Área Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado XIV

1XIVActualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

Las iniciativas Procompite en el marco de la promoción del desarrollo económico local

Info

rme

Espe

cial

Autores: Econ. Ángel Paullo*

Título : Las iniciativas Procompite en el marco de la promoción del desarrollo económico local

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 39 - Enero 2012

Ficha Técnica

1. La promoción del desarrollo económico local 2. Ley de Promoción a la Competitividad Produc-

tiva N°29337 3. Experiencias de iniciativas Procompite imple-

mentadas hasta diciembre de 2011 4. Recomendaciones para mejorar la implemen-

tación de las iniciativas Procompite

Sumario

* Economista responsable del área de desarrollo económico del Centro Guamán Poma de Ayala la generación de empleo, fortalecimiento de los sistemas productivos locales, promoción de la pequeña y microempresa, etc.

Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad

Empresarial del Estado

Área

XIV

1. La promoción del desarrollo económico local

En los últimos años, el Perú ha tenido un crecimiento económico importante, pero este crecimiento si bien es necesario, no es sufi ciente para generar el desarrollo económico de la población.En el contexto actual, en el que el término “inclusión social” ha cobrado relevancia, es necesario interrogarnos sobre los factores que pueden ser determinantes para generar procesos de inclusión. Uno de ellos y quizás el más importante tienen que ver con la implementación de políticas territoriales de fomento a las economías locales y re-gionales, en las cuales los gobiernos locales y regionales juegan un papel trascendental como impulsores de estas políticas.El logro de los equilibrios macroeconómi-cos no garantiza por sí solo el desarrollo económico. Para impulsar el desarrollo económico con generación de empleo productivo, equidad social y sustentabi-

lidad ambiental, es imperativo un diseño mixto de políticas en el cual, junto a las medidas encaminadas al logro de los principales equilibrios macroeconómicos y el fomento de las exportaciones, deben impulsarse también políticas complemen-tarias de carácter territorial destinadas a identifi car y fomentar las potencialidades productivas y de empleo existentes, tarea en la cual los gobiernos territoriales pue-den desempeñar un papel decisivo como animadores y facilitadores1.El desarrollo no nace desde arriba, es decir, no se hace a partir de instrucciones provenientes del Gobierno Central o de una gran empresa foránea. El desarrollo debe provenir desde abajo, es decir que requie-re siempre una organización local de las personas en sus propios territorios que sea capaz de sentar las bases de una apropia-ción de las posibilidades existentes, ya sean derivadas del aprovechamiento de recursos endógenos o de impulsos externos2.El enfoque del desarrollo económico local incorpora de forma integrada todas las di-mensiones del desarrollo local (ambiental, cultural, social, institucional y humano) y no responde únicamente a la dimensión económica; dichas actuaciones suceden en un contexto territorial que integra las citadas dimensiones y actores que les dan vida en los diferentes ámbitos locales3.El proceso de promoción de economías locales debe ser liderado por los gobiernos regionales y locales, buscando articulación y complementariedad en sus actuaciones, deben actuar en sus territorios, pero sin perder de vista el contexto global. Esto los obliga a que deban trascender sus funciones tradicionales que los liga histó-

1 ALBURQUERQUE LLORENS, Francisco. Consultor Internacio-nal en Desarrollo Económico Local. Actualmente asesor del Programa de Desarrollo Económico Local con Inclusión Social (ConectaDEL), implementado en tres países de América Latina por el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

2 Ídem3 Ídem

ricamente a gobiernos preocupados solo por la inversión tangible (infraestructuras, equipamiento urbano, saneamiento bási-co, entre otros), descuidando la inversión intangible, que tiene que ver con la gene-ración de empleo, fortalecimiento de los sistemas productivos locales, promoción de la pequeña y microempresa, etc. Es decir, los gobiernos regionales y lo-cales deben asumir un rol promotor de las economías territoriales, defi niendo la estrategia de desarrollo económico local de manera concertada con la participación de los actores involucrados (públicos y pri-vados). Se requiere priorizar las principales actividades económicas que son parte del sistema productivo local y que deben ser impulsadas como parte de una política de promoción. Para lograr lo anterior es necesario contar con instrumentos de planifi cación y gestión local, no solo por el lado de los gobiernos, sino también por el lado del sector empresarial, incluyendo en este último a la microempresa, pequeña, mediana y gran empresa.Los gobiernos locales y regionales deben asumir que su labor promocional parte de reconocer y asumir que el desarrollo económico es4:El proceso de transformación y mejo-ramiento de las economías locales y de generación de empleo, a partir de des-plegar tres estrategias fundamentales y de manera simultánea:- El fortalecimiento de la competitividad

de los subsectores5 o cadenas produc-

4 Texto tomado del curso 1 del Diplomado en Gestión del Desarrollo Económico Local del Centro Guamán Poma de Ayala de Cusco. Autores: Igor Elorrieta, Samuel Machacuayy Ángel Paullo.

5 Un subsector puede ser entendido como el conjunto de empresas o negocios que participan en la producción de un determinado bien que se dirige a cierto mercado, ya sea suministrando materia prima o insumos, efectuando transformaciones productivas o distribuyendo el bien; un subsector sería, por ejemplo, el de muebles para el mercado interno. También puede entenderse como el conjunto de empresas o negocios que participan en los procesos de transformación y distribución de una materia prima clave, por ejemplo, el subsector de madera. Si tomamos en cuenta estas defi niciones, podríamos decir que el subsector

Informe EspecialXIV

2XIV Actualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

tivas estratégicas de un territorio, que son parte delSistema Productivo. En-tendiendo la competitividad como la situación de un negocio, conjunto de empresas o subsectores económicos en relación a su competencia, y en términos de cuatro características que la defi nen: la adecuada participación en un segmento de mercado objetivo, la obtención de utilidades, la estan-darización de su oferta productiva y el posicionamiento.

- La concertación público privada que se traduce en la implementación o fortalecimiento de redes no solo entre empresarios, sino con la participación de otros agentes no empresariales, en particular los gobiernos subnacionales (regionales y locales).

- La implementación de mecanismos decapitalización territorial o de reten-ción de los excedentes, que son aque-llas acciones orientadas a promover que las utilidades o excedentes pro-ducidos por los agentes empresariales y no empresariales se reinviertan en las localidades. Estos mecanismos se pueden generar en el ámbito empre-sarial o en el del consumo. Por el lado empresarial, se trata de tener la mayor participación de los agentes locales en las diferentes etapas de las cadenas productivas del territorio. Mientras que por el lado del consumo, se trata de promover el consumo local, ya que cuanto más consumo haya en una localidad, la actividad económica en general también se incrementa; en ese sentido se trata de generar territorios atractivos para los ciudadanos, que cuenten con buenos servicios públi-cos, como áreas recreativas, plazas y parques públicos, recojo efi ciente de las residuos sólidos, entre otros; pero también es importante promover el desarrollo de servicios privados ade-cuados en el territorio, como centros de entretenimiento, conglomerados comerciales ordenados, entre otros.

Este proceso debe ser liderado por los gobiernos subnacionales (regionales y locales) y los conductores o propietarios de las unidades económicas, de manera concertada con otros actores locales del territorio.

2. Ley de Promoción a la Compe-titividad Productiva N° 29337

El 25 de marzo del año 2009, se publica esta Ley, que a juicio de expertos en de-sarrollo económico local, marca un hito importante en los esquemas de asignación de recursos públicos a las acciones de promoción económica que débilmente han comenzado a desarrollar los gobier-nos regionales y locales. A continuación presentamos los principales contenidos de esta Ley.

de muebles es parte del subsector de madera.

2.1. Principales artículos de la Ley N° 29337

Art. 1º. Disposiciones para la competi-tividad productivaDeclárese estrategia prioritaria del Estado la ejecución de Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva que tienen el objeto de mejorar la competitividad de cadenas productivas, mediante el desarrollo, adaptación, mejora o transferencia de tecnología. Puede considerarse transferen-cias de equipos, maquinaria, infraestructura, insumos y materiales en benefi cio de agentes económicos organizados exclusivamente en zonas donde la inversión privada sea insufi -ciente para lograr el desarrollo competitivo y sostenible de la cadena productiva.

En este artículo destacamos la importancia de la mejora o transferencia de tecnología, una de las limitaciones más importantes que tienen los pequeños negocios y los productores rurales.

Art. 2º. Iniciativas de apoyo a la com-petitividad productivaLas Iniciativas de Apoyo a la Competitivi-dad Productiva son ejecutadas, mediante procesos concursables, por los gobiernos regionales y locales en el marco de las competencias establecidas por ley. Su im-plementación, ejecución y evaluación de impacto se realiza de acuerdo con los procedimientos y metodología que apruebe el Ministerio de Economía y Finanzas. No pueden considerar la entrega directa de dinero a los benefi ciarios ni gastos de ope-ración y mantenimiento de ninguna clase. La normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública no es aplicable a las Iniciativas de Apoyo a la Competitivi-dad Productiva.Del artículo anterior vale la pena comentar tres cosas:- La metodología de proceso concursable.

Esto es central porque al ser un concurso se evidencia la intencionalidad de benefi ciar a pequeños empresarios o productores que deben cumplir ciertos requisitos para acceder al cofi nanciamiento; por lo tanto accederán al programa aquellos que ten-gan cierto nivel de cultura empresarial6.

- Se plantea muy claramente que además de la ejecución se debe considerar la eva-luación de impacto. Esta incorporación es importante, si tomamos en cuenta que la cultura de evaluación de resultados y más aun de impactos no ha estado presente en la mayoría de acciones de promoción económica que a la fecha han realizado los gobiernos regionales y locales.

- Al involucrar bienes y servicios privados, es evidente que las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública no son apli-cables, porque este sistema está orientado a la dotación de bienes y servicios públicos.

Art. 3º. Autorización de las iniciativas de apoyo a la competitividad pro-ductivaLas Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva son autorizadas hasta el

6 Cultura empresarial entendida en términos de capacidad de emprendimiento de las personas, mayores posibilidades de capitalizar el negocio y un horizonte de proyección que va más allá del corto plazo.

plazo máximo de dos (2) años por las ofi cinas de programación e inversiones de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales, o las que hagan sus veces, de acuerdo con los procedimientos y metodología a que se refi ere el artículo 2°, siempre que se sustente técnicamente que los benefi cios son mayores a la inversión, a los costos de operación y mantenimiento; y que consideren aportes de los benefi ciarios. Los gobiernos regionales y locales deben informar, dentro del plazo máximo de quince (15) días hábiles, al Ministerio de Economía y Finanzas sobre las Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva que autoricen.En el artículo anterior destaca el involucra-miento de las Ofi cinas de Programación e Inversiones (OPI) en la autorización de las iniciativas de apoyo a la competitividad productiva (Procompite), este hecho no tiene precedentes y es la primera vez que estas ofi cinas tienen una participación directa en acciones de promoción del desarrollo eco-nómico local. También debemos aclarar que el plazo de dos años que establece esta ley debe ser entendido como el tiempo máximo de ejecución de una iniciativa Procompite, mas no cómo el tiempo de aplicación de esta Ley que permite no solo la aplicación de una iniciativa, sino de las que sean necesarias y durante el tiempo requerido para mejorar la competitividad de las diferentes cadenas productivas. Es decir un Gobierno Local puede ejecutar varias iniciativas Procompite a la vez en diferentes cadenas productivas.Art. 4º. Financiamiento de las inicia-tivas de apoyo a la competitividad productivaLos gobiernos regionales y locales pueden destinar hasta un diez por ciento (10%) de los recursos presupuestados para los gastos destinados a proyectos para fi nanciar las Iniciativas de Apoyo a la Competitividad Productiva, que se autoricen conforme a las disposiciones de la presente Ley, con excepción de los recursos prove-nientes de las fuentes de fi nanciamiento de operaciones ofi ciales de crédito y donaciones y transferencias.

Es necesario destacar el monto máximo que se puede destinar a estas iniciativas Procompite, el 10% del presupuesto de inversión es un monto signifi cativo para muchas municipalidades que ahora tienen la oportunidad de destinar gastos de inver-sión a los llamados proyectos productivos, que siempre tuvieron difi cultades para ser aprobados en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, justamente por involucrar a bienes privados y no a bienes públicos. Sin embargo, para un buen número de municipalidades del país, cerca de 400, cuyos recursos de inversión son pequeños, la aplicación de esta Ley se torna complicada, ya que los dejaría sin recursos para el resto de Proyectos de Inversión Pública, cuya implementación es necesaria y en muchos casos prioritaria.

2.2. Definiciones relacionadas con la Ley

El 24 de agosto del año 2009, median-te la publicación del Decreto Supremo

Área Desarrollo Económico, Competitividad y Actividad Empresarial del Estado XIV

3XIVActualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

N° 192-2009-EF se reglamenta la Ley de Promoción de la Competitividad Produc-tiva y en ella se establecen algunas defi -niciones básicas que ayudan a entender mejor el alcance de esta Ley, las cuales presentamos a continuación:

Iniciativa de Apoyo a la Competitivi-dad Productiva (Procompite)Es una iniciativa de los gobiernos regiona-les o de los gobiernos locales que tiene por fi nalidad mejorar la competitividad de las cadenas productivas que se identifi quen en el sector o subsectores que prioricen, de acuerdo a sus Planes de Desarrollo Concertado, mediante el cofi nanciamiento no reembolsable de las Propuestas Productivas de los benefi ciarios. No se puede considerar la entrega directa de dinero ni gastos de operación y mantenimiento de ninguna clase.

Cadena productivaSistema que agrupa a los actores econó-micos interrelacionados por el mercado y que participan articuladamente en actividades que generan valor, alrede-dor de un bien o servicio, en las fases de provisión de insumos, producción, conservación, transformación, indus-trialización, comercialización y el con-sumo fi nal en los mercados internos y externos.

Agentes Económicos Organizados (AEO)Las personas naturales organizadas y las personas jurídicas conformadas bajo cualquier modalidad permitida por el ordenamiento legal.

Propuesta productivaEl documento que presentan los AEO para solicitar el cofi nanciamiento de una Procompite, mediante el cual se identi-fi can los bienes o servicios del negocio, la tecnología a utilizar, las actividades a realizar, el presupuesto de inversión y operación y se sustenta la rentabilidad fi nanciera y la sostenibilidad del nego-cio, según el formato correspondiente a la categoría de inversión requerida (Categorías A o B).

2.3. Alcances adicionales sobre las iniciativas Procompite

- En cuanto a los AEO y si estos fue-ran personas naturales, deberán ser representadas por una Junta Directiva, integrada como mínimo por un presidente, un secretario y un tesorero, quienes deberán ser acreditados en acta de Asamblea General de Constitución, certifica-da por un notario o en su defecto por el juez de paz de la jurisdicción correspondiente.

- Las propuestas productivas presenta-das en una Procompite se clasifi can, según el monto deinversión total, en las categorías siguientes:

* Categoría A: Hasta S/.200,000.00* Categoría B: Mayores a S/.200,000.00

- El monto de cofi nanciamiento de una propuesta productiva por categoría es el siguiente:

* En la Categoría A: Hasta el 50% del monto de inversión total

* En la Categoría B: Hasta el 50% del mon-to de inversión total con tope máximo de S/.1,000,000.00.

El monto de la inversión se refi ere a la inversión total del proyecto: aporte AEO y del Estado.

- Una vez autorizada una Procompite se procederá a hacer una convocatoria pública para la presentación de las propuestas productivas por los AEO y se conformará un Comité Evaluador para la evaluación de las propuestas productivas presentadas.

- La implementación de una iniciativa Procompite tiene cuatro grandes eta-pas:

* Identifi cación, priorización y autorización* Convocatoria, califi cación y selección* Registro y consolidación presupuestaria* Implementación, supervisión y evaluación

- El Reglamento establece instrumentos técnicos y formatos de apoyo:

* Formato 1: Contenidos mínimos del documento que sustenta la iniciativa de apoyo a la competitividad productiva a ser utilizada por la OPI o quien haga sus veces.

* Formato 2: Ficha de evaluación de la propuesta a ser utilizada por el Comité Evaluador.

* Formato 3: Solicitud de concurso a ser presentada por los AEO.

* Formato 3A: Propuesta productiva para la categoría “A” que debe ser llenada por los AEO.

* Formato 3B: Propuesta productiva para la categoría “B”, que debe ser llenada por los AEO.

3. Experiencias de iniciativas Procompite implementadas hasta diciembre de 2011

A pesar de que la Ley está vigente desde el año 2009, es recién a partir del segundo semestre de este año que se implementa una estrategia para una difusión agresiva de la misma, por parte del ente rector de la Ley, el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de Política de Inversiones y en concreto la unidad Procompite.

Gráfi co 1. Talleres de difusión de la Ley 29337

Talleres de difusión realizados a octubre de 2011

Talleres de asistencia técnica realizados

Talleres de difusión de la Ley 29337 programa-dos hasta diciembre de 2011

Esta estrategia de difusión dio sus frutos y según datos tomados de la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, enlace Procompite, a la fecha un grupo de 9 go-biernos locales y 2 gobiernos regionales se encuentran en etapa de ejecución de 103 propuestas productivas de AEO ganadores, en 31 cadenas productivas que fueron priorizadas en los distintos territorios.Estas iniciativas suman S/.21,745,935 de los cuales el aporte de los gobiernos subnacionales (regionales o locales) as-ciende a S/.8,153,356 y el aporte de los agentes económicos organizados (AEO) a S/.13,592,579. La cantidad de producto-res que se han benefi ciado hasta la fecha asciende a 3,832 personas, de las cuales 2,711 son varones y 1,121 mujeres.Debemos destacar que la gran mayoría de las iniciativas se desarrollaron en ámbitos rurales de la sierra y selva peruana, que evidentemente es donde la inversión privada es insufi ciente y donde existen mayores fallas de mercado para los pro-ductores de esas zonas.El detalle de esta información lo podemos apreciar en el siguiente cuadro extraído de la página web del MEF:

Este proceso se inicia con la realización del primer evento de difusión en el mes de julio y en la región Cusco, con el apoyo del Programa de Desarrollo Económico Local del Centro Guamán Poma de Ayala, el cual congrega a cerca de 140 partici-pantes, entre funcionarios de las ofi cinas de programación e inversiones (OPI) y de los órganos de promoción del desarrollo económico local de las municipalidades de la región Cusco. A partir de este even-to, el MEF realiza otros más en diferentes partes del territorio nacional, como se aprecia en el siguiente gráfi co:

Informe EspecialXIV

4XIV Actualidad Gubernamental N° 39 - Enero 2012

Unidad Técnica de ProcompiteDirección de Inversión Privada

Dirección General de Política de InversionesMinisterio de Economía y Finanzas

Gobiernos regionales y locales que han Implementado y ejecutado la Ley del Procompite hasta diciembre de 2011

N° Gobiernos regionales y locales Cadenas productivas Monto total Monto GR/GL Monto AEO Etapa

1 Municipalidad Provincial de Leoncio Prado - Rupa Rupa - Huánuco

Fortalecimiento de cadenas productivas de cacao1,220,738 351,82 868,918

Etapa de Eje-cucion

Fortalecimiento de cadenas productivas de café

2 Municipalidad Provincial de Hualgayoc - Bambamarca-Cajamarca

Incremento de la productividad y producción de la leche 360,000 180,000 180,000

3 Municipalidad Provincial de Canchis - Sicuani

Cadena productiva del cuy

5,880,619 2,029,072 3,851,547Mejoramiento de la producción de fi bra de alpaca

Mejoramiento de la producción de maíz amiláceo

4 Municipalidad Distrital de Puquina-Moquegua Fortalecimiento de la capacidad productiva de sal 487,280 240,990 246,290

5 Municipalidad Distrital de Arapa-Puno Cadena productiva de bio-trucha 211,732 100,000 111,732

6 Municipalidad Distrital de Irazola-Ucayali Fortalecimiento de la cadena productiva de cacao 658,166 155,444 502,722

7 Gobierno Regional de Huancavelica

Cadena productiva de lácteos

5,284,998 2,154,733 3,130,265

Cadena productiva de alpacas

Cadena productiva de maíz

Cadena productiva de trucha

Cadena productiva de cuy

Cadena productiva de cebolla

Cadena productiva de orégano

Cadena productiva de frijol

Cadena productiva de palta

8 Gobierno Regional de Huánuco

Cadena productiva de papas nativas

3,554,012 1,121,294 2,432,717

Cadena productiva del café

Cadena productiva del cacao

Cadena productiva de la granadilla

Cadena productiva de arroz

9 Municipalidad Distrital de Coporaque-Cusco

Cadena productiva de la leche y sus derivados

3,131,616 1,369,158 1.762,459

Cadena productiva de la alpaca

Cadena productiva de ovinos

Cadena productiva de vacunos (carne)

Cadena productiva de artesanías

Cadena productiva de la trucha

10 Municipalidad Provincial de Jaen-Cajamarca Cadena productiva del café 835,695 400,846 434,849

11 Municipalidad Distrital de Condebamba-Cajamarca Cadena productiva de cuy 121,081 50,000 71,081

Total 21,745,935 8,153,356 13,592,579

12 Gobierno Regional Apurímac

Imple-menta-

ción

13 Municipalidad Provincial de Huancabamba-Piura

14 Municipalidad Distrital de Colcabamba-Huancavelica

15 Municipalidad Provincial de Satipo - Junín

16 Municipalidad Provincial de Pomabamba- Ancash

Total 21,745,935 8,153,356 13,592,579

Finalmente, debemos señalar que según cálculos de la unidad Procompite del Ministerio de Economía y Finanzas, la inversión que se podría haber destinado a cofi nanciar estas iniciativas estaría en el orden de los mil quinientos millones de soles, asumiendo que todos los gobiernos regionales y locales destinaban el 10% de sus recursos de inversión a las iniciativas Procompite.

4. Recomendaciones para mejo-rar la implementación de las iniciativas Procompite

Luego de estas primeras experiencias desarrolladas de las iniciativas Procom-pite, es necesario hacer una refl exión y proponer algunas recomendaciones que puedan ayudar a mejorar su implemen-tación en los próximos años.

Se proponen dos tipos de recomenda-ciones, unas que hemos llamado de orden estratégico y que tiene que ver con el marco en el que se implementan estas iniciativas y otras de orden más operativo, que tiene que ver con la mejora de los procesos de implemen-tación que deben seguir las iniciativas Procompite.