Crónica de la concesión del Acueducto de Montería · financiación y expansión de los sistemas...

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DANIEL RIVERA BONELL1

Coordinador proyecto de participación privada de Mindesarrollo

Introducción Este documento describe las condiciones técnicas, políticas e institucionales bajo las cuales se desarrolló el proceso de participación del sector privado (PSP) para la gestión, operación, financiación y expansión de los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería, Colombia, y que culminó con la firma de un contrato de concesión a 20 años entre el Municipio y el consorcio Ibero-Francés FCC - Vivendi en diciembre de 1999. El objetivo de este documento es contribuir a una mejor comprensión de los factores que intervienen, y favorecen o restringen la estructuración de los proyectos de participación privada en el sector de agua potable, y aportar elementos para un mejor diseño y definición de políticas y estrategias de modernización de las empresas de servicios públicos en Colombia. En los países desarrollados, los procesos de modernización se insertan en un aparato estatal eficiente, con estructuras institucionales sólidas y un elevado nivel técnico. En estas condiciones, los procesos de modernización se orientan hacia un cambio en el modelo de gestión, en donde se introducen ajustes a mercados ya consolidados, y se perfeccionan unos instrumentos financieros y regulatorios que reducen las imperfecciones asociadas a sus condiciones de monopolio. En los países en desarrollo la historia es diferente. La experiencia de los procesos de modernización en América Latina revela que en estos países la transición tiene que atravesar un pedregoso camino de reformas institucionales, políticas y culturales. Diversos estudios y propuestas de transformación parecen ignorar o subestimar la complejidad y especific idad del proceso de transición entre las condiciones de partida, y un modelo que tiende a idealizarse demasiado. Se ha querido dar un salto del caos al orden en un período muy corto, sin evaluar las severas deficiencias institucionales y económicas que retrasan o reducen los beneficios de la modernización. Por eso este documento no se limita a una comparación de cifras entre “antes y después del caos;” intenta hacer una arqueología de la racionalidad de los procesos; de las causas subyacentes que obstaculizan o favorecen el avance de la transición. El caso de Montería refleja la endeble estructura institucional y la fragmentación del sector; la inconsistencia entre los objetivos propuestos y la precariedad de los instrumentos financieros y regulatorios; la incipiente capacidad de los gobiernos municipales para asumir el papel determinante que les asigna la Ley. La combinación de estas deficiencias contribuye a intensificar la complejidad de los proyectos, y a la vez acentúa y profundiza las dificultades propias del proceso de modernización. Tal vez las dos lecciones más

1 Daniel Rivera es asesor del Ministerio de Desarrollo Económico de Colombia. Las opiniones y conclusiones contenidas en este artículo no comprometen la posición del Ministerio ni de sus instituciones afiliadas.

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importantes de este proceso son: i) que en Colombia sí es posible el desarrollo de procesos productivos de participación privada en el sector de agua potable, pero que la ausencia de unas condiciones objetivas mínimas que favorezcan la vinculación de las compañías privadas hace que los costos asociados con la transición continúen siendo muy elevados; y ii) que el éxito de los futuros procesos de modernización dependerá de la capacidad del Estado para intervenir y apoyar el proceso de transición de una manera más ágil y eficiente. Las deficiencias, restricciones y los importantes logros que acompañaron el proyecto de concesión de Montería no deberían quedarse anclados en el pasado; en el sabor agridulce de las anécdotas; deberían servir para superar esas dificultades y para facilitar y multiplicar los logros hacia el futuro; para mejorar la formulación de las políticas y estrategias en el sector de agua potable; para introducir reformas que mejoren la capacidad institucional y operativa de las entidades públicas; y para contribuir al diseño de una transición más realista, ordenada y productiva.

CRONOLOGIA DE LA CONCESION DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE MONTERIA

1992 Diciembre El Concejo Municipal de Montería autoriza la liquidación de las Empresas

Públicas Municipales y la creación de la Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Montería

1994 Febrero Constitución de la Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Montería –

SAAM Julio Expedición de la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios Julio La SAAM asume la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado Agosto El Municipio contrata los estudios del “Plan Maestro de Acueducto y

Alcantarillado de Montería” 1995 Enero El Padre Luis Alfonso León inicia su período de Alcalde con la intención de

liquidar a la SAAM Mayo El FIU inicia la aprobación de sucesivas partidas para la financiación de

proyectos de acueducto y alcantarillado 1996 Enero El Municipio y la SAAM solicitan apoyo al gobierno para financiar el “Plan

Maestro” por valor de US$150 millones Julio El Gobierno suscribe con el BID y el Banco Mundial los créditos para el

proyecto “Apoyo al Proceso de Concesiones y Privatizaciones en Infraestructura”

Agosto El Gobierno a través del DNP selecciona a Montería como “Proyecto Piloto” de privatización en agua potable

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1997 Enero Apertura del concurso de méritos para la contratación de la consultoría que

deberá estructurar el proyecto de Participación del sector privado (PSP) Julio Firma del contrato de consultoría para la estructuración del proceso con el

consorcio Selfinver-Chemonics Octubre Elecciones municipales 1998 Enero El Alcalde Francisco Burgos inicia su período de gobierno Febrero Se concluye la estructuración técnica y financiera del proyecto.

Presentación del Proyecto al Comité de Participación Privada Junio El Concejo Municipal aprueba los Acuerdos que autorizan al Alcalde a

entregar en concesión los servicios de acueducto y alcantarillado Junio El gobierno ratifica la imposibilidad de apoyar la financiación del proyecto Julio Las Autoridades Municipales y la SAAM se distancian del esquema de

concesión e inician negociaciones con firmas privadas y públicas para capitalizar a la SAAM

Agosto El presidente Ernesto Samper termina su gobierno. Andrés Pastrana asume la presidencia de Colombia

Septiembre El nuevo gobierno decide reviv ir el proyecto y asigna un aporte de US$3.5 millones que garantiza el cierre financiero de la concesión

Noviembre El gobierno decide concentrar en el Ministerio de Desarrollo la responsabilidad por la estructuración de los proyectos de participación privada en agua potable

1999 Enero El Alcalde de Montería solicita a la Superintendencia de Servicios Públicos

la intervención de la SAAM Abril La Superintendencia abre pliego de cargos contra la SAAM con el

propósito de iniciar la toma de posesión Abril El Ministerio de Desarrollo inicia los trámites para la firma del Convenio

de Apoyo financiero entre la Nación y el Municipio de Montería Mayo Se firma el Acta de Negociación y Acuerdo entre el Municipio y la SAAM

para liquidar la SAAM Junio El Municipio solicita a la Comisión de Regulación de Agua la verificación

de motivos para la declaratoria del Area de Servicio Exclusivo de la concesión

Junio Se tramita ante el IFI la solicitud de aprobación del esquema de garantía parcial de liquidez para cubrir al concesionario frente a los riesgos tarifarios

Julio Apertura de la Licitación Pública Internacional No. 02-MM-LP-99 para entregar en concesión los servicios de acueducto y alcantarillado de Montería

Agosto El Municipio de Montería inicia el proceso de contratación de la interventoría de la concesión

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Octubre 1° Cierre de la Licitación Pública Internacional

Octubre 29 Adjudicación del contrato de concesión al consorcio FCC Internacional de

España Diciembre Firma del contrato de concesión

2000 Enero Entrada en operación de la firma concesionaria Proactiva Aguas de

Montería S.A. E.S.P. 1. Antecedentes Montería es una ciudad de 300,000 habitantes, localizada al nor-occidente de Colombia. Es la capital del Departamento de Córdoba, una región reconocida por su enorme potencial agrícola y ganadero. Paradójicamente, Córdoba es también una de las regiones más pobres y atrasadas del país. La ausencia de políticas adecuadas, la corrupción administrativa y la inequitativa asignación de los recursos, han terminado por producir una desafortunada mezcla de violencia, desigualdad y pobreza. En este caldo de cultivo, desde mediados de los años 60 comenzó a gestarse en las zonas selváticas del alto Sinú y el alto San Jorge el Ejército Popular de Liberación (EPL), un movimiento guerrillero que durante más de 20 años fue expandiendo y consolidando su dominio territorial en la región, hasta que a comienzos de esta década, luego de un sangriento proceso, fue desplazado por la más importante ofensiva contraguerrillera nacional, liderada por otro grupo al margen de la ley: las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Desde entonces muchas personas se refieren con ironía a esta región como “la Suiza Colombiana,” no por su desarrollo social o económico, sino por la inestable tranquilidad que “se respira” desde que las AUC expulsaron a los grupos guerrilleros. Cerca del 85% de los habitantes de Montería están clasificados dentro de los grupos socioeconómicos de ingresos bajos. El índice de necesidades básicas insatisfechas es del 49% comparado con el promedio nacional del 30%. Esta situación se ha agudizado en los últimos años como consecuencia del conflicto interno Colombiano. Se calcula que cerca de 40,000 desplazados por la violencia regional han buscado refugio en Montería./2

1.1. Prestación de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado de Montería La evolución del sector de agua potable y saneamiento en Colombia ha estado marcada por una institucionalidad dispersa y trashumante,/ 3 y sus resultados se han visto restringidos porque como

2 Un informe de las Naciones Unidas indica que después de Sudán y Angola, Colombia es el tercer país con un mayor número de desplazados como consecuencia del conflicto interno. Durante los últimos 15 años, en Colombia han sido desplazadas cerca de un millón setecientas mil personas, de los cuales 1.2 millones son niños y mujeres. Durante 1999 se registraron cerca de 2,945 secuestros (uno cada 3 horas) y 402 masacres. 3 El sector de agua potable se ha caracterizado por su alta inestabilidad institucional dentro de la organización político administrativa del Estado. Desde el primer tercio del siglo XX el sector ha transitado por los Ministerios de Hacienda, Fomento, Salud, Obras Públicas, Planeación y Desarrollo Económico.

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resultado de esta inestabilidad, las políticas y estrategias ejecutadas no han tenido ni la claridad ni la consistencia necesarias para resolver los problemas estructurales del sector. Montería ha tenido desde siempre uno de los peores índices de cobertura y calidad en materia de servicios de agua potable y saneamiento entre las ciudades capitales del país: sólo el 70% de la población tiene acceso a un precario servicio de acueducto, con severos racionamientos, mientras que apenas el 25% de los hogares dispone del servicio de alcantarillado. Estos índices resultan bajos frente a los promedios nacionales de cobertura del 87% en acueducto y 75% en alcantarillado. Al igual que en la mayoría de las ciudades de América Latina, la crisis de los servicios de agua potable y saneamiento en Montería es el resultado de la endémica politización de la gestión de sus empresas de servicios, y de la crónica confusión que ha existido en cuanto a las funciones y objetivos que estas empresas deben cumplir. En 1990 las Empresas Públicas Municipales de Montería (EPMM) tenían a su cargo la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, plazas de mercado, arborización y parques, y administraban el matadero municipal y hasta el servicio de bomberos. La Empresa jamás pudo atender con acierto ninguno de estos servicios. Tenía una nómina improductiva de 350 empleados, la mayoría de ellos nombrados por artificios polít icos. La Empresa nunca tuvo un sistema de contabilidad, no tanto por falta de capacidad, como pensaban los pregoneros del “desarrollo institucional”, sino porque su inexistencia era una fórmula infalible para encubrir despojos y defraudaciones. La empresa de acueducto tenía un sistema comercial rudimentario y sus recaudos ni siquiera alcanzaban para cubrir los costos de personal: de cada 10 metros cúbicos de agua producida, las EPMM recaudaban 2. La micromedición era inexistente y las pérdidas de agua del sistema de acueducto se acercaban al 65%. La inversión era nula, y todos los compromisos financieros eran incumplidos. La Empresa nunca reservó un solo dólar para cubrir los pasivos pensionales de sus trabajadores. Después de casi dos décadas de saqueo y desinversión, y con una infraestructura casi en ruinas, las EPMM generaban un déficit anual de US$470,000 (ver cuadro 1.1). Cuadro 1.1. Indicadores de las EPM de Montería 1992 (Acueducto y Alcantarillado) Cobertura Acueducto [ % ] 55% Cobertura Alcantarillado [ % ] 25% Cobertura de Micromedición [ % ] 0% Continuidad del Servicio [hrs/semana] 18 Empleados/1000 conexiones [No.] 7.1 Eficiencia de Recaudo [ % ] 40 Pérdidas de Agua [ % ] 65% Inversiones ejecutadas [US$] 0 Déficit mensual [US$] 39,200 Fuente: Ministerio de Desarrollo Económico Con la nueva Constitución de 1991, el gobierno del Presidente César Gaviria (1990-1994) buscó establecer una administración más racional del sector mediante el fortalecimiento del proceso de

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descentralización que se había iniciado en 1987 (ver recuadro 1). Luego de la liquidación del Instituto de Fomento Municipal – INSFOPAL, y del accidentado tránsito del sector por el Ministerio de Obras Públicas, el Departamento Nacional de Planeación – DNP asumió su dirección. El DNP estructuró una estrategia audaz para la época, que consistía en condicionar el apoyo financiero de la Nación a la solución estructural de los recurrentes problemas de gestión de las empresas prestadoras de los servicios. La mayor dificultad para poner en marcha una estrategia que fuera a la raíz del problema, era el conflicto que se generaba por la alteración del equilibrio de poderes y de las condiciones de apropiación y distribución de las rentas de monopolio de los servicios públicos en al ámbito local, a partir de la intervención del gobierno central. El gobierno del presidente Gaviria estuvo dispuesto a asumir los costos de esas transformaciones. Por esta época se dan los primeros pasos para la vinculación del sector privado en la gestión de las empresas públicas municipales de Barranquilla, Cartagena y Montería.

