Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

“Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”

Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano

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DANIEL AUGUSTO FIGALLO RIVADENEYRAMinistro de Justicia y Derechos Humanos

JORGE MANUEL PANDO VÍLCHEZViceministro de Justicia

HENRY JOSÉ ÁVILA HERRERAViceministro de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia

IGNACIO HUGO VALLEJOS CAMPBELLSecretario General

TOMMY RICKER DEZA SANDOVALDirector General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

ANA MARÍA VALENCIA CATUNTADirectora de Desarrollo Jurídico y Proyectos Normativos

Responsables de la elaboración y revisión:

PATRICIA YOLANDA MANCO JARAAsesora Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

AMPARO ISABEL SAUÑE TORRESAbogada de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

MARIBEL GIOVANNA MÁLAGA ALALUNAAsistente Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

CÉSAR AUGUSTO HIGA SILVAConsultor

EDWARD DYER CRUZADOAsistente

Primera Edición: Agosto de 2014Tiraje: 2,500 ejemplares

DISTRIBUCIÓN GRATUITA2014 - Ministerio de Justicia y Derechos HumanosCalle Scipión Llona Nº 350, Miraflores, Lima 18Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

Impreso por Litho & Arte SACJr. Iquique Nº 46 BreñaRUC Nº 20509312428Teléfono: 3321989

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-11058ISBN: 978-612-4225-09-3


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ÍNDICE

Presentación 9

CAPÍTULO I: La revisión de los actos en la vía administrativa: aspectos generales

y su regulación legal

1.1. Definición legal del acto administrativo 111.2. Características del acto administrativo 11 1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función administrativa 12 1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos 13 1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados 13 1.2.4. En una situación concreta 14 1.2.5. En el marco de normas de derecho público 141.3. Clases de acto administrativo 151.4. Requisitos de validez del acto administrativo 171.5. Regulación del procedimiento administrativo 181.6. Concepto de revisión de un acto administrativo 19

CAPÍTULO II: La revisión de oficio de los actos administrativos en

sede administrativa

2.1. Rectificación de errores 222.2. Nulidad de oficio de un acto administrativo 26 2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo 26 2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo 30 2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo 30 2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el Poder Judicial cuando el plazo prescribió en sede administrativa 30 2.2.5 Debido proceso y notificación 302.3. La revocación de un acto administrativo 32 2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo 32 2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto administrativo 34 2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto administrativo 35 2.3.4. Indemnización por la revocación 36 2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados 36

CAPÍTULO III: La revisión de los actos administrativos a través de los

recursos administrativos

3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de contradicción de los particulares 40 3.1.1. Características del acto impugnable 41 3.1.2. Requisitos que debe cumplir el recurso administrativo para su procedencia 46


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3.2. Tipos de recursos que se pueden plantear contra un acto administrativo 48 3.2.1. Recurso de reconsideración 49 3.2.2. Recurso de apelación 50 3.2.3. Recurso de revisión 503.3. Acto firme 513.4. Error en la calificación de un recurso 523.5. Decisión sobre el recurso interpuesto por el particular 54

ANExO 1: Preguntas y respuestas prácticas 56

ANExO 2: Precedentes de observancia obligatoria y Directivas 59

Bibliografía


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PRESENTACIÓN

De acuerdo a lo establecido por su Ley Orgánica, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos posee como función principal el establecimiento y resguardo del imperio de la ley, del derecho y de la justicia. Como parte de dicha tarea, el ministerio asume el asesoramiento legal del Poder Ejecutivo, velando porque su actuación se enmarque dentro del respeto por el orden constitucional y el principio de legalidad.

Asimismo, le ha sido atribuida la tarea de diseñar políticas, planes y programas de alcance nacional, vinculados al Sector Justicia y conducentes a la consecución de su función principal. En ese sentido, esta Dirección General, como órgano de línea, tiene entre sus funciones la edición de publicaciones que difundan los principales criterios jurídicos sobre la aplicación e interpretación de normas de carácter general, así como de doctrina vinculada al derecho público y privado, con el propósito de acercar el “derecho en acción” a los ciudadanos.

Tales funciones y objetivos han orientado la estructura y el alcance de la presente Guía; la cual, reconociendo la fuerte demanda por información técnica sobre el procedimiento administrativo que existe de parte de los operadores jurídicos, se avoca a desarrollar el tema de la revisión de los actos administrativos en sede administrativa.

El estilo de la Guía combina la rigurosidad técnica de su contenido con una pedagogía que privilegia la comunicación didáctica de las ideas que se transmiten, de manera que el presente documento resulte de utilidad a los funcionarios y servidores públicos, abogados, estudiantes de derecho, así como a la ciudadanía en general.

Somos conscientes de la relevancia del presente documento, así como de las altas expectativas que la difusión de las materias que aquí se recogen, generan en los principales actores vinculados al procedimiento administrativo de los distintos servicios públicos que se brindan. Es precisamente por tal consideración, que resulta relevante que se comprenda el rol fundamental que las revisiones de oficio y los recursos de revisión del acto administrativo adquieren al interior de los procedimientos.

Por todo lo expresado, confiamos en que esta Guía coadyuvará a mejorar la calidad de las labores que realizan los funcionarios públicos, los operadores jurídicos en general, a fin de garantizar la eficacia de los derechos subjetivos e intereses legítimos de la ciudadanía.

Agosto de 2014

TOMMY RICKER DEZA SANDOVALDirector General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico


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CAPÍTULO I:

LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN LA VÍA ADMINISTRATIVA: ASPECTOS GENERALES Y SU REGULACIÓN LEGAL

Este capítulo tiene como propósito esbozar los aspectos generales del acto y el procedimiento administrativo, a efectos de introducir y desarrollar el concepto de revisión del acto administrativo. Si bien el tema central de la presente Guía es la institución jurídica de la revisión de los actos administrativos, ésta no puede ser entendida a cabalidad si, previamente, no se define lo que es objeto de la revisión: el acto administrativo.

Dado que la revisión recae tanto sobre el acto administrativo en sí mismo, como en el procedimiento que lo originó, resulta indispensable, desde un punto de vista metodológico, clarificar en primer lugar ambos conceptos a efectos de estudiar la figura de la revisión1.

Cabe indicar que esta será una introducción general del acto administrativo y procedimiento administrativo, ya que estos han sido abordados en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano” (en adelante, la Guía sobre los actos administrativos), publicación que fuera editada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En ese sentido, se recomienda acudir a la revisión de dicha Guía para absolver cualquier duda específica en materia del alcance y la regulación legal del acto administrativo.

1.1. Definición legal del acto administrativo

De acuerdo al Numeral 1.1. del Artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG), son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Como manifestación del poder público, los supuestos y consecuencias del acto administrativo responden a la regulación prevista en la ley para su emisión. En efecto, en la emisión de un acto administrativo rige el principio de legalidad, que establece que la autoridad administrativa debe actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas2.

1.2. Características del acto administrativo

De acuerdo a la definición del acto administrativo, esta institución presenta varias características que a continuación se mencionarán brevemente:

1 En ese sentido, se puede revisar la última parte del punto 1.5. donde se muestra por qué es importante desarrollar los conceptos referidos al acto administrativo, sus requisitos de validez y el procedimiento administrativo para, luego, ingresar a analizar el concepto de revisión del acto administrativo. Para tal efecto, véase las páginas 16 y siguiente de la presente Guía.

2 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la

Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que le fueron conferidas.”


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1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función administrativa

En este primer punto, conviene resaltar que una entidad, que ejerce función administrativa, expresa su voluntad para afectar la situación jurídica de un administrado, dentro del marco de normas de derecho público. En ese sentido, Danós Ordoñez señala lo siguiente:

“[E]s parte del acto administrativo la manifestación de voluntad, lo que supone siempre la exteriorización de un proceso intelectual de cognición o juicio que puede consistir en una decisión, opinión o constatación por parte de la administración y que está destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados”3.

Cabe señalar que la emisión de actos administrativos corresponde a entidades que ejercen función administrativa, siempre dentro del marco de normas de derecho público. No es imprescindible que estas entidades formen parte del Poder Ejecutivo; incluso, en ciertos casos, no es necesario que sean entidades de derecho público, sino que pueden ser entidades creadas bajo el régimen de derecho privado. En ese sentido, el Artículo I del Título Preliminar de la LPAG, señala que, para efectos de este dispositivo legal, se entenderá por entidades de la Administración Pública a las siguientes:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados4;2. El Poder Legislativo;3. El Poder Judicial;4. Los Gobiernos Regionales;5. Los Gobiernos Locales;6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren

autonomía.7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas

actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,

8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

Precisamente lo que juega un rol fundamental en la determinación del carácter de “administración pública” de una entidad es el ejercicio de la “función administrativa”. Es por esta razón que muchas empresas privadas que brindan un servicio público, a través de una concesión o de otra modalidad de delegación de atribuciones estatales, pueden ejercer función administrativa.

Sobre la unilateralidad de la declaración del acto administrativo, Morón Urbina ha señalado lo siguiente:

“Otro elemento que configura esta manifestación es la unilateralidad, elemento diferenciador entre acto administrativo y contrato; toda vez que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien ejerce la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el

3 Danós OrDOñez, Jorge. ¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho en el ordenamiento jurídico peruano?”, en: Revista de Derecho Administrativo: Procedimiento Administrativo. Lima: Círculo de Derecho Administrativo, 2010. p. 21.

4 Cabe anotar que conforme al Artículo 28 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la denominación actual de los Organismos Públicos Descentralizados es “Organismo Públicos”.


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administrado participe promoviendo la decisión, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participación del administrado por sí sola carece de fuerza vinculante para generar una declaración de cualquiera de las entidades, nunca será factor determinante para obtener una decisión, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia convicción de la Administración Pública”5.

La unilateralidad de la declaración implica que la única voluntad relevante para la validez del acto administrativo es la de la autoridad administrativa. Si bien el administrado puede incoar el procedimiento, la validez o no del acto recae exclusivamente en la forma cómo la autoridad ha formado su voluntad. Cualquier error o vicio que afecte la voluntad del administrado no afectará, necesariamente, al acto administrativo.

1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos

Con relación a los efectos jurídicos del acto administrativo, Morón Urbina agrega que:

“Los efectos de la decisión administrativa siempre se encuentran dirigidos hacia fuera de la organización; debiendo tener, dichos efectos al margen de ser actuales o futuros, las siguientes características prácticas, siempre directos, públicos y subjetivos. Excluye el ámbito de la actuación pública que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de administración o actos internos de la administración, tales como, los informes, opiniones, proyectos, actos de trámite, etc”6.

En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo es emitido a partir de una relación jurídica entre la Administración Pública y el administrado.

1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados

Respecto de las situaciones en las que recaen los efectos jurídicos del acto administrativo, Martín Tirado indica lo siguiente:

“Las declaraciones de voluntad de la Administración Pública están destinadas siempre a modificar la realidad jurídica preexistente. Como se señaló anteriormente, un acto administrativo siempre se ubicará dentro de la ‘actividad externa’ de la Administración Pública, en la medida en que mediante las declaraciones catalogadas como acto administrativo, la Administración tiene el poder unilateral de crear, modificar, regular o extinguir relaciones jurídicas con carácter administrativo. Así se crean derechos específicos, se regulan relaciones jurídicas administrativas o se extinguen estas según la declaración específica de una determinada entidad”7.

Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinación normativa de los alcances, incidencias, garantías y cargas que se adjudicarán a los administrados, quienes en última instancia siempre se verán afectados por esta actuación. Vale la pena señalar que, en virtud de este elemento se excluyen de la naturaleza del acto administrativo, aquellas actuaciones del procedimiento que producen efectos indirectos en el ámbito externo, tales como informes, dictámenes, entre otros actos de la Administración Pública.

5 MOrón Urbina, Juan Carlos. El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. Lima: Ara Editores, 2003. p.138.

6 MOrón Urbina, Juan Carlos. Ídem. p. 141.7 Martín tiraDO, Richard. Del régimen jurídico de los actos administrativos. En: Sobre la Ley de

Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009, p. 130.


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1.2.4. En una situación concreta

Este elemento se constituye como distinción entre el acto administrativo y el reglamento, pues mientras el segundo es abstracto, el primero despliega sus efectos sobre una situación determinada y concreta. Así en este sentido la doctrina nacional ha señalado lo siguiente:

“No obstante lo señalado, se debe tener en cuenta que la exigencia de concreción para configurar un acto administrativo, no es sinónimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto también puede ser dirigido a un número incierto de personas pero dentro de una situación jurídico administrativa perfectamente concreta”8.

