Competitividad sistémica.Competitividad internacional de las empresas y políticas requeridas

Klaus EsserWolfgang Hillebrand

Dirk MessnerJörg Meyer-Stamer

Instituto Alemán de Desarrollo

Berlín 1994

I Competitividad internacional: nuevos requerimientos

1. Puntos de partida para reflexiones sobre la competitividad internacional

1.1 Dinámica del cambio tecnológico, del desarrollo industrial y de la economía mundial

1. La ciencia, el cambio tecnológico y la industria poseen una fuerte dinámica. El cambio tecnológico se proyecta al mundo entero, exigiendo procesos de ajuste por doquier. Cada impulso generado por inventos y descubrimientos básicos contribuye a expandir la industrialización, que hoy en día es ya un fenómeno global. Tan sólo unos pocos países industrializados son capaces de influir, en determinadas áreas, en la dinámica científico-tecnológica y en el patrón tecnológico-industrial que ésta configura en cada etapa, mientras que esa influencia es nula por parte de los países industrialmente débiles.

En el curso del desarrollo industrial de los actuales países industrializados, el patrón organizativo de la industria y de la sociedad se ha transformado varias veces profundamente1: las invenciones y descubrimientos básicos generan avances innovadores intermitentes que llevan a revisar importantes elementos del respectivo patrón. En su fase de transición, un nuevo patrón organizativo se va imponiendo en sectores cada vez más numerosos de la economía y la sociedad. Como el patrón organizativo sufre variaciones por influencia de las condiciones nacionales, es posible distinguir perfiles nacionales de desarrollo específicos, como por ejemplo los de Japón y Dinamarca. Los países en vías de desarrollo van definiendo también su perfil específico a medida que se desarrollan industrialmente. Lo mismo ocurre con el patrón nacional de economía de mercado y con la ventaja competitiva nacional2. Ningún perfil específico se deja copiar, pero cada uno de ellos es capaz de fecundar procesos autónomos de aprendizaje en otros países.

Incluso pasada una fase de transición, es decir, en fases de relativa estabilidad en el patrón organizativo, se operan cambios tecnológicos y organizativos, entre ellos innovaciones incrementales de producto y proceso, afinamiento de conceptos de penetración en el mercado, mejoramiento de técnicas de gestión así como perfeccionamiento de la organización de las relaciones laborales. La modificación permanente o incluso el relevo el

1Notas

Capítulo ICompetitividad internacional: nuevos requerimientos

? Ch. Feeman , Technology Policy and Economic Performance. Lessons form Japan, London. Nueva York, 1987, pp. 68-75 “A tentative sketch of the main characteristics of successive techno-economic paradigms”, incluye un quinto paradigma (1980 y sgtes).

2 Ver M.E. Porter, The Competitive Advantage of Nations. Nueva York 1980 (Porter designa la calidad de la localización económica con el término “ home environmetal”).

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patrón organizativo a nivel empresarial y estatal tiene por causas una dura competencia de costos, una crisis del Estado social o crecientes problemas ecológicos. También el lento cambio del patrón organizativo hace que la economía de mercado de un país y su patrón de especialización con miras al mercado mundial asuman un perfil específico.

2. Todo proceso dinámico de industrialización posee una dimensión global, ya que toca tangencialmente la posición de todos los países integrados en el comercio mundial, viéndose él mismo influido por el poder expansivo de las industrias de los países competidores. Las tendencias a la globalización que se notan hace tiempo en la ciencia, el cambio tecnológico, los procesos de industrialización y las grandes empresas se han fortalecido sustancialmente en los últimos años. Una industrialización con un dinamismo sustentable o más aún de simple recuperación, ha resultado ser imposible al margen del mercado mundial como marco de referencia y fuera del patrón de desarrollo industrial orientado al mercado mundial, tal como surge en los países industrializados de mayor capacidad innovadora y competitiva. En los países regidos por sistemas socialistas o capitalistas de Estado y orientados unilateralmente hacia el mercado interno, el proceso de aprendizaje técnico-organizativo de las empresas, el Estado y las organizaciones intermediarias fue lento. Se descuidó desarrollar estructuras orientadas a la competencia. En vista de que las estructuras de incentivo desfavorecían la agricultura, los servicios y la exportación, fue surgiendo un sector industrial aislado cuyo desarrollo estuvo en gran medida determinado por objetivos estatales, el intervencionismo y la demanda interna. La productividad avanzaba poco comparada con la de las economías orientadas al mercado mundial. Los enfoques industriales de ese tipo colapsaron hacia fines de los años ochenta.

3. A medida que ha ido perdiendo importancia la confrontación mundial de poder e ideologías entre los países industrializados del Este y el Oeste, ha ido desapareciendo también la bipolaridad político-militar de posguerra. Esta está siendo reemplazada por una constelación nueva -tripolar a plazo previsible- formada por los países de economía más fuerte en Norteamérica, Europa Occidental y el Este Asiático. Entre esos tres grupos se agudiza la competencia tecnológico-industrial. Y, a través de ellos, se va imponiendo en el mundo entero el "primado de la economía"3 (también el de la economía de mercado, de la ciencia y la tecnología). La presión, sobre todo militar e ideológica, que forzaba a los países a adscribirse a uno u otro sistema está siendo relevada por nuevos mecanismos económicos y de política económica (p.ej. el concepto del ajuste estructural) que tienden a fortalecer a nivel global las fuerzas de mercado, la especialización dirigida al mercado mundial y una inserción más intensa al sistema financiero internacional.

4. Aunque casi todos los países se orientan hoy por el concepto de la economía de mercado, procurando integrarse al mercado mundial, los patrones de organización y conducción económica acordes con dicho concepto son muy heterogéneos, como resulta de analizar las diversas experiencias hechas por países de la OCDE, así como por el grupo de países este y sudeste asiáticos especialmente competitivos4.

3 C.F. Bergsten, The Primacy of Economics, en: Foreign Policy, no. 87, 1992, pp. 3-24.

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Los requerimientos que plantean el cambio tecnológico y la competencia dirigida al mercado mundial son particularmente fuertes para los países orientados hasta ahora "hacia adentro". En la fase de transición, su tarea fundamental consiste en imponer una masa crítica de reformas dirigidas al mercado que hagan irreversible la reorientación. En esa fase, sin embargo, surgen serios problemas: la teoría de mercado suele interpretarse e implementarse en forma incompleta e incoherente con la consiguiente agudización de los desequilibrios económicos, sociales y ecológicos. No pocas veces se pasa por alto el hecho de que los márgenes de industrialización, competitividad y bienestar tienen que ser creados con objetivos bien definidos, identificando y explotando los potenciales latentes de desarrollo con miras al marco de referencia que forma el mercado mundial.

Los países que atraviesan la fase de transición desde una orientación "hacia adentro" a una orientación al mercado mundial deben plantearse lo más temprano posible la cuestión relativa a su futuro patrón organizativo dentro de la economía de mercado. Si descuidan esa cuestión clave para lograr el cambio estructural tecnológico-industrial, los probables fracasos serán debido a la débil competitividad de sus economías, factor agravado por la rápida liberalización de las exportaciones y por el consiguiente aumento acelerado de la competencia importadora. La consecuencia de ello es el descrédito de las reformas enfocadas a una economía de mercado, el aumento innecesario de los costos del ajuste y la ralentización de los efectos positivos tocantes al crecimiento económico y la ocupación. El único recurso para satisfacer los fuertes requerimientos económicos, sociales y ecológicos es un patrón organizativo lo suficientemente eficaz.

5. Todos los países enfrentan un desafío difícil de superar, ya que el empuje de invención e innovación que se viene perfilando en la actualidad no se limita a unas pocas tecnologías claves, sino que produce cambios sustanciales en un gran número de áreas tecnológicas que se condicionan y, en algunos casos, se superponen entre sí. El nuevo empuje desvaloriza el patrón organizativo existente en las empresas, entre ellos la organización taylorista-fordista de la producción. Pone en marcha asimismo un intenso proceso de búsqueda y adaptación impulsando todavía más por la fuerte presión que ejerce la competencia global de localización y crecimiento. Y, al mismo tiempo, avanza la formación de un nuevo paradigma técnico-económico-social5, es decir, un nuevo patrón organizativo en la industria y en el conjunto de la sociedad.

En fases impregnadas de nuevos desafíos e intensos procesos de búsqueda, resulta fundamental una pronunciada voluntad política para concentrar fuerzas y ensayar la coordinación de elementos del patrón organizativo en proceso de formación. En primer lugar hace falta aflojar o incluso romper las líneas ya establecidas sobre bases institucionales entre el Estado, el sector productivo y la sociedad civil, para poder mejorar así las condiciones jurídico-institucionales, socioculturales, infraestructurales, así como de política económica y procesal a favor de la economía de mercado y de la competitividad internacional de la economía. Del potencial autónomo, de la articulación de los intereses propios y la interacción colaborativa entre los grupos importantes de actores depende cuándo y en qué extensión habrá de surgir un nuevo patrón organizativo diferenciado y eficaz que haga posible una formación de estructuras en el plano económico, político-administrativo y social. El nuevo patrón, no obstante, deberá conservar suficiente flexibilidad como para ser modificado en cualquier momento de acuerdo a los nuevos

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requerimientos. Los países industrialmente atrasados afrontarán considerables dificultades para desarrollar capacidad a nivel de mercado mundial dado el cambio tecnológico, las amplias estrategias competitivas que practican numerosos países de la OCDE y países en vías de industrialización, y en vista de la creciente cantidad de competidores que operan en el ámbito internacional.

1.2 Capacidad nacional de transformación: procesos de ajuste, declive y recuperación de países

La capacidad nacional de transformación tiene como determinante la habilidad para satisfacer los requerimientos que imponen el cambio tecnológico, la economía mundial, los propios grupos sociales y la durabilidad del proceso de desarrollo. La capacidad de mantener en marcha e intensificar la capacidad nacional de transformación difiere en los distintos países y a lo largo del desarrollo de cada uno de ellos. El éxito de algunos países en desarrollo tiene como una de sus premisas la orientación al mercado y al mercado mundial. Otras condiciones para el éxito son: la integración nacional y social, un crecimiento demográfico moderado, la voluntad política de implantar una estrategia general realista, un patrón organizativo y de conducción económica que deje margen a la creatividad, asegurando una dinámica innovadora y una orientación competitiva, y la disposición a vincular los procesos autónomos de aprendizaje con el aprendizaje de países exitosos.

La capacidad nacional de transformación esta supeditada a marcadas fluctuaciones en el curso del tiempo. Cuando esa capacidad declina en un país mientras que en otros se desarrolla con dinamismo, se produce un reordenamiento de sus importancias comparativas de tipo económico -y a menudo incluso político- dentro del contexto internacional. Reordenamientos como éste no son nada infrecuentes si se analiza un período de varios decenios. La declinación de unos países con escaso poder de ajuste tiene como contrapartida procesos recuperativos de otros países en los planos tecnológico e industrial.

1. El potencial técnico-organizativo de los países pioneros con poder innovador y competitivo, en los que también están establecidas las empresas pioneras más importantes, es un factor fundamental para complementar sus propias invenciones y descubrimientos básicos con la asimilación de know-how y para crear condiciones suficientes para adaptar la propia economía a los nuevos parámetros de la economía mundial. Es más, en el marco de la competencia de localización y crecimiento entre los países industrializados se verifica una mutua fecundación basada en elementos de aprendizaje. El Estado, el sector productivo y el sector científico promueven la transferencia de know-how. Los países industrializados fuertes imprimen numerosas características a la economía de las regiones en las que están situados y aun a la economía mundial.

Pero, incluso los países industrializados se ven sometidos reiteradas veces a una fuerte presión de ajuste que choca con resistencias y trabas. Esa presión surge cuando durante un período más o menos largo se han practicado políticas orientadas unilateralmente al mercado o al Estado y cuando las estructuras económicas, sociales y políticas se han vuelto rígidas. Esas crisis de ajuste son con frecuencia difíciles de superar aún en caso que la

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capacidad de innovación permanezca a niveles constantemente elevados. Tal fenómeno ocurre, por ejemplo, cuando en una fase precedente de fuerte crecimiento económico ha surgido una acentuada desproporción entre los gastos públicos para fines sociales y la capacidad innovadora y competitiva de la economía.

Un problema de especial dificultad resulta de la relación entre empresas y Estados nacionales. Un creciente número de empresas grandes de países industrializados se ha liberado de la supeditación unilateral a una sola base nacional y aprovecha ahora la ventaja competitiva de varios países. En consecuencia, algunas compañías se globalizan; sin embargo, la gestión estratégica de los consorcios y una parte significativa de la I+D permanecen ciertamente en el país de origen6. Pero, os nuevos requerimientos de la tecnología y de la economía mundial evidencian a la vez que la capacidad innovadora y competitiva de las empresas no depende en absoluto de ellas mismas, sino que también están determinadas en grado considerable por la capacidad de transformación de sus bases nacionales. Resulta considerable la ventaja competitiva nacional de aquellos países en los cuales la capacidad y la interacción de los principales grupos de actores bastan para crear las condiciones técnicas, organizativas y sociales requeridas por un desarrollo dinámico orientado al mercado mundial. A pesar de la globalización, la mayor parte de los grupos de actores del sector privado son generalmente nacionales o se comportan como empresas nacionales; en algunos países (tipo Singapur), no obstante, la ventaja competitiva nacional está a la disposición de empresas que son en buena parte extranjeras.

Otro problema se origina en la orientación de casi todos los países hacia el mercado y el mercado mundial. La competitividad crece notoriamente en un mayor número de países. Esto concierne a manufacturas tradicionales trabajo-intensivas, las basadas en recursos naturales y las de elevado insumo tecnológico. Otros países ofrecen a su vez ventajas locacionales que atraen el interés y la actividad inversora de firmas de países industrializados. Con la vista puesta en mercados importantes, los gobiernos de los países industrializados están optando por apoyar sistemáticamente la exportación y la actividad inversora de las respectivas empresas nacionales. Los problemas de ajuste que se derivan de la "integración global", entre ellos el de la ocupación, aumentan con rapidez, exigiendo soluciones que excedan los marcos estrictamente nacionales. Los países industrializados vienen desarrollando intensamente proyectos de cooperación e integración regionales. Estos procesos también son incipientes en los países del Sur.

2. Algunos países que atraviesan procesos recientes de industrialización logran emprender -como lo hicieran en fases tempranas los países hoy industrializados- procesos dinámicos de aprendizaje con el objeto de adaptarse más pronto a los requerimientos del nuevo paradigma tecnológico-organizativo-social correspondiente, fortalecer las empresas locales y la ventaja competitiva nacional. Si las condiciones específicas nacionales, regionales y de economía mundial que ayudan a delinear el perfil nacional, y el rumbo del crecimiento no obstaculizan dichos esfuerzos, asociado a una marcada voluntad política de imprimir ese rumbo a la sociedad y si se desarrolla un patrón eficaz en términos de organización, conducción económica y estrategia, resulta factible implementar con rapidez la imitación innovadora y hasta la innovación autónoma, así como la industrialización tardía7. Tales procesos de movilización dinámica de potenciales nacionales de desarrollo se van perfilando especialmente en el este y sudeste de Asia -incluida China-, y llevan a cuestionar

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posiciones competitivas establecidas por los países industrializados hasta en ramas tecnológicamente intensivas.

3. También las jerarquías entre empresas son objeto de cambios permanentes. En fases de relativa estabilidad técnico-organizativa, las empresas líderes pueden erigir barreras que dificultan a la competencia penetrar al mercado. Las barreras, por un lado, promueven el crecimiento físico de esas empresas líderes y les proporcionan beneficios superiores al promedio y, por otro lado, les permiten hacer efectivas sus ventajas de escala y realizar ingentes esfuerzos de I+D. En fases de cambio técnico-organizativo radical se abren en cambio windows of opportunity (ventanas de oportunidad), ya que las firmas establecidas suelen afrontar grandes problemas para adaptarse a nuevos requerimientos técnicos y organizativos. La industria europea de relojería y máquinas de escribir o la industria norteamericana y japonesa de computer-mainframe ofrecen ejemplos aleccionadores de las fatales consecuencias que acarrea una insuficiente adaptación a los nuevos requerimientos técnicos, mientras que la industria automovilística de Europa y EE.UU. sufren las consecuencias de un ajuste demasiado lento a los nuevos requerimientos organizativos. En una fase como ésta, los newcomers (nuevos entrantes) ven abrirse márgenes de maniobra que les permiten redefinir la lógica operativa de los mercados y el correspondiente patrón empresarial o inter-empresarial de organización, o les permiten también poner en aprietos a (grandes) empresas establecidas; ejemplo de ello es el éxito de la industria taiwanesa de las microcomputadoras.

La mayor parte de las empresas, sobre todo en los países en desarrollo, tiene que intentar imponerse en el mercado como imitadoras creativas (early follower o seguidores tempranos). Estas, partiendo de productos ya existentes, de técnicas y conceptos productivos probadamente eficaces, los adaptan a las condiciones nacionales o regionales. En comparación con las empresas pioneras, las firmas imitadoras están sometidas a una competencia más intensa de precios, pero pueden en cambio aprovechar sistemáticamente múltiples ventajas de costos (comprar bienes de capital acreditados en la práctica beneficiándose con la dura competencia entre sus fabricantes, prescindir de la costosa automatización de funciones parciales, usar componentes estándar de precios favorables, emplear menos personal para I+D, aprovechar ventajas de costos salariales en todos los niveles operativos, aprovechar infraestructuras a bajo costo, etc.). Pero también los imitadores creativos afrontan el reto de tener que perfeccionar incesantemente productos, métodos de producción y conceptos organizativos, o reconocer oportunamente virajes tecnológicos y cambios diametrales en las condiciones de demanda, para dar las respuestas adecuadas a cada caso. Los imitadores, si no lo consiguen, no tardan en fracasar ante la competencia. Pero, si incrementan metódicamente las capacidades potenciales disponibles y si desarrollan una ambiciosa estrategia empresarial de largo plazo, tienen la posibilidad de ascender al grupo de las empresas pioneras. Vistas en su conjunto, las exigencias que la competencia imitativa impone a las empresas y a la calidad locacional son elevadas.

2. Desarrollo de capacidad para el mercado mundial en el medio de conceptos concurrentes

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El debate tanto empírico como conceptual sobre estrategias y aproximaciones adecuadas para desarrollar industrias competitivas a nivel internacional -debate que ha venido ganando amplitud y profundidad sobre todo desde fines de los ochenta- difiere básicamente de las posiciones defendidas por adeptos a la doctrina neoliberal o neoclásica. Sobre la base de esas doctrinas o armazones teóricas se han diseñado desde fines de los setenta conceptos de política económica específicos para cada una de ellas con el fin de asegurar la dinámica y la competitividad internacional de países industrializados o en vías de desarrollo:

- Al nivel de la OCDE se desarrolló a fines de los setenta el concepto del positive adjustment como paradigma de política económica, una aproximación que funciona como un concepto fundamental para formular condiciones generales óptimas con miras al proceso de ajuste económico estructural8.

- El debate que, también desde fines de los setenta, sostienen el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) acerca de una política de ajuste estructural adecuada a países en desarrollo, acusa claros paralelismos con el concepto del "ajuste positivo" de la OCDE. A juicio del Banco Mundial y del FMI, también los países en vías de desarrollo deberían orientarse por el concepto de la economía competitiva, esto es, hacia la competencia al interior y hacia el comercio libre al exterior, tal como lo habrían hecho en el Este y Sudeste Asiático los países semiindustrializados más prósperos y de orientación exportadora de la primera y segunda generación.

Los países en desarrollo que quieran implementar industrias competitivas a nivel internacional, recurriendo para ello a una selección consciente de estrategias y políticas, se enfrentan por lo tanto con arduas decisiones que conciernen a la política económica y al funcionamiento del sistema entero. Esos países tienen que orientarse ya sea por el concepto neoliberal de competitividad internacional o por el concepto de la "competitividad estructural o sistémica".

2.1 Recomendaciones de la escuela neoliberal y enfoques opuestos

Los defensores de conceptos neoliberales de política económica parten de la tesis

"... una economía de mercado orientada a la competencia representa el mejor mecanismo para afrontar sin costos excesivos los desafíos que entraña un contexto social, económico y tecnológico en cambio permanente. ... Otra premisa más para el funcionamiento satisfactorio del sistema de economía de mercado la constituye una razonable estabilidad del contexto internacional y la confianza de los actores que operan en el mercado en la persistencia de un sistema multilateral de comercio y de pagos..."9.

Desde la óptica neoliberal, la mejor opción para superar el cambio estructural en el sector industrial radica sobre todo en una política preventiva

"...mediante la cual los gobiernos se apoyan primordialmente en la capacidad de la economía de mercado para autoregular y coordinar decisiones

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adoptadas en forma descentralizada y que conciernen a productores y consumidores. En este caso, la prioridad de la política económica se centra en la política dirigida al sistema económico y de competencia así como en las medidas macroeconómicas tocantes a la política monetaria, crediticia y financiera. Desde el punto de vista del ajuste estructural, son premisas importantes para el éxito de esa política la movilidad del trabajo y el capital, la estabilidad monetaria con precios relativos flexibles, el fomento a la iniciativa privada y la capacidad de los actores del mercado para responder positivamente a las cambiantes condiciones del entorno social, económico y tecnológico."10

De la doctrina neoclásica complementaria sobre las ventajas comparativas de costos se desprende que un país, para ser competitivo, tiene que especializarse en la producción y la exportación de los productos que le brindan ventajas comparativas debidas a su dotación de factores. De acuerdo con el stages approach to comparative advantage (enfoque de ventajas comparativas) elaborado por Balassa, los países de menor desarrollo relativo poseen una ventaja comparativa en la producción de bienes estandarizados de alto insumo laboral. Los países de desarrollo intermedio pierden las ventajas competitivas en el área de los productos trabajo-intensivos sencillos, para ubicarlas más bien en las líneas estandarizadas de producción intensiva en capital. Según el citado enfoque, los países con un nivel de desarrollo más elevado deberían emprender un proceso de restructuración pasando de ramas industriales intensivas en capital a otras que sean intensivas en calificación técnica e investigación científica.11

Los portavoces de una política económica "voluntarista" y de teorías estructuralistas de desarrollo cuestionan, en cambio, tanto la lógica de los análisis que atribuyen el ascenso de los países semi-industrilizados de primera y segunda generación y sus éxitos exportadores a la implementación de conceptos neoliberales de política económica, como la viabilidad de las recomendaciones de impulsar el proceso de industrialización de países en desarrollo dentro del marco de una economía de libre competencia orientada en el paradigma neoliberal, todo ello en el contexto del comercio libre12:

- Primero, según ellos, el modelo neoliberal de mercado y comercio libre descansa sobre bases teóricas insuficientes o es ajeno a la realidad debido a las suposiciones heroicas que le sirven de sustento y que son: competencia plena, ausencia total de barreras frente al mercado nacional o internacional, ausencia de economías dinámicas de escala (ventajas de aprendizaje), ausencia de ahorros externos, información total.

