Cuaderno de eduación 03 - Cosse

Gustavo Cosse

0 :: Facultad de Ciencias de la Educación

EL CICLO BÁSICO EN EL CONTEXTO DE LA ENSEÑANZA SECUNDARIA URUGUAYA

Cuadernos de Educación :: 1

Año 2013


Gustavo Cosse Magíster en Ciencias Sociales con énfasis en Sociología Rural por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Sede Ecuador. Ex Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Sede Argentina. Investigador en Políticas Educativas. Docente del Programa de Formación Avanzada en Educación - Facultad de Ciencias de la Educación - FCED - Universidad de la Empresa - UDE.

[email protected] Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de Ciencias de la Educación ni a la Universidad de la Empresa.

Gustavo Cosse




A la memoria de Lolita Ruibal, mi Maestra de 5º A de la Escuela Nº 2 de Minas recordando su

inteligencia, su bonhomía, su civismo, su transparente laicismo, su público compromiso político en

los tiempos buenos y en los duros y también que me enseñó lo que eran los rancheríos rurales

uruguayos.

Resumen

El presente informe de investigación se focaliza en el ciclo básico de educación media como un

nivel estratégico en las políticas educativas uruguayas, en el contexto del período de veinte años

que se extiende, aproximadamente, entre 1990 y 2011.

Para ello desarrolla un análisis del esfuerzo del estado en la educación, a través de la evolución

del gasto público en educación en la década de los noventa y en la primera década del siglo XXI,

así como también la evolución de variables tales como matrícula, deserción, egreso y abandono,

así como el diseño de las políticas educativas en los últimos tres lustros.

Se analizan también algunas dimensiones del debate contemporáneo sobre política educativa. El

autor realiza una evaluación crítica de la insuficiencia que afecta la información y los conceptos

presentes en determinados discursos en el debate educativo actual.

El informe identifica cinco grandes problemas en las políticas educativas: la carrera docente, el

sistema docente, el tamaño de los liceos y las clases, la estructura colegiada y las orientaciones y

concepciones gremiales. Analiza asimismo innovaciones institucionales como los CERP, el Plan

Ceibal y el aporte de las pruebas PISA.

Ello le permite formular algunas conclusiones que enfatizan aspectos estructurales de la crisis,

afincados en su organización interna y su funcionamiento.

Palabras clave: Estado, Políticas Educativas, Descentralización, Carrera Docente.

Gustavo Cosse




Índice I. Introducción 7 II. El esfuerzo del Estado en la educación 7 1) Gasto educativo en los ´90 2) Gasto educativo 2004-2011 3) Comparación internacional del gasto educativo uruguayo 4) El incremento del presupuesto y los salarios docentes III. Evolución de la matrícula, la deserción, el egreso y el abandono 12

1) Las tendencias más importantes 2) La inequidad en la Enseñanza Media 3) Quienes finalizan el Ciclo Básico

4) La deserción y el abandono 5) La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres 6) La matrícula en el MERCOSUR

IV. Las políticas educativas entre 1995-2003 19

1) Las reformas en las últimas dos décadas 2) La crisis educativa uruguaya

V. Las políticas educativas entre 2002-2011 28 VI. La discusión acerca de la descentralización del sistema educativo uruguayo 34 VII. Los grandes problemas del sistema educativo 39 1) La carrera docente 2) El sistema docente y sus profesores 3) Tamaño de los liceos y las clases 4) La estructura colegiada de la Enseñanza Media 5) Las orientaciones y concepciones de los gremios docentes VIII. El Plan CEIBAL 53

1) Algunos aspectos centrales 2) El impacto internacional del Plan CEIBAL 3) La perspectiva gremial

IX. Los CERP 58 1) Los antecedentes: el Instituto de Profesores “Artigas” 2) Las características centrales de los CERP 3) El clasicismo de la política CERP como reflejo de la reforma educativa 4) El contenido curricular X. Los aportes del Informe PISA 64 1) La cuestión metodológica XI. Conclusiones 71

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BIBLIOGRAFÍA CITADA 73 ANEXO I. PRECISIONES METODOLÓGICAS 80 ANEXO II. LA CALIDAD Y LA EFICIENCIA EN FINLANDIA 80



I. INTRODUCCIÓN

Hacer un informe sobre el sistema educativo hasta 2011 podría significar un documento de varios

cientos de páginas lo cual es imposible atento a los parámetros establecidos. Por lo cual hubo que

optar entre dos alternativas: seleccionar temas y/o períodos o incluir un abanico amplio

restringiendo algunos de ellos; se ha elegido esta segunda alternativa. Los temas restringidos son:

Los cambios de estructura en el sistema educativo entre los ´90 y 2000 y el Gasto educativo en

los ´90.

Una limitación de este análisis es que una buena parte de la información estadística disponible -

sobre todo la relativa al gasto- no discrimina entre el 1er y 2º Ciclo y en otros casos considera el

gasto de todo el sistema educativo sin distinguir entre los niveles. Otra es que no siempre es

posible comparar los períodos o las categorías de las variables estadísticas con la información

antes y después de 2000.

II. EL ESFUERZO DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN

II. 1. Gasto educativo en los ´90

El gasto público educativo en 1998 fue de 633,3 millones de dólares, de los cuales 218,7 (34,5%)

correspondía al Nivel Secundario.

CUADRO II.1 1996 Porcentaje 1998 Porcentaje Nivel primario

221,8

37,2 283,3 44,7

Nivel medio

218 36,6 218,7 34,5

Nivel Terciario

155,4 26,1 131,2 20,7

TOTAL 595,2 100 633,2 100

Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.

Puede verse que las variaciones de los recursos educativos no tienen relación alguna con el PBI;

en estos tres años hay un incremento significativo del porcentaje del nivel Primario a cambio de un

descenso del Terciario.

Gustavo Cosse


Fuente: Filgueira y Martínez Larrechea, 2004.

En el Gráfico precedente se observa una importante caída en los tres niveles en los últimos años

del régimen militar y la recuperación con el gobierno del presidente Sanguinetti, el descenso con

el del presidente Lacalle, su nueva recuperación con el gobierno colorado para caer de nuevo al

fin del período considerado.

Cuadro II.2 GASTO EN EDUCACIÓN 2004-2009

Precios constantes de 2009 En miles de pesos

2004 13,8 2005 14,4 2006 15,8 2007 18,3 2008 22,3 2009 25 Incremento 2004-2009 11,2

Incremento porcentual:181% Fuente: Ministerio de Educación y Cultura

Anuario Estadístico de Educación 2010 / Gráfico I-2.3.1 Elaboración propia

La tendencia es similar a la mostrada en el Gráfico precedente pero hay que enfatizar algunos

puntos. En primer lugar la muy fuerte caída del gasto en la Universidad muy posiblemente por la

poca importancia del régimen militar por la educación terciaria superior. Y en segundo lugar llama



la atención el errático comportamiento del gasto en el Nivel Técnico; es muy difícil proponer una

hipótesis explicativa, y menos para un período tan corto.

II. 2. Gasto educativo 2004 - 2011

CUADRO II.3 % del Gasto Educativo sobre el Gasto Central y del PBI 2004-2009

% del Gasto Central y % del PBI 2004 15,4 3,1 2005 16,6 3,2 2006 14,7 3,3 2007 16,1 3,5 2008 18,4 4,0 2009 19,1 4,3 % Crecimiento 124,0 138,7

Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3

Elaboración propia

Se debe agregar que entre los años considerados el porcentaje de crecimiento del gasto

educativo fue de 181%, sin duda el más alto de la historia uruguaya.

Es evidente la inversión en la política de financiamiento educativo a partir del Gobierno instalado

en 2002 respecto de los anteriores. Hay que enfatizar que el gasto en Educación como porcentaje

del gasto del Gobierno Central se incrementó entre 2006 y 2009 en un 30% y entre 2004 y 2009

como porcentaje del PBI un 39,4%.

Se puede afirmar que se trata de un cambio radical y francamente innovador de la política de

financiamiento educativo respecto al pasado, incluyendo a los regímenes democráticos anteriores.

El gasto educativo sigue prolijamente el incremento del PBI.

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II. 3. Comparación internacional del Gasto Educativo uruguayo

CUADRO II.5 GASTO PUBLICO

EDUCATIVO COMO % DEL PBI

2009 Argentina 5,5 Brasil 5,0 Paraguay 4,9 Uruguay 3,5 Chile 3,4 Fuente: Ministerio. de Educación

y Cultura Elaboración propia

CUADRO II.6 % GASTO URUGUAY / PBI

Y RESTO DEL MUNDO 2008

América del Norte 6,6 Oceanía 6,2 Europa 5,1 Mundo 4,3 A. Central y Caribe 4,6 África 4,5 Am. del Sur 4,5 Uruguay 3,9 Asia 3,6 Fuente: MEC 2009/ Gráfico I.3,3,3

Elaboración propia

CUADRO II.4

GASTO EDUCATIVO COMO PORCENTAJE DEL

PBI OCDE 5,1 UNASUR 4,5 OEI 4,5 URUGUAY 3,9

Fuente: Ministerio de Educación Anuario Estadístico 2010

Gráfico I.3,3,2, Elaboración propia



II. 4. El incremento del presupuesto y los salarios docentes

CUADRO II.7 EVOLUCIÓN DEL SALARIO REAL DOCENTE

2000 100 2001 90 2002 102 2003 82 2004 83 2005 85 2006 89 2007 98 2008 111 2009 118

Fuente: ANEP 2009

Elaboración propia

Sin duda el crecimiento del gasto -y del salario- ha sido posible por un PBI que crece desde 2004.

Sin embargo, los dos Cuadros precedentes muestran que el volumen del gasto está por debajo de

los parámetros exigidos por UNESCO. Y debe señalarse que es inferior al de África (4.5),

continente en el cual en muchos países de la región subsahariana los valores son aún inferiores,

lo mismo que en la casi totalidad de America Central (4.6) una región con pobres indicadores de la

situación social.

Sin embargo es necesario adelantar algo que se desarrolla más adelante: la crisis del sistema

educativo en la Enseñanza Media no se explica por la escasez de recursos sino por graves

deficiencias en su funcionamiento.

Gustavo Cosse


27,7

3,7

% de noaprobación de 1ºa 3º año diurno

público

% dedesvinculaciónde 1º a 3º año

diurno público 3,7

III. EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA, LA DESERCIÓN, EL EGRESO Y EL ABANDONO

III. 1. Las tendencias más importantes

Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia

El Ciclo Básico sube uniformemente pero tiene leves altibajos, lo que no es común ya que la

tendencia de la matrícula en todas partes es de un aumento ininterrumpido. Es esperable que el

Ciclo Básico tenga una matrícula superior al Segundo Ciclo; pero el primero aumenta el 15.6%

mientras que el segundo el 27.6%; lo cual muestra una expectativa e interés alto de los

adolescentes por terminar la Educación Media; veremos como las altas tasas de deserción

frustran las mismas. Por lo general, se encuentra que el crecimiento del nivel superior es paralelo,

con una matrícula inferior, al del primer nivel.



Fuente: ANEP 2009 / Elaboración propia

El crecimiento de ambas modalidades es paralelo, 10%.

El Ciclo Básico público creció el 39% y el privado el 78%. Lo cual sin duda muestra el fracaso de

la educación pública en competir con la privada en atraer a los adolescentes, sin duda por la

ineficiencia que se recapitula en este informe.

Fuente: ANEP - Elaboración propia

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CUADRO III1 % de Educación Privada /

Pública Años seleccionados Primer Ciclo Enseñanza Media 2000 13 2003 11 2006 15 2008 17 2009 16

Fuente: ANEP 2009 - Elaboración propia


III. 2. La inequidad en la Enseñanza Media

Las diferencias entre el sector público y el privado por un lado y entre los liceos urbanos y los

rurales son muy fuertes. Más de 2/3 de los alumnos de la Enseñanza Media pública están en una

situación de “desfavorable” o “muy desfavorable”.

Si se compara esta situación con el resultado de los estudios PISA se encuentra que son mucho

peores por el hecho -que se analiza en la Sección X- de que en el mismo no están incluidos los

repetidores ni se el porcentaje de abandono ya que la muestra es de los alumnos de 15 años (1).

1. Naturalmente esto no debe entenderse como una limitación; el programa PISA no tiene por objetivo evaluar la eficiencia sino la calidad.



III.3. Quiénes finalizan el Ciclo Básico


El Gráfico precedente muestra la enorme inequidad del sistema educativo; las diferencias en

promedio de los quintiles 1 a 4 son fuertísimas y esto -sin llegar a revisar datos comparados- se

aproxima a un “record” internacional. La situación de los jóvenes de 21 y 22 años se podría

catalogar como de catástrofe social; quizás podría hipotetizarse que en el sistema político y la

sociedad no hay una idea cabal de la situación (2). Y además la enseñanza privada crece sin

pausa.

2 . Puede ser cercano a lo increíble las posibles distorsiones de las valoraciones del sistema educativo; el maestro L. Garibaldi señaló (UyPress el 5-12-2010): "... Para demostrar esto basta decir que se aumentó la cobertura hasta llegar a los máximos ... en el Ciclo Básico ... Después de 50 años Uruguay se ha reposicionado en la vanguardia de la educación..." No se diferencias dos cosas muy distintas que es algo muy sabido en los análisis de la matrícula; la cobertura, que en los primeros años del Ciclo Básico es alta y que no distingue la edad -es decir a los repetidores- del resultado a la finalización con una deserción muy alta.

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Muy favorable Liceos Privados Muy Desfavorable Liceos Privados Desfavorable Secundaria Pública Favorable Secundaria Privada Favorable Liceos privados Desfavorable Liceos Públicos Desfavorable Liceos Público Muy Desfavorable Liceos Públicos


No hacen falta muchos comentarios, el panorama es desolador.

Parece oportuno analizar el impacto de algunas políticas implementadas en el período 1995-2000.

Comenzaremos con el impacto del Plan 1996 en el Ciclo Básico.

Es fácil advertir el fuerte impacto de la innovación implicada en la creación y funcionamiento de los

liceos Pilotos. Es posible una equivocación pero es difícil recordar, en el marco de las críticas a la

Reforma de 1995, que haya habido una valoración positiva de lo que sin duda era un notable

mejoramiento de la eficiencia (3); por cierto esta evidente realidad es ignorada por los gremios

docentes y la legislación de 2008 que va en camino de eliminarlos, con una racionalidad política

que ignora la realidad.

III. 4. La deserción y el abandono Se pueden sintetizar los siguientes puntos:

A) La deserción uruguaya es 50% superior a la de los estudiantes de Brasil (que tiene más

pobreza y mucha más indigencia), a la de Argentina (23%, con mucho mayor inflación y

más alta desocupación e indigencia) y más del doble de la de Chile que tiene pocos

3. Hay bastante más información disponible que ratifica los datos de estos indicadores pero no parece necesario incluirlos por la evidente característica democratizante del proceso.



indigentes, baja inflación y más porcentaje de pobres). Vale la pena señalar que en estos

tres casos el valor de la distribución del ingreso es más alta que en Uruguay (4).

B) En el Ciclo Básico la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa

de abandono el 6%. Se sabe que en el mundo la repetición por más de un año en un ciclo

precede al abandono.

C) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil.

D) En la Enseñanza Media Superior hay un incremento de la no aprobación.

E) En 2008 aumentó la deserción y la no aprobación estudiantil en Enseñanza Media y se

mantiene el crecimiento del número de alumnos de los institutos de administración privada

(G. Errandonea, COMINE).

El porcentaje de los que pueden terminar el Ciclo Básico describe algo así como un desastre: sólo

1/3. No es necesario señalar, porque es muy conocido, que para estos adolescentes y jóvenes

que quedaron en el camino no hay retorno posible, estarán, salvo excepciones que nunca faltan,

destinados a ocupaciones de baja calificación.

III.5. La no aprobación, el abandono y los que deben dar exámenes libres


4 Hacia 2003/04: Argentina 0.53, Brasil 0.56, Chile 0.55, Uruguay 0.43. En la actualidad la de Chile es de las peores de la región. (Gasparini y Lustig, 2011).

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La situación expresa procesos antes analizados, especialmente los pocos jóvenes de 21 y 22

años que terminan el Ciclo Medio Superior y las diferencias de la matrícula entre este y el Ciclo

Básico. No sólo los porcentajes son altos sino que aumentan fuertemente en un período en el cual

los indicadores sociales y el presupuesto educativo crecen cada año. Como es evidente el

panorama es desolador.

Datos de septiembre 2011 muestran que el deterioro aumenta aún si se consideran períodos muy

cortos. La repetición en 1er. Año de liceo está en 43% en Montevideo lo que son 8 puntos más

que en 2000.Y esto mientras que la población estudiantil no cesa de diminuir por el descenso de

la tasa de mortalidad; un cálculo rápido daría que si la población se supone constante entre 2000

y 2010 la tasa de repitencia real sería del orden del 55%. El Gráfico precedente muestra las

razones centrales del abandono; más de un tercio de los estudiantes lo hacen por falta de interés

o para estudiar otras cosas.

En este contexto parece lamentable la explicación ensayada por el Prof. Carlos Romero,

Presidente de la Asamblea Técnico Docente: “tiene que ver con cómo salen los gurises desde

Primaria... por efecto de mecanismos ad-hoc de recuperación para ingresar a la EM tales como

pases de extraedad, pases sociales (lo que fue negado por H. Florit, Consejero de Ens. Primaria),

etc. También la Prof. Ana Resbani, dirigente de la Federación Nacional de Profesores argumenta

que el nivel con que los estudiantes ingresan al primer año va en franco deterioro (El País 02-10-

2011). Sin perjuicio de que seguramente hay cosas a corregir en la Enseñanza Primaria en

general y en los mecanismos de promoción en particular, en sustancia es el antiguo argumento de

“la culpa es del otro”.

CUADRO III.2 No promovidos, desvinculados y exámenes libres

Porcentajes Años seleccionados

No prom Desv Exas libres

2000 22 3,2 0,2 2004 21 4,0 0,7 2006 25 4,5 0,8 2008 26 4,0 0,4 2009 28 4,0 0,1

Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.1.4.24 Elaboración propia



III.6. La matrícula en el MERCOSUR

Fuente: ANEP 2009. Gráfico I.3,2,1

Salvo Paraguay, todos los países tienen una matrícula bastante más alta que en el nuestro, pese

a que -como se ha señalado antes- sus indicadores sociales son peores. Desde este ángulo se

puede señalar que es el resultado del desánimo y la falta de interés con que los adolescentes y/o

sus familias valoran la educación hoy en día.

IV. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 1995 Y 2003

IV. 1. Las reformas en las últimas dos décadas (5)

Una serie de innovaciones se realizaron sobre todo en la enseñanza media. Mancebo identifica

como las principales las referidas a la reforma del 86 del plan del Ciclo Básico y al impulso dado a

la expansión de la matrícula de la educación media obligatoria, mediante la creación de nuevos

liceos públicos entre 1985 y 1989 (6). Entre 1985 y 1990 la matrícula general de la educación

secundaria crece de 132.184 estudiantes a 167.034 (26.5%) siendo el Bachillerato el que más se

expande (34%) y el Bachillerato del interior del país, un 52% (7).