Lo importante es que el acto administrativo recaiga en la esfera jurídica de particulares individualizados o individualizables. A diferencia de ello, el reglamento no establece, por sí mismo, en qué personas tendrá efectos. Para ello, es necesario un proceso de individualización y verificación de los requisitos exigidos en la norma para determinar cuáles serán las personas afectadas por la norma. Una vez realizado lo anterior, si fuera el caso, se emitirá un acto administrativo que será el que producirá efectos jurídicos sobre la situación jurídica de ciertos administrados.

1.2.5. En el marco de normas de derecho público

Esta característica del acto administrativo está íntimamente relacionado con el concepto de función pública. Desde esta perspectiva, siempre que una entidad ejerza su actuación con el propósito de regular u ordenar la actividad de los agentes privados (o de quienes actúen como tales) hacia la satisfacción del interés público, dicha actuación deberá enmarcarse dentro de las normas que regulan su actividad.

De manera contraria, cuando una entidad pública se comporte como un privado, o cuando su actuación no persiga los fines antes descritos, no desarrollará función administrativa alguna, y por lo tanto su actuación no se enmarcará en el contexto del derecho público. Esto sucede, por ejemplo, cuando una entidad pública se somete a un arbitraje para solucionar sus controversias, o cuando decide contratar los servicios de una empresa de limpieza para mantener en orden las instalaciones físicas de la institución.

En este mismo sentido opina Morón Urbina, indicando lo siguiente:

“En ese sentido, se excluye la posibilidad de calificar como acto administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal específico y habilitante, se sujetan al derecho común, despojándose la entidad de sus potestades públicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pública concerta un contrato de estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera suscitar su actuación. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificación de acto administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personería empresarial, dentro de un proceso judicial, entre otros casos”9.

En suma, podemos decir que los elementos integrantes de los actos administrativos son los siguientes:

8 Martín tiraDO, Richard. Íbid. pp. 141 – 142.9 MOrón Urbina, Juan Carlos. Op. cit. pp. 142 -143.


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ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVOGráfico Nº 1

1.3. Clases de acto administrativo

Con relación a una clasificación de los actos administrativos, Martín Tirado señala lo siguiente:

“La exposición de un elenco de actos administrativos agrupados en torno a diferentes criterios, todos ellos puramente convencionales, ofrece, pues no el resultado de investigación científica alguna, sino un catálogo de tipos de actos administrativos, a cuya finalidad se reduce, pero cuya utilidad puede ser, sin embargo, muy grande, al permitir ofrecer una visión general del régimen jurídico de numerosas categorías de actos administrativos”10.

A continuación se presenta un cuadro con una clasificación sobre los actos administrativos.

10 Martín tiraDO, Richard. Op. cit. pp. 141-142.

MANIFESTACIÓNDE VOLUNTADUNILATERAL

EN EL MARCODEL DERECHO

PÚBLICO

EN UNA SITUACIÓN CONCRETA

PRODUCE EFECTOSJURÍDICOS EXTERNOS

RECAE EN DERECHOS,INTERESES Y

OBLIGACIONES DELOS ADMINISTRADOS

Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.


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CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVOCuadro Nº 1

TIPOS CONSIDERACIONES

Actos favorablesActos de gravamen

Los primeros producen derechos e intereses mien-tras que los segundos imponen sanciones, limitacio-nes o restricciones al ejercicio a los derechos de los administrados.

Actos resolutoriosActos de trámite

Los primeros son los actos que se pronuncian sobre el fondo del procedimiento (v. gr. las resoluciones administrativas); en tanto que los llamados actos de trámite son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con un acto administrativo de fondo. Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que coadyuvan a la emisión de la resolución final.

Causan estado en lavía administrativa (o no)

Constituye un elemento diferenciador central para determinar cuando un acto podrá ser recurrido en vía contencioso administrativa.

Actos originarios Actos confirmatorios

Actos originarios son los que ponen fin a un procedi-miento que se plantea por primera vez, con relación a una cuestión concreta y para un caso determina-do. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado so-bre el mismo asunto, idénticos sujetos y con base en iguales pretensiones y argumentos.

Actos simples Actos complejos

Mientras que en uno se requiere una actuación sen-cilla de la Administración Pública; en los segundos es posible la actuación de una pluralidad de institu-ciones e incluso sistemas administrativos.

Actos constitutivos Actos declarativos

Son actos constitutivos los que crean derechos y de-clarativos los que los reconocen.

Actos reglados Actos discrecionales

Los actos administrativos reglados se dictan en el marco de las condiciones del ordenamiento jurídico y sus normas; los discrecionales suponen el ejerci-cio de potestades por la Administración en razón del interés público.

FUENTE: (Martín tiraDO, 2009, Op. cit. pp. 142-144)Basado en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.


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1.4. Requisitos de validez del acto administrativo

Con relación a sus requisitos de validez, el Artículo 3 de la LPAG señala lo siguiente:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.

REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVOGráfico Nº 2

REQUISITOS DEVALIDEZ

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Competencia

Motivación

Finalidad pública

Objeto ocontenido

Procedimientoregular

Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.


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En caso el acto administrativo no cumpla con algunos de estos requisitos para su emisión, el particular perjudicado por el vicio o error cometido por la autoridad queda facultado para plantear su nulidad a través de los recursos administrativos11. Cabe indicar que en nuestro ordenamiento jurídico no existe el recurso de nulidad, sino que la pretensión de nulidad debe ser formulada dentro del recurso de apelación o, si fuera el caso, el de revisión12.

De otro lado, en caso de que el acto administrativo, además de contener un vicio, vulnera el interés público, la autoridad administrativa competente puede declarar de oficio su nulidad.

Tanto la revisión de oficio, como a pedido de parte, de un acto administrativo serán analizadas con más detalle, respectivamente, en los capítulos II y III de la presente Guía.

1.5. Regulación del procedimiento administrativo

De acuerdo al Artículo 29 de la LPAG, se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables que involucren intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

En ese sentido, para la emisión de todo acto administrativo es necesario que se siga el procedimiento determinado por el ordenamiento jurídico para tal efecto. La LPAG regula los siguientes procedimientos administrativos: • de aprobación automática;• de evaluación previa por la entidad; y,• procedimientos especiales (trilaterales y sancionadores)

Cada uno de estos procedimientos establece una serie de actos y diligencias que se deben cumplir, a efectos de garantizar los derechos de las partes involucradas en el procedimiento y el interés público.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando la autoridad administrativa tramita un procedimiento o emite un acto administrativo que puede afectar la situación jurídica de un administrado es necesario que tenga presente el contenido del debido

11 Se exceptúa de este caso al recurso de reconsideración, como veremos en detalle más adelante.

12 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad.- 11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por

medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley. (…) Cabe precisar que el recurso de reconsideración solo procede cuando se presenta nueva prueba

y, por tanto, solo versa sobre cuestiones fácticas; por esa razón, el recurso de reconsideración no es el recurso idóneo para pedir la nulidad de un acto administrativo, que versa sobre cuestiones de validez del acto. A diferencia de ello, los recursos de apelación y revisión proceden por vicios o errores cometidos por la primera instancia sobre cuestiones fácticas o jurídicas, razón por la cual son estos recursos bajo los cuales se debe solicitar la nulidad de un acto administrativo. Para más detalle sobre los requisitos para la interposición de los distintos tipos de recursos regulados en nuestro ordenamiento administrativo se puede ver el capítulo III de la presente Guía.”


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procedimiento establecido en el Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG13 y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional14.

Según este Colegiado los aspectos mínimos que debería tener en cuenta cualquier autoridad del Estado antes de emitir un pronunciamiento son los siguientes15:

(i) el derecho a ser oído sobre su pedido; (ii) el derecho a que presente argumentos y evidencia a favor de su pedido; y, (iii) el derecho a que la decisión de la autoridad se encuentre motivada.

Ciertamente, este es un contenido mínimo que se irá expandiendo en función del procedimiento que se trate. El objetivo es que la autoridad adopte la mejor decisión en aras del interés público y de los derechos de los administrados, luego de haber escuchado, analizado y evaluado sus argumentos.

Ahora bien, luego de revisar qué es el acto administrativo, cuáles son sus requisitos de validez y qué características debe tener el procedimiento, resulta conveniente preguntarse lo siguiente: ¿qué sucede si es que el acto administrativo no cumple con algunos de los requisitos de validez o no se ha respetado el procedimiento establecido para su emisión? Es ante esa situación que se debe recurrir a la figura de la revisión del acto administrativo para responder esa pregunta.

Dicha institución se encarga de desarrollar cómo se inicia el procedimiento de control de los vicios y errores en que haya podido incurrir la autoridad al emitir un acto administrativo.

A continuación se desarrollará el concepto y la regulación de la revisión del acto administrativo, objeto principal de la presente Guía.

1.6. Concepto de revisión de un acto administrativo

De acuerdo a Valdez Calle, citado por Espinosa-Saldaña Barrera, “…aun la administración mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error

13 Ley Nº 27444, Ley del procedimiento Administrativo General “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios,

sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y

garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”

14 Sobre el particular en el cuarto punto resolutivo de la Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera), el Tribunal Constitucional dispone que dicho pronunciamiento sea puesto en conocimiento de la Presidencia del Consejo de Ministros y la Presidencia del Congreso de la República, para que en las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores que realicen, respeten el contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2 a 74 supra. En caso contrario, los actos emitidos en violación, entre otras, de las reglas del debido procedimiento establecidas en esa sentencia serían inválidos. Por esa razón, la Administración debe tener en cuenta las reglas y criterios establecidos en esa sentencia para evitar que sus actos incurran en alguna causal de invalidez.

15 Estos requisitos son tomados de la Sentencia mencionada en la nota pie anterior.


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o, por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa”16. Por esa razón, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que se puedan revisar los actos administrativos tanto en sede administrativa como en el Poder Judicial.17

La revisión de actos administrativos presupone la emisión de un acto administrativo sobre el cual recaerá, posteriormente, el acto revisor, a efectos de analizar y evaluar tanto los aspectos formales y procedimentales que se ha seguido para su emisión así como el contenido del acto para que no vulnere un derecho de los administrados y el interés público18. El objetivo de esta actividad es garantizar que los actos administrativos que impacten en las situaciones y relaciones jurídicas de los administrados sean conforme al Derecho.

La revisión de los actos administrativos puede traer como consecuencia la modificación de sus efectos jurídicos o la extinción de estos. Esta figura se puede clasificar, en función a los órganos, de la siguiente manera:

(i) Revisión por órganos no administrativos. De acuerdo al tipo de vía que se utilice para cuestionar el acto administrativo, este tipo de control se puede subdividir de la siguiente manera:

i.a) Mediante el proceso contencioso administrativo. Esta clase de revisión de actos administrativos es la que el Estado lleva a cabo a través de sus órganos jurisdiccionales19. Esta vía está reconocida en el Numeral 218.1 del Artículo 218 de la LPAG que indica que los actos administrativos que agotan la vía administrativa, podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo. Este proceso se encuentra desarrollado, a su vez, a través de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo20.

i.b) Mediante el proceso de amparo. Esta clase de revisión de actos administrativos es la que los jueces constitucionales llevan a cabo a través de sus órganos jurisdiccionales ante cualquier acto o hecho que vulnera un derecho constitucional, entre los cuales se pueden encontrar los actos que pueden realizar funcionarios administrativos al emitir un acto administrativo21. Este tipo de proceso se encuentra regulado en el Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237, donde se establece los fines y requisitos de este proceso para su procedencia.

16 ValDez Calle, Antonio. Comentarios a las normas generales de Procedimientos administrativos. Lima: Talleres gráficos de Neocont, 1969. p. 97, citado por: espinOsa-salDaña barrera, Eloy. Recursos Administrativos: Algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003, p. 433.

17 Cfr. espinOsa-salDaña barrera, Eloy. Ibídem.18 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento administrativo

General, Décima Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 607.19 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Ibídem.20 Compilada por medio del Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso

Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto de 2008.

21 Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional “ Artículo 2.- Los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo y hábeas data proceden cuando se

amenace o viole los derechos constitucionales por acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona. Cuando se invoque la amenaza de violación, ésta debe ser cierta y de inminente realización. El proceso de cumplimiento procede para que se acate una norma legal o se ejecute un acto administrativo.

