CUADERNO IDES (PROGRAMA DE ESTUDIOS DE GOBIERNO … · Gutierrez Garbiero, Daniel Abate, Carlos...

Instituto de Desarrollo Económico y

Social

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CUADERNO IDES (PROGRAMA DE ESTUDIOS DE GOBIERNO ABIERTO)

CONTENIDO

Presentación del Programa de Estudios……………………………………2

“Gestión de la participación bajo el paradigma de Estado/Gobierno Abierto:

El caso del CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL de la Provincia de Santa

Fe”. Autora: Fiorela Vasallo…………………………………………………..3

“Comentarios sobre el artículo de Fiorela Vassallo. Algunos desafíos y

aportes en el campo de la gestión del conocimiento y la innovación

sistémica”. Autora: Ester Kaufman…………………………………………..31


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PROGRAMA DE ESTUDIOS DE GOBIERNO ABIERTO

Este Programa ha sido formalizado este año (2016) bajo la dirección de Ester Kaufman. Una de sus actividades más relevantes ha sido la creación de la Red Académica de Gobierno Abierto, que cuenta ya con más de ciento cincuenta adherentes académicos provenientes de toda Iberoamérica. También se han firmado convenios, o han enviado notas de adhesión, instituciones nacionales como por ejemplo UNCU, UBA, UNC, UCC, UNQUI, UNAM, COLAM-OUI; UTN-Rosario; UNAM CAETI-UAI, ARGENJUS, UPAP-Salta; UNRN, Mesa Federal de Participación Ciudadana, Asociación Mexicana de Ciencias Políticas (AMECIP). .

Se están formando delegaciones en países como México que ha constituido la RAGA –México, con sede en la Universidad de Guadalajara.

El Programa ha sido creado para generar un espacio de investigación en el IDES que abarque investigaciones concretas, elaboración de publicaciones como formación de equipos de investigadores y consultores relacionados con gobierno abierto. Asimismo, se pretende dar asistencia técnica y formación a instituciones y funcionarios de gobierno (de todos los niveles) y de todos los poderes, así como a organizaciones de la sociedad civil. Para ello se están elaborando cursos multidisciplinares en la Plataforma IDES los que incluyen, además de los destinatarios mencionados, a cursantes y egresados de ciencias sociales y políticas, carreras tecnológicas, archivistas, bibliotecarios, documentalistas y expertos en administración pública.

Se pretende avanzar, paralelamente en el fortalecimiento de la Red, coordinada por Ester Kaufman, en los niveles locales, subnacionales, nacionales, regionales y globales. Una de sus actividades es, precisamente, representar al IDES en dichos ámbitos.

Los integrantes del Programa son los siguientes: Lina Montoya, Raul Cerutti, María Emiliana Kees, Ismael Lofeudo, Rosa Maenza, Raul Ceruti, Ismael Lofeudo, José Luis Tesoro, Lorena Quintero, Eugenia Molina Wellig, Nuria García Wolff, María Alejandra Rivero, Susana Darín, Marcela Perticarari, Daiana Yovan, Mauricio Moltó, Gonzalo Gutierrez Garbiero, Daniel Abate, Carlos Musfeldt; Nestor Balich, Pablo Herrando, Rosa Maenza, Nestor Balich, Graciela Rodriguez Murano, María Cecilia Alegre, Fiorela Vassallo, Mailen García y varios otros más.. .

Los cursantes destacados de cada cohorte del Curso de Gobierno Abierto IDES-RAGA son invitados a formar parte de las tareas de investigación y publicación.

Las tareas actuales del Programa apuntan a la elaboración de Cuadernos IDES para divulgar sus tareas e investigaciones.


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GESTIÓN DE LA PARTICIPACIÓN BAJO EL PARADIGMA DE ESTADO/GOBIERNO ABIERTO. EL CASO DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LA PROVINCIA DE

SANTA FE 1

Vassalllo Fiorela es Licenciada en Ciencia Política de la Universidad Nacional del Litoral. Miembro del Programa de Estudios de Gobierno Abierto del Centro de Investigaciones Sociales CONICET/IDES. Actualmente, se desempeña como profesional en la Subsecretaría de Desarrollo Estratégico del Gobierno de la provincia de Santa Fe. Ha participado como asistente técnico en la Comisión de Infancias y Juventudes del Consejo Económico y Social de la provincia de Santa Fe y formó parte del equipo de SantaLAB, el laboratorio de innovación ciudadana de dicha provincia. Ha sido tutora de las Prácticas de Extensión de Educación Experiencial: “Estados Abiertos: la necesaria entre universidades y gobiernos” de la Universidad Nacional del Litoral. Temas de especialización: participación ciudadana, gestión pública, Estado/Gobierno abierto.

Resumen

En el presente trabajo se busca describir y analizar la gestión de la participación ciudadana en el Consejo Económico y Social de la Provincia de Santa Fe. Para ello, se comienza señalando que la participación ciudadana es un fenómeno emergente y en auge que responde a diversas razones o dimensiones. En segundo lugar, se busca definir el concepto de participación ciudadana, objetando que existen al respecto múltiples debates académicos y discursivos. Asimismo, se señala que la participación ciudadana es un eje fundamental del paradigma de Estado/Gobierno Abierto. Luego, se avanza con la descripción del Consejo y se analiza la gestión de la participación ciudadana en dicho espacio. Finalmente, se concluye con una serie de recomendaciones que apuntan al fortalecimiento de dicha gestión y a la mejora de las capacidades internas del Estado provincial. Abstract This paper seeks to describe and analyze of the management of citizen participation in the Economic and Social Council of the Province of Santa Fe. For this, it begins by presenting citizen participation as an emerging and booming phenomenon that responds to various reasons or dimensions. Secondly, it seeks to define the concept of citizen participation, objecting that there are multiple academic and discursive debates. Likewise, it is pointed out that citizen participation is a fundamental axis of the Open Government paradigm. Then, the description of the Council is advanced and the management of citizen participation in that space is analyzed. Finally, it concludes with a series of recommendations aimed at strengthening this management and improving the internal capacities of the provincial government.

1 En el presente artículo se emplea la expresión Estado/Gobierno Abierto parar señalar que dicho paradigma no sólo se aplica al Poder Ejecutivo como podría sugerir el concepto Gobierno Abierto. En el apartado II se argumenta esta decisión.


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I. Participación ciudadana: un fenómeno emergente en escenarios de complejidad creciente La implicación de los ciudadanos en los asuntos públicos ha sido un eje central de las

discusiones en torno a la relación entre Estado y sociedad. En las últimas décadas, se ha

empezado a utilizar el concepto de participación ciudadana para referirse al novedoso

modo en que los ciudadanos toman parte en la definición, elaboración, ejecución y

evaluación de las políticas públicas, y así distinguirla de otras formas institucionalizadas y

tradicionales de participación vinculadas principalmente a los procesos electorales.

En este sentido, varios autores reconocen que la participación ciudadana, como acción

para intervenir en la hechura de políticas públicas, constituye un fenómeno emergente

más que una realidad arraigada en la práctica política (Gadea Montesinos, 2017: 5). Este

auge o emergencia responde a las transformaciones sociales, políticas y culturales que

han venido desarrollándose en las sociedades modernas y que afectan, de manera

especial, al espacio político y al modo en que los ciudadanos se implican en él.

El autor, Ortiz de Zarate (2010), en su intento por responder el porqué de la obsesión con

la participación ciudadana, propone tres dimensiones o razones que explican la

importancia y necesidad del involucramiento cívico en la construcción de lo público.

En primer lugar, reconoce una dimensión política y sostiene que en el seno de las

democracias actuales se han generado importantes problemas que afectan a sus

capacidades de representación, gobernabilidad y legitimidad.


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Las democracias actuales parecen2 enfrentar una crisis de representación, en la que las

élites políticas se distancian de unos ciudadanos insatisfechos con las formas de

representación canalizadas por los partidos políticos. Un fenómeno presente en la

mayoría de las democracias es la desafección y apatía política, los ciudadanos

desconfían cada vez más de la política institucional y se observa una falta de confianza

hacia los gobiernos, partidos y políticos.3

A esta realidad se suma la cuestión de la legitimidad. Las instituciones democráticas y los

funcionarios políticos que las dirigen no son percibidos como fuentes genuinas de

decisiones que representen la voluntad popular. El proceso democrático de creación de

políticas públicas se percibe como insuficiente. Este fenómeno, a su vez, resulta

paradójico, Prieto Martin (en Ortiz de Zarate, 2010) lo define como la “democracia

marchita”, esto significa que mientras crece el acuerdo sobre las virtudes de la

democracia y su superioridad frente a otros sistemas de gobierno, crece también el

desencanto de quienes viven en regímenes democráticos.

Frente a este escenario, la respuesta parece estar en la construcción de sistemas de

generación de políticas públicas más legítimos y colaborativos, caracterizados por la

transparencia, la rendición de cuentas y la apertura a la participación. En efecto, el autor

sugiere que la importancia actual otorgada a la participación ciudadana, es resultado de

percibir a ésta como un medio para dotar de legitimidad a los mecanismos de la

democracia representativa. Aquí, la participación ciudadana es sinónimo de legitimidad.

Continuando su desarrollo, Ortiz de Zarate (2010) introduce una segunda dimensión que

define como ciudadana. Esta segunda razón se relaciona con los rasgos que caracterizan

a las sociedades del siglo XXI y que fielmente Manuel Castells (2009) aglutinó bajo el

concepto de Sociedad Red. El nuevo modelo social está marcado por el

informacionalismo y la globalización, donde la red o los nodos y las relaciones fluctuantes

entre ellos constituyen la unidad básica y donde el movimiento es hacia una mayor

2 La alteración en la tipografía del término “parecen” es propia de la autora. Manin (1998) sugiere que en

lugar de hablar de una crisis de la democracia debemos referirnos a un proceso de trasformación en las formas de ejercer la misma. 3 Los síntomas más evidentes son los crecientes niveles de abstención electoral, el bajo nivel de afiliación

política y la incapacidad de los partidos políticos para actuar como portavoces de la sociedad.


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distribución y menor relevancia de las cúspides y el centro4. En las sociedades actuales,

la ciudadanía está más conectada, más activa y en constante comunicación y exige

mayores cuotas de involucramiento en los asuntos públicos. A su vez, en un contexto

donde la innovación es necesaria y en el que se sabe que no es posible una auténtica

innovación sin contar con los usuarios, existen grandes oportunidades para una sociedad

que participa activamente en el diseño y prestación de los bienes y servicios públicos,

como así también en el monitoreo y evaluación de los mismos. De este modo, en función

de la dimensión propuesta, la emergencia de la participación ciudadana responde al

propio reclamo ciudadano por intervenir en los asuntos públicos.

Finalmente, el autor señala una dimensión administrativa. Anteriormente, hemos señalado

que las sociedades actuales se caracterizan por su complejidad y fragmentación. Si a ello

le sumamos el contexto de globalización mundial -donde las decisiones transcienden los

Estados-, las cuestiones sobre las que hay que decidir se vuelven cada vez más

complejas.

Frente a este escenario, la administración pública necesita modernizarse e incorporar a la

ciudadanía en el ciclo de políticas públicas por el simple motivo de tener éxito en el

diseño de las políticas públicas. Aquí, la razón por la cual se exige mayores cuotas de

participación se asocia a aspectos técnicos de la toma decisiones, es decir, la

participación ciudadana en el ciclo de hechura de políticas opera aumentado la eficacia y

la eficiencia de la gestión pública, y también en el conocimiento de lo que es la gestión de

la “cosa pública”.

A modo de síntesis, hasta aquí se identificó a la participación ciudadana como una

práctica novedosa y emergente que se distingue de la participación política ligada a

procesos electorales. Asimismo, se demostró siguiendo el trabajo de Ortiz de Zarate

(2010) que este apogeo del enfoque participativo de la acción de gobierno descansa en

una necesaria remodelación del sistema democrático (dimensión política), en la demanda

4

Moises Naim, en su video “El fin del poder” sostiene que el liderazgo o la competencia puede venir desde

cualquier parte, incluso desde posiciones periféricas. (Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=1MkOTKPPWa8, visitado en diciembre 2018)

https://www.youtube.com/watch?v=1MkOTKPPWa8


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ciudadana por involucrarse en la toma de decisiones (implicación cívica) y en el aporte de

mayores niveles de eficacia y eficiencia (dimensión administrativa). En otras palabras, es

necesaria la participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas ya que de ser así,

la decisión será mejor aceptada, los resultados serán mejores y porque los interesados lo

reclaman.

A continuación, se buscará precisar una definición de participación ciudadana que tenga

en cuenta las discusiones académicas que existen al respecto y la relevancia que esta

adquiere en el marco del Estado/Gobierno Abierto.

II. Participación ciudadana y Estado/Gobierno Abierto En la comunidad académica existen diversas posturas acerca de lo que es y no es

participación ciudadana. Para comenzar, podemos precisar que esta es un derecho

humano fundamental, inherente e inalienable a todo ser humano.

En la región, un antecedente relevante al respecto es la Carta Iberoamérica de

Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CIPC) aprobada en el año 2009, en el

ámbito del CLAD. Allí se advierte la siguiente definición: “proceso de construcción social

de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad democrática,

canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales, políticos y

civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran,

así como los de las comunidades y pueblos indígenas.” (CIPC, 2009: 3 y 4) Más adelante

la Carta establece que: “Los poderes públicos fomentarán el ejercicio del derecho de

participación ciudadana en la gestión pública, destinando recursos, así como creando y

potenciando las condiciones favorables para el ejercicio efectivo de este derecho, en

especial de aquellos sectores en condición de exclusión y vulnerabilidad social.” (CIPC,

2009: 4) En la cita se enfatiza la perspectiva ciudadana y se observa el reconocimiento de

la participación ciudadana como un derecho humano fundamental. Asimismo, se sostiene


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que la misma debe constituirse como un elemento transversal y continuo a las políticas

públicas.

Por otro lado, el añadido “ciudadana” delimita un territorio en el que los actores son por un

lado las instituciones públicas y por el otro los ciudadanos tomados como sujeto individual

o grupal. El poder como elemento que media entre ellos puede servir para esbozar una

definición. En este marco, para muchos autores la participación ciudadana implica

siempre la cesión, distribución o delegación del poder por parte de los poderes públicos

hacia los ciudadanos. Una propuesta que tiene en cuenta este traspaso de poder es la de

Prieto Martín quien define la participación ciudadana como “una nueva forma de

institucionalización de las relaciones políticas, que se basa en una mayor implicación de

los ciudadanos y sus asociaciones cívicas tanto en la formulación como en la ejecución y

control de las políticas públicas” (Pietro Martín en Ortiz de Zarate, 2010:37).

Esta manera de entender la participación ciudadana, resulta útil en la medida que es

posible pensar en una escala desde relaciones menos participativas hacia aquellas más

participativas, o como bien lo plantea Kaufman (2012) es posible pensar en un ciclo de

empoderamiento ciudadano, con diversas fases que se corresponden con distintos grados

de compromiso de los poderes públicos y de involucramiento cívico en la gestión pública.

En otras palabras, las diversas etapas se corresponden con distintos niveles de

distribución o cesión del poder, donde el recorrido puede ser ascendente o descendente

conforme las demandas precisas que plantee el proceso participativo en cuestión. El

cuadro que se introduce a continuación, resume esta propuesta y señala las fases del

ciclo con sus respectivos objetivos y promesas.

Cuadro 1: Ciclo de empoderamiento ciudadano


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Fuente: IAP2: Auditor General de British Colombia (Extraído de Kaufman, 2012: 260)

En línea con la definición y el ciclo señalado anteriormente, es pertinente señalar que la

participación ciudadana constituye, junto a la transparencia y colaboración, uno de los tres

principios que motorizan y dan sentido al Estado/Gobierno Abierto. Este nuevo

paradigma, que surge a comienzos del siglo XXI constituye una nueva “filosofía acerca de

cómo gobernar y de cuál es el rol que juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión

pública y en sus resultados” (Oszlak; 2012: 3).

Antes de avanzar con el desarrollo del mismo, es pertinente realizar una aclaración inicial

vinculada al concepto “Gobierno Abierto”. En primer lugar, como sugiere Oszlak (2013)

este término responde, originariamente, a la iniciativa lanzada por el gobierno

estadounidense al asumir la presidencia Barack Obama5. De este modo, el concepto

proviene de la praxis política estadounidense por lo que alude al término de “gobernanza”,

5 Existe consenso para fijar el Open Government Memorandum de la administración Obama en los EEUU como el inicio del Gobierno Abierto (GA). La directiva del Poder Ejecutivo Estadounidense del año 2008 obligó a todas las dependencias gubernamentales nacionales a poner a disposición de la ciudadanía toda la información pública en su poder, basándose en tres pilares: transparencia, participación ciudadana y colaboración.


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entendido como responsabilidad de gobernar. En segundo lugar, el autor también señala

que los estadounidenses utilizan concepto de “Estado” para definir a sus jurisdicciones

subnacionales, por lo que conceptualmente “government” implica otra cosa.

Señalado esto, resulta más atinado emplear el término Estado/Gobierno abierto (en

adelante E/GA) por tratarse de un concepto más abarcador de las diferentes poderes –

ejecutivo, legislativo y judicial- e instancias que conviven dentro del aparato estatal, tales

como empresas públicas, organismos descentralizados, entes públicos no estatales e,

incluso, empresas y organismos que reciben financiamiento o subsidios estatales,

instancias que están adoptando, de manera lenta y paulatina, esta filosofía.

El E/GA supone un nuevo modelo de gestionar lo público, que en línea con las

transformaciones o desafíos que se señalaron al comienzo, pretende llevar a efecto la

gobernanza democrática por la vía de buscar una corresponsabilidad social en el diseño y

puesta en práctica de las políticas públicas.

De este modo, bajo el esquema del E/GA, la participación adquiere una relevancia mayor.

Va en busca de empoderar al ciudadano, de manera tal que cuente con mayores

herramientas para aumentar no sólo su capacidad de influencia, con base en legítimos

intereses, tanto de manera individual como colectiva, en la gestión de la cosa pública sino

también ampliar su involucramiento en la co-participación de las funciones legislativas y

judiciales. Así, el rol de éste se transforma, no sólo es el actor central al cual van dirigidas

las decisiones públicas sino que ahora es el protagonista en la promoción de un buen

gobierno y co-creador de bienes y servicios públicos.

Una definición interesante e útil para caracterizar el aspecto participativo del E/GA es la

que sostiene Oszlak quien lo define como: “aquel (Estado/Gobierno) que se abre a un

proceso interactivo con los ciudadanos a través de una relación de doble vía en la que

éstos pueden expresar sus opiniones sobre políticas o proyectos gubernamentales, co-

participar en la producción de bienes o servicios públicos o intervenir activamente en el

seguimiento, control y evaluación de la gestión estatal”. (Oszlak en Kaufman, 2013: 4)


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A continuación, en base al recorrido señalado hasta aquí, se intenta describir la

composición y funcionamiento del Consejo Económico y Social de la provincia de Santa

Fe (CEyS) como ejemplo de política de participación ciudadana bajo el paradigma del

E/GA. Su descripción incluirá algunas observaciones vinculadas a la gestión de la

participación. Luego, se introducen algunas recomendaciones en línea con las

herramientas que propone Kaufman (2012) a partir del documento “Civic Engagement of

the City of Victoria”.

III. El Consejo Económico y Social de la provincia de Santa Fe

En línea con el recorrido propuesto y en una primera búsqueda de información en el

Portal Web del gobierno de la provincia de Santa Fe, se observó la existencia de un

subportal de GA6, el cual está contenido dentro del eje denominado “Modernización del

Estado”. Esto denota cómo en las últimas décadas la mayor parte de los gobiernos

democráticos han comenzado a llevar adelante procesos de reforma que responden a las

transformaciones mencionadas más arriba. Estas reformas están dirigidas al aumento de

la eficiencia y la calidad de la gestión pública, y a democratizar la labor de las instituciones

públicas, favoreciendo la participación de los ciudadanos y sus organizaciones en las

decisiones que les afectan.

El portal de Gobierno Abierto se estructura en función de los tres pilares fundantes del

E/GA: transparencia, participación y colaboración. En el eje de participación, se define a la

misma como una política de Estado del gobierno provincial y en efecto sostiene que con

ella se “instala un nuevo modo de gobernar y gestionar el territorio y sus comunidades.”

Asimismo, allí reconocen que este nuevo Estado basado en los pilares del E/GA es más

cercano a sus ciudadanos y construye a partir del consenso: “es un Estado eficiente,

presente, que dialoga y genera acuerdos con los sectores de la producción y del trabajo,

que promueve los intereses de los sectores populares, en la constante búsqueda de

nuevas y mejores oportunidades de desarrollo. Un Estado que genera inclusión social a

6 https://www.santafe.gob.ar/ms/gobiernoabierto/, visitado febrero 2019.

https://www.santafe.gob.ar/ms/gobiernoabierto/


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partir de potenciar las capacidades de cada ciudadano, de cada comunidad, en cada

territorio”.

En el marco de estas reformas políticas, el Consejo Económico y Social es un espacio de

participación institucional creado por iniciativa del gobernador de la provincia de Santa Fe,

Ingeniero Miguel Lifschitz, en abril de 2016 a través del Decreto N° 0752, y cuya

reglamentación de funcionamiento rige en el Decreto N° 1782/2017.

El Consejo es un órgano colegiado de carácter asesor y consultivo presidido por el

gobernador de la Provincia. En dicho espacio participan 36 instituciones y la composición

se rigió por los siguientes criterios:

- 12 Instituciones de escala provincial que representan a los diferentes sectores

productivos, empresariales y de servicios que se corresponden con el desarrollo de la

matriz productiva de la provincia de Santa Fe.

- 12 Instituciones que representan a los trabajadores organizados, en línea con la matriz

productiva, distribuidas por Regiones y considerando la cantidad de población y

localidades que integran cada una de éstas.

- 12 Instituciones que abordan temáticas sociales de alcance provincial, e instituciones

representativas de alcance regional.

(Consejo Económico y Social 2016-2017. Dos años de diálogo social y trabajo

compartido)

En relación al funcionamiento del espacio, el mismo se basa en los principios de

compromiso, diálogo y debate. Su fin principal es constituir un ámbito estratégico de

deliberación, consulta y concertación plural sobre los principales lineamientos de

desarrollo económico, productivo y social de la provincia de Santa Fe.

Entre los objetivos que persigue el órgano se pueden observar los siguientes en el art. 4

del decreto N° 0752/16:

1. Brindar asesoramiento permanente al Poder Ejecutivo en materia económica,

social, y productiva.

https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/Estructura-de-Gobierno/Ministerios/Gobierno-y-Reforma-del-Estado/Secretaria-de-Regiones-Municipios-y-Comunas/Normas2/Decreto-Provincial-752-2016-Creacion-del-Consejo-Economico-y-Social-de-la-provincia-de-Santa-Fe


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2. Contribuir a la articulación y desarrollo de las diversas realidades socio-

productivas de la provincia de Santa Fe, priorizando el equilibrio territorial de las

cinco regiones que la componen.

3. Fomentar el diálogo, la generación de consensos y la responsabilidad colectiva

en la planificación y formulación de políticas públicas.

4. Fortalecer la institucionalidad democrática y el ejercicio de los derechos

ciudadanos conformando un nuevo ámbito de participación ciudadana de escala

provincial y regional.

Respecto a sus funciones, el art. 5 decreto N° 0752/16 señala que el Consejo se encarga

de:

1. Emitir opinión, informes o propuestas, por iniciativa propia o a solicitud del

gobierno provincial, sobre temas económicos, sociales, laborales y productivos.

Estos dictámenes serán de carácter no vinculante.

2. Asesorar al Poder Ejecutivo en su conjunto (Gobernador y su gabinete de

Ministros y Secretarios de Estado) cuando así le sea requerido, en materia de

inversión, políticas públicas o programas de alcance provincial y/o regional

vinculados a cuestiones económico-productivas, sociales y laborales.

3. Emitir opinión sobre proyectos de decretos del Poder Ejecutivo o políticas y

programas a implementar que refieran a temas de competencias del Consejo y

que le sean remitidos para su consulta. Estos dictámenes serán de carácter no

vinculante.

4. Elevar proyectos al Ejecutivo provincial o a la Asamblea Legislativa sobre temas

económicos, sociales, laborales y productivos que tengan impacto tanto a nivel

provincial como de algunas de las regiones que integran la provincia.

5. Elaborar y/o presentar estudios e informes que, basados en una alta rigurosidad

técnica, contribuyan a mejorar la toma de decisiones sobre políticas y programas

económicos-productivos, sociales y laborales.

6. Elaborar una agenda de trabajo anual y concertada que integre la visión de

todos los actores que componen el arco económico, productivo, y social de la

provincia y de las regiones.


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7. Elaborar una memoria anual sobre la realidad socioeconómica del territorio

provincial-regional y sobre las principales contribuciones realizadas en el ámbito

del Consejo.

8. Convocar a funcionarios y expertos para el tratamiento de temas de su interés o

que le sean requeridos por el ejecutivo.

Para resaltar, se indica el carácter no vinculante de la labor del Consejo. Además, se

observa que todas las funciones o acciones a cargo del órgano giran en torno a tres ejes

relacionados con los sectores que la componen: económico-productivo, social y laboral.

Esto descuida un eje central, de especial relación con la gestión de la participación, el de

la Educación.

Por otro lado respecto a su estructura, la misma se puede resumir en el siguiente

organigrama:

Cuadro 2: Organigrama CEyS


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Fuente: Extraído del documento Consejo Económico y Social 2016-2017. Dos años de

diálogo social y trabajo compartido, pág. 10.

De la lectura del organigrama, se destaca la autonomía orgánica y funcional del Consejo

como institución pública no estatal. Las tres vicepresidencias que se asignan de manera

rotativa entre los tres sectores, asegura la representatividad sectorial y geográfica en una

instancia de decisión del órgano.

Respecto a su dinámica de funcionamiento, el Consejo cuenta con dos espacios de

encuentro y trabajo. Por un lado, están las Comisiones de Trabajo las cuales debido a los

objetivos del presente escrito, serán abordadas más adelante.

Y por otro lado, se reúne periódicamente en Asambleas Plenarias, en las cuales se

convoca a todos sus miembros plenos, titulares y suplentes designados. En el artículo 18

del decreto N°1782/17, se indica la obligatoriedad de la asistencia a las mismas. Este

carácter de la participación, asegura la cohesión y consistencia entre los distintos

encuentros fortaleciendo el ejercicio participativo. Asimismo, las reglas y los aspectos

procedimentales claros funcionan como estímulo a la participación. En tal sentido, se

destaca la claridad y la previsión de reglas en el funcionamiento del proceso participativo

de estos encuentros. El procedimiento en los plenarios es el siguiente: apertura

institucional, desarrollo de temas –ya anunciados en el programa del evento- a cargo de

los ministros y/o secretarios de Estado, diálogo e intercambio entre consejeros -para lo

cual se prevé aproximadamente una hora-, donde tras presentarse con su nombre y el de

la institución que representa, disponen de cinco minutos para formular su propuesta o

comentarios (estas intervenciones quedan plasmadas en un Registro de oradores).

Inmediatamente, se establecen acuerdos, definiciones y opiniones acerca de lo trabajado

en los distintos órganos del Consejo (Consejo Económico y Social 2016-2017. Dos años

de diálogo social y trabajo compartido). Esta claridad procedimental que posee el

desarrollo de las Asambleas, como se señalará más adelante, no se observa en el

funcionamiento de las Comisiones de Trabajo.


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Por otro lado, es pertinente indicar que de acuerdo al reglamento del Consejo, las

sesiones, dictámenes u opiniones de los plenarios poseen carácter público e irrestricto,

salvo que se declare lo contrario. No obstante, en la normativa no se detallan los casos en

que se pudiera declarar el carácter reservado.

Asimismo como Consejo, organiza y da curso a reuniones y/o charlas convocadas o

solicitadas por las instituciones que lo componen. A su vez, en el marco de una mirada

federal de la participación institucionalizada, participa activamente junto a otros Consejos

subnacionales y locales en el COFES7 (Consejo Federal Económico y Social) a través del

cual trabaja en la consolidación de una agenda de temas transversales y de interés a

todos sus miembros.

Llegada esta instancia y luego de la breve presentación del CEyS, se avanza con el

análisis de la gestión de la participación de dicho espacio. Además, se buscará proponer

algunas recomendaciones sobre el funcionamiento de este órgano.

IV. La gestión de la participación en el marco del Consejo Económico y Social

El punto de partida para poder llevar adelante sólidos procesos participativos es la

producción de un consistente contrato entre el gobierno y la ciudadanía (Kaufman, 2012).

En el caso del Consejo Económico y Social, este contrato queda explícito en el decreto

N°0752/16 de creación del órgano y en el reglamento de funcionamiento, el cual hay que

destacar fue realizado por sus miembros, aprobado en Asamblea Plenaria y ratificado

mediante decreto N° 1782/17. En efecto, esta normativa constituye un paso significativo

hacia la consolidación y formalización del espacio como mecanismo de participación

institucionalizada.

7 Este ámbito reúne a los consejos económicos y sociales de provincias y ciudades argentinas con el objetivo de consolidar una visión articulada sobre el rol y las funciones de estos espacios institucionales. A través de órgano se comparten problemáticas regionales, se consolidan agendas transversales y se diseñan estrategias para visibilizar el trabajo de las diferentes provincias, regiones y ciudades en materia de concertación y diálogo social. Además, se trabaja en pos de ampliar la red de consejos como órganos fundamentales de la democracia.


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Asimismo, como se señaló, el CEyS surge en el ámbito del Poder Ejecutivo por iniciativa

del mandatario a cargo de este poder. Este hecho, es significativo ya que la voluntad

política de las máximas autoridades gubernamentales es condición indispensable para

implementar prácticas participativas exitosas. A estos aspectos, se suman otras

condiciones mínimas de éxito, como lo es la experiencia en la materia de los equipos

profesionales que llevan a cabo las acciones. Sobre este último punto, se puede

mencionar como antecedentes inmediatos a la conformación del Consejo, los Consejos

Regionales de Planificación Estratégica que actuaron en el marco del proceso de

regionalización y descentralización del Estado provincial; el Consejo Consultivo para el

Desarrollo de Santa Fe, creado por decreto N° 1029/2008 del ex gobernador Hermes

Binner; entre otros. (Consejo Económico y Social 2016-2017. Dos años de diálogo social y

trabajo compartido)

Por otra parte, en el marco del CEyS, el diálogo, la deliberación y concertación adquieren

una relevancia distinta y central. En él, la participación ciudadana se concibe como un

derecho y herramienta fundamental para profundizar y fortalecer la democracia y el diseño

de políticas públicas. Si se consideran la misión, principios y objetivos que posee el

órgano se reconoce que éste propone una política a largo plazo, con una lógica

estructural, a diferencia de aquellos compromisos planteados en los planes de acción de

Gobierno Abierto que deben seguir dinámicas temporales que imposibilitan una

implementación como la de este Consejo.8

Un ejemplo del trabajo y el compromiso a largo plazo podría ser el “Acuerdo Santafesino

por la Producción, el Trabajo y la Innovación”, elaborado en el marco del funcionamiento

del CEyS. Este documento fue una propuesta del gobernador, Miguel Lifschitz, y estuvo

coordinada por el Consejo Económico y Social, y el Gabinete Productivo de la provincia.

En el contenido del mismo, se observan más de 50 compromisos asumidos por el Estado

y organizaciones de los sectores económico productivo, trabajador y científico

8 El “ciclo de los planes de acción” (diseño, implementación, monitoreo y evaluación) se encuentra regulado

por pautas de la Open Government Partnership (OGP). Los plazos en que estas etapas se producen también están regulados. Por poner un ejemplo, entre Plan y Plan suele transcurrir dos años.


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tecnológico, y se establece una agenda multisectorial al año 2030 con más de 10 temas

estratégicos9.

Otro punto, que también se desprende de lo anterior, es que el Consejo aborda temas con

impacto sustantivo en la ciudadanía. Esto se refleja, por un lado, en la misión que posee

el espacio que es la de operar “como ámbito estratégico de debate y concertación plural

sobre los principales lineamientos del desarrollo económico, productivo y social de la

provincia para alcanzar y fortalecer la integración del territorio, la calidad social y la

economía orientada al desarrollo provincial” (Decreto Provincial N° 0752 de abril de 2016)

Y por otro lado, se observa en la organización temática de las comisiones de trabajo, las

cuales abordan aspectos esenciales como el trabajo decente, la niñez y juventud, la

infraestructura para el desarrollo, entre otros.

Asimismo, se pueden tener en cuenta los contenidos diversos de los debates acontecidos

en las Asambleas Plenarias. Por poner un ejemplo, en la 2da reunión plenaria del

Consejo, de fecha 12 de julio de 2016, se debatió sobre la situación económica y

productiva de la provincia. En dicha oportunidad los consejeros, resaltaron la crisis

atravesada por diversos sectores de la economía frente a los incrementos tarifarios y

tributarios, y expresaron la importancia de recuperar instrumentos financieros estatales.

En tal sentido, al finalizar este encuentro, los miembros presentes firmaron y adhirieron a

la carta dirigida al presidente de la Nación, Mauricio Macri, elaborada por una Comisión

Redactora Especial en relación a la quita de subsidios y aumento de las tarifas

energéticas.

9 https://www.santafe.gob.ar/index.php/web/content/download/250015/1313503/

https://www.santafe.gob.ar/index.php/web/content/download/250015/1313503/


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Desde el enfoque de E/GA, la gestión de la participación ciudadana requiere de gobiernos

sensibles y receptivos que estén dispuestos a una constante interacción con la sociedad y

sus demandas. En otras palabras, es preciso que los gestores públicos tengan en cuenta

y comprendan las particularidades y contrastes de la sociedad.

Los criterios de integración del Consejo Económico y Social reflejan una composición

paritaria entre sus miembros con representatividad sectorial y territorial. Como se señaló,

el mismo está integrado por instituciones que representan los sectores económico-

productivo, social y laboral que se distribuyen y actúan en todo el ámbito provincial. Esta

representación es plural y equilibrada pero, fundamentalmente, es genuina en la medida

que se incluyen a gremios y sindicatos -generalmente ausentes en el desarrollo de

políticas de GA- y también al sector privado. Además se resalta la duración de la

membrecía, 2 años con posibilidad de renovación, lo cual se traduce en mayores niveles

de confianza entre los miembros favoreciendo el diálogo, el debate y la concertación.

Al observar entonces, la composición y organización del CEyS, se advierten ciertos

rasgos propios del espacio que garantizan la pluralidad y heterogeneidad de temas y

estratos sociales con los cuales trabajar. Además esta afirmación se desprende de la

dinámica y funcionamiento del Consejo, precisamente con el surgimiento y labor de las

Comisiones de Trabajo: Infraestuctura para el Desarrollo, Trabajo Decente e Infancias y

Juventudes. En efecto, es pertinente señalar que las mismas se crearon luego de la

primera asamblea plenaria a partir del trabajo desarrollado en una serie de rondas

sectoriales cuyo objetivo fue proponer y organizar la agenda temática para el trabajo en

comisión. Este hecho significa que las mismas fueron ideadas, diseñadas y organizadas

según los propios intereses y demandas de todos los miembros del Consejo lo cual, como

se ha señalado anteriormente, promueve y fortalece el impacto real de los temas que

aborda el CEyS y permite inferir un gestión pública provincial sensible y comprensiva de

las particularidades y contrastes de la sociedad santafesina.

Cabe aclarar que junto a estas comisiones permanentes surgieron otras llamadas

“Comisiones especiales”, nombradas así en virtud de su temporalidad y el trabajo sobre


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22

temas específicos o cuestiones coyunturales concretas. Por ejemplo, en este grupo se

ubican las de Reglamento, Seguridad, Reforma Constitucional y Salud.

No obstante, también como resultado de la naturaleza plural y diversa de las agendas

temáticas y de los objetivos de cada Comisión de Trabajo, las reglas y el procedimiento

de operar en ellas no está pautado formalmente o estandarizado. A diferencia de lo que

sucede durante las Asambleas Plenarias, aquí cada agenda, objetivos y dinámica de

trabajo surge a propuesta de las instituciones que conforman estos espacios de trabajo.

Otro punto a destacar y que difiere de los plenarios, es la apertura a la participación a

todas las organizaciones que deseen participar en las Comisiones, independientemente

de la pertenencia estable de las instituciones miembros del CEyS10.

Sobre la descripción realizada se desprende que al interior del funcionamiento del

Consejo existen diversas prácticas participativas, que pueden ubicarse en las distintas

etapas del ciclo de empoderamiento ciudadano descripto más arriba. Por ejemplo, en el

caso de la Comisión de Infancia y Juventudes, un producto de la Comisión fueron las

recomendaciones de políticas públicas sobre “Niños, jóvenes y trabajo” y sobre “Niñez,

familia y escuela”. Este trabajo participativo podría ubicarse en la segunda fase de

empoderamiento cívico. Aquí la comisión funcionó para consultar, conocer las opiniones

de sus miembros. Otro ejemplo, es el caso de la Comisión de Infraestructura para el

Desarrollo, donde la práctica participativa se acerca a la fase de involucramiento, dado

que se construyó colaborativamente un documento presentado a la legislatura santafesina

con el posicionamiento multisectorial y los aportes para el Proyecto de Ley Provincial de

Aguas11.

10

En línea con la reflexión que plantea Pando (2016) se destaca la posibilidad de que otros grupos sociales

más débiles, que muchas veces no logran la condición de actor, puedan sumarse a las reuniones de trabajo. No obstante, se requiere personería jurídica para participar.

11 Para profundizar la lectura y el conocimiento acerca de los productos obtenidos en las Comisiones de Trabajo se recomienda visitar www.santafe.gov.ar/ceys. Allí está disponible la versión descargable del documento Consejo Económico y Social 2016-2017. Dos años de diálogo social y trabajo compartido.

http://www.santafe.gov.ar/ceys


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No obstante el análisis realizado, es posible avanzar en la proposición de ciertas líneas

que permitan mejorar la gestión de la participación bajo el paradigma de E/GA. Las

recomendaciones que se sugieren surgen en virtud del recorrido analítico y se basan en el

trabajo de Oszlak y Kaufman (2014), y en las herramientas propuestas en el documento

“Civic Engagement of the City of Victoria” (en adelante CE). Este material es analizado

por Kaufman (2012), allí se identifican una serie de desafíos propios de las políticas de

participación ciudadana y se proponen diversas herramientas para superarlos y mejorar el

involucramiento cívico.

V. A modo de cierre: líneas para avanzar en la gestión de la participación del Consejo Económico y Social

Encauzar políticas de Estado/Gobierno Abierto supone, entre otras cosas, diseñar e

implementar estrategias que tengan por objetivo desarrollar un Estado transparente, que

impulse espacios de participación y de colaboración ciudadana, en forma periódica y

permanente en la gestión de las políticas públicas. De esta manera, bajo este paradigma,

se produce una transformación en cuanto a lo que el Estado hace, cómo y para quién. El

vínculo entre el Estado y la sociedad se redefine, el eje ya no está puesto en la propia

administración pública, sino en la ciudadanía, pasando de un “enfoque estado-céntrico” a

un “enfoque centrado en el ciudadano”. El ciudadano pasa a ser el protagonista en la

promoción de un buen gobierno y co-creador de bienes y servicios.

Abordado de esta manera, el E/GA podría constituirse en una oportunidad para debatir y

mejorar la calidad institucional, comprometiendo a los organismos públicos contra el

secretismo y en el desarrollo de políticas de gestión de la información y de la participación

multiactoral.

La experiencia del CEyS en la provincia de Santa Fe, se identifica como una práctica de

E/GA. Esto es así, en la medida que este espacio motoriza acciones que se constituyen

como canales novedosos de interacción entre el gobierno y los ciudadanos. El Consejo


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24

apunta al establecimiento de una relación más estrecha cuyo fin es mejorar la calidad de

las políticas públicas a partir del diálogo, el debate y la concertación con la sociedad.

Asimismo, es meritorio destacar que uno de los objetivos previstos en el Decreto de

creación del Consejo es el de “Fortalecer la institucionalidad democrática y el ejercicio de

los derechos ciudadanos conformando un nuevo ámbito de participación ciudadana de

escala provincial y regional”.

El novedoso diseño institucional del Consejo y los aspectos descriptos de los procesos de

participación contenidos en el mismo, lo ubican como ejemplo de buena práctica en la

gestión de la participación. No obstante ello, es posible avanzar con algunas

recomendaciones que conduzcan a mejorar las competencias internas de la

administración pública provincial para el ejercicio de la participación bajo el paradigma del

E/GA.

Como punto de partida, se resalta que el Consejo Económico y Social integra en su seno

una pluralidad de actores que convierte, a este ámbito, en un espacio representativo de

los intereses en danza en la provincia de Santa Fe y parte activa en procesos de

asesoramiento y consulta del Estado provincial.

En general los compromisos de Estado/Gobierno Abierto suelen tener como participantes

no estatales a organizaciones de la sociedad civil o ciudadanos individuales. La riqueza

en la integración del CEyS, que cuenta con sectores productivos, empresarios y de

servicios, y también con asociaciones sindicales, obliga al espacio a reconocer y

comunicar las necesidades e intereses de los participantes, junto a la información sobre

todos aquellos que puedan quedar potencialmente afectados en sus intereses ante el

avance de cada iniciativa que surja del funcionamiento del Consejo.

Una cuestión muy relevante, relacionada con la gestión del conocimiento para la

participación, es la identificación de factores históricos o decisiones previas que podrían

afectar a cada uno de los compromisos a implementar. La explicitación de los

antecedentes es crucial para no generar fatiga y desazón debido a convocatorias

reiteradas sin conexión. La existencia de estas “memorias” es fundamental en la gestión


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25

del conocimiento de este tipo de políticas. En tal sentido, es conveniente considerar si

una decisión similar a cada compromiso ya ha sido planificada o puesta en marcha y

comprobar quiénes lo han hecho, así como todo otro antecedente. Con estos elementos,

debe procederse a la recopilación y escritura de sumarios que formarían parte de la

explicitación o formalización del conocimiento para la participación efectiva y genuina.

De esta manera, para el desarrollo de cada actividad se aconseja también documentar e

informar los trabajos realizados en cada fase del proceso participativo, a fin de generar

confianza e impulso. Esa fe y empuje aumentaría a medida que los participantes puedan

reconocer la concreción de las promesas lanzadas en cada convocatoria. Estos registros

deben ser puestos en conocimiento desde sus etapas más tempranas de decisión e

implementación. No es un tema menor conocer si sus aportes han sido incluidos o no en

las decisiones finales de gobierno.

En línea con lo señalado, otro desafío o sospecha advertida en la observación y análisis

de las prácticas participativas del CEyS, es la falta de transversalidad e integralidad entre

ellas. Es clave comprender que cada política de participación tiene que estar contenida en

un proyecto de mayor amplitud. Ello significa que debe existir un enfoque sistémico con

una perspectiva a largo plazo que articule distintas estrategias de participación. Es

necesario planificar un ciclo de empoderamiento ciudadano que alcance una interacción

propia de un Estado en red.

En tal sentido, no se observan mecanismos de retroalimentación y difusión interministerial

formales, previstos en el funcionamiento interno del CEyS. El espacio dispone, como se

describió anteriormente, de una Coordinación Ejecutiva, designado por el Presidente y

encargada de: asistir técnica y ejecutivamente al Consejo, gestionar sus funciones,

mantener el vínculo regular con las instituciones miembros del Consejo, y elaborar y

socializar los documentos que se deriven del trabajo en la Asamblea Plenaria, Mesa

Directiva y Comisiones de Trabajo. No obstante, no se halló información que pueda

sugerir que se dispone de herramientas o mecanismos que regularicen estas funciones.

Asimismo, tampoco están previstas acciones de supervisión y monitorio por parte de la


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26

Coordinación Ejecutiva, las cuales son necesarias para una exitosa gestión de la

participación.

En este marco, las propuestas que siguen apuntan a asegurar que los esfuerzos de

involucramiento sean consistentes y estén coordinados de manera transversal entre las

áreas de gobierno. Las sugerencias consideran el aumento de capacidades internas del

órgano encargado de la Coordinación Ejecutiva del CEyS.

En primer lugar, como se advirtió, se sugiere avanzar en el desarrollo de acciones de

monitorio y evaluación por parte del órgano a cargo de la Coordinación Ejecutiva: la

Subsecretaría de Desarrollo Estratégico. Para ello, se podría recurrir a la utilización de las

planillas señaladas en el documento “Civic Engagement of the City of Victoria” (Kaufman,

2012: 266-268). El empleo de las mismas podrá resultar útil para el seguimiento y

evaluación de las prácticas participativas, a partir de indicadores cuantitativos y

cualitativos que permitan conocer el grado de éxito de la participación pública en el CEyS.

A continuación se muestran estas planillas contenidas en el punto 12 del documento:

Planilla 1: Indicadores de éxito del involucramiento ciudadano


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Fuente: Civic Engagement of the City of Victoria (Extraído de Kaufman, 2012: 266)

Planilla 1: Indicadores de éxito del involucramiento ciudadano


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28

Fuente: Civic Engagement of the City of Victoria (Extraído de Kaufman, 2012: 267)

Planilla 2: Evaluación del proyecto

Fuente: Civic Engagement of the City of Victoria (Extraído de Kaufman, 2012:268)

Por otro lado, también se estima necesario la constitución de una red de áreas/actores

ligados a prácticas participativas hacia el interior de la administración pública para

fortalecer la transversalidad de la labor del Consejo. En este sentido, podría resultar útil la

realización de un mapeo de iniciativas participativas sobre el organigrama del Poder

Ejecutivo. Ello permitiría relevar y conocer –también sistematizar- las distintas áreas y


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29

responsables/referentes entre quienes desarrollar un entramado de vínculos fluidos y

coordinados. Del mismo modo, a través de esta red se podrían gestionar de manera

estandarizada las actividades de involucramiento cívico, al tiempo que sería útil como

medio para comunicar las actividades hacia el interior del Estado provincial. Así, la red

fortalecería los mecanismos de retroalimentación pendientes o escasos en el CEyS.

Asimismo, como indican Oszlak y Kaufman (2014) en su análisis de los Planes de Acción

contenidos en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP en sus siglas en inglés), las

políticas públicas vinculadas a la participación ciudadana se caracterizan entre otras

cosas por implementar medidas relacionadas al desarrollo de competencias para la

participación que involucran el empleo de redes sociales. En tal sentido, se podrían

emprender acciones de formación y capacitación integrales, donde las Tecnologías de la

Información y Comunicación (TIC) podrían ser un medio para el desarrollo de una

plataforma o portal interno online con el propósito de sostener la construcción y

mejoramiento de las competencias para la participación.

Finalmente, una tarea pendiente y necesaria frente a la carencia de mecanismos de

retroalimentación y difusión, es la confección de una guía o protocolo de participación

ciudadana que establezca los estándares y lineamientos comunes para un enfoque

participativo de la hechura de políticas públicas en el marco del E/GA. Para dicha

confección podría convocarse el apoyo del sector universitario.

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Comentarios sobre el artículo de Fiorela Vassallo. Algunos desafíos y aportes en el campo de la gestión del conocimiento y la innovación sistémica

Ester Kaufman es abogada UBA y magister en Ciencias Sociales FLACSO Argentina. Es

Directora del Programa de Estudios de Gobierno Abierto. CIS-IDES-CONICET y

Coordinadora de la Red Académica de Gobierno Abierto. IDES.

Fue Coordinadora temática área Gobierno Abierto en el XXII Congreso Internacional del

CLAD. Madrid. España (14-18/11/2017). Es autora, entre varios libros, de Teoría y

práctica del gobierno abierto: lecciones de la experiencia internacional. Coautor Dr. Oscar

Oszlak. Fue distinguida en 2017 como una de las principales autoras de los últimos 17

años, en temas de Administración Pública en (AAEAP-CIAP). Intervino en el Curso OEA:

Estrategias para el Gobierno Abierto en las Américas y coordinó la Red Collaborative

Virtual Domain: Open Government - Sharing Canada's Experience in Dialogue with the

Americas. Gobierno de Canadá. A su vez coordinó cursos Iberoamericanos “Ambientes

Web y Gestión del Conocimiento”; para altos funcionarios INAP-CLAD-EIAPP. TeleINAP.

Se desempeñó como evaluadora del “Programa Frida” para el seguimiento de proyectos

en TIC de América Latina (LACNIC y IDRC). Más información en


Resumen

El propósito de este artículo es comentar el artículo anterior considerando algunos desafíos y respuestas factibles de ser dadas por el Consejo analizado, a fin de enfrentar la crisis nacional y local, como también la provocada por las nuevas condiciones impuestas por el desarrollo tecnológico, específicamente, la cuarta revolución industrial. Dicha revolución no aparece aún problematizada en el ámbito del Consejo Económico y Social (CEyS). Sin embargo, es posible imaginar que el mencionado Consejo tiene la potencialidad de encarar algunos de esos desafíos y respuestas teniendo en cuenta sus objetivos y su naturaleza multisectorial e interactiva.

Abstract

The purpose of this article is to comment on the previous article considering some challenges and feasible answers to be given by the Council to face the national and local crisis, as well as the one caused by the new conditions imposed by the technological development, specifically, the fourth industrial revolution. This revolution is not yet problematized within the scope of the Economic and Social Council (CEyS). However, it is possible to imagine that the aforementioned Council has the potential to address some of these challenges and responses taking into account its objectives and its multisectoral and interactive nature.

http://www.redacademicagobabierto.org/

http://www.redacademicagobabierto.org/wp-content/uploads/2017/04/kaufman-oszlak.pdf

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I. Desafíos vinculados con la exclusión social: crisis nacional e impactos del desarrollo tecnológico

Tal como se evidencia en el texto comentado, el CEyS posee holgada experiencia y

renombre para promover el diálogo social en pos de una agenda de desarrollo con

articulación multiactoral y transversalidad.

Sin embargo, este tipo de diálogo social requeriría, frente a un contexto nacional adverso,

confiar en la inteligencia colectiva para la búsqueda de soluciones que beneficien al

conjunto. Las condiciones para afrontar esta nueva etapa sin las consecuencias nefastas

de la exclusión, requeriría de una densidad en las conexiones al interior del CEyS y con el

estado aún desconocida. Es indispensable un diálogo social continuamente

interconectado, incluyente y creativo para que los cambios generados por la pérdida de

empleo, capacidad empresarial y deterioro en los distintos aspectos de la vida puedan ser

morigerados. En una línea paralela, esto supone identificar cómo las TIC gestionadas

consensuadamente pueden redundar en beneficios para el conjunto, lo que supone

convocar a todos los actores necesarios a fin de arribar a sinergias conducentes para

lograr respuestas atinadas. Para enfrentar las condiciones negativas locales, nacionales y

regionales, urge contemplar mecánicas de gestión del conocimiento y de conexiones

formales e informales que redunden en la mejora de las competencias, habilidades y de

estrategias intersectoriales para hacer frente a la crisis y a los nuevos escenarios de la

cuarta revolución industrial en ciernes, a fin de que la pérdida de puestos de trabajo y de

valor social perdido puedan ser recuperados rápidamente.

Si hacemos hincapié en dicha revolución industrial podemos ver que la misma ofrece

ventajas y desventajas en cuanto a productividad, competitividad y trabajo. Los avances

tecnológicos que contiene modifican profundamente la matriz productiva, el mundo del

empleo y los desequilibrios entre ricos y pobres. Herramientas como Blockchain o los

procesos de robotización y la aparición de la Inteligencia Artificial (IA) están cambiando el

panorama hasta ahora conocido en una variedad de campos que engloban bienes y

servicios. Múltiples tareas comienzan a ser reemplazadas creando situaciones para las


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34

cuales las competencias existentes y las gestiones institucionales relacionadas con su

ejecución no logran estar a tono con los desafíos que generan12.

Estas competencias y gestiones deben reconocer el impacto de estos cambios,

especialmente el producido por la Inteligencia Artificial (IA), que mediante procesos de

aprendizajes automáticos utilizando macrodatos comienza a modificar en profundidad a

distintos sectores de la industria y los servicios.

Será necesario difundir las capacidades humanas para insertarse favorablemente en

estos nuevos escenarios, así como plasmar marcos regulatorios que protejan los

derechos de las mayorías, previniendo su eventual exclusión. En dicho panorama el CEyS

puede constituirse en un excelente ámbito para apoyar acciones densamente

interrelacionadas que garanticen una gestión del conocimiento de aprovechamiento

extensivo y multiactoral, a fin de dar respuestas atinadas e inmediatas en un marco de

protección e integración social.

II. Desafíos sobre los nuevos roles multiactorales

En línea con la integración multiactoral del Consejo, considero que el Estado, junto al

sector trabajador organizado y a organizaciones sociales, academia, sector productivo,

científico-tecnológico y entidades formativas, deberían enfocarse sobre cuáles son los

modelos y políticas para afrontar el futuro sin destruir el capital social existente, la

diversidad económica, el trabajo digno, evitando que sectores en riesgo vayan quedando

desplazados.

12 El concepto de IA se aplica cuando una máquina puede desarrollar ciertas funciones cognitivas, tales como aprender y resolver problemas. Kaplan y Haenlein (2019) la define como "la capacidad de un sistema para interpretar correctamente datos externos, para aprender de dichos datos y emplear esos conocimientos para lograr tareas y metas concretas a través de la adaptación flexible" (https://www.crhoy.com/noticias-sobre/ia) . Para ello debe tener disponibles una multiplicidad de datos (Bigdata). El Bigdata es un término que describe cualquier cantidad voluminosa de datos estructurados, semiestructurados o no estructurados que pueden ser procesados mediante técnicas específicas para obtener información (https://www.sas.com/es_ar/insights/big-data/what-is-big-data.html).. La información obtenida arroja resultados sorpresivos dada la masa de datos manejados, resultados imposibles de ser alcanzados por medios tradicionales.

https://www.crhoy.com/noticias-sobre/ia

https://www.crhoy.com/noticias-sobre/ia

https://www.sas.com/es_ar/insights/big-data/what-is-big-data.html)


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Se trata de encontrar soluciones debatidas y consensuadas por una multiplicidad

creciente de actores sociales, económicos y políticos, y donde los aportes desde la

economía social sean considerados relevantes para prevenir y evitar la eventual exclusión

de sectores vulnerables.

Frente a este nuevo mundo de incertidumbres las respuestas sectoriales desconectadas

del conjunto terminan siendo inconducentes, sobre todo porque tienden a repetir

conductas rutinarias y fallidas del pasado. La forma de quebrar las rutinas es la

interacción entre lógicas y perspectivas diversas a fin de ir encontrando soluciones

novedosas. Todos estos caminos requieren la definición de nuevos roles de gestión, junto

a la creación de diseños normativos e institucionales y metodologías conducentes, que

deben ser pensadas desde nuevos abordajes en el espacio público-privado.

Los trabajadores, en constante perfeccionamiento, así como entidades sindicales a tono

con los nuevos desafíos, pueden constituirse en actores positivos si se logran abrir

canales de participación y diálogo con los sectores empresarios, tecnológicos y

formativos. Este conjunto específico tiene un rol relevante en la capacitación y

recalificación de trabajadores.

También son destacables los roles de distintos actores junto al gobierno que garantizan

una inserción peculiar de sus fuerzas productivas en el ámbito provincial, local, nacional,

regional e internacional.

III. Desafíos en la creación de mecanismos para otorgar densidad a las

interconexiones multiactorales y a la gestión del conocimiento circulante: su

conversión

Tal como mencioné, se requerirían actores densamente conectados. Ello sería posible a

través de lo que se conoce como redes y comunidades de práctica (CoPs) que

estructuren los espacios para que acciones de gestión de conocimiento puedan ser

compartidas y transmitidas en tiempo real, al igual que las oportunidades que esos

conocimientos puedan generar. De ese modo podría garantizarse el aprovechamiento

colectivo de las ventajas que esta nueva revolución tecnológica facilitaría. Existe una


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36

profusa variedad de experiencias en ese sentido, tanto locales como en países

extranjeros13.

Lo que se pretende, de este modo, es evitar la entropía de conocimiento e información

existente, generar un conjunto integrado de conocimiento en común y permanentemente

actualizado y garantizar una inclusión creciente de actores aún no comprometidos en el

CEyS, para que la “sabiduría de multitudes” vaya alcanzando la consistencia necesaria

para dar respuestas colectivas, atinadas y oportunas14.

El enfoque de gestión del conocimiento garantizaría la dilución de dicha entropía,

mediante la recolección ordenada del conocimiento disperso de las organizaciones para

permitir su interconexión, lo que optimizaría recursos y capacidades aplicados a procesos

de innovación de participación compleja, garantizaría la circulación de dicho conocimiento

e impactaría en mecánicas de formación continua y permanentemente actualizadas.

Se trataría de reflexionar sobre los tipos de conocimientos necesarios para asegurar los

impactos esperados, incluyendo las conversiones entre los mismos. Siguiendo a Nonaka,

(1994) y Rojas Dávila y Torres Briones (2017), cuyo escenario son las organizaciones,

existen diversos modos de conversión del conocimiento: del conocimiento tácito al

explícito; del conocimiento tácito al conocimiento tácito, del conocimiento explícito al

conocimiento explícito, y del conocimiento explícito al conocimiento tácito. En el primer

caso, el individuo dentro de la organización, o con sus pares de práctica similar, puede

adquirir un conocimiento tácito sin lenguaje, un ejemplo es cómo se aprende a elaborar

artesanías sólo por la observación, imitación y práctica. Es un conocimiento que se

adquiere por experiencia. Si esta experiencia no se comparte, es muy difícil transmitir ese

conocimiento. Cuando se comparte este proceso de creación de conocimiento tácito, se

está ante un proceso de socialización, lo que puede suponer muchas veces su

explicitación formal. Dicha explicitación puede también implicar la clasificación, adición, re

contextualización y re categorización de conocimiento explícito, lo que conduce hacia

13 En el próximo desafío avanzaremos sobre las redes y CoPs. 14 La “Sabiduría de Multitudes” o 'Wisdom of Crowds' se basa en la idea de que grandes grupos de personas son colectivamente más inteligentes que incluso los expertos individuales cuando se trata de resolver problemas, tomar decisiones, innovar y predecir. Este concepto fue popularizado por James Surowiecki (2004) en The Wisdom of Crowds. En https://es.toptipfinance.com/wisdom-of-crowds.

https://es.toptipfinance.com/wisdom-of-crowds


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nuevos conocimientos. Existe otro modelo de conversión que comprende ambos tipos de

conocimiento: el tácito y el explícito y que se refiere a patrones de conversión

expandiendo dicho conocimiento y socializándolo. Esta interacción contiene dos

operaciones diferenciables. Una se encuentra en la conversión del conocimiento tácito en

conocimiento explícito, llamado “externalización”. La segunda consiste en la conversión

de conocimiento explícito en conocimiento tácito, que se conoce como “internalización”,

asemejándose a cómo se pretende que se asimile el aprendizaje. Estos procesos integran

interinstitucionalmente y dentro de cada organización lo que son las mecánicas de

innovación constante.

Los procesos referidos de externalización e internalización requieren que el conjunto de

integrantes del sistema esté interactuando e integrando colectivamente el conocimiento

en sus distintas modalidades para su conversión. La formalización, socialización/

externalización e internalización permitirían superar barreras de diversidad, dispersión,

complejidad o criterios de propiedad que aíslan su contenido. Su transferencia implica la

adquisición y apropiación del conocimiento por otros actores, lo que agregaría recursos y

capacidades para la solución de problemas complejos en forma conjunta, la

implementación e integración de esas soluciones, su experimentación y mejoramiento.

Este es un proceso vital para garantizar un impacto sistémico de la innovación y no

dejarla reducida a pequeños grupos o laboratorios aislados.

IV. Desafíos para sortear la falta de integración multiactoral dentro del CEyS y

con el Estado: comunidades de práctica y redes

Si bien esta teoría se pretende aplicar a organizaciones concretas, puede extenderse a un

conjunto multisectorial si se enriquece con los conceptos de redes y de comunidades de

práctica (CoPs) organizacionales e interactorales de distinto tipo, como ya enuncié. Los

miembros de una comunidad de práctica (CoP) buscan el desarrollo de sus competencias

en una práctica específica mediante la construcción, el intercambio y la puesta en común

de un repertorio de recursos, lo que permite generar el ambiente para conductas

compartidas. Las redes, en cambio, habilitan la negociación mutua desde distintas

especializaciones (Coherendet y Creplet (2001).


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Tabla de diferenciación entre redes y comunidades de práctica

Cuadro 1: extraído de Cohendet, R. et al. 2001

Estas formas aparecen como una manera efectiva de manejar problemas no

estructurados y de compartir conocimientos por fuera de los límites, fronteras o bordes

estructurales tradicionales. Esto crea otra manera de concebir las institucionalidades que

suponen una convivencia de modelos informales de integración y modelos burocráticos

donde esas formas pueden proveerle el dinamismo de procesamiento del contexto y

respuesta rápida al mismo. En estas interrelaciones, las estructuras formales subsisten

abastecidas por la producción generada por sus miembros a través de las diferentes

comunidades y redes, que se entrelazan difusamente y cruzan el territorio organizacional.

Tales mecánicas son propias del CEyS en cuanto a sus tareas de asesoramiento y

colaboración al Estado provincial, en tanto recursos para la toma de decisiones con

consensos previos.

Las organizaciones formales se van colocando, en primer plano y en forma alternada, el

tipo de la estructura que puede ser más eficiente en cada momento dado: sea equipos,


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estructura formal o comunidades de práctica o redes. Esta característica hace que estas

alternancias sean identificadas como “organizaciones hipertextuales” (Tuomi, 1999),

utilizando el símil de alternancia en la pantalla que habilita el hipertexto. De este modo a

veces queda en primer plano las estructuras más formales y otras, las CoPs.

Organizaciones hipertextuales

Gráfico 1: (Tuomi, Ilkka (1999)

Estas organizaciones hipertextuales conformadas en este caso por instancias estatales y

sectores aglutinados (o por aglutinarse) en el CEyS permite la reunión de “fronteras”

generando disonancias cognitivas que pueden alimentar instancias de resolución de

problemas e innovación. La interacción entre CoPs, y las redes que constituyen, toman la

forma de “reuniones de fronteras” donde algunos de los miembros de dos o más CoPs se

juntan para desarrollar el intercambio de prácticas y disparar los procesos de

conocimiento e innovación dentro de cada de sus áreas de pertenencias o entre los que


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participan en estas “reuniones de fronteras”, a través de sus “prácticas de fronteras”. En

estas reuniones se comparten artefactos y herramientas. Estos puentes tienen un alto

potencial porque permiten a las comunidades, instituciones e individuos que se reúnen la

posibilidad de confrontar las diferencias, experimentando las “disonancias cognitivas”

entre las propias prácticas y la de otros. De este modo incorporan nuevos recursos,

temas, lenguajes, conductas y se encuentran con el desafío de construir un lenguaje que

acompañe con significado los intercambios entre ellos. (Falivene y Kaufman, 2004)

Las contribuciones más significativas en este campo son las de Jean Lave y Etienne

Wengers (1991) quienes investigaron desde la perspectiva teórica del Aprendizaje Social.

Ellos describen las CoPs como grupos de personas que comparten su preocupación o

pasión por algo que ellos hacen y que interactúan regularmente para aprender cómo

hacerlo mejor. Todo nuevo miembro aprende de un miembro veterano en un ambiente de

participación en actividades relacionadas con la práctica en cuestión. En el caso del

recién ingresante, su participación progresa desde la periferia hasta alcanzar la

integración plena. Una característica intrínseca de las CoPs es que el aprendizaje tiene

lugar una vez que se supera la mera repetición (Falivene, Silva, Gurmendi :2003)

Niveles de participación en Comunidades de Práctica


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Grafico 2 Wenger y Trayner (2011) https://wenger-trayner.com/resources/slide-forms-of-

participation/

Sus integrantes pueden estar insertos en comunidades de práctica similar conformadas

por empresarios, desarrolladores, funcionarios, académicos, OSCs, etc. Los roles son

variables y su inserción también: como practicantes de su CoP, como miembros de su

institución, como parte de una red de conocimientos complementarios (organización

hipertextual).

Como propuesta para el CEyS y sus conexiones institucionales podría identificarse en su

seno tantas CoPs como iniciativas o políticas específicas a encarar, las que pueden tomar

cuerpo en cada Comisión de Trabajo existente, sea permanente o especial, del tipo de las

de Infraestuctura para el Desarrollo, Trabajo Decente e Infancias y Juventudes, a título de

ejemplo. Su caracterización como Red responde a los procesos multiactorales y

multisectoriales donde cada comunidad de práctica o de intereses se complementa con

otra de distinta competencia. Las Asambleas Plenarias podrían ser un ejemplo de

https://wenger-trayner.com/resources/slide-forms-of-participation/

https://wenger-trayner.com/resources/slide-forms-of-participation/


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coexistencia de las CoPs, creación de conocimiento de “frontera” e integración en redes

complementarias. Así, en principio, pueden encontrarse grandes campos organizadores

de CoPs o redes en el propio decreto organizador del Consejo: el económico, social y

productivo, cruzado por las cinco regiones que componen a la Provincia.

Mediante mecanismos de este tipo pueden alcanzarse procesos de innovación de manera

sistémica con adaptaciones constantes interdependientes, poniendo el conocimiento a

disposición de las personas y organizaciones que lo requieran, en el lugar donde puede

ser requerido y en el momento adecuado para asegurar, precisamente, las innovaciones

pertinentes.

En el caso del CEyS las opiniones, informes o propuestas al Estado Provincial serían las

soluciones “predecisionales”, no vinculantes. Sin embargo, la adopción de medidas como

las sugeridas permitiría contar con una masa de actores densamente interconectada que

estaría en línea con cada política o iniciativa debido a su consenso previo.

Sería conveniente pensar en estas formas y conceptos ya que enriquecerían la capacidad

de respuesta de los actores integrantes a través de procesos de aprendizajes recíprocos y

horizontales. De este modo se ayudaría a crear las condiciones para que el conocimiento

/información recibida pueda impactar, de inmediato, en los distintos sistemas de formación

(tanto formal como el relacionado con ámbitos de trabajo, incluyendo los pertenecientes al

sector público), para dar nuevas respuestas a las transformaciones percibidas por cada

uno de los sectores. De este modo podría garantizarse la respuesta rápida para que, por

ejemplo, generar reflejos inmediatos para garantizar el pleno empleo frente a turbulencias

detectadas con rapidez. Si además agregamos las nuevas condiciones generadas por la

aparición de la inteligencia artificial, la robótica y la abundancia de datos abiertos

disponibles tendremos más razones para evitar la entropía a la que nos llevaría la falta de

gestión del conocimiento de lo que ocurre en cada sector. Dicha entropía quita capacidad

de reacción para responder a un desempleo creciente y una destrucción de iniciativas,

especialmente las de pequeñas empresas y de la economía social y solidaria, que no

tienen la capacidad, por sí mismas, de reconvertirse. Las TIC pueden llegar a ser


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herramientas invalorables para darle riqueza y rapidez a estos procesos pero siempre

cuidando que sean los criterios “humanos” de justicia y equidad los que prevalezcan.

V. Desafíos de la formación continua en conexión con las necesidades

detectadas en tiempo real

Algunas preguntas claves rondarían acerca del contenido de la formación continua, cómo

se accede a ella, cómo se consolidan / transfieren las buenas prácticas y se integran al

aprendizaje permanente o cómo se fortalecería, en este marco, el ingreso de mano de

obra capacitada como resultado también de prácticas profesionalizantes.

Las respuestas podrían encontrarse en un sistema integrado público-privado, como el que

en principio propicia el propio Consejo, si entre sus actores se suman los relacionados

con los diversos sistemas de formación existentes en la provincia.

Por lo que se ha podido observar, la información y el conocimiento del CEyS y de sus

integrantes no se encuentra aún formalizada e integrada de modo tal que garantice su

inmediata transferencia para impactar en los sistemas de formación, capacitación,

recalificación laboral, reconversión industrial, comercial y tecnológica, etc. en todas las

escalas contempladas. Se asume que el conocimiento generado debe democratizarse

pero no se advierte, en lo operacional, cómo se piensa avanzar con ese principio. Las

CoPs y redes podrían ser una primera estructura informal de aprendizaje.

Todo lo producido o conocido en las dinámicas existentes debería estar disponible para el

conjunto de los sectores, especialmente, el educativo y el responsable de la innovación en

las distintas áreas implicadas, en una plataforma donde se registre pormenorizadamente

interacciones y conclusiones, quizás pensando en distintos tipos de acceso para facilitar

distintos tipos de intervenciones. Retomando lo dicho, sería formalizar el conocimiento

existente mediante una herramienta que posibilite la puesta en común del mismo. Esta

herramienta puede contener información abierta más general, por un lado, y, por el otro,

espacios de acceso más restringido para formalizar experiencias y conocimientos de


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manera conjunta. Se trata de pensar en una estrategia comunicativa de conocimiento

formalizado que permita su apropiación social aunque para ello también es necesario

definir cuáles serían los canales secundarios de difusión, más idóneos para cada uno de

los integrantes de este sistema incluyendo a los aún faltantes.

Finalmente, la presencia de los medios de comunicación y las redes sociales en este

marco pluriactoral son importantes para garantizar la difusión del conocimiento generado.

Esto último nos lleva a reflexionar sobre la estrategia comunicacional. No es posible

encararla sin considerar cuáles son las audiencias principales y las secundarias, cuáles

serán los productos y herramientas comunicacionales, qué plan de acciones existen al

respecto, con sus plazos o cronogramas y con qué instrumentos de medición y evaluación

se cuenta.

Estos son algunos de los comentarios que se aportan para enriquecer el texto de

referencia.

Referencias bibliográficas

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CUADERNO IDES (PROGRAMA DE ESTUDIOS DE GOBIERNO … · Gutierrez Garbiero, Daniel Abate, Carlos...

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