El Sector de Agua Potable y la Descentralización El proceso de descentralización iniciado en Colombia en 1987 ha sido costoso, tortuoso e ineficiente, y ha contribuido a aumentar la dispersión y la fragmentación institucional del sector de agua potable acentuando la confusión de competencias y responsabilidades entre los diferentes niveles de la administración del Estado. La gran paradoja de la descentralización consiste en que de una parte busca reducir la dependencia de los municipios de los gobiernos centrales, pero al mismo tiempo, exige un fuerte y efectivo apoyo del nivel central. Al transferir por decreto a los municipios la responsabilidad por la provisión de los servicios, algunos sectores del Estado subestimaron la enorme responsabilidad que representaba para el gobierno central la formulación de políticas y la estructuración de instrumentos eficaces para facilitar a los municipios el cumplimiento de sus nuevas responsabilidades. La verdad es que la mayoría de los municipios no estaban ni están preparados para administrar y operar con eficiencia y operar sus servicios públicos, y carecen de la capacidad de gestión y de los instrumentos financieros y regulatorios necesarios para diseñar y desarrollar contratos equilibrados y sostenibles de participación privada.

1.2. Los Primeros Intentos de Solución: la Creación de la SAAM

Ante la presión del gobierno central y frente al grave deterioro administrativo, operativo y financiero de los servicios en Montería, en 1992 el Concejo Municipal autorizó al Alcalde Juan González Petro (1992-1994) para proceder a la liquidación de las Empresas Públicas Municipales, y constituir en su reemplazo una sociedad anónima que se encargara de administrar y operar los servicios de acueducto y alcantarillado de la ciudad. La Nación, a través del Departamento Nacional de Planeación asignó una partida de US$2.2 millones para la liquidación de las EPMM, y aportó US$3.1 millones adicionales para la rehabilitación de la infraestructura del sistema acueducto y la contratación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. El Municipio asumió los pasivos pensionales de los trabajadores, cuyo costo anual alcanzaba los US$550,000.

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En febrero de 1994 se constituyó la Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Montería S.A. (SAAM), como una empresa mixta del orden municipal, con una participación de 51% de un grupo de accionistas privados, y de 49% del Municipio. Los accionistas privados eran liderados por el Alcalde Juan González, y un grupo de inversionistas ocasionales que veían su participación en la SAAM como un excelente negocio siempre y cuando el Estado financiara las inversiones necesarias. Las posibilidades de obtener fondos públicos “libres” eran promisorias: por un lado, el alcalde podía orientar parte de los recursos municipales hacia el sector de acueducto y alcantarillado; por otra parte, el gobierno del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) había generado expectativas de fortalecer el Fondo de Cofinanciación para Infraestructura Urbana (FIU), que era administrado por la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). Aunque en un comienzo el FIU había logrado mantener una rigurosa política de asignación de recursos condicionando los aportes de la Nación a un programa de crédito, la independencia del Fondo había comenzado a flaquear luego de que el gobierno cedió el control de FINDETER a los sectores políticos de la Costa Atlántica como parte de las transacciones para la aprobación de la reforma tributaria de 1993. La SAAM asumió la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería en julio de 1994. La Empresa fue estructurada con una planta de 21 empleados que desempeñaban funciones directivas y administrativas. Las labores técnicas y operativas fueron contratadas con 102 trabajadores provenientes de las desaparecidas Empresas Públicas, agrupados en cuatro cooperativas. La creación de la SAAM fue sin duda un primer paso en la dirección correcta. Pero fue un esfuerzo insuficiente. El gobierno central había acompañado al Municipio durante la liquidación de las Empresas Públicas Municipales, pero lo dejó solo y a la deriva cuando se hizo necesario llenar el vacío institucional de siempre con una alternativa empresarial promisoria y sostenible. En medio del desamparo municipal, y acosada por intereses y urgencias de corto plazo, la SAAM fue engendrada con dos deficiencias congénitas que terminaron por condenarla a su liquidación prematura: la insuficiencia financiera y los vicios legales que la acompañaron desde su creación. La SAAM fue creada con una duración de 50 años y un capital de US$350,000, un monto que no guardaba relación con los activos del sistema ni con las enormes necesidades de inversión que necesitaba Montería, las cuales habían sido estimadas por el Municipio en más de US$100 millones. Peor aún: apenas un tercio de ese capital fue efectivamente pagado. Por otra parte, el contrato que definía la relación entre el Municipio y la SAAM nunca se firmó. Estos vacíos jurídicos condujeron a que entre la SAAM y el Municipio se estableciera por inercia una relación de hecho y sin mayor sustento legal, lo que tendría luego un impacto negativo sobre las posibilidades de mejorar la estructura financiera de la Empresa por parte de potenciales inversionistas interesados en una eventual capitalización de la SAAM. La pobre calidad y cobertura de los servicios, los continuos racionamientos, y el incumplimiento en la ejecución de los programas de expansión fueron marchitando las expectativas de la población. Con un nivel de pérdidas sobre el agua producida cercano al 55% y una eficiencia del recaudo del 54%, las posibilidades de sobrevivencia de la SAAM dependían en forma exclusiva de la inyección de capital público o privado.

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1.3. Evolución de la SAAM y otras Adversidades de la Transición Los accionistas privados de la SAAM nunca estuvieron dispuestos a capitalizar la Empresa, y prefirieron esperar a que las gestiones del Alcalde ante el Municipio o la Nación rindieran sus frutos. Pero el tiempo no le alcanzó al Alcalde González. Sus intenciones de conseguir fondos públicos para fortalecer a la SAAM fueron arrasadas por el vendaval de la campaña electoral de finales de 1994, cuando un sacerdote de barrio, el Padre Luis Alfonso León, armó una sólida estrategia de oposición cuya principal bandera política era la liquidación de la SAAM, que en esa época era conocida en las calles y en los baratillos de Montería como la “Sociedad de Amigos del Alcalde de Montería.” El Padre León ganó las elecciones. Pero ni sus buenos antecedentes de capellán, ni su apariencia imperturbable de redentor fueron virtudes suficientes para administrar con acierto una ciudad con tantos problemas y con unas finanzas debilitadas por la corrupción y la ineficiencia. Con una evidente inexperiencia en asuntos políticos y administrativos, el Padre León era sensible a las presiones de sus asesores de oficio, hasta el punto de que según versiones populares, si no terminó en la cárcel fue más por el amparo de su aura sacerdotal que por la utilización de sus habilidades administrativas. A partir de la posesión del Padre León en enero de 1995, la SAAM enfrentó una de sus peores crisis. El nuevo Alcalde, empeñado en cumplir su promesa de acabar con la SAAM, hizo lo que encontró a su alcance para ahogarla financieramente: le recortó los aportes municipales e inició una campaña orientada a fomentar el no pago de las tarifas por parte de los usuarios. El instinto de conservación llevó a los accionistas privados a “atesorar” los recaudos de la SAAM en títulos de ahorro, mientras las condiciones de prestación de los servicios empeoraban y la población volvía a organizar los mismos paros y las mismas marchas de cacerolas insurgentes que clamaban por alguna solución al problema. Ante la imposibilidad de liquidar la SAAM, al Alcalde no le quedó otra alternativa que participar en la administración de la Empresa, y nombró como gerente a Alvaro López, un técnico de su entera confianza, cuya misión esencial era darle mayor presencia al Municipio en la administración de la SAAM mediante un manejo más técnico e independiente de los intereses de los accionistas privados y de la política local. Aún con todas las restricciones financieras, legale s y operativas, el nuevo gerente de la SAAM se las ingenió como pudo para mejorar las condiciones de operación de la desvencijada infraestructura existente. Se construyeron dos plantas modulares de 50 lps, con lo cual fue posible estabilizar la producción de agua potable en 600 lps. Con la ayuda de artilugios operativos, aunque con un servicio ensombrecido por los severos racionamientos, la SAAM lograba atender a medias la demanda de la ciudad; organizó un sistema comercial y contable, y por primera vez en la historia de Montería, la operación de la empresa de acueducto dejó de ser deficitaria. La SAAM pagaba al Municipio un canon anual cercano a los US$250,000 por el uso de la infraestructura que seguía siendo propiedad del Municipio./4 A lo largo de sus 5 años de existencia,

4 En su mayoría estos recursos fueron destinados a pagar las obligaciones laborales del municipio con los antiguos trabajadores de la empresa municipal y no reinvertidos en el sistema de acueducto.

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los costos operacionales de la SAAM se mantuvieron dentro del rango de parámetros internacionales, y siempre presentó una situación de equilibrio financiero. Los resultados de estas acciones primarias fueron tan evidentes que llegaron a alterar la aparente pasividad del Padre León. El Alcalde entendió que con una buena gestión era posible obtener mejoras sustanciales en el servicio y que los dividendos políticos podrían llegar a ser formidables. Desde ese día, el Padre León llevó en sus adentros la convicción de que uno de los caminos probables para su florescencia como alcalde sería el de garantizar una solución definitiva a la perseverante crisis de los servicios de acueducto y alcantarillado de la ciudad. Como asistido por la Providencia, el cura logró lo que no había podido el ex – alcalde Juan González: conseguir una inyección de capital del gobierno central para el acueducto de Montería. Como era de esperarse, los recursos fueron asignados al Municipio y no a la SAAM. En realidad, más que ayudado por la Providencia, el alcalde se benefició de una coyuntura política que aunque no era afortunada para el país, era inmejorable para Montería. Los severos cuestionamientos sobre la financiación de la campaña del Presidente Samper con dineros del narcotráfico habían erosionado desde el comienzo la legitimidad de su gobierno. El Presidente Samper vislumbró en el Sistema Nacional de Cofinanciación una poderosa herramienta para contribuir al mantenimiento del buen nombre del gobierno, mediante el apoyo a las regiones con recursos no reembolsables del presupuesto nacional, para la financiación de proyectos en los cuales la Nación tenía un interés especial. Durante el gobierno de Samper, a través del Fondo de Infraestructura Urbana – FIU que administraba FINDETER, el sector de agua potable recibió una inyección de recursos que casi quintuplicaba los aportes históricos que la Nación destinaba al sector.

El Sistema Nacional de Cofinanciación y el Sector de Agua Potable El Sistema Nacional de Cofinanciación fue creado durante el gobierno del Presidente Gaviria, mediante Decreto-Ley 2132 de 1992 con base en el Artículo 20 Transitorio de la Constitución de 1991. Estaba conformado por el Fondo de Inversión Social-FIS; el Fondo de Inversión Rural-DRI; el Fondo de Cofinanciación de Vías; y el Fondo de Infraestructura Urbana-FIU que administraba Findeter. Durante el gobierno de Samper (1994-1998), el FIU asignó un promedio de US$130 millones por año en proyectos de acueducto y alcantarillado. La asignación de estos recursos se había desligado de los programas de crédito de Findeter. Dentro del Fondo de Cofinanciación se creó una canasta de “proyectos específicos” a través de la cual se asignaban partidas a los parlamentarios para la ejecución de obras en sus regiones. Cerca del 76% del presupuesto del FIU estaba destinado a financiar estos “proyectos específicos.” Durante 1995 y 1996 los compromisos de asignación de recursos para el sector de agua potable y saneamiento desbordaron todas las expectativas:

“La meta de inversión [para el sector de agua potable] para 1995 era de

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$435 mil millones (pesos corrientes), y su financiación estaba prevista así: aporte nacional $104 mil millones… Durante 1995 se comprometieron recursos para inversión por $509 mil millones, cifra muy superior a la prevista en el Plan de Desarrollo […con aportes] de presupuesto nacional por $180 mil millones… Los recursos comprometidos para 1996 alcanzan $724 mil millones, también superior a lo previsto en el Plan de Desarrollo… [con aportes] de presupuesto nacional por $261 mil millones” /5

Pero aunque el FIU era la mayor fuente de recursos del presupuesto nacional, su ejecución era limitada. En el mismo documento, el Concejo Nacional de Política Económica y Social-Conpes reconocía:

“El FIU apropió $59 mil millones en 1995, de los cuales comprometió $56 mil millones (96%), […] y efectuó desembolsos por $11 mil millones (20% de lo comprometido). Para 1996 la apropiación de recursos del FIU fue de $128 mil millones, de los cuales se comprometieron $127 mil millones (99%), y se desembolsaron $27,500 millones, 21% de lo comprometido.”/6

Muy pocos de estos recursos fueron utilizados de manera eficiente y productiva. Primero, porque los recursos se dispersaron en miles de proyectos fragmentados (cerca de 5,500 proyectos entre 1994 y 1998) que no tuvieron un impacto positivo en términos de una estrategia integral de mejoramiento de la cobertura y calidad de los servicios. Y segundo, porque la asignación de montos previos a la definición de los proyectos generaba un incentivo para el “ingenio” de obras y proyectos innecesarios, para inflar las necesidades reales de inversión, y para patrocinar los sobrecostos.

En medio de esta bonanza de recursos se entretejió una hilera de casualidades en el manejo de las entidades de financiamiento del Estado para el sector de agua potable, que favorecieron la aprobación de sucesivas partidas para el Municipio de Montería, y que le abrieron las puertas para emerger del lodazal en el que se habían encallado las posibilidades de mejorar el sistema de acueducto de la ciudad. Por esta época el Senador Monteriano Juan Manuel López Cabrales apuntalaba la financiación de proyectos para su ciudad desde la Comisión de Presupuesto del Senado de la República, de la cual llegó a ser su Presidente en 1997. En la Presidencia de FINDETER había sido nombrado su pariente Antonio Gómez Merlano; Antonio Gómez designó como Director del Fondo de Cofinanciación a Juan Carlos Quintero, un esmerado político de la Costa Atlántica con intereses en el sector carbonífero, quien a mediados de 1997 fue reemplazado por Miguel Rafael López, primo hermano del senador Juan Manuel López, e hijo de Edmundo López Gómez, uno de los más fuertes y enraizados personajes políticos de Montería. Entre 1995 y 1997 el Gobierno alcanzó a aprobar recursos para Montería por más de US$15 millones de los

5 “Avances del Plan de Agua”. Documento Conpes No. 2902 de enero de 1997. Páginas 2 y 3. 6 Ibid. Página 17.

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cuales el FIU comprometió recursos por US$4 millones para financiar proyectos de acueducto y alcantarillado. Los accionistas privados de la SAAM sabían que su redención tenía que nutrirse de los dividendos que resultaran de las inversiones del Estado. Por esa época emprendieron una guerra a muerte por los merecimientos de la asignación de los recursos del FIU, y la perdieron. Los recursos fueron asignados al Municipio, que destinó una parte para iniciar por fin las obras de ampliación de la planta de tratamiento de agua potable de Sierra Chiquita, y desparramó el resto en proyecticos menores que cumplían la doble función de cortejar electores y entubar por pedazos los cenegales de aguas negras de los barrios pobres de la ciudad. A partir de este momento la SAAM comenzó un proceso de agonía sin regreso, acentuado por la pobrísima capacidad de ejecución de un Municipio que terminó enredado en una telaraña de contratos de constructores improvisados, lo que retrasó por años la construcción de las obras, e impidió para siempre que la SAAM se beneficiara del usufructo de la nueva infraestructura. De todas maneras, era claro que US$4 millones eran insuficientes para reponer 25 años de despojo y negligencia. Desde 1994, el Municipio había contratado a la firma consultora Hidrotec para que elaborara los estudios y diseños para la construcción del “Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Montería”. El Plan Maestro contemplaba un ambicioso programa de obras e inversiones que permitiría alcanzar coberturas del 100% en acueducto y alcantarillado en menos de 6 años. Los estudios mostraban que para lograr estas metas se requería la ejecución de inversiones por US$150 millones, una cifra inverosímil para la SAAM, cuyos ingresos anuales apenas llegaban a los US$3 millones.

1.4. La Selección del Proyecto Piloto de Montería

En enero de 1996, el Padre León y el gerente de la SAAM iniciaron la suplicante peregrinación de siempre, recorriendo una y otra vez con su letanía de infortunios y planos autenticados el mismo enjambre de oficinas de funcionarios imperturbables de las entidades del gobierno, clamando por alguna dádiva ocasional que les permitiera financiar al menos la primera fase del “Plan Maestro”. Las respuestas y evasivas fueron las mismas: que eso era un asunto municipal, que ya se buscaría la forma de enviar una delegación de expertos, y que el proyecto no figuraba en ningún presupuesto, ni oficial ni profano. Pero al Padre León se le apareció una tabla de salvación: a mediados de 1996 el gobierno estaba concluyendo las negociaciones para suscribir un empréstito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial por US$24 millones, cuyo objeto era apoyar al gobierno en el desarrollo y consolidación de las reformas estructurales que desde finales de los años ochenta se habían iniciado en la mayoría de las economías en desarrollo./7 Uno de los instrumentos más visibles de esta política consistía en promover la vinculación del sector privado en la financiación, construcción y operación de la infraestructura y los servicios públicos. El gobierno y el BID querían arrancar con pié derecho la ejecución del nuevo crédito, y estaban interesados en identificar

7 Créditos BID 927-OC-CO y BIRF 4138-CO. “Apoyo al Proceso de Concesiones y Privatizaciones en Infraestructura (PPCI)”

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proyectos viables y demostrativos de participación privada en los sectores de energía, transporte, telecomunicaciones, y agua potable y saneamiento básico. La selección de un proyecto piloto de vinculación privada en el sector de agua potable era una labor compleja y difícil. Cuatro factores dificultaban la selección de un proyecto “ideal”: i) el carácter descentralizado del sector, que restringía la capacidad de decisión del gobierno frente a la autonomía de los municipios; ii) los enormes rezagos en inversiones y tarifas; iii) la inmadurez e inestabilidad del esquema regulatorio sectorial; y iv) la pobreza e inconsistencia de las políticas de financiamiento del sector, que mientras por un lado exigían disciplina fiscal a los municipios y sus empresas de servicios públicos, por otra parte estimulaban la ineficiencia y el lobby como el camino más seguro y eficaz para capturar las porciones de recursos públicos que se distribuían a través del Sistema Nacional de Cofinanciación. Pero aún en medio de un contexto tan precario, algunos sectores del gobierno consideraban que era necesario comenzar a introducir reformas estructurales en el sector de agua potable, y que la mejor manera de iniciar estas reformas era comenzar a trabajar en un proyecto que aunque no cumpliera con los requisitos óptimos, sirviera para “abrir camino” y marcara el derrotero de lo que sería la nueva estrategia de desarrollo sectorial para Colombia. Y aunque el caso de Montería era considerado por muchos algo que se parecía más a un enfermo terminal que a un proyecto defendible, de todas maneras, aún para los más escépticos, al gobierno le resultaba más barato ofrecerle a Montería una consultoría, antes que comprometerse con el financiamiento de un programa de inversiones cuyo costo (US$150 millones) desbordaba el presupuesto anual del gobierno para el sector de agua potable y saneamiento para todo el país. Lo cierto es que la elección de Montería como proyecto piloto de participación privada fue más el producto de una combinación de circunstancias de la ventura o de la fatalidad, que el resultado de una estrategia coherente del Estado para buscarle una solución al problema de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado del país. 2. La estructuración del proyecto de concesión

2.1. Del Proceso de Estructuración El gobierno decidió que los recursos de los créditos del BID y del Banco Mundial serían administrados y ejecutados en forma conjunta entre el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Con el propósito de impulsar y apoyar las iniciativas de participación privada para el desarrollo de la infraestructura física, el gobierno había creado en mayo de 1995 el Comité Interinstitucional de Participación Privada (CPP), una instancia tan ideal como etérea, integrada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, los ministros responsables del desarrollo de áreas de infraestructura en los sectores de transporte, energía, telecomunicaciones, y agua potable y saneamiento,/ 8 el Ministro del Medio Ambiente y el Director del Departamento Nacional de Planeación. 8 A diferencia de todos los demás sectores que cuentan con la representatividad de su respectivo ministerio, el sector de agua y saneamiento no ha contado nunca con una representación fuerte y clara en el escenario político ni económico del país.

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El objetivo del CPP era “Procurar la adecuada coordinación de acciones de estructuración y promoción de proyectos y la coherencia en la aplicación de las políticas relacionadas con la participación privada, y contribuir a la creación y el mantenimiento de un conjunto de condiciones contextuales –incluyendo políticas sectoriales, oferta de financiación, marcos legales y regulatorios, y procedimientos- que propicien una participación asidua del sector privado en los proyectos de infraestructura en Colombia.”/ 9 Como unidad de apoyo técnico al CPP, se había creado en el DNP la “Gerencia de Participación Privada en Proyectos de Infraestructura (GPPI).” La idea era que esta Gerencia operara como un grupo asesor del DNP, y que contribuyera al logro de los objetivos trazados por el Comité de Participación Privada. En uno de sus tantos viajes a Bogotá, el Alcalde de Montería había dejado en esta Gerencia una de tantas copias de su Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. Una vez el DNP tomó la decisión de financiar la estructuración del proceso de participación privada para el acueducto de Montería con los recursos del crédito BID, la Gerencia de Participación Privada se hizo cargo del proyecto y comenzó la preparación de los términos de referencia para contratar un banco de inversión especializado que realizara la estructuración técnica, financiera, institucional y legal de la alternativa de vinculación privada que mejor se ajustara a las necesidades y posibilidades del Municipio. El crédito con el BID se suscribió en julio de 1996. Luego de varios meses de versiones corregidas de los términos de referencia, un proceso de pre-calificación de firmas, objeciones y aprobaciones de mayor y menor cuantía entre el DNP, el BID, el Municipio y la SAAM, en enero de 1997 se abrió un concurso de méritos al cual fueron invitados 6 consorcios consultores para estructurar el proceso de participación privada del acueducto de Montería. Se recibieron tres propuestas. El contrato de consultoría fue adjudicado al consorcio Colombo-Norteamericano Selfinver-Chemonics, y se firmó el 8 de julio de 1997. El alcance del contrato estaba dividido en cuatro etapas: la Fase I incluía la estructuración técnica y la definición del plan óptimo de inversiones; el objetivo de la fase II era la selección de la mejor alternativa de participación privada y la estructuración financiera del negocio; la Fase III comprendía la elaboración de los pliegos de licitación y la minuta del contrato de participación privada. La fase IV incluía la promoción y venta del proyecto, el proceso licitatorio y la firma del contrato de participación privada. La remuneración del consultor se dividió en dos partes: un monto fijo de US$399,000 para las tres primeras fases, y una prima de éxito de US$ 395,000 que cubría los costos de la Fase IV, más la utilidad del consorcio consultor. La prima de éxito debería ser pagada por el proponente ganador del contrato de participación privada. Desde el comienzo, el proceso de estructuración se debatió entre la vida y la muerte, en medio de un inconcebible desorden institucional; una pobre y vacilante voluntad política del gobierno; unos elevados costos de transacción, y en ausencia de los instrumentos regulatorios y financieros mínimos para asegurar la eficiente estructuración de un proyecto de participación privada.

9 “Participación del Sector Privado en Proyectos de Infraestructura” Gerencia de Participación Privada en Infraestructura. Departamento Nacional de Planeación. Santafé de Bogotá, 1996.

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2.2. El Desbarajuste Institucional

El proceso de estructuración demoró tres años, contados desde la iniciación del proceso de selección de la consultoría hasta la firma del contrato de concesión en diciembre de 1999. Tal vez la mayor paradoja de todo este itinerario es que aunque se trataba de un proyecto piloto promovido y respaldado por el gobierno nacional, fue allí mismo, en el desbarajuste institucional del Estado y del sector de agua potable, donde el proyecto encontró las mayores trabas y dificultades, y en donde en más de una ocasión estuvo a punto de naufragar. El hecho simple y fundamental de definir una instancia responsable por la estructuración del proyecto se convirtió en un jaleo improductivo y desafortunado al interior del Departamento Nacional de Planeación. El sector de agua potable y saneamiento había estado y continúa estando a cargo de la División de Servicios Públicos de la Unidad de Planeamiento Regional y Urbano – UPRU. Sin embargo, la dirección del proyecto “Apoyo al Proceso de Privatizaciones y Concesiones en Infraestructura (PPCI)”, estaba en cabeza de la Unidad de Infraestructura y Energía -UINFE. La UINFE manejaba los sectores de transporte, energía y comunicaciones, y más por cuestiones legales que por interés, se encontró de pronto con un retoño incómodo y perturbador, al que había que lidiar de alguna manera: un proyecto de agua potable. La directora de la UINFE trató de deshacerse del asunto transfiriendo a la UPRU toda la responsabilidad por la ejecución del proyecto, aunque reservándose la gloria inservible de su emblema de directora. Pero el jefe de la UPRU tampoco creía ni estaba interesado en el proyecto. Sostenía un argumento respetable: que la provisión de agua potable era una responsabilidad social y fundamental del Estado, y que la privatización de los servicios públicos era un barbarismo neoliberal desacertado y sin mayor porvenir. Entretanto, la Gerencia de Participación Privada en Infraestructura del DNP trataba de avanzar como podía en la ejecución del proyecto, con el apoyo del consorcio consultor. La Gerencia era una instancia sin rumbo propio ni autonomía, que dependía de la Unidad de Infraestructura. Así que cuando se hizo necesario tomar decisiones la cosa se complicó. La UPRU reclamaba la responsabilidad de un proyecto que se manejaba en la Gerencia, aunque bajo la “dirección” de la UINFE. Y para completar el cuadro, la directora de la UINFE, quien no ocultaba una febril desconfianza sobre la capacidad de la Gerencia para manejar el proyecto, terminó por enzarzarlo en una División improvisada y sin el más embrionario conocimiento del sector de agua potable: la División de Política y Apoyo a la Descentralización. Pero el descuadre institucional rebasaba las fronteras del DNP. En el Ministerio de Desarrollo Económico existía el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable y una Dirección Técnica de Agua Potable y Saneamiento Básico./10 A partir de la expedición de la Ley 142 de 1994, el Ministerio de Desarrollo debería convertirse en la máxima autoridad sectorial, con responsabilidades sobre la planeación y la formulación de las políticas del sector de agua potable. Pero la Dirección de Agua Potable andaba en otro cuento: durante 1997, sus mayores esfuerzos estuvieron dirigidos a consolidar el control y el liderazgo del sector en el Ministerio de Desarrollo. Uno de los instrumentos para lograr este objetivo era asegurar el traslado al Ministerio de Desarrollo los recursos remanentes de un crédito rezagado que había suscrito la Nación con el

10 En 1997 se transformó en la Dirección de Servicios Públicos Domiciliarios

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Banco Mundial en 1991 para financiar programas de desarrollo municipal, y cuya ejecución estaba repartida entre Findeter, el DNP y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi./11 La Dirección de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo estaba a cargo de Luz Angela Mondragón, una arquitecta con una trayectoria decorosa en asuntos de desarrollo urbano, que había desembocado en una precipitada carrera en el sector de agua potable amparada por su temple apasionado, una verbosidad exuberante, y una reconocida habilidad para combinar un maleable perfil técnico con cierta destreza para maniobrar sobre las cornisas del andamiaje político. Mientras sorteaba toda clase de complicaciones e inconvenientes burocráticos para formalizar el traslado de los recursos al Ministerio de Desarrollo, Luz Angela Mondragón utilizó todo su temple de mujer resuelta, para lograr su propósito de conformar una Gerencia de proyectos de participación privada, adscrita a la Dirección de Agua Potable./12 Era evidente que en un contexto semejante resultaba casi imposible tomar una sola decisión que favoreciera el proyecto. En medio de esta barahúnda institucional se fue incubando un monumental revoltillo de funciones y competencias que afectaron de manera adversa el proceso de estructuración y terminaron por reducir los beneficios económicos y sociales del proyecto. En un esfuerzo por aliviar las calenturas del desorden institucional, se conformaron dos comités para supervisar el proceso de estructuración: un Comité Directivo y un Comité Técnico. El Comité Directivo fue concebido como una instancia de alto nivel, encargada de evaluar las recomendaciones del Comité Técnico, y tomar en forma oportuna las decisiones de carácter estructural que aseguraran el éxito del proceso de estructuración. Estaba integrado por los Jefes de la UINFE y de la UPRU del DNP; el Gerente de la Gerencia de Participación Privada en Infraestructura del DNP; el Presidente de Findeter; la Directora de Servicios Públicos del MDE; el Experto Coordinador de la Comisión de Regulación de Agua Potable; el Gerente de la SAAM y el Alcalde de Montería. El Comité Directivo nunca funcionó. La sola convocatoria de los representantes del gobierno central se convertía en una peripecia estéril que luego de aplazamientos sucesivos terminaba en unas reunioncitas tristes entre el Alcalde y unos delegados de tercer nivel que más por pudor que por convencimiento, se comprometían a transmitir razones a sus jefes; pero los jefes ni siquiera firmaban las Actas con el argumento irrebatible de que no habían asistido a las reuniones. El Comité Directivo jamás tomó las decisiones que requería el proceso de estructuración, y terminó por diluirse en su propia inoperancia. El Comité Técnico tenía unas funciones más ajustadas a las necesidades del proyecto. Estaba integrado por representantes de las tres instancias del DNP que intervenían en el proyecto; del Ministerio de Desarrollo; de la Alcaldía de Montería y de la SAAM. Su responsabilidad esencial era 11 Crédito BIRF 3336-CO. Desde 1996 existía un saldo por desembolsar del componente “D” por US$3 millones, ejecutado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y un saldo de US$957,757 del componente “C”, asignados al Departamento Nacional de Planeación. 12 Sólo hasta febrero de 1998, luego de casi un año y medio de gestiones, se logró firmar la Enmienda al Acuerdo de Préstamo, incorporando al Proyecto el nuevo componente “E”, cuyo objetivo era implantar procesos de participación privada en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico en por lo menos 5 ciudades intermedias del país. La Gerencia de Modernización Empresarial (GME) del Ministerio de Desarrollo inició operaciones en marzo de 1998. Pero la GME nació agobiada por la asfixia financiera, porque aunque había asegurado los recursos del crédito BIRF por US$3.9 millones, la contrapartida de la Nación no fue incorporada en el presupuesto de esa vigencia, lo que impedía al Banco Mundial efectuar los desembolsos asignados al Proyecto.

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trabajar con la consultoría en la estructuración del proceso; debía además evaluar y aprobar los informes, y asesorar al Comité Directivo. Pero el Comité Técnico tampoco era ajeno a los lastres del desorden institucional: su desempeño se veía afectado sensiblemente por tres factores: primero, porque sus recomendaciones se desvanecían al llegar a un Comité Directivo que no estaba interesado en el proyecto; segundo, por la superposición de funciones y responsabilidades que se presentaba al interior del Comité Técnico entre las distintas instancias y entidades del gobierno central; y tercero, pero no menos importante, por el recelo que el proyecto de Montería generaba en el Ministerio de Desarrollo; la Dirección de Agua Potable no se sentía cómoda con el hecho de que fuera el DNP la entidad que liderara el primer proyecto piloto de participación privada en agua potable del país, así que asumió el proceso de Montería como “un proyecto de la competencia,” que de alguna manera ensombrecía el desempeño de la Dirección, y aplazaba su propósito de consolidar en el Ministerio de Desarrollo el liderazgo del sector de agua potable. La descoordinación del sector era una realidad ostensible . En marzo de 1997 el Conpes/13 reconocía: “Es necesario establecer una instancia coordinadora que involucre las entidades responsables del sector, dadas sus condiciones y particularidades.” Y establecía una salida de papel: “De acuerdo con lo anterior, dependiendo del Comité de Participación Privada en Infraestructura, se propone conformar el Comité Técnico de Participación Privada en Agua Potable y Saneamiento Básico, (...) cuya función principal es promover la vinculación del sector privado a la gestión e inversión en los servicios de acueducto y alcantarillado y coordinar las acciones de las entidades estatales en este sentido. (...) Su convocatoria se realizará a través del Viceministerio de Desarrollo Urbano, Vivienda y Agua Potable.” La inoperancia del “Comité de Coordinación” era conmovedora. Un año después, en mayo de 1998, el Conpes hacía un nuevo llamado, casi suplicante, y solicitaba al Ministerio de Desarrollo Económico “Citar al Comité Técnico de Participación Privada en Agua, a más tardar para la segunda semana del mes de junio del 1998, con el propósito de definir el plan de trabajo de cada una de las entidades relacionadas con el sector.” /14 El Comité apenas si se reunió una vez en diciembre de 1998 para nada memorable, y una vez más a comienzos de 1999, hasta que terminó su agonía con más pena que gloria, cuando unas semanas más tarde el gobierno suprimió el Viceministerio de Desarrollo Urbano, Vivienda y Agua Potable.

2.3. Estructuración Técnica y Financiera de la Concesión A pesar del desorden, el consorcio consultor Selfinver-Chemonics mantuvo siempre la serenidad y una fe inquebrantable de carbonero, mientras continuaba trabajando en la estructuración técnica y financiera del proyecto. Durante el segundo semestre del 1997 el proceso sobrevivió a las incontinencias de otra prueba de fuego: las elecciones municipales. El aura de buen sacerdote del Padre León estaba desgastada por los rigores naturales del poder, pero sobretodo por el efecto corrosivo de una mezcla insostenible de pobreza y desesperanza, y en medio de un desorden administrativo que hacía improbable cualquier posibilidad de darle continuidad a sus programas a través de la elección del candidato de su movimiento cívico por Montería. 13 Documento Conpes 2912 “La Participación Privada en Agua Potable y Saneamiento Básico – Política y Estrategia.” Marzo de 1997. 14 Documento Conpes 3006, “Participación Privada en Agua Potable – Seguimiento.” Mayo 21 de 1998.

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El candidato conservador Francisco Burgos de la Espriella armó su campaña sobre el desprestigio de la administración del Padre León y sobre dos propuestas inverosímiles para una ciudad con el historial de Montería: la primera era que en adelante la ciudad se manejaría con un riguroso criterio empresarial, y que por lo tanto las dependencias municipales dejarían de ser el fortín político de siempre; la segunda promesa era que resolvería como fuera y de una vez por todas el lío del acueducto de la ciudad. Francisco Burgos no era un político de trayectoria renombrada; no porque le faltara vocación, sino porque siempre se las arregló para mantenerla en reserva hasta el momento apropiado. Había dedicado media vida a combinar el ejercicio ordenado de su profesión de odontólogo con el encanto apacible de las faenas de la ganadería, al punto de que se había acostumbrado desde siempre a dormir en una hamaca, imperturbable ante cualquier alteración de este mundo, con excepción de las demandas propias de sus 15 años de matrimonio feliz. Pero tenía un antecedente irremediable en la sangre: era el hijo menor del Senador Conservador Remberto Burgos, y nieto por partida doble de don Miguel de la Espriella, y de don Remberto Burgos, dos caudillos insignes que durante los años 40 lideraron las campañas de secesión del antiguo Departamento de Bolívar, y que terminaron con la fundación del Departamento de Córdoba en diciembre de 1951. Así que aparte de sus méritos de candidato, el “Pachi” Burgos estaba amparado por la fuerza de la costumbre pintoresca que existe en Colombia de consagrar las campañas electorales de los descendientes de los gobernantes antiguos. Una coalición de fuerzas respaldada por el Senador Juan Manuel López terminó de apuntalar la elección del candidato Burgos, quien celebró su triunfo con una parranda a todo timbal, sin imaginarse siquiera que a partir de enero de 1998, cuando se posesionara como alcalde de Montería, no volvería a dormir tranquilo en su hamaca Sanjacintera, porque entre otras calamidades municipales, se iba a encontrar de frente con la pesadilla incesante de la crisis de los servicios de acueducto y alcantarillado de la ciudad. El nuevo alcalde estaba convencido de que la salida más promisoria y tal vez la única que tenía para enderezar el desastre de los servicios de acueducto y alcantarillado de Montería era comprometerse a fondo con el proceso que había iniciado el Padre León con el apoyo del gobierno nacional. Con el respaldo del Alcalde Burgos, en enero de 1998 el Comité Técnico del Proyecto aprobó la Fase II de la consultoría, que recomendaba avanzar en la estructuración de un esquema de concesión integral a 20 años, con inversiones totales por US$70 millones, y un aporte de la Nación de sólo US$4 millones. En el Recuadro 3 se describen los criterios y principios fundamentales sobre los cuales se estructuró el proyecto de concesión. Bajo este esquema era factible obtener los siguientes resultados técnicos y financieros: Técnicos: ? Ejecución de las obras de expansión y rehabilitación, mantenimiento y reposición de los

sistemas de acueducto y alcantarillado, y de los sistemas de tratamiento de aguas residuales durante los 20 años de vigencia del contrato de concesión.

? Incrementar la cobertura del servicio de acueducto del 65% al 90% y la de alcantarillado del 30% a 80% (ver gráfico 2.3.1). En cumplimiento de este objetivo, el concesionario debería construir un total de 40,000 nuevas conexiones de acueducto y 51,000 conexiones de alcantarillado (ver gráfico 2.3.2).

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? Reducción del porcentaje de agua no contabilizada del 55% al 30% dentro de los primeros 5 años de la concesión.

? Instalación de micromedidores a todos los usuarios del sistema dentro de los primeros 5 años de la concesión.

Financieros: ? Conseguir aportes de capital privado del orden de US$8 millones para financiar la construcción

de infraestructura. El concesionario debería efectuar un aporte mínimo inicial de US$3.6 millones a la sociedad concesionaria.

? Financiar, diseñar y ejecutar las obras de reposición y expansión de los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería.

? Pagar al Municipio un canon mensual de US$36,000 por concepto de derechos por el uso de los activos dados en concesión.

Nunca antes en la historia de Montería se había contado con una posibilidad tan promisoria para asegurar la eficiente prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado para su población. Con el propósito de garantizar que los usuarios más pobres se beneficiaran de las inversiones, dentro del contrato de concesión se establece que por cada conexión domiciliaria en los sectores de mayores ingresos (estratos 4, 5 ó 6) tanto para acueducto como para alcantarillado, el concesionario está obligado a hacer una conexión en cada uno de los estratos 1, 2 y 3. Es decir que tres de cada cuatro nuevas conexiones beneficiarían a la población más pobre de Montería.

Criterios de la Estructuración Técnica y Financiera de la Concesión de Montería

Durante la estructuración técnica y financiera del esquema de participación privada para los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería se tuvieron en cuenta los siguientes criterios: 1. Definición de un Plan Realista de Inversiones ? Se realizó una cuidadosa evaluación técnica de los sistemas existentes y se

establecieron las necesidades de inversión de la ciudad para un horizonte de veinte años, considerando criterios de costo mínimo, la capacidad de pago de la población y las posibilidades financieras del Municipio. Este análisis permitió racionalizar el ambicioso programa de inversiones propuesto en el “Plan Maestro” que pretendía alcanzar metas del 100% de cobertura en acueducto y alcantarillado antes de seis años, con un costo superior a los US$150 millones.

2. Consideraciones Tarifarias ? Se determinaron los costos reales de la provisión de los servicios, considerando

gastos de administración, operación y mantenimiento, las inversiones requeridas y la rentabilidad del capital invertido. Las tarifas reales fueron ajustadas con los subsidios y sobreprecios permitidos por la Ley, con lo cual se obtuvieron unas

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“tarifas meta” para cada grupo socioeconómico de la población. ? Se realizó un estudio de capacidad y disponibilidad de pago de la población por

estrato socioeconómico, para analizar la viabilidad de aplicar las “tarifas meta”. Se seleccionó una tarifa realista, social y políticamente viable, que optimizara los ingresos de operación, sin exceder los sobreprecios autorizados por la Ley, ni subsidiar costos de operación y administración.

? Sin embargo, la máxima tarifa socialmente viable no era suficiente para financiar

el Plan de Inversiones Optimo. Debido al enorme rezago de inversiones y a la limitada capacidad de pago de los usuarios era imposible asegurar la financiación del proyecto exclusivamente a partir de la s tarifas. La única manera de hacer viable un esquema de vinculación privada era mediante el apoyo financiero del Municipio y la Nación.

3. Selección de la Mejor Alternativa de Participación del Sector Privado (PSP) ? Se consideraron distintos escenarios de financiamiento, variando el esfuerzo

financiero del Municipio, de los usuarios, de la Nación y del sector privado. Cada uno de estos escenarios establecía en forma detallada las metas reales de cobertura y calidad de los servicios que era posible alcanzar en el tiempo.

? Se evaluaron cuatro posibles alternativas de PSP: un contrato de gestión y

operación; contrato de operación con administración de inversión; contratos BOT; y el contrato de concesión. La selección tuvo en cuenta los siguientes criterios: i) Incentivos para mejorar la eficiencia administrativa y operativa ii) Flexibilidad del contrato a posibles cambios regulatorios iii) Calidad y eficiencia de ejecución de inversiones iv) Posibilidad de transferir riesgos al sector privado v) Mecanismos de control y seguimiento del contrato

4. Características de la Concesión ? Como resultado de los análisis anteriores se concluyó que la alternativa que

mejor se ajustaba a las necesidades del municipio de Montería era un contrato de Concesión integral a 20 años. Este esquema permitiría aumentar la cobertura del sistema de acueducto del 70% al 90%, y la de alcantarillado del 25% al 80% en un período de 20 años.

? La característica más relevante e innovadora del esquema de concesión es que el

Municipio supera el esquema de contratar OBRAS y pasa a contratar la prestación de un SERVICIO con unas condiciones específicas de calidad y cobertura. El concesionario es ahora responsable por la definición y ejecución de las obras que le permitan alcanzar los resultados establecidos en el contrato.

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? El esquema de concesión introducía claros incentivos para el mejoramiento en la prestación de los servicios. Los aportes de capital de riesgo privado eran un sólido instrumento para inducir la eficiente gestión y operación de los servicios, y asegurar que los aportes del Estado fueran utilizados de manera productiva, maximizando la rentabilidad social y económica del proyecto.

? La estructuración financiera de la concesión está basada en el principio de que es

el Municipio el directo responsable por la provisión de los servicios. Por consiguiente, antes de plantear la necesidad de recurrir al apoyo financiero de la Nación se dio prioridad a las siguientes fuentes de financiación: i) los recursos del Municipio incluyendo sus posibilidades de acceder al crédito; ii); las transferencias de la Nación al Municipio para el sector de agua potable, según lo establecido en la Ley 60 de 1993; iii) los ajustes tarifarios; y iv) los aportes del sector privado.

? El Municipio se comprometía a aportar durante los 20 años de la concesión cerca

de US$28 millones, garantizando la óptima utilización de los recursos de la Ley 60; los ingresos por ajustes tarifarios permitían aportes al proyecto por US$30 millones. El análisis de diferentes escenarios de financiamiento mostraban que para garantizar el cierre financiero de la concesión, la Nación debería participar con un aporte del orden de US$4 millones, apenas un 5% del valor del proyecto. Bajo este esquema financiero era posible la ejecución del plan óptimo de inversiones, y se garantizaba una rentabilidad del 18% real para una inversión de capital privado del orden de US$8 millones.

? Los aportes de la Nación están dirigidos a beneficiar a la población de menores

ingresos, y a financiar las inversiones de corto plazo que no alcanzan a ser cubiertas aún después de los ajustes tarifarios.

2.4. De la Viabilidad Financiera de la Concesión

En febrero de 1998, el Comité Directivo del Proyecto ratificó la aprobación de los trabajos de estructuración técnica y financiera del proyecto, y dio luz verde a la continuación del proceso, pero dejando constancia de que la viabilidad financiera del proyecto quedaba sujeta a la posibilidad de obtener los aportes de la Nación, “de acuerdo con las directrices que señale el Comité Directivo y el Comité de Participación Privada en Infraestructura.”/15 El Presidente Samper había iniciado su último año de gobierno con una imagen maltrecha que requería acciones de resarcimiento de mucho mayor impacto que el que podía generar un acueducto de provincia. En ese momento no existía la necesaria voluntad política del gobierno para sacar adelante el proyecto. El Comité Directivo no estaba en capacidad de tomar ninguna decisión sobre la asignación de los aportes de la Nación. Ni siquiera era su responsabilidad. Así que una tarde cualquiera los representantes del gobierno en el Comité Directivo decidieron que lo mejor era

15 Acta Comité Directivo No. 4, Febrero 17 de 1998.

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lavarse las manos y trasladarle el asunto al Comité de Participación Privada – CPP para que éste tomara alguna decisión. El proyecto se presentó al CPP en febrero de 1998. Ni el Ministro de Desarrollo ni la Directora del Departamento Nacional de Planeación pudieron asistir en representación del sector de agua potable, ante lo cual el CPP fue presidido por el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público, Antonio Urdinola. El Ministro Urdinola tuvo la virtud poco común de ser franco y contundente: “no hay posibilidades de apoyo de la Nación.” Explicó que aunque era difícil encontrar un proyecto más digno de apoyo que el de darle agua potable a 300,000 personas, antes tenía que financiar las tres guerras que enfrentaba Colombia: la militar contra la subversión, la batalla contra corrupción, y la crisis fiscal. Reveló que la posibilidad de recurrir a los Fondos de Cofinanciación era tardía, porque el gobierno había tomado la decisión de liquidarlos, y aclaró que si bien en el Presupuesto del FIU para 1998 existía una partida importante para el sector de agua potable, esos montos correspondían a los proyectos de “destinación específica” que eran manejados por los parlamentarios. “Esos cupos son sagrados” dijo Urdinola en un tono más parecido a la resignación que a la solemnidad ministerial, y se retiró de la reunión. Sin los aportes de la Nación la alternativa del esquema de concesión quedaba sin piso. En estas condiciones, el proyecto permaneció a la deriva, debilitado por la incertidumbre y la ausencia de decisiones. Durante este período la fragmentación de poderes dentro del sector y la confusión institucional habían alcanzado niveles casi teatrales./16 Más por inercia que por merecimientos, en marzo de 1998, aún sin un esquema de financiación definido, se obtuvo la no-objeción del BID para continuar la estructuración del proyecto. La GPPI del DNP continuaba haciendo gestiones infructuosas ante el Ministerio de Hacienda para solicitar apropiaciones presupuestales de “vigencias futuras,” y se adelantaron gestiones ante Findeter y el FIU con la esperanza de obtener para el proyecto lo que ya era casi una limosna, de los recursos del FIU que no estaban comprometidos para “proyectos específicos.” Por esos días las instancias de decisión del gobierno argumentaban que la Nación estaba dispuesta a apoyar el proyecto, pero que no podía comprometer sus recursos hasta tanto el Alcalde de Montería no demostrara que estaba autorizado mediante un Acuerdo del Concejo Municipal para otorgar en concesión la infraestructura del acueducto y pignorar y comprometer los recursos del municipio a favor del proyecto. El Alcalde Burgos se la jugó entera como pudo con cada uno de los 19 concejales ingobernables de Montería, hasta que una buena tarde de la primera semana de junio mandó por fax a Bogotá los Acuerdos 016 y 017 de 1998 por medio de los cuales el Concejo Municipal le otorgaba facultades para entregar en concesión los servicios de acueducto y alcantarillado de la ciudad; para comprometer vigencias futuras del presupuesto municipal a favor del proyecto, y para liquidar el contrato de arrendamiento que existía entre el Municipio y la SAAM/17.

16 Por ejemplo, en marzo de 1998 el Consorcio Consultor solicitó al DNP un aval para presentar el proyecto de Montería en la Reunión Anual del BID que se celebraba ese mes en Cartagena. El Consorcio había preparado un documento informativo en coordinación con la Gerencia de Participación Privada y el Municipio. Pero el Jefe de la Unidad de Planeamiento Regional y Urbano (UPRU) del DNP envió una carta al Consorcio prohibiendo la difusión del proyecto en Cartagena con el argumento burocrático de que el documento “debía tener un carácter institucional y no privado,” y aprovechaba para aclarar que la responsabilidad del Proyecto recaía en la UPRU y no en la GPPI. Al final, el documento fue presentado en Cartagena, aunque prácticamente en la clandestinidad. 17 Acuerdos 016 y 017 de junio 1° de 1998

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Todo fue inútil: los Acuerdos del Concejo; los Comités; las Actas Oficiales; los plazos terminantes, las justificaciones técnicas y sociales; las jurisprudencias; las genuflexiones... El 19 de junio, con una carta valerosa dirigida al Subdirector del DNP, el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, Juan Pablo Córdoba, decidió ponerle fin a tanta vacilación: “… los recursos de la Nación deben limitarse a la vigencia fiscal de 1998,” y le solicitaba “determinar la cuantía de estos aportes, en el marco de las restricciones fiscales que atraviesa la Nación.” El DNP nunca decidió nada. Por último, a la salida de uno de los comités del FIU, la Directora de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo defendió su voto negativo para la aprobación de los aportes de la Nación a la concesión de Montería con el argumento temerario de que su deber era, ante todo, defender los proyectos del Ministerio de Desarrollo y no los del DNP. Frente a la imposibilidad de obtener el apoyo financiero de la Nación, el Alcalde Burgos, el Gerente y los accionistas privados de la SAAM tomaron la determinación de sublevarse. La Junta Directiva de la SAAM, y el Alcalde de Montería decidieron orientar sus esfuerzos a revivir la alternativa de capitalizar la Empresa. La idea era olvidarse de los ofrecimientos evanescentes del gobierno y de las virtudes inaccesibles de la concesión, y concentrarse en encontrar un inversionista estratégico que fortaleciera la capacidad administrativa y financiera de la SAAM./18 Esta iniciativa no era improvisada. Aguas de Barcelona de España, Empresas Públicas de Medellín (EPM), y más tarde Azurix, filial de la compañía Norteamericana Enron, estaban interesados en el mercado de acueducto de Montería. Aguas de Barcelona (AGBAR) había conquistado los mercados de los centros turísticos del Caribe incluyendo Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, y la opción de expandir su mercado de servicios a Montería a través de un contrato de operación sin inversión de capital, mediante una negociación directa con el Municipio se ajustaba como anillo al dedo a su estrategia empresarial en Colombia. EPM por su parte, había mostrado interés en expandir y comercializar su reconocida capacidad administrativa y operativa a otras regiones del país. El Alcalde y los accionistas de la SAAM iniciaron conversaciones con representantes de ambas empresas. Había sin embargo dos barreras fundamentales: en primer lugar, la financiación de las inversiones. Ni EPM ni AGBAR estaban dispuestos a invertir capital de riesgo en un sector con tantas incertidumbres y en un mercado con las restricciones de Montería. Los directivos de Aguas de Barcelona pusieron sus cartas sobre la mesa: le lanzaron al Alcalde Burgos una solicitud inalcanzable para ese momento, y que consistía en contar con una garantía real de que la Nación y/o el Municipio aportarían los recursos necesarios para financiar el plan de inversiones. La segunda dificultad era de carácter político e institucional. Para Aguas de Barcelona y EPM era vital mantener buenas relaciones con el gobierno, y ambas compañías era conscientes de que no era prudente arriesgarse a formalizar una negociación directa con el Municipio contrariando las directrices de un gobierno que aunque no avanzaba con su “proyecto piloto”, tampoco veía con buenos ojos que alguien simpatizara con las intenciones de “insubordinación” del Municipio. Ante esta situación, el proyecto permaneció encallado y a la espera de las decisiones del próximo gobierno que debía tomar posesión a partir de agosto de 1998.

18 Acta Comité Técnico No.7, de julio 28 de 1998.

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2.5. De la Resurrección del Proyecto El Presidente electo, Andrés Pastrana, recibió un país a las puertas de la recesión, con una institucionalidad desvencijada por la corrupción, la polarización política, y la agudización de la violencia. La capacidad del Estado para financiar programas de inversión se había debilitado enormemente. El desmedido crecimiento del gasto público y el creciente endeudamiento en que se había embarcado el país desde principios de los 90s comenzaron a reflejarse en un déficit del gobierno central que pasó del 1.6% al 4.5% del PIB entre 1994 y 1998. El crecimiento de la economía había comenzado su tendencia decreciente pasando del 5.8% en 1994 a casi cero en 1998, el más bajo en los últimos 70 años; el déficit de la cuenta corriente continuaba creciendo y la tasa de desempleo se había incrementado del 10% en 1990, al 16% en 1998. La situación financiera de las entidades territoriales comenzaba a adquirir niveles dramáticos: como resultado del excesivo endeudamiento y un gasto público improductivo que se había salido de cauce durante los años 90s, la mitad de los departamentos y municipios del país había entrado en cesación de pagos. Estudios del Ministerio de Hacienda mostraban que cerca del 65% de los municipios eran inviables económicamente.

El nuevo gobierno tenía que poner la casa en orden. Una de las estrategias adoptadas para reducir el desequilibrio fiscal fue recortar drásticamente los presupuestos de inversión. Se ordenó la liquidación de los Fondos de Cofinanciación, y los recursos del gobierno para apoyar las inversiones del sector de agua potable se redujeron de US$130 millones a US$25 millones por año para todo el país.

El nuevo presidente designó como Director del Departamento Nacional de Planeación a Jaime Ruiz Llano, uno de sus asesores más cercanos, y dueño de un prestigio bien ganado por su destreza para manejar un balance casi perfecto entre los asuntos técnicos y los ajetreos de la política. Como Senador ponente en 1994 de la Ley 142 de Servicios Públicos, Ruiz conocía el tema, y tenía un interés genuino en promover un cambio estructural en la forma de intervención del Estado en el sector de agua potable y saneamiento. Jaime Ruiz necesitó 14 minutos para comprender las ventajas del proyecto de concesión de Montería, y en menos de una semana confirmó la decisión del gobierno de asignar por fin la partida de US$4 millones que garantizaba el cierre financiero de la concesión. Pero además Ruiz entendió que la eficiente estructuración de los proyectos de participación privada no era sólo una cuestión financiera, y que la mejor manera de apoyar no solo el proyecto de Montería sino los proyectos posteriores, era a través de una institucionalidad más clara y consistente. A comienzos de 1999 el gobierno dio un paso determinante en favor de este objetivo, cuando decidió diferenciar las funciones del DNP y del Ministerio de Desarrollo, dejando en manos del DNP el diseño de políticas y la formulación de instrumentos financieros y regulatorios, y concentrando en el Ministerio de Desarrollo la responsabilidad por la ejecución de los proyectos de participación privada en el sector de agua potable. Esta simple pero crucial medida de asignación de funciones y responsabilidades facilitó los procesos de decisión y mejoró en forma sustancial el desarrollo general del proceso de estructuración de la concesión de Montería.

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Con los aportes de la Nación, del Municipio a través de las transferencias de la Ley 60, y de las tarifas era posible asegurar un escenario de inversión de capital privado de l orden de los US$8 millones con una rentabilidad real cercana al 18%. (Ver Cuadro 2.1) Cuadro 2.1. Esquema Financiero de la Concesión

Millones de US$ %

Aportes de la Nación 4 6 Aportes Municipio de Montería (Ley 60/93) 28 40 Tarifas 30 43 Aportes Sector Privado 8 11 Total 70 100 Fuente: Ministerio de Desarrollo Económico

2.6. De la Liquidación de la SAAM

Los compromisos que aseguraban la viabilidad financiera de la concesión representaban un avance formidable para el proyecto. Pero quedaba un sinuoso camino por recorrer en el terreno legal. La alternativa de la concesión exigía la liquidación del contrato de arrendamiento que existía entre la SAAM y el Municipio de Montería, y la posterior liquidación de la SAAM. Cuando el Alcalde Burgos presentó a la Junta Directiva de la SAAM una propuesta para negociar la liquidación del contrato a cambio de una compensación razonable para los socios de la SAAM, los accionistas privados se atrincheraron como si se prepararan para una cruzada inmarcesible, y le hicieron saber al Alcalde y al gobierno que no estaban dispuestos a dejarse sacar a sombrerazos por lo que consideraban “un capricho de la administración municipal” ni por ninguna compensación, y que harían respetar “hasta las últimas consecuencias” la totalidad de los derechos legales que les otorgaba el contrato de arrendamiento “de hecho” suscrito con el Municipio para explotar la infraestructura de los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería durante un período de 50 años. Entonces aparecieron tantas versiones e interpretaciones sobre la liquidación de la SAAM como actores e intereses involucrados. La confusión jurídica era tal que Alcalde decidió congelar cualquier decisión, hasta no contar con un concepto valedero y defendible. El gobierno contrató a Hugo Palacios Mejía, uno de los más prestigiosos abogados del país en materia de servicios públicos, con el fin de buscar un procedimiento con respaldo legal para terminar el contrato con la SAAM. Su concepto concluía:

“El municipio de Montería no tiene facultad para declarar la caducidad del contrato de sociedad, ni la de interpretarlo, modificarlo o terminarlo unilateralmente. Tampoco puede expropiar las acciones particulares… Por lo tanto, la alternativa recomendable legalmente para terminar el contrato consiste en declarar que la sociedad (SAAM) debe disolverse porque no puede desarrollar la empresa para la que se organizó... (...). Esa declaración deben hacerla los socios y, en su defecto, un tribunal de arbitramento. Los socios pueden tomar medidas para evitar la disolución y conseguir que la sociedad pueda cumplir su objeto... (...) Si el contrato terminara por acto ilegal de las autoridades sería preciso pagar el daño emergente y el lucro cesante...”

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“La segunda alternativa consistiría en solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos que tomara posesión de la empresa, con base en las fallas de continuidad y calid ad, o por no cumplir con los indicadores de gestión y eficiencia. Estos últimos deberían relacionarse también con la imposibilidad de cumplir el objeto social. Si el contrato de sociedad terminara por imposibilidad de desarrollar la empresa social, o por orden de la Superintendencia, no habría lugar a pagar indemnización alguna.”

Los accionistas privados de la SAAM no se movieron. Permanecieron amurallados y en silencio durante dos meses, conscientes de que el tiempo les favorecía por el apremio de la Administración Municipal de encontrarle una salida a un problema que era casi de orden público, y por el interés del gobierno de sacar adelante el “proyecto piloto” de participación privada en agua potable. En cuanto a la segunda alternativa propuesta por el abogado Palacios, los socios privados la veían como una simple amenaza de papel porque tenían la percepción de que en Colombia las leyes se enuncian pero no se aplican; que la Superintendencia de Servicios Públicos (SSP) jamás se atrevería a dar un solo paso en firme para tomar posesión de la SAAM; y que si se atrevía sería un intento sin porvenir, porque según ellos, la SSP era una entidad politizada y sin la capacidad necesaria para hacerse cargo de la prestación de los servicios de Montería. Así que a mediados de enero de 1999, le presentaron al Alcalde Burgos una propuesta tan concluyente como inabordable, que volvió a dejar el proyecto en estado de coma: a cambio de la disolución de la sociedad le pedían al Municipio una indemnización de US$6 millones, una suma que cuadruplicaba el valor de los activos de la SAAM. El 26 de enero, el Alcalde de Montería, respaldado por el Ministerio de Desarrollo y el DNP solicitó formalmente a la Superintendencia que iniciara los trámites para la toma de posesión de la SAAM. Pero la SSP y la Comisión de Regulación de Agua Potable (CRA) se entrelazaron en una espiral estéril que postergaba cualquier decisión: la SSP no adelantaba ninguna acción aduciendo que de acuerdo con la legislación/19 necesitaba un concepto previo de la CRA para iniciar un proceso de “toma de posesión”; mientras tanto, la CRA se declaraba impedida para emitir ningún concepto: “para que la CRA pueda emitir un concepto previo a la toma de posesión de una empresa, debe la SSPD aportarle los resultados de la investigación y evaluación que de la empresa realice, en el sentido de indicarle las causales de toma de posesión que encuentre acreditadas.”/20 Luego de un par de meses de estancamiento, es de nuevo Jaime Ruiz quien interviene para destrabar el proceso, y en abril de 1999, la Superintendencia resuelve abrir pliego de cargos a la SAAM por su incapacidad para cumplir con los estándares mínimos de cobertura y calidad de los servicios. Esta determinación de la SSP no estaba dentro de los cálculos de los accionistas privados de la SAAM. Luego de medir los riesgos de una eventual liquidación por parte de la Superintendencia, que podía dejar en el aire parte de los beneficios de una alternativa menos drástica, tomaron la decisión de buscar un acuerdo “razonable” con el Municipio y la Nación.

19 El Artículo 121 de la Ley 142 de 1994, “Procedimiento y Alcances de la Toma de Posesión de las Empresas de Servicios Públicos”, establece que “La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa…” 20 Carta CRA No. 1131 de marzo 31 de 1999, dirigida al Sr. Superintendente de Servicios Públicos.

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A partir de ese momento se inició un complejo proceso de negociaciones entre el Municipio, el Ministerio de Desarrollo y los socios privados de la SAAM. Las posiciones eran tan distantes y la brecha entre las solic itudes y las posibilidades reales de alcanzarlas era tan desproporcionada que parecía imposible llegar a un acuerdo equitativo. En contra de todos los pronósticos, el 4 de mayo se firmó el Acta de Negociación y Acuerdo entre el Municipio y la SAAM, con el aval del gobierno nacional. El Acuerdo contenía 4 puntos fundamentales: i) Liquidación de la SAAM. Los socios de la SAAM se comprometieron a liquidar la

Empresa y la relación jurídica en virtud de la cual la SAAM administraba los activos de los sistemas de acueducto y alcantarillado de Montería.

ii) Valoración de la SAAM y Liquidación de Activos . Se determinó un valor de la sociedad

equivalente a US$1,5 millones. Para facilitar la liquidación de los activos, se estableció en los pliegos de licitación la obligación del concesionario de pagar los activos de la SAAM, a nombre del Municipio, dentro de los 15 días siguientes a la legalización del contrato de concesión. Con este valor, más los activos de los sistemas, la SAAM cubriría sus pasivos, y cancelaría los aportes del Municipio y los de los accionistas privados en forma proporcional a sus acciones.

iii) Contrato Transitorio de Prestación de Servicios . Durante el momento comprendido entre

la disolución de la SAAM y la entrada en operación del concesionario, se estableció que la SAAM realizaría la operación transitoria de los sistemas por medio de un contrato temporal de prestación de servicios. Como única remuneración, la SAAM recibiría los siguientes porcentajes, sobre los montos de la facturación efectivamente recaudados: a) un 10% del recaudo efectivo mensual, que se aplicaría hasta el valor promedio de los recaudos efectivos mensuales realizados por la SAAM en 1998; y b) un 50% adicional sobre los valores de recaudo adicionales al promedio señalado en el literal a).

iv) Compromiso de Vinculación Laboral. Se acordó que en los documentos de licitación se

establecería la obligación del concesionario de celebrar contratos por un período mínimo de una año con las cooperativas y asociaciones de trabajadores que prestaban sus servicios a la SAAM desde su creación, en las mismas condiciones laborales definidas en los contratos vigentes.

2.7. Manejo de Riesgos y Garantías

La evaluación de los riesgos de la concesión mostraba que las compañías privadas podían absorber sin mayores dificultades los riesgos comerciales, operativos, de diseño, construcción y ejecución, y los riesgos de tipo cambiario. Sin embargo, los análisis indicaban que había tres tipos de riesgo que desvelaban a los inversionistas privados: i) los riesgos relacionados con la inestabilidad regulatoria y la incertidumbre tarifaria; ii) el riesgo de competencia por el mercado de altos ingresos; y iii) el riesgo de incumplimiento de los aportes de contrapartida del Municipio y de la Nación. 2.7.1. Esquema de Liquidez para Manejo del Riesgo Tarifario

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La metodología usada para determinar y cuantificar los principales riesgos del proyecto consistió en realizar una simulación probabilística sobre iteraciones al flujo de caja de la concesión. Después de analizar los riesgos asociados al crecimiento de la población, al consumo, al nivel de recaudo, y al cumplimiento de los incrementos tarifarios proyectados, se encontró que éste último era crítico para la viabilidad financiera del proyecto. Los resultados del modelo mostraban que si las tarifas aplicadas oscilaban entre el 100% y el 85% del valor proyectado, el proyecto no sería rentable para el inversionista privado con una probabilidad superior al 90%. Al considerar la ocurrencia de los principales riesgos de la concesión en forma simultánea, el modelo mostraba que el concesionario obtendría una rentabilidad razonable para su inversión con una probabilidad del 46%. Es decir, si no se introducía un esquema de garantía para cubrir el riesgo tarifario, los inversionistas privados quedaban enfrentados al dilema de invertir o no varios millones de dólares en un juego de “cara o sello”. Era necesaria una garantía de liquidez para compensar el riesgo tarifario. El gobierno central, a través del Ministerio de Hacienda se había mostrado contrario a la posibilidad de avalar esquemas de otorgamiento de garantías a favor de los municipios para proyectos de agua potable. Tres argumentos respaldaban la posición del Ministerio de Hacienda: i) el riesgo moral; ii) la selección adversa; y iii) el elevado costo de proporcionar garantías locales en un país con más de 1,000 municipios. Con el apoyo de la consultoría se estructuró un esquema de garantía parcial municipal a través del Instituto de Fomento Industrial (IFI). Se trata de un mecanismo simple pero innovador y promisorio para el sector de agua potable en Colombia. El mecanismo de garantía está diseñado para cubrir al concesionario de una eventual disminución de sus ingresos tarifarios en caso de que por razones regulatorias o políticas no pueda aplicar la tarifa con la cual licitó y ganó la concesión.

Operación del Esquema de Garantía Parcial del IFI El esquema de garantía parcial opera de la siguiente manera: el IFI otorga una carta de crédito stand-by a favor del Municipio, por un monto determinado de acuerdo con su capacidad de endeudamiento. El beneficiario de esta Carta de Crédito es el concesionario. Este crédito está respaldado por la pignoración de una parte de las rentas municipales provenientes de las transferencias del gobierno central. En caso de presentarse una diferencia entre las tarifas propuestas por el concesionario y las tarifas reales autorizadas por el Municipio, el IFI cubre esta diferencia mediante un pago automático a favor del concesionario, de tal manera que éste no tenga dificultades de liquidez para financiar sus obligaciones de inversión. El municipio paga al IFI el monto desembolsado, con lo cual es posible reciclar el crédito y mantener disponible el valor de la garantía. En el caso de Montería, se aprobó una carta de crédito a favor del municipio con una vigencia de 10 años a partir del inicio de la concesión, y por un monto anual máximo renovable de US$1,5 millones.

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2.7.2 Riesgo de Competencia por el Mercado de Mayores Ingresos El río Sinú atraviesa a Montería de sur a norte. Esta circunstancia facilita la oferta de agua por distintos proveedores a costos relativamente bajos. Dejar abierta la posibilidad de competencia por el mercado de los sectores de altos ingresos y de los sectores comercial e industrial generaba una incertidumbre importante sobre la viabilidad financiera de la concesión. El esquema de subsidios cruzados que se aplica en Colombia está basado en la transferencia de sobreprecios de los usuarios de mayores ingresos a los usuarios más pobres, quienes pagan tarifas por debajo de los costos reales de provisión de los servicios. Bajo este esquema, la única forma de exigirle al concesionario el cumplimiento de las metas de inversión era garantizándole la exclusividad de la explotación del mercado de mayores ingresos. La Ley 142 de Servicios Públicos (Artículo 40) establece que las entidades territoriales pueden establecer “Areas de Servicio Exclusivo” por motivos de interés social y con el propósito de asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura de los servicios a las personas de menores ingresos. La misma Ley señala que aunque los municipios pueden otorgar el área de servicio exclusivo, es necesario que la Comisión de Regulación de Agua Potable - CRA verifique los motivos que justifiquen la decisión municipal. Sin embargo, los procedimientos no son claros. Aunque la CRA hace un buen intento/21 por definir una metodología para el otorgamiento de las áreas de servicio exclusivo, lo cierto es que la obtención del pronunciamiento oficial de la CRA sobre la solicitud del Municipio de Montería resultó ser un proceso serpentino, prolongado y confuso, del que se sabía cuándo comenzaba pero no cuándo terminaría. Finalmente, luego de varios meses de discusiones legales, aclaraciones y trámites, la CRA expidió la resolución No. 100 de 1999 mediante la cual dio concepto favorable sobre la existencia de los motivos que justifican la decisión del Municipio de otorgar un área de servicio exclusivo para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado de Montería. 2.7.3. Riesgo de Aportes de Contrapartida del Municipio y la Nación El 46% (US$ 32 millones) de los recursos necesarios para la financiación del programa de inversiones de la concesión corresponden a los aportes del Municipio y de la Nación. Los aportes municipales provienen de la participación del Municipio en los ingresos corrientes de la Nación (Ley 60/93); los recursos del gobierno central son asignados a través del presupuesto nacional. Las compañías privadas tienen una elevada percepción de riesgo frente al eventual incumplimiento o retraso de los desembolsos de los aportes públicos. Para disminuir el riesgo de los aportes de contrapartida del Municipio se adoptaron dos mecanismos: el primero consiste en la pignoración de las rentas municipales en favor del concesionario; el segundo mecanismo es la obligación del Municipio de constituir un encargo fiduciario para el manejo, administración y entrega al concesionario de las sumas provenientes de los aportes municipales y nacionales para el desarrollo del proyecto. Para garantizar el compromiso de los aportes de la Nación se suscribió un Convenio de Apoyo Financiero entre el Estado, representado por el Ministerio de Desarrollo, y el Munic ipio de Montería. Era claro que las entidades sectoriales no estaban preparadas para diligenciar la

21 Resolución CRA 02 de 1996

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aprobación de recursos de la Nación para un proyecto de concesión. El esquema de concesión con inversión de capital de riesgo privado desbordaba conceptual y procedimentalmente el “modelo” proverbial de la co-financiación de proyectos apergaminados en formatos, planos, diseños y cuadros de presupuestos certificados. El sólo intento de explicar que el concesionario era libre y autónomo para elegir su programa de inversiones tenía una connotación herética en los recintos públicos. “Ese proyecto está al revés” -explicaban los funcionarios de mejor voluntad en un tono casi paternal. “Permítame informarle que primero se presentan los diseños, y después se solicitan los recursos....” Se necesitaron 8 meses de trámites kafkaianos y gestiones y aquiescencias de la más intrincada burocracia, hasta que en noviembre de 1999 se logró la legalización del Convenio por parte del Ministerio de Desarrollo.

2.8. Del Proceso Licitatorio La licitación se abrió el 7 de julio de 1999, con una plazo inicial de 60 días. Se programaron dos audiencias públicas explicativas, no obligatorias, con el objeto de aclarar el alcance y contenido de los documentos licitatorios. El clima para atraer inversionistas internacionales no era el mejor. La economía Colombiana había entrado en una etapa de franca recesión. Los pronósticos de crecimiento para 1999 apuntaban a una contracción del 5%; el déficit fiscal se mantenía en niveles cercanos al 6% del PIB, y el desempleo bordeaba el 19%, el más alto de América Latina. Ante la difícil situación económica, el deterioro del sistema financiero, y la agudización del conflicto interno, las agencias calificadoras de riesgo Moody’s, Duff & Phelps y Standard & Poor’s acababan de bajar la calificación de deuda al país. Los prospectos de inversión en el sector de agua potable en la región no estaban en su mejor momento: ningún proponente había presentado ofertas para la licitación de la concesión de los servicios de acueducto y alcantarillado de Guayaquil – Ecuador, mientras que en Cochabamba, Bolivia, había sido necesario recurrir a un laborioso proceso de negociaciones de última hora para firmar el contrato de concesión con el único proponente interesado. Por otra parte, nunca se sabrá si por convicción o quizás como una estrategia para desanimar a la competencia, algunos operadores internacionales establecidos en Colombia hacían pronósticos fatalistas sobre la viabilidad de una concesión en una ciudad con tantas restricciones como Montería. Pero en medio de este panorama había un argumento que superaba todos los pronósticos y las conjeturas sombrías: una estructuración técnica, financiera, institucional y legal sólida, consistente y creíble. Siete firmas adquirieron los documentos licitatorios: ? Azurix Colombia Ltda. Filial de ENRON - USA ? Surtigas S.A. E.S.P. - Colombia ? Corporación E.D.C. de Caracas - Venezuela ? Necso Entrecanales y Cubiertas - España ? Eduardo Ospina S.A. – Colombia

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? F.C.C. Internacional de Servicios – España ? Mavil Ltda. - Colombia Durante el proceso licitatorio el Municipio recibió más de 450 preguntas y solicitudes de aclaración formuladas por las firmas adquirientes. El Municipio, con la asesoría del consorcio consultor Selfinver-Chemonics y del Ministerio de Desarrollo respondió en forma oportuna cada una de estas solicitudes. Como parte de este trabajo el Municipio expidió 4 adendos que aclaraban y/o precisaban el contenido de los documentos de la licitación. Atendiendo la solicitud mayoritaria de las firmas proponentes y cumpliendo con las disposiciones legales, el Municipio decidió ampliar por tres semanas el plazo inicial de dos meses previsto para la presentación de las propuestas. La licitación se cerró en Montería el 1° de octubre de 1999. La respuesta de las compañías privadas fue excelente, lo que constituyó un éxito sin precedentes para el sector de agua potable y saneamiento en Colombia: tres consorcios internacionales presentaron propuestas, ratificando su disposición a invertir capital de riesgo por cerca de US$8 millones para contribuir a la financiación de programa de inversiones más ambicioso que jamás haya emprendido Montería para el desarrollo de su infraestructura de servicios. Los consorcios proponentes fueron:

? CONSORCIO FCC de España, liderado por FCC Internacional de Servicios Colombia S.A. y el grupo VIVENDI de Francia. Operador: FCC Internacional de Servicios Colombia S.A.

? UNION TEMPORAL SURTIAGUAS DEL CARIBE, liderada por Surtigas S.A. E.S.P. y

Promigas S.A. E.S.P. de Colombia. Operador: Azurix Colombia Limitada, del Grupo ENRON de los Estados Unidos.

? CONSORCIO AGUAS DEL SINU, integrado por Electricidad de Caracas de Venezuela;

OPSA S.A. E.S.P., Econtel Ltda, Insco Ltda y Mavil Ltda de Colombia. Operador: Aguas de Manizales S.A. E.S.P. de Colombia.

Las propuestas técnicas fueron revisadas por un Comité Evaluador conformado por representantes del Municipio de Montería, del Ministerio de Desarrollo Económico y del consorcio consultor Selfinver-Chemonics. El Municipio, acogiendo la recomendación del Comité Evaluador, declaró ELEGIBLES las tres propuestas presentadas./22 Las propuestas económicas fueron entregadas en custodia a la compañía aseguradora de valores Thomas Greg & Sons. Esta no era una medida gratuita: alrededor del proceso licitatorio existía una elevada aprensión y desconfianza sobre la objetividad del proceso de selección del concesionario. En Colombia por desgracia, se ha vuelto casi una costumbre la aceptación tácita y a veces condescendiente de que las licitaciones municipales están asociadas con prácticas corruptas o que ya tienen dueño desde antes de nacer. En estas circunstancias, era determinante garantizar la seguridad y la inviolabilidad de los sobres económicos hasta la audiencia pública de adjudicación 22 Resolución 04114 de octubre 29 de 1999.

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del contrato. El Gobierno Nacional y el Municipio de Montería estaban realmente interesados en garantizar la total claridad y transparencia del proyecto piloto de Montería. El reto inmenso era demostrar, en contra de todos los rumores y suspicacias, que en Colombia sí es posible el desarrollo de procesos competitivos, objetivos y transparentes de participación del sector privado en el sector de agua potable y saneamiento. Y este objetivo se logró con creces.

2.9. Adjudicación del Contrato de Concesión La adjudicación se llevó a cabo en una audiencia pública realizada en Montería el 29 de octubre de 1999. El objeto de esta audiencia era proceder a la apertura de las propuestas económicas de los proponentes que habían sido declarados elegibles, y adjudicar el contrato al proponente que obtuviera el mayor puntaje de acuerdo con los criterios establecidos en los documentos licitatorios. Esa tarde se descuajó sobre Montería un aguacero bíblico como no había sucedido en los últimos 58 años, como anunciando un aire indemne y restaurador sobre todo el ámbito de la ciudad. 2.9.1. Criterios de Adjudicación Los criterios de adjudicación del contrato se habían definido sobre la ponderación de dos variables objetivas y cuantificables: la menor tarifa propuesta y el mayor número de conexiones nuevas de alcantarillado para los primeros dos años de la concesión, adicionales a las mínimas exigidas, para beneficio de la población más pobre de Montería.

Con el propósito de reducir los riesgos de las renegociaciones, de asegurar la viabilidad política y social de las tarifas, y de garantizar la viabilidad financiera de la concesión, se estableció un rango dentro del cual los proponentes podrían ofrecer sus tarifas: el límite superior se había establecido en forma explícita a partir de los estudios de capacidad y disponibilidad de pago de la población. El límite inferior estaba marcado por la norma según la cual la factura propuesta no podía ser inferior al 20% del promedio de las ofertadas por los proponentes elegibles. El consorcio liderado por FCC de España obtuvo el mayor puntaje, ofreciendo una Tarifa Media Básica/23 para el primer quinquenio de la concesión equivale a US$0,32 por metro cúbico de agua y de US$0,24 por metro cúbico de alcantarillado, y 4,508 conexiones adicionales para los dos primeros años de la concesión. El cuadro 2.9.1 muestra los resultados de las propuestas económicas presentadas por cada uno de los tres proponentes elegibles. Cuadro 2.9.1. Resultados de las Propuestas Económicas de la Concesión de Montería

CONSORCIO FCC

CONSORCIO AGUAS DEL SINU

U. T. SURTIAGUAS DEL CARIBE

PUNTAJE FINAL

97.09

93.83

78.16

23 Tarifa Media Básica: [Cargo Fijo + (cargo por consumo * 20)] / 20

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El resultado fue diáfano y contundente. Todos los proponentes, ganadores y perdedores, representantes y asesores de las compañías nacionales y extranjeras, los gremios de la ciudad, y las entidades locales y nacionales que seguían de cerca el desarrollo del proyecto hicieron público reconocimiento del profesionalismo, la objetividad y la transparencia de un proceso licitatorio en el que el principal ganador fue la población de Montería. El Municipio cumplió. El gobierno central, representado por el Ministerio de Desarrollo salió con la credibilidad en alto, con una legitimidad renovada, y con un horizonte despejado para continuar trabajando en el descomunal desafío que significa mejorar la cobertura y la calidad de los servicios de acueducto y alcantarillado en los más de 1,000 municipios del país.

2.10. Cierre Financiero y Firma del Contrato de Concesión El proponente ganador disponía de un plazo de dos meses para el cierre financiero y la firma del contrato de concesión. El cierre financiero incluía la demostración de un aporte efectivo de capital a la sociedad concesionaria por US$2.5 millones y la entrega al Municipio de la Carta de Términos y Condiciones de aprobación en firme de crédito con entidades financieras por un importe mínimo de US$5 millones como parte del total del crédito requerido para la ejecución del programa de inversiones de la concesión. El consorcio FCC cumplió con todos los requisitos legales y financieros, y con los términos establecidos para la firma y perfeccionamiento del contrato. El 29 de diciembre de 1999 se firmó el contrato de concesión entre el Municipio de Montería y la sociedad concesionaria PROACTIVA AGUAS DE MONTERIA S.A. E.S.P. El 5 de enero del 2000 se suscribió el Acta de Iniciación del Contrato, por medio de la cual el Municipio de Montería hizo entrega al concesionario de la infraestructura de los sistemas de acueducto y alcantarillado de la ciudad. Dos semanas después, el concesionario presentó al Gobierno Municipal un buen proyecto para llevar agua potable por primera vez en la historia a los 80,000 habitantes olvidados de la margen izquierda del Valle del Sinú, y un programa inicial de inversiones para el año 2000 superior a US$5.5 millones dirigido a mejorar la provisión de los servicios de acueducto y alcantarillado a los otros 220,000 habitantes de Montería. Desde entonces el Alcalde Mayor de Montería continúa durmiendo como siempre en su hamaca Sanjacintera. Sabe que a Montería le espera el reto enorme de cumplir con los compromisos adquiridos y materializar los objetivos del proyecto. Pero sabe también que nunca antes Montería había tenido una oportunidad tan clara y tan promisoria para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Y tal vez por eso, el Alcalde duerme ahora más tranquilo y feliz. 3. Lecciones del proyecto de concesión de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado de

Montería El exitoso desarrollo del proyecto de concesión de los servicios de acueducto y alcantarillado de Montería deja varias enseñanzas importantes:

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? El proyecto de la concesión de los servicios de acueducto y alcantarillado de Montería confirma que en Colombia sí es posible el desarrollo productivo de procesos competitivos y transparentes de participación del sector privado (PSP) en el sector de agua potable.

? La experiencia de Montería muestra que aún en ciudades con fuertes restricciones sociales y

económicas, es posible estructurar contratos equilibrados de PSP, atraer capital de riesgo privado, reducir la carga fiscal del sector público, y garantizar el mejoramiento y la expansión de los servicios.

? Sin embargo, los costos de transacción de los procesos de PSP continúan siendo enormes.

Restricciones institucionales, financieras y regulatorias continúan limitando la eficiente estructuración de los procesos de PSP. Se requiere mejorar la calidad de la intervención del Estado en tres aspectos esenciales: i) una estructura institucional más clara y funcional; ii) una mejor definición de políticas de apoyo financiero de la Nación y de los municipios; y iii) la definición de un marco regulatorio más operativo y estable que favorezca la participación del sector privado.

? La adecuada estructuración de los proyectos de PSP exige un detallado, intenso y arduo trabajo.

Este es un requisito ineludible pero de alta rentabilidad. Nunca será posible superar los profundos desequilibrios históricos y culturales y las deficiencias institucionales de los países en desarrollo con la aplicación de recetas simples y apresuradas.

? Bajo una adecuada estructuración, los esquemas de concesión permiten garantizar la expansión

de servicios de buena calidad para la población más pobre, dentro de rangos tarifarios social y políticamente sostenibles.

? Dadas las condiciones específicas del sector de agua potable, los proyectos de PSP exigen una

cuidadosa valoración de riesgos. Mientras se avanza en la consolidación del marco regulatorio, será indispensable que el Estado asuma parte de los riesgos, y participe en la formulación y puesta en marcha de mecanismos mínimos de garantías que faciliten el acceso a las fuentes de financiamiento.

? Sin respaldo político sostenido y al más alto nivel del gobierno, el desarrollo de proyectos de

PSP se hace imposible. Es fundamental superar el tratamiento parroquial, disgregado y clientelista que tradicionalmente se le ha dado al sector de agua potable y saneamiento. El sector tiene que ser repensado con mayor audacia e imaginación, con una concepción de Estado y de país, y con una visión integral de largo plazo.

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Crónica de la concesión del Acueducto de Montería · financiación y expansión de los sistemas...

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