(…)”


21

(ii) Revisión al interior de la Administración Pública. De acuerdo a la iniciativa para revisar el acto administrativo, este tipo de revisión se puede subdividir de la siguiente manera22:

ii.a) De oficio. Esta clase de revisión es a iniciativa de la propia autoridad sin que ninguna de las partes afectadas por el acto lo haya solicitado.

ii.b) A iniciativa de parte. En esta clase de revisión la parte agraviada por el acto administrativo solicita su revisión.

De acuerdo al objeto de la presente Guía, no se abordará la revisión por órganos no administrativos, sino que solo se concentrará en la revisión de los actos administrativos al interior de la Administración Pública.

En el Gráfico Nº 3 se ilustra lo desarrollado en el presente acápite:

REVISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOÓRGANOS REVISORES Y TIPOS DE REVISIONES

Gráfico Nº 3

22 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Loc. cit.

Revisión deActosAdministrativos

Por órganos noadministrativos(Poder Judicial/TribunalConstitucional)

Procesocontenciosoadministrativo

De oficio: a iniciativa de la propia autoridad

A pedido de parte

Procesode amparo

Por órganos administrativos clases


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CAPÍTULO II:

LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

Tal como ha sido señalado, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que los actos administrativos puedan ser revisados, debido a que siempre existe la posibilidad de que, en su generación y emisión, se cometan errores o vicios.

Este capítulo se centrará en la revisión de oficio de los actos administrativos, figura de acuerdo a la cual la administración analiza y evalúa en qué casos corresponde rectificar, anular o revocar un acto administrativo que haya emitido. En el desarrollo de los temas antes señalados, se seguirá el esquema previsto en la LPAG.

2.1. Rectificación de errores

El Numeral 201.1 del Artículo 201 de la LPAG señala que los errores materiales o aritméticos en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, ya sea de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.

De acuerdo a García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, el acto rectificado seguirá teniendo el mismo sentido después de la rectificación. La única finalidad es eliminar los errores de tipeo o de suma con el fin de evitar cualquier equivocación. En ese sentido, se podría sostener que un error es corregible si es que con su corrección no se afecta el sentido del acto23.

Asimismo, Morón Urbina señala, citando a Forthoff, lo siguiente:

“En términos generales parece que todo acto administrativo afectado de irregularidad debe ser declarado defectuoso. Pero hay irregularidades respecto de las cuales carecería de todo fundamento racional atribuirles un efecto sobre la eficacia jurídica. Citemos por ejemplo: las erratas en la escritura, la designación errónea del destinatario pero sin que subsista duda sobre su identidad personal, la cita de una ley alegada con mención equivocada del artículo o de la página del Boletín Oficial (siempre que sea fácil determinar el sentido de lo alegado), etc. En todos estos casos se trata de faltas sin importancia que, con arreglo al lenguaje común, habría que llamar equivocaciones, que en ningún modo pueden convertir en defectuoso el acto administrativo, y cuyo efecto, por tanto, no puede ser la inexistencia jurídica del mismo, sino la mera necesidad de corregirlas24.”

Tal como puede apreciarse, si el error no es esencial, esto es, no afecta el sentido del acto administrativo, la propia autoridad que emitió el acto puede corregirlo. No es necesario que ese pedido sea de parte, ni que se derive el expediente al superior del órgano que emitió el acto. Ello es una expresión del principio de celeridad, que consiste en que quienes participen en el procedimiento realice todas aquellas actuaciones que

23 GarCía De enterría, Eduardo y FernánDez rODríGUez, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Duodécima edición. Madrid: Civitas Ediciones, 2005, p. 667.

24 MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. pp. 609 y 610.


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permitan obtener una decisión en el tiempo más breve que sea posible, evitando así cualquier vulneración a los derechos de las partes o al interés público25.

Cabe indicar que si la revisión fuese a pedido de parte, esta acción no podría considerarse como la puesta en marcha de un recurso administrativo, por cuanto la redacción del contenido o sentido del acto aún no es definitivo. Recién una vez que se corrijan los errores que se hubiesen cometido es que se tendrá un acto definitivo, fecha a partir de la cual se empezará a computar el plazo para que el administrado pueda ejercer su derecho de contradicción26.

Asimismo, se encuentra proscrita cualquier rectificación de oficio que corrigiendo los supuestos errores aritméticos o materiales, en realidad modifiquen la decisión final contenida en el acto administrativo. Incluso si el órgano administrativo competente identificara que el acto en cuestión ha incurrido en una causal de nulidad, no puede modificar su contenido, sino que deberá solicitar a su superior jerárquico para que este analice y evalúe si procede declarar la nulidad de oficio de ese acto.

Las clases de errores no esenciales señalados en la LPAG se pueden definir de la siguiente manera:

(i) Errores aritméticos: son errores en la consignación de números o la operación matemática o lógica de algunas unidades que no dejan lugar a dudas de que fue un error de consignación formal.

(ii) Errores materiales: son errores de tipeo del texto, que no cambia accidentalmente el sentido primigenio de la decisión contenida en el acto administrativo.

De otro lado, en otros ordenamientos jurídicos, como el español, se suele incorporar también el error sobre afirmaciones fácticas27. Esta clase de errores están caracterizados de la siguiente manera:

(iii) Errores de hecho: son errores formales sobre afirmaciones fácticas, cuya corrección no tiene que ver con su calificación jurídica ni con la interpretación de sus alcances jurídicos. Si bien en nuestro ordenamiento no se encuentra regulada esta figura, tal como ha sido mencionado, no se encuentran mayores reparos para que la autoridad administrativa pueda corregir este tipo de errores. En efecto, lo que se busca es que la autoridad pueda corregir los errores en que haya podido incurrir al redactar su texto y siempre y cuando la corrección de esos errores no afecte el sentido o la fundamentación de su decisión.

25 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Título Preliminar “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación

de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.”

26 MOrón Urbina, Juan Carlos. Íbid. p. 610.27 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común “Artículo 105. Revocación de actos. (…) 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o

a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”


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Atendiendo a lo anterior, si se han cometido errores sobre afirmaciones fácticas que no alterarán el sentido o el contenido de la decisión, dado que son fácilmente constatables, entonces la autoridad administrativa debería tener la facultad de corregir esos errores, a efectos de evitar que el acto administrativo contenga datos falsos o inexactos.

Por ejemplo, si se consigna erróneamente en los antecedentes de la resolución que el administrado no hizo sus descargos cuando su escrito se encuentra en el expediente, o cuando se indica que aquel no acudió a la audiencia cuando en realidad sí lo hizo. Estas son rectificaciones que no alteran el análisis de los hechos del caso respecto de la motivación de la decisión o de su sentido final.

En síntesis, si la rectificación de un error no resulta trascendente sobre el contenido o el sentido del acto administrativo, entonces la autoridad puede corregir ese error. En caso contrario, si cambia o altera el sentido del acto, entonces la autoridad administrativa deberá derivarlo a su superior para que corrija el error. Para ello, deberá evaluar si el acto vulnera el interés público.

EJEMPLO Nº 1

SOBRE LA RECTIFICACIÓN DE UN ERROR

Mediante Resolución Nº 2602-2011/SC2-INDECOPI del 29 de setiembre de 2011, la Sala Especializada en Protección al Consumidor Nº 2 del Tribunal del Indecopi (en adelante, la Sala de Consumidor), confirmó la resolución que declaró fundada la denuncia interpuesta por la Asociación Civil Defensoría del Vecino contra la señora Rommy Acostupa Bermúdez por diversas infracciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor. En esta resolución se consignó por error, en la primera nota a pie, que el número de RUC de la señora Acostupa era el 20527643601, cuando en realidad el número correcto era el 10238568680.

Criterio de la Sala de Consumidor

De la revisión que realizara la Sala de Consumidor a la resolución antes anotada, se corrigió el mencionado error por medio de la Resolución Nº 2564-2012/SC2-INDECOPI del 20 de agosto de 2012. Ello, en virtud a lo dispuesto en el Artículo 201 de la LPAG, según el cual si el error no afectaba el sentido final de la decisión, entonces la autoridad podía proceder a corregir dicho error, lo cual es concordante con el Artículo 28 del Reglamento de la Ley de Organización y Funciones del Indecopi, aprobado por Decreto Supremo Nº 009-2009-PCM. Dicha norma le permitía a la Sala rectificar de oficio sus resoluciones, en caso éstas contengan errores manifiestos de escritura o de cálculo.

En el Gráfico Nº 4 se muestran los supuestos habilitantes para rectificar un acto administrativo, cómo se inicia esta actuación y sus límites.


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REGULACIÓN DE LA RECTIFICACIÓN DE UN ERROR EN LA LPAGGráfico Nº 4

Sin perjuicio de lo expuesto, es importante destacar que la rectificación suele ser confundida con la figura de la enmienda administrativa. Esto es comprensible si se toma en cuenta que ambas figuras persiguen un objetivo en común: la corrección de oficio de algunos defectos o vicios no trascendentales que pesan sobre el acto administrativo. Sin embargo, la enmienda se diferencia de la rectificación debido a que el vicio que se subsana tiene la potencialidad de acarrear la nulidad del acto administrativo. Por el contrario, el error que trata de corregir la rectificación en modo alguno acarrea la invalidez del acto administrativo.

La enmienda administrativa debe ser entendida a la luz del principio de conservación del acto. Este principio, recogido por nuestra legislación en el Artículo 14 de la LPAG, indica que la administración deberá enmendar los vicios que involucren a los elementos de validez del acto administrativo, siempre que los mismos sean de carácter “no trascendental”28.

En el Cuadro Nº 2 se muestran las similitudes y diferencias de ambas figuras.

28 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo 14.- Conservación del acto. (…) 14.2. Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentales, los siguientes: 14.2.1. El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en

la motivación. 14.2.2. El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3. El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento,

considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.

14.2.4. Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.

14.2.5. Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.”

Supuestohabilitante:

• Se constatan errores

materiales o aritméticos

en el acto administrativo.

¿Cómo se inicia?

• Puede hacerlo el propio órgano administrativo.

• Puede ser a pedido de parte.

Pregunta clave:¿se altera el

contenido o el sentido del acto si se corrige

el error?

No lo puede rectificar el propio órgano emisor del acto

Lo puede rectificar el propio órgano emisor del acto

Si

No

¿Existe algún límite o condición?

• El error que se subsana no debe alterar el sentido esencial del acto administrativo.


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DIFERENCIAS ENTRE LA RECTIFICACIÓN Y LA ENMIENDACuadro Nº 2

Rectificación Enmienda

Similitudes

1) El objetivo de ambas figuras es el mismo: conseguir que la au-toridad emisora del acto administrativo corrija los defectos en que pudo haber incurrido al emitirlo.

2) En ambos casos el error no debe ser trascendente; esto es, no debe tener la potencialidad de cambiar el sentido del acto.

DiferenciasEl vicio o error no afecta nin-guno de los elementos de va-lidez del acto administrativo.

El vicio afecta alguno de los siguien-te elementos de validez del acto:1) Imprecisión o incongruencia

con las cuestiones surgidas en la motivación;

2) Motivación insuficiente o par-cial con relación a la decisión final; o

3) No se han cumplido con algu-nas formalidades no-esencia-les de validez del acto.

2.2. Nulidad de oficio de un acto administrativo

La declaración de oficio de la nulidad de un acto administrativo es una potestad por la cual la Administración, a iniciativa propia, deja sin efecto un acto administrativo que está produciendo efectos sobre los derechos, obligaciones o intereses de un particular en una situación jurídica concreta29, debido a la constatación de un vicio de validez.

Si bien con el ejercicio de esta potestad se podría perjudicar al particular beneficiado con el acto administrativo, es deber de la autoridad ejercer esta potestad cuando dicho acto vulnera el interés público. La idea de otorgar la posibilidad de dejar sin efecto las consecuencias establecidas por un acto que adolece de un vicio grave es defender —de manera oportuna y con las garantías que el procedimiento administrativo brinda— el interés público.

2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo

El Numeral 202.1 del Artículo 202 de la LPAG establece que en cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10 del mismo cuerpo legal30 puede declararse de oficio la

29 Cfr. Danós OrDOñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. Op. Cit. pp. 225 y ss.

30 Ley 27444, Ley del procedimiento Administrativo General “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno

de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por

silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”


27

nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.

Si bien un acto administrativo puede tener efectos positivos sobre la situación jurídica de un administrado, si en su generación o en emisión misma se ha vulnerado el interés público, la autoridad administrativa tiene el deber de declarar su nulidad, dado que se privilegia la defensa y protección del interés público por sobre el interés privado de un administrado. Ciertamente, ello se debe realizar salvaguardando el derecho a un debido procedimiento que tiene el administrado.