- Segundo, afirman, no hay ninguna prueba empírica de la exitosa puesta en práctica de tales conceptos, excepción hecha de Hong Kong, que es un caso excepcional. En la mayoría de los países de la OCDE y en prácticamente todos los países semiindustrializados exitosos del este y sudeste de Asia, las medidas prácticas de política económica están muy lejos de aproximarse a la doctrina derivada de la teoría de mercado y competencia o de la teoría neoclásica de comercio internacional. Es evidente, por cierto, que los países de la OCDE y numerosos países en desarrollo ensayan diversas aproximaciones para desregular mercados, reducir el papel del Estado como empresario, limitar las subvenciones y abrir los mercados a la

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competencia extranjera. Pero, al mismo tiempo, casi todos los países recurren cada vez más a una política tecnológica activa, a conceptos amplios de promoción para fortalecer la posición de pequeñas y medianas empresas y a medidas de protección externa que sobrepasan con frecuencia el instrumental aduanero tradicional, todo ello para hacer frente a la creciente competencia internacional.

Como enfatizan los defensores de una política industrial activa y los adeptos a la escuela estructuralista, las exigencias que tendrán que satisfacer los países en desarrollo para crear industrias competitivas a nivel mundial sólo pueden ser determinadas, pues, mediante un análisis preciso de las estrategias y conceptos organizativos que países prósperos, tanto industrializados como semiindustrializados, aplican en la práctica para afrontar la agudizada competencia de costos, precios, calidad e innovación. En otras palabras, el marco concurrente de orientación a desarrollar debería deducirse a la luz de los resultados de la investigación industrial e innovadora de orientación empírica.

2.2 Exigencias a las estrategias competitivas en medio de un cambio tecnológico y organizativo radical

En los países industrializados, la industrial best practice, esto es, la combinación de best practice technology y best practice organization of production se basó, hasta fines de los años setenta, en un paradigma tecno-económico que puede designarse como organización fordista-taylorista de la producción. Esta se caracterizaba ante todo por

- la producción de manufacturas en gran parte estandarizadas para el consumo masivo, utilizando máquinas para una sola operación, rígidamente eslabonadas entre sí (producción fordista en cadena),

- una jerarquización estricta de la organización empresarial del trabajo, aparejada con una extrema división del trabajo y una fijación de la mano de obra a operaciones sencillas y repetitivas para efectuar en equipo (taylorismo),

- la optimización más bien aislada de diferentes funciones parciales de la planta industrial,

- una organización relativamente débil de la división inter-empresarial del trabajo, y

- una gestión macroeconómica centrada en la regulación keynesiana de la demanda para compensar las fluctuaciones de la demanda final.

Fue a fines de los setenta, a más tardar, cuando se hizo cada vez más obvio que los ya obsoletos procesos de producción y las estrategias competitivas iban a cambiar a raíz de profundas innovaciones tecnológicas y organizativas así como de nuevas preferencias de consumo. Las características fundamentales del nuevo paradigma tecno-económico en formación "as a new best practice set of rules and customs for designers, engineers, entrepreneurs and managers, which differs in many important respects from the previously prevailing paradigm13", que suele designarse con el término de "especialización flexible" son las siguientes:

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- la producción de manufacturas diferenciadas para una demanda en rápida transformación y para mercados diferenciados altamente competitivos,

- rápidas innovaciones de producto, ya que la aplicación acumulativa de nuevas tecnologías claves permite sustituir gran parte de la gama existente de productos por otros de cualidades nuevas y netamente mejoradas, o fabricar productos enteramente nuevos,

- la reducción del plazo que media entre el desarrollo de la idea de elaborar un producto comerciable y su lanzamiento al mercado; esa reducción tiene por objeto asegurar early mover advantages o responder al acortamiento del ciclo de vida del producto, para lo cual resulta entre otras cosas necesario monitorear sistemáticamente los desarrollos tecnológicos, analizar las tendencias del mercado y las estrategias de los principales competidores, y reorganizar el proceso de producción (p.ej. mediante simulteaneous engineering y tecnologías CAx, como CAD, CAM, CAQ),

- la aplicación de tecnologías de fabricación flexibles, ya sea de fabricación flexible (p.ej. fabricación de vehículos) o de fabricación flexible en series pequeñas (p.ej. fabricación de

- máquinas-herramienta),

- la combinación de innovaciones de proceso radicales e incrementales sobre la base de la automatización de fábricas y oficinas,

- nuevos conceptos organizativos, como lean production, enfatizando la calificación del personal, así como el acortamiento y la racionalización de las vías de comunicación en el interior de la empresa mediante la reducción de niveles jerárquicos y el mejoramiento del flujo informativo entre y dentro de los departamentos.

Dada la complejidad de las nuevas tecnologías y su carácter sistémico, resulta hoy prácticamente imposible que las empresas logren sobrevivir solamente por sus propias fuerzas. Las empresas que quieren afrontar con éxito la competencia necesitan organizarse en redes de cooperación tecnológica, integrándose en sistemas de producción e innovación estrechamente articulados y concentrados muchas veces en una misma localización, ya que éstos propician un intenso intercambio informativo y un rápido aprendizaje tecnológico.

La importancia que tiene pensar en categorías de sistemas tecnológicos precisamente en una fase marcada por la interpenetración de áreas tecnológicas cruciales para la estrategia industrial, tales como electrónica y fabricación de maquinaria (Mechatronics), química y electrónica (Chemitronics) o química y biología (bioquímica), ha sido definida por Dosi en los términos siguientes:

"...the rates of innovation/imitation in user industries are often dynamically linked with the technological levels of that domestic industry where the innovations come from. The opposite holds true as well: the technological levels, the size and the competitive patterns in user industries provide a more or less conductive environment for technological innovation and/or imitation

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in the industry which is 'upstream', i.e. the industry originating the innovations."14

En contraste con las hipótesis fundamentales de la teoría de la competencia, resulta, pues, que el progreso técnico no se deriva de procesos de trial and error por los que atraviesan empresas rivales que operan en forma descentralizada. Dicho progreso, en muchos casos, se verifica por determinados "corredores" (trajectories) y es por tanto pronosticable e influenciable dentro de ciertos límites; su factor determinante es la calidad de la localización industrial, vale decir, sobre todo la infraestructura tecnológica, física e institucional que puede modelarse mediante procesos de coordinación colaborativa y basada en el know-how de los sectores empresarial, científico y público.

Comparando el patrón básico del paradigma tecno-económico "viejo" con el del paradigma "nuevo" se nota que la aplicación práctica de la política económica en la mayoría de los países miembros de la OECD y en los países semi-industrializados más prósperos, dista mucho de aproximarse al concepto básico neoliberal de "más competencia y comercio libre" y "menos Estado". Lo que está surgiendo es un patrón organizativo dentro del cual las empresas desarrollan relaciones simbióticas y cooperativas entre sí. Este complejo modelo de organización que combina la competencia con la cooperación a nivel micro se ve apoyado por un amplio diálogo social entre el sector productivo, el sector científico, las instituciones intermediarias y el sector público. En este último recae una importante función como iniciador, generador de impulsos y coordinador con miras a desplegar una estrategia competitiva de base amplia.

2.3 Implicaciones para estrategias competitivas de países en desarrollo

La transición del viejo al nuevo paradigma tecno-económico entraña consecuencias de gran alcance para los países en vías de desarrollo. Así, un estudio de la OCDE recientemente publicado concluye que las rápidas innovaciones de producto y las modernas técnicas manufactureras, como la automatización de la planta y la introducción de sistemas flexibles de producción, pueden hacer perder gradualmente sus ventajas competitivas a los países semi-industrializados.

"The momentum of innovation is also altering the position of some industries in the product cycle, since they are moving from obsolescence or standardization to the new product phase. As a result, the theory of international product cycles that effectively accounted for the dynamics of the OECD-NIC relationship in the 1980s is no longer so appropriate for interpreting current changes. ... The determinants of the NIC's industrial relations with the industrialized countries, with regard to investment, production and trade, appear to be in constant flux.15"

Son tres las razones principales por las que los países en desarrollo tendrán que orientarse finalmente por la best practice technology y, sobre todo, por la best practice organization of production, tal como se están desarrollando en el seno de la OCDE:

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1. Con el desarrollo y la aplicación de nuevas tecnologías claves, se ha puesto en marcha en todas las ramas industriales un cambio radical de tipo tecnológico y organizativo que habrá de mantenerse en un futuro previsible. Han perdido mucho terreno las ventajas competitivas tradicionales, sobre todo, las basadas en los costos salariales. Los países en desarrollo –ante todo los avanzados- que quieran imponerse en el futuro en los mercados de manufacturas, deberán trabajar a un ritmo incomparablemente más rápido que el esperado en los años setenta y ochenta, para desarrollar ventajas basadas en el know-how, tendiendo a aprovechar el mismo juego de factores que subyace en la competitividad internacional de los países industrializados occidentales. Con más razón, dado que la pronta imitación de innovaciones tecnológicas y organizativas exige conceptos de organización y conducción económica parecidos a los que se aplican en la competencia innovadora.

2. Dado que los mercados de los países industrializados occidentales ya casi no se expanden para acoger productos estandarizados, los países en desarrollo que deseen integrarse ampliamente al sistema de la división internacional del trabajo tendrán que abocarse -también antes de lo esperado- a la producción de manufacturas más complejas destinadas a mercados diferenciados, altamente competitivos y en rápida transformación. Pero, la exportación de productos no estandarizados a precios competitivos sólo será factible aplicando tecnologías modernas y flexibles, así como conceptos modernos de organización industrial tanto a nivel de la empresa como a nivel inter-empresarial.

3. La complejidad y el carácter sistémico de las nuevas tecnologías hacen imprescindible que las empresas de países en desarrollo, imitando a sus homólogas de la OCDE, se organicen en redes de cooperación tecnológica y procuren una síntesis entre competencia y cooperación. Las firmas articuladas en redes colaborativas están en mejor posición competitiva que las empresas aisladas que operan en el mercado en forma descentralizada, ya que aquéllas están en condiciones de

- aprovechar las ventajas de una división interempresarial del trabajo organizada conscientemente,

- explotar el potencial racionalizador de la logística interempresarial,

- concentrarse en el desarrollo de las características más competitivas,

- aprovechar selectivamente las características más competitivas de otras empresas dentro de la red de colaboración y combinarlos con las especificidades propias.

Los países en desarrollo, en lugar de establecer industrias sin articulación funcional siguiendo una estrategia de marching through the sectors, harían bien en concentrarse en la formación de un número selecto de polos de competitividad, es decir, de núcleos industriales estrechamente vinculados en términos funcionales, ya que al interior de esas estructuras y en el marco de una estrategia de marching within the sectors16 existen mejores premisas para emprender procesos rápidos y continuos de aprendizaje, así como un intenso intercambio informativo, y porque el sector público tiene así más facilidad para proporcionar la infraestructura física e intangible correspondiente.

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Dado el radical cambio tecnológico y organizativo, el Estado, como actor social, asume un papel clave como actor en el proceso de industrialización orientada hacia el mercado mundial. Hay particularmente tres funciones que no podrá eludir: generar impulsos, orientar y coordinar. Dos son los motivos fundamentales por los que un Estado activo debe asegurar que el proceso de industrialización se encauce por una perspectiva estratégica concebida en el largo plazo:

- En primer lugar, porque ante la fragmentación de las estructuras que aún persiste en muchos países en desarrollo, parece improbable que mediante procesos gobernados exclusivamente por el mercado puedan desarrollarse complejos sectoriales "...que a través de una constante especialización interna se complementen una y otra vez con producciones manufactureras nuevas y modernas para ir formando un polo dinámico..."17. Las redes de colaboración tecnológica deben crearse más bien en forma deliberada y su formación debe contar con el apoyo del instrumental que brinda la política industrial y tecnológica, fomentando por ejemplo el régimen de subcontratación nacional e internacional, los programas de localización, la protección externa selectiva para facilitar el aprendizaje tecnológico, el establecimiento de centros especializados de servicios e I+D, así como programas específicos de I+D dirigidos a la industria.

- En segundo lugar, porque los países en desarrollo, escasos de medios, no pueden permitirse aplicar sin criterio fijo los recursos financieros y humanos indispensables para apoyar a empresas industriales (desarrollo de la infraestructura física y de servicios). Ese es otro argumento a favor de impulsar el proceso de industrialización desarrollando un número limitado de núcleos industriales, pero eligiéndolos en base a un detenido análisis del potencial industrial y tecnológico disponible, de las tendencias actuales de mercado, de las estrategias de países competidores, y de las áreas de especialización con buenas perspectivas potenciales.

Por cierto que una política activa y anticipatoria no puede ser implementada con un método de planificación indicativa unidimensional o tradicional o con la participación exclusiva de organismos gubernamentales dotados de conocimientos limitados. Toda política de formación activa de estructuras debe apoyarse más bien en un diálogo nacional. Sólo en tales condiciones será posible poner en práctica un concepto de managed economic and social change.

2.4 Conclusiones

El marco de referencia teórica que se toma como fundamento es determinante para considerar como subóptimos o, por el contrario, como patrones organizativos con futuro a los sistemas complejos de conducción económica desarrollados en los países industrializados occidentales y en los países semiindustrializados exitosos (sistemas que articulan entre sí la competencia, la cooperación y el diálogo como base de una política de formación activa de estructuras y con vista a desarrollar industrias competitivas a nivel internacional). En efecto, es solamente a la luz de la teoría de mercado, o sea, de competencia que la formación activa de estructuras basada en modelos organizativos

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complejos parece un enfoque erróneo con respecto al desarrollo de industrias internacionalmente competitivas. Visto desde el ángulo de la teoría de sistemas con capacidad de progreso y supervivencia, o de las nuevas teorías científicas sociales sobre la conducción económica (ver parte II, capítulo 1), tal enfoque, no obstante, se presenta en principio viable y realista para superar con éxito el cambio estructural tecnológico dentro de un contexto macro turbulento18.

Como las posiciones fundamentales de la teoría de la organización compiten entre sí, será preciso evitar comprometer a los países en desarrollo con un concepto básicamente neoliberal dentro del proceso de industrialización orientado al mercado mundial, es decir, no intentar imponerles el modelo ortodoxo de una economía competitiva neoliberal y abierta usando como palanca una política de "fair trade" y un acceso condicionado hacia el financiamiento externo. Lo que hará falta es una mayor apertura hacia patrones organizativos más complejos capaces de promover industrias competitivas a nivel internacional, y hará falta igualmente emprender un debate diferenciado sobre distintas aproximaciones teóricas y experiencias empíricas. Por lo que parece claro hasta el momento, ese debate dejaría ver que el dilema "mercado vs. plan", tal como la discute por ejemplo v. Hayek, no toca la médula de la problemática de la conducción de sistemas socio-técnicos complejos, ya que se limita a examinar las ventajas y desventajas de sistemas de conducción estructuralmente unidimensionales19, sin abordar el dilema relevante, que es "patrón organizativo unidimensional versus pluridimensional".

3. De la ventaja comparativa de costos a la competitividad sistémica

3.1 Los cuatro niveles de la competitividad sistémica

La competitividad industrial no surge espontáneamente al modificarse el contexto macro ni se crea recurriendo exclusivamente al espíritu de empresa a nivel micro. Es más bien el producto de un patrón de interacción compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las instituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad. En ese contexto, y concordando en este punto con el enfoque neoliberal, es esencial contar con un sistema de incentivos orientados a la competitividad que obligue a las empresas a acometer procesos de aprendizaje y a incrementar su eficiencia. Pero, últimamente, la competitividad de una empresa se basa en el patrón organizativo de la sociedad en su conjunto. Los parámetros de relevancia competitiva en todos los niveles del sistema y la interacción entre ellos es lo que genera ventajas competitivas. La OCDE aplica a la competitividad así resultante el atributo de "estructural"20. El presente estudio le da preferencia al concepto de "competitividad sistémica" para enfatizar los siguientes aspectos: la competitividad de la economía descansa en medidas dirigidas a un objetivo, articuladas en cuatro niveles del sistema (el nivel meta, macro, micro y meso) y se basa asimismo en un concepto pluridimensional de conducción que incluye la competencia, el diálogo y la toma conjunta de decisiones, concepto al que están adscritos los grupos relevantes de actores (ver diagrama 1).

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El patrón básico denominado "competitividad sistémica" constituye un marco de referencia para países tanto industrializados como en vías de desarrollo. La visión de mediano a largo plazo y la intensa interacción entre los actores no debe encaminarse únicamente a optimizar potenciales de eficacia en los diferentes niveles del sistema, movilizando capacidades sociales de creatividad con el fin de desarrollar ventajas competitivas nacionales. Ello ocurre porque ningún país puede escoger a su antojo particular políticas o elementos de competitividad a partir del juego de determinantes (niveles del sistema e instrumental de conducción). Los países más competitivos cuentan con

- estructuras que promueven la competitividad desde el nivel meta,

- un contexto macro que presiona a las empresas para que mejoren su performance y un espacio meso estructurado en el que el Estado y los actores sociales negocian las necesarias políticas de apoyo e impulsan la formación social de estructuras,

- numerosas empresas en el nivel micro que, todas a la vez, procuran alcanzar eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción y están en buena parte articuladas en redes colaborativas.

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Diagrama 1: Determinantes de la competitividad sistémica. Capacidad estratégica de los grupos de actores

Nivel metaOrientación de los grupos de actores al aprendizaje y la eficiencia

Defensa de intereses y autoorganización bajo condiciones cambiantesCapacidad social de organización e integración

Capacidad de los grupos de actores para la interacción estratégica

Nivel macroParlamentoGobierno NacionalInstituciones estatales

nacionalesBanco CentralÓrganos judiciales

Nivel meso

A nivel central, regional y comunal:GobiernosAsociaciones empresariales,

sindicatos, organizaciones de consumidores, demás organizaciones privadas

Instituciones de investigación y desarrollo privadas y públicas

Instituciones financierasInstituciones educativas

Nivel micro

ProductoresServicios al productor

ComercioConsumidores

Diálogo y

articulación

Frente a esto, la mayoría de los países en desarrollo se distingue por las graves carencias que acusan en los cuatro niveles. ¿Cuáles deben ser los puntos de partida para los países en desarrollo que quieran establecer industrias competitivas a nivel internacional o dotar de competitividad internacional a industrias ya existentes? ¿Qué medidas son las que deben aplicarse primero? Las experiencias vividas por una serie de países de mayor o menor éxito permiten deducir las siguientes tesis (ver cuadro 1):

- Lo más importante es que el contexto macroeconómico permanezca estable (es decir, que la inflación, el déficit presupuestario, los tipos de cambio y la deuda externa sean controlables y, además, que las reglas de juego no se alteren permanentemente; esa es la única forma de generar seguridad para la inversión), y que la política macro emita señales claras e inequívocas para dar a entender a las empresas que están en la obligación de aproximarse al nivel de eficiencia habitual en el ámbito internacional. A tal efecto puede ser útil la política comercial, si ésta va reduciendo a pasos previsibles las barreras a la importación. La política de competencia puede jugar por su parte un rol significativo para impedir la creación de situaciones monopólicas.

- La estabilización en el nivel macro es una premisa necesaria, pero no suficiente para hacer sustentable el desarrollo de la competitividad. Reviste gran importancia la implementación de las políticas meso. Su formulación, no obstante, tiene pocas perspectivas de éxito mientras no se emprenda la estabilización del contexto macro. Por ejemplo, la política tecnológica no alcanzará su objetivo de fortalecer la competencia tecnológica de las empresas mientras los propios empresarios no procuren la competitividad. Las barreras selectivas a la importación amparan el fortalecimiento de las industrias únicamente cuando las empresas aprovechan el tiempo para hacerse competitivas.

- Numerosos países en desarrollo que han seguido largo tiempo el rumbo de la orientación "hacia adentro" sufren hoy bloqueos sociales, no habiéndose alcanzado un consenso acerca de la dirección que deberá adoptar la futura estrategia de desarrollo (bloqueos en el nivel meta). A medida que se imponga el nuevo concepto de la orientación al mercado mundial, esos bloqueos sociales irán disminuyendo, al tiempo que se posibilitan los procesos de aprendizaje en términos de política económica. Un consenso cada vez más generalizado sobre el rumbo del desarrollo es una condición necesaria para crear capacidad política y estratégica entre los grupos de actores sociales; el consenso es asimismo necesario para poner en marcha procesos sociales de búsqueda que sirvan para acercarse al nuevo patrón de desarrollo industrial y para desarrollar instituciones tanto públicas como privadas que permitan configurar los espacios macro y meso (creación de consenso en el plano de la política y la política económica). La dinámica de tal proceso será, no obstante, muy heterogénea en función de las estructuras socioculturales de la sociedad (tradiciones, valores, estructuras básicas de carácter social, organizativo y de poder), que cambian con mucha lentitud (capacidad de integración social).

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La estabilización del contexto macro, la creación de consenso y las políticas meso plantean fuertes requerimientos a la capacidad organizativa de la sociedad, a su sistema político-administrativo y a las instituciones intermediarias. La dificultad para satisfacer esos requerimientos es el rasgo fundamental del atraso industrial; en muchos países en desarrollo, la formación inconclusa de nación u otros factores desfavorables situados en el nivel meta se contraponen en el mediano plazo a un desarrollo industrial dirigido a la competitividad internacional. Pocas serán las sociedades que atraviesen por un proceso de industrialización tan rápido y dinámico como los de Corea del Sur y Taiwan. En muchas otras sociedades existen sin embargo márgenes de maniobra para el desarrollo de factores esenciales en los cuatro niveles: la competitividad sistémica no es el privilegio permanente de un reducido grupo de países.

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18

Recuadro 1: Factores determinantes de la competitividad sistémica en los cuatro niveles del sistema

1. Nivel meta

- Factores y escalas de valores socioculturales: de ellos depende por ej. que se aliente o desaliente el

despliegue de la dinámica empresarial en el seno de la sociedad.

- El patrón básico de organización político-económica: un patrón básico que apuesta por la

competencia (entre empresas, pero también entre formaciones políticas) y se orienta hacia el mercado

mundial, fomenta la competitividad internacional; un patrón básico que apuesta por el clientelismo, el

proteccionismo y la orientación “hacia adentro”, no la fomentará.

- La capacidad estratégica y política de los actores sociales: la competitividad internacional surge

solamente cuando una sociedad logra establecer un consenso viable en torno a ese objetivo y

desarrolla estrategias en el mediano plazo.

2. Nivel macro

- La política monetaria procura un marco estable (baja tasa inflacionaria), sin obstaculizar la inversión

con tasas de interés demasiado elevadas.

- La política presupuestaria persigue mantener el déficit bajo control para garantizar la consistencia

macro.

- La política fiscal estimula la productividad de la inversión. El sistema tributario está escalonado con

justicia y transparencia, siendo de carácter progresivo.

- La política de competencia contrarresta la formación de monopolios y cárteles, así como el abuso de

poder de mercado.

- La política cambiaria está concebida para impedir que las exportaciones encuentren obstáculos y las

importaciones necesarias se encarezcan demasiado.

- La política comercial fomenta una integración activa al mercado mundial.

3. Nivel meso

- Las políticas de importación y exportación se manejan de manera que protejan o fomenten durante un

período fijo y limitado ramas industriales designadas con criterio selectivo.

- La política de infraestructura física asegura que las ventajas competitivas en la producción no quedan

anuladas por pérdidas en el transporte o las comunicaciones, sino que las ramas industriales prósperas

pueden apoyarse en una infraestructura moderna.

- La política educacional está diseñada con miras a asegurar una educación básica amplia y sólida a

todos los ciudadanos, independientemente de su sexo, ofreciendo al mayor número posible de

personas una enseñanza secundaria y de mayor nivel, concebida pensando en las necesidades de las

áreas de especialización del sector productivo.

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Continuación recuadro 1

- La política tecnológica tiene por objetivo primordial la amplia difusión de nuevas tecnologías y

nuevos conceptos organizativos, fomentando así, un proceso ininterrumpido de modernización

industrial.

- La política regional no procura una distribución uniforme de la industria por todo el territorio

nacional, sino fortalece selectivamente los clusters industriales emergentes.

- La creación de nuevas ramas industriales es iniciada y estimulada por el Estado.

- La política ambiental asegura que la competitividad sea el producto de la efectividad técnica y

organizativa, y no de la explotación exhaustiva de recursos humanos y naturales; asegura la búsqueda

simultánea de eficiencia económica y ecológica.

4. Nivel micro

- Son factores determinantes para la competitividad de las empresas la calificación del personal y la

capacidad de gestión.

- Las empresas competitivas están en condiciones de diseñar e implementar estrategias.

- Una premisa importante para la competitividad es la capacidad de gestión en el área de innovaciones.

- La competitividad de una empresa se basa en la aplicación de best practice a lo largo de toda la

cadena de valor agregado (desarrollo, adquisición y almacenaje, producción, comercialización).

- La competitividad de las empresas se fortalece a través de su integración a redes de cooperación

tecnológica (con otras empresas y con instituciones de investigación científica y tecnológica).

- Una logística eficaz entre empresas constituye un importante punto de partida para incrementar la

eficiencia.

- Los impulsos innovadores son productos de procesos de aprendizaje que se forman para la

interacción entre subcontratistas, productores y clientes.

3.2 Requerimientos a los diferentes grupos de países

El potencial anticipatorio y reactivo de los siguientes cuatro grupos de países ante los nuevos requerimientos impuestos por la tecnología y el mercado mundial varía mucho entre ellos:

1. Los países industrializados reúnen factores positivos en los cuatro niveles del sistema, disponiendo de una marcada experiencia en el plano de la conducción. No obstante, el uso económico de una diversidad de tecnologías nuevas, la carrera tecnológica-industrial entre los tres grupos de países industrializados (Norteamérica, Europa Occidental, Este Asiático), así como la fuerte presión competitiva proveniente de países en desarrollo han hecho que aquéllos pongan también en marcha un amplio proceso de búsqueda y ajuste. Las empresas están procurando nuevos patrones de organización y conducción. Los Estados comienzan a reformar las estructuras de su gestión administrativa por considerarlas ahora demasiado costosas, faltas de imaginación, rígidas y ajenas a la clientela21, al tiempo que optimizan los complejos procesos de coordinación entre los niveles políticos locales, regionales,

4 Z.B. Congress of the United States, Office of Technology Assessment: Competing Economies, America, Europe and the Pacific Rim, Washington, D.C., oct. 1991; OECD: Industrial Policy in OECD countries, Annual Review 1993, Paris 1993; Banco Mundial: The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, Washington, D.C. 1993.

5 Dado que la reforma afecta el modo de producción, las formas de regulación, las instituciones sociales y las interacciones, así como las necesidades individuales e incluso los valores, no se habla de un patrón tecnológico o técnico-económico, sino de un paradigma técnico-organizativo-social.

6 R. Brainard: Globalization and Corporate Nationality, en: OECD: STI Review, No. 13, dic. 1993, pp. 163-188, p. 184.

7 Ver W. Hillebrand: Shaping Competitive Advantages. Conceptual Framework and the Korean Approach., Frank Cass, London, 1994.

8 OECD: The Case for Positive Adjustment Policies, Paris, 1979.

9 Ver W. Michalski: Leitlinien für eine Politik der positiven Strekruranpassung, en Beihefte der Konjunkturpolitik, lug. Cit. , p. 215-226, p. 217s.

10 Ibídem, p. 224 s.

11 B. Balassa: A “Stages” Approach to Comparative Advantage, Washington, D.C., 1977.

12 Ver p. ej. R.G. Lipsey / W. Dobson (eds.): Shaping Comparative Advantage, Toronto, 1987; H.W.Arndt: “Market Failure” and Underdevelopment, en World Development, vol. 16, 1988, No.2 pp. 219-229; H.B. Cheney: The Structuralist Approach to Development Policy, en American Economic Review, vol. 85, 1975, No. 2 pp. 302-322; R. French-Davis: An outline of a Neo-Structuralist Approach, en CEPAL Review, vol. 34, 1988, pp- 37-44; S. Bitar: Neo-Conservatism versus Neo-Structuralism in Latin America, ibidem, pp. 44-62.

13 C. Pérez: Microelectronics, Long Waves and World Structural Change. New Perspectives for Developing Countries, en World Development, Vol. 13, 1985 no. 4, pp. 441-463, pp. 443.

14 G. Dosi: Technical Change and Industrial Transformation. The Theory and an Application to the Semiconductor Industry, London 1984, pp. 288.

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nacionales y multilaterales. Están siendo detectadas carencias en la infraestructura física, en el sector educativo y en el de I+D. Se emprenden esfuerzos para alcanzar la coherencia sistémica y, entre otras cosas, articular estrechamente el sector científico, el tecnológico, la industria, el Estado y las organizaciones intermediarias de la sociedad civil.

Las estrategias de reducción de costos (desregulación, reducción de políticas y prestaciones sociales conservadoras de estructuras, saneamiento presupuestario, desburocratización) son simultáneas a una reorganización de las estrategias de innovación. Las fuerzas se aglutinan no sólo en el marco nacional; también crecen los esfuerzos en pro de la cooperación y la integración regionales, para contribuir así a seguir mejorando las condiciones de oferta y demanda en favor del sector productivo. Al respecto son útiles también las estrategias concertadas que el Gobierno y el sector privado emprenden con vistas a determinadas regiones en crecimiento (p.ej. el sudeste de Asia, América Latina)22. Lo que determina en última instancia la futura competitividad internacional de una economía es el ajuste del patrón general de organización, conducción y estrategia que rige en el respectivo país.

2. Los países del este y sudeste de Asia poseen desde hace tiempo características ventajosas en el nivel meta (coherencia nacional, consenso sobre ajustes necesarios del patrón básico, procesos concertados de conducción). Su considerable capacidad estratégica les facilita la tarea de asegurar la estabilidad del contexto macroeconómico. Al satisfacer los requerimientos que se plantean a los diversos niveles del sistema y al articular esos niveles entre sí, esos países logran mejorar con rapidez la competitividad internacional de sus

15 OECD: The Newly Industrilizing Countries. Challenge and Opportunities for OECD Industries, Paris 1988, p. 81.

16 R. Kaplinski: Industrial Restructuring en LDCs: The Role of Information Technology (copia mimeografiada), Brighton, 1988, p.22ss.

17 Ver E. Böbenter et al.: Analyse struktureller Defizite in ausgewähltern Industriegebieten Bayerns. Ergebnisse einer regionalwissenschaftlichen Untersuchung im Auftrag des Bayerischen Staatsminiteriums für Wistschaft und Verkehr, Munich, 1987, p. 162.

18 Acerca de la teoría de sistemas con capacidad de supervivencia, ver en particular S. Beer: The Viable System Model. Its Provenance, Development, Methodology and Pathology, en Journal of Operation Research, vol. 35, 1984, no.1 pp.7-25. Sobre la problemática de conducción en sistemas de alta complejidad, ver p.ej. H. Willke: Entzauberung des Staates. Überlegungen zu einer Sozietalen Steuerungstheorie, Köningstein 1983. Ver también G.J.B. Probst: Selbstorganisation. Ordnungsprozesse in sozialen Systemen, Berlin 1987, capítulos 5 y 6.

19 Ver F.A. v. Hayek: Die Theorie komplexer Phänomene, Tübingen 1972; ídem Der Wettbewerb als Entdeckungsverfahren, Kiel, 1968.

20 OECD: Technology and the Economy. The Key Relationships, Paris, 1992, p. 243.

21 Ver F. Naschold: Den Wandel organisieren, Berlin, 1992; U. Jürgens / F. Naschold: Arbeits – und industriepolitische Engpässe der deutschen Indutrie in den neunzigen Jahren, en W. Zapf / M. Dierkes (eds.) Institutionenvergleich und Institutionendynamik, Berlin, 1994.

22 Ver p.ej. sobre la política alemana hacia América Latina: Das Auswärtige Amt informiert, Mitteilung für die Presse, No. 1121/1993, Bonn, 10-10-1993.

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economías y crear con ese objeto condiciones sociales propicias (p.ej. en el sector educativo). La gestión de recursos naturales y energía está recién adquiriendo eficacia. Las ventajas de localización de que disfrutan estas economías y su especialización dirigida al mercado mundial plantean considerables desafíos a los países industrializados. Pese a la creciente competencia, estos últimos están fuertemente interesados en efectuar inversiones directas en estos países asiáticos y entablar con ellos una cooperación muy estrecha. Tal interés aumentará aún más cuando los países de esta región pasen a profundizar la cooperación tecnológico-industrial entre ellos mismos, apoyando aún más su patrón organizativo con medidas sociales y ecológicas.

3. En los países avanzados de Europa Centro-Este, América Latina y Asia que mantuvieron largo tiempo una orientación "hacia adentro", el objetivo actual es superar con éxito la ardua fase que representa establecer una economía de mercado dirigida hacia el mercado mundial. Por regla general, las carencias figuran en todos los niveles del sistema. Lo primero será estabilizar la política macro, que genera seguridad para el sector productivo y presión para incrementar la productividad. Será importante en esos países facilitar procesos autónomos de búsqueda y aprendizaje, que son significativos para el desarrollo de competitividad sistémica. Será preciso desencadenar fuertes efectos catalizadores capaces de reacomodar los elementos claves del patrón organizativo, cuya estructura ya es diferenciada, con miras esta vez a los requerimientos que plantea la orientación al mercado y al mercado internacional.

Otro objetivo será reducir las carencias del contexto macro (p.ej. en el área de la política financiera, fiscal y de competencia), movilizando al mismo tiempo los potenciales de eficacia en el mayor número posible de niveles del sistema. Será necesario asimismo imprimir impulsos selectivos a la cooperación al desarrollo con los países industrializados para mejorar -p.ej. durante la privatización- la cooperación interempresarial y la competitividad de las firmas, contribuyendo también a desarrollar un perfil de especialización. Para fortalecer la dimensión meso conviene afrontar la fragmentación de fuerzas que se perfila con no poca frecuencia, promoviendo nuevos patrones de diálogo y de toma de decisiones, con la mejora consiguiente de la capacidad estratégica de los actores; es importante también reorganizar las instituciones del entorno empresarial o establecer otras complementarias23. Esto vale en primer término para las instituciones localizadas en las interfaces del sector científico, el desarrollo tecnológico y la producción (p.ej. instituciones de I+D, oficinas de patentes, universidades técnicas). Para fortalecer la competitividad sistémica es también importante corregir el rumbo de la reorganización o el establecimiento de sistemas de seguridad social (p.ej. fondos privados de pensiones de vejez y capitalización) o la instalación de agencias de protección ambiental. Algunos países pertenecientes a este grupo pueden convertirse, en el mediano plazo, en serios competidores, pero también en interesantes contrapartes de la cooperación con los países industrializados24.

4. También los países en desarrollo menos avanzados ven perfilarse sistemas económicos alternativos frente a la economía de mercado. Estos países acusan por lo general graves carencias en todos los niveles del sistema, que casi siempre son más acentuadas en el nivel meta: no es raro que la formación de una nación esté inconclusa, que sea débil la integración y, con ella, la coherencia nacional, que no exista una sociedad civil vital y que

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sea escasa la capacidad estratégica de los grupos de actores. Como están descuidados los potenciales de innovación, crecimiento y competitividad, se producen fenómenos de desintegración agudizados por un fuerte crecimiento demográfico. Estos problemas y, con frecuencia, un insuficiente régimen de mercado, un Estado débil y empresas poco experimentadas en términos de competitividad a las que la apertura económica enfrenta con una poderosa competencia importadora, incapacitan a no pocos de estos países para responder adecuadamente a los nuevos requerimientos que imponen las tecnologías y el mercado mundial. En algunos de ellos proliferan los conflictos sociales y políticos.

También ese grupo de países necesita emprender esfuerzos autónomos para crear un contexto macro estable y fortalecer grupos de actores nacionales que procuren identificar y agotar los potenciales propios y los nacionales. El desarrollo del nivel meso -que suele servir también a la formación e integración de estructuras (p.ej. en el sector educativo)- debería apuntar siempre a la competitividad sistémica como objetivo final. Puede resultar muy ventajoso reforzar las capacidades nacionales mediante la cooperación e integración nacional. Por lo general, la especialización con miras al mercado mundial al principio no puede implantarse sino en un solo segmento de la economía y la sociedad. Esa es la única manera de aprovechar potenciales de exportación, recaudar las divisas indispensables y poner en marcha procesos de aprendizaje orientados al mercado mundial. Casi en todos los casos será preciso agotar primero las ventajas basadas en recursos naturales y en costos salariales. Solamente sobre esa base será posible avanzar en la implementación de ramas más intensivas en la creación de valor agregado. Incluso la aglutinación de las fuerzas nacionales será incapaz, en ciertos casos, de aliviar notoriamente los problemas sociales, al menos en el mediano y largo plazo. La importancia de una cooperación al desarrollo que contribuya a la supervivencia será mucho mayor para este grupo de países que para el segundo y el tercero.

II Determinantes de la competitividad sistémica

1. Nivel meta: desarrollo de la capacidad nacional de conducción

"Las sociedades modernas se integran no sólo a nivel social, a través de valores, normas y procesos de entendimiento, sino también a nivel sistémico, a través de mercados y poder aplicado con criterio administrativo."

Jürgen Habermas25

1.1 Formación social de estructuras como requisito para la modernización de la economía

25 J. Habermas: Faktizität und Geltung, Francfort, 1992, p. 58.

23

Para optimizar los potenciales de efectividad en los niveles micro, macro y meso resultan decisivas la capacidad estatal de conducción de la economía y la existencia de patrones de organización que permitan movilizar capacidades de creatividad de la sociedad. La modernización económica y el desarrollo de la competitividad sistémica no pueden dar resultados sin la formación de estructuras en la sociedad entera. Numerosos países en vías de desarrollo se han caracterizado hasta ahora por el centralismo de las decisiones políticas y por unos aparatos estatales burocratizados, ineficaces y con poca capacidad de conducción de la economía, todo ello inserto en estructuras rentistas-corporativistas que permitían a grupos privilegiados imponer eficazmente sus intereses particulares. Esas estructuras políticas dominadas por un poder central, y rígidas se correspondían con formas de desintegración y fragmentación social que implicaban la exclusión de extensas capas de la población con la consiguiente polarización política y social.

Las estrategias de política económica que intentan poner en marcha procesos de modernización de la economía liberando para ello las fuerzas de mercado y reduciendo la presencia del Estado en la economía, suelen subestimar hasta qué extremo los países en desarrollo adolecen de mercados y empresas débiles, de un Estado omnipresente pero débil, así como de actores sociales débiles. Si se emprenden reformas macroeconómicas sin desarrollar al mismo tiempo una capacidad de regulación y conducción (reforma del Estado, articulación de los actores estratégicos) y sin la formación de estructuras sociales, las tendencias a la desintegración social se agudizarán todavía más. La competitividad sistémica sin integración social es un proyecto sin perspectivas. El desarrollo de la competitividad sistémica es, por tanto, un proyecto de transformación social que va más allá de la simple corrección del contexto macroeconómico.

La integración social se basa en un contexto de acción institucional que se distingue por tres cualidades fundamentales:

- la compatibilidad de los sistemas de valores más significativos, primero de los actores estratégicos, y después de grupos de la población cada vez más grandes (consenso mínimo);

- la capacidad de los actores sociales para reaccionar con rapidez y eficacia a los requerimientos del ajuste económico, social, político y ecológico (capacidad de aprendizaje y transformación), y

- a un plazo más largo, instituciones, regulaciones y hábitos que posibilitan expectativas de comportamiento estables y de largo plazo (estabilidad), permaneciendo abiertas a nuevos desafíos (apertura y cambio)26.

Con ese trasfondo y con la economía mundial en fase de transición, resulta importante que la sociedad arribe a un consenso básico sobre el rumbo de los cambios a emprender. Es indispensable tener orientaciones a medio plazo y visiones que permitan imponer los intereses del futuro a los bien organizados intereses del presente, creando así sólidas expectativas. De fracasar el intento -como ocurrió en numerosos países latinoamericanos en los años ochenta y como puede ocurrir en los años noventa en una serie de países ex-socialistas- se aplazará el necesario cambio estructural y se alargará el proceso de desintegración social; esto perjudicará a los actores sociales débiles con poca capacidad de

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articulación. Para poder superar las estructuras sociales que están causando el bloqueo será preciso crear a medio plazo patrones viables de organización social y lograr que los actores sociales se orienten hacia un sistema de valores común dirigido a la concertación y a la solución conjunta de problemas.

1.2 Patrones de organización social capaces de fortalecer las políticas de localización basadas en el diálogo

Dentro del proceso del cambio estructural de la sociedad, es preciso por una parte asegurar la independencia de instituciones y organizaciones sociales frente a la influencia del Estado. ("el arte de la separación"27). La "desestatización" de sindicatos, asociaciones empresariales, universidades, etc. es en numerosos países una tarea aún pendiente, pero necesaria, porque despierta el sentido de la propia responsabilidad y libera por consiguiente los potenciales creativos de una sociedad. Por otra parte, es indispensable proteger al Estado de grupos particulares influyentes y privilegiados. Tan sólo un Estado relativamente autónomo es capaz de orientarse en intereses que conciernen a toda la economía y a la sociedad entera. Solamente la clara separación institucional entre Estado, economía y actores sociales, vale decir, el surgimiento de subsistemas funcionales independientes, abre paso a su desarrollo dinámico e innovador: todo ello a través de procesos de aprendizaje, flexibilidad y capacidad de ajuste, así como del diálogo y los esfuerzos conjuntos de los distintos actores sociales y el Estado con miras a solucionar problemas pendientes ("arte de la comunicación"28).

Los actores sociales autónomos y las instituciones intermediarias operan a lo largo de tres lógicas complementarias:

- primero, optimizando bajo su propia responsabilidad sus instituciones o empresas (orientación hacia adentro);

- segundo, defendiendo sus intereses frente al Estado u otros actores sociales (defensa de intereses);

- tercero, diseñando su respectivo entorno mediante la cooperación y la articulación con actores estatales o privados (cooperative competition).

El incremento de la capacidad de organización social autónoma junto a la aglutinación y canalización del potencial creador de la sociedad son factores que se complementan mutuamente.

El Estado monopoliza la acción dirigida a diseñar el marco macroeconómico. La implantación de condiciones generales en el plano del sistema económico, las instituciones y los servicios es imprescindible para trazar el rumbo del desarrollo económico y social y crear las condiciones capaces de fortalecer las fuerzas de mercado. Por debajo del nivel de

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la macro política se observa en sociedades dinámicas una progresiva diferenciación de patrones organizativos y formas de conducción. De modo análogo a la producción manufacturera en la que se abren paso nuevas formas organizativas que han provocado la disolución del paradigma fordista, es posible constatar la formación de nuevos patrones más complejos de conducción en el plano de las políticas de nivel meso dirigidas a la optimización selectiva en el espacio económico y a la rectificación de los parámetros sociales y ambientales de la economía de mercado. Más allá de las formas de conducción predominantes hasta ahora entre las compañías organizadas en base a la economía de mercado -coordinación jerárquica en empresas e instituciones públicas, coordinación entre empresas por el mercado, así como conducción jerárquica de la sociedad por parte del Estado-, se van perfilando especialmente en el espacio meso formas organizativas tipo red que no reúnen entre sus características ni la asignación simple por el mercado (competencia y precio) ni los mecanismos centralistas de conducción (conducción jerárquica por el Estado).

Mientras que la regulación por el mercado se distingue por la falta de coordinación selectiva entre los actores que operan en forma descentralizada, y la conducción jerárquica recurre al Estado como actor autónomo, estas nuevas formas de conducción tienen como rasgos distintivos una "loosely coupled interaction"29 entre actores privados y estatales dirigida a formar estructuras dentro de un segmento dado de la política. El Estado, en este caso, actúa como generador de impulsos, moderador y coordinador, promoviendo una política locacional orientada hacia el diálogo. Los mecanismos de conducción "between markets and hierarchies"30 se basan, pues, en una articulación de las lógicas del mercado con las formas de conducción de tipo jerárquico, clásico y estatista:

- por un lado, en la existencia de actores autónomos organizados en forma descentralizada y la lógica de sus acciones, -un caso típico de regulación económica por el mercado,

- por otro lado, en el intento típico de la conducción jerárquica de definir objetivos de medio y largo plazo y los instrumentos adecuados para alcanzarlos, dirigidos a formar estructuras dentro de un subsistema.

La discusión predominante en los años ochenta "mercado contra Estado" pasaba por alto estas formas innovadoras de la formación social de estructuras mediante la combinación de mercado, Estado y formas diversas de "self-coordination in the shadow of the market, the shadow of hierarchies and in self organizing networks"31.

Estas nuevas formas de conducción son el resultado de tendencias a la diferenciación y especialización y de las consiguientes interdependencias funcionales existentes en sociedades en vías de modernización. La forma organizativa de la articulación política en la que actores autónomos acometen juntos la solución de problemas dentro de sistemas de negociación, constituye en particular un mecanismo capaz de movilizar el potencial de conducción y estructuración en el espacio meso, ya que el know-how disponible, así como las capacidades de decisión, de programación, formulación e implementación se hallan repartidos de manera amplia entre distintos actores tanto privados como públicos. El diseño

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del espacio meso, por lo tanto, es una tarea que ni el Estado ni las empresas privadas ni las instituciones intermediarias son capaces de llevar a cabo por sí solas.

Se trata de áreas de la política en las que el Estado no puede alcanzar en absoluto sus objetivos públicos mediante acciones, sin cooperar con las empresas e instituciones intermediarias (p.ej. incrementando la competitividad a través de la política industrial), o para las cuales la implementación de programas estatales por parte de la administración pública exigiría numerosos y costosos mecanismos de control (p.ej. seguridad del trabajo, requerimientos ambientales, normas técnicas) o que no podrían ser eficaces sin la cooperación activa del sector empresarial (p.ej. formación vocacional, I+D). De ahí que la formación de estructuras en el espacio meso demande una elevada capacidad tecnocrática de parte de los actores públicos, un alto grado de capacidad de organización social y la disposición de los actores para la interacción estratégica. Sólo así será posible revertir en el desarrollo dinámico la pérdida relativa de autonomía de los actores, esto es, el hecho de que el éxito de un actor dado (p.ej. las empresas) dependa de la efectividad de otros (p.ej. centros de formación vocacional y de investigación) como resultado del proceso de diferenciación que experimenta la economía.

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Diagrama 2: Determinantes de la competitividad sistémica

Las formas tradicionales de intervención del Estado autónomo resultan inapropiadas para diseñar el espacio económico y desarrollar ventajas competitivas nacionales específicas y difíciles de copiar. Las políticas de nivel meso se basan en patrones interactivos de conducción y en formas organizativas tendientes a la articulación, capaces ambos de interrelacionar las lógicas de la conducción jerárquica con la del mercado. Las formas de conducción tipo red que apuntan a formar estructuras en el espacio meso, tienen la ventaja de

- movilizar dentro de un sistema funcional el know-how disponible, incrementando así la capacidad conjunta para la solución de problemas,

- cristalizar visiones y enfoques comunes sobre los aspectos débiles y fuertes, así como futuros desafíos en los que puedan orientarse instituciones tanto privadas como públicas,

- elevar la legitimidad y la capacidad de implementación de la política meso,

Nivel meta

Factores socioculturales

Escala de valores

Patrones básicos de organización

político-jurídico-económica

Capacidad estratégica y políticaNivel macro

Política presupuestaria

Política monetaria

Política fiscal

Política de competencia

Política cambiaria

Política comercial

Nivel meso

Política de infraestructura física

Política educacional

Política tecnológica

Política de infraestructura industrial

Política ambiental

Política regional

Política selectiva de importaciones

Política selectiva de exportaciones

Nivel micro

Capacidad de gestión

Estrategias empresariales

Gestión de la innovación

Best Practice en el ciclo completo de producción (Desarrollo, producción,

comercialización)

Integración en redes de cooperación tecnológicas

Logística empresarial

Interacción entre proveedores, productores y usuarios

La competitividad se

realiza a través de la

interacción

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- procurar estabilidad, consenso de intereses y orientación de largo plazo dentro de un subsistema.

1.3 Orientación para la acción en patrones complejos de organización y conducción

La capacidad funcional de las redes políticas está sujeta a reglas, valores y orientaciones de comportamiento aceptados por los actores involucrados, para poder excluir así que alguno de ellos intente sacar ventajas de modo oportunista (moral hazard). Son reglas importantes:

- un intercambio de información no discriminatorio;

- reciprocidad;

- reglas de distribución no discriminatorias para compensar las ventajas y desventajas derivadas de decisiones conjuntas;

- autolimitación voluntaria de márgenes de acción;

- respeto a los intereses propios, legítimos, de todos los actores involucrados.

Son solamente esas orientaciones para la acción cooperativa las que permiten evaluar conjuntamente la situación, lo que posibilita a su vez realizar discusiones integrativas (es decir, que no favorecen unilateralmente intereses particulares) en torno a patrones para resolver problemas con miras a encontrar la mejor solución posible32.

La estabilidad y la capacidad operativa de las redes políticas se va desarrollando en base a una alta densidad comunicativa, a un flujo continuo de información y a la confianza mutua. Cuando no se logra establecer una orientación integrativa y cooperativa para la actuación de los actores involucrados y cuando no se consigue imponer reglas justas de distribución para compensar ventajas y desventajas, los grupos de actores de las redes tienden a enfrascarse en discusiones sin fin acerca de sus divergencias, cayendo en un bloqueo interior y en el conservadurismo estructural.

Dado que las formas jerárquicas tradicionalmente estatistas de conducción resultan insuficientes para acometer la formación de estructuras en el espacio meso, y que el mercado requiere una inserción institucional que sólo puede materializarse mediante formas organizativas tipo red y orientadas a la articulación entre actores, las sociedades que emprenden el desarrollo de la competitividad sistémica requieren sobre todo actores capaces de afrontar conflictos y aceptar compromisos, y necesitan desarrollar patrones para la toma de decisiones basados en una orientación conjunta hacia la solución de problemas33.

La orientación en común hacia la solución de problemas en el espacio meso significa que, contrariamente a la dicotomía convencional de relaciones simbióticas, por un lado, o de absoluta competencia, por el otro, entre actores autónomos con intereses comunes y conflictivos son posibles patrones de interacción recíproca dirigidos a definir objetivos comunes y promover la formación de estructuras para trazar el rumbo del desarrollo económico. El principio de reciprocidad dentro de un sistema articulado presupone motivos egoístas así como procesos decisorios independientes (p.ej. mejora de la

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competitividad de una empresa dada) y moviliza estos últimos, pero canalizándolos con el fin de preservar y optimizar el sistema social (p.ej. mejora de la localización industrial).

Estas condiciones de funcionamiento en el espacio meso explican por qué los regímenes autoritarios, si bien son capaces de poner en marcha cambios radicales en la sociedad, tropiezan con sus propias limitaciones ante la tarea de movilizar la creatividad social y la formación activa de estructuras. La "inteligencia" de la democracia y de los patrones de organización orientados a la articulación consiste en institucionalizar la desconfianza hacia consideraciones de "orden superior", hacia decisiones adoptadas en solitario o hacia la definición unilateral de lo que es de utilidad pública, promoviendo en cambio la optimización incremental y evolucionaria del rumbo elegido. La democracia sienta las bases para movilizar potenciales sociales de innovación y levanta una barrera ante simplificaciones artificiales. La planificación estatal jerárquica en economías de mercado o en el socialismo centralista, alternativas a instituciones y procedimientos democráticos y a formas articuladas de organización, han mostrado su ineficacia para solucionar problemáticas sociales complejas y entretejidas. Las problemáticas complejas, no transparentes y entretejidas demandan para su manejo la existencia de formas también complejas de conducción.

1.4 Sistemas articulados abiertos y receptivos al aprendizaje

La estrecha interacción entre actores, orientación consensual y visiones comunes constituyen requisitos para la formación social de estructuras y la integración. Sin embargo, un engranaje demasiado apretado entre los actores estratégicos y la homogeneización de intereses pueden provocar en cambio un bloqueo funcional, cognitivo y político, asfixiando los impulsos creativos y acumulativos así como los procesos de aprendizaje que parten de la interacción simbiótica entre actores autónomos. Al faltar un potencial de conflicto y de corrección, los subsistemas muy densamente entretejidos tienden

- a la "ceguera empresarial" y a la ignorancia respecto a nuevos senderos de desarrollo,

- a la externalización de costos (p.ej. deterioro ambiental) hacia el sistema en su conjunto ("paternalismo de subsistema"34),

- al clientelismo y la corrupción,

- a la exclusión de actores nuevos que generan presión de ajuste, aportan nuevos enfoques y perturban el balance establecido en un tejido de interacciones rutinarias,

- a la parálisis, que se intensifica a medida que los vínculos iniciales flexibles entre los actores se van convirtiendo en patrones de relaciones cada vez más estrechos y rígidos y, en el peor de los casos, en estructuras de tipo monopólico, excluyendo así la creatividad originaria de la forma organizativa "between markets and hierarchies".

Estas tendencias no son, en modo alguno, un argumento para rechazar los patrones de interacción articulados, sino para preservar un potencial de corrección, conflicto y contradicción más allá de las redes que se van constituyendo. Cuanto más tiempo y con más éxito opera una red bien organizada, avanzando por un sendero de desarrollo, fomentando

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la optimización en el mismo mediante la acción concertada, incrementando la densidad de interacción y comunicación, más tiende a disociarse de su realidad exterior y se vuelve ciego ante los necesarios cambios de rumbo que amenazan el equilibrio interno de intereses y recursos en el seno de la asociación de actores. Para impedir el paternalismo subsistémico y esa dinámica inherente a las estructuras de tipo red, que conduce a rigideces, es preciso abrir márgenes para que pueda articularse el "potencial de contradicción".

Son importantes:

- la integración de capacidad conflictiva en una asociación de actores, con el objeto de prevenir la ceguera funcional y cognitiva (p.ej. integración de sindicatos y grupos ambientalistas en conferencias regionales encargadas de configurar localizaciones productivas);

- un sistema político abierto que permita movilizar "desde afuera" potenciales de corrección.

Entendida así, la capacidad de conflicto de los actores forma parte elemental de toda estrategia de desarrollo basada en la integración de la sociedad y en formas de articulación.

Este enfoque hacia formas cada vez más diferenciadas de organización y conducción supera las clásicas dicotomías "mercado contra Estado" y "plena autonomía de actores operando en forma descentralizada" (liberalismo) contra "totaly integrated society" (socialismo). Es que los procesos sociales de búsqueda y aprendizaje no pueden quedar reducidos a fortalecer el mercado y restringir el Estado. El desarrollo de la competitividad sistémica se basa más bien en las siguientes medidas:

- fortalecer las fuerzas de mercado reduciendo la regulación excesiva y creando condiciones generales macropolíticas estables;

- aliviar el Estado e incrementar su efectividad fortaleciendo las fuerzas de mercado y delegando tareas de conducción a actores no estatales, asociando actores públicos y privados, consolidando los principios subsidiarios y la solidaridad social y desarrollando redes sectoriales;

- fortalecer la capacidad de organización autónoma de la sociedad como una condición para formar patrones viables de organización social y formas complejas de conducción;

- insertar el mercado en sistemas institucionales eficaces con el objeto de optimizar los potenciales de desarrollo económico y corregir tendencias destructivas presentes en la economía de mercado (políticas sociales y ecológicas).

2. Nivel macro: Aseguramiento de condiciones macroeconómicas estables

Incluso dentro del marco de un concepto pluridimensional (que apuesta por la competencia, la cooperación y el diálogo social para canalizar sistemáticamente los potenciales

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nacionales hacia el desarrollo de competitividad internacional), resulta decisiva la existencia de mercados eficaces de factores y productos que permitan asegurar una asignación eficaz de recursos.

Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que un marco macroeconómico inestable perjudica en forma sustancial la capacidad de funcionamiento de los mercados de factores y productos. Las fuentes más significativas de inestabilidad macroeconómica son los abultados déficit presupuestarios y de la balanza de pagos:

- Los déficits presupuestarios persistentemente elevados que se financian mediante la creación de dinero generan inexorablemente altas tasas inflacionarias, lo que paraliza en gran medida la función señalizadora de los precios y, por consiguiente, la operatividad del mecanismo de mercado.

- Los déficit de la balanza de pagos, cuando se mantienen altos durante largo tiempo debido a un tipo de cambio sobrevaluado, surten también efectos inflacionarios. Pero lo que provocan, en particular, es una elevada deuda externa que, sumada al servicio de la misma, debilita la inversión nacional, obstaculiza la importación de bienes de capital y pone, por eso, en peligro las bases del crecimiento de la economía nacional.

De ahí que para estabilizar el marco macroeconómico es preciso recurrir en primer lugar y sobre todo a una reforma de la política fiscal y presupuestaria, así como de la política monetaria y cambiaria, especialmente del régimen de tipos de cambio. Sin embargo, la transición de un marco macroeconómico inestable a otro estable resulta difícil por las siguientes razones:

- La lucha contra la inflación a través de una política presupuestaria, fiscal y monetaria restrictiva suele restringir no sólo el consumo, sino también las inversiones, limitando con ello todavía más los márgenes de crecimiento de la economía.

- En muchos casos, las medidas de estabilización macroeconómica no pueden surtir efecto si no van acompañadas de difíciles y muchas veces largas reformas estructurales paralelas, como por ejemplo la reforma del sector económico estatal, el desarrollo de un sector financiero eficaz y una reforma de la política de comercio exterior.

- Entre diferentes medidas reformadoras son frecuentes los conflictos de objetivo, hecho que alarga el período previo al momento en que las reformas empiezan a surtir efecto.

- Los costos del ajuste económico se dejan sentir de inmediato, mientras que sus beneficios demoran en llegar, de manera que la producción, la inversión y la ocupación experimentan en una primera fase una evolución negativa.

- Los distintos sectores sociales no son afectados por igual por las consecuencias de las medidas de estabilización macroeconómica y las reformas estructurales acompañantes. Ese proceso da lugar más bien a ganadores y perdedores con los graves conflictos consiguientes en el plano de la política interior.

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La estabilización del marco macroeconómico requiere por lo tanto una voluntad política realmente férrea. Será exitosa solamente si el gobierno demuestra su determinación de implementar las difíciles y conflictivas reformas y si consigue organizar una articulación nacional de fuerzas dispuestas a la reforma y movilizar el apoyo internacional.

2.1 Mantenimiento del equilibrio en la economía interior

Dentro de un contexto fuertemente inflacionario se anula la función señalizadora de los precios. La consecuencia de ello es una asignación ineficaz de recursos. Resulta por tanto decisivo que el Estado practique una política presupuestaria, fiscal y monetaria que garantice un valor monetario lo suficientemente estable.

1. Política presupuestaria y fiscal: Para reducir déficit presupuestarios es necesario aplicar medidas simultáneas en el rubro de los gastos y en el de los ingresos:

- Gastos: La vía más simple en términos políticos para reducir los gastos públicos consiste en recortar las inversiones del Estado, por ejemplo en educación, salud y otras medidas de infraestructura. Esa vía, no obstante, conduce a un callejón sin salida, ya que debilita las bases del crecimiento futuro. Por consiguiente, las medidas de consolidación deben concentrarse ante todo en los gastos consuntivos y en la supresión de privilegios para distintos grupos de interés. Resulta particularmente necesario reducir los puestos superfluos en el sector público, los déficit de las empresas públicas, los gastos militares y reducir los subsidios introduciendo plazos límites y tasas decrecientes en el tiempo.

- Ingresos: Las medidas para incrementar los ingresos presupuestarios no deben concebirse con el criterio exclusivo de reducir a corto plazo el déficit fiscal; tales medidas han de tomar en cuenta la dimensión tocante a las políticas de crecimiento y distribución. Esa aproximación, por regla general, implica estructurar a fondo y en su totalidad el sistema tributario y el de contribuciones, fortaleciendo asimismo la capacidad gestora de las administraciones fiscales. La tendencia debe consistir en gravar el consumo más que la producción, registrar todas las categorías de ingresos y gravarlos con impuestos progresivos, evitar un bias en el gravamen de transacciones nacionales e internacionales y, en cuanto a los servicios públicos, introducir tarifas que cubran los costos en la mayor medida posible.

El paquete de medidas indispensables para consolidar el presupuesto muestra que la reducción de déficit fiscales exige en definitiva una combinación de medidas de reforma orientadas a la demanda y a la oferta. Así por ejemplo, los países poseedores de un vasto sector económico estatal no podrán eludir la tarea de reestructurar y privatizar las empresas públicas deficitarias, para ensanchar así la base tributaria a medio y largo plazo.

2. Política monetaria: Para estabilizar el valor de la moneda, es preciso articular unas con otras las políticas presupuestaria, fiscal y monetaria, procurando en especial que una política presupuestaria restrictiva no se vea desvirtuada por una política monetaria expansiva.

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Donde el mercado de moneda y de capitales está poco desarrollado, una política monetaria orientada a la estabilidad choca sin embargo con fuertes limitantes, ya que el instrumental que se aplica habitualmente, como el racionamiento crediticio, la concesión selectiva de créditos y la fijación arbitraria de tasas de interés, provoca más bien nuevas distorsiones en los mercados de moneda y de capitales sin poder modificar el volumen crediticio en la medida deseada.

En definitiva, una política monetaria, para ser efectiva, presupone una amplia reforma del sector financiero que debe ir dirigida especialmente a:

- fortalecer las competencias del Banco Central en el manejo de la masa monetaria nacional y los flujos de capital extranjero,

- desarrollar un sector financiero privado eficaz y diversificado (bancos, compañías de seguros),

- asegurar una competencia eficaz en los mercados de moneda y de capitales, y

- a reducir las intervenciones discrecionales del Estado en la formación de la tasa de interés.

2.2 Mantenimiento del equilibrio en el comercio exterior

Los déficit de la balanza, al mantenerse elevados durante mucho tiempo, restringen los márgenes de crecimiento y desestabilizan la economía nacional. Los déficits elevados reflejan en la mayoría de los casos un anti-export bias general en el marco de la política económica vista en su conjunto. La única manera de reducirlos consiste en modificar a fondo la política económica, especialmente las políticas cambiaria y comercial.

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Política cambiaria: Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que los tipos de cambio, cuando están muy sobrevaluados, generan inexorablemente déficits en la balanza, sobre todo porque se dificulta la exportación de manufacturas y se facilita la importación de las mismas. Los países que toleran la sobrevaluación de su moneda durante un período prolongado obstaculizan doblemente el desarrollo del aparato productivo:

- el encarecimiento de las exportaciones, de origen monetario, da lugar a que las empresas no vean ninguna posibilidad real de orientar su producción en el mercado mundial como marco de referencia,

- el abaratamiento artificial de importaciones hace que las empresas pierdan su competitividad incluso en el mercado interno, con la consecuencia de que el grueso de las inversiones fluye al sector de bienes no transables o incluso a la exportación de capital.

Por consiguiente, es preciso impedir bajo cualquier circunstancia que el tipo de cambio alcance el nivel suficiente para producir un fuerte anti-export bias. Lo que debe procurarse más bien es un tipo de cambio más equilibrado y un régimen que permita un ligero pro-export bias. Pero en este caso, como en el anterior, el desequilibrio de ninguna manera debe ser demasiado grande, pues de lo contrario se encarecen las importaciones de insumos y bienes de capital, sobrecompensando el abaratamiento artificial de los insumos domésticos.

Resulta, pues, que el tipo de cambio no es un precio entre tantos otros. Constituye más bien una variable estratégica que decide si la economía de un país está en condiciones de crear el necesario contexto macroeconómico que permita establecer industrias competitivas a nivel internacional35.

Política comercial: Tal como en el caso de la política cambiaria, las empresas necesitan percibir señales claras provenientes de la política comercial que las motiven a dirigir sus estrategias hacia el mercado mundial en cuanto marco de referencia. En esta situación, un gobierno puede escoger entre dos conceptos netamente distintos:

- Liberalización general de la importación: Este enfoque apunta hacia una tarifa arancelaria baja y unificada para todos los sectores. Confiando en la vigencia del principio de las ventajas de costos comparativas, acepta el hecho de que las únicas industrias capaces de sobrevivir son las adecuadas a la dotación nacional de factores. De ahí que este enfoque apueste por una liberalización no sólo no discriminatoria, sino también muy rápida.

- Liberalización selectiva de la importación: La liberalización de la importación se verifica en este caso en base a un calendario desarrollado mediante un análisis de los potenciales de reacción realmente previsibles de las industrias existentes o, según el caso, las necesidades del desarrollo de nuevos núcleos industriales. Así, la política comercial pasa a formar parte de una política de formación activa de estructuras industriales.

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El primer concepto resulta prácticamente inevitable cuando es baja la capacidad de conducción por parte del Estado. El segundo concepto apunta por un lado a no forzar demasiado la capacidad de ajuste de las empresas y, por otro lado, a dar tiempo suficiente para que éstas realicen sus necesarios procesos de aprendizaje. Países como Corea o Taiwan avanzan por ese sendero desde hace unos treinta años.

3. Nivel micro: transición a la nueva best practice

En los países industrializados y en los países en desarrollo más avanzados, la década de los ochenta fue una fase de cambios radicales en el nivel micro. Dicha fase se cristalizó en una nueva best practice de producción, I+D empresarial e interacción entre empresas, lo que se puede resumir en los términos de lean production, simultaneous engineering y just-in-time.Esa nueva best practice rompe con el tradicional paradigma taylorista-fordista. Todo esto constituye un gran desafío no sólo a las empresas de países en vías de desarrollo, sino muy en particular a las de los países industrializados de Occidente, ya que vuelve obsoletos enfoques y procedimientos muy arraigados. El acercamiento a la nueva best practice se complica además por el hecho de que las transformaciones pendientes no se limitan al nivel empresarial. Estas incluyen también las relaciones interempresariales así como el espacio meso.

3.1 Determinantes de la competitividad a nivel de empresa

En el futuro, las únicas empresas competitivas serán aquellas que cumplan al mismo tiempo con cuatro criterios:

Eficiencia: Los indicadores son la productividad del trabajo y del capital. Es preciso optimizar los dos; si se acentúa unilateralmente uno solo de los indicadores (como ocurrió en el pasado con la productividad del trabajo) el resultado final puede ser generalmente la inefectividad (p.ej. cuando un empleo optimizado de mano de obra incrementa demasiado las existencias en almacén o el número de productos desechados).

Calidad: Un indicador que adquiere creciente importancia sobre todo para países en desarrollo -cuya performance referida al aseguramiento continuo de la calidad es cuestionada con frecuencia en países industrializados- es la certificación basada en la normativa ISO 9000.

Flexibilidad: "The concept of flexibility is considered usually as relating only to changeover times. In fact, it has a number of different dimensions: product flexibility (the ability to change easily to produce new products), volume flexibility (the ability to accommodate changes in volume efficiently), routing flexibility (the ability to process parts via different routes within the plant in response to breakdowns or other factors), machine flexibility (the ability to vary the sequence of operations), and process flexibility (the ability to produce a product family in different ways possibly using different materials)."36

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Rapidez: En las empresas líderes se calcula en base a la capacidad de generar innovaciones en sucesión rápida; uno de los indicadores de la capacidad innovadora es el porcentaje de productos lanzados al mercado en los últimos dos a cuatro años, comparado con la gama entera de manufacturas. Para otras empresas, rapidez es la capacidad de reproducir sin demora las innovaciones de empresas líderes. Y, además, la capacidad de adaptarse muy pronto a nuevas expectativas de la clientela, a los cambios de la moda y a circunstancias similares.

En el pasado primó la tesis de que estos objetivos guardaban entre sí una relación conflictiva: la calidad, por ejemplo, sólo era posible de alcanzar a costa de la eficiencia porque implicaba un esfuerzo adicional de producción. La industria japonesa ha desvirtuado esa tesis. Esto quiere decir que muchas empresas tienen que despedirse de procedimientos y rutinas establecidas hace mucho tiempo. No basta con hacer esfuerzos para optimizar la cadena de valor agregado en toda su extensión, desde la I+D hasta el márketing a nivel empresarial e interempresarial, pasando por la producción. El objetivo debe ser más bien la reorganización de la propia cadena de valor agregado eliminando, por ejemplo, delimitaciones muy marcadas entre departamentos e introduciendo un patrón organizativo orientado hacia el proceso. Las empresas deben ser capaces asimismo de formular e implementar estrategias, y deben estar preparadas ante todo para adaptar en cualquier momento esas estrategias a las nuevas condiciones de su entorno.

3.2 Nuevos conceptos organizativos en el desarrollo de producto

Terminada la Segunda Guerra Mundial, cada vez más empresas (de gran tamaño) pasaron a concentrar sus laboratorios de I+D, apartándolos físicamente del proceso productivo. Lo hicieron con la esperanza de obtener crecientes ventajas de escala facilitando servicios técnicos y administrativos que fuesen utilizados por todas las secciones de una empresa y posibilitando una fecundación recíproca mediante proyectos de investigación interdisciplinarios surgidos en forma espontánea u organizada.

Esa esperanza, no obstante, se ha cumplido sólo en parte, y en el pasado reciente han aflorado con fuerza las desventajas de los laboratorios centrales de I+D. Estas surgen porque

- los procesos de aprendizaje interactivos entre I+D y producción se reducen o incluso desaparecen debido a la separación espacial,

- los investigadores y proyectistas no tienen contacto con el mercado, es decir, con los usuarios de los artefactos que desarrollan ellos mismos,

- la orientación conceptual de la I+D se desvincula, por lo tanto, de la problemática de la producción y de las ideas generadas por el márketing para someterse a procesos introspectivos de decisión.

Esa desconexión de la I+D es uno de los factores responsables de que una parte significativa de los esfuerzos de desarrollo pasen por alto las necesidades del mercado. Incluso en los casos en que los esfuerzos culminan en un producto exitoso, el desarrollo del

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mismo suele consumir demasiado tiempo y recursos, como lo prueba la comparación entre firmas occidentales y japonesas.

Las empresas automotrices de Japón consumen, por ejemplo, sólo el 70 % del tiempo y el 60 % de las horas de ingeniería que necesitan sus competidores occidentales para el desarrollo de productos. Esa ventaja se basa en el modelo organizativo del simultaneous engineering que comprende dos elementos.

- Con suficiente anticipación se procura incorporar al proceso de desarrollo el mayor número posible de departamentos técnicos de la empresa, el departamento de márketing y el de compras, además de las empresas subcontratistas. El vínculo entre el área de desarrollo y las otras áreas se fortalece en el interior de la empresa por el hecho de que los empleados de I+D mayores de cuarenta años son trasladados a otros departamentos (según los criterios válidos en Japón, a esa edad han subrepasado el cenit de su creatividad).

- El desarrollo de producto no transcurre según el modelo cascada en el que varios departamentos elaboran un proyecto en forma sucesiva, sino a través de distintas actividades paralelas entre sí.

Otra innovación organizativa desarrollada en Japón es el design for manufacturability. El objetivo es el de alcanzar un término medio entre la optimización técnica del producto y la del proceso de producción, en lugar de optimizar el producto en forma unilateral ocasionando altos costos de producción, como ha ocurrido con frecuencia hasta la fecha en países industrializados de Occidente.

3.3 Nuevos conceptos organizativos en la producción

El enfoque de los años ochenta para la racionalización de la producción manufacturera fue la "fábrica del futuro", en la que máquinas y robots manejados por computadoras harían en buena medida innecesario al ser humano, que era visto como fuente de errores. El concepto de los años noventa, en cambio, es la "lean production" , con un apretado engranaje entre la producción y otros departamentos, con equipos de obreros altamente calificados en la planta industrial y con una cooperación intensa y de mutua confianza entre firmas subcontratistas y fabricantes del producto final.

El concepto de la fábrica altamente automatizada y computarizada ha fracasado. Empresas como General Motors, que se atuvieron a ese concepto, no lograron mejorar sustancialmente su posición competitiva, porque entre grado de automatización y productividad no media ninguna relación sistemática, pues

"...high-tech plants that are improperly organized end up adding about as many indirect technical and service workers as they remove unskilled direct workers from manual assembly tasks. What's more, they have a hard time maintaining high yield, because breakdowns in the complex machinery reduce the fraction of the total operating time that a plant is actually producing vehicles."37

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El pensamiento actual ya no se guía por el principio Babbage y por la taylorización con sus ventajas concernientes a la especialización y al manejo del poder empresarial. El instrumento fundamental para mejorar eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez parece ser más bien la reintegración de actividades a nivel de la planta y de procesos de trabajo antes fragmentados. Entendida así, la "lean production" no debe contemplarse por cierto como un antagonismo entre organización y técnica. Se trata más bien de una aproximación sistémica (en vez de una puntual); se trata de cuestionar rutinas y "conocimientos establecidos"; y se trata de crear la condición previa para una automatización efectiva con el recurso de la reorganización del flujo de la producción.

La racionalización sistémica de la producción manufacturera es un proceso tridimensional:

1. La primera dimensión es la introducción de innovaciones organizativas:

- nuevos conceptos logísticos a nivel de cada empresa por separado que permiten minimizar las existencias en almacén y los tiempos de producción mediante el ensamblaje final por encargo y la optimización de flujo en el proceso de manufactura (logística intraempresarial, just-in-time interno);

- nuevos conceptos logísticos a nivel interempresarial que implican incorporar proveedores y compradores a la logística de la empresa (logística interempresarial, just-in-time externo) y, consiguientemente, reducir el alcance de la fabricación y consolidar las relaciones con los proveedores;

- la reestructuración del mantenimiento de la calidad, lo que presupone introducir círculos de calidad o el control total de calidad.

- "In recent years it has been proved conclusively that the old idea of having quality inspectors examine products either part-way through or at the end of the line is an extremely inefficient one."38

- El just-in-time externo funciona solamente cuando el fabricante no tiene necesidad de efectuar el control de entrada de mercancía; en tal caso es el proveedor el encargado del control de calidad.

- la introducción de tecnología en grupos para reducir la diversidad de componentes, la segmentación de la manufactura y la organización de islas de fabricación y ensamblaje.

2. La segunda dimensión abarca transformaciones sociales: por un lado, conceptos de flexibilización del trabajo con vistas a utilizar más a fondo las costosas máquinas asistidas por computadora; por otro lado, trabajo en grupo, programación de taller, una disminución de niveles jerárquicos y la devolución de responsabilidades al nivel de taller, ya que los nuevos conceptos organizativos apuestan por utilizar el potencial creador de obreros y obreras calificados.

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3. La tercera dimensión es la introducción de innovaciones técnicas una vez que la reorganización ha creado las condiciones para su aplicación efectiva; se trata de la digitalizacion y la interconexión electrónica de toda la maquinaria. Entre esas innovaciones figuran:

- Computer Aided Design (CAD); aplicado al diseño, este recurso sirve para racionalizar el dibujo técnico haciendo innecesario un nuevo dibujo para cada pieza mecánica, ya que los distintos elementos se recuperan de la memoria electrónica para visualizarlos y manipularlos en una pantalla informática;

- Computer Aided Planning (CAP) para la preparación directa de la manufactura;

- Computed Aided Manufacturing (CAM) como noción genérica para distintas modalidades de manufactura computarizada, básicamente máquinas-herramienta computarizadas de control numérico (máquinas CNC) y sistemas de producción flexible (FFS, esto es, la agrupación de varias máquinas-herramienta capaces de cubrir automática y sucesivamente varias fases de elaboración en diferentes piezas de trabajo);

- CAD/CAM, interpretada por regla general como el acoplamiento de sistemas CAD a máquinas-herramienta de control numérico, de modo que los datos referentes a la pieza de trabajo diseñada en el terminal CAD se transmiten directamente a una máquina-herramienta que elabora a continuación la pieza deseada;

- Planeamiento y manejo de la producción (PPS), es decir, la administración informatizada de la compra y la planificación global del flujo de la producción.

El acercamiento simultáneo de las empresas a las tres dimensiones da origen a una nueva best practice de producción industrial, que establece a su vez las pautas de la competitividad internacional. Claro que el objetivo no puede consistir en copiar un recetario de experiencias, por ejemplo de Japón, sino que las enseñanzas provenientes de otros países o regiones del mundo deben motivar a las empresas de un país a reflexionar acerca de los procedimientos, aproximaciones y enfoques establecidos. Los modelos de organización en sí no son exclusivos de una cultura determinada ni son por lo tanto intransferibles. Pero esos modelos están naturalmente supeditados a contextos generales económicos, políticos y sociales, así como a especificidades históricas.

3.4 Desarrollo de redes

En algunos países industrializados occidentales, la relación entre proveedor y comprador era en el pasado una típica transacción a través del mercado, un contacto a distancia, basado en relaciones contractuales y no concebido para durar. Sin embargo, visto en retrospectiva, resulta que las relaciones a distancia han existido acompañadas siempre por otro tipo de relaciones que reúnen las características de una red, una relación de largo plazo y de confianza mutua en la que abundan los contactos informales. Dentro de esa clase de relaciones podía desarrollarse el learning by interacting entre distintas empresas: la firma compradora ayudaba al proveedor a solucionar determinados problemas; el proveedor desarrollaba nuevos productos colaborando estrechamente con los ingenieros de la empresa

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ensambladora; y esta última mantenía a su vez un estrecho contacto con la clientela. Todo esto fomentaba procesos de aprendizaje tecnológico y daba lugar a la formación de perfiles específicos de especialización:

"The fact that Denmark is strongly specialized in dairy machinery, Sweden in metal-working and wood-cutting technology, and Norway in fishery technology cannot be explained by the general factor endowments in those countries. Rather, we should look for the explanation in the close interaction between producers of such machinery and a competent and demanding domestic user sector."39

El ejemplo de Japón ha hecho triunfar la convicción que el desarrollo de una red es más adecuado para promover la competitividad que el aprovecharse de las rivalidades entre firmas proveedoras que compiten entre sí. En cuanto a las relaciones de subcontratación, el sistema de producción japonés difiere del occidental en dos aspectos:

- el alcance de la fabricación entre los productores de bienes finales es muy inferior que en Occidente. Estos se limitan por lo general al ensamblaje intensivo en escala de grupos constructivos, y al ensamblaje final. Los insumos llegan en lo posible just-in-time, es decir oportunamente, de modo que el comprador no tiene necesidad de almacenarlos hasta su utilización.

- El sistema de subcontratación japonés está principalmente estructurado en forma de pirámide, no de estrella; sólo una pequeña cantidad de subcontratistas abastece a varios contratadores.

La estructura del sistema de subcontratación japonés se basa en el hecho de que la mayor parte de las empresas relativamente grandes pertenecen a grupos empresariales integrados (keiretsu) que, organizados casi siempre en torno a un banco y a una empresa comercial, dan origen a conglomerados multisectoriales. La formación de clústers dentro de los conglomerados se facilita porque las relaciones de mercado son sustituidas por "relaciones sociales", generalmente informales, que se materializan en gran medida en el interior del grupo. Esto reduce al mínimo los costos y riesgos de transacción. Es más: la estrecha vinculación con un banco grande reduce la supeditación respecto al mercado externo de capitales y afloja la presión para obtener beneficios a corto plazo.

3.5 Tamaño de empresa y competitividad

Una gran diversidad de conceptos ha caracterizado en las pasadas décadas el debate acerca de la gestión empresarial, especialmente en torno al tipo y tamaño de empresa y a la orientación estratégica básica con mejores perspectivas de éxito. Paralelamente, economistas y expertos en economía industrial llevan largo tiempo discutiendo acerca de los tamaños óptimos de empresa, es decir, las ventajas y desventajas de las pequeñas y grandes empresas. La polémica se ha reactivado con la formación de un nuevo paradigma tecno-económico que parece conceder ventajas a las empresas más bien pequeñas.

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La cuestión del tamaño óptimo de empresa hay que deslindarla con mucho cuidado de la cuestión tocante al tamaño óptimo de planta. Este último está determinado por la técnica; el tamaño óptimo de planta se alcanza al aprovecharse óptimamente las economías de escala. En la práctica predominan, sin embargo, las plantas subóptimas. En las distintas ramas industriales de EE.UU., entre un 3,6 % y un 25,7 % de las empresas alcanzan el tamaño óptimo mínimo de planta; en Japón, esa proporción oscila entre el 0,9 % y el 14 %. Ese fenómeno se explica por tres factores: la creación de empresas nuevas, que al principio son pequeñas; la especialización de las empresas relativamente pequeñas en determinados nichos; y los salarios sensiblemente inferiores con los que las plantas subóptimas compensan su menor productividad.

El debate en torno al tamaño de empresa óptimo se ha visto enriquecido en los últimos años por dos experiencias: por un lado, la competitividad superior al promedio que poseen los conglomerados de empresas en el Japón; por otro lado, los crecientes problemas de conducción y control, así como los excesivos costos indirectos que afrontan consorcios de países industrializados occidentales.

Las contradictorias experiencias permiten suponer que el tamaño generalmente no constituye la categoría decisiva. Lo que importa es la manera como una empresa organiza sus transacciones: una gran empresa que mantiene relaciones predominantemente conflictivas con proveedores y compradores será menos competitiva que una empresa más bien pequeña inserta en una red que trabaja con eficacia.

Los conglomerados japoneses son de una efectividad extraordinaria porque constituyen la base de relaciones de subcontratación durables, porque la I+D es más fácil de organizar en común, porque es relativamente simple obtener créditos del banco particular del conglomerado, y porque hay mucha tolerancia con las pérdidas sufridas en la fase introductoria de productos. Los conglomerados japoneses están vinculados por una densa red de relaciones mutuas, establecida duraderamente y con un bajo grado de rigidez organizativa. Eso los diferencia de los conglomerados existentes en Norteamérica y Europa, en los que el aumento de tamaño ha traído aparejado en muchos casos una multiplicación de niveles jerárquicos, la burocratización de procesos de decisión y una explosión de los costos indirectos.

Muchas de esas empresas sufren hoy en día por graves ineficiencias con respecto a dos de los cuatro criterios mencionados más arriba: debido a la centralización de los procesos decisorios, su flexibilidad es tan escasa como su rapidez. Buscando soluciones a este problema, empresas grandes experimentan en la actualidad con diferentes conceptos, entre otros

- la sustitución de organización lineal por la organización en base a proyectos;

- el establecimiento de business units, que deben operar como empresas independientes;

- el estímulo al espíritu de empresa es decir, al comportamiento empresarial del personal;

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- la reestructuración de laboratorios centrales de I+D, que no perciben ya asignaciones globales de recursos, sino que las solicitan a las distintas divisiones de una empresa según los principios de la investigación por encargo.

La mayor parte de estos experimentos marcha pareja con esfuerzos dirigidos a aligerar la empresa, es decir, concentrarse en las capacidades claves, reducir la plantilla de trabajadores y reducir el alcance de la fabricación. En ese contexto se va perfilando entre las empresas grandes una tendencia a utilizar sus recursos más efectivos, a saber

- la observación sistemática de procesos a nivel del mercado mundial,

- el establecimiento de marcas de prestigio y su comercialización global,

- la organización de redes globales de producción (cada vez menos con plantas de producción propias),

- la organización de redes globales de I+D.

Procesos análogos transcurren también en empresas medianas -en especial entre proveedores de sistemas, que están aligerando igualmente sus estructuras y reestructurando sus mecanismos de subcontratación. Parece, pues, que en los países industrializados occidentales se va cristalizando una estructura que se parece más que la anterior a la del Japón: redes de estructura vertical formadas por empresas, con una gran empresa en su centro. Como lo indican las experiencias obtenidas hasta la fecha, la variable decisiva para el éxito o el fracaso es la manera como las empresas consigan equilibrar entre sí las relaciones de cooperación y de mercado; las perdedoras serán, muy probablemente, aquellas que recurran demasiado a las relaciones de mercado, a nivel de la empresa o a nivel interempresarial.

En contraste con los países industrializados, el problema que encara la mayor parte de los países en vías de desarrollo -salvo la República de Corea- consiste en que numerosas empresas padecen no por sus excesivas dimensiones y su inamovilidad, sino por su tamaño insuficiente. Por eso tiene sentido que en el curso del proceso de transición vayan surgiendo empresas o grupos de empresas de mayor envergadura (p.ej. mediante adquisiciones de empresas públicas privatizadas). Esas empresas de mayor tamaño son más capaces de organizar y financiar estrategias exportadoras de largo plazo; además, tienen más facilidad para actuar frente a compañías extranjeras como socios dignos de tomar en serio (no en última instancia, para emprender cooperaciones tecnológicas).

Dada la apertura de los mercados resulta poco probable el peligro de que se formen de esta manera "campeones nacionales" o monopolistas. Lo que existe es el riesgo de que surjan conglomerados aleatorios carentes de un perfil bien definido; eso se correspondería con las fracasadas estrategias que adoptaron las empresas de los países industrializados occidentales en la década de los setenta. El riesgo se puede reducir logrando que la política de competencia no obstaculice la formación de consorcios integrados (p.ej. en la petroquímica o la metalmecánica) sino que éstos sean admitidos sobre la base de un modelo de competitividad global. Al margen de esas consideraciones, este problema escapa al

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instrumental tradicional de la conducción estatal de la economía y puede reducirse al mínimo sólo a través de nuevas formas de conducción en el espacio meso.

Una segunda posibilidad de manejar el problema que representan los tamaños demasiado pequeños de las empresas consiste en estimular la formación de clusters. Clusters de pequeñas y medianas empresas permiten desarrollar claros perfiles de especialización a nivel de la planta y realizar rendimientos de escala cada vez más grandes. La estrecha cooperación entre empresas posibilita al mismo tiempo escalas de flexibilización. Instituciones meso, que posibilitan procesos de aprendizaje colectivos y el uso común de centros de I+D y de entrenamiento permiten que incluso empresas pequeñas, al estar integradas en un clúster, puedan mantenerse al ritmo de los cambios tecnológicos. Al mismo tiempo se conservan las ventajas propias de las empresas relativamente pequeñas en cuanto a flexibilidad, rapidez y escaso grado de jerarquización.

4. Formación de estructuras en el espacio meso - Importancia de las políticas selectivas

4.1 Importancia del espacio meso

En el marco del ajuste estructural de los ochenta se consideró que la clave para mejorar la competitividad eran las reformas macroeconómicas y las modernizaciones en el nivel micro, posibilitadas e impuestas por las mismas reformas. Este enfoque soslaya la significación que tiene abrir y ensanchar espacios económicos, como también optimizar constantemente el entorno empresarial. En contraste con las teorías neoclásicas de asignación de recursos y de comercio exterior que, rechazando las políticas tecnológicas e industriales activas y anticipatorias, confían en la eficacia de los mercados internacionales de tecnología y en el grado óptimo de las decisiones que las empresas adoptan en forma descentralizada, los países industrializados y en vías de industrialización que en los ochenta registraron un desarrollo más dinámico y mejoraron su posición en el ranking de la economía mundial fueron aquellos que emprendieron una optimización selectiva de la dimensión meso, ubicada entre el contexto macroeconómico y el nivel micro.

El mercado, por sí solo, no optimiza la formación de localizaciones industriales. Al mismo tiempo, el planteo del "Estado de desarrollo" que propugna la escuela estructuralista se ve desbordado por la complejidad de la producción y organización industriales, cuando intenta materializar una estructura eficaz en el sector manufacturero. Los países que practican con éxito políticas de localización industrial ven perfilarse actualmente patrones organizativos sociales de nuevo tipo y patrones más complejos de conducción. La articulación innovadora de bancos, empresas e instituciones intermediarias, tanto públicas como privadas, permite formar estructuras en el espacio de las políticas de nivel meso en una acción orientada al largo plazo. El éxito japonés demuestra con espacial énfasis que formas creativas de organización en esta "third arena of allocation"40 - "between markets and hierarchies" - son un aporte decisivo al desarrollo de ventajas competitivas nacionales.

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La importancia fundamental que esta área -descuidada por la política económica- reviste para el desarrollo de una competitividad duradera se ha manifestado asimismo en el hecho de que una serie de países en vías de desarrollo (p.ej. Bolivia) sometidos a programas de ajuste estructural consiguieron estabilizar con éxito las condiciones macroeconómicas generales, pero sin que se produjese la esperada reactivación de sus economías. Ello se explica porque las localizaciones productivas no están desarrolladas y porque varios factores locacionales significativos (p.ej. educación, I+D) se debilitaron en algunos casos todavía más mientras se llevaban a cabo medidas de ajuste dirigidas con rigidez a la estabilización y a la consolidación del presupuesto.

No se trata solamente de que el crecimiento económico en mercados capaces de funcionar depende de políticas económicas orientadas a la estabilidad (estructuración del espacio macro), sino que el desarrollo del espacio meso requiere de políticas locacionales activas (estructuración del espacio meso). Esto atañe en particular a los países en desarrollo de estructura débil. Los espacios económicos dinámicos se distinguen por condiciones generales que incentivan la innovación (educación básica, sistema universitario, etc.) y por instituciones específicas para clusters o sectores, que contribuyen a cristalizar ventajas competitivas específicas (p.ej. institutos tecnológicos sectoriales, centros de formación especializados).

La importancia de la dimensión meso ha seguido en aumento en el curso de la pasada década debido a los avances revolucionarios en tecnología y organización y a la superación del paradigma productivo tradicionalmente fordista. La innovación posee un carácter crecientemente interactivo que se basa en procesos de intercambio, organizados según criterios tanto propios del mercado como ajenos a él. Los efectos e innovaciones acumulativos en los que se basa la competitividad sistémica se desarrollan gracias a un denso entrelazamiento en el nivel micro y a relaciones de cooperación formales e informales entre empresas y el conjunto de instituciones cercanas a los clusters en los cuales operan.

Bajo esas condiciones, la innovación y el desarrollo de capacidad técnica adquieren un carácter interactivo, orientado a lo común, puesto que los procesos de aprendizaje interactivo y de intercambio sobre la base de la reciprocidad y de los mecanismos de mercado hacen que la producción de know-how de una empresa dependa también de la de sus rivales, de sus proveedores y de una estructura institucional propicia a la innovación. La capacidad tecnológica, como fundamento de la competitividad de una economía, se basa en conocimientos y procesos acumulativos difícilmente transferibles que surgen cuando empresas e instituciones interactúan entre sí, cristalizando patrones y ventajas competitivos específicos para cada país.

Por consiguiente, las que compiten en el mercado mundial ya no son empresas aisladas que operan en forma descentralizada, sino clusters industriales, grupos de empresas constituidos en redes, cuya dinámica de desarrollo depende sustancialmente de la eficacia de sus localizaciones industriales, es decir, de la existencia de universidades, centros de entrenamiento, centros de I+D, sistemas de información tecnológica, organizaciones sectoriales privadas y muchas entidades más. Los países que, al operar en el área política de nivel meso, optan por no desarrollar una perspectiva estratégica como guía de la acción

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empresarial y estatal recurriendo ante todo a reacciones espontáneas ad hoc y a procesos de trial and error, subestiman, en particular:

- la significación del desarrollo oportuno y selectivo de la infraestructura física y, ante todo, intangible que requieren las empresas para alcanzar la competitividad internacional,

- la duración del período que se requiere para desarrollar capital humano y, sobre todo, infraestructura tecnológica como determinante fundamental de la competitividad internacional,

- las influencias negativas que ejercen la incertidumbre y el riesgo sobre las estrategias empresariales.

4.2 Formas de interacción innovadora entre empresas, Estado e instituciones intermediarias

A medida que las empresas van produciendo manufacturas más complejas crecen los requerimientos al entorno comunal, regional y nacional. Tanto la idea de que el Estado, la central directriz de la sociedad, es el único capaz de conducir procesos tecnológicos y económicos, como el dogma de que el Estado debe conformarse con un rol secundario frente a los procesos de mercado, distan de la realidad. Los casos exitosos de la economía mundial revelan la existencia de un extenso margen de acción para políticas eficaces capaces de mejorar la competitividad de localizaciones industriales; entre un intervencionismo dirigista, en un extremo, hasta el Estado de laissez-faire limitado a establecer condiciones generales, en el otro extremo. De modo análogo a como ocurre en la producción manufacturera, también en el sector social y político van perfilándose nuevas formas de organización y conducción.

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La desregulación, la privatización de empresas públicas y la asistencia financiera externa permiten crear en muchos casos condiciones de oferta competitivas. Resulta también esencial desarrollar una infraestructura física que facilite la exportación (sistemas de transporte y telecomunicaciones). Mucho más difícil resulta, sin embargo, reformar y desarrollar, con vistas a la competitividad, las instituciones necesarias para implementar políticas de educación, investigación y tecnología y otras políticas de localización que apoyen a la industria y sirvan para estructurar el espacio meso. Este último apunta a desarrollar un tejido institucional (hardware) eficaz y depende de la capacidad de interacción estrecha entre actores privados y públicos agrupados en un clúster (software).

Se van creando nuevas formas de conducción: el Estado opera no como un clásico Estado intervencionista, sino más bien como generador de impulsos, moderador, comunicador entre empresas y asociaciones empresariales, sector científico, instituciones intermediarias o incluso sindicatos; su objetivo consiste en promover la difusión de información relevante y elaborar visiones de medio y largo plazo que sirvan de guía a políticas públicas de nivel meso e iniciativas particulares. Estas nuevas estrategias de política locacional difieren básicamente de los enfoques top-down de la política industrial tradicional, de la planificación industrial o del encauzamiento de inversiones. Dichos enfoques son hoy incorrectos porque en el área de la política locacional y del desarrollo de políticas de nivel meso, el know-how necesario para formular acciones orientadas al largo plazo y las capacidades de implementación, están repartidos entre numerosas entidades tanto públicas como privadas e intermediarias. Mientras que en la fase del fordismo y del patrón productivo altamente estandarizado era posible desarrollar empresas de integración todavía vertical mediante la planificación estatal centralista del Estado (en la URSS, India o Brasil), hoy día los patrones de regulación centralista y unidimensional tienen que fracasar forzosamente en el intento de desarrollar y apoyar redes empresariales complejas y conjuntos de instituciones especializadas41.

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Los "medios de conducción blandos"42, como el flujo de información, la persuasión, la integración de intereses y la fijación de procedimientos van cobrando creciente significación debido a esos cambios estructurales. Dichos medios ejercen dos funciones: por un lado, la política estatal de nivel meso está supeditada a los recursos de know-how y a la estrecha cooperación con empresas, entidades científicas y otros actores estratégicos. Por otro lado, esos medios de conducción nuevos se corresponden con el carácter interactivo de la innovación y con el carácter sistémico de la competitividad, ya que los patrones de organización social, el rápido flujo de información, los canales informativos abiertos, las estructuras reticulares y la comunicación se convierten, ellos mismos, en factores competitivos.

Esas nuevas formas de conducción se han tornado más relevantes, por ejemplo, en Japón después de los años setenta, en los que predominaron las políticas industriales clásicas (barreras comerciales arancelarias y para-arancelarias, promoción de la exportación vía desgravaciones fiscales y subsidios, subsidios para I+D, formación forzosa de cárteles)43. Los planes y visiones que presenta el MITI, la agencia estatal de desarrollo de Japón, se conciben en el curso de un detenido y minucioso proceso de comunicación con representantes del empresariado y de la ciencia. Presentados a intervalos regulares y válidos por un período de tres a diez años, esos planes no guardan la menor similitud con las directivas de una economía basada en una administración centralista, porque no implican obligaciones directas, ni para las empresas ni para las instituciones públicas. Las visiones que diseñan los actores más relevantes ofrecen una sinopsis del rumbo de la macroeconomía tal como muchos lo desean y consideran correcto; esas visiones establecen objetivos consensuales de medio y largo plazo para algunos de los sectores económicos, todo ello, en base a un análisis coordinado de cuellos de botella propios, aspectos exitosos y cambios radicales esperados.

Cuando el diálogo permite cristalizar visiones de mediano alcance para la política industrial, éstas adquieren una gran importancia, dados el cambio tecnológico acelerado, la gran inestabilidad en los mercado de capitales y la fuerte presión competitiva internacional, y a pesar de su carácter no obligatorio para las decisiones locacionales de las empresas y para el perfil de las instituciones intermediarias estatales y públicas en espacio meso. Dichas visiones facilitan orientaciones con las que los bancos adoptan sus decisiones crediticias, las empresas fijan sus inversiones de largo plazo, el empresariado asigna recursos para la investigación y las instituciones intermediarias (como los centros de entrenamiento y los de investigación) cambian o rectifican sus objetivos.

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El apretado engranaje entre actores privados y estatales, sumado al intento de esbozar futuros senderos de desarrollo, reduce la incertidumbre, estimula la búsqueda de innovaciones y las inversiones en I+D y permite que las empresas practiquen una estrategia de largo plazo dirigida al crecimiento económico y a agrandar sus segmentos de mercado, en lugar de dedicarse, en primer término, a maximizar sus rentas a corto plazo.

Otro ejemplo que certifica la acrecentada relevancia que tienen los medios de conducción blandos y la creciente relevancia de los canales de comunicación operativos entre importantes sectores, instituciones y organizaciones sociales, son las "conferencias regionales" que han venido constituyéndose en algunos estados federados de Alemania, especialmente en zonas críticas necesitadas de extensas reestructuraciones (p.ej. Renania del Norte-Westfalia)44. El Estado actúa como moderador, "facilitating the blending of abilities and promoting structural networking"45. En esos eventos, un gran número de actores involucrados intenta ponerse de acuerdo sobre perspectivas de desarrollo de su región, procurando detectar cuellos de botella (ecológicos y sociales) en el proceso de modernización y hacer un cómputo anticipado de los costos de la modernización con el objeto de reducirlos y crear orientaciones para la toma de decisiones políticas y empresariales. En las regiones van surgiendo complejas redes que cubren organizaciones empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales, institutos tecnológicos y universidades. Estos se intercalan entre el Estado y el mercado (nivel meso), elaboran visiones -en términos pragmáticos, escenarios- para el desarrollo regional, preparan decisiones estratégicas básicas y posibilitan una conducción política no estatista de programas de reestructuración económica, así como una formación de estructuras basadas en criterios activos y anticipativos.

Estos nuevos enfoques de tipo integrativo en términos de política industrial y tecnológica difieren nítidamente, por un lado, de "conceptos de conducción jerárquicos, unilateralmente estatistas" ("planificación industrial") y, por otro lado, de fórmulas inherentes por entero a la economía de mercado. La formación de nuevos patrones de organización social y de "técnicas de intervención y regulación compatibles con la autonomía"46 en el espacio meso, facilitan la conducción y el diseño de procesos de mercado, reduciendo los puntos débiles de la conducción puramente mercantil y de la planificación estatista. Esos mecanismos

- permiten aliviar al Estado transfiriendo procesos decisorios a actores intermedios,

- garantizan una mayor disponibilidad de información,

- incrementan la legitimidad de las decisiones estatales y

- optimizan el aprovechamiento de creatividad social al movilizar capacidades de actores estratégicos importantes para la solución de problemas.

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Dichos mecanismos, no obstante, presuponen actores sociales dispuestos a transar y con capacidad para rendir, aprender y transformarse. Las condiciones para implementar una política eficaz de nivel meso son difíciles en muchos países debido a polarizaciones sociales, falta de comunicación e interacción entre actores privados y públicos o a la existencia de estructuras corporativas de tendencia rentista.

4.3 Desarrollo de clusters/núcleos industriales y redes institucionales a nivel regional y nacional

La creación de ventajas competitivas dinámicas hace necesario aplicar políticas de nivel meso que sean específicas y selectivas y establecer al mismo tiempo condiciones macroeconómicas generales que fomenten la innovación (educación básica, incentivos fiscales para I+D). La selectividad de las políticas en el nivel meso, en vez de recurrir al tan generalizado "fomento con regadera", va dirigida a "fortalecer la efectividad" para desarrollar cuanto antes núcleos industriales dinámicos y localizaciones económicas efectivas cuyas proyecciones se extiendan a áreas menos desarrolladas.

La selectividad apunta a tres niveles:

- la concentración de políticas de nivel meso en clusters industriales con potencial de desarrollo,

- a nivel de clusters, al desarrollo de un entorno eficaz, es decir, condiciones macroeconómicas adecuadas a los clusters y capaces de promover la innovación, instrumentos para incentivar a los best performers (picking the winners) y para aproximarlos rápidamente a la best practice internacional, y el desarrollo de estructuras que faciliten a empresas con potencial de desarrollo la tarea de alcanzar el grupo de best performers;

- el fortalecimiento de regiones en desarrollo en las que estén formándose grupos empresariales dinámicos o clusters.

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Las políticas formadoras del espacio meso poseen una dimensión nacional y una regional/local. A nivel nacional, las políticas de nivel meso apuntan a desarrollar infraestructuras físicas especialmente concebidas para clusters (transporte: puertos, redes ferroviarias y viales; telecomunicaciones; sistemas de abastecimiento y evacuación: energía, agua/desagüe, desechos), y a desarrollar también estructuras intangibles (desarrollo de sistemas educacionales, etc.). Son igualmente significativas las políticas selectivas y activas en el área del comercio exterior (política comercial, estrategias de penetración en mercados), así como una defensa activa de intereses en el ámbito internacional (p.ej. contra el proteccionismo de los países industrializados).

Las políticas específicas para clusters, además de mejorar selectivamente el espacio meso nacional, van ganando importancia a nivel regional y local. Esto último resulta esencial, pues, según se viene observando, el proceso de formación de clusters es más dinámico en espacios regionalmente delimitados. La proximidad geográfica de los actores involucrados en los clusters constituye hoy una fuerza productiva sustancial, mientras que, en el debate sobre la "Nueva división internacional del trabajo"47 de los setenta y ochenta, primó la idea de que la localización industrial (y con ello, la "proximidad"), perdería por completo su relevancia como factor competitivo, ya que las multinacionales, para invertir, basaban sus decisiones primordialmente en ventajas de costos salariales (worldwide sourcing). El paso del paradigma productivo de la producción estandarizada a la producción masiva flexible, y el carácter interactivo de la innovación han hecho aumentar la significación de las localizaciones económicas para la competitividad empresarial.

Durante el proceso de apertura al mercado mundial de los países en desarrollo y en transformación van surgiendo en algunas regiones empresas exportadoras dinámicas (a menudo basadas en recursos naturales). La necesidad de mejorar sistemáticamente el entorno empresarial hace crecer la importancia de las administraciones públicas tanto locales como regionales. Su relevancia aumenta frente al Estado central en áreas como educación universitaria y creación o reorientación de facultades, infraestructura industrial, centros locales y regionales de investigación y entrenamiento, así como canales de información. Allí se adoptan decisiones ligadas a la localización y se implementan políticas estructurales.

En las regiones cuyo desarrollo es dinámico, la eficacia de las distintas empresas se fortalece gracias a las ventajas de aglomeración. Estas surgen cuando las empresas que operan en una localización bien desarrollada, con una infraestructura conveniente, buena mano de obra potencial, proveedores eficaces y una rica oferta informativa, es decir, las que pueden sacar provecho de efectos externos, tienen costos de producción inferiores a los de empresas iguales ubicadas fuera de esas localizaciones.

La creciente importancia de los "factores de estructura espacial" para la competitividad de las empresas genera la necesidad de aplicar políticas de descentralización y de volver a coordinar las competencias de instancias políticas nacionales, regionales y locales. Ya son anacrónicas las políticas industriales tradicionales que se formulan lejos de las localizaciones, en los ministerios de planificación de las capitales. En el marco de la reforma del Estado resulta decisivo ampliar las competencias y los márgenes de financiamiento de las administraciones regionales y comunales. El objetivo consiste en

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desarrollar estructuras institucionales que hagan factible formar estructuras en las localizaciones locales y regionales (formación de estructuras desde abajo). La formación regional de estructuras apunta a consolidar la articulación interempresarial, configurar el ámbito supraempresarial, crear estrechos linkages entre industria y servicios y establecer relaciones de interacción entre el nivel regional y el nacional48.

La descentralización no debe malentenderse como un traspaso esquemático de responsabilidades hacia niveles de decisión subordinados o, incluso, como una disociación entre regiones y Estado nacional49. Tal como ocurre en las empresas modernas, donde una mayor autonomía de los profit centers no implica, por ejemplo, la supresión de la gerencia de un consorcio, sino la ampliación de capacidades de control y nuevas tareas para la administración central (organización de redes y desarrollo de visiones estratégicas para la empresa entera, en vez de conducción centralizada de todas sus secciones), la descentralización del sector público, para ser eficaz, depende también de cambios complementarios en el nivel central50. Entendida en ese sentido, la delegación de potencial de conducción del nivel nacional al regional y comunal ensancha el pool de actores eficaces, alivia al Estado central, posibilita decisiones ligadas a la localización, aprovecha ventajas de aglomeración y de proximidad y mejora las posibilidades de entablar relaciones de cooperación entre las diferentes regiones (hasta ahora a menudo descuidadas e incapaces de articularse) y el Estado central. El Estado central conserva su importancia para garantizar la inserción de coaliciones nacidas de la aglomeración dinámica en una estrategia nacional de desarrollo, poner en marcha una retroalimentación productiva entre localizaciones locales y regionales, impulsar el desarrollo de una infraestructura industrial nacional e implementar una política activa en el campo del comercio exterior (formación de estructuras desde arriba).

Encaminada a articular estrechamente empresas e instituciones del entorno, la estructuración del espacio meso es una tarea duradera del sector público y privado con miras a la creación de capacidades; ella toma largo tiempo e impone fuertes exigencias a la capacidad del Estado para conducir la economía a nivel nacional, regional y local articulándose con otros actores estratégicos. Numerosos países en vías de desarrollo cuentan, por supuesto, con instituciones de entrenamiento, tecnología, financiamiento y marketing, pero sin que éstas hayan contribuido a mejorar la competitividad de las empresas. Con frecuencia ocurre que las relaciones de interacción y comunicación entre las empresas y las instituciones del entorno son tan débiles que no surgen estructuras eficaces e innovadoras.

En muchos países será preciso transformar instituciones existentes para que sean capaces por fin de prestar servicios a la industria y a la sociedad. Lo importante es entender la política de nivel meso como una tarea que atraviesa todo los ámbitos de la sociedad a cargo de actores privados y públicos empeñados en mejorar continuamente la localización. Resulta decisivo articular medidas aisladas entre sí para hacer de ellas políticas de nivel meso orientadas a la articulación de actores. Un espacio meso bien estructurado es fundamental no sólo para mejorar y asegurar la competitividad internacional de la industria privada, sino también para implementar eficazmente políticas sociales y ecológicas de apoyo.

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4.4 Capacitación y perfeccionamiento

La formación de estructuras en el ámbito económico es inviable sin la formación de estructuras en el ámbito social. El desarrollo de la industria y de la educación experimentó una expansión cuantitativa durante la orientación hacia adentro. Si se fortalecen las fuerzas de mercado sin que ocurra lo mismo con las estructuras sociales, la orientación a la competitividad no tendrá éxito. La reforma y el desarrollo de la educación deben apuntar a tres objetivos: la orientación hacia el sistema de valores, el fortalecimiento del impacto social y la preparación del nuevo nivel de calificación.

1. Orientación de la educación hacia valores: Razones políticas, sociales y económicas hacen necesaria una orientación hacia el sistema de valores dirigida a alcanzar la convivencia consensual, la responsabilidad común y la capacidad común para solucionar conflictos, la cooperación comunicativa y el trabajo en grupo, así como un aprendizaje activo e independiente durante toda la vida. Estos objetivos educacionales primarios fomentan la integración social y responden a los requerimientos de la economía. La nueva producción en masa demanda un tipo de trabajador flexible, cooperativo, empeñado en producir calidad y habituado al aprendizaje, con capacidad autónoma de acción profesional, capaz de relacionar causas y efectos y muy hábil para la comunicación. En sociedades fragmentadas, los objetivos educacionales primarios son alcanzables a lo sumo a medio o largo plazo, y son sin embargo un requisito para lograr el consenso y la concertación social.

2. Incremento de la efectividad social: El impacto social se fortalece con la creación de prioridades dentro de una educación básica para todos y un sistema de capacitación industrial. Existiendo la demanda correspondiente, la calificación vocacional puede adecuarse a los requerimientos específicos del sector informal, a la formación vocacional técnico-artesanal o a la formación de obreros calificados en segmentos económicos orientados a la competitividad.

Otros elementos contribuyen también a fortalecer el impacto social:

- Programas de alfabetización que estimulen también la comprensión de la técnica,

- Medios de comunicación que ofrezcan programas educacionales y de preparación vocacional, o

- Becas universitarias de preparación profesional en áreas relevantes para la competitividad de la economía.

3. Preparación para los nuevos perfiles de calificación: En la fase de reorientación de la política económica pasa casi siempre a primer plano la tarea de intensificar la capacitación y el perfeccionamiento laboral en la misma empresa. Las firmas que aplican los nuevos conceptos de organización intensifican el entrenamiento. Los bajos costos salariales posibilitan financiar cursos más o menos prolongados que familiarizan al personal con los más recientes lean-manufacturing systems. Como las calificaciones vocacionales requeridas son elevadas y continúan creciendo, es importante que los segmentos económicos orientados a la competitividad emprendan pronto la formación de aprendices. Además, la

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especialización se basará en la capacitación ("learning by doing", más cursillos dentro o fuera de la empresa) en un grado mucho mayor que durante la fase de la producción taylorista en masa.

El nuevo paradigma tecno-económico requiere sin embargo una reforma de la educación general y vocacional:

- una educación general promedio de alto nivel que puede implementarse con recursos financieros hasta ahora dirigidos al sector universitario y que sirvan de base al perfeccionamiento vocacional del nivel medio y

- la superación de antagonismos tradicionales entre teoría y práctica mediante una formación vocacional supraempresarial adecuada a las necesidades (discusión en el área anglosajona: compatibilización de education and training; discusión en Alemania: promoción de una formación profesional en el sistema dual trasladando las clases prácticas a las empresas).

Las escuelas de formación profesional, además de ofrecer niveles cada vez más altos de calificación vocacional, deben también tomar en cuenta los requerimientos interdisciplinares. De ahí la necesidad de combinar la calificación básica de un área vocacional (p.ej. oficios del sector metal-mecánico) con formas supravocacionales de aprendizaje con miras al acopio y proceso de información, al manejo de computadoras y al ejercicio de técnicas de trabajo en grupo (formación vocacional especializada y desespecializada).

El prolongado tránsito de la producción en masa según paradigmas jerárquico-tayloristas a la producción flexible basada en conceptos de lean-production plantea fuertes exigencias a la educación y a la investigación educacional. Esto es así porque durante la fase de transición se ponen a prueba distintos conceptos de organización empresarial (combinando los patrones de organización jerárquica de procesos laborales con la conducción horizontal en el nivel operativo a base de unidades autónomas y trabajo en grupo), y también porque tales conceptos se van imponiendo no sólo en las manufacturas, ya que tienden a modificar la organización del trabajo en el sector servicios e, incluso, en el sector público.

4. Regulación con miras a la integración del sistema: Las reformas educacionales se van a orientar en estándares internacionales, así como en los requisitos que emanan de los nuevos conceptos de organización y producción, pero tomando en cuenta las estructuras y necesidades específicas de cada país. El modo gradual de proceder y los enfoques puntuales deberían integrarse desde el comienzo con vistas a crear sistemas, por ejemplo un sistema de formación vocacional. Entre las medidas fundamentales de la reforma y el desarrollo de la educación figuran las siguientes:

- procurar una regulación estatal capaz de dar mayor significación a la educación y la investigación bajo puntos de vista económicos y sociales,

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- enfatizar el fortalecimiento de capacidades de gestión en los centros educacionales para posibilitar así una gestión institucional responsable,

- lograr que instituciones dedicadas a la investigación pedagógica aseguren la marcha de la reforma y obtener aportes de organizaciones intermediarias, sobre todo de la industria privada,

- coordinar instituciones educaciones centrales y descentralizadas y asegurar la competencia entre entidades públicas y privadas en los niveles de educación más altos, y

- acoplar la expansión cuantitativa y la mejora de la calidad en los niveles más altos con una marcada orientación hacia la práctica.

5. Desarrollo gradual y áreas prioritarias: El sistema educativo debe desarrollarse gradualmente en estrecha coordinación con las necesidades de la economía. Resultan prioritarios:

- la rehabilitación de centros educacionales disponibles,

- nutrición (comedores escolares) y alivio de problemas de transporte,

- formación de prioridades en la educación vocacional en segmentos económicos con fuerte demanda de obreros calificados, así como interés de los asociaciones empresariales por participar en el diseño y la financiación de las instituciones,

- habilitación de institutos tecnológicos capaces de formar técnicos y directivos de nivel medio,

- concentración de la enseñanza universitaria en ciencias económicas, exactas, naturales, en ingeniería e informática, así como

- fomento preferencial de las universidades técnicas y, dentro de ellas, de estudios de posgrado en carreras que ayuden a mejorar la capacidad tecnológica y la competitividad internacional.

6. Relaciones mutuas entre Estado y sector productivo: Los nuevos requerimientos de la economía sólo pueden ser satisfechos a través de una estrecha cooperación entre el Estado, las instituciones educacionales y la industria privada. Su valor es aún mayor debido a que la satisfacción de esos requerimientos implica un largo proceso de transición caracterizado además por considerables desniveles sectoriales y regionales y por un cambio general de los hábitos laborales y el estilo de vida. De ahí la gran significación que asume el desarrollo de un sistema educacional estructurado en base a la cooperación.

Puesto que al Estado compete la función reguladora, éste responde por el rumbo del sistema educacional y por mantener a un alto nivel la enseñanza general, sobre todo concentrando el gasto público en la educación escolar básica. El Estado previene o combate anomalías tales como la profusión de pequeñas universidades privadas de baja calidad. Para desarrollar e implementar el concepto de calificación profesional de nivel medio, el Estado incorpora al sector empresarial (organizaciones autónomas como cámaras de industria, comercio y artesanado) y, de ser posible, a los sindicatos. La responsabilidad compartida

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se traduce en el hecho de que la industria privada asume el entrenamiento en las plantas industriales y comparte las cargas financieras. La industria privada, por regla general, no demuestra la suficiente iniciativa en el sector de la capacitación vocacional. En el sector universitario compiten distintos oferentes. Los estudios están sujetos al pago de matrícula. La cooperación entre el Estado y la industria privada aporta una parte de los recursos financieros.

7. Cooperación concreta entre educación, investigación y sector productivo: Es preciso establecer intensas relaciones entre los diferentes subsistemas mediante:

- prácticas

- la orientación de las tesis, sobre todo doctorales, hacia cuestiones relativas a la "best practice" que interesan a las empresas (éstas, a su vez, pueden conceder becas),

- la movilidad de expertos entre los centros de educación e investigación y la industria privada,

- proyectos de investigación y asesoramiento que ayuden a abastecer de insumos a laboratorios y talleres,

- el perfeccionamiento de científicos en el exterior, sobre todo de ingenieros, y

- programas para profesionales que regresen del exterior e invitaciones a aquellos que trabajan en el extranjero, todo ello mediante la concertación entre universidades y sector productivo.

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La cooperación concreta contribuye a acercar la formación profesional a las necesidades económicas, a colocar con rapidez egresados universitarios en la producción, a mejorar conjuntamente las técnicas dialogales, a formar redes y a mejorar la competitividad internacional de las empresas. El potencial que encierran las universidades con autonomía científica para, a través de relaciones de investigación, asesoría y otros servicios, apoyar el desarrollo de capacidad tecnológica y mejorar la competitividad internacional de las empresas, es significativo, pero hasta ahora está prácticamente desaprovechado. Ese potencial crece cuando las universidades llegan a un acuerdo marco con centros extrauniversitarios de investigación y con el sector empresarial, también para evitar una duplicación de esfuerzos. Si se quiere que las universidades prioricen sus investigaciones en tecnologías intensivas en conocimientos para facilitar a la industria la penetración en ramas tecnológicamente intensivas, es preciso que el Estado incremente en forma considerable sus asignaciones a los rubros de educación e investigación.

4.5 Investigación y tecnología

En la mayoría de los países en desarrollo, la política tecnológica ha contribuido muy poco en el pasado a reducir la brecha tecnológica, y menos aún, al upgrading tecnológico de la industria. Es cierto que en muchos de esos países se establecieron instituciones tecnológicas y universidades técnicas, pero éstas apenas se ocupaban de los problemas de la economía nacional, y sus vínculos con la industria privada eran débiles. Por eso no llegó a formarse un sistema nacional de innovación, a diferencia de lo que ocurrió en los países industrializados y en unos pocos países en desarrollo avanzados.

Los redes tecnológicas de empresas, universidades e institutos de investigación han surgido donde las empresas compiten duramente en el terreno de la innovación, la calidad y la rapidez. Nada de esto se ha producido en la mayor parte de los países en vías de desarrollo; por eso la política tecnológica partió, en muchos casos, de premisas equivocadas.

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Esto no quiere decir que los países cuya estrategia económica se orientaba hacia adentro no hayan atravesado procesos de aprendizaje tecnológico. Pero el problema consistía en que los procesos de aprendizaje eran sistemáticamente distorsionados. Su objetivo no era mejorar el funcionamiento económico sino adaptar las tecnologías a las condiciones propias de unos mercados domésticos reducidos.

"Typical R&D efforts would be determined by the need to use different raw materials, scale-down (to smaller) plant size, diversify the product mix, change the product design, use simpler, more universal, less automated and lower capacity machinery, stretch out the capacity of existing equipment, etc."51

Se trataba, por lo tanto, de un proceso idiosincrático de mejoramiento y adaptación a un entorno distorsionado. Hay pocos argumentos a favor de que la optimización, como un recurso para adaptar las tecnologías a condiciones distorsionadas, configure una etapa intermedia hacia el nivel internacional de eficacia. Al contrario: ese proceso de optimización avanzó en otra dirección, ensanchando con frecuencia la brecha que separaba a las empresas del nivel internacional de eficacia. En ese proceso prácticamente no intervinieron las instituciones tecnológicas y universidades, que en la mayoría de los casos se orientan en conceptos provenientes de los países industrializados.

Otra falsa premisa se vino a añadir en el pasado: el desarrollo de instituciones tecnológicas se basó en el modelo de technology-push, según el cual los avances revolucionarios de la investigación básica impulsan la investigación aplicada y ésta, a su vez, el desarrollo de productos. Sin embargo, I+D constituye en realidad un proceso interactivo; en muchos casos no son los descubrimientos científicos los que ponen en marcha el progreso tecnológico, sino viceversa: los avances tecnológicos inducen a la investigación científica a tratar de comprender la esencia y los fundamentos de una técnica que ya está siendo aplicada.

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En la mayoría de los países industrializados y en los países en desarrollo prósperos se ha ido formando, en cambio, un sistema nacional de innovación en el curso del proceso de industrialización. La eficacia de un sistema de innovación se debe a que, por encima de clusters aislados y de alcance local, surgen redes tecnológicas articuladas entre empresas manufactureras y de servicios, instituciones de I+D y educacionales, así como agencias estatales. No es tanto el tamaño sino más bien la densidad de las relaciones al interior de la red que determina el éxito de un sistema de innovación. Un sistema de innovación bien organizado

"may enable a country with rather limited resources, nevertheless, to make a very rapid progress through appropriate combinations of imported technology and local adaptation to more abundant resources being squandered by the pursuit of inappropriate objectives or the use of ineffective methods."52

Dentro de la red se van formando externalidades tecnológicas, sea en forma deliberada (p.ej. en virtud de relaciones contractuales entre firmas proveedoras y compradores, o entre una empresa y un instituto científico) o espontánea (debido a la fluctuación de mano de obra, al intercambio informal de información y a otros factores). Se trata de una clara muestra de efectos externos positivos, por los cuales el beneficio para la totalidad de las empresas es mayor que la pérdida para cada empresa; en la mayoría de los casos, el provecho que saca una empresa dada de informaciones provenientes de otras fuentes es incluso mayor que el perjuicio que sufre por el drenaje de información interna. La desventaja que representa el que una empresa no pueda apropiarse exclusivamente de los beneficios de sus innovaciones se compensa largamente con la acrecentada competitividad de la red; una red permite

"a collective rather than an individual form of rent appropriation", pero: "[it] requires social and cultural preconditions which some nations possess more widely than others."53

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La existencia de marcadas externalidades tecnológicas posibilita procesos de aprendizaje interactivo rápidos y acumulativos54, en cuyo transcurso una red de empresas e instituciones llega a dominar con mucha mayor rapidez procesos tecnológicos y/o innovaciones de producto, obteniendo el éxito comercial mucho más pronto que empresas aisladas operando en otras localizaciones. La existencia de procesos de aprendizaje acumulativos continuos puede dar como resultado que un país (más bien, determinadas ramas manufactureras de un país) desarrolle ventajas competitivas absolutas55. Esa clase de ventajas absolutas no se basa en ventajas comparativas estáticas, sino en la capacidad de una red de empresas para mantener o ampliar el liderazgo tecnológico después de que ha sido obtenido. Estudios empíricos han revelado que los liderazgos tecnológicos pueden mantenerse durante un período prolongado. Este patrón explicativo evidencia

"why, since the late 1970s, some OECD countries have run long-term, almost permanent trade surpluses and others almost equally permanent deficits."56

El éxito de sistemas nacionales de innovación que, dadas las circunstancias, pueden desarrollar incluso ventajas competitivas absolutas, se debe particularmente a que el Estado (a nivel de poderes centrales, provinciales y locales) estimula y apoya la creación de competitividad sistémica. Para ello se sirve de los elementos siguientes:

- Fomento de la investigación tanto básica como aplicada en universidades y grandes centros de investigación, tanto privados como públicos;

- Promoción de la difusión de tecnologías (entidades de información y asesoría, centros de demostración organizados por ramas, centros tecnológicos para empresas jóvenes);

- Fomento de I+D a nivel de empresa (promoción indirecta y específica para empresas jóvenes, coaliciones de I+D, capital de riesgo, compras públicas);

- Targeting, visiones de largo plazo, assessment de efectos tecnológicos y diálogos regionales sobre tecnología, con el Estado actuando como iniciador y moderador más bien que como conductor.

4.6 Políticas comerciales

En los países en vías de desarrollo, la política comercial se enfrenta a dos desafíos: llevar a cabo una política importadora inteligente (ver cap II, 2.2 y III, 2.4) e implementar una promoción eficaz de exportaciones.

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En el curso de programas de ajuste estructural, numerosos países en desarrollo han consumado una apertura radical al mercado mundial acompañada de un proceso de reestructuración exacerbado en el sector de la manufactura. Tiene más perspectivas de éxito una estrategia de apertura gradual, rebajando poco a poco la protección externa en el espacio de tres a cuatro años hasta alcanzar un nivel habitual en el ámbito internacional.

Los países de economía exitosa se distinguen por una política importadora selectiva. Ésta incentiva las importaciones, no sólo porque los insumos importados y, en algunos casos, los bienes de inversión, gozan de liberaciones arancelarias y fiscales (drawback). Por encima de eso, se ofrece a la infant-industry una protección que se basa en claros criterios de performance y tiene carácter temporal.

1. En muchos países en desarrollo, el fomento a la exportación está a cargo de una serie de instituciones relacionadas con esa actividad: Trading Companies/TCs, agencias de fomento a la exportación, servicios informativos, instituciones de financiamiento de la exportación, etc. A esto hay que agregar determinados requisitos de infraestructura, así como instituciones en un sentido más amplio, como la regulación de la importación en favor de la exportación. Los países exitosos se distinguen de otros menos exitosos por la eficaz organización de esas instituciones, pero ante todo por la articulación y la creación de efectos acumulativos entre estas últimas. Uno de los factores relevantes que permiten a las empresas imponerse duraderamente en el mercado mundial es el apoyo concertado que reciben de las mencionadas instituciones.

2. Trading companies: Hasta el 20 % de las exportaciones de manufacturas procedentes de países en desarrollo recae en las TCs de los países industrializados (Sogo Shoshas, casas comerciales, etc.). En algunos países latinoamericanos, esas entidades acopian también la producción agraria de PYMEs con miras a la exportación; el ejemplo más conocido es la fruticultura de exportación, tal como opera en Chile. Las TCs se encargan del transporte naviero (en modernos buques frigoríficos) y mueven sus conexiones mundiales para diversificar los mercados de venta. Con frecuencia mantienen estrechas relaciones con instituciones financieras; en algunos casos otorgan incluso créditos propios. Las operaciones de las TCs surten, asimismo, efectos secundarios significativos:

- Facilitan a productores locales el acceso a soft technologies (diseño, adaptación a gustos variados, control de calidad).

- Promueven una modernización acelerada incluso de las firmas proveedoras, por ejemplo las que fabrican material de embalaje.

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- Encargan efectuar investigaciones científicas en las universidades locales.

- Destacan grupos de expertos nacionales para que se perfeccionen en el exterior, por ejemplo de Chile a California.

- Financian la necesaria asesoría empresarial en torno a problemas económicos, organizativos y técnicos.

- Impulsan una rápida modernización en el sector del transporte local y en el portuario.

Junto a las organizaciones comercializadoras extranjeras, hay empresas exportadoras locales ya establecidas que van ganando importancia y que, en algunos casos, han asumido considerables dimensiones. Debido a las desventajas derivadas del tamaño y el know-how de las PYMEs locales, pero también por el hecho de que los países de la región pueden integrarse solamente a los sistemas globales de telecomunicaciones de las TCs, va a cobrar importancia con mucha rapidez la "exportación indirecta" de ese tipo, en el que la "integración al sistema" se realiza por intermedio de una casa exportadora. Hay también otra razón para ello: son cada vez más los servicios (suministro de repuestos, garantías, servicio posventa) y los negocios de contrapartida que complementan los servicios de organización y gestión de las casas exportadoras, en especial el trade management. Una desventaja perceptible radica en que las compañías comerciales de exportación pueden restringir de modo duradero la iniciativa y los procesos de aprendizaje de las empresas involucradas capaces de exportar en base a esfuerzos propios.

3. Consorcios exportadores: Algunas PYMEs llevan a cabo una "exportación directa" a través de consorcios exportadores. Se trata de una cooperación independiente dirigida a la exportación. Tales consorcios sirven para atender, en forma concertada, pedidos consistentes en grandes lotes y formulados, entre otros, por cadenas de grandes almacenes, centros comerciales o casas de venta por catálogo. Esos consorcios, que se ocupan, por ejemplo, de las ramas industriales del calzado y las confecciones, no son por lo general de mucha duración. Al parecer, en algunos países están siendo reemplazados por TCs, que contribuyen mucho más a incrementar la eficacia de las empresas manufactureras locales y pueden asegurar una mayor continuidad a través de pedidos ulteriores. Conviene señalar, por cierto, que el Estado colombiano fomenta las coaliciones empresariales por debajo del límite de la fusión ("grupos solidarios") con el objeto de que ayuden a mejorar la estructura de costos de la producción, pero esa medida ha pasado casi desapercibida hasta la fecha.

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4. Agencias de promoción comercial: Las agencias de promoción comercial, si funcionan bien, cumplen cuatro criterios: las empresas las toman en serio y las apoyan; tienen un presupuesto lo suficientemente grande; tienen un personal capacitado que percibe sueldos que están en vigencia en el mercado; y, poseen cierto grado de autonomía.

En los países en vías de desarrollo, las agencias de promoción comercial que satisfacen esos criterios son una minoría absoluta; por eso, la mayor parte opera con poco éxito -un ejemplo más del fracaso de instituciones públicas en sociedades orientadas hacia adentro. Seis son los factores principales que las condenan al fracaso:

- "la ineptitud de los empleados públicos para desempeñar la tarea,

- la inflexibilidad de los procedimientos estatales para la gestión de gastos y personal,

- el enfrentamiento de intereses provocado por la asunción de tareas ejecutivas y administrativas,

- la perpetuación de actitudes y estrategias erróneas,

- una imparcialidad mal encaminada entre firmas exportadoras potenciales y productores que impide una aproximación focalizada y limita la información a importadores potenciales,

- la negligencia en el desarrollo de servicios comerciales"57.

A esto se suma con frecuencia el hecho de que la agencia estatal existente posee un monopolio consagrado por la ley, de manera que, además de no funcionar, impide el surgimiento de agencias privadas más eficaces.

5. Servicios de información: La difusión de nuevas tecnologías computarizadas de información hace que los clásicos medios impresos se vuelvan obsoletos. Sobre todo, la información mercantil. El cambio tecnológico marcha parejo con un cambio estructural: las empresas privadas contemplan en medida creciente el suministro de información como un mercado lucrativo. Con la consecuencia de que, cuanto más oportuna y sistemática es la disponibilidad de información, más caro resulta el acceso a la misma. Para los países en vías de desarrollo, esto tiene dos implicaciones. Primero, que las empresas requieren un acceso de bajo costo al sistema internacional de telecomunicaciones, pues sólo así pueden hacer uso de fuentes de información localizadas en otros países. Segundo, que son contraproducentes las barreras legales que obstaculizan el establecimiento de empresas privadas nacionales o las actividades inversionistas de firmas extranjeras en el área de los servicios de información.

6. Infraestructura: En muchos países en vías de desarrollo constituyen un serio obstáculo a la exportación los elevados costos de transporte por el territorio nacional (causados a menudo por sistemas de transporte ineficaces y limitados a las carreteras), los sistemas de transporte no fiables, así como los puertos inefectivos e ineficaces.58 Los países exitosos del mundo en desarrollo se distinguen, en cambio, por tener puertos de alta capacidad operativa. Así, Singapur figura entre los puertos con mayor volumen de carga y descarga del mundo. Eso se debe no solamente a su ubicación geográfica, sino también a un

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extraordinario nivel de eficacia: buques-contenedores de gran tonelaje son despachados en cuestión de nueve horas (carga y descarga, aprovisionamiento de combustible, etc.). Y la eficacia de los puertos de Hong Kong y Kaoshiung (Taiwan) es apenas inferior que la de Singapur.

4.7 Sector financiero e inversiones industriales

Para financiar sus actividades, la mayoría de las empresas industriales de casi todos los países en desarrollo ha tenido que luchar en el pasado con cinco problemas:

- una política selectiva de concesión de créditos por parte de bancos comerciales privados y estatales, pero también de bancos de desarrollo, que daban preferencia a empresas grandes privadas y a empresas públicas, de manera que las demás se quedaban sin posibilidades financieras de largo plazo;

- requerimientos excesivos en lugar de seguridades;

- un sistema bursátil débilmente desarrollado en el que la emisión de acciones quedaba al alcance de sólo unas pocas firmas;

- las altas tasas de interés que fijaban los bancos para el activo circulante o para la concesión de créditos en el sector informal;

- la ausencia de instituciones de financiamiento de la exportación.

En el pasado, las PYMEs se veían en la necesidad de autofinanciar sus inversiones, lo que las obligaba a recurrir a los ahorros del propietario o a movilizar el capital familiar; por otro lado, hacía indispensable practicar el mark-up-pricing, para poder financiar inversiones a partir del cash-flow.

La apertura de las economías al mercado mundial trae aparejado un cambio fundamental del sector financiero. El sistema bancario -obligado en algunos casos por la entrada al mercado de establecimientos extranjeros- se moderniza y las empresas ven mejorar y diversificarse sus posibilidades de inversión. La competencia interbancaria ayuda a poner en marcha procesos de racionalización con la consiguiente reducción de costos en el sector financiero y la aparición de posibilidades de financiamiento adicionales; los márgenes de transacción se reducen, disminuyen los costos de administración de pequeñ;as carteras de valores, y la mentalidad cortoplacista junto con la aversión al riesgo ceden paso al interés de cooperar incluso con PYMEs.

Las empresas grandes, si utilizan con coherencia las oportunidades que brinda el electronic banking, pueden diversificar las fuentes de financiamiento, combinar distintos instrumentos financieros y llevar a cabo una gestión profesional de la liquidez y las divisas. Esto, sin embargo, reduce los beneficios que obtiene la banca del bankfloat, es decir, de los giros y cobranzas que flotan sin intereses en el sistema bancario, y crea más incentivos para que los bancos diversifiquen sus fuentes de transacciones, incluyendo también a las PYMEs. Según se observa en algunos países latinoamericanos, los bancos están descubriendo las PYMEs como nuevos clientes potenciales, puesto que éstas pueden

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ayudarlos a diversificar sus riesgos; además, el electronic banking les puede servir para rebajar los costos de las transacciones con clientes de menor solvencia.

Aparte de otorgar créditos convencionales, la banca y las instituciones especializadas apoyan cada vez más al sector empresarial en el aprovechamiento de otras formas de financiamiento:

1. Leasing: Una empresa adquiere el derecho de usufructo de un bien de capital durante un período determinado pagando los correspondientes derechos de leasing. Una ventaja frente al financiamiento crediticio de inversiones radica en que la empresa no tiene necesidad de

23 Ver W. Hillerbrand /D. Messner /J. Meyer-Stamer: Fortalecimiento de la capacidad tecnológica en países en desarrollo, IAD, Berlín, 1994.

24 Ver K. Esser /W. Hillerbrand /D. Messner /J. Meyer-Stamer: International Competitiveness in Latin America and East Asia, GDI Book Series no. 1, London, 1993.

Capítulo IIDeterminantes de la competitividad sistémica

26 K.W. Deutsch et al.: The Integration of Political Communities, Filadelfia, 1964.

27 M. Walzer: Zivile Geselischarg und amerkanische Demokratie, Berlin 1992, p. 38.

28 Ibídem, p. 76.

29 Granovetter, M.: The Strenght of Weak Ties, en: R. Collins (ed.): Sociological Theory, San Francisco, 1983.

30 W.W. Powell: Neither Market nor Hierarchy, en: Research on Organization Behavior, 1990, No. 12, p. 145.

31 F.W. Scharpf: Coordination in Hierarchies and Networks, en: idem (ed): Games in Hierarchies and Networks, Francfort, 1993; B. Marin/R. Mayntz (eds.): Policy Networks, Francfort, 1991. 32 F. W. Scharpf: Versuch über Demokratie in verhandelnden Staat, en R. Czada / M.G. Schmidt (eds): Verhandlungsdemokratie, Ineressenvermittlung, Regierbarkeit, Opladen, 1993.

33 R. Mayntz: Modernization and the Logic of Inter-organizational Network, Colonia, 1991.

34 Ver J. Habermas: Fakitzität……… p. 427.

35 La fijación de un tipo de cambio suficientemente equilibrado no está ciertamente supeditada por completo al control nacional. En el UNDP Development Report, 1994 (Nueva York 1994, p. 70), J. Tobin dice así: “Capital movements certainly can benefit the nations directly involved and the world economy as a whole, by directing world savings to high-productivity projects, wherever they may be… However, the capital flows needed to achieve efficient allocation of world savings are today a minuscule fraction of worldwide transactions in currency markets, which are estimated to run at $ 1 trillion a day.… Here, as in so many other dimensions of human life on this globe, technologies have outrun political and social institutions. The bulk of those trillions of currency exchanges are speculations and arbitrages, seeking to make quick money on exchange rate fluctuations and on international interest rate differentials. They contribute little to rational long-term investment allocations. Exchange rates are at the mercy of the opinions of private speculators commanding vast sums. Their activities distort the signals exchange markets give for long-range investment and for trade. … A 0.5% tax of foreign exchange transactions is equivalent to a 4%

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otorgar garantías. En América Latina, para citar un ejemplo, ese instrumento es de uso corriente desde finales de los sesenta, pero las compañías que practican el leasing centran su atención en las empresas de mayor tamaño. Extendiendo ese negocio a las PYMEs se podría aprovechar un considerable potencial de expansión.

2. Empréstitos: Sobre todo las empresas medianas y grandes tienen abierta la posibilidad de financiamiento a través de empréstitos. En América Latina, por ejemplo, se registra una ofensiva de empréstitos de financiamiento de working capital, con un plazo de vencimiento de tres meses como máximo, que se conceden a través de mercados de valores o se venden

difference in annual interest rates on three-month bills, a considerable deterrent to persons contemplating a quick roundtrip to another currency. The intent is to slow down speculative capital movements: it would be too small to deter commodity trade or serious international capital commitments. The revenue potential is immense over $1.5 trillion a year for the 0.5% tax. J.M. Keynes in 1936 pointed out that the transaction tax could strengthen the weight of long-range fundamentals in stock-market pricing, as against speculators’ guesses of the short-range behavior of other seculators. The same is true of the foreign exchange markets…”

36 UNCTAD: New Approaches to Best-Practice Manufacturing: The Role of Transnational Corporations and Implications for Developing Countries, Nueva York, (copia mimiografiada), 1990, p. 32.

37 J.P. Womack /D.T. Jones /D. Ross: The Machine that Changed the World, Nueva York, 1990, p. 94.

38 P.A. Fisher: The Interface Between Manufacturing Executives and Wall Street Visitors – Why Security Analysis Ask Some of the Questions That They Do, en: J.A. Heim / W.D. Compton (eds): Manufacturing Systems, Foundation of World Class Practice, Washington, 1992, p. 144.

39 B.A. Lundvall: Innovation as an Interactive Process: from User-producer Interaction to the National System of Innovation, en: G. Dossi et al (ed): Technical Change and Economic Theory, Londres/Nueva York, 1988, p. 360.

40 G. Teubner: Die vielköpfige Hydra: Netzwerke als kollekive Akteure höherer Ordnung, en W. Krohn /G. Küppen (eds): Emergenz: Die Entstehung von Ordnung, Organisation und Bedeurung, Francfort, 1992.

41 C.F. Sabel: Constitutional Ordering in Historical Context, en F.W. Schapf (ed), 1993: A. Klönne et al.: Institutionen regionaler Technikförderung, Oplanden, 1991.

42 W. Krummbein: Industriepolitik: Die Chance einer Integration von Wirtschafts- und Geselischaftspolitik, en U. Jürgens / W. Krummbein (eds): Industriepolitische Strategien, Bundesländer im Vergleich, Berlin, 1991, p. 49.

43 H.G. Hilpert: Japanische Industriepolitik – Grundlagen: Träger, Mechanismen, en: ifo Schnelldienst, No. 17/18, 1993.

44 U. Jürgens / W. Krummbein (eds): Industriepolitische Strategien

45 J.E. Aubert: What Evolution for Science and Technology Policies?, en OECD Observer, No. 174, 1992, p. 5.

46 F.W. Scharpf: Wege aus der Sackgasse: Europa: Zentralisierung und Dezentralisierung, en: WZB-Mitteilungen, No. 56, 1992.

47 F. Fröbel et al: Die neue internationale Arbeitsteilung, Reinbek, 1977.

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directamente a inversionistas institucionales; esos empréstitos implican tasas de interés considerablemente ventajosas frente a los créditos bancarios.

3. Fondos de seguridad y garantía de reciprocidad: Sobre todo las PYMEs suelen tener dificultades para ofrecer garantías a la hora de tomar un crédito. En una serie de países en vías de desarrollo, ese problema se soluciona de dos maneras. Fondo de garantías que sirve de aval para el préstamo de activo circulante a las PYMEs; el factor multiplicador empieza comúnmente por los 10 puntos y crece hasta 25 en el curso de varios años. El fondo cubre hasta un 80 % del capital prestado. La parte más importante de los recursos destinados al fondo proviene generalmente de programas estatales de promoción a las PYMEs, pero el fondo opera básicamente con autonomía, entre otras razones porque, para funcionar bien, tienen que desarrollar altos niveles de credibilidad y standing profesional, basando su gestión en reglas transparentes. El financiamiento corriente se verifica a través de un derecho de comisión que las empresas abonan para tener acceso al fondo. La garantía de reciprocidad, en cambio, se distingue por el hecho de que los recursos para el Fondo de garantía son aportados por las propias empresas, que también se encargan de administrarlo.

48 M.E. Porter: The Competitive Advantage….

49 M.Kochen /K.W. Deutsch: Decentralization – Sketches Toward a Rational Theory, Cambridge, 1980.

50 F.W. Scharpf: Wege aus der Sackgasse …

51 S. Teitel: Towards an Understanding of Technical Change in Semi-Industrialized Countries, en J.M. Katz (ed): Technology Generation in Latin American Manufacturing Industries, Basingstoke/Londres, 1987, p. 109.

52 C. Freeman: Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan, Londres/Nueva York, 1987, pp. 1,3.

53 OECD: Technology … p.84.

54 Ver N. Rosenberg: Inside the Black Box: Technology and Economics, Cambridge, 1982, p. 120 ss.

55 Ver G. Dosi /K. Pavitt /L. Soete: The Economics of Technical Change and International Trade, Nueva York, 1990, p. 148 ss.

56 OECD: Technology … p. 251.

57 D.B. Keesing /A. Singer: Warum Staatliche Exportförderung versagt: Ein überblick über die Erfahrungen und Interviews mit Experten, en: Finanzierung & Entwicklung, No. 1, 1992, p. 53.

58 Un ejemplo lo aporta Brasil: allí, los costos de producción de soya son inferiores a los niveles de EE.UU. (190 vs. 222 US $/t.). No obstante, el precio fob es notoriamente más alto debido a la inoperancia del sistema de transporte (257 vs. 239 US $/t). A ello se agregan los costos suplementarios causados por puertos ineficientes; en Río de Janeiro, las operaciones portuarias de carga y descarga cuestan 2.8 y en Santos 5 veces más que en Rótterdam.

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4. Factoring: La venta de obligaciones a firmas especializadas en factoring es una forma de financiamiento habitual en países industrializados que hasta ahora tiene sin embargo poca difusión en países en desarrollo. Sería conveniente por lo tanto fundar compañías factoring o alentar a las firmas internacionales del ramo para que establezcan sus filiales.

5. Financiamiento de la exportación: Han llegado a imponerse dos instrumentos que facilitan las exportaciones, pero hasta la fecha se utilizan poco en los países en vías de desarrollo. Uno de ellos es la aportación nacional de cartas de crédito (domestic letters of credit, p.ej. en Corea), en América Latina, por ejemplo, sólo un 25 % de las exportaciones se realiza mediante cartas de crédito. El objetivo particular es allanar el camino para que los "exportadores indirectos", esto es, firmas subsidiarias de empresas exportadoras (que a menudo experimentan problemas a la hora de otorgar avales) tengan acceso al capital circulante. El segundo instrumento es la creación de seguros de crédito a la exportación que permitan a los exportadores asegurar sus pérdidas de pagos. La creación de un banco especializado en financiamiento de la exportación es, sin duda, una labor complicada; sin embargo, todas las naciones exportadoras exitosas han hecho el esfuerzo correspondiente porque los beneficios son muy superiores a los costos.

6. Bolsas de valores: En muchos países en desarrollo, sobre todo del Este asiático y América Latina, las transacciones de las bolsas de acciones han experimentado un desarrollo dinámico en los últimos años. Pero no se debe ignorar que en la mayoría de los casos sólo se negocia con los valores de un reducido grupo de empresas grandes. De ahí la posibilidad de que, en el futuro, las empresas medianas incrementen sus activos cotizando en la Bolsa.

7. Financiamiento de capital de riesgo: En algunos países industrializados y en unos pocos países en desarrollo más avanzados, el financiamiento de capital de riesgo ha probado su eficacia en el caso de la creación de empresas orientadas a la tecnología. Las instituciones prestamistas apuestan porque los beneficios que aporta una nueva empresa exitosa compensen las pérdidas ocasionadas por varios fracasos. El fondo de capital de riesgo, sin embargo, sólo tiene perspectivas de éxito cuando está en manos competentes, es decir cuando sus gestores saben distinguir los conceptos empresariales más promisorios de los menos promisorios. Los que quieren crear empresas orientadas a la tecnología, en muchos casos no tienen otro recurso que el financiamiento de capital de riesgo para obtener financiamiento externo, ya que no pueden ofrecer seguridades.

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8. Fondos de pensiones y seguros: En países en desarrollo, los fondos de pensiones y seguros prefieren depositar su capital en obligaciones públicas, invirtiendo en ocasiones una pequeña parte en la construcción de viviendas. Esos fondos son hasta ahora una fuente de capital poco explotada por las empresas manufactureras. De ahí la necesidad de emprender grandes esfuerzos para desarrollar una cultura del "capital paciente" con inversionistas que evalúen sus depósitos no sólo por los resultados trimestrales, sino que se orienten en un plazo más largo.

9. Empréstitos exteriores: Una vez que los países con altos niveles de deuda externa mejoraron su performance económica, una serie de empresas grandes de esos países recobraron el acceso a los mercados internacionales de capital. Gracias a la concesión de préstamos exteriores, esas empresas lograron en muchos casos obtener capital sujeto a intereses sustancialmente más bajos que los nacionales.

Las PYMEs ven generalmente con escepticismo modalidades comerciales como el leasing, ya sea porque no evalúan sus ventajas financieras o porque consideran la posesión de bienes de capital como un valor en sí. En relación a las PYMEs, es preciso por lo tanto difundir información sobre nuevos instrumentos de financiamiento, ejercitar nuevas técnicas de financiamiento y mejorar la gestión financiera. Con ese fin podría ser útil la intervención de instituciones especializadas que practiquen un marketing activo sobre ese instrumental entre las PYMEs y que estén supeditadas a claros indicadores de performance.

En cuanto a las reformas del sector financiero, el objetivo consiste en crear las condiciones necesarias para que las empresas -en particular las PYMEs- obtengan acceso a múltiples formas de financiamiento. Un aspecto significativo en este contexto es la apertura hacia el exterior. Tal como ocurre con la política de importación, una apertura súbita y radical puede perjudicar el funcionamiento de la política hacia el sector financiero. La apertura a la banca extranjera en busca de una presencia de largo plazo debe ser bienvenida, máxime cuando incrementa la presión para que la banca nacional mejore su performance.

En cambio, hay que tener cuidado con la apertura de las bolsas de acciones a inversionistas extranjeros. Mientras la Bolsa esté poco desarrollada, es decir, mientras sean pocos los valores en transacción, el flujo de capital extranjero ayudará a mejorar rápidamente las cotizaciones. Pero se trata en buena parte de capital especulativo, como lo han revelado las experiencias de los últimos años. Su retiro súbito puede provocar fácilmente un crack bursátil que perjudique el buen nombre de esa institución y disuada de emitir acciones a empresas que todavía no cotizan. De ahí la necesidad de dar la preferencia a modalidades especiales de inversión para inversionistas extranjeros, por ejemplo fondos de acciones que sean manejados por sucursales exteriores de bancos nacionales.

4.8 Dimensión de la política ecológica

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La industrialización practicada hasta ahora con un intenso consumo de recursos naturales y energía ha agudizado el problema ambiental, pues la manera de aprovechar la naturaleza para multiplicar el bienestar material amenaza con destruir los fundamentos mismos de la vida. En los países en desarrollo se añade un agravante: la apertura al mercado mundial y la obligación que pesa sobre muchos de esos países de generar divisas para reducir la carga de la deuda externa, puede llevarlos a sobreexplotar los recursos naturales y a externalizar los costos ambientales (p.j. a través de emisiones descontroladas). Esa presión objetiva debe ser amortiguada a base de medidas aplicadas desde el exterior (disminución de la deuda externa y del proteccionismo) y de políticas ecológicas internas. Una política ambiental preventiva debe combatir y evitar el deterioro ambiental, incentivando además la capacidad nacional de innovación que apunta a desarrollar formas de producción poco contaminantes. Toda estrategia ambiental dirigida al futuro se basa en visiones, instituciones e instrumentos cuyo objetivo es modificar la manera como se utiliza hasta ahora la naturaleza. Esa estrategia es un elemento integrante de la estrategia de industrialización.

El establecimiento de instituciones concebidas para configurar la dimensión de la política ecológica de la competitividad manufacturera, apunta a:

1. Reducir la carga ambiental acumulada: En el marco de la industrialización orientada hacia adentro -que fue intensiva en recursos naturales y energía-, se hizo muy poco uso de las tecnologías no contaminantes disponibles a nivel internacional. Además, los intentos de industrialización quedaron atascados en muchos casos en ramas de la industria pesada que gastaban grandes cantidades de recursos naturales y energía. Como consecuencia se produjo una carga ambiental acumulada (p.ej. contaminación aérea y terrestre, sistemas energéticos ineficaces), que ahora es preciso eliminar.

2. Apoyar amplios esfuerzos de racionalización a nivel empresarial, tomando en consideración criterios ecológicos: el cambio radical que experimenta la industria permite orientarse muy pronto por la best practice internacional en el caso de tecnologías no contaminantes y patrones de organización dirigidos a separar la producción y el uso ambiental. Así, nuevas plantas térmicas integradas a las fábricas son capaces de reducir hasta un 90 % el consumo energético de las empresas. En numerosos países industrializados (entre ellos Alemania), esas tecnologías se van implantando con lentitud, porque las estructuras oligopólicas formadas en torno a la oferta energética obstaculizan el cambio estructural. Los países en desarrollo podrían hacer progresos más rápidos en este sector.

3. Incrementar la eficacia energética: El Wordwatch Institute demuestra que los países industrializados, basándose en las respectivas tecnologías best-practice son capaces de triplicar la eficacia energética.59

"Developing Countries can improve their energy efficiency by an even greater amount, since design changes from the start allow processes of leap frogging,

59 L.R. Brocon et al.: Saving the Planet, Nueva Cork, 1991, p. 37.

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while strengthening their economies. One example: Third world power plants consume as much as 44 percent more fuel per kilowatt-hour than those in Industrial Countries, while transmission and distribution losses are three to four times higher. A recent study suggests that comprehensive efforts to improve energy efficiency could save the DCs $ 30 billion annually and eliminate the projected need for 500 000 megawatts of power by 2025."60

La política ecológica orientada al futuro es incumbencia de instituciones públicas de protección ambiental y está supeditada a la existencia de actores sociales eficaces:

1. Instituciones del sector empresarial procuran (p.ej. facilitando información sobre protección ambiental a nivel de empresa) focalizar la pericia y la creatividad empresariales en la solución de los problemas ambientales provocados por la industria. También los sindicatos pueden ayudar a mejorar las condiciones ambientales integrando cuestiones de política ecológica en sus áreas de actividad (p.ej. el manejo de productos nocivos y contaminantes en las fábricas).

2. La ciencia orientada a la aplicación (universidades, centros de investigación privados, institutos tecnológicos) desarrolla programas y concepciones de política ecológica y apoya la formulación de objetivos y estándares de política ecológica, así como la selección y aplicación de los instrumentos y medidas pertinentes. El objetivo particular en países en desarrollo consiste en mantenerse al corriente de todo el know-how disponible en países industrializados y adaptarlo en cada caso a sus condiciones nacionales.

3. Organizaciones de protección de los consumidores influyen con su labor de información y asesoría en la conciencia y la conducta de la población respecto al medio ambiente, presionando asimismo a las empresas para que incluyan criterios ambientales entre los atributos de calidad de sus productos.

4. Asociaciones privadas de protección ambiental y un público democrático fomentan la sensibilidad hacia el medio ambiente y ejercen influencia en la política ecológica, formulando p.ej. dictámenes o participando en comparecencias de expertos relativas a importantes proyectos y legislaciones que conciernen al medio ambiente.

El instrumental de la política ecológica cubre preceptos y prohibiciones regulatorios, medidas de política estructural y múltiples ofertas de información y asesoría:

- La responsabilidad por daños al medio ambiente, que está estipulada en el derecho ambiental recae en los causantes de los mismos.

- Mediante exámenes de compatibilidad ambiental se procura averiguar y evaluar amplia y oportunamente el impacto ambiental de proyectos públicos o privados antes de que la administración del Estado decida acerca de la autorización de los mismos.

60 L. Levine et al.: Energy Efficiency: Developing Nations and Eastern Europe, U.S. Congress, Washington, D.C., 1991.

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- La normalización de productos por parte de organizaciones de la industria privada y de instancias públicas definen los requerimientos ecológicos de los productos. El sello ecológico ha demostrado ser un incentivo interesante para las empresas.

- Un planeamiento de tipo territorial (ordenamiento del territorio, planificación del transporte, establecimiento de parques industriales, diseño de paisajes) ayuda a evitar y reducir contaminaciones materiales y a manejar los suelos con cuidado y sentido del ahorro.

- Imponiendo contribuciones para la desviación de emisiones (p.ej. contribuciones de desagüe o de CO2) y tomando cada vez más en consideración aspectos ecológicos al diseñar el sistema tributario, es posible crear importantes incentivos económicos para amortiguar el impacto ambiental. Son igualmente significativas las normativas de amortización o los programas de concesión de créditos blandos a empresas que decidan modernizar sus sistemas de protección ambiental.

- Para poder trazar objetivos y prioridades de política ecológica, incluyendo el control y la evaluación de medidas de protección del medio ambiente, es necesario un flujo continuo de información sobre el estado y la evolución de la situación ambiental y de los costos que ocasiona la contaminación a la economía de un país. A tal efecto resultan importantes los informes periódicos sobre el medio ambiente.

En la mayoría de los países en desarrollo (y en numerosos países industrializados) faltan esas estructuras institucionales con miras a desarrollar una política ecológica moderna. El juego de políticas bosquejado más arriba y el diseño del espacio meso con arreglo a criterios ambientales ayudan a superar el carácter de mero apoyo que ha tenido en el pasado la política ecológica, para hacer de la dimensión inherente a esa política un componente de la competitividad sistémica en el sentido de la "revolución ecológica de la eficacia", tal como la preconiza el World Watch Institute.

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