5. En este punto seguimos básicamente a Filgueira y Martínez Larrechea, 2004. 6. Mancebo M.E., op cit. 2001.

7. Cardozo, S., Aportes al análisis de los Bachilleratos en la Educación Secundaria, Cuadernos de Trabajo, Serie Estudios Sociales sobre la Educación, MESyFOD, ANEP, 2000.

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Con la tercera administración democrática, a partir de 1995, se da inicio a una nueva reforma

educativa.

Los cambios más importantes fueron: A) la inversión en infraestructura y equipamiento

desagregada en rubros como la construcción de nuevas aulas y locales. B) Adquisición y

distribución de materiales didácticos, compra de equipos informáticos y software para la

informatización de para la nueva asignatura “Aulas de Informática”. C) capacitación masiva e

intensiva de docentes a diferentes niveles y bajo modalidades de formación básica y en servicio;

El proceso de reformas implementado en este período apuntó al desarrollo de una visión global e

integrada de la educación, entendida como un proceso continuo, flexible y abierto.

En el Ciclo Básico se reformuló uno de los paradigmas de la enseñanza secundaria en todas las

reformas previas, constituido por la organización curricular en torno a materias. El nuevo Plan se

organiza por áreas, por ejemplo, Historia y Geografía pasan a formar parte del área de "ciencias

sociales" y un proceso similar opera en la creación del área de "ciencias experimentales" a partir

de las anteriores materias científicas. Las innovaciones también avanzan por la creación y

relevancia que se otorga a la formación en informática y a la lengua inglesa, además de otras

innovaciones relativas a la gestión y actividades docentes. Las mismas pueden clasificarse en dos

tipos: Es evidente que el proceso fue exitoso en democratizar la enseñanza preescolar, corriendo

hacia abajo las edades de incorporación y cubriendo sectores sociales desprivilegiados en

contraste con el sistema anterior, predominantemente privado y elitista. El impacto de la reforma

en la educación básica secundaria, de acuerdo a los estudios de seguimiento y evaluación de

aprendizajes, muestra resultados positivos en cuanto a la capacidad de retención del sistema

educativo. Sin embargo no hubo evidencia de un mejoramiento de los aprendizajes. Pese al

despliegue de innovaciones se podría hipotetizar que mejoró sustantivamente la eficiencia pero no

la calidad del sistema.

IV. 2. La crisis educativa uruguaya

1) El diagnóstico de CEPAL de 1995. Esta crisis es de vieja data. Los primeros estudios

importantes se remontan a los ´60 hechos por la CIDE pero como se sabe un diagnóstico amplio y

exhaustivo se realizó en los ´90 por CEPAL bajo la dirección de Germán Rama.

Ese informe puso en la agenda una realidad poco familiar para actores y operadores del sistema,

para el sistema político y hasta para la población. En efecto, el diagnóstico superó el conjunto de



expectativas: A) Se esperaba encontrar un elenco docente escasamente motivado pero no los

altos niveles de desprofesionalización registrados, sobre todo en el cuerpo de profesores. B) Se

creyó que la democratización pasaba por la extensión del plazo de escolarización y se encontró

que este supuesto no era verdadero. C) Se esperaba registrar los signos de un deterioro

acumulado pero esto estaba lejos de la estratificación e inequidad sistémica adosada al deterioro

que finalmente se encontró. D) Se creía encontrar restricciones de la educación para corregir las

inequidades sociales pero no se esperaba que la educación cooperara decisivamente en la

reproducción activa del sistema de desigualdades. E) Se esperaba encontrar un currículo oculto

que introdujera en los sectores con deterioros familiares y sociales, pautas ligadas al logro y a

normas de valor diferentes de las que imparte su contexto inmediato. Sin embargo, tampoco este

currículo oculto benigno se corroboró en las investigaciones (Errandonea, 2001).

Los datos son conocidos y no hace falta reiterarlos. Unos pocos podrían sintetizar la situación:

entre los jóvenes de 20 a 29 años menos del 40% ha terminado el bachillerato, la deserción

uruguaya es 50% superior a la de Brasil y Argentina y más del doble que la de Chile. En el ciclo

básico, la tasa de repetición alcanza a la cuarta parte de los alumnos y la tasa de abandono ronda

el 6%. Estos valores son significativamente más altos que los de otros varios países

latinoamericanos con mayor desocupación e inflación, peor distribución del ingreso (8), mayor

pobreza e indigencia (9) y continúa acentuándose desde 2003 en que el producto sube, la

desocupación y la inflación bajan, los ingresos reales de la población se incrementan y el gasto

educativo aumenta cada año. Uruguay se sitúa en el lugar 46 en el ordenamiento mundial del

Índice de Desarrollo Humano y ocupa el tercer lugar en América Latina, seis posiciones más que a

principios de los años 90. Lo superan Argentina (puesto 38) y Chile (40), dos países cuyo índice

de Gini de desigualdad es superior al nuestro. Esto sucedió porque estos países mejoraron los

indicadores de enseñanza media y terciaria a una tasa mucho más rápida de lo que lo hizo

Uruguay (Salas y Vigorito, 2009).

Parece necesario mencionar perspectivas discutibles de algunas autoridades gubernamentales.

Pablo Álvarez, Director General de Secretaría del Ministerio de Educación respondió a

legisladores blancos y colorados acerca de los problemas de la educación de la siguiente manera:

i) son programas (mencionados por esos legisladores) que están incluidos en la Ley de

Educación. ii) Se está trabajando en la extensión de los centros...de tiempo completo. iii) Se

piensa instrumentar la disminución de estudiantes por grupo...ello requiere de más edificios. iv) No

8. Sin embargo el índice Gini de Uruguay -el mejor en A. Latina que era 0.52 en 2009 (CEDLAS and The World Bank. s/f) -es alto y muy insatisfactorio, de 0.44 (2009) levemente superior al existente desde 1989, y no mejoró entre 2002 y 2010. Es alrededor de 10 puntos más que en los países europeos (0.33); en los países nórdicos es de 0.25 (Gasparini y Lustig, 2011) 9. Este año el país llegó al 5% de pobres contra el 20% de C. Rica y Chile, el 30% de Brasil y el 40% de México, y al 1% de indigencia.

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es responsabilidad del Liceo si el joven que ingresa forma parte de una cuarta generación...bajo la

línea de pobreza (Caras y Caretas 7-10-201).

Habría que señalar: A) Que algo esté en la Ley como es obvio no significa absolutamente nada, lo

importante es que la misma se transforme en programas de cambios. B) No está claro si existe

una política en curso o recién planificándose para construir más edificios. C) Al contrario, como lo

sostienen decenas de expertos en educación en todo el mundo y como se asume en la mayor

parte de los países, sí es responsabilidad del sistema educativo establecer condiciones para que

un joven cualquiera sea su origen social y su performance pasada pueda ser un alumno exitoso; si

no así la democracia educativa se reduce a los que nacieron en las capas medias. La antigua

idea que ilustra la expresión: “pobrecito no puede” o “pobrecito la cabeza no le da” para justificar el

fracaso escolar hace décadas que está desterrada de la educación y debiera ser rechazada

también por los responsables políticos de nuestro Ministerio. D) En su respuesta el Sr. Álvarez no

tiene en cuenta que esas propuestas a las que alude, si se implementaran, serían una ayuda pero

no rozan los problemas estructurales del sistema educativo que se analizan en este trabajo y que

los expertos de este país conocen bien, acerca de los cuales no se conoce iniciativa alguna: la

carrera docente, el sistema de de selección y evaluación de los profesores y su dispersión por los

liceos lo cual hace “un profesor = a un liceo, en una clase (o en dos)”, la escisión entre la carrera

de dirección institucional y la carrera docente, la legal falta de mínimas capacidades de los

Directores para dirigir sus liceos, la grave falta de formación profesional de la mitad de los

docentes, la evaluación de los Directores acerca de cómo se relacionan (promedialmente claro),

los que se analizan a continuación.

Otra realidad lamentable sobre la cual no se ha mencionado ninguna idea es el irracional número

de asignaturas que recibe cada estudiante, 11 en 1er. Año y 15 más adelante. No hace falta más

que presenciar las tareas de los estudiantes para advertir que el sistema es absurdo. Su puede

hipotetizar que en buena medida las repetición y el abandono son fuertemente estimulados por

esto. De nuevo es posible advertir aquí la falta de conocimiento de las autoridades educativas

acerca de cómo funcionan los sistemas educativos en Europa y en otros muchos países de alta

eficiencia y calidad por ejemplo China y la República de Corea. Por tomar sólo un ejemplo en

Francia e Italia hay entre 5 y 7 asignaturas según el nivel de que se trate en un período dado

(trimestre, cuatrimestre, etc.) en el siguiente algunas asignaturas continúan y otras cambian según

el Plan de Estudio. Este evita la exposición de los alumnos a una multitud de temas inmanejables

y puede suponerse que en la asignaturas de pocas horas / semana la relación docente- alumno

casi debe esfumarse.



2) Los problemas estructurales del sistema educativo. El proceso económico y social

reseñado antes lleva a pensar que los problemas centrales están al interior de la educación y que

no son generados por la escasez de los recursos o solo lo es en una parte limitada. En efecto,

todos los estudios internacionales y nacionales muestran sin lugar a duda algunas cosas. Si se

correlaciona el volumen del gasto por alumno o su incremento con la calidad en Europa

Occidental los valores no tienen significancia estadística (aunque son positivos) probablemente

porque en algunos casos por ejemplo, Suiza, Alemania, España y Portugal son bajos y arruinan

los promedios. Si en cambio se consideran los países nórdicos la correlación es muy fuerte: más

gasto, mucha calidad. En 2002 el promedio de alumnos en el nivel inferior de comprensión lectora

era de 13.5% en Finlandia, Suecia, Noruega y Dinamarca y de 23.5% en Suiza, Alemania, Polonia

y Portugal (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]). En América Latina y Europa, la correlación es fuerte y

negativa. Por ejemplo la correlación (coeficiente de Pearson) entre porcentaje del gasto en

educación y el de comprensión lectora es de -0.54 (Cosse, 2011). La inversión por alumno y la

competencia en ciencias era de 0.09 (coeficiente de Pearson) para Europa Occidental y los países

más desarrollados del este,

Una enumeración no exhaustiva de los problemas podría ser la siguiente:

i) La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que este es

un problema crucial en toda América Latina (10). La complejidad actual del sistema educativo

requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable expansión de la

matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen director de liceo o escuela no

necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y

experiencias muy distintas y específicas.

ii) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo

central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de

maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. (Morduchowicz, 2002; Filgueira, 2001). O

sea, se premian los años de trabajo pero no la competencia ni la especificidad de los roles (11). Es

una discusión que ya lleva mucho tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos

avances.

iii) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.

iv) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual

impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.

10. Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003). 11. Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte, cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.

Gustavo Cosse


v) Hay una alta rotatividad de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual también genera

ausentismo e imposibilita el trabajo en equipo.

vi) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza

percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del

mejoramiento posible. Algo que se reitera en estos planteos es la notable ignorancia -similar a la

de otros temas, sobre lo que se volverá en la Sección VII.5, de la rica discusión internacional que

existe desde hace como 15 años o más.

vii) La existencia de muchos liceos muy grandes que complican las posibilidades de un manejo

organizacional y académico adecuado.

3) Los aspectos centrales de la reforma educativa de 1995. El tema ha sido analizado en

valiosos trabajos de modo que aquí se hará solo un resumen.

3.1. Ampliar al 95% la atención de los niños de cinco años en todo el país.

3.2. Ampliar al 93% la atención de los niños de cuatro años en Montevideo.

3.3. Ampliar la atención horaria al 64% de los niños carenciados de cinco años de todo el país.

3.4. Ampliar la atención horaria al 67% de los niños carenciados de cuatro años en todo el país.

3.5. Cubrir el 95% de la población entre 6 y 11 años asistente a escuelas urbanas de Montevideo

y en el Interior Urbano, tanto en hogares con necesidades básicas suficientes, como los que

tienen necesidades básicas insuficientes.

3.6. Atender al 12% de alumnos de Educación Primaria Común Urbana.

3.7. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo o almuerzo más merienda, al 51% de

los niños asistentes a escuelas públicas urbanas comunes en el Interior del País.

3.8. Brindar cobertura alimentaria en la categoría almuerzo más merienda al 100% de los alumnos

de Educación Preescolar y Primaria que asisten a escuelas en régimen de tiempo

completo.

3.9. Otorgar conocimientos básicos de inglés a 10.000 niños localizados en 189 escuelas de todo

el país.

3.10. Reforma del currículum del ciclo básico restándole énfasis a las humanidades y artes e

incrementando el contenido en ciencias y matemáticas (Filgueira, 2001).

3.11. La reforma supone que el responsable de la educación no es sólo el profesor en un aula

sino además, y fundamentalmente, la institución escuela o la institución liceo (Filgueira,

2001) (12)

3.12. Ampliación de la educación post-escolar en el medio rural.

3.13. Aplicación de nuevas modalidades de enseñanza tecnológica y profesional.

12. El trabajo solitario fue hasta hace poco una característica central de la cultura y la práctica docente; pocas profesiones se caracterizan por una mayor soledad y aislamiento, aunque ha desaparecido o atenuado en algunos países en que se ha instalado el trabajo en equipo del grupo docente, como en Brasil, Chile, Finlandia, Canadá y Francia entre otros.



3.14. Creación de seis Centros Regionales de Profesores (CERP), atendiendo la oferta de

formación docente en el interior del país (13).

3.15. Inversión en bibliotecas, materiales didácticos, equipamiento informático e infraestructura.

3.16. Desarrollo de diversos programas de capacitación docente.

3.17. Establecimiento de pruebas estandarizadas de aprendizaje.

En este contexto es importante señalar la nueva expansión de la educación media, el 26% entre

1985 y 1990 y en el bachillerato del interior en un 50% (Filgueira, 2001).

Un importante efecto indirecto del proceso fue elevar fuertemente el nivel de la reflexión

pedagógica y de ubicar a la cuestión educativa en un lugar relevante de la agenda política

(Mancebo, 2001).

Es evidente el fuerte carácter transformador de la reforma del 95: la universalización de la

educación inicial; la consolidación de la educación primaria como eje central de la integración

social; la búsqueda de una renovada educación media realizada mediante la introducción de

cambios institucionales y curriculares; el perfeccionamiento académico de la función docente y la

desconcentración territorial de los centros de formación de profesores [CERP] (Mancebo cit).

Los críticos de la Reforma, tanto los docentes como los gremialistas y -aunque sin manifestarlo

públicamente- los partidos oficialistas (lo que veremos en la Sección V) señalan siempre que la

misma estuvo diseñada desde los organismos internacionales. Lo cual implica una notable

ignorancia acerca de los cambios en el sistema educativo que se realizaron en Europa desde los

´80 y en la región desde el 2000: la enseñanza inicial, la reforma curricular, la responsabilización

institucional y no del docente por los resultados y su evaluación por muestras, el énfasis en los

métodos cuantitativos y el ingles, la actual lengua franca, la modernización de los libros de texto

(evaluados en Uruguay por jurados de alta calificación) entre otras fueron medidas que se

implantaron en Europa desde mediados de los ´80 y que fueron centros neurálgicos de las

reformas en América Latina (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Kaufman y Nelson, 2004).

4) El conflicto entre los funcionarios técnicos y los de planta. Ahora bien, interesa examinar

brevemente una de los conflictos que afectaron fuertemente la implementación de la reforma.

Consiste en la contradicción entre los funcionarios técnicos de planta y los expertos que fueron

ingresados para apoyar la capacidad profesional y técnica de los organismos con carácter de

contratados, normalmente financiados por el BID. Estos cuadros técnicos insertados en la

estructura respondieron a la notoria necesidad de fortalecer la capacidad instalada profesional la

13. En Salto, Maldonado, Rivera, Colonia, Canelones y Florida.

Gustavo Cosse


cual tenía serios déficit. Seguramente la irritación difundida entre los funcionarios de planta se

basaba por un lado en que era visualizada como una invasión de sus roles y competencias

funcionales (14) (Lanzaro, 2004) y por otro en que sus sueldos eran significativamente superiores.

Sobre este aspecto se evitaba o ignoraba una consideración evidente: estos profesionales tenían

contratos de máximo un año, no cobraban beneficios sociales, no recibían aportes estatales para

la jubilación ni tenían cobertura y seguro médico todo lo cual debían financiar por sí mismos (15).

En cuanto al conflicto de funciones habría que recordar que se trataba -y se trata- de una

discusión nada trivial acerca de los saberes pertinentes para diseñar e implementar políticas

públicas. Es de sentido común que el problema no es estar o no en un aula sino saber lo

necesario y tener la experiencia requerida para definir y desplegar políticas educativas.

El conflicto responde también a que la reforma implica un cambio en las reglas de juego históricas

del sistema educativo, por ejemplo la inamovilidad de los cargos, la antigüedad como criterio

central de premio salarial, la exigencia de capacitación, etc. Por cierto en la etapa de

implementación en las aulas es imprescindible respetar los tiempos de adecuación de los

docentes a las nuevas exigencias y previamente haberlos involucrado activamente en los planes

en curso. No haber atendido a estos requisitos hizo que en muchos casos las reformas tuvieran

fuertes limitaciones para tener éxito (Braslavsky y Cosse, 2003 [b]).

5) Las críticas hacia la reforma Rama. La Federación Nacional de Profesores de Enseñanza

Media (FENAPES) y la Asociación de Docentes de la Enseñanza Secundaria (ADES) presentaron

acciones de amparo ante la Justicia.

El Prof. Oscar Gómez, (ex Director General de Enseñanza Primaria, actual Subsecretario de

Educación y activo militante contra la Reforma en los ´90 señala: "Yo no creo que él (Rama) fuera

el ideólogo, el origen de esta reforma estaba bastante lejos de nuestra frontera: Basta con quienes

son los que financiaron la primera parte de los cambios (“El País” 03-09-2011) (Se alude al BID).

Y bien es legítimo pensar que ello no es así, no basta. Ésta es sólo una parte de la casi increíble

falta de información que padece gran parte del sistema educativo uruguayo. Se genera sin duda

por no tener idea de las experiencias de financiamiento de políticas educativas en América Latina

(Braslavsky y Cosse, 2003 [b]; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez Larrechea, 2004; Bruner y Cox,

1995; Cox y Lemaitre, 1999; Espínola, 1991; Kaufman y Nelson, 2004; Tenti Fanfani, 2000), a

14 Por ejemplo una Inspectora sostenía en 1995 que “...los sociólogos y planificadores no pueden conducir la reforma educativa...y la están dirigiendo desde puestos burocráticos ... con gente que hace 30 años que no entra a un aula...” (Mancebo cit.) 15. Si se ponderara esta remuneración “ausente” -lo cual fue hecho en el Ministerio de Educación de Argentina en los ´90- se encontraría que los sueldos netos son similares o solo algo superiores para los consultores en el caso de los escalafones profesionales más altos.



partir de lo cual se genera un visión en definitiva ideológica, sin fundamento empírico alguno.

Todos los testimonios de los profesionales y técnicos que han participado de las mismas con

financiamiento BID -por ejemplo en Chile (2000), Argentina (1992), México (2001), etc.- señalan

que este organismo nunca tuvo definiciones institucionales sobre el contenido de las políticas

educativas (16).