En ese sentido, el primer análisis que tiene que realizar la autoridad administrativa consiste en analizar si el acto tendría un vicio y si, además, el interés invocado para su revisión es un interés público. Si el interés invocado es solo de un administrado que tuvo la oportunidad de impugnar ese acto, entonces no procede el inicio de un procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo.

EJEMPLO Nº 2

REQUISITO DE PROCEDENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARA INICIAR UN PROCEDIMIENTO DE NULIDAD DE OFICIO:

EL AGRAVIO AL INTERÉS PúBLICO

En este caso, la empresa Expreso Internacional Tour Perú E.I.R.L. (en adelante, Tour Perú) fue encontrada responsable por la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi de la infracción a los Artículos 7 y 8 de la Ley de Protección al Consumidor31, al haber quedado establecido que brindó el servicio de transporte terrestre sin contar con el SOAT vigente. Este extremo del pronunciamiento de la Comisión fue luego confirmado por la Sala Especializada de Protección al Consumidor mediante Resolución Nº 803-2010/SC2-INDECOPI.

Más de tres años después, Tour Perú solicitó la nulidad de la resolución de la Comisión por considerar que afectaba sus derechos a un debido proceso y, además, la infracción cometida fue producto de un caso aislado en el que no ha vuelto a incurrir. La Comisión emitió una resolución elevando el expediente a efectos de que sea la Sala de Consumidor, la que determine si corresponde o no declarar la nulidad de su resolución por la cual sancionó a Tour Perú.


La Sala de Consumidor, mediante Resolución Nº 2481-2013/SPC-INDECOPI del 12 de setiembre del 2013, señaló que el ejercicio de la potestad para declarar de oficio un acto administrativo solo procede cuando se ha vulnerado el interés público, dado que solo el agravio a este interés puede sobreponerse a la firmeza alcanzada por un acto administrativo que no ha sido recurrido por los particulares involucrados en el procedimiento. Por el contrario, señaló que no procede el ejercicio de la potestad para declarar la nulidad de oficio cuando lo que se busca tutelar es el interés particular del administrado.

Aplicando este criterio al caso concreto, la Sala señaló que Tour Perú solo alegó el agravio a sus intereses particulares, los cuales pudieron ser defendidos mediantes los recursos que la ley le otorgaba para tal efecto. Por tal razón, no correspondía iniciar un procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo.

31 Entiéndase Decreto Legislativo Nº 716 el cual actualmente se encuentra derogado por la Primera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley Nº 29571 denominada Código de Protección y Defensa del Consumidor, publicada el 2 de setiembre de 2010.


28

Ahora bien, una vez que se ha determinado que un acto administrativo adolece de un vicio de nulidad y que se ha alegado un interés público, la autoridad administrativa debe evaluar si el acto lesiona, o puede lesionar, el interés público. Para ilustrar esta idea es útil citar el siguiente caso:

EJEMPLO Nº 3

IDENTIFICACIÓN DEL CONTENIDO MATERIAL DEL INTERÉS PúBLICO Y SU ARGUMENTACIÓN

En el marco del procedimiento concursal de la empresa Iris Textil S.R.L., la Compañía Industrial Nuevo Mundo S.A. solicitó ante la Comisión de Procedimientos Concursales Lima Norte del Indecopi, que se declare la nulidad de cuarenta y un (41) resoluciones de reconocimiento de créditos laborales, entre ellas, la que reconoce los créditos de la señora América Yovana Ramírez Cheel. Ello, debido a que existiría duda sobre la existencia de los créditos reconocidos a dicha señora, lo cual vulneraría el interés público protegido por la legislación concursal. Dicho pedido fue elevado a la Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala de Competencia) a fin de que emita pronunciamiento.

Criterio de la Sala de Competencia

La Sala de Competencia, mediante Resolución Nº 0254-2013/SDC-INDECOPI del 12 de febrero de 2013, señaló que el agravio al interés público constituye una condición indispensable para que la autoridad evalúe de oficio la legalidad de un acto administrativo presuntamente afectado por un vicio de nulidad, razón por la cual corresponde identificar cuál es el interés público que le corresponde proteger.

En ese sentido, indicó que el interés público que protegía la legislación concursal consistía en que las decisiones sobre el patrimonio de la empresa insolvente sean adoptadas por los acreedores afectados por esa situación. Por ello, el reconocimiento de créditos inexistentes perjudicaría a los legítimos acreedores por lo siguiente: (i) se podría pagar a acreedores cuyos créditos no existían; y, (ii) en la junta de acreedores participarían personas que no eran legítimos acreedores, lo cual distorsionaría el peso que debería tener cada acreedor en la toma de decisiones sobre el patrimonio del deudor32.

Atendiendo a lo anterior, si la autoridad concursal verificaba que un acto administrativo tenía efectos perjudiciales sobre el interés público que le correspondía proteger de acuerdo a ley, se debía proceder a anular de oficio el acto o, si ya venció el plazo en sede administrativa, solicitar su nulidad ante el Poder Judicial.

Cabe indicar que, en este caso, ya se había vencido el plazo para que la propia Sala declarase de oficio la nulidad de la resolución que reconoció créditos a favor de la señora América Yovana Ramírez Cheel, motivo por el cual solicitó a la Gerencia Legal del Indecopi que demande ante el Poder Judicial la nulidad de dicha resolución. Ello, a efectos de proteger el interés de la masa de acreedores.

32 Con relación al contenido del interés público predeterminado por la ley resulta importante tener presente lo señalado en el Artículo 3 de la LPAG que establece lo siguiente:

“(…) 3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas

que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.”


29

IDENTIFICACIÓN DEL INTERÉS PúBLICO VULNERADO EN EL CASO ANTERIOR

Gráfico Nº 5

Cabe precisar que el criterio de identificación del interés público anteriormente señalado, es solo un ejemplo que se ha dado en la jurisprudencia, que permitirá inducir la forma en que se ha concretizado este concepto jurídico indeterminado. En síntesis, se puede afirmar que los requisitos necesarios para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo son los siguientes:

REQUISITOS PARA DECLARAR LA NULIDAD DE OFICIO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO

Gráfico Nº 6

Finalmente, debe indicarse que la declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro, de conformidad a lo dispuesto en el Numeral 12.1 del Artículo 12 de la LPAG.

¿Cómo se identifica el interés público que puede justificar el ejercicio que declare la nulidad de un

acto administrativo?

El interés público se encuentra determinado por la finalidad pública establecida en la norma

que se le encarga garantizar a la autoridad.

Primer requisito

Segundorequisito

Consecuencia

Acto viciado por alguna de las causales del Artículo 10 de la LPAG

Agracio al interés público

Nulidad en el acto administrativo


30

2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo

De acuerdo al Numeral 202.2 del Artículo 202 de la LPAG, la nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. Cabe precisar que la nulidad no la tiene que declarar el órgano de mayor jerarquía —como sucede en la revocación33— sino el órgano superior inmediato del que emitió el acto a invalidar34.

En el caso particular de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales competentes para resolver controversias en última instancia, la declaración de nulidad no corresponderá al superior jerárquico, sino que serán los propios consejos o tribunales los que definirán tal situación mediante acuerdo unánime, conforme al Numeral 202.5 del Artículo 202 de la LPAG. Dicha atribución podrá ser ejercida en el plazo de un año contado a partir de la notificación del acto al interesado, luego de lo cual, la Administración no podrá declarar la nulidad de oficio, pero sí demandar la nulidad por medio del proceso contencioso administrativo, siempre que se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.

2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo

De acuerdo al Numeral 202.3 del Artículo 202 de la LPAG, la facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

Se debe precisar que el establecimiento de un plazo tiene como objetivo otorgarle seguridad jurídica a los administrados respecto del tiempo en que la autoridad podría revisar y, si fuera el caso, declarar nulo un acto administrativo.

2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el Poder Judicial cuando el plazo prescribió en sede administrativa

El Numeral 202.4 del Artículo 202 de la LPAG establece que en caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.

2.2.5 Debido proceso y notificación

Si bien es cierto que el Artículo 202 de la LPAG no establece una obligación legal expresa a cargo de la Administración a efectos de incorporar al administrado a quién beneficia el acto administrativo intervenido –entiéndase nulo–, el Tribunal Constitucional ha sostenido que existe esta obligación para que el administrado ejerza su derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados e informarle sobre el inicio de dicho procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el acápite a) del Inciso 24 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Para ilustrar esta idea es útil citar el siguiente caso:

33 Al respecto, ver el punto 2.3.3. de la presente Guía.34 Al respecto, ver Danós OrDOñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en

la nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 254; y también: MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 621.


31

EJEMPLO Nº 4

DERECHO A LA DEFENSA Y A LA CONTRADICCIÓN

La empresa Rodrigo y Asociados SAC (en adelante, la empresa) adquirió la propiedad de un inmueble a fin de edificar oficinas destinadas a la actividad comercial, razón por la cual procedió a tramitar y a acceder a los permisos correspondientes ante la Municipalidad Distrital de Surco. Sin embargo en fecha posterior la Municipalidad Metropolitana de Lima, por medio de la Resolución de Gerencia de Desarrollo Urbano Nº 043-2010, le informa que su licencia de edificación, fue declara nula por no cumplir determinadas normas técnicas. Ello conllevó a que la empresa presentara una demanda de amparo por considerar afectado sus derechos de defensa por no habérsele informado de la existencia del procedimiento administrativo que generó la emisión del mencionado pronunciamiento.

En su defensa, la comuna emplazada señaló que de acuerdo con los Numerales 202.1 al 202.5 del Artículo 202 de la Ley Nº 27444, relativos a la nulidad de oficio, no existe la obligatoriedad de impulsar la nulidad de oficio como un nuevo procedimiento administrativo con la consiguiente notificación al administrado y su incorporación al procedimiento, motivo por el cual no se ha vulnerado ningún derecho fundamental.

Criterio del Tribunal ConstitucionalPor medio de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011-PA/TC, el Tribunal Constitucional resolvió el presente caso y señaló que si bien la Municipalidad Metropolitana de Lima es competente para ratificar o declarar nula una licencia otorgada por algún municipio distrital, ello no impide que dicho procedimiento extraordinario cuente con la participación del municipio distrital que otorgó la licencia ni de los administrados interesados. Esto debido a que la Administración tiene el deber de incorporar al procedimiento a este tipo de administrados, pues la falta de ejercicio de sus derechos a la defensa y al contradictorio afectaría el debido procedimiento. Por tanto, dicho Colegiado considera que la licencia otorgada a la empresa por parte de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco no puede ser declarada nula por la Municipalidad Metropolitana de Lima en la medida que no se incorporó a la empresa afectada al procedimiento.

En sus propios términos el TC afirmó que “(…) el citado procedimiento [entiéndase procedimiento de intervención de la Municipalidad Metropolitana de Lima en caso de denuncias relativas a licencias de edificación] no contempla la incorporación del administrado a quién beneficia los efectos del acto administrativo intervenido, ni del órgano emisor del mismo para efectuar la correspondiente defensa de su validez o del ejercicio del derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados, situación que si bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202º de la Ley 27444, no resulta una obligación legal expresa y exigible a la municipalidad emplazada (…); sin embargo, es contraria a lo dispuesto por el acápite a) del inciso 24 del artículo 2º de la Constitución Política, más aún cuando de por medio se pueda prever la afectación de derechos e intereses de terceros, situación que en el presente caso se ha producido con la instauración del procedimiento administrativo dirigido a revisar la licencia de edificación de la sociedad demandante y a obtener su correspondiente declaración de nulidad, actos que han impedido el


32

ejercicio de los derechos al debido procedimiento y a la defensa de la sociedad recurrente (…).

(…) en un Estado constitucional y social de derecho, la Administración no se encuentra prohibida de incorporar al trámite de dicho procedimiento la participación del tercero que podría verse afectado con la nulidad del acto administrativo o de aquel órgano administrativo que lo expidió, con la finalidad de que se les permita ejercer la defensa de la validez del acto administrativo, conforme se ha expuesto (…) pues corresponde recordar que (..) dentro de estos sujetos obligados para con el respeto y protección de los derechos fundamentales se encuentran todos los poderes públicos, es decir, los entes que forman parte del Estado, independientemente de su condición de órgano constitucional, legal o administrativo”35.

De esta manera, la tutela del derecho fundamental a un debido proceso, implicará correr traslado al administrado y, por tanto permitirle pronunciarse sobre la posibilidad de que se declare nulo un acto que le favorecía.

2.3. La revocación de un acto administrativo

En nuestro ordenamiento jurídico, como regla general, no es posible que la autoridad administrativa revoque, modifique o sustituya un acto administrativo declarativo o constitutivo de derechos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

La revocación es una potestad excepcional que tiene la Administración para modificar, reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos futuros de un acto administrativo válido. El ejercicio de esta potestad se sustenta en un cambio de las circunstancias (fácticas o jurídicas) que dieron lugar a la emisión del acto declarativo o constitutivo de derechos y a que el interés público exija la revocación de dicho acto36. A continuación se desarrollará cada uno de los supuestos habilitantes para la revocación de un acto administrativo.

2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo

De acuerdo a lo señalado en el Artículo 203 de la LPAG, los supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo son los siguientes:

(i) La existencia de una norma con rango de legal que autorice la revocación del acto;

(ii) La modificación de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto, cuya permanencia resulta indispensable para la existencia de la relación jurídica creada; o,

(iii) La apreciación de elementos de juicio sobrevinientes que favorezcan legalmente a los destinatarios del acto y no generen perjuicios a terceros.

35 Vide fundamento jurídico Nº 14 y 15 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011-PA/TC.

36 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Ídem., p. 628; también, el numeral 30 de la Resolución 1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio de 2013 (caso Transportes Solidaridad).


33

Cabe precisar que la decisión de revocar un acto administrativo lleva implícito el deber que tiene la autoridad de proteger el interés público37. Será la prioridad que se otorga al interés público lo que justificará que se pueda revocar un acto administrativo aun cuando dicho acto declare u otorgue un derecho a un administrado.

En el Gráfico Nº 7 se ilustran los tres supuestos habilitantes que justifican la revocación de un acto administrativo.

ELEMENTOS QUE JUSTIFICAN LA REVOCACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO

Gráfico Nº 7

37 Ver el 1.4 del Capítulo I de la presente Guía.

Supuestoshabilitantes:

•

•

•

•

•

Presupuestos del acto revocatorio:

• Existe un acto administrativo válido.

Supuestos habilitantes:

• Facultad revocatoria prevista en la Ley.

• Cambian las condiciones que dieron lugar al acto a revocar; o,

• Sobrevienen circunstancias que favorecen al administrado y no se generan perjuicios para terceros.

¿Existe algún límite o condición?

• Se debe seguir el procedimiento y los requisitos previstos en la ley para la revocación del acto administrativo.

• Se le debe indemnizar por los daños sufridos.


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EJEMPLO Nº 5

REVOCACIÓN INDIRECTA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO CASO TRANSPORTE HUARAL

La Empresa de Transporte Turismo Huaral S.A. (en adelante, Turismo Huaral) señaló ante la Comisión de Eliminación Barreras Burocráticas, que la Municipalidad de Huaral (en adelante, la Municipalidad) le otorgó licencia de funcionamiento para operar un terminal terrestre dentro de la zona de “Huaral Damero Histórico”. No obstante ello, posteriormente, mediante Ordenanza Nº 009-2009-MPH la misma Municipalidad desconoció tal autorización, prohibiendo, entre otras medidas, la circulación de vehículos de transporte interprovincial por las zonas de “Huaral Damero Histórico” y “Huaral Centro Urbano”. Dicha pretensión, siendo estimada, fue apelada ante la Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal del Indecopi (en adelante la Sala de Competencia).

Criterio de la Sala de Competencia

La Sala de Competencia, por medio de Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo de 2010, señaló que si bien Turismo Huaral mantenía vigente la licencia de funcionamiento otorgada para operar el terminal terrestre, en los hechos no podía hacer uso de ésta ya que las vías de acceso no podían ser utilizadas por sus vehículos, conforme a lo dispuesto en la Ordenanza Nº 009-2009-MPH. Por ello, esta ordenanza constituye un desconocimiento ilegal de la licencia de funcionamiento que la propia Municipalidad le otorgó a Turismo Huaral, toda vez que dicha licencia no fue revocada a través del procedimiento que establecen los Artículos 203 y 205 de la LPAG.

Asimismo, por medio de dicha resolución, se aprobó un precedente de observancia obligatoria respecto al procedimiento de revocación38, estableciendo que si un acto o disposición de la municipalidad tenía, de manera indirecta, un efecto similar a la revocación de un acto administrativo, es necesario seguir el procedimiento previsto en los Artículos 203 y 205 de la LPAG. Caso contrario se estaría desprotegiendo al administrado ante situaciones que tenían el mismo efecto negativo sobre su esfera jurídica que un acto revocatorio expreso.

Sin perjuicio de lo anterior, de la lectura de esta resolución se desprende que si las circunstancias bajo la cual se otorgó un determinado acto administrativo cambian, entonces la autoridad administrativa sí se encuentra autorizada a revocar ese acto. Sin embargo, este cambio de circunstancias debe ser acreditado y, asimismo, se debe justificar que el interés público requiere la revocación del acto administrativo.

2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto administrativo

Un aspecto a tener en cuenta es que, antes de revocar cualquier acto, la autoridad debe garantizarle un debido procedimiento al administrado perjudicado con esa decisión, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional respecto de que las garantías mínimas de un debido proceso deben ser observadas en sede administrativa39.

38 Al respecto, ver el punto 1 del anexo 2 de la presente Guía donde se transcribe enteramente el precedente que aprobó la Sala de Competencia sobre el tratamiento de la revocación indirecta en nuestro país.

39 Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera).


35

EJEMPLO Nº 6

NO SE PUEDE REVOCAR UNA LICENCIA SIN UN DEBIDO PROCEDIMIENTO

Mediante la Ordenanza Nº 212, la Municipalidad de Miraflores dejó sin efecto todas las Licencias Especiales dadas para los establecimientos comerciales ubicados en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia, debiendo adecuarse esos locales al nuevo horario de funcionamiento que se estableció en esa ordenanza.

Criterio del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2006-PI/TC del 22 de junio de 200740, manifestó que la Municipalidad de Miraflores se encontraba impedida de revocar, directamente, una licencia sin que se haya seguido previamente un debido procedimiento a cada una de las personas que tenían vigente su licencia de funcionamiento en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia. Antes de proceder a revocar cualquier licencia de funcionamiento, la Municipalidad debía iniciar un procedimiento a cada uno de los administrados quienes podrían ejercer su derecho de defensa respecto de la aplicabilidad de la ordenanza a su caso. Por esa razón, la modificación de las licencias sin un debido procedimiento era inválida.

Como puede apreciarse en este caso, el Tribunal Constitucional ha señalado que no se puede dejar sin efecto un acto administrativo (una licencia en este caso), sin antes haberle iniciado un procedimiento al administrado donde éste pueda ejercer su derecho de defensa frente a la decisión que pretende adoptar la autoridad. De igual manera, la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi41 señaló que, entre las garantías mínimas, se encontraría el que se le comunique al administrado perjudicado que se considera revocar un acto administrativo que le concede un derecho; cuáles serían las razones que sustentarían esa decisión y el otorgamiento de un plazo razonable para que el particular presente sus argumentos y pruebas para, si fuera el caso, oponerse a la revocación42. La idea de fondo es garantizarle al administrado la facultad de contradecir la decisión de la administración en un tiempo razonable.

2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto administrativo

De acuerdo al Numeral 203.3 del Artículo 203 de la LPAG, la revocación prevista en este numeral sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.

A diferencia de la declaración de nulidad de oficio, la revocación solo podrá ser declarada por la más alta autoridad ─y no solo por el superior jerárquico─ de la entidad donde se emitió el acto a revocar. Este acto también agotará la vía administrativa y solo se podrá cuestionar ante el Poder Judicial.

40 Ver el Ejemplo Nº 4 de la presente Guía.41 La denominación completa de la Sala es la siguiente: “Sala de Defensa de la Competencia Nº 1

del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual”.42 Al respecto, revisar el punto III.1.2.3 de la Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI (caso

Transporte Huaral).


36

2.3.4. Indemnización por la revocación

De conformidad con el Numeral 205.1 del Artículo 205 de la LPAG, cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa.

Así, el Tribunal del Indecopi ha señalado que dicha resolución deberá contener, como mínimo, la cuantía de la compensación y la autoridad encargada del pago43.

La cuantía de la compensación debe comprender el daño emergente y lucro cesante causados al administrado producido hasta la notificación de la resolución de revocación44, lo que implica que también “(...) comprenderá las inversiones realizadas para emprender la actividad habilitada, la expectativa razonable de ingresos esperados y el hecho de que dejara [sic] de percibir debido a la revocación(...)”45, toda vez que la finalidad de la compensación es que patrimonialmente el particular se encuentre en la misma situación en la que hubiera estado de no haber sufrido los perjuicios de la revocación. Así, las inversiones efectuadas con posterioridad a la notificación no deben ser contempladas en la resolución de revocación como parte de la indemnización.

La indemnización de la revocación de un acto administrativo se justifica en que el acto administrativo que le otorgaba un derecho al administrado era un acto válido, motivo por el cual éste no debe verse perjudicado por situaciones que no eran de su responsabilidad. Si bien la autoridad administrativa tiene la potestad de revocar un acto administrativo, el administrado no debe verse perjudicado en su patrimonio por esa revocación46.

Finalmente, es necesario advertir que, de acuerdo al Numeral 205.2 del Artículo 205 de la LPAG, los actos incursos en causal de revocación o nulidad de oficio cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, la cual será dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación. Esta norma resulta necesaria para aquellas situaciones en la que nos encontremos frente a actos consumados, cuyos efectos se han agotado y en las cuales no es posible ser revocados, precisamente porque su eficacia ha concluido.

De esta manera, frente a actos cuyos efectos ya se produjeron o que habiendo tenido efectos durante algún tiempo su objeto se haya cumplido, podrá únicamente la Administración Pública pretender un resarcimiento compensatorio ante la sede judicial, por resultar inoficioso declarar la nulidad o revocación de dicho acto a estas alturas del proceso.

2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados

De acuerdo al Artículo 204 de la LPAG, los actos administrativos judicialmente confirmados por sentencia firme no serán en ningún caso revisables en sede administrativa. Esta regla puede entenderse como una expresión del carácter vinculante de las sentencias judiciales que ha sido recogido por el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece lo siguiente:

43 A mayor detalle véase Fundamento 66. Punto III.1.5. Alcances de la indemnización contenido en el precedente de observancia obligatoria recaído en la Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo de 2010 emitida por la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi,

44 Ibídem45 MOrón Urbina, Juan Carlos. “La revocación de los actos administrativos, interés público y

seguridad jurídica”. En: Derecho PUCP. Nº 67. Lima: PUCP, 2011, p. 453.46 Al respecto, ver el numeral 30 de la Resolución Nº1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio

de 2013 (caso Transportes Solidaridad).


37

“Artículo 4.- Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la administración de justicia. (T.U.O. LOPJ)

Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala.

Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.”

La vinculatoriedad de las decisiones judiciales también ha sido interpretada como el reconocimiento de la supremacía constitucional del Poder Judicial para resolver de manera definitiva una controversia jurídica. Debido a nuestro diseño constitucional47, se ha confiado a los órganos jurisdiccionales la potestad para resolver, de manera definitiva, cualquier controversia entre las personas o de alguna persona frente al Estado48. Una vez que un órgano jurisdiccional se ha pronunciado sobre una determinada controversia, esta decisión se tiene que cumplir en sus propios términos, sin que la autoridad administrativa pueda modificar, interpretar o alterar de algún modo su sentido.

Ahora bien, cabe preguntarse a qué tipo de pronunciamiento judicial se refiere el principio aludido. En principio, los actos judiciales que son de obligatorio cumplimiento para la autoridad administrativa son aquellos que tienen la autoridad de cosa juzgada y que se pronuncian sobre el fondo de una controversia, salvo que una resolución judicial disponga lo contrario. En ese sentido, si una decisión judicial no analizó el fondo de la controversia, sino que declaró improcedente el pedido de una persona, la autoridad administrativa puede analizar el fondo del asunto dado que sobre este aspecto no existe pronunciamiento alguno49. Por lo tanto, la restricción de la irrevisabilidad de los actos judicialmente confirmados queda circunscrita a aquellas sentencias en las que se haya producido un pronunciamiento de fondo sobre los hechos concretos.

47 Constitución Política del Perú “Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede

avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.”

48 priOri pOsaDa, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Ara editores, E.I.R.L., 4ta edición, 2009, p.71.

49 MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 637.


38

IRREVISABILIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA

Gráfico Nº 8

• Impide que los órganos administrativos revisen un acto cuyos hechos han sido constatados en sede judicial.

• Busca dotar de seguridad jurídica a la aplicación del derecho, reduciendo probabilidad de contradicción en la calificación de un mismo hecho.

• Son los hechos que forman parte de un pronunciamiento jurisdiccional firme.

¿Qué ordena esta regla?

¿Cuál es su objetivo?

¿Qué actos caen dentro de la

categoría de “irrevisable”?


39

COMPARACIÓN DE LOS TIPOS DE ACTOS DE REVISIÓN Cuadro Nº 3

Tipo de

Revisión deoficio

Presupuestos Órganocompetente

Objeto del actorevisor Efectos

Rectificaciónde errores

El error debe sermanifiesto yevidente.Además, se tratade un erroradjetivo, cuyamodificación noaltera el sentidodel acto.

Es competentela autoridad queemitió el acto oel órganosuperiorjerárquico queadvierte el error.

Consiste enrectificar loserroresmateriales yaritméticos enque hayaincurrido laautoridad alemitir el acto administrativo.

Mediante unacto posterior,se rectificaciónefectosretroactivos elerror quepresenta un actoadministrativo.

Nulidad deoficio

Se declara lanulidad de oficiocuando seincurre enalguno de lossupuestos deinvalidezcontemplado enel artículo 10 dela LPAG ycuando el actovulnera el interés público.

Solo el funcionariosuperior jerárquicode quien emitió elacto. En caso deque no tenga unSuperior, será laautoridad administrativaque emitió el acto.la competente.En caso se trate deConsejos oTribunales, serácon acuerdo unánime de sus miembros.

Determinar sidebe o declararla nulidad delactoadministrativoque ha incurridoen alguna de lascausalescontempladas enel artículo 10 dela LPAG y,además, lavulneración al interés público.

La decisiónanulatoria tieneefectosretroactivos.Además, por susola emisión seproduce elagotamiento dela víaadministrativa.

Revocación Existe unanorma con rangolegal queautoriza revocarun actoadministrativo.Sobreviene ladesaparición delas condicionesque justificaronla emisión delacto a revocar; oSobrevienenelementoslegales a favorde losdestinatarios delacto y no existenperjuicios aterceros.

Solo resultacompetente paradeclarar larevocación, lamás altaautoridad de laentidadadministrativadonde se emitióel acto.

Consiste endeterminar si sedebe revocar,modificar osustituir un actoadministrativo afuturo por algunade las causalesseñaladas en elartículo 203 dela LPAG.

Despliegaefectos hacia elfuturo, pudiendomodificarse,reformarse,sustituirse oextinguirse losefectos jurídicosdel actorevocado.Procede el pagode una indemnizaciónpara eladministrado.


40

CAPÍTULO III:

REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A TRAVÉS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

El ordenamiento jurídico establece la posibilidad de que se pueda revisar un acto administrativo, toda vez que siempre existe la posibilidad de que la autoridad haya podido incurrir en un error o vicio al momento de su emisión. Ahora bien, cuando el error o vicio perjudica al administrado, aquel será el único legitimado para pedir su revisión ante la misma autoridad o su superior jerárquico a través de la interposición de los recursos administrativos que prevé el ordenamiento jurídico para tal efecto.

Los recursos administrativos, sin embargo, no significan el reconocimiento institucional del derecho a la doble instancia. Por el contrario, algunos afirman que, la exigencia de la recurribilidad de los actos administrativos representa una carga para los administrados, en tanto pospondría el acceso a la revisión jurisdiccional. Vale la pena destacar que en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia Exp. Nº 010-2001-AI/TC50.

Este capítulo se centrará en el análisis de los recursos administrativos para lo cual se seguirá la secuencia prevista en la LPAG respecto de los recursos administrativos. 3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de contradicción de los particulares

Los recursos administrativos pueden ser entendidos como el encausamiento de la manifestación de la voluntad del administrado, a través de instituciones procedimentales que persiguen la modificación, sustitución o anulación de un acto administrativo que causan un agravio en su situación jurídica51.

En términos simples, la finalidad de los recursos es que la autoridad administrativa, a través del propio órgano del que procede el acto cuestionado o a través de un órgano superior revise un acto administrativo que vulnera algún derecho o interés legítimo del impugnante.

Ahora bien, la LPAG ha establecido una serie de requisitos para la procedencia de un recurso administrativo, tanto respecto de los actos impugnables como de quienes se encuentran legitimados para recurrir de ese acto. Estos requisitos se encuentran recogidos en el Artículo 211 de la LPAG y por cada uno de los artículos que desarrollan las tres clases de recursos. A continuación se expondrán los alcances de dichos requisitos, así como de las características y las consecuencias de la interposición de los recursos administrativos.

50 “En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al “debido proceso administrativo” –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede–; pero sí lo es del derecho al debido proceso “judicial”, pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior.” Fundamento 3.

51 Cfr. MOrón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y en los procedimientos sectoriales. Lima: Gaceta Jurídica, 2009, p. 9.


41

3.1.1. Características del acto impugnable

El Numeral 206.1 del Artículo 206 de la LPAG señala que frente a un acto administrativo que viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el Artículo 207 del mismo cuerpo normativo. En el Numeral 206.2 del Artículo 206 de la LPAG se indica que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión a los administrados.

La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo. Asimismo, no cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.52

De acuerdo a lo mencionado, el acto administrativo que pretenda cuestionarse a través de la interposición de recursos administrativos debe reunir las siguientes características:

• Debe violar, desconocer o lesionar un derecho o interés legítimo del recurrente. En sentido contrario, si el acto no vulnera el derecho del impugnante, su recurso deberá ser declarado improcedente.

• Debe ser un acto definitivo que ponga fin a la instancia o, en caso sea un acto de trámite, éste debe impedir la continuación del procedimiento o producir la indefensión del recurrente. Puede tratarse, por ejemplo, de la improcedencia de un pedido del administrado, toda vez que en este caso, si bien no se ha obtenido un pronunciamiento de fondo, la decisión de la autoridad impide al administrado resolver su caso. La suspensión del procedimiento también podría ser susceptible de impugnación, toda vez que si no se permite su impugnación, el administrado no tendría la posibilidad de discutir ese tipo de actos, lo cual lo dejaría en indefensión.53

• No debe haber quedado firme ni consentido. En efecto, para impugnar un acto administrativo es necesario que el recurso sea interpuesto dentro del plazo establecido en la LPAG.

Por una cuestión de seguridad jurídica, la revisabilidad de los actos no puede encontrarse abierta indefinidamente, sino que debe sujetarse a un plazo. Vencido dicho plazo, se entiende que el administrado ha perdido su interés en recurrir del acto. Así los dispone de manera expresa el Artículo 212 de la LPAG.

52 En el Código Procesal Civil también se recoge la figura de los recursos y medios impugnatorios. Así, en el Artículo 355 de esa norma se establece que mediante los medios impugnatorios las partes o terceros legitimados solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, un acto procesal presuntamente afectado por vicio o error.

53 La suspensión del procedimiento debería ser un acto impugnable, por cuanto impide la continuación del procedimiento hasta que desaparezca la causal que produjo esa suspensión. Si el administrado no puede impugnar esa decisión de la autoridad, se encontraría sujeto solo a la voluntad de la primera instancia, sin que pueda cuestionar de modo alguno su decisión. Una vez que se levanta la suspensión, ya no se puede impugnar la decisión de suspensión. Por esa razón, se debe permitir impugnar el acto de suspensión del procedimiento, a efectos de que su superior jerárquico revise si dicha decisión es o no válida.


42

EJEMPLO Nº 7

MEDIANTE LOS RECURSOS SOLO SE PUEDEN IMPUGNAR ACTOS ADMINISTRATIVOS Y NO REGLAMENTOS

Las Empresas Electronorte S.A. y otras impugnaron la Resolución Nº 065-2013-OS/CD que emitiera OSINERGMIN (en adelante, la Resolución Nº 065), la cual tenía una serie de mandatos que tenían efectos sobre la situación jurídica de las recurrentes. Cabe indicar que los mandatos contenidos en la Resolución Nº 065 se basaban en lo dispuesto por el Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad aprobado por Decreto Supremo Nº 052-2007-EM (en adelante, el Reglamento de Licitaciones).

En su recurso de reconsideración, las impugnantes le pidieron al OSINERGMIN que reformule el contenido del Artículo 10 del Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, debido a que su aplicación los perjudicaba.

Criterio del Consejo Directivo de OSINERGMIN

El Consejo Directivo de Osinergmin, a través de Resolución Nº 140-2013-OS/CD del 2 de julio de 2013, señaló que las recurrentes plantean que se reformule el contenido de la norma contenida en el Artículo 10 del Reglamento de Licitaciones; sin embargo, los recursos administrativos no son el mecanismo procesal idóneo para tal efecto.

Si las recurrentes pretenden cuestionar esa norma deben plantear una acción popular a efectos de que se deje sin efecto dicho Artículo. En ese sentido, señaló que el cuestionamiento de los reglamentos tiene una vía específica de impugnación prevista en normas especiales, como es el proceso de acción popular regulado por los Títulos VI y VII del Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237, normas que desarrollan lo dispuesto en el Inciso 5 del Artículo 200 de la Constitución Política del Perú.


43

EJEMPLO Nº 8

SOLO SON RECURRIBLES LOS ACTOS DEFINITIVOS QUE SE PRONUNCIAN SOBRE LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UN ADMINISTRADO

El 18 de noviembre del 2013, Activos Peruanos S.A.C. (en adelante, Activos Peruanos) solicitó a la Comisión de Protección al Consumidor que declare la nulidad de la Resolución Nº 4204-2012/CPC, alegando que esta resolución contendría una serie de vicios que violaban sus derechos. Mediante Resolución Nº 2608-2013/CC2, la Comisión solicitó a la Sala del Consumidor (en adelante, la Sala) que evalúe si procede iniciar un procedimiento para declarar la nulidad de la Resolución Nº 4204-2012/CPC.

Activos Peruanos apeló la Resolución Nº 2608-2013/CC2, por considerar que esta resolución no se pronunció sobre su pedido de que se declare la nulidad de la Resolución Nº 4204-2012/CPC, sino que solo ha derivado su pedido a la Sala.


Al respecto, la Sala mediante Resolución Nº 1922-2014/SPC-INDECOPI del 11 de junio de 2014, señaló que la Resolución Nº 2608-2013/CC2 no era una decisión apelable porque no emitió pronunciamiento alguno sobre un tema de fondo que ponga fin a la instancia, ni ha determinado la imposibilidad de continuar con el procedimiento o ha causado indefensión al denunciado. Por el contrario, dicha resolución es una resolución que decidió pedirle a la Sala que evalúe si se debe o no iniciar un procedimiento para declarar la nulidad de la Resolución Nº 4204-2012/CPC.

Por esa razón, declaró improcedente el recurso de apelación contra la Resolución Nº 2608-2013/CC2, dado que esta acto no contenía acto recurrible alguno.


44

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOSGráfico Nº 9

De otro lado, si bien los actos administrativos definitivos son emitidos bajo la forma de una resolución, el que no se cumpla con esta formalidad no impedirá que se pueda impugnar una decisión administrativa que reúna las características de un acto administrativo. Lo que debe analizarse en estos casos es si la decisión impugnada cumple con los presupuestos necesarios para ser considerado un acto administrativo impugnable, y de ser así, éste se pronuncie de manera negativa sobre un pedido del administrado y/o vulnere su derecho o interés legítimo.

¿Para qué funcionan?Para cuestionar los actos

administrativos y tratar de revertir sus efectos.

¿Quiénes ejercen estos recursos?

Los administrados que son parte de un procedimiento

administrativo.

¿Ante qué supuesto procede?Cuando se sospecha que un acto

administrativo vulnera o desconoce un derecho o interés legítimo.

¿Qué tipo de actos son impugnados?

Deben ser actos administrativos que pongan fin a la instancia y actos de trámite que impidan la continuación

del procedimiento.

Recursosadministrativos


45

EJEMPLO Nº 9

LA CARTA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO A JUICIO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La señora Vilma Álvarez Aguilar, interpuso una demanda de cumplimiento contra la Derrama Magisterial-Cajamarca, con el objeto de que, en cumplimiento de la Carta Nº 179-09-DM-EPS, se levante el flac de descuento de aportes. Argumentó que pese a haber renunciado a la entidad, esta era renuente a acatar el acto administrativo contenido en la mencionada carta. La demanda fue declara liminarmente improcedente por estimarse que la carta cuyo cumplimiento se reclamaba no era un acto administrativo firme y de imperatividad manifiesta, sino por el contrario un acto de administración interna.

Criterio del Tribunal Constitucional

A través de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 01264-2012-PC/TC, el Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) resolvió el presente caso y señaló que la carta cuyo cumplimiento se solicita es un acto administrativo, pues responde a una petición que la demandante formuló ante la Derrama Magisterial; es decir, es una consecuencia del ejercicio del derecho de petición que ejerció esta persona, reconociéndole además en su contenido un derecho: el levante del flac de descuentos de aportes.

En sus propios términos el TC afirmó que “(…) Resulta obvio que la carta citada, en tanto señala que “estamos procediendo a solicitar al área respectiva levantar el flac de descuento de aportes”, le genera a la demandante una situación jurídica sobre su derecho a la remuneración, pues como consecuencia de lo dispuesto en ella ya no se le iba a descontar de su remuneración la aportación correspondiente a la Derrama Magisterial”54.

54 Fundamento Jurídico Nº 3 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 01264-2012-PC/TC.


46

EJEMPLO Nº 10

UNA ESQUELA PUEDE SER RECURRIBLE SI REúNE LOS ELEMENTOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO

En el presente caso, mediante la Esquela Nº 553-2001/IA031, la SUNAT se pronunció sobre el pedido de determinación de la deuda tributaria formulado por un administrado. Siendo dicho pronunciamiento desfavorable, este es impugnado por el administrado. Así, el Tribunal Fiscal al resolver el recurso de apelación señaló que la esquela reunía los requisitos de una resolución toda vez que se trataba de un acto a través del cual la Administración se pronunciaba sobre una solicitud no contenciosa.

Criterio del Tribunal Fiscal

Por Resolución Nº 00539-4-2003 del 30 de enero de 2003, el Tribunal Fiscal consideró que si bien formalmente una esquela no es una resolución administrativa, dicho documento contenía todos los elementos necesarios para ser considerado como un acto administrativo impugnable, puesto que se pronunciaba sobre un pedido del administrado, tenía efectos directos y concretos sobre su situación jurídica (el pago de una deuda tributaria) y constituía una decisión final respecto de su pedido.

En atención a este caso, el Tribunal Fiscal aprobó un precedente de observancia obligatoria55.

3.1.2. Requisitos que debe cumplir el recurso administrativo para su procedencia

El Artículo 211 de la LPAG establece que el recurso deberá expresar el acto del que se recurre y cumplir los demás requisitos previstos en el Artículo 113 de esa Ley, el cual dispone que todo escrito debe indicar la expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho y, cuando sea posible, los de derecho. Atendiendo a lo señalado en ambos artículos, se puede señalar que, al interponer un recurso administrativo, el administrado deberá sustentar lo siguiente56:

55 Vide Numeral 2 del Anexo 2 de la presente Guía.56 En el Código Procesal Civil también se establece algunos requisitos para la procedencia de los

medios impugnatorios, los que son muy similares a los que se establece en sede administrativa.

“Artículo 358.- Requisitos de procedencia de los medios impugnatorios.- El impugnante fundamentará su pedido en el acto procesal en que lo interpone, precisando el agravio y el vicio o error que lo motiva. El impugnante debe adecuar el medio que utiliza al acto procesal que impugna.

Artículo 359.- Incumplimiento de los requisitos.- El incumplimiento de alguno de los requisitos determina la declaración de inadmisibilidad o de improcedencia del medio impugnatorio, mediante resolución debidamente fundamentada. (…)

Artículo 366.- Fundamentación del agravio.- El que interpone apelación debe fundamentarla, indicando el error de hecho o de derecho incurrido en la resolución, precisando la naturaleza del agravio y sustentando su pretensión impugnatoria.”


47

• El agravio que le ocasiona el acto administrativo impugnado. Para tal efecto, indicar qué derecho o interés legítimo estaría siendo vulnerado por el acto impugnado; y,

• El vicio o error en que habría incurrido la autoridad al emitir el acto impugnado.

En caso no se cumpla con señalar lo anterior, la autoridad podrá declarar improcedente el recurso.

EJEMPLO Nº 11

QUIÉN TIENE LEGITIMIDAD PARA IMPUGNAR UN ACTO ADMINISTRATIVO

En este caso, Telefónica Multimedia S.A.C. (en adelante, Telefónica) apeló la Resolución Nº 015-2012-CCO/OSIPTEL emitida por la primera instancia a efectos de que el extremo referido a la calificación de la infracción y la sanción de amonestación impuesta a T.V.S. Satelital S.A.C. (en adelante, T.V.S. Satelital) sea revisada por el Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL.

Mediante Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL, el Tribunal de Solución de Controversias señaló que la apelación de Telefónica era improcedente porque el extremo recurrido no le causaba agravio a dicha empresa, en tanto la calificación de la sanción como el monto de la multa impuesta no vulnera algún derecho de Telefónica.

En atención a este caso, el Tribunal de Solución de Controversias aprobó un precedente de observancia obligatoria respecto de si procede que un administrado pueda impugnar una resolución que no vulnera algún derecho o interés legítimo suyo57.

57 Vide Numeral 1 del Anexo 2 de la presente Guía.


48

REQUISITOS PARA PRESENTAR UN RECURSO ADMINISTRATIVOGráfico Nº 10

3.2. Tipos de recursos que se pueden plantear contra un acto administrativo

De conformidad con el Artículo 207.1 de la LPAG, los recursos administrativos son:

a) Recurso de reconsideraciónb) Recurso de apelaciónc) Recurso de revisión

El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días, de acuerdo a lo dispuesto en el Numeral 207.2 del Artículo 207 de la LPAG, salvo plazo distinto en una norma especial. Debe recordarse que estos plazos se aplican de manera supletoria a los diversos procedimientos que existen en el ordenamiento jurídico administrativo.

TIPOS DE RECURSOS REGULADOS EN LA LPAGGráfico Nº 12

Instacia superior debe limitarse a analizar lo que ha sido materia

de cuestionamiento en el recurso o declarar la nulidad si constata la

existencia de una causal (Artículo 217.2 de la LPAG)

Precisar el agravio que le causa el acto impugnado

Indicar por qué el agravio es producto de un vicio o error

Actoimpugnado

Requisitos mínimos de todo

Recurso

Recurso de reconsideración:

Recurso opcional que debe

sustentarse en nueva prueba

Recurso de apelación:

Diferente interpretación de las pruebas o del

Derecho

Recurso de revisión:

Recurso extraordinario

ante una tercera instancia que debe tener competencia

nacional


49

3.2.1. Recurso de reconsideración

En el Artículo 208 de la LPAG, el recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.

El objetivo es que el mismo órgano revise si existen nuevos elementos de juicio fácticos que permitan cambiar su decisión inicial. Son estos elementos los que le deberían llevar a cambiar de opinión, porque se entiende que la autoridad ya ha analizado todas las aristas jurídicas de su decisión, motivo por el cual no se le puede plantear este tipo de argumentos para la revisión de su acto administrativo inicial. En caso existiera un cuestionamiento jurídico a su decisión inicial, este recurso debería ser encausado como una apelación y elevarse al superior jerárquico. Si la decisión es solo adoptada por una única instancia, entonces si podría interponerse este tipo de recurso al existir una sola instancia.

EJEMPLO Nº 12

EN SU RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, EL ÓRGANO ANTE EL CUAL SE RECURRE SE ENCUENTRA OBLIGADO A JUSTIFICAR POR QUÉ LAS NUEVAS

PRUEBAS NO AFECTAN SU DECISIÓN INICIAL

El 11 de diciembre de 2012, San Miguel Servicios Logísticos S.R.L. (en adelante, San Miguel) interpuso un reclamo contra el área de facturación de Terminales Portuarios Euroandinos Paita S.A. (en adelante, TPE) que le requirió la cancelación de un servicio denominado “asignación y seteo” de contenedor, el cual no se encontraba contemplado dentro de los servicios estándar que prestaba el terminal y, además, nunca había solicitado ese servicio.

Mediante Resolución Nº 004-2013-GAF, TPE declaró infundado el reclamo presentado por San Miguel. Ante este pronunciamiento, San Miguel interpuso recurso de reconsideración, adjuntando para tal efecto prueba nueva.

Mediante Resolución Nº 008-2013-GAF, TPE declaró improcedente el recurso de reconsideración indicando expresamente lo siguiente: “las pruebas presentadas en el recurso impugnativo no contienen una motivación que genere la modificación de la resolución en cuestión” y “por no presentar nueva prueba que motive la modificación, se declara improcedente el recurso de reconsideración”. Ante ello, San Miguel interpuso recurso de apelación, el cual fue elevado al Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (en adelante, Tribunal del Ositran)

Criterio del Tribunal del Ositran

El Tribunal del Ositran, por medio de la Resolución Nº 002 del 5 de noviembre de 2013, recaída en el Expediente Nº 042-2013-TSC-OSITRAN, resolvió que el objeto del recurso de reconsideración consiste en que, a partir de la nueva prueba, la misma instancia modifique su decisión inicial.

En el presente caso, TPE solo descarta las nuevas pruebas presentadas sin realizar análisis alguno sobre ellas. Solo manifiesta que las nuevas pruebas no le generan convicción alguna sin señalar cuál es el fundamento de dicha decisión. Por esa razón, el Tribunal le ordenó a TPE que emita nuevo pronunciamiento sobre todos los medios probatorios que San Miguel adjuntó en su recurso, debiendo explicar las razones por las que no fue amparada y los fundamentos que le llevaban a desestimar las nuevas pruebas aportadas.


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3.2.2. Recurso de apelación

El Artículo 209 de la LPAG señala que el recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió la resolución para que eleve lo actuado al superior jerárquico. El objetivo del recurso de apelación es que la instancia superior modifique la decisión de la primera instancia.

De acuerdo a lo establecido por el Artículo 209 de la LPAG, el recurso de apelación debe ser presentado ante el mismo órgano que emitió la resolución administrativa que se impugna. Este órgano será el encargado de elevar todo lo actuado a su superior jerárquico el mismo día en el que se presenta el recurso (de conformidad con lo establecido por el Inciso 1 del Artículo 132 de la LPAG).

El órgano jerárquicamente superior resolverá la apelación, pudiendo fallar en dos sentidos: (i) de manera estimatoria; o, (ii) de manera desestimatoria. Resulta importante destacar que en el primer caso el órgano superior le da la razón al impugnante y al hacerlo, puede optar entre dejar sin efecto lo resuelto, de manera que devuelve el expediente para que el órgano inferior se vuelva a pronunciar, o sustituir lo resuelto en la instancia inferior por una nueva decisión.

3.2.3. Recurso de revisión

El Artículo 210 de la LPAG establece que, excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisión ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. Puede entenderse que el órgano de competencia nacional deberá uniformizar a nivel nacional los criterios que han venido esbozando los órganos descentralizados.

Cabe indicar que en los casos que se puede interponer un recurso de revisión, éste es de obligatorio cumplimiento para que se entienda agotada la vía administrativa.


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EJEMPLO Nº 13

EL RECURSO DE REVISIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

Mediante Resolución Nº 002-2010/OPS-INDECOPI-ICA, el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos de la Oficina Regional del Indecopi de Ica (en adelante, el ORPS) declaró fundada la denuncia de la señora Amanda Baca Lovón contra la Asociación de Fondos contra Accidentes de Tránsito Región Ica – AFOCAT por infracción de los Artículos 18 y 19 del Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código). Esta decisión fue confirmada, posteriormente, por la Comisión de la Oficina Regional del Indecopi de Ica, que declaró infundado el recurso de apelación de la AFOCAT. Posteriormente, la AFOCAT interpuso recurso de revisión contra la decisión de la Comisión argumentando que ésta habría aplicado erróneamente el Artículo 18 del Código, dado que no era aplicable al presente caso.

Criterio de la Sala de Competencia (actualmente, Sala Especializada en Protección al Consumidor)

La Sala de Competencia, a través Resolución Nº 0802-2011/SC2-INDECOPI del 13 de abril de 2011, señaló que, a diferencia de lo señalado en el Artículo 210 de la LPAG, el recurso de revisión en materia de protección al consumidor es de “puro derecho”, de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 125 del Código de Protección y Defensa del Consumidor58. Dicho artículo establece que su finalidad es revisar si se han dejado de aplicar o aplicado erróneamente las normas del Código, o no se han respetado los precedentes de observancia obligatoria por ella aprobados. En ese sentido, solo procederá un recurso de revisión en materia de protección al consumidor en esos casos59.

En el presente caso, si bien la AFOCAT alegó que se habría aplicado erróneamente el Artículo 18 del Código a su caso, de una lectura integral de su pretensión impugnatoria era posible apreciar que lo que en realidad se buscaba era que se declare que esta asociación no dejó de pagar los gastos de sepelio del conviviente de la señora Baca. En ese sentido, la Sala concluyó que el análisis de ese punto era una cuestión de hecho, lo cual no podía ser materia de análisis en el recurso de revisión tal como está regulado en el Código.

3.3. Acto firme

De acuerdo al Artículo 212 de la LPAG, una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a impugnarlos quedando firme el acto. Lo anterior implica que el acto administrativo ya no pueda ser cuestionado directamente por los administrados ni vía el contencioso administrativo. La razón de

58 Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor “Artículo 125.- (…) Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisión ante la Sala competente en materia de

protección al consumidor del Tribunal del Indecopi, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 210 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Su finalidad es revisar si se han dejado de aplicar o aplicado erróneamente las normas del presente Código, o no se han respetado los precedentes de observancia obligatoria por ella aprobados. (…)”

59 Para más detalle sobre el razonamiento a seguir para determinar la procedencia de un recurso de revisión, se puede ver el punto 6 del anexo 2 de la presente Guía.


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esta norma se encuentra en dotar de seguridad jurídica a los actos administrativos emitidos por la autoridad.

Sin embargo, la única forma de revisar un acto administrativo firme es mediante el inicio de un procedimiento de oficio de declaración de nulidad por agravio al interés público, dado que existe una prioridad del interés público sobre el privado.

Cabe reiterar que el hecho de no impugnar el acto administrativo en la vía administrativa impide que el administrado pueda acudir al contencioso administrativo. Ello debido a que el agotamiento de la vía administrativa constituye un requisito establecido en el Artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS60. En ese sentido, Priori Posada señala lo siguiente:

“Nuestro sistema del contencioso – administrativo se caracteriza por la necesidad de agotar la vía administrativa para poder acudir al órgano jurisdiccional(…) Este sistema parece encontrar justificación en el propio Artículo 148 de la Constitución que, al momento de referirse al proceso contencioso administrativo, señala que las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de ser cuestionadas en el proceso contencioso – administrativo. Precisamente ese causar estado haría referencia a la necesidad que existe de agotar la vía administrativa”61.

Como puede apreciarse, si el administrado no impugna el acto administrativo dentro del plazo respectivo, el acto administrativo adquiere la calidad de acto firme.

3.4. Error en la calificación de un recurso

De acuerdo a lo previsto en el Artículo 213 de la LPAG, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter. Este artículo debe ser interpretado conjuntamente con el Artículo 75 de la LPAG que establece que la autoridad debe encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos62.

60 Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS que aprueba el Texto único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067

“Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa

conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.”

61 priOri pOsaDa, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., p. 180.

62 Estas dos normas son una expresión del principio de informalismo regulado en 1.6. del Artículo IV (Principios del procedimiento administrativo) de la LPAG. Este principio señala que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.


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EJEMPLO Nº14

ERROR EN LA CALIFICACIÓN DEL RECURSO

En este caso, el administrado interpuso una reclamación en contra del acto administrativo que lo excluyó del Régimen Especial del Impuesto a la Renta del periodo de enero de 2005 incluyéndolo en el Régimen General del Impuesto a la Renta. Este reclamo fue resuelto mediante Esquela Nº 004539-2006-2102020 (en adelante, la Esquela) donde la SUNAT le informó al administrado cuáles fueron las razones por las cuales fue incluido dentro del Régimen General del Impuesto a la Renta.

El administrado interpuso una queja contra la Esquela alegando que ésta habría violado su derecho al debido procedimiento y de contradicción administrativa.

Criterio del Tribunal Fiscal

El Tribunal Fiscal, mediante Resolución Nº 07036-5-2006 del 28 de diciembre de 2006, señaló que la queja presentada por el administrado debía ser tramitada como un recurso de apelación porque dicho escrito estaba dirigido a cuestionar la decisión contenida en la Esquela, la cual contenía todos los elementos necesarios para ser considerado como un acto administrativo final. En ese sentido, dicho Tribunal señaló que el error en la calificación de un recurso no era obstáculo para que la autoridad lo tramite de acuerdo a su contenido.

Tal como puede apreciarse de la LPAG y de la jurisprudencia administrativa, la autoridad administrativa tiene atribución para corregir los defectos en los que incurrió el administrado y encausarlos correctamente. Para ello, deberá tomar en cuenta lo siguiente:

• Que del escrito se pueda deducir la voluntad de recurrir el acto administrativo. La idea es que la autoridad procure tomar en cuenta lo que el administrado deseaba obtener al momento de presentar el escrito, a efectos de darle el trámite que corresponda a su pedido.

• Que deba existir ambigüedad u oscuridad en la redacción del escrito, lo cual propicie diversas interpretaciones sobre su sentido. Estas posibles interpretaciones del escrito deben ser analizadas al momento de calificar su contenido y justificar por qué se opta por una u otra interpretación; y,

• Que, ante la duda sobre el sentido del escrito, se debe calificar el escrito de la forma más beneficiosa para el administrado.

De acuerdo al Artículo 214 de la LPAG, los recursos administrativos se ejercitarán por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente. En ese sentido, un administrado no puede interponer al mismo tiempo un recurso de reconsideración y otro de apelación. En el supuesto de que erróneamente ambos recursos fueran presentados de manera concurrente, correspondería tramitar la solicitud como un recurso de apelación, por cuanto la voluntad del administrado es que el acto administrativo impugnado llegue a ser revisado por el superior jerárquico de la primera instancia.


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3.5. Decisión sobre el recurso interpuesto por el particular

De conformidad con lo dispuesto en el Numeral 217.1 del Artículo 217 de la LPAG, la resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

Al momento de pronunciarse sobre el recurso del administrado, la autoridad debe responder cada una de sus pretensiones impugnatorias. No es necesario que se pronuncie exhaustivamente sobre cada uno de los argumentos del administrado, sino solo sobre aquellos que resulten relevantes sobre las cuestiones impugnadas. Aquellos argumentos que no estén vinculados con dichas cuestiones serán declarados irrelevantes con la argumentación que justifique dicha declaración.

De otro lado, en caso se constate una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo, de conformidad con lo dispuesto en el Numeral 217.2 del Artículo 217 de la LPAG.

Esta norma regula el principio de prohibición de reenvío, que establece que si el superior jerárquico tiene elementos suficientes para resolver el fondo del asunto cuestionado, entonces debe pronunciarse sobre el asunto. El objetivo es evitar demoras innecesarias que vulneren el derecho del administrado a obtener un pronunciamiento en un tiempo razonable.


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COMPARACIÓN DE LOS ACTOS DE REVISIÓN A PEDIDO DE PARTECuadro Nº 4

Tipo de

Revisión apedido de

partePresupuestos Órgano

competenteObjeto del acto

revisor Efectos

Recurso dereconsidera-ción(recursoopcional)

Quien interponeel recurso debepresentar nuevaprueba, novalorada almomento deemitir el acto.

Es competentede resolver elrecurso lamismaautoridad queemitió el actoadministrativocuestionado.

El actoadministrativo queemitió la mismaautoridadencargada derevisarlo.

La autoridadpuede cambiarel sentido delactoadministrativocuestionado,modificándolo orevocándolo.

Recurso deapelación

Debecuestionarse unactoadministrativoemitido por unaautoridadsubordinadajerárquicamentepor quiendecidirá esterecurso.

Es competentepara resolver laapelación elórganojerárquicosuperior de laautoridad queemitió el actoadministrativo.

Es el actoadministrativo del que se demandauna nuevarevisión,fundamental-mente, de puro derecho opor interpretaciónde las pruebasproducidas.

La apelaciónpuede serdesestimada,en cuyo casose confirma elactoimpugnado, opuedeestimarla, encuyo casopuede: (i) simplementedejar sin efectoel actocuestionado, (ii) devolver todo loactuado a laautoridad inferior para que se vuelva a pronunciar, o(iii) puedemodificar ladecisión inicial.

Recurso derevisión

Procede luegode interponer elrecurso deapelación.La competenciade las dosinstanciasprevias no esde alcancenacional.

Resultacompetentepara resolver elrecurso latercerainstanciaadministrativa anivel nacional.

Revisar sólosi se ha producido una interpretacióndistinta de lasnormas.

La autoridadque resuelve elrecurso puederevocar,modificar, osustituir el actoadministrativoimpugnado.


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ANExO 1

PREGUNTAS Y RESPUESTAS PRÁCTICAS

1. Si la autoridad administrativa comete algún error o vicio en la emisión de un acto administrativo o en el procedimiento que le dio lugar, ¿puede la autoridad corregir ese error?

Dado que es posible que la autoridad cometa algún error o vicio durante la tramitación del procedimiento o en la emisión misma del acto administrativo, el ordenamiento jurídico ha establecido la posibilidad de que éste pueda ser objeto de revisión. Ello se llevaría a cabo a través de los siguientes medios: (i) rectificación; (ii) nulidad de oficio; y,(iii) los recursos administrativos63.

2. ¿Cuál es el criterio clave para que proceda la rectificación de oficio de un error cometido en un acto administrativo?

La cuestión clave consiste en saber si el error cometido modifica o no el sentido o contenido del acto64. Si la respuesta es negativa, entonces el órgano emisor del acto podrá efectuar la rectificación oficiosa del error advertido. Por el contrario, si la repuesta es positiva, no procede la rectificación de oficio. En este último caso, y solo si el vicio vulnera el interés público, el órgano emisor deberá elevar el expediente para que su superior jerárquico evalúe si procede o no declare la nulidad de dicho acto.

3. ¿En qué casos la autoridad administrativa puede declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo?

Para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo es necesario que el acto se encuentre incurso en alguno de los vicios del Artículo 10 de la LPAG y, además, que ese vicio vulnere el interés público65.

4. ¿Cómo se determina el agravio al interés público en una situación concreta a fin de iniciar un procedimiento de nulidad de oficio?

Una de las formas de identificar el agravio al interés público en una situación concreta se encuentra en analizar cuál es la finalidad de la legislación aplicable al caso, esto es, qué bien jurídico trata de proteger esa normativa66, para de este modo proceder a iniciar un procedimiento de nulidad de oficio que anule el acto administrativo que adolezca de algún vicio de nulidad.

63 Para mayor detalle sobre el concepto de cada uno de éstos, sus supuestos habilitantes y las consecuencias jurídicas de su utilización ver los capítulos 2 y 3 de la presente Guía.

64 Al respecto, ver el punto 2.1. de la presente Guía donde se desarrolla con mayor amplitud esta idea.

65 En el punto 1.4 de la presente Guía se indica cuáles son los requisitos de validez del acto administrativo y que ocurre en caso se vulnere alguno de éstos.

66 Al respecto, se puede ver el Ejemplo Nº 3 de la presente Guía donde la autoridad concursal identifica el interés público a la luz de los fines de esta normativa.


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5. ¿En qué casos se puede revocar un acto administrativo?

Cabe indicar que, como regla general, los actos administrativos no pueden ser revocados por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Sin embargo, excepcionalmente se puede revocar un acto, siendo necesario que se presenten los siguientes requisitos para ejercer dicha potestad: (i) existe una norma con rango de ley que le autoriza a la autoridad administrativa a revocar un acto administrativo; (ii) se ha producido un cambio de circunstancias que modifican las condiciones bajo los cuales se emitió el acto administrativo a revocar; o, (iii) se aprecian elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y no se generan perjuicios a terceros.

6. ¿La autoridad administrativa puede declarar la nulidad de un acto administrativo o su revocación sin haber iniciado un procedimiento para tal efecto?

No. Antes de declarar la nulidad o la revocación de un acto administrativo, la autoridad debe iniciar un procedimiento donde le permita al administrado que ejerza su derecho de defensa, esto es, que presente sus argumentos y evidencia a favor de su posición. Ello como manifestación del derecho al debido proceso en sede administrativa. En caso contrario, su decisión sería inválida.

7. ¿La autoridad puede revisar un acto administrativo que ha sido confirmado judicialmente?

No. Sin embargo, se debe precisar que las decisiones judiciales vinculantes son aquellas que adquieren la calidad de cosa juzgada, debido al carácter definitivo que tienