcil permanecer mucho tiempo en los primeros empleos. Para entender por qu sucede esto, basta comparar la bsqueda del empleo a la bsqueda del casamiento. En general, los jvenes no se casan con el primer novio. No tienen difi cultades para encontrar novio, pero sus primeros noviazgos son cortos. Con el paso del tiempo, los jvenes adquieren experiencia, encuentran a alguien y entonces forman una pareja ms permanente. La proporcin de jvenes solos es ms elevada que entre los adultos, pero ello no sucede porque los jvenes no tienen novio, sino porque los noviazgos son ms cortos. Siempre hay muchos jvenes que buscan empleo o novio. Y esto es bueno, ya que la rotacin en los noviazgos de la juventud siempre produce mejores encuentros defi nitivos. Con el empleo pasa lo mismo. Los jvenes tienen una mayor rotacin porque experimentan las empresas y son experimentados por ellas. Esto es bueno. Con el tiempo encuentran una plaza y crean un vnculo ms duradero (Zylberstajn, 2003, p.A-3).

Este conjunto de consideraciones nos ayuda a entender mejor los resultados de la elevada proporcin de desvinculacin de los jvenes a lo largo de la ejecucin del PJC. As, independientemente del periodo considerado, cerca de 30% a 35% de los jvenes interrumpieron la pasanta antes de completar los seis meses previstos por el programa. Las interrupciones por motivo de inadecuacin



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del alumno y/o empresa fueron responsables de 51,3% de los casos de desvinculacin. De acuerdo con la norma, los despidos por inadecuacin durante los primeros sesenta das de la pasanta no excluyen al alumno del programa, pero debe volver a esperar junto con los dems candidatos. Tambin con poca variacin a lo largo de todo el periodo de implementacin del programa, los otros motivos de desvinculacin presentaron las siguientes proporciones: cerca de 15% ocurri por iniciativa de los alumnos y 5% por decisin de la empresa. La parcela de jvenes que abandon la pasanta para conseguir otro empleo es alrededor de 5% y slo cerca de 6% a 7% lograron un vnculo formal con la empresa. En diciembre de 2002, casi la mitad de los inscriptos concluy las pasantas. Los ndices de conclusin varan segn el tamao de la empresa y el sector de actividad. Los mayores empleadores y los lugares en que un mayor nmero de pasantes concluye sus actividades son los sectores prestadores de servicios y el comercio, mientras que la representacin de la industria es cerca de 10% (Fundacin SEADE, 2002a).

No se llev a cabo ningn estudio para comparar la rotacin del total del mercado juvenil con la signifi cativa rotacin del PJC. Tampoco se realizaron estudios para verifi car hasta qu punto la empleabilidad de los jvenes que pasaron por el PJC es distinta de la del conjunto de los jvenes, incluso porque todava es muy pronto para hacer un seguimiento de los que egresaron del programa. Sin embargo, cuando se tiene en cuenta que la contratacin de los jvenes fue altamente subsidiada y que, adems, el PJC cont con un alto costo de estructura en su operacin, quizs debiramos llevar muy en serio las consideraciones y sugerencias de Hlio Zylberstajn. En su opinin, la poltica de subsidiar el primer empleo es un error y sobre todo un enorme desperdicio, ya que los vnculos de empleo o los casamientos (de acuerdo con la simbologa que emple) no duraran. Y tambin hace una sugerencia: para facilitar la situacin de los jvenes en su ingreso y acomodacin al mundo del trabajo, sera mejor ayudar el mercado para que ste hiciera la rotacin necesaria entre ellos, pero con un menor tiempo para buscar empleos y menores costos para las empresas.

Cmo realizar esta propuesta ser el objeto del ltimo tem de este texto, que realiza un balance y presenta algunas recomendaciones. Por el momento nos parece vlido refl exionar sobre algo que ya se mencionaba durante la dcada de 1970: al optar por focalizar el programa en adolescentes estudiantes, no estaramos ayudando exactamente a aquellos que slo necesitan tiempo para ajustarse, mientras que los que ms necesitan ayuda son abandonados por el programa? Parece que s, como veremos a continuacin. Sin embargo, antes vamos a presentar algunas refl exiones sobre las equivocaciones del diagnstico de las consecuencias.

Actualmente, en Brasil, las polticas de generacin de empleo para jvenes representan, para los distintos niveles de gobierno, una accin de absoluta prioridad. Como ya vimos, el diagnstico para justifi car esta prioridad invariablemente combina dos factores: la difi cultad para romper el crculo vicioso entre falta de experiencia y obtencin del primer empleo, lo que resulta en altas tasas de desempleo juvenil; esto nos parece una equivocacin. Y la necesidad de mantener al joven lejos del contagio de la trasgresin, lo que a continuacin tambin vamos a presentar como una equivocacin.

Como ya subrayamos, el discurso que combina desempleo juvenil y violencia responde muy bien a las demandas de un grupo de jvenes, sus familias y los medios de comunicacin. Pero la literatura latinoamericana est repleta de ejemplos de que polticas pensadas y diseadas como respuesta a problemas coyunturales, como la violencia, muchas veces no provocan ningn impacto, tanto sobre los ndices agregados de violencia, como sobre los de desempleo. Una excelente referencia para conocer equivocaciones de esta naturaleza que fueron cometidas y repetidas en las ltimas dcadas es el anlisis de Ernesto Rodriguez (Rodriguez, 2002).


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Naturalmente, no me refi ero a posibles y probables relaciones ms amplias entre escenarios sociales degradados y marcados por altos ndices de desempleo y pobreza y por la irrupcin de actos violentos, sino a las justifi caciones para proponer polticas de empleo juvenil compensatorias, que por su propia naturaleza se restringen a un pequeo nmero de benefi ciarios (naturalmente relativo al tamao absoluto del problema). En tales circunstancias, es poco probable que el benefi ciario sea un trasgresor en potencia. A menos, por supuesto, que el objetivo del programa sean exactamente aquellos con actos de trasgresin en su currculo, como es el caso de innumerables programas destinados a jvenes en confl icto con la ley. En realidad, la proporcin de jvenes trasgresores que amenazan a la sociedad con actos violentos es pequea y, si nos referimos bsicamente a la pobreza, pasa a ser incluso un prejuicio considerarlos a priori un riesgo social. Es evidente que acciones de esta naturaleza no provocarn ningn impacto sobre la violencia. Con una buena divulgacin, podrn causar algn impacto simblico sobre el imaginario de las personas, pero slo durante un corto periodo.

4.2 Subestimacin del efecto estigmaDesde la concepcin del programa hubo, de parte de su equipo, una fuerte disposicin a favorecer a los jvenes que vivan situaciones de mayor fragilidad familiar y carencias. Para ello se cre, despus de una exhaustiva discusin, un rgido orden de prioridades que se trataba de cumplir al pie de la letra. Sin embargo, en las primeras semanas de implementacin, se hizo totalmente trasparente la difi cultad para cumplir con esta fuerte conviccin.

El primer criterio que se cambi fue el de la edad. Aunque el programa preconizara la preferencia por una determinada edad, se puso de manifi esto que era muy difcil encontrar jvenes con ms de 17 aos que nunca hubieran trabajado. De esta forma, las edades de los jvenes participantes en el proyecto se concentraron entre los 16 y los 17 aos.

Una encuesta cualitativa efectuada por la Fundacin SEADE (Fundacin SEADE, 2002b) junto a los monitores describe el empeo de los mismos junto a las escuelas (incluso con la colaboracin del cuerpo tcnico de los centros escolares) para cumplir la agenda de la discriminacin positiva y sus constantes frustraciones por lo lograr concretarla.

El equipo sinti el problema como una especie de choque con la realidad y se sorprendi con su propia inocencia, aunque estos problemas sean ampliamente conocidos, en la literatura de mercado de trabajo, como efecto estigma. Los empresarios se resisten a contratar a los que viven lejos del lugar de trabajo, los que tienen menos califi cacin, los ms pobres y los discriminados por color, sexo, etc. En realidad, el equipo se empez a dar cuenta de las trampas sociales que sedimentan la persistencia de la desigualdad y diluyen los impactos de los programas de naturaleza compensatoria en los valores agregados de la desigualdad. El mayor problema parece ser la distancia, el habitante de las periferias, ya que el empleador suele alegar el costo del transporte, el mayor riesgo de retrasarse y el ausentismo en funcin de las distancias y congestionamientos comunes en las metrpolis, adems del ambiente malo de determinadas regiones, estereotipadas como focos de criminalidad, violencia y trasgresin. Adems, los mismos jvenes y sus familias explicitan la distancia como un gran problema, dado el gasto del transporte y la difi cultad de conciliar escuela y trabajo.

Segn las reglas del PJC, seran encaminados tres pretendientes a cada cargo, todos en situacin de fragilidad familiar. En la prctica, para cada plaza eran entrevistados cerca de siete a nueve candidatos, y casi siempre el elegido no respetaba el orden de carencia, sobre todo porque la eleccin privilegiaba a los habitantes de las reas ms centrales. Al fi n y al cabo se puso de



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manifi esto para el equipo lo que la literatura ya nos advierte: asumen los puestos los que los conseguiran de cualquier modo, sin la intervencin del programa.

Como se dijo anteriormente, no se realizaron anlisis de seguimiento de los egresos del PJC; solamente se llev a cabo una investigacin cualitativa con ex pasantes del programa que, en general, lo evaluaron de forma positiva. Afi rmaron que la pasanta les proporcion una experiencia vlida en lo que concierne a aprender a relacionarse, adquirir confi anza, capacidad de tomar iniciativas y expresarse. Respuestas de este tenor fueron mucho ms frecuentes que, por ejemplo, la adquisicin de conocimientos especfi cos. Dos aspectos, ambos positivos, fueron recurrentes entre los jvenes: la declaracin del inters por la continuidad de los estudios, con el ingreso a la enseanza superior o la bsqueda de cursos profesionalizantes y de idiomas; y la infl uencia de la pasanta en la eleccin de un rea profesional, relacionada positiva o negativamente con la experiencia en la pasanta. Por fi n, los ex pasantes pusieron de manifi esto ms un crecimiento individual y social que la adquisicin de conocimientos para una habilidad especfi ca. Sin duda, el resultado es positivo. Sin embargo, responde a la demanda por experiencia exigida por el empleador?

Sera muy importante conocer los efectos sobre aquellos que, por algn motivo, no lograron ingresar en el programa o concluyeron la pasanta por decisin propia o despido del empleador, y que representan un gran nmero de jvenes. Efectivamente, el PJC, entre mayo de 2000, fecha de su implementacin, y junio de 2003, acumul un total aproximado de 390 mil jvenes inscriptos, a los cuales se ofrecieron 25.728 plazas en las empresas que adhirieron al programa. Los puestos ofrecidos fueron llenados mediante la contratacin de cerca de 38 mil pasantes, ya que algunas plazas fueron ocupadas ms de una vez antes de la conclusin de la pasanta, en funcin de la inadecuacin a la actividad. Segn tales nmeros, la cantidad de jvenes que se frustraron con el programa fue mucho mayor que la cantidad de benefi ciados.

Aunque no se realiz un anlisis ms detallado del perfi l de los jvenes que frecuentaron los mejores empleos y el de aquellos que, por algn motivo, no pudieron ingresar al programa, permanece la fuerte impresin de que los adolescentes que participaron en el programa en las mejores plazas tendran las mejores oportunidades de cualquier manera, con o sin el programa.

Ante ello, repetimos la pregunta: los que fi nalizaron la pasanta, efectivamente adquirieron experiencia, segn la expectativa del programa y los empleadores? Tomando como referencia el testimonio que se obtuvo a travs de investigaciones cualitativas, la respuesta ms probable es que no.

4.3 Al fi n y al cabo, qu es falta de experiencia?Desde la ptica del empleador, experiencia signifi ca, sobre todo, tiempo de registro en la cartera de trabajo, pero los jvenes que participaron en el programa no tienen este benefi cio y reclaman mucho de esta situacin7. Por lo tanto, en la prctica, las actividades llevadas a cabo por los pasantes que no fueron admitidos (solamente 6% fue admitido) y/o no trabajaron en grandes organizaciones (el porcentaje es muy bajo) no difi eren mucho de las ocupaciones tpicas de ingreso al mercado laboral, de carcter transitorio (en la visin de los jvenes y en la prctica del mercado), como describe Leite (2002) en un informe de investigacin cualitativa realizada en reas perifricas de la RMSP. Efectivamente, una gran parte de los jvenes transita casi exclusivamente

7. La cartera de trabajo (documento que demuestra que se tiene un empleo formal en Brasil) slo es fi rmada por el empleador cuando efectivamente se contrata para el desempeo de una determinada tarea. Por defi nicin, la pasanta no es la ejecucin continuada de una tarea.


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en relaciones de trabajo informales (sin proteccin social), pero ejercidas en contextos protegidos de negocios familiares y/o con vecinos y conocidos: ayudantes de los padres en restaurantes y ferias, cobradores (de deudas), entregadores de confecciones (en la empresa de la madre), tecleo de trabajos escolares en casa, niera de vecinos y parientes, artesana hippie. Una de las ventajas de este tipo de trabajo es su compatibilidad con la escuela, lo que en gran parte es posible en funcin del contexto amigable (familiares/vecinos) en el que trabajan, ya que la importancia del estudio se encuentra presente incluso entre las familias ms pobres. La interrupcin de la vida escolar resulta ms de procesos de rebelda que de la presin para trabajar.

De la misma forma, la prctica de buscar empleo ocurre de forma asimtrica, en los intervalos del tiempo de escuela/trabajo, una o dos veces a la semana. Hacia los fi nes de ao la bsqueda se intensifi ca para aprovechar la coyuntura de las vacaciones escolares y la mayor oferta de trabajo temporal en el comercio y servicios, que son justamente los trabajos a los que pueden aspirar, como ayudantes de ventas, cajeros, encargados de entregas, empleados en el sector de embalajes, paquetes y similares (Leite, 2002, p.25). Por lo tanto, lo que el programa ofrece no difi ere mucho de la experiencia vivenciada por una gran parte de los jvenes que pasaron por el PJC.

4.4 Apostar demasiado en la responsabilidad social del empresariadoLos medios de comunicacin, por medio de declaraciones de la clase empresarial en Brasil, han repercutido de forma recurrente la idea de que la clase empresarial en Brasil ha despertado para la importancia y el valor estratgico de actuar en el rea social. Segn los reportajes sobre el tema, efectivamente se est elaborando y pensando de forma creativa un importante conjunto de acciones en el rea social mediante la ayuda de la clase empresarial, lo que nos lleva a creer que efectivamente el pas mejor y que se pueden esperar mejoras todava ms signifi cativas.

Sin embargo, si nos pautamos por la respuesta que el sector privado dio al llamado efectuado por el PJC, la conclusin es que la sociedad, en general, y el sector privado, en especial, todava no despertaron para un espacio de accin voluntaria y solidaria de alto valor estratgico para el Brasil de hoy y del futuro. Me refi ero al empeo en organizarse a fi n de colaborar para que haya una transicin ms tranquila del joven en el mercado de trabajo.

En los relevamientos que llevamos a cabo se puso de manifi esto que las pasantas slo sern efi cientes para el joven y la sociedad si el empleador incorpora el concepto de que las pasantas no son trabajo, sino una accin que complementa la formacin del joven y que es ejercida de forma voluntaria y solidaria por distintos actores de la organizacin que lo acoge al pasante. En la prctica, ello signifi ca que la empresa debe desarrollar un proyecto con esta fi nalidad, que tome al joven de la mano y lo conduzca por el camino de la socializacin en el mundo del trabajo, que pasa por el conocimiento de los derechos y deberes del trabajador, por la conciencia de la importancia del trabajo en equipo y que llega hasta el conocimiento de las distintas actividades de la empresa, desde el mantenimiento de equipos hasta las actividades ms complejas.

Si el trabajo es voluntario tambin debe prescindir de elevados subsidios, que siempre lo encarecen y, por lo tanto, lo convierten en algo de baja escala e impacto en los datos agregados.

Zylberstajn (2003, p.A-3) presenta una sugerencia que, aunque no se refi ere a la situacin de pasante sino a la de empleo, es interesante y debe ser tenida en cuenta: (...) una posible solucin es un consorcio de empleadores de jvenes, una persona jurdica formada voluntariamente por un grupo de empresas. Una empresa contratara formalmente a un joven. Si ello no funcionara, el joven sera liberado para buscar otra empresa del mismo consorcio. Tardara menos para encontrar



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un nuevo empleo, ya que el joven se candidateara automticamente a todas las plazas ofrecidas por el consorcio. El vnculo de empleo sera con el consorcio, no con las empresas. El cambio de empleo dentro del mismo consorcio no signifi cara un despido. Mientras el joven estuviera rotando entre las empresas del consorcio, ninguna de ellas tendra que pagar aviso previo ni la multa del Fondo de Garanta por tiempo de Servicio (FGTS). Despus de un cierto tiempo, si el joven no hubiera encontrado el empleo de acuerdo con sus expectativas, sera fi nalmente desconectado del programa, con el pago de todos sus derechos, divididos entre las empresas que utilizaron su trabajo. Si, por otra parte, el joven permaneciera en alguna de las empresas, esta le ofrecera un trabajo formal y l saldra del consorcio. La propuesta contiene una serie de ventajas: (...) reducira el costo de contratar jvenes porque el pago de la rescisin del contrato ocurrira solamente una vez y sera dividido entre todos. Para los jvenes, los costos y el tiempo de bsqueda de empleo despus de cada despido seran enormemente reducidos. Pero la mayor ventaja es que el gobierno no gastara nada. Sera un programa de gran alcance social, sin costos para el contribuyente, ya que utilizara recursos existentes. Las empresas se organizaran voluntariamente en grupos para cubrir regiones o barrios de las grandes ciudades. Los jvenes seran registrados en las agencias pblicas existentes. Los jvenes en bsqueda de empleo tambin seran registrados en estas agencias, formando pools de trabajadores disponibles en la regin. De ese modo, con la ayuda de las empresas, los jvenes adquiriran experiencia en el mercado laboral, pero ellas tambin tendran algunos benefi cios, tanto por la reduccin del costo de contratar a alguien con el perfi l deseado, como por contribuir para califi car mano de obra en general.

Esta parece una buena forma de que las empresas consoliden su asumida decisin de responsabilidad social con la juventud carenciada.

4.5 Superestimacin de las metasSeguramente uno de las mayores equivocaciones del PJC, que provoc una especie de efecto domin de desdoblamientos equivocados, fue, adems de la superdimensin de los recursos, el establecimiento de una meta totalmente irreal. Entre mayo de 2000 y diciembre de 2002 se inscribieron 375 mil estudiantes, un nmero extremadamente elevado frente a las 22 mil plazas captadas en el mismo periodo, pero no tan distante del objetivo, que era de 270 mil plazas.

Para entender mejor el tamao de lo irreal, basta observar los datos del Cuadro 1.2 del Anexo, que muestra el nmero absoluto de ocupados en la RMSP y la variacin del saldo neto (puestos de trabajo creados menos puestos eliminados) anual de puestos de trabajo, desde 1996.

El dato que ms sobresale es que solamente en 2000, cuando la economa de la RMSP alcanz su mayor ritmo de cre

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