Por cierto todas las personas tienen sus propias opiniones en cada institución dónde trabajan, la

cual también las tiene, y a veces no disciernen bien la diferencia entre unas y otras. Durante la

discusión del diseño de los Centros Regionales de Profesores - CERP, expertos del BID

empezaron a sondear institutos privados para que se hicieran cargo de la tarea; el Prof. Rama

consultó al Presidente y propuso cortar la negociación para lo que tuvo su apoyo y eso ocurrió.

Los expertos llamaron a Washington para pedir instrucciones y la historia terminó ahí: el BID no se

retiró (“El País”. cit.) (17).

Ahora bien los dirigentes gremiales ignoran todo acerca de los procesos de cambios de los

sistemas educativos en el mundo en general y en Europa en particular. Todos los que se dedican

al tema educativo medianamente informados saben que en este continente se empezaron a

realizar cambios sustanciales desde mediados de los ´70 por ejemplo: A) Enseñanza Inicial. B)

Modernización y ampliación del currículum especialmente en lo que refiere a las ciencias básicas.

C) Cambios sustanciales en los libros de texto. D) Énfasis en los métodos cuantitativos (18) E)

Responsabilidad de la institución y no del profesor por los resultados (19). Estas medidas entre

otras -que no se mencionan para abreviar y se incluyen en el punto 3- se intentaron aplicar

durante la reforma Rama. Los gremios parecen suponer que hubo una conspiración internacional

operada por los organismos internacionales para hacer penetrar a los Estados europeos y

latinoamericanos estas ideas, que por cierto fueron generadas paulatinamente por los expertos de

cada país del más alto nivel reunidos muchas veces en instituciones internacionales.

16. Al autor de este trabajo le tocó participar en el pequeño grupo de técnicos que elaboró con expertos del BID a lo largo de tres meses el Plan de Reforma de la Enseñanza Media argentina- que implicó un cambio radical en todos los aspectos del sistema educativo- el proyecto a presentar a las autoridades del Ministerio de Educación en 1992; no se recibió ni una sola sugerencia respecto a los temas sustanciales, sólo se discutieron aspectos técnicos de plazos, modalidades del préstamo, términos de referencia de cada Subproyecto, monto de la contraparte argentina, etc. 17. Este hecho salió en la prensa local y hasta en la Argentina en “Clarín”, La Nación” y “Página 12”; sin embargo el tema es ignorado desde entonces hasta hoy por los críticos del proceso. 18. A tal punto que por ejemplo en Francia cuando un alumno extranjero ingresa a la Enseñanza Media el grado al cual se incorpora se define por una prueba en Matemáticas (Ministère de l'Education, 2003). 19 Este es un aspecto crucial de todas los cambios en los sistemas educativos y su implantación es más tardía que las anteriores, en general desde los ´90; históricamente el docente o el alumno pobre eran los responsables de los malos resultados e incluso hasta los 2000 era un principio aceptado por muchos sistemas educativos latinoamericanos, o al menos en muchos colegios (Cosse, 2011).

Gustavo Cosse


V. LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS ENTRE 2002 Y 2011

En sentido estricto, es dudoso que pueda hablarse de “políticas”. En efecto no hubo propuestas ni

cambios significativos en la estructura del sistema educativo ni en lo que refiere a sus parámetros

sustanciales ni en cuanto a las reglas de funcionamiento del mismo. Existieron una serie de

iniciativas que procuran mejorar el funcionamiento con varias medidas en estado de tipo “anuncio

para el futuro”. Se mencionan algunas que parecen tener importancia.

Las propuestas relevadas en la prensa son las siguientes:

1) La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) presentó ayer una "Propuesta

para la educación media" en la reunión que mantuvo con el Consejo de Ministros, en la que

expone cinco puntos básicos: construcción de espacios abiertos de cooperación educativa,

articulación socialmente valiosa entre el mundo del estudio y el mundo del trabajo, creación

de instituciones de educación media e instituciones amigables y protagónicas.

2) Construcción de espacios abiertos de cooperación educativa, es necesario comprometer en

los grandes desafíos educativos del país a toda la sociedad: espacios de cooperación

abierta y la articulación de instituciones educativas de diversas orientaciones y edades.

... esta interacción puede realizarse a través de las "tecnologías de la información", lo que

facilita dicha interacción.

... la importancia de promover la "percepción del trabajo como espacio de realización

personal y contribución social ... la importancia de formarse toda la vida y no

abandonar los estudios cuando se ingresa al mercado laboral, así como ofrecer

propuestas para cautivar a quienes dejaron de formarse para que retomen sus

estudios, así como implementar más pasantías en los cursos de formación.

3) La importancia de fusionar la Educación Técnico Profesional y la Educación Secundaria que

permite mejorar la articulación del trabajo y el estudio. También de esta forma, los jóvenes

tienen un espectro más amplio de propuestas educativas. La comisión coordinadora de

ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por los resultados de las pruebas

PISA 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para fortalecer la inclusión o

integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar este compromiso se

encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y razonamiento de los

estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en línea” de los

aprendizajes.



4) La comisión coordinadora de ANEP también expresó en la propuesta su preocupación por

los resultados de las pruebas Pisa 2009 y se compromete a "continuar con esfuerzos para

fortalecer la inclusión o integración académica y potenciarlos". Entre las formas de concretar

este compromiso se encuentra el complementar proyectos para mejorar la lectura y

razonamiento de los estudiantes, así como la expansión del Plan Ceibal y la evaluación "en

línea” propone implementar diversos tipos de clases de apoyo para evitar que los jóvenes

repitan el año. Por otra parte, se menciona a las "instituciones amigables" como "lugares

propicios y estimulantes para aprender, enseñar y crecer", donde se incorpore a la familia y

se fusione la enseñanza de diversas disciplinas. Otro aspecto que consideran relevante es

mejorar la calidad en formación docente, pues lo consideran "clave" para mejorar la

educación media de los aprendizajes adquiridos). Información de la prensa, 23 -1-2011.

5) Respecto a mejorar la calidad de la enseñanza: Para las autoridades de la ANEP las

soluciones pasan por tres ejes fundamentales extender el tiempo pedagógico, es decir, de

aprendizaje; modificar los modelos institucionales y promover la profesionalización docente.

6) El consejero Fernando Tomeo admitió que, en ciertos casos, docentes y familias de alumnos

tienen razón en quejarse sobre el estado edilicio de algunos locales. El Consejo de

Educación Secundaria proyecta construir y sustituir unos 42 liceos a lo largo del actual

período de gobierno, reparar otros y modernizar el equipamiento de todos los

establecimientos (UyPress 27-04-2011).

Hasta aquí, parecen ser propuestas que necesitan el diseño de programas de aplicación

concretos para su futura implementación. En cuanto a iniciativas en vías de implementación se

puede señalar:

A) El Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP) aprobó ayer la realización de una evaluación en línea de los resultados de los

aprendizajes desde 3º de Educación Primaria a 3º de Secundaria y UTU. El mismo se efectuará a

través de las laptops del Plan Ceibal y en las áreas: Lengua, Matemáticas y Ciencias. Su

organización se iniciará en marzo de este año, y para ello se solicitará colaboración a los docentes

nucleados en las Asambleas Técnico Docentes y en los sindicatos, además de los técnicos de

cada consejo desconcentrado.

Néstor Pereira, miembro del CODICEN, expresó a Últimas Noticias que es "un instrumento para

evaluar los procesos de aprendizaje utilizando otros indicadores que serán establecidos por los

técnicos en conjunto con los docentes". El Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) ya

cuenta con antecedentes, porque fue el primero que instrumentó en forma piloto en 2º en 2009 y

en 2º y 6º de 2010.

Gustavo Cosse


La instrumentación en caso de la Enseñanza Media está sujeta al tiempo que conlleve su

organización y estiman que para fin de año podría implementarse.

La directora general de Secundaria, valoró que las pruebas en línea, es decir, por vía digital,

"permitirán hacer un seguimiento del estudiante a largo plazo en cuanto a su rendimiento escolar,

y entonces nos permitirá saber al instante dónde está el déficit. De esa forma, el docente podrá

corregirlo sobre la marcha". Asimismo, destacó que fácilmente se podrá contar con una historia

del proceso de aprendizaje del chico. Este aspecto ingresa en la agenda cotidiana del CODICEN y

los desconcentrados; y pasó también a serlo del Ministerio de Educación y Cultura (MEC).

También “se analizarán los resultados de las pruebas del Programa para la Evaluación

Internacional de Alumnos de la OCDE (Pisa, por sus siglas en inglés), así como del Anuario

Estadístico 2009 del MEC, además de la gestión institucional", expresó una fuente. (Información

de la prensa).

B) A fines de abril se implementará en 30 liceos y nueve escuelas técnicas el programa

"Compromiso Educativo"... ha sido definido como un "espacio abierto" que apunta a combatir el

abandono escolar. Serán jóvenes estudiantes con formación terciaria o docentes voluntarios,

llamados "referentes pares", quienes acompañarán en sus tareas a alumnos de cuarto año de

Educación Secundaria y de los primeros años de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU).

Las becas de "Compromiso educativo" no desplazan a otras ayudas por estudio ya instaladas en

el sistema y los jóvenes que participen en el programa no podrán recibir otras ayudas

económicas. Con este programa se apuesta a la solidaridad y al acompañamiento de los

adolescentes que tienen dificultades para seguir en el sistema educativo formal, señaló Vignoli.

(UyPress, 08-03-2011)

C) La directora general del Consejo de Educación Secundaria, Pilar Ubilla anunció una leve baja

del ausentismo docente. Esto es atribuido a la modificación en el cobro del presentismo, que pasó

de anual a trimestral. Aclaró que existen casos puntuales de profesores efectivos e interinos que

faltan en forma reiterada y casi constante. Esas situaciones se investigan para aplicar el Estatuto

Docente y el Reglamento. Ubilla anunció una mejora en los indicadores que miden las faltas de

los profesores en los centros de estudio, pero aclaró que recién se está iniciando ese camino. La

situación supone un trabajo conjunto con la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza

Secundaria del Uruguay (FENAPES) y la Asamblea Técnico Docente (ATD). Se estima que un

10% del promedio de ausentismo obedece a aquellos docentes que faltan en forma reiterada y

constante, las cifras que se manejan no serían precisas, porque el promedio se ve aumentado por

ese 10% que reincide, según lo expresado por la ATD. Estos docentes están desacreditando de

alguna manera a todos sus colegas, aseguró Ubilla (UyPress, 30-07-2011).



Recientemente, (UyPress, 3-10-2011) la prensa informó acerca de “Notorios avances en los

principales puntos del acuerdo sobre educación multipartidario firmado en 2010”: 1) El gobierno ha

destinado millones de pesos para obras de infraestructura y la creación de centros para educación

inicial, primaria, media y técnica. 2) Se profundizó en la formación docente abriendo nuevos

espacios para ello. 3) Las escuelas de tiempo completo se extendieron en todo el país. 4) Se inició

el camino hacia la instalación del Instituto Universitario de Educación (IUDE). 5) Se aprobó el

Fondo de Infraestructura Edilicia con dinero para construir 42 liceos y 10 Escuelas Técnicas. 6) Se

instaló el primer centro de Tiempo Completo en San Luis, Canelones. 7) Las autoridades trabajan

para la creación del profesor a cargo y la extensión de las tutorías docentes. 8) Se otorgaron 1460

Becas Estudiantiles. 8) En la educación media superior se otorgaron 1.602 becas a 39 centros en

8 departamentos. 9) El gobierno destinó partidas presupuestales para construir 10 escuelas

Técnicas y 3 campus, así como la ampliación del virtual y la incorporación de unidades móviles

para aumentar cobertura en Educación Media Superior. 10) El Programa Formación Profesional

Básica Plan 2007 creció en 43% en matrícula para la culminación de la Educación Media Básica y

desarrollo profesional. 11) Se incorporó la figura del Profesor Itinerante y Departamentos

Académicos para atender áreas y regiones con limitaciones en recursos humanos. 12) Se inició

con el desarrollo de las tecnicaturas que pasó de 0.3% en 2001 a un 5% en 2001. 13) En este

punto, se el Consejo de Formación en Educación en la ANEP, como transición a la instalación del

Instituto Universitario de Educación (IUDE). 14) Se firmó el Convenio Marco con la Universidad de

la República con la finalidad de realizar acciones conjuntas para la formación de docentes y

también convenios con instituciones universitarias para la realización de programas conjuntos. 15)

El Ministerio de Desarrollo Social, Daniel Olesker sostuvo que la culpa de que haya jóvenes que ni

estudian ni trabajan, es del "neoliberalismo de los 90". (UyPress, 21-10-2011). La afirmación es

insólita en sí misma y más aún hecha por el Ministerio de Salud incursionando en temas que no le

competen y acerca de los cuales, salvo demostración en contrario, no sabe mucho. Como todo el

mundo sabe en este país desde 2004 no hubo privatizaciones ni medidas neoliberales, salvo en el

Puerto y en los celulares y ambas fueron exitosas. Pero además, como también se sabe, es del

todo equivocado caracterizar a los ´90 como dominado por políticas neoliberales por parte de los

gobiernos de Sanguinetti y Lacalle. El primero no lo fue y el segundo intentó serlo y como es de

dominio público fue bloqueado por un plebiscito.

Y bien todas estas medidas son sin duda alguna muy positivas y van al centro de urgentes

necesidades del sistema educativo. Sin embargo ninguna de ellas da un solo paso respecto de las

deficiencias estructurales que se desarrollan en este informe entre otras: A) La irracional

centralización del sistema. B) Una carrera docente que premia la antigüedad y no la capacitación.

C) La disociación entre la carrera de dirección y la profesional. D) La falta casi absoluta de

capacidad decisional de los Directores para manejar sus liceos. E) La carencia de políticas de

Gustavo Cosse


designación y evaluación de los docentes. F) Los profesores “taxi”. G) La estructura curricular que

tiene entre 11 y 15 asignaturas por año lo cual es irracional para los alumnos y los docentes.

Convendría tener claro que con estas medidas, si se concretan, mejorará la eficacia o sea los

resultados cuantitativos pero no la eficiencia, es decir los resultados de mejor calidad.

La excepción es que se comenzó a trabajar en nuevos modelos de institución de educación media

que integren propuestas de educación secundaria y técnica. En este sentido tiene particular

relevancia una iniciativa reciente. Según la información brindada por El País (Pilar Besada, 12-11-

2011) “El programa PROMEJORA del CODICEN, que fue criticado por FENAPES, ya está en

marcha y varios centros educativos manifestaron su interés de participar. Mientras, el sindicato

hace recorridas para disuadir a los docentes de integrar el plan... Entre el 10 y el 18 de noviembre

están abiertas las inscripciones para que los centros educativos sean parte del Proyecto de

Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa (PROMEJORA) ... los técnicos del

plan afirmaron que desde antes de la apertura de las inscripciones recibieron varios llamados de

escuelas, liceos y escuelas técnicas para trabajar en el proyecto... En equipos de a dos, los

orientadores visitarán los centros educativos y darán las pautas para que cada uno elabore, en

primera instancia, una autoevaluación. Luego los centros deberán armar un plan de mejora

educativa en base a las principales dificultades detectadas, y a fines de 2012, el plan de mejora

será evaluado. Esta semana, la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria

(FENAPES) se declaró "en conflicto" por el avance del plan, porque afirma que promueve la

competencia entre centros educativos para recibir fondos, que lleva a la "flexibilización laboral",

que genera estigmatización de los liceos, división entre categorías de docentes y que se inspira en

el modelo chileno. El plan busca "generar grados crecientes de autonomía pedagógica y de

gestión a los institutos de enseñanza", según indica en el plan presupuestal de ANEP. Esta

"nueva visión" supone "otorgar espacios para la diversidad y la contextualización", y pretende

"cuestionar el mito de que la homogeneidad construye equidad"... Según Cayota, ex - director del

Centro Latinoamericano de Economía Humana y profesor de historia "este proyecto no maneja

recursos, no hay fondos concursables ni los directores van a poder contratar personal", y agregó

que "es un modelo uruguayo que no tiene nada que ver con el chileno". El proyecto fue

presentado en el CODICEN por el representante del Partido Nacional, Daniel Corbo, y fue

aprobado con el voto del presidente, José Seoane, y de los representantes docentes, Néstor

Pereira y Teresita Capurro. El único voto en contra fue el de la representante oficial Nora Castro.

Es para congratularse de este plan que va en la dirección correcta. Ciertos grados de autonomía

pedagógica son una muy bien evaluada realidad en los sistemas educativos de hoy en día como

se ha analizado en otros lugares de este trabajo. Y es de lamentar como siempre la posición



gremial, que una vez más manifiesta una total ignorancia de lo que fue la reforma chilena. Como

era de esperar, la información da cuenta del fuerte interés de los liceos. En definitiva el proyecto

cumple un paradigma que debiera estar establecido en el sistema educativo. Premiar, no con

dinero sino con cambios innovadores para mejorar la educación.

El tema se volvió conflictivo: El Consejo de Educación Secundaria cumpliendo con la Resolución

Nº 34 del CODICEN de la ANEP, publica la convocatoria a los Centros que deseen formar parte

del Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa.

El Consejo de Educación Secundaria expresa:

1.- No haber recibido por parte del CODICEN el citado Proyecto, por lo cual el mismo no cuenta

con la aprobación formal de este Consejo.

2.- El Consejo de Educación Secundaria, ante la documentación recibida de las Inspectoras

participantes de la Comisión PROFIME, ha analizado y no comparte las orientaciones

generales del Proyecto ni la estrategia de implementación del mismo.

3.- A la brevedad el Consejo de Educación Secundaria presentará un documento fundamentando

su posición.

Directora General: Prof. Pilar Ubilla Consejeros: Arq. Fernando Tomeo, Prof. Daniel Guasco.

Secretaria General: Prof. Graciela Mercapid (UyPress, 15-11-2011).

O sea que ANEP sigue al gremio y sale de frente a oponerse al CODICEN. Más allá del problema

formal de información, el tema es de extrema gravedad. Otro hecho muy auspicioso dado el

desorden que por lo general impera en la educación: el Ministro Ehrlich reaccionó rápido y bien:

declaró que "en un contexto de construcción de acuerdos esto configura una situación de alarma.

Fuentes del Poder Ejecutivo dijeron que la actitud del Consejo de Secundaria "es grave" y que

genera un conflicto institucional. Y agregaron que habrá cambios en las autoridades... El

Vicepresidente Astori apuntó en forma indirecta contra el Consejo de Secundaria, quien rechazó el

plan de mejora de la enseñanza (denominado PROMEJORA) propuesto por el consejero del

Partido Nacional, Daniel Corbo: "Tengo la sensación de que hay algunos actores del proceso de

formación educativa que todavía no asumieron cabal conciencia de que tenemos problemas". (El

País Digital, 15-11-2011).

Quizás no fuera esperable, pero el MPP respaldó la gestión de los dos jerarcas de Secundaria

integrantes de su sector, frente a la posible destitución que analiza el Poder Ejecutivo a raíz de

sus discrepancias con el CODICEN (Últimas Noticias,16-11-2011). Una vez más una lógica

política prima sobre una lógica técnica; los que pierden son los adolescentes.

Gustavo Cosse


Reflexionando sobre la permanente oposición de los gremios y ahora el Consejo Directivo de la

Enseñanza Secundaria a cualquier política innovadora y teniendo en cuenta las afirmaciones

sobre el Plan Ceibal, los CERP, el programa PISA y otros aspectos que se analizan en distintos

lugares de este informe, podría hipotetizarse que ello se construye desde la ignorancia de lo que

debiera ser un sistema educativo de excelencia y en definitiva intenta proteger al gremio sobre

cambios acerca de los cuales ignoran todo lo que es pertinente saber y las graves consecuencias

sobre la educación.

Finalmente en esta Sección, pero no por ello menos importante, hay que referirse al siguiente

tema. La información estadística disponible, que es amplia y confiable y que se analiza en las

Secciones IV y VII entre otras, muestra sin lugar a dudas el efecto fuertemente positivo de los

Liceos Pilotos: bajó mucho la repetición y la retención del sistema. Sin embargo y al autor de este

trabajo le resulta algo incomprensible, la legislación aprobada en 2008 se orienta a desmantelar

los mismos y también los CERP. Se puede pensar que esas medidas responden mucho más a

una lógica política que procura eliminar los avances de la reforma de 1995 que a una lógica

técnica y que tal política se basa en el desconocimiento o la acentuada subvaloración de los

importantes logros objetivos fácilmente mensurables acerca de los cuales hay unas abrumadora

evidencia empírica y asimismo al desconocimiento de los avances en la modernización de gran

parte de los sistemas educativos europeos y asiáticos verificados en algunos casos después

mediados de los ´80 y en otros después de los ´90.

VI. LA DISCUSIÓN ACERCA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO URUGUAYO

En los últimos años varias publicaciones plantean una valoración muy positiva de la Reforma

Rama en cuanto a su heterodoxia (Bentacur, s/f; Lanzaro, 2004) que -con distintos énfasis-

comparan lo que habría sido una negativa descentralización de otras reformas educativas como

la argentina y la chilena caracterizadas como ortodoxas. Por extensión se valora muy

positivamente el sistema muy centralizado del Estado uruguayo.

Por el contrario puede considerarse que la mencionada Reforma tiene cruciales rasgos comunes

con ambas y puede mencionarse también a Brasil (Kaufman y Nelson, 2004). Es cierto que a

diferencia de Argentina no hubo un proceso de descentralización territorial y que la reforma

chilena mantuvo el subsidio a la demanda que había implantado la dictadura. Pero hay aspectos

relevantes a tener en cuenta.



Se podría decir que en esos procesos hubo una forma peculiar de descentralización bajo una

modalidad de “desconcentración” que tiene significativos componentes centralizados (Errandonea,

2001) Por cierto debería recordarse que en la llamada “reforma ortodoxa” uruguaya que ha sido

evaluada muy bien en términos de la estructura centralizada del sistema educativo y aún más del

Estado, una de sus innovaciones fue la creación de los CERP con un sistema descentralizado de

diseño, administración y supervisión que supuso la aparición de un tercer modelo de formación,

con un nuevo plan de estudios de tres años, un régimen de dedicación total tanto de estudiantes como de docentes (Mancebo, 2003) y quizás podría decirse semi-autónomo.

En los sistemas descentralizados el Ministerio Nacional también mantiene competencias

centralizadas, por ejemplo en Argentina la aprobación de proyectos provinciales de capacitación

docente, de refacción o construcción de escuelas, de creación de unidades técnicas de

asesoramiento, etc. Asimismo si bien la formación docente quedó a cargo de las Provincias el

Ministerio Nacional aprobaba cada curso y definió un sistema de evaluación que se aplicaba en

las provincias desde el Ministerio Nacional. En Brasil y México el sistema de evaluación de

resultados tuvo un diseño y aplicación centralizada. Otro ejemplo de “desconcentración” como la

llama este autor consiste en que en Brasil se definió un severo sistema de elección o confirmación

de los maestros y se les dio amplias facultades en la conducción de las escuelas, por cierto con

una rigurosa evaluación. Sobre la descentralización (20) se ha escrito mucho desde hace tiempo

en diversos niveles de análisis (De Mattos, 1989; Espínola, 1991; Winkler y Gershberg, 2000;

Couffignal, 2001; Carnoy, 2002; Di Gropello, 2004; Galiani, Gertler y Sharsgdsky, 2005) y vale la

pena tener en cuenta esos análisis cuando se incursiona en el debate acerca de la centralización

vs. la descentralización. Como ha señalado Couffignal (2001) en la construcción del Estado se

procuraba, antes que todo, construir una nación (en Europa y América Latina) fuerte, capaz de

superar los particularismos regionales y locales, asegurar la cohesión social, la pertenencia a un

colectivo delimitado social, geográfico y económicamente.

Por otra parte, hay que recordar que puede haber centralización o descentralización de la gestión

de diversas competencias con o sin autonomía de los colegios o los municipios. Tal estrategia

puede ser de distintos niveles; desde transferir facultades administrativas hasta curriculares, o

bien localizarse en ciertos proyectos o actividades (21).

20. Como las cosas no son siempre totalmente blancas o negras -aunque a veces lo aparentan- quizás no esté de más una referencia histórica: el impulso hacia un Estado central y fuerte fue el justificativo del fascismo, el nazismo y el franquismo; pero una fuerte centralización puede bloquear o amortiguar -en ciertas circunstancias- los caciquismos clientelares regionales (Couffignal, 2001); pero podría agregarse que no siempre: a el clientelismo es un fenómeno bien conocido en el súper-centralizado Uruguay. 21. Como los Proyectos Innovadores y el Plan Social en Argentina y los Proyectos de Mejoramiento Escolar en Chile y en Uruguay.

Gustavo Cosse


Debe recordarse que la autonomía de las escuelas -con ciertos límites por supuesto- se está

aplicando con matices diferentes en cada caso en muchos países desarrollados; se ha dicho con

razón que es un buen sistema cuando la democracia funciona bien (Winkler y Gershberg, 2000).

Respecto de América Latina podría agregarse que también los sistemas educativos deberían

funcionar muy bien para implantarla.

Es necesario enfatizar -para intentar evitar confusiones algo difundidas- que la autonomía de los

colegios se aplica -con grados y modalidades variables por supuesto- en diversos países

europeos muchos de los cuales nada tienen de neoliberales y son unitario- centralizados. Dentro

del área del contenido y los procesos pedagógicos en casi todos los casos hay parámetros que se

caracterizan por la autonomía de los centros: A) Los métodos didácticos. B) La elección de libros

de texto también es una cuestión en la que los colegios tienen cierta autonomía (22). C) Existe una

tendencia a una autonomía -condicionada de distintas maneras- en relación con el contenido de

los programas didácticos en todos los países. D) En Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega la

administración educativa local puede delegar las decisiones relativas a la adjudicación de

presupuesto a los colegios (Comisión Europea, 2005).

La experiencia argentina. Es conveniente hacer algunas precisiones sobre la descentralización de

la enseñanza media argentina (la primaria lo estaba desde mucho antes) para tener una idea de

conjunto. Habría que señalar primero que nada que cuando el sistema secundario estaba

centralizado era bastante caótico en varios aspectos, no así el primario. Y tenía muy fuertes

desigualdades interprovinciales en los salarios, la calidad y la eficiencia, las cuales disminuyeron -

sobre todo en las dos últimas variables- muy significativamente durante el proceso de reforma, lo

cual es explicable por un conjunto de medidas compensatorias que llegaron a cubrir en las

provincias o zonas más pobres entre el 30% y el 50% de la matrícula (Cosse, 2001[a]; Glutz,

2001) (23).

La reforma iniciada en 1992 impulsó la importancia del Estado e implicó la renuncia a cualquier

intento de ampliar la privatización de la prestación del servicio, la extensión de la obligatoriedad

escolar, una radical renovación curricular (Dussel, 2004) (24) y además gastó mucho en políticas

22. Por ejemplo, hasta en Francia, un sistema educativo muy centralizado, los Directores de planta (concursados) de cada Liceo eligen a los contratados y los docentes optan entre unos 4 o 5 libros de texto de cada asignatura preseleccionados por el Ministerio de Educación (Ministère de l 'Éducation Nationale). 23. Lo cual reitera la idea de que plantear la centralización como lo bueno vs. la descentralización como lo malo y neoliberal es un paralogismo de falsa oposición. 24. Aquí también habría que corregir una imprecisión de algún planteo hecho en Uruguay referido a Argentina: se definió un amplio y exhaustivo currículum nacional que se basó en los aportes de los más calificado expertos disciplinares, unos 80, para cuya aplicación en las provincias había cierta flexibilidad sujeta a evaluación central. Tampoco existió la misma en Chile. Lo de “descentralización curricular en ambos países” (Bentancur, s/f) es pues muy discutible.



compensatorias y en la modernización del sistema (Glutz, cit.) así como en políticas de

fortalecimiento de la capacidad física, técnica y docente.

La descentralización no fue el resultado de la reforma que se implantó poco después, sino una

medida de corte fiscal -entre otras- del Ministerio de Economía Cavallo elaborada en 1991 en la

Ley de Presupuesto orientada a bajar el gasto del gobierno nacional, sin consulta alguna al

sistema educativo (25). Pero una vez iniciada, en 1992, después de la renuncia del Ministerio

Salonia (26) en el marco de un largo y duro conflicto gremial con las nuevas autoridades

educativas, Rodríguez y Decibe, fue claramente un movimiento desde la lógica mercantil del

Proyecto de Ley de Salonia a la estatal y por cierto no a la inversa.

Por otra parte el gasto educativo creció del 3.4% del PBI en 1992 a 4.3% en 1999, hubo una

importante construcción de escuelas y colegios o su refacción, equipamiento físico y académico,

117.000 becas a estudiantes pobres solo en 1999 (Cosse, 2005), se implantó la enseñanza inicial

-como en Chile y Uruguay existente sólo en el sector privado- y se aprobó en 1993 una Ley

General de Educación que finalmente sustituyó a la del siglo XIX que recogió las características

de organización institucional y los objetivos de equidad, eficiencia y calidad mencionados

(Tedesco y Tenti, 2004; Carnoy, Cosse, Cox y Martínez, 2004 Asimismo, se conformó una Red

Federal de Formación Docente Continua que articuló a las más de 1.000 instituciones formadoras

y constituirlas en centros de formación inicial, actualización y capacitación docentes.

La reforma chilena también estuvo lejos de un paradigma descentralizador a ultranza ni en la

organización del sistema ni en el de financiamiento de las escuelas y colegios que no implicó una

privatización generalizada como se ha señalado (Bentancur, cit.). El Estado retomó, a diferencia

de los ‘80, su protagonismo como responsable de la calidad y equidad. Se pasa de un ‘Estado

subsidiario’ con un rol pasivo, limitado básicamente a la asignación de recursos a sostenedores de

colegios, a un ‘Estado promotor’ con funciones de orientación estratégica, de regulador a

distancia, de evaluación de resultados, caracterizado por la acción activa del Estado a través de

programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación y la utilización de criterios de

discriminación positiva en lo que se definió como “políticas de la tercera vía” (Núñez Prieto, 2001;

Carnoy, 2002).

En Chile el sistema pre-existente de subsidio a las escuelas y colegios según la matrícula de cada

una se corrigió con vistas a la equidad; el sector en que se pagaba matrícula no recibía subsidio

25 Lo que formaba parte del acuerdo firmado con el FMI. 26. Salonia -dueño de un próspero colegio de clase alta- había propuesto un proyecto de ley que minimizaba el papel del Estado y maximizaba el de la enseñanza privada, abría las puertas a las charter schools, etc. y tenía la oposición de los radicales, de una parte de los legisladores y de los más destacados expertos peronistas.

Gustavo Cosse


(el 78.2% en los deciles de ingreso 7 a 10 o sea la clase alta), y tenía en 2000 solo el 9.8% de la

matrícula total. Los colegios municipales tenían el 54.3% de los alumnos en los deciles de ingreso

I al III y el 29.9% en el IV al VI, las privadas subvencionadas el 34.2% y el 34.4% respectivamente

y el particular pagado el 9.3% y 12.4% (García Huidobro y Cox, 1999; Cox y Lemaitre, 1999) Todo

lo cual indica que en su conjunto el sistema no funcionaba al interior de una lógica de mercado

salvo en el estrecho segmento de escuelas en las que se pagaba matrícula (Espínola, 1991).

Más aún, si se compara el proceso antes y después de la redemocratización de los ´90 es muy

claro que la concepción radicalmente privatizadora de la descentralización iniciada en 1980

introdujo la visión de la educación como un asunto que dejaba de ser responsabilidad estatal y se

convertía en una cuestión de relaciones entre actores privados (Núñez Prieto, 2001).

Hubo un conjunto de políticas que son centralizadoras y desconforman la habitual perspectiva de

un sistema radicalmente descentralizado a saber: 1) Se redistribuyeron fondos de las 4 comunas

más ricas en beneficio de las más pobres de modo de mejorar los recursos educativos en estas.

2) El Programa de las 900 escuelas (que después fueron varios cientos más) fue establecido y

ejecutado por el Ministerio de Educación y se orientó a los colegios de las zonas más pobres

(Cox, 2002). 3) El crecimiento de la cobertura en la EM en el centralizado Uruguay -que fue alta-

fue menor que en el “descentralizado” Chile (Filgueira y Bogliccini, 2005). 4) El impulso que amplía

la cobertura sobre todo de la educación técnica es el subsidio por alumno (Filgueira y Bogliccini,

2005). 5) El equipo coordinador central del Ministerio de Educación tuvo un papel muy activo,

creando un conjunto de reglas de juego en cuyo marco actuaron las diversas universidades que

se presentaron en el concurso de proyectos para reformar la formación docente: redacción de las

bases del concurso, establecimiento de un fondo concursable para proyectos institucionales,

creación de mecanismos de evaluación del avance de los proyectos, establecimiento de un fondo

para becas para estudiantes destacados, implementación de una prueba de medición de

habilidades básicas que traen los candidatos que inician la carrera docente, etc.

En otros términos en Argentina, Chile y Brasil no hubo una sustitución o jibarización del Estado a

manos del mercado típico en los sistemas “clásicos” de subsidio a la demanda como el del

pinochetismo, las charter schools o el voucher. (Bellei, 2001; Cox, 2004; Cosse, 2001 [b]) u otras

variantes neoliberales como las que proponen Chubb y Moe (1990) inspirados en las ideas de

Buchanan (1986) y otros (Cosse, 2001, [b]).

La discusión de ortodoxia versus heterodoxia debiera hacerse en base al conjunto de políticas

aplicadas y no respecto a un par de ellas. Se ha establecido con precisión que hubo reformas que

no se intentaron: privatización, evaluación de los docentes y autonomía escolar (Kaufman y



Nelson, 2004) más allá de algunas escasas excepciones como Venezuela o Nicaragua en la

última categoría.

Por cierto este proceso de reformas educativas se enmarcó en las concepciones de CEPAL Y

UNESCO que asignaban al Estado un papel central en reducir la pobreza, generar capital humano

y fortalecer la ciudadanía en el sistema educativo, en el diseño de las políticas, en la provisión de

los servicios, en la regulación de la oferta privada y en el desarrollo de políticas compensatorias

buscando reducir los niveles de inequidad del sistema (Lanzaro, 2004).

Por todo lo anterior es posible sostener que la uruguaya fue una reforma “ortodoxa”, de similares

características en los aspectos sustanciales a las de Argentina, Chile (Carnoy, Cosse, Cox, y

Martínez Larrechea, 2004) y Brasil (Kaufman y Nelson, cit.) paralelas a diversas políticas

educativas en otros países en ese período que quizás no lleguen al status de “reformas” -aunque

es opinable- como las de México y República Dominicana, que también se orientaron a mejorar la

eficiencia, la calidad y la equidad, las que tampoco impulsaron un proceso de privatización

ampliada ni una generalización del subsidio a la demanda y asimismo fortalecieron el papel del

Estado (Braslavsky y Cosse, 2003 [a]).

Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de ultra

centralización uruguayo es bueno o malo para la educación, lo que se analiza en la Sección VII.

VII. LOS GRANDES PROBLEMAS DEL SISTEMA EDUCATIVO

VII. 1. La carrera docente

La escisión entre la carrera de dirección institucional y la carrera docente. Es notorio que

este es un problema crucial en toda América Latina (27). La complejidad actual del sistema

educativo requerido para la formación de los adolescentes en el mundo de hoy y la notable

expansión de la matrícula secundaria reafirma la idea de que un buen Director de liceo o escuela

no necesariamente es un docente de excelencia y viceversa. Son competencias, saberes y

experiencias muy distintas y específicas.

27. Cambiar esto ha tenido fuertes resistencias de los gremios en toda América Latina. (Palamidessi, 2003).

Gustavo Cosse


A) En América Latina casi siempre -y en Uruguay- la carrera docente implica que el mecanismo

central para mejorar el sueldo es la antigüedad y para incrementos más importantes pasar de

maestro (o profesor) a Subdirector, luego a Director, etc. O sea se premian los años de trabajo

pero no la competencia ni la especificidad de los roles (28). Es una discusión que ya lleva mucho

tiempo pero sobre el cual no parece haber habido muchos avances.

Fuente: Filgueira, 2001 / Datos de CO.DI.CEN, 1996; Hacienda, CEP, 1997

La escala tiene una lógica algo difícil de entender; el valor máximo se da en el Grado 3 y luego

descienden en el Grado 4 para luego aumentar.

En general, en América Latina, las siguientes son características comunes a la organización de la

carrera docente (Morduchowicz, 2002).

i) Carrera diseñada en niveles en los cuales se avanza básicamente en forma automática a

medida que pasa el tiempo.

ii) Estabilidad de por vida en los cargos titulares.

iii) Pasaje a funciones directivas como única posibilidad de progreso.

iv) No hay evaluación de desempeño y cuando existe es una formalidad.

v) La antigüedad es el principal factor de incremento salarial.

Es interesante señalar que en un estudio de tres países (Argentina, Uruguay y Perú) los docentes

le dan prácticamente la misma importancia a la antigüedad, la evaluación periódica y (algo menos)

a otros méritos académicos (Tenti Fanfani, 2000). Por otra parte en muchos países todavía

persiste la tendencia a entender la carrera como el conjunto de regulaciones que norman

administrativamente, el ingreso, la promoción y la jubilación. Asimismo, la evaluación docente, en

28. Al respecto han habido medidas importantes como la del plus salarial para docentes en zonas críticas, y desde la reforma Rama se ofrecen incentivos monetarios y no monetarios para aquellos maestros que eligen escuelas en los contextos no favorables intentando revertir la tendencia de que los docentes con mejores resultados en los concursos elijan los mejores colegios en cuanto transporte, cercanía, etc., pero se trata de un problema del sistema en su conjunto.



general, continúa asociada al control y la sanción más que al desarrollo profesional y a la mejora

de las escuelas. Finalmente, algunas de las acciones que se emprenden en este campo, aún son

respuestas a la coyuntura más que estrategias en el marco de una propuesta integral para

asegurar la calidad del trabajo de los docentes. Una de las actuales preocupaciones de los

sistemas educativos de América y Europa es la de desarrollar sistemas de carrera docente y de

evaluación del desempeño docente que contribuyan al desarrollo profesional de los maestros y

profesores.

B) No hay un buen sistema de selección y evaluación de los docentes.

C) Hay una notable dispersión de los docentes secundarios en una multiplicidad de liceos lo cual

impide el trabajo en equipo, genera ausentismo y dificulta el trabajo permanente con los alumnos.

D) Hay una alta rotación de los docentes en los liceos de un año a otro lo cual genera ausentismo

e imposibilita también el trabajo en equipo.

E) Un problema que se reitera desde los ´80, consiste en que los gremios de la enseñanza

percuten todo el tiempo con la idea de que es central aumentar el gasto como eje del

mejoramiento posible. Como se expresó antes, se ignora en este caso los aportes emergentes del

debate internacional, debate que se desarrolla contemporáneamente y que debería ser

recuperado por la educación pública y sus actores.

Qué se podría esperar de la condición docente. No es justo achacar a los docentes la

responsabilidad de la crítica situación actual. Es evidente que se trata del diseño institucional

existente para las condiciones de la práctica docente.

Otro aspecto relevante de la organización del sistema educativo es la cuestión de cuanta

centralización si fuera el caso y cuanta descentralización. Como se sabe el tema ha sido objeto de

miles de páginas de análisis que se intentan sintetizar en la Sección VI. Solo diremos aquí que en

base a esos estudios y a los éxitos y fracasos que han tenido las estrategias polares -mucha

centralización o mucha descentralización- parecería pertinente definir estrategias intermedias en

las cuales la conducción educativa retiene la capacidad de decisión en los temas neurálgicos

como el control de la práctica docente (muy débil en los liceos grandes), el diseño y los contenidos

curriculares, la estructura horaria y otros. Podría pensarse en proceso de descentralización (que

necesariamente debe ser por etapas progresivas) respecto de facultades organizativas del

Director (lo que se analiza en el punto siguiente), diseño de la actividades de estructuración del

equipo docente y sus estrategias de trabajo, y otras.

Gustavo Cosse


Ahora bien es pertinente preguntarse, en el contexto de la discusión anterior, si el nivel de la ultra

centralización uruguayo es bueno o malo para la educación.

VII. 2. El sistema docente y sus profesores

Empezaremos por un análisis comparado mediante los estudios PISA acerca de los títulos

habilitantes para ejercer la docencia (29)

1) La formación profesional de los docentes.

CUADRO VII.1 Profesores. con título habilitante

Países seleccionados 2003

URUGUAY 52,0

DINAMARCA 68,1

SUIZA 68,1

NORUEGA 78,7

N. ZELANDA 80,0

FINLANDIA 86,1 Fuente: ANEP 2005/

Elab.: GC

El resultado no deja de ser sorprendente y dice mucho acerca de las políticas de estructuración

de la EM. Es evidente que no es posible pensar en mejorar la calidad educativa con esta realidad.

Debe tenerse en cuenta que cuando empezó la Reforma Rama el porcentaje era de un 7% y llegó

a fines de los ´90 al 33%; este avance es también ignorado por los gremios y los partidos

oficialistas.

2) Lo que pueden decidir los Directores.

La diferencia entre Italia y Uruguay y el resto de los países como se ve es amplísima. De todos

modos en este caso que esta facultad esté excluía de la competencia del Director parece

prudente, salvo en ocasión de designaciones interinas de corto plazo para evitar vacíos

inesperados.

29. En este informe los autores del Boletín Informativo han seleccionado con correcto criterio países en general pequeños con poca población a escala europea, salvo en algunos casos Italia y algún otro.



CUADRO VII.2 Capacidad de Directores para designar docentes

Porcentajes

Pero el cuadro precedente es un claro ejemplo de una centralización llevada a un extremo

irracional. La investigación sobre la gestión de los Directores está poblada de ejemplos de esto. Si

a un Director le sobra dinero por ejemplo de reposición de vidrios no puede gastarla en libros; con

lo cual esos recursos volverán irremediablemente a rentas generales. En el curso de esta

investigación se llamó a un liceo para pedir una entrevista con el Director y la respuesta fue que

para eso de necesitaba una solicitud a ANEP; es oportuno mencionar que técnicos del Ministerio

de Educación argentino obtuvimos entrevistas con un Director de escuela y de un colegio

secundario con una llamada de una secretaria nada menos que en Beijing, durante un seminario

de UNESCO con la presencia de un buen número de altos responsables de la educación china. O

sea que la sencilla facultad de conceder una entrevista está vedada en Uruguay (30).

Por otra parte existen evidencias de que ciertos directores de fuerte personalidad, más

preocupados por la eficiencia de su colegio que por respetar disciplinadamente las normas

formales, evaden estas rigideces legales con mecanismos “antirreglamentarios” como obtener

facturas apropiadas con la “complicidad” de las Comisiones de Padres las que pueden entender

que deben hacer más caso a las necesidades de su colegio que a las reglas de juego

burocráticas. Algunos planteos de cientistas políticos uruguayos -analizados en la Sección V-

enfatizan las bondades del fuerte nivel de centralización uruguaya contrastándola con lo que sería

la perniciosa y quizás -no bien analizada- descentralización de otros casos por ejemplo los de

Argentina y Chile parecería que esos planteos un tanto extremos no tienen en cuenta estos

aspectos sin duda muy bien conocidos por las autoridades y que no hacen otra cosa que generar

ineficiencia y también malestar entre los Directores y su equipo, que sin duda podrían mejorar la

30. Finalmente después de la pérdida del expediente en ANEP, su recuperación enviando un fax para reiterarlo y tres pedidos de ampliación del Inspector a cargo tuvimos que desistir del intento.

ITALIA 4,0

URUGUAY 6,0

NORUEGA 64,0

FINLANDIA 68,0

SUIZA 93,0

DINAMARCA 97,0

N. ZELANDA 100,0

Fuente: ANEP 2005/ Elab.: GC

Gustavo Cosse


performance de su liceo con ciertos márgenes de libertad cuando no están en juego cuestiones

esenciales.

Este tema -de no poca importancia- podría analizarse desde el punto de vista de la sociología de

las organizaciones. En efecto se sabe que en la conducción de los organismos públicos hay una

tendencia permanente a ejercer poder (decidir y controlar acerca de las acciones de los demás)

sobre el personal subordinado; esto implica retener -o ampliar si es posible- el espacio de decisión

propio y mantener en los mismos términos el de los subordinados impidiendo que se amplíe

(Oszlak, 1984; Croizier y Friedberg, 1990). Esta situación lleva a un deterioro en la distribución de

las áreas de decisión y por lo tanto de la capacidad de lograr los fines.

Cuesta entender el rigor ultra centralizado y la inexistencia de mínimos márgenes de libertad para

quienes conducen cada día la educación uruguaya. La mitad de los Directores no pueden o no

saben o no se animan a definir estrategias disciplinarias en los liceos que dirigen, cada uno de los

cuales seguramente tiene su problemática propia. En los límites de este informe no es posible

revisar la reglamentación de este aspecto. Pero es evidente que algo anda muy mal en el tema.

Los problemas vistos por los Directores.

El panorama podía ser esperado pero como es evidente las cifras son alarmantes. Primero la gran

diferencia en los privados y los públicos; segundo el dato para la zona metropolitana y las

Capitales con un valor menor pero también alto para las pequeñas ciudades. Se podía hipotetizar

que se trata de un record mundial, al menos en Occidente.

Son evidentes las consecuencias: i) Un costo académico enorme para los alumnos. ii) La

imposibilidad de pensar en una mejora de la calidad. iii) La carencia de ANEP para establecer

mecanismos de control de la asistencia de los profesores. iv) Naturalmente con esa situación del



profesorado es totalmente esperable que en los liceos públicos las expectativas de los Directores

acerca de los docentes no podía ser mejor.

En estas dos variables si seguimos la evaluación de los Directores -no vemos porque pondrían

estar distorsionada al menos en el promedio- la situación también es deplorable. Como se advierte

la diferencia con los liceos privados es fuertísima.

La evaluación de los alumnos sobre los docentes.

GRÁFICO VII.3 Que piden los docentes a los alumnos

Uruguay

Uruguay OCDE

Docentes piden que alumnos expliquen un texto (56) Docentes piden a los alumnos lean un texto (43) Docentes piden a los alumnos lean un texto (55)

Docentes piden que alumnos expliquen un texto (52) Docentes piden a los alumnos lean un texto (36) Docentes piden a los alumnos lean un texto (55)

En estas variables finalmente los valores se emparejan; da la impresión de que los docentes

uruguayos trabajan más o menos como los de la OCDE en términos de la orientación de la

práctica pedagógica. Llama mucho la atención que la mitad de los docentes en ambos casos

tienen valores inferiores al 50% lo cual obviamente es grave.

Es un poco raro por otra parte el valor muy bajo (35%) para los docentes de la OCDE en cuanto a

indicar lecturas. Debe tenerse en cuenta que en el conjunto de la OCDE están incluidos los países

de Europa del oeste y del este, y que en estos el sistema educativo funciona bastante peor que en

los primeros. En base a los propios estudios de casos nacionales de PISA y las evaluaciones

Gustavo Cosse


hechas en cada país por los evaluadores locales, en Europa occidental y en particular por ejemplo

en los países nórdicos, Francia, Italia, Gran Bretaña, los valores son mucho más altos.

Y bien parece no caber dudas respecto de la amplitud y la profundidad de los problemas

organizacionales, docentes y otros que han llevado a la educación uruguaya secundaria a una

crisis que es la más grande de los países semejantes de América Latina como Argentina, Brasil,

Chile, México y Costa Rica que tienen indicadores de la situación social y económica peores que

los nuestros.

VII. 3. Tamaño de los liceos y las clases

1. El panorama actual

Es una constante en algunos análisis señalar que los liceos grandes complican severamente la

eficiencia. Se mencionan diversos problemas: la dificultad de controlar la asistencia de una

multitud de docentes, la imposibilidad de una interacción frecuente entre las autoridades y

técnicos de cada uno y los profesores, etc. Parece que a menudo se confunden dos cosas: el

tamaño en sí y los problemas de funcionamiento derivados del sistema educativo. Parece

necesario aclarar algunos aspectos.

A) Ciertos factores actúan con independencia del tamaño: la rotación de los docentes cada año, la

estructura de contratación que hace que estos vayan de un Liceo a otro durante el día y otros, lo

cual se analizó en VII. Es cierto que algunos de estos problemas son más manejables en un Liceo

chico. Pero no por el tamaño sino porque el sistema funciona mal en su conjunto y en estos es

más fácil el gerenciamiento. Debe tenerse muy en cuenta un aspecto central: si se establecen tres

liceos chicos cuyo alumnado total es equivalente a uno “grande” estos serán hasta dos o tres

veces más caros: más docentes, más espacio, más equipamiento por alumno etc.

B) Es un argumento muy extendido en los sistemas educativos latinoamericanos -entre las

autoridades, los docentes y algunos expertos- que las clases de más de 20 o 25 alumnos

permiten más eficiencia y calidad del aprendizaje. Sin embargo no hay evidencia con datos

objetivos al respecto. Si se hace una revisión de la abundante bibliografía especializada se

encuentran convincentes argumentos en cuanto a minimizar la importancia de los liceos chicos.

Por ejemplo Anghel y Cabrales (2010) dicen: "... la primera conclusión es que el tamaño de la

clase no parece tener un efecto significativo sobre el rendimiento ... la evidencia sobre el tamaño

... implica que los recursos adicionales pueden despilfarrase ... la ratio profesor/alumno tampoco



resultan un factor relevante ..." Nye, Hedges y Konstantopoulos (2002) señalan que "... Esto

implica que el beneficio de la clase pequeña no es significativamente mayor para los estudiantes

con bajo rendimiento que para los de alto rendimiento. Es decir, las clases pequeñas, por ellas

mismas, no pueden reducir las brechas de rendimiento entre estudiantes con bajo rendimiento y

estudiantes con alto rendimiento ... "

De lo cual es evidente que se puede inferir que lo que determina el nivel del rendimiento promedio

es la condición social del alumno y de su familia: nivel educativo y de ingresos, empleo seguro,

parejas estables, etc. (OCDE-PISA 2000 y 2004).

La última mención que habría que hacer de muchas otras posibles es la de Dupriez y Dumay

(2006): “... las diferencias en la performance ... están en las características familiares de los

alumnos en particular...la pertenencia social y el modo de composición y segregación ... son la

principal fuente de desigualdades ... en los establecimientos” (31).

En efecto en los grupos chicos (en los colegios públicos obviamente), habitualmente con pocos

estudiantes de alto rendimiento se nivela hacia abajo; en los medianos o grandes, en los cuales la

probabilidad de que haya una masa crítica de alumnos de alto rendimiento se nivela hacia arriba.

Es lo que se ha llamado “el efecto de los pares” (Dupriez y Dumay, 2004; Dupriez y Draelants,

2004). La segmentación acentuada en cambio se verifica en particular en aquellos casos en que

los estudiantes de alto rendimiento son localizados en centros específicos para ellos y los de bajo

rendimiento en otros, como en Japón, la República Checa, Bélgica, Austria y Alemania -países

donde por cierto los resultados de calidad están bastante por debajo de la media europea- en una

segmentación rígidamente institucionalizada (Scheilcher, 2006).

En los casos en que no hay segmentación institucionalizada y los colegios tienden a ser grandes

como en Francia, Canadá y Finlandia los alumnos “desfavorecidos” (como se les llama en los

estudios PISA aludiendo al entorno familiar) se benefician de los estudiantes “favorecidos”.

Creo que es útil hacer mención a un caso nacional, el de Francia, que tiene una calidad de la

educación sólo 7% puntos por debajo del más alto, Finlandia (Bodin, 2005) (32). En ese país las

clases tienen entre 30 y 35 alumnos (este es el máximo) salvo en pequeños pueblos de escasa

matrícula. Son liceos grandes de entre 2000 y 4000 alumnos en muchos casos multiétnicos y en

ciertas regiones con un alto número de estudiantes extranjeros que no son francos parlantes y que

cuando ingresan al sistema deben aprender francés. En ellos no existe el menor problema de 31. Es una traducción “libre” del texto francés. 32 Este país lideró los estudios PISA muchos años pero en la última evaluación en Matemáticas fue superada por Corea y China (Shangai); por cierto en estos dos países las clases tienen -en el medio urbano- 38 o 40 alumnos y los colegios entre 2000 y 4000.

Gustavo Cosse


organización y funcionamiento, los profesores no faltan, los profesores y alumnos tienen una

estricta puntualidad, hay una eficiente atención a la performance de los mismos, los profesores

son seleccionados por rigurosos procedimientos aplicados por el Ministerio de Educación, trabajan

casi todos a tiempo completo o a medio tiempo en un solo liceo, etc. (Cosse, 2010).

De todo lo anterior se desprende que el tema no se soluciona promoviendo que los nuevos liceos

sean chicos ya que los problemas sistémicos pueden estar más o menos atenuados en estos o en

los medianos -seguramente por las características personales y profesionales de algunos

Directores- pero no desaparecen por ello. Si hay una política de largo plazo de promover liceos

chicos o medianos porque no se puede cambiar un sistema que adolece de muy severos déficits

que terminan en la notable ineficiencia existente, es la conocida profecía autocumplida que en

este caso reproduce la desigualdad y la inequidad.

2. Los datos en Montevideo

Hay otra dimensión del tema del tamaño que es necesario explorar y es la financiera en relación

con el tamaño de las clases y los liceos.

GRÁFICO XII

5,6 6,4

9,1

11,214,5

ALUMNNOS POR DOCENTE

FUENTE: ANEP- Los liceos uruguayos / Elaboración propia



GRÁFICO XIII

0,06

0,080,08

0,11

0,150,17

DOCENTE POR ALUMNO2008

Montevideo

Fuente: ANEP- Los liceos uruguayos / Elaboración propia

Es muy clara la irracionalidad del sistema, claramente expresada por la distancia entre los valores

máximos y mínimos. En los liceos chicos (1 y 4) hay en promedio 6.5 alumnos por docente y 0.16

docentes por alumno; en los grandes (2, 3 y 6) 34.2 alumnos por docente y 0.09 docentes por

alumno. Es fácil advertir que las condiciones del proceso de enseñanza - aprendizaje no pueden

ser peores.

Se ha señalado en la Sección IV los severos problemas existentes de repetición y abandono;

parece bastante probable que esta estructura irracional es una fuente de desinterés, aburrimiento

y carencia de estímulos. Es una evidencia desde hace mucho que la autoestima, la confianza en

sí mismo y una adecuada relación docente - alumno tienen la mayor la importancia en la

obtención de logros altos (OCDE - PISA, 2001). Tal situación es evidentemente imposible en los

liceos grandes tal como funcionan en la actualidad.

VII. 4. La estructura colegiada de la enseñanza media

Uruguay es, según la información disponible, un caso inédito en el mundo por su sistema

colegiado de conducción educativa. Por lo que se sabe en todos los países, desde Finlandia a la

China pasando por Europa y América Latina, la educación como todo el reto de las cosas la

conduce un Ministerio que da cuentas al Presidente quien dirige una estructura administrativa y

técnica.

Gustavo Cosse


Es interesante recordar el origen de la estructura colegiada del Poder Ejecutivo y su ampliación a

todos los entes públicos, retomando las ideas de José Batlle y Ordoñez. En 1951 una alianza de

Martínez Trueba y Herrera reimplantó el sistema colegiado con la intención de bloquear una nueva

presidencia unipersonal de Luis Batlle Berres (33), un líder, como se sabe, muy preocupado por los

ingresos y la protección social de los trabajadores caracterizable como un “populista democrático”

(34). Cuando se eliminó el Colegiado esta norma sobrevivió; lo que enseñan nuestros cientistas

políticos -que coincide a nuestro entender con lo que piensa mucha gente- es que la misma tenía

una alta funcionalidad político-electoral: había muchos más cargos para distribuir y más

clientelismo posible. La educación pagó un costo altísimo.

La Ley Sanguinetti de 1985 mantuvo esa estructura y también la del FA de 2008. La misma es

designada por el Poder Ejecutivo pero requiere la venia del Senado lo que según parece no ocurre

en ningún otro lugar; la misma debe reunir a los 3/5 de sus integrantes, lo cual es fuerte, es

necesario un acuerdo inter-partidario. En muchos otros casos sólo se requiere la mayoría simple.

Los órganos son: La Administración Nacional de Educación Pública tiene los siguientes órganos:

el Consejo Directivo Central, los Consejos de Educación Inicial y Primaria, de Educación Media

Básica, de Educación Media Superior y de Educación Técnico-Profesional (UTU). O sea unas 50 o

60 personas para dirigir la educación.

Una buena alternativa que compatibilizaría la autonomía de los Consejos de Enseñanza con la

potenciación de la capacidad ejecutiva, ha sido sugerida por Filgueira y Martínez Larrechea (2004)

y sería la presidencia del Consejo Directivo Central por parte del Ministerio de Educación, con una

estructura más bien pequeña pero muy calificada técnicamente y la integración del mismo con los

hasta ahora directores generales de los desconcentrados. La estructura técnica y de planeamiento

del MEC, del CODICEN y de los desconcentrados, podría así racionalizarse y volverse

convergente.

Hay otro aspecto que a nuestro juicio conspira contra la profesionalización de la conducción

educativa. Se establece que El Consejo Nacional de Educación Pública estará integrado por cinco

miembros, los que deberán poseer condiciones personales relevantes, reconocida solvencia y

méritos acreditados en temas de educación (no se dice cuales) y que hayan actuado en la

educación pública por un lapso no menor de diez años (resaltado nuestro). Véase que no se exige

una calificación profesional específica, maestría, doctorado, concursos, publicaciones; lo de

33. Agradezco a Vicente Cremanti la información brindada sobre estos hechos. 34. Para diferenciar este tipo de régimen del “populista autoritario” como el peronista o el varguista.



méritos acreditados es ambiguo, puede ser por ejemplo un Director de liceo, un profesor de la

Enseñanza Media, etc.

Lo que el Poder Ejecutivo y el Parlamento deberían entender a nuestro juicio es que una cosa es

la solvencia profesional -cualquiera sea su definición- y otra muy distinta la capacidad de tomar

decisiones y controlar su ejecución eficiente, son capacidades absolutamente distintas. Hay una

muy calificada y amplia bibliografía acerca de los altos costos políticos que se han pagado en

muchos países por esta confusión (Mouzelis, 1975; Croizier, 1969; Croizier y Friedberg, 1990;

Croizier, 1995; Mayntz, 1985; Barcelay, 1998, Oszlak, 1984; Lefort, 1984; Márquez y Godau,

1984; Brown y Steven, 1984).

Así pues la conducción educativa tiene una integración multifacética, con intelectuales (como

Barrán, en el Gobierno anterior), un -muy respetable, claro está- Decano sin experiencia en el

sistema educativo, funcionarios medios y medio-altos, un representante de los funcionarios (no se

dice de cuales), otro representante de los trabajadores de la educación (lo cual no existió nunca ni

en la Universidad de la República -UDELAR- ni, que sepamos en ningún otro país; la conclusión

parece evidente: es imposible obtener rapidez y eficiencia, todo evoluciona más que lentamente

en medio de innumerables discusiones y hay una carencia absoluta de capacidad ejecutiva.

VII. 5. Las orientaciones y concepciones de los gremios docentes

Parece importante analizar las orientaciones y ciertas opiniones acerca del sistema educativo de

los gremios de la Enseñanza Media, ya que constituyen un actor de primera importancia.

1) La valoración respecto de la informatización del sistema educativo, o sea el

Plan Ceibal: El Prof. Luis Martínez de la Asociación de Docentes de Enseñanza Secundaria hizo

declaraciones públicas muy negativas acerca de las PC en la Enseñanza Secundaria a CX 30,

reproducidas parcialmente por UyPress y comentadas en Caras y Caretas del 19/11/2010 por M.

Generalli: las ceibalitas son perjudiciales y absolutamente negativas, son los espejitos del siglo

XXI; las ceibalitas son como el poder que tienen los chupetes en los niños; ...si no será en verdad

una herramienta más de la colonización cultural”; “...es tecnología que los países ricos; utilizan

como arma de dominación”; etc. El Prof. Daniel Guasco -delegado gremial al CODICEN- propuso

cerrar el sistema educativo por un año para reformarlo y afirmó que el PISA hay que cambiarlo por

otra cosa porque es neoliberal (35). O sea que por ejemplo que un alumno pobre del secundario

35. Hay que señalar un hecho que parece no exento de importancia: las mencionadas declaraciones generaron múltiples manifestaciones de rechazo de autoridades educativas y legisladores blancos y colorados. Pero no apareció ninguna -si el autor de este documento no está mal informado lo que es posible- manifestación de legisladores oficialistas.

Gustavo Cosse


tenga una PC con la que puede hacer cálculos matemáticos y estadísticos, dibujos geométricos,

consultar la biblioteca de cualquier universidad del mundo, localizar datos poblacionales,

geográficos o históricos del planeta. sería un resultado de la dominación imperialista. Es

pertinente la pregunta acerca de si esto tiene algo que ver con colonización alguna.

2) Personal Computers - PC. Las PC son -se sabe en el mundo entero- como

otros instrumentos pedagógicos y didácticos recursos que los docentes pueden aplicar en el

proceso de aprendizaje, con la orientación y las condiciones que las circunstancias requieran, sin

que nadie haya dicho que sean una Panacea. Estas opiniones dicen mucho acerca de la

valoración de los gremios de ciertos recursos que se difunden desde hace décadas en casi todos

los países, desde Finlandia a la China (36).

Como los dirigentes de ADES deberían saber, la discusión sobre el equipamiento informático en la

educación está muy presente en el mundo, tanto en los diferentes países como en los organismos

internacionales

“Mucho ruido y pocas nueces", (“Últimas Noticias”, fue la conclusión que realizó el encargado de

asuntos nacionales de la Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria

(FENAPES), José Olivera, tras el encuentro de las autoridades de la educación con el Consejo de

Ministerios. Las propuestas de concentrar las horas docentes en un solo centro educativo y el

pasaje de grado por la vía de concurso acorde a los méritos académicos" fue sugerida por el

consejero Daniel Guasco representante de los docentes en Secundaria; no es nueva, refutó.

3) La idea de la autonomía de los organismos directivos de la educación. Los

gremios parecen tener confusiones importantes. Dicen “Tienen que entender (los funcionarios del

Gobierno) que es necesario que los organismos de la enseñanza tengan la autonomía necesaria

para desarrollar políticas educativas”. La expresión manifiesta una notoria falta de lectura -por

decirlo así- hasta de manuales de ciertas cosas básicas. Según lo que enseña la realidad política

desde que se instauró el Estado moderno y la experiencia internacional desde hace muchísimo

tiempo, esa autonomía es y debe ser técnica y no política. Si se renunciara a que el Gobierno

impulsara políticas públicas se estaría echando por la borda la capacidad del Estado de cambiar

la realidad. Que se sepa en ningún país se plantea tal renuncia. Esta confusión está hundida en

todo el despliegue de oposición a la reforma Rama, más allá de acuerdos o discrepancias que se

puedan tener con tal o cual aspecto. Y que tuvo el hecho inaudito en este país de desgremializar a

un docente por trabajar (con licencia sin sueldo) como técnico.

36. El autor de este trabajo pudo observar en 1999 una clase de primaria de informática en Beijing de 37 alumnos -toda la clase era de 40, resolviendo ecuaciones de primer grado.



4) Otra confusión peligrosa: “la educación es una cuestión de Estado y no de gobierno”. Sí, la educación es una cuestión de Estado. Pero ello implica que una vez definidas o

en proceso de definición las políticas -básicamente por la iniciativa del Gobierno- se obtenga el

compromiso del sistema político-parlamentario para que se establezcan acuerdos de continuidad,

permanencia y evaluación de resultados. Es evidente que el Gobierno no puede renunciar a

impulsar o incluso exigir ante o de los organismos de conducción educativa el diseño de políticas

públicas, es decir renunciar a su papel ante el Estado y la sociedad.

5) El programa PISA hay que cambiarlo por otra cosa porque es neoliberal. Aparece

de nuevo otra notable y alarmante ignorancia acerca de como funciona el mundo educativo, dicho

por un dirigente gremial de un país dónde se ha hecho tres veces este estudio con la respectiva

publicación de los mismos que se encuentran en dos minutos en la página de ANEP. Cualquiera

que haya leído algunas páginas sobre el PISA sabe que este es un método de evaluación

educativa dirigido por algunos de los más destacados expertos del mundo, y por cierto leyendo

sólo algunos de sus artículos e informes queda clarísimo que nada tienen de neoliberales.

Parecería entonces que los gremios docentes tienen un alarmante grado de desinformación y pre-

conceptos que podrían afectar la viabilidad y/o la rapidez -cuando finalmente se produzcan- de los

necesarios cambios en el sistema educativo.

VIII. EL PLAN CEIBAL

En los límites de este trabajo no es posible detenerse demasiado en la descripción de las

características de este Programa y sobre todo en su impacto en el aprendizaje. Nos centraremos

entonces en algunos aspectos que parecen importantes de retener.

VIII. 1. Algunos aspectos centrales

Desde 2009 el Plan Ceibal es monitoreado y evaluado regularmente a través de un operativo

llevado adelante en forma conjunta entre la ANEP y el Centro Ceibal 1. Este operativo releva

anualmente información sobre una muestra de 200 escuelas en todo el país. En el mes de julio de

2010 se llevó a cabo la segunda ronda de evaluación del Plan Ceibal a nivel nacional.

Gustavo Cosse


Fuente: ANEP, 2009 - Elaboración propia

Como esa evidente la difusión es muy fuerte. Un proceso similar se dio en Montevideo y

Canelones hacia 2009. A fines de este último año, la amplia mayoría de los hogares con niños en

edad escolar en todo el país contaba con al menos una computadora (ANEP, 2010).

Aparece un fenómeno sociológico muy interesante que ameritaría una investigación específica: en

su casa o en el colegio o escuela se concentran los alumnos de los cuartiles 1 y 2; en los cuartiles

3 a 5 predominan los alumnos que están en grupos sea en casas o las plazas, lo que implica

formas de sociabilidad muy distintas y muy probablemente la conformación de subgrupos para las

actividades informáticas fuera de la escuela; si fuera así esto sería fuertemente negativo en

relación la conformación de los “grupos de pares” y su impacto en el aprendizaje que se analiza

en otro lugar de este informe.

GRÁFICO XV Lugar de conexión

Porcentajes 2010



Fuente: ANEP 2010 Elaboración propia

El impacto cuantitativo de la distribución es bastante impresionante; y también lo es que su uso

esté generalizado fuera de las instituciones educativas que tienen un porcentaje mínimo de

usuarios, lo cual manifiesta un alto grado de socialización de las PC.

Gustavo Cosse


La evaluación de los alumnos sobre los docentes

Fuente: ANEP 2005. Elaboración propia

El Gráfico es muy claro en cuanto a mostrar que la casi totalidad de los usuarios operan su propia

PC.

En el interior del país el 60% de los niños usa tres o más veces por semana la XO en el aula; en

2010 el porcentaje es de 49%. Consultados los niños sobre qué recursos utilizan para realizar los

trabajos que le solicita la maestra, se observa que fundamentalmente acceden a Internet para

buscar información. En segundo lugar utilizan medios tradicionales como diccionario en papel o

libro de texto, y en tercer lugar acceden a los libros de la biblioteca de la XO. Este recurso en 2011

se expande mediante la inclusión de bibliotecas digitales en los servidores de la escuela y que

contarán con más de 100 títulos. Con este recurso se beneficiar todos los niños, pero

especialmente aquellos de contextos desfavorables que son los que más lo utilizan ANEP 2010).



VIII. 2. El impacto internacional del Plan CEIBAL

A/ Le Monde. "A la salida de las escuelas, las calles de Montevideo se ven llenas de escolares

con curiosos maletines de un verde llamativo", dice con asombro el enviado especial de "Le

Monde" a nuestra capital (Le Monde, 19-10-2009) ... el corresponsal destaca que "la misma

escena insólita se repite en todos los pueblos, incluso hasta en aquellos más aislados". El

periodista francés: explica que el niño se refiere a la PC (de un niño) como "una cajita mágica", y

que sentado sobre un banco trabaja con entusiasmo en la computadora. Sin disimular el asombro,

el periodista explica que Tomás navega en Internet, ha creado un blog, y se ha reencontrado con

algunos compañeros en el Facebook. Refiere a las características de los equipos y comenta que

son resistentes al agua, vienen equipados con el sistema Linux, con una conexión inalámbrica y

una web cam ... El periodista agrega un comentario del maestro (a quien está entrevistando),

quien señala que "nosotros hemos formado decenas de padres, fascinados de poder comunicarse

con el mundo entero, buscar informaciones, mirar fotos..."

B/ Las Naciones Unidas. A través de su vocero, Franc La Rue, Naciones Unidas ponderó en

Hungría el Plan Ceibal que desarrolla Uruguay. "Es un ejemplo para todo el mundo. (…) Si

Uruguay logra mantener el proyecto en una generación, va a tener la población más educada del

continente, incluidos los Estados Unidos”, dijo La Rue a la Agencia Efe. El locutor del evento dio el

comunicado durante la declaración internacional sobre la libertad de expresión en la red

electrónica realizada en Budapest, resaltando la política de estado uruguaya en dar a cada niño

estudiante una portátil (ceibalita) para sus trabajos de estudio e investigación (01.06.2011,

UyPress).

VIII. 3. La perspectiva gremial

1) Las Asambleas Técnico Docentes nacionales de Primaria, órgano asesor del Consejo de

Primaria, se reunieron entre el 8 y el 12 de agosto y rechazaron la instrumentación del Plan Ceibal

(Información de la prensa). Se trata de un plan impuesto por el Poder Ejecutivo" y volvió a ser

"rechazado porque carece de un enfoque pedagógico", dijo su delegada Raquel Bruschera.

Aunque no se oponen a la enseñanza de la Informática en el aula, que había contado con una

batería de programas anteriores que no fueron evaluados. Secundaria no ve con buenos ojos la

llegada del Plan Ceibal sin previa coordinación...una imposición... Señalan que se hizo un llamado

para diseñarlo y no se coordinó con el CES.

Gustavo Cosse


2) El Plan Ceibal está provocando rispideces en Secundaria: mientras el Centro de Inclusión

Tecnológica y Social (CITS), que comprende al Plan Ceibal lo instrumenta para los liceos, el

Consejo de Educación Secundaria (CES) critica la modalidad de implementación del mismo. "El

desajuste está en que es un proyecto del Poder Ejecutivo impuesto a la Administración Nacional

de Educación Pública (ANEP), quien lo debe adaptar y aplicar en cuanto al contenido", afirmó a

Ultimas Noticias Daniel Guasco, miembro del CES. (Información de la prensa 06-12-2010).

Podría hipotetizarse que el rechazo de los gremios al Plan CEIBAL se basa en el desconocimiento

de la necesidad de la informática en la enseñanza -la que como cualquiera sabe recorre el mundo

desde hace dos décadas- y a su total incomprensión de en que consiste la enseñanza con apoyo

informático, que ya fue expuesta en la Sección VII.5.

Por último creemos que merece mencionarse la propuesta investigativa de Daisy Iglesias,

Secretaria General de la gremial magisterial que da cuenta de los temas que le parecen

importantes de investigar a la conducción gremial: Parece ser que lo regalado (se refiere a las

ceibalitas) es difícil de mantener, expresó a Ultimas Noticias. Sugirió se realice una investigación

sobre "cómo se valora lo regalado" en el seno familiar.

En síntesis no es posible dudar de la extensión cuantitativa y muy rápida así como el alcance

socializador de la cobertura informática y también el impacto en el aprendizaje (37).

La difusión informática en los niños y adolescentes constituye un decisivo factor de ampliación de

la democracia al significar un notable mejoramiento del acceso al conocimiento.

IX. Los CERP (38)

IX. 1. Los antecedentes: el Instituto de Profesores “Artigas”

Como se sabe el IPA fue durante décadas el ámbito tradicional en Uruguay de la formación de

profesores. Tuvo características muy especiales que no existían en la Universidad: ingreso por

cupos limitados y la dependencia de ANEP. Este sistema de formación inicial siguió vigente

durante toda la segunda mitad del siglo XX aún cuando fue cuestionado en cuanto a la calidad de

la formación impartida, ANEP lo ha caracterizado del siguiente modo: “Ese modelo se fue 37. Como comparación puede recordarse que en Argentina la política de “un niño, una PC” fue formulada un par de años después que en Uruguay pero por diversos problemas vinculados a las características que debían tener los equipos y a un juicio de Microsoft al Estado demoró alrededor de 5 años en iniciarse cuando el CEIBAL estaba ya en plena ejecución. 38. Salvo menciones específicas sigo el desarrollo de Mancebo, 2003.



convirtiendo en un modelo de masas, un modelo que perdió selectividad y jerarquía y que se vio

muy afectado bajo el período de facto. (ANEP, 1997:4 [citado por Mancebo, cit.]). Es interesante

señalar un aspecto importante: para ANEP es un problema que el IPA “perdió selectividad” y se

convirtió en “un modelo de masas” (la palabra parece algo exagerada); es decir que en 1997 la

idea predominante era que el modelo debía ser selectivo y no ampliado a los aspirantes que

quisieran formarse con lo cual, a nuestro juicio erróneamente, se plantea esta como necesidad

para la calidad. Nos parece que es muy discutible la idea de que la selectividad es buena; en lugar

de admitir a todos los que satisfacen un cierto nivel de exigencia se establece un cupo que

excluye a un grupo sin razón alguna.

Se ha señalado un foco más preciso de la pérdida de vigencia del IPA: "...El currículo...arrastra un

atraso de décadas que se ha “naturalizado” y que tocarlo o pretender modificarlo se aprecia o se

siente por sus docentes y también por sus egresados, como violador de su propia identidad”

(Vilaró, 1999 [citado por Mancebo]).

IX. 2. Las características centrales de los CERP

La cuestión de quien forma a los docentes.

Los CERP mantuvieron el criterio tradicional de formación normalista. La tendencia a transferir la

formación docente a las universidades partió de un diagnóstico según el cual las instituciones

formadoras tradicionales tienden a desarrollar problemas de diversa índole, todos los cuales

confluyen en una pérdida de calidad de la educación impartida. Entre los problemas más

comúnmente mencionados aparecen la asimilación de la formación de maestros a la formación de

los niños, la no consideración de los estudiantes como adultos, la falta de articulación de los

formadores entre sí, la desvinculación del trabajo de los formadores con la práctica para la cual

forman, la ausencia de una concepción de la formación de docentes como formación profesional,

la falta de contacto con la producción científica y académica, el peso de la burocracia y la rigidez

para adaptarse a los cambios.

(i) En relación al lugar que debe ocupar la formación docente en el sistema educativo

y a las consecuencias de dicho posicionamiento en escuelas normales y/o universidades, Diker y

Terigi (1997) mencionan la expresión “anclaje institucional de la formación inicial”. Estas autoras

constatan que el desplazamiento de la formación docente desde las tradicionales instituciones

formadoras -las Escuelas Normales y los Institutos de Profesorado hacia las universidades se

presenta como una condición sine qua non para el mejoramiento de su calidad, con los siguientes

argumentos:

Gustavo Cosse


(ii) Es un medio de jerarquización de la profesión docente en tanto la universidad

garantiza títulos de grado y postgrado y una formación más larga y compleja.

(iii) Es el resultado del reconocimiento de la complejidad de la formación docente y de

la necesidad de fortalecer la formación disciplinar de los docentes, poniendo a su disposición los

conceptos y herramientas de las disciplinas académicas.

(iv) Es un medio para cambiar la cultura organizacional de los ámbitos de formación

docente,

Las autoras señalan algunas ventajas del modelo universitario de formación docente:

A) Títulos de grado y postgrado que se ofrecen, lo que puede facilitar el proceso de

actualización continua de los docentes.

B) La relación fluida entre docencia e investigación que el modelo universitario clásico ha

establecido.

También señalan problemas en él:

a) La distancia entre el ámbito de formación docente (universidad) y el ámbito de ejercicio

docente (escuela) puede acrecentarse. Sin embargo esto parece un riesgo no muy

explicado en el análisis de Diker y Terigi.

b) Se corre el riesgo de confundir la elevación en el nivel formal de calificación con la

mejora de la formación; de hecho, no hay evidencia empírica de que el pasaje de la

formación docente a la universidad mejore la calidad docente. Sin embargo

podemos pensar que hay otras muchas variables que inciden en este proceso.

c) El cambio de la organización académica propia de los institutos normales a la

correspondiente a las universidades puede resultar muy arduo y, en algunos casos,

infructuoso. Es una hipótesis interesante pero no conocemos evidencia empírica al

respecto.

Finalmente, Diker y Terigi sostienen que:

“la pregunta clave no es qué tipo de estructura deberían tener las instituciones formadoras, sino

cuáles son las prácticas que se quiere contribuir a transformar o generar .... la formación

pedagógica debe estar garantizada. Se trata de encontrar una estructura que pueda apoyar el

desarrollo de unas prácticas profesionales en las que los formadores de docentes incrementen su

contacto y conocimiento de la práctica escolar y de los modos de intervención en el campo

educativo, teniendo para ello como fuentes el trabajo en la formación de grado, el contacto con

docentes en ejercicio a través de la capacitación y la investigación pedagógica... Las estructuras

se presentan como alternativas de facilitación de unas prácticas que se quiere contribuir a instalar

o desarrollar, siendo la definición de estas prácticas una de las deudas más importantes del



proceso en curso.” Este planteo nos parece pertinente; la formación universitaria debería

garantizar la trasmisión de los conceptos y temas específicos a la formación docente.

La reforma educativa de la segunda administración Sanguinetti (1995-2000) impulsó una política

de formación inicial de los docentes de enseñanza media que constó de tres ejes claramente

diferenciados:

(i) La construcción física e institucional de los Centros Regionales de Profesores

(CERP) en el Interior.

(ii) El mantenimiento sin cambios del modelo IPA en Montevideo.

(iii) La desactivación paulatina de la carrera de Profesorado en los Institutos de

Formación Docente del Interior.

El modelo IPA tuvo como objetivo la excelencia académica y el modelo IFD priorizó la

descentralización y le asignó una enorme potencialidad para dotar al sistema de mayor eficiencia;

la apertura de los CERP en 1997 supuso la aparición de un tercer “modelo” de formación, con un

nuevo plan de estudios de tres años y un régimen de dedicación total tanto de estudiantes.

Con una amplísima cobertura en la fase inicial, las becas constituyeron el instrumento capital de

esta política y operaron como llave de acceso a una educación superior a la que ingresa menos

del 30% de cada generación de uruguayos, con una neta subrepresentación de los sectores

sociales menos educados y más desfavorecidos. De ahí la importancia que dos terceras partes de

los estudiantes que ingresaron a los CERP en 1997 sean la primera generación familiar que

alcanza el nivel terciario.

Creemos que este efecto democratizador ha estado también ausente en las críticas a la reforma y

en las políticas educativas desde 2004 y especialmente desde 2008 como se analiza en las

Secciones V y VII.5.

El modelo CERP se diferencia nítidamente de los del IPA e IFD. El segundo esquema analítico

apunta al reconocimiento de la frecuente brecha entre los objetivos de una política y su impacto.

Mancebo establece la siguiente hipótesis sobre los CERP:

Las medidas de discriminación positiva, el régimen de estudio y la profesionalización de los

formadores integradas en la “política CERP” fueron favorables al logro de los objetivos de equidad

y profesionalización docente planteados por la reforma educativa iniciada en 1995.

Gustavo Cosse


IX. 3. El clasicismo de la política CERP como reflejo de la reforma educativa

Los CERP constituyeron, junto con la universalización de la educación inicial y el Plan 1996 para

el Ciclo Básico de la educación media, uno de los grandes objetivos de la reforma educativa

uruguaya, que tuvo un carácter altamente sistémico; es decir ninguna de sus acciones fue

concebida en forma aislada sino en vinculación con otras, que fueron implementadas en forma

simultánea en el tiempo o en forma secuencial.

La creación de los CERP puede ser entendida como la concreción en el campo de la formación

inicial de los principios rectores de la reforma. El objetivo de dignificación de la formación y función

docentes se tradujo en la política CERP en la búsqueda de profesionalización docente. A su vez,

el avance en la equidad socioeducativa que guió a la reforma en su conjunto tuvo un gran realce

en la política CERP, lo que es poco común en la educación superior en general y en la formación

docente en particular.

La fundación de los CERP fue altamente congruente con los “pilares del modelo educativo” de la

reforma uruguaya: inversión en capital humano, papel fundamental del Estado, preocupación por

la integración social.

Una vez más es necesario señalar lo desatinado de las críticas de los docentes y de la orientación

de los cambios post 2008 basados en un supuesto neoliberalismo de la reforma que se analizan

en las Secciones V y VII.1.

IX. 4. El contenido curricular

Mancebo señala diversos elementos que hicieron de la política CERP una política que denomina

"clásica". A) En el período 1997-2000 no hubo ninguna referencia a los dos temas que están hoy

en la punta de la reflexión y el debate internacional sobre la formación de los docentes: la creación

de estándares para la formación y la definición de las competencias requeridas para el ejercicio

docente profesional. Por el contrario, en el diseño el énfasis estuvo en la selección de las

asignaturas y en su contenido, tanto a nivel de las disciplinas específicas de cada Profesorado

como de las de Ciencias de la Educación.

El modelo CERP no logró romper con el tradicional isomorfismo de la formación inicial. Sólo

consiguió amortiguarlo a través de un primer año con asignaturas comunes a quienes cursan

Profesorados en el área de Ciencias Naturales o Ciencias Sociales.



Se prestó muy escasa atención a los aspectos metodológicos de la enseñanza en los CERP ya

que los cursos a los formadores se concentraron casi exclusivamente en los contenidos.

En la dimensión institucional, la política CERP fue firmemente estatista y mantuvo intacto el

carácter normalista que tradicionalmente ha tenido la formación docente en Uruguay. En efecto, la

reforma reforzó el rol del Estado en la prestación directa del servicio educativo y, a diferencia de lo

que ocurre en gran parte de los países latinoamericanos donde la formación de profesores se

realiza en las universidades (públicas y privadas), la política CERP mantuvo la formación docente

en la órbita de la ANEP, continuando en este sentido una larga tradición “a la francesa” (39)

La creación de los CERP instauró nuevas reglas de juego en la vida de ANEP, tales como la

posibilidad de acceso a becas, frente a la inexistencia de ellas en los otros dos modelos (40) el

trabajo de los formadores en régimen de tiempo completo en los CERP, frente a formadores

contratados por hora-docente en el IPA e IFD; el reclutamiento de los formadores a través de un

proceso fuerte de selección con cursos y concursos de oposición en los CERP, frente a concursos

de méritos en el IPA e IFD.

Manteniendo la matriz institucional clásica, la creación de los CERP significó un cambio relevante

en el sistema de formación docente uruguayo. En primer lugar, académicamente se alteró la oferta

académica en esta materia y se instaló una competencia real entre los distintos modelos,

particularmente entre los dos presenciales (CERP e IPA)41. En segundo lugar, las reglas de

funcionamiento de los CERP impulsan a un trabajo vigoroso a los estudiantes, los formadores, los

directores. Finalmente, la heterogeneización del sistema incorporó nuevos actores con voz en el

sistema (estudiantes, formadores y directores de los CERP, autoridades de la Secretaría de

Capacitación y Perfeccionamiento Docente), junto a los tradicionales (estudiantes del IPA

organizados, cuerpo docente y directivo del IPA e IFD, ATD de Formación Docente, autoridades

de la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente); ello alteró el patrón clásico de poder

en el ámbito de la formación docente uruguaya y se tradujo en prácticas discursivas contrapuestas

de los defensores de uno y otro modelo.

En la dimensión procesual, la política CERP asumió las dos tónicas más salientes de la reforma:

una elevada dosis de racionalismo en el diseño y de verticalismo en la implementación. Ella puede

39. Sin perjuicio de esta característica debemos señalar que hoy en día en Francia, Finlandia, Italia y en la mayor parte de los países europeos la formación docente se hace en las universidades articulando el bagaje teórico general con el específico de la profesión docente. 40. Este aspecto fuertemente democratizador no se menciona en las críticas a la reforma. 41. Los IFD nunca llegaron a desafiar al modelo IPA sino que funcionaron como una alternativa para quienes no podían trasladarse a Montevideo.

Gustavo Cosse


considerarse “clásica” en un doble sentido. En primer lugar, como la mayoría de las políticas de la

reforma, la política CERP coincide plenamente con lo que Gimeno Sacristán (1998 [cit. por

Mancebo]) ha denominado “modelo clásico”: las autoridades de la enseñanza reciben su

legitimidad de las autoridades de gobierno nacionales -por representación democrática, elaboran

las políticas educativas- como expresión emanada de los intereses generales de la sociedad,

organizan el servicio de la educación, lo proveen de recursos, ordenan las formas de gestionarlo,

regulan sus contenidos básicos y ceden al centro escolar la capacidad de producir el servicio

educativo dentro de unos límites establecidos y bajo determinados controles. Esto significa una

contraposición nítida con el modelo liberal -“postmoderno”, al decir de Gimeno Sacristán- y con las

vertientes más participacionistas que se hicieron presentes en la crítica a la reforma educativa.

El desarrollo de la política CERP evidencia la estrategia general de cambio adoptada por toda la

reforma educativa, centrada en el objetivo de no introducir “cambios importantes en el proceso

tradicional. En un país dominado históricamente por el gradualismo de sus transformaciones, la

reforma educativa hizo tres innovaciones importantes a la “no continuidad”: a) En la educación

inicial, al terminar con la tradición de “jardines” separados de las escuelas; b) En la educación

media, al crear un Plan 1996 con una nueva estructura organizacional; c) En la formación de

profesores, al relegar al IPA e invertir en los CERP. Se trató de innovaciones audaces por la cual

las autoridades tuvieron que pagar costos políticos inmediatos (42).

X. LOS APORTES DEL INFORME PISA

Estos estudios tienen como se sabe una gran importancia para conocer la calidad de la

educación. Lo primero a señalar es que incluyen una muestra de 500.000 alumnos de casi todo el

mundo. Lo segundo es que son hechos con un gran despliegue técnico y metodológico. Y además

son objeto de una rica discusión metodológica acerca de su alcance y los limites de la validez de

los mismos. (Cosse, 2010)

X. 1. La cuestión metodológica

Los estudios PISA tienen un muy bien ganado prestigio por el rigor de las investigaciones, la

solvencia profesional de sus expertos y la transparencia con que se comunican la metodología y

los resultados. Todo ello no impide que exista desde que empezaron una rica e importante

42. Hemos señalado en Secciones anteriores que la educación inicial implica una transformación de largo plazo en la esperanza estadística de avanzar en el proceso educativo de los estudiantes después de la Primaria como lo han demostrado muy claramente los informes PISA; y también hemos señalado que la misma permanece ignorada para los gremios y las autoridades educativas actuales.



discusión metodológica. Parece necesario, dada le repercusión internacional y nacional del PISA,

reseñar algunos de sus componentes.

A. El objeto de la evaluación. Hasta que se inició la serie de evaluaciones PISA, las

evaluaciones nacionales e internacionales evaluaban los aprendizajes con referencia al currículo.

Es decir trataban de responder a la cuestión de cuanto habían aprendido los alumnos en relación

a lo que las normas establecían como objetivo para cada nivel educativo. PISA da un cambio

radical a esto. El “referente” de PISA está constituido por una conceptualización de los

conocimientos y competencias necesarios para desempeñarse en la vida adulta. Es decir que si

bien se tiene en cuenta los currículos a la hora de seleccionar los contenidos de las pruebas,

éstas no buscan reflejar los currículos de los países participantes.

Ahora bien, medir competencias para la vida y no aprendizajes introduce serias dificultades

metodológicas e incluso valorativas: cuales son estas y como se miden, que relación hay entre

esas competencias y la cultura -en sentido antropológico- países tan distintos como Francia,

Finlandia, Japón, Corea y Canadá (Martínez Arias, 2006; Ferrer et al., 2006). Se ha argumentado

que esas competencias se han definido tomando en cuenta básicamente a los países

anglosajones y sobre todo los nórdicos. (Bodin, 2005). Se ha señalado que medir competencias

para la vida y no aprendizajes introduce dificultades metodológicas y aun valorativas. ¿Cuáles son

y cómo se miden? (Martínez Arias, 2006; Ferrer et al, 2006).

Ahora bien, no es sencilla la cuestión de la relación entre esas competencias para la vida y la

cultura -en sentido antropológico- en países como muy distintos como Francia, Finlandia, Japón,

Corea y Canadá. Se ha sostenido que esas competencias se han definido tomando en cuenta

sobre todo a los países anglosajones y sobre todo los nórdicos. (Bodin, 2005).

A su vez los que optan por seleccionar grados argumentan que para asegurar que los resultados

de diferentes países sean comparables, un estudio internacional necesita evaluar poblaciones que

también lo sean.

Estudios como el TIMSS y el PIRLS definieron sus poblaciones en términos de grado escolar atendiendo a que la organización de los centros permite un muestreo estratificado de los mismos y

la clase (dentro de un mismo grado). Se pueden analizar entonces tanto los efectos clase-profesor

como los del colegio. Sin embargo puede señalarse que las diferencias entre países en lo que

respecta al alcance de la educación y atención preescolar, la edad de entrada en la educación

formal -que varía, mucho por ejemplo entre Francia, España, Gran Bretaña y Finlandia por un lado

y Alemania y Austria por otro- y la estructura del sistema educativo por ejemplo la autonomía

Gustavo Cosse


provincial en ciertos países, no permitirían definir los grados escolares de manera que sean

comparables internacionalmente; el caso paradigmático es Alemania (Cosse, 2010).

Por otra parte estudios hechos en Francia con los datos de PISA 2003 muestran por ejemplo que

los alumnos de 15 años que están en el penúltimo año del bachillerato obtienen bastante mejores

resultados que los que están en el antepenúltimo. La selección por edad permite eliminar algunos

problemas ligados a las diferentes políticas de repetición de los países, itinerarios formativos, etc.,

pero deja sin resolver otras cuestiones como las diferentes edades de entrada en la escuela.

Un estudio reciente llega a la conclusión de que los contenidos de las preguntas de PISA sólo

cubren alrededor del 15% de los contenidos de los programas del “collège” o sea la secundaria

inferior en Francia, o calculado de otra manera, el 25% de las preguntas de PISA no corresponde

a lo que los alumnos estudian en ese nivel (Bodin, 2005).

Otro problema que aparece es que en los últimos estudios PISA y también los últimos TIMMS es

que se han incorporado preguntas abiertas. Como se sabe, la evaluación puede cambiar en estos

casos según los criterios del evaluador, sobre todo cuando se trata de miles de pruebas en

diversas lenguas. Para controlar esta posible distorsión PISA entrega un cierto número de pruebas

a 4 evaluadores y con las evaluaciones construye un “índice de consistencia”; si el mismo está por

encima de un cierto valor predeterminado, se anula esa pregunta o ese conjunto de preguntas

(Ravela, s/f). El procedimiento es riguroso, pero cabe preguntarse si hacer el test de consistencia

con sólo 4 evaluadores no es algo escaso. La inclusión de este tipo de ítemes puede reducir la

eficiencia del test en cuanto a facilidad de corrección, fiabilidad de las puntuaciones y tiempo

requerido para la respuesta. Pero la necesidad de traducir y adaptar los tests a múltiples lenguas

es una importante fuente de problemas en las evaluaciones internacionales. Las traducciones

pueden producir ítems que difieran en dificultad y demandas cognitivas entre los diferentes

idiomas y el rendimiento de los alumnos puede variar mucho por cambios aparentemente menores

en la traducción, lo que llevaría a comparaciones no válidas (Martínez Arias, cit.).

B) Cómo los actores nacionales evalúan los resultados del Informe PISA. Es necesario

comenzar este análisis enfatizando lo que parece un importante error metodológico en los

comentarios periodísticos y aun de algunos expertos. Se ha señalado por ejemplo:

i/ Prueba Pisa: Uruguay entre los peores del mundo y los mejores de América... Uruguay

ocupa junto con los demás países latinoamericanos la lista con los peores resultados. (LR 21,

Matías Rótulo).



ii/ Al igual que en los ciclos anteriores, Uruguay tiene una posición relativamente ventajosa

en la región Latinoamericana, pero distante de los promedios de puntaje que obtienen los

estudiantes de la OCDE.) (ANEP, Informe sobre los resultados de la Prueba Pisa 2009) (43).

iii/ El 20 - 12 - 2010 el Ministerio Ehrlich admitió preocupación respecto a algunos de los

puntos evaluados. Ehrlich explicó que si bien nos situamos juntamente con Chile en los primeros

lugares de América Latina en cuanto a los indicadores educativos, "estamos muy por detrás de los

países de la Unión Europea, nosotros nos tratamos de medir con los estándares más altos y eso

demuestra que no ha habido cambios para nuestros jóvenes", añadió el Ministerio. (Información

de la prensa de una reunión del Consejo de Ministerios).

iv/ La Revista Caras y Caretas (23-09-2011) -a juicio del autor muy buena en general- se

acopla a la errónea perspectiva del Ministro Ehrlich, evaluando -con un lenguaje en apariencia

experto- el pésimo resultado que habrían tenido las pruebas del último Informe PISA: "... figura en

un remoto puesto 45...pero estuvo entre los peores del conjunto de los países evaluados (lo cual

no es cierto el puesto 45 en 65 no es de los peores) ... (tuvo) 426 puntos mientras que los tres

mejores, China, Corea y Finlandia superaban los 530..."

Basta recordar aquí un par de datos. En lectura el 33.5% de los alumnos que están en el Nivel 3

(de 5) en contextos muy favorables tienen un desempeño satisfactorio, mientras que sólo llegan a

ese resultado el 8.4% de los que están en un contexto muy desfavorable; los alumnos que están

en el Nivel 4 de desempeño en contextos muy favorables son el 29.8% (el 63.5% en ambos

sumados) mientras que el 1.3% de los alumnos en contextos muy desfavorable obtienen un

resultado satisfactorio (ANEP, 2010). Dicho de otra manera para que quede claro: Uruguay tiene

una distribución social de los aprendizajes muy inequitativa; mientras que el 70% de los

estudiantes de los contextos desfavorables no llega al umbral de competencia, este porcentaje es

de apenas 9,2% en el contexto muy favorable (ANEP, 2010). Es obvio que la desigualdad social

es mucho más fuerte que en China- Shangai, Corea y ni que hablar de Finlandia, Hong Kong-

China, Singapore y Canadá que son los países que siguen, sin mencionar aquí la eficiencia y la

calidad de la educación en estos países mucho mejor que en el nuestro. El Indice Gini de América

Latina era de 0.52 en 2009 (CEDLAS and The World Bank. s/f) -el de Uruguay era alto y muy

insatisfactorio, de 0.44- levemente superior al existente desde 1989; el de Europa era de 0.33 y el

de los países nórdicos de 0.25 (Gasparini y Lustig, 2011). Por todo lo cual sería recomendable

una cierta prudencia en los periodistas que manejan estos datos como si supieran de qué se trata,

cuando en realidad lo ignoran.

44. Por cierto no hay juicio de valor, pero podría suponerse que ANEP debería explicar al país las condicionantes sociales de los resultados; de lo contrario el lector tiene una comprensión sesgada de la situación.

Gustavo Cosse


Las evaluaciones de calidad implican una compleja problemática técnica que debería respetarse

tanto por los profesionales de la educación como por los periodistas; de lo contario, como se ha

visto, se cometen gruesos errores de apreciación que sólo confunden al lector. Comparar a

Uruguay o cualquier otro país latinoamericano con esos países no tiene sentido alguno.

Hay que tener en cuenta que el planteo es discutible porque hay una serie de factores relativos a

variables sociales y a características de los sistemas educativos que bajan los resultados en

América Latina que se mencionan enseguida. Sin embargo como se sabe el programa PISA

evalúa a los alumnos de 15 años -los que están sin retrasos en el sistema y no han abandonado-

con lo cual los valores tienden a subir -sobre todo cuando la ineficiencia es alta- ya que no

comprende a los desertores ni a los repetidores que quedan fuera de la muestra. Para analizar

varios países incluyendo repetición y deserción deben utilizarse las evaluaciones nacionales que

son buenas y confiables y no el PISA (cómo se ha hecho, (Bentancur, s/f); es lo que hace

McEwan (2004) para Argentina y Chile entre otras comparaciones similares como las de

OREALC.

Es sabido que la eficiencia es notoriamente mejor en Europa que en América Latina en general y

el Uruguay en particular (OCDE, Base de Datos, UNESCO, 2006; Braslavsky y Cosse, 2003 [a]).

La explicación es sencilla y conocida pero en muchos casos está ausente sobre todo -pero no

solo- en los planteos gremiales, o bastante desvanecida en las demandas por el aumento de

recursos.

Se sabe que existen múltiples factores que en aspectos relevantes explican la eficiencia y la

calidad y que muchas veces no tienen que ver con la cantidad de recursos: el nivel educativo

familiar, la pobreza, el trabajo informal, la desocupación, entre otros, bastante más deteriorados

en nuestra región -salvo la desocupación y la pobreza en Uruguay- y en Europa Oriental

(Schleicher, (44) 2005), Para PISA la diferencia entre los colegios es explicada casi en el 50% por

las diferencias sociales de los alumnos. Y en el rendimiento en matemáticas, la varianza de la

situación familiar explica entre el 5% y el 25% de los resultados de los alumnos

independientemente del colegio al que asisten.

También inciden sobre la ineficiencia variables sistémicas como la formación y los mecanismos de

designación de los docentes, los mecanismos de apoyo a los alumnos con problemas (lo cual está

instalado en Uruguay desde la Reforma Rama) los mecanismos de designación y evaluación de

los docentes, etc. las cuales funcionan en la gran parte de los países europeos mucho mejor que

en Uruguay como se planteó en la Sección VII.

44. Jefe de la División de Análisis de Indicadores Educativos de la OCDE.



En síntesis es erróneo comparar los resultados en Uruguay con los europeos.

Los resultados para Uruguay y algunas comparaciones internacionales.

Una síntesis de la situación uruguaya al 2009 sería la siguiente: Chile (Puesto 44), es el mejor de

América Latina, a muy pocos puntos de Uruguay, el segundo por encima de México, Colombia,

Brasil y Argentina, a distancias decrecientes. Tiene un puntaje 20% inferior al de China-Shangai

(Puesto 1), el que es casi igual al de Finlandia, durante años junto a Corea “las estrellas” de las

evaluaciones.

CUADRO X.1

% ALUMNOS POR NIVEL DE DESEMPEÑO

Nivel desempeño

% de alumnos

por nivel OCDE

% de alumnos por nivel Uruguay

6 0,8 0,1

% de alumnos por niveles agrupados

ROU

5 6,8 1,7 4 20,7 0,1 3 28,9 20,3

30,2

2 24,0 28,0 umbral de competencia

1 a 13,1 23,9 1 b 4,6 12,5 1 c 1,1 5,5 Bajo 1,1 5,5 Fuente: Programa Uruguay /OCDE-PISA

41,9

CUADRO X.2 PUNTAJE PROMEDIO EN LECTURA

PAISES SELECCIONADOS

CHILE 449 URUGUAY 429 MEXICO 425 COLOMBIA 413 BRASIL 412 ARGENTINA 398 PERU 370

Fuente: Programa Uruguay/ OCDE -PISA 2009

Sin duda los resultados casi que no podrían imaginarse peores, sobre todo por ese 42% que está

por debajo del nivel mínimo de competencia. Sólo un tercio de los alumnos están por encima y la

Gustavo Cosse


mitad están en los dos niveles inferiores. Sin embargo ya se ha argumentado que tal comparación

carece de rigor metodológico (45).

Por cierto la posición de Uruguay es buena en la comparación con otros países de América Latina.

Pero se permitirá reiterar que los resultados incluyen sólo a los alumnos que no han repetido ni

abandonado, es decir un segmento que no da cuenta integral de la calidad del conjunto de los

alumnos, aunque claro está la información es de alto interés y utilidad.

La ANEP informó sobre los resultados de la Prueba Pisa 2009, que evalúa, a nivel internacional,

los desempeños académicos de los estudiantes de Educación Media en Lectura, Matemática y

Ciencias. Una síntesis podría ser la siguiente:

a) Uruguay se ha mantenido relativamente estable en los tres ciclos que ha participado 2003,

2006, 2009. Si bien ha mejorado significativamente su desempeño en Lectura entre el

2006 y 2009 no se llegó al nivel del 2003.

b) El efecto del nivel socioeconómico en los aprendizajes es mayor al promedio regional.

c) Está entre los cuatro países de mayor repetición a los 15 años.

d) Cuando se analiza por sector institucional y se controla por contexto sociocultural, los

liceos públicos tienen mejores resultados que las escuelas técnicas, y en los casos que se

puede comparar, no se encuentran diferencias significativas entre los liceos privados y los

públicos. Esto último verifica un hecho conocido en la literatura especializada pero que va

en contra de un pre-concepto muy difundido en los padres. En los liceos públicos la

eficiencia es mucho peor pero la calidad es más o menos la misma que en los privados si

neutraliza el nivel socio-económico (McEwan, 2001).

45. La lista merecería un mínimo análisis de las diferencias que ANEP no hace; la diferencia entre México y Chile es 5.3% y la de Uruguay 4.4% o sea irrelevantes estadísticamente: están en el margen de error de la muestra. Sin embargo se meta comunica una valoración del orden significativo como si fuera muy relevante y las diferencias tuvieran una gran importancia.



XI. CONCLUSIONES

1

La extensión y la profundidad de la crisis educativa uruguaya se generan en múltiples factores

estructurales de organización del mismo y de su funcionamiento.

2

Esa crisis perdura desde hace décadas y sus efectos sobre las posibilidades ocupacionales de los

adolescentes y en las necesidades económicas, tecnológicas y sociales del país son profundas y

de largo plazo.

3

Errores en la integración de las autoridades educativas entre 2004 y la actualidad han acentuado

profundamente los problemas.

4

Desde 2009 hasta mediados de 2011 la conducción educativa no tomó iniciativa alguna orientada

a abordar la crisis.

5

La actual conducción educativa ha incurrido en diversas oportunidades en errores de valoración

de diversos aspectos -como la significación de las pruebas de calidad- que implican distorsiones

en el eventual diseño de políticas.

6

A partir de octubre de este año la conducción educativa ha anunciado la ejecución en curso de

diversas políticas dirigidas a mejorar la expansión del sistema y la mejora de su infraestructura

que son positivas y se orientan a necesidades impostergables, lo cual mejorará las condiciones

físicas y las relativas a los recursos institucionales en términos del número de liceos y otros.

7

Hasta octubre 2011 no se ha anunciado ninguna medida que se dirija a las estructura y

funcionamiento del sistema educativo que mejore la calidad y eficiencia de los resultados, con lo

cual aspectos cruciales del sistema permanecerían incambiados si no son encarados.

Gustavo Cosse


8

Aspectos relevantes de la estructura jurídica, básicamente el exagerado centralismo y el sistema

colegiado de los organismos de conducción educativa constituyen límites muy importantes para

definir y ejecutar las políticas educativas que son necesarias con la urgencia requerida.

9

Graves errores de información comprobados en declaraciones públicas de dirigentes gremiales

sobre el Programa PISA de evaluación de la calidad y sobre la informatización de la educación -

entre otros temas- constituyen fuertes restricciones para la formulación y ejecución de las políticas

educativas.

10

Si en 2013 se empezaran a instrumentar -lo que es sumamente improbable- todas las políticas

necesarias los efectos empezarían a manifestarse en 10 o 15 años.



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Gustavo Cosse


ANEXO I. PRECISIONES METODOLÓGICAS Aclaraciones. A) Hemos considerado muy interesante acompañar este informe con una síntesis

del siguiente texto, atento a que Finlandia ha liderado desde su comienzo las evaluaciones de

calidad de los estudios PISA y es un país con muchos aspectos similar al Uruguay. B) Se trata de

una síntesis C) Las supresiones al original están señaladas con puntos suspensivos. D) La

transcripción es textual. E) Se han numerado los párrafos. F) El informe del Boletín está

conformado por declaraciones de informantes no identificados excepto los que aparecen

mencionados que están en cursiva, tal como están en el informe.

ANEXO II. LA CALIDAD Y LA EFICIENCIA EN FINLANDIA ANEP

URUGUAY EN EL PROGRAMA PISA BOLETÍN INFORMATIVO Nº 5.

15-07-2005

1/ Finlandia es un pequeño país de 5 millones de habitantes y 300.000 kilómetros cuadrados de

superficie, algo más que Uruguay. Su densidad poblacional es similar a la de Uruguay... pero su

territorio es mucho más inhóspito que el nuestro, dado el clima extremadamente frío... tiene

recursos naturales limitados...(principalmente minerales y bosques) y carece de petróleo. Casi no

cuenta con tierras aptas para la agricultura...

2/ Sin embargo, Finlandia ocupa el 13º lugar en el Índice de Desarrollo Humano de Naciones

Unidas (2004) y el primer lugar como país con menor corrupción en el índice que construye la

ONG Transparencia Internacional.

3/ En PISA 2003(46) Finlandia obtuvo los más altos promedios de la OCDE en las tres áreas

evaluadas (Lectura, Matemática, Ciencias). Pero Finlandia se ha destacado en PISA no sólo por

los altos promedios sino, principalmente, por la equidad interna en el acceso a los conocimientos y

competencias evaluados por PISA, por parte de sus jóvenes de 15 años. En efecto, es uno de los

países en que la distancia en puntos entre el 5% de alumnos de peor desempeño y el 5% de

alumnos de mejor desempeño, es menor.

4/ Por supuesto, en la base de estos logros educativos están las condiciones de vida de la

población. Sin un adecuado nivel de desarrollo social, económico y cultural, difícilmente podría

46 También en los años siguientes hasta el 2009 en que fueron levemente inferiores a los de China Shangai y Corea del Sur.



haberse dado los logros educativos de Finlandia. Pero, al mismo tiempo, una inversión sostenida

e inteligente en la educación ha sido uno de los factores que ha contribuido a generar el desarrollo

económico y social de Finlandia.

5/ Debe señalarse además que el desarrollo social y económico no explica, por sí mismo, los

resultados educativos. Noruega y Dinamarca, por ejemplo, comparten con Finlandia..., y tienen

indicadores sociales y económicos incluso algo mejores que los de Finlandia: sin embargo, los

resultados educativos de dichos países nórdicos no son tan buenos como los de Finlandia. Por el

contrario, se ubican en torno a la media de la OCDE en Matemática y Lectura, y por debajo de la

media en Ciencias en las democracias industrializadas del mundo. Finlandia también se ubica

primero o entre los primeros en varias comparaciones globales de competitividad económica: uso

de Internet, prácticas de protección del ambiente...

6/ Hasta en los años 70’ Finlandia exigía a los niños asistir a la escuela sólo durante 6 años y el

sistema educativo no tenía nada de especial. Pero nuevas leyes, apoyadas por un gasto

gubernamental sustancial crearon, en apenas 20 años, un sistema que logra graduar a casi todos

los jóvenes de la educación media superior técnica o general, y envía a alrededor de la mitad a la

educación superior. En todos los niveles la educación es rigurosa y gratuita.

7/ La confianza en la educación no es simplemente una cuestión de política gubernamental; en

Finlandia proviene de lo profundo de la idiosincrasia nacional de un país que tiene escasos

recursos naturales más allá del pescado y la madera. Los finlandeses se dieron cuenta que la

educación era el mejor antídoto contra la pobreza endémica hace más de un siglo, dijo Himanen,

el filósofo: «El desarrollo de Finlandia ha llegado a través de la inversión en el sistema educativo».

8/ El Estado financia incluso los escasos colegios privados que existen. Universidades hay 20 -en

un país de cinco millones de habitantes-, todas ellas públicas. ¿Una carga demasiado onerosa?

No del todo. Finlandia invirtió en 2001 el 5,8% de su PIB en Educación. Es más que lo que invirtió

España (4,9%), pero apenas dos décimas más que la media de los países desarrollados.

9/ Los resultados demuestran que el gasto por alumno tiene cierta relación con el rendimiento,

pero no garantiza unos buenos resultados», explica Andreas Schleicher, jefe de la División de

Análisis de Indicadores Educativos de la OCDE y uno de los coordinadores del reciente informe.

«Austria, Corea, Finlandia o los Países Bajos han invertido bien su dinero, pero países que

invierten mucho por alumno, como Italia o EEUU han quedado por debajo de la media». No se

trata tanto de gastar más en Educación como de gastar mejor”.

Gustavo Cosse


10/ El sistema educativo es público y gratuito casi en un 100%. Existe una reducida proporción de

escuelas privadas, que reciben apoyo del Estado (atienden a menos del 7% de los alumnos de 15

años).

11/ Si bien [el] currículo es obligatorio para todas las escuelas, existen márgenes para su

adaptación en niveles de conducción educativa regional. No puede ser modificada la organización

de asignaturas y áreas de estudio ni la cantidad de días de clase al año. Sí puede modificarse la

definición de objetivos y contenidos para cada área o disciplina, la distribución del tiempo y la

definición de actividades extracurriculares.

12/ En los ´70 hubo decisiones políticas fuertes, acompañadas por un gran consenso social, para

hacer cambios importantes en la enseñanza... después de cuarto grado, a los diez años, los

chicos debían decidir si iban a la escuela media o si continuaban la escuela de nivel inferior. Era el

mismo sistema que tienen hoy en Alemania. Pero en Finlandia veíamos que eso no funcionaba...Y

los partidos políticos entendieron esto.

13/ La clave, dijo Pekka Himanen, de 31 años, un reconocido académico con un doctorado en

Filosofía (ganado a las 20 años) que es una suerte de “gurú” de la era de la información en

Finlandia, «no es cuánto se invierte, es la gente. La alta calidad de la educación finlandesa

depende de la alta calidad de los docentes finlandeses. Necesitas tener una licenciatura para

dirigir un jardín de infantes. Necesitas una maestría para enseñar en la escuela primaria. Muchos

de los mejores estudiantes quieren ser docentes. Esto está vinculado al hecho de que realmente

creemos que vivimos en la era de la información, por lo cual es muy bien visto estar en una

profesión tan crucial para la información como la docencia.

14/ En la tradición finlandesa la profesión docente siempre fue muy valorada. En cuanto a los

salarios, están en el promedio del resto de los países de la OCDE, no entre los más altos... En

Suiza ganan más o menos el doble. Pero lo cierto es que en Finlandia se hace una encuesta

periódica para ver cómo evalúan los jóvenes las profesiones, y siempre los maestros están en el

mismo nivel de prestigio que los profesores universitarios, los médicos y los abogados. Es que

nuestros maestros también tienen formación universitaria y obtienen su grado luego de cursar

cinco años. En definitiva, creo que tenemos mejores alumnos porque cuentan con maestros con

muy buena capacitación universitaria que disfrutan del prestigio de su profesión.

15/ Todos los docentes en Finlandia deben tener al menos una maestría, y aunque no están mejor

pagos que en otros países, la profesión es altamente respetada. Mucha más gente de la que las



universidades pueden atender quiere ser docente después de graduarse en la educación media

superior, de modo que la gran mayoría no logra ingresar.

16/ Lo que diferencia a los profesores finlandeses es que, como apunta el profesor Jouni Välijärvi,

de la Universidad de Jyväskylä -hacia el centro del país- y coordinador del estudio de la OCDE en

Finlandia en 2000, su formación está dirigida a que, además de perfectos conocedores de la

materia que imparten, sean auténticos expertos en Pedagogía. De ahí lo extenso que resulta su

paso por la Universidad Los profesores, sin embargo, creen que a pesar de este reconocimiento

cobran poco. «Es muy triste que tengamos unos sueldos tan bajos», se lamenta Hoven. «La paga

depende del tiempo que el profesor lleve trabajando.... Todo el mundo opina que es muy poco».

17/ Uno de los aspectos más importantes del sistema es que los profesores se aseguran de que

ningún alumno se quede atrasado... No dividimos a los alumnos entre los que van mejor y los que

necesitan más tiempo», prosigue. Aquí todo el mundo es igual. No hay repetidores. No dejamos

que ninguno se quede atrás. Si se nos presenta un problema con algún estudiante, lo tratamos

inmediatamente con los demás profesores, sus padres, el director del colegio y un psicólogo.

La gestión escolar

Karkkainen disfruta de una gran autonomía como directora del Colegio Arabia. Con su consejo de

dirección -integrado por cinco padres, dos docentes, un representante de los trabajadores y ella

misma- ella puede establecer el currículo del centro, escribir sus normas y contratar a sus

docentes.

Aclaraciones del Boletín: “El contenido del presente boletín tiene cinco fuentes adicionales al

Informe PISA 2003: Una encuesta realizada por el gobierno japonés sobre la estructura curricular

y el tiempo de instrucción en los países participantes de PISA. Una entrevista a un especialista

finlandés publicada por el diario “Clarín” de Buenos Aires el 28 de setiembre de 2003 (Analía

Roffo, “En Finlandia la educación es un servicio público”. Un artículo publicado en el “New York

Times” el 9 de abril de 2004 (Lizette Alvarez, “Los educadores se congregan en Finlandia, la tierra

de los niños letrados”) Un artículo periodístico publicado por “El Mundo” de España el 12 de

diciembre de 2004 (Juho Rissanen, “Éste es el secreto de los colegios en Finlandia”. Un artículo

publicado en el “Washington Post” el 24 de mayo de 2005 (Robert Kaiser, “El foco en los colegios

ayuda a los finlandeses a construir una nación ejemplar. Logros reflejan el alto estatus otorgado a

la vocación de enseñar”.

Cuaderno de eduación 03 - Cosse

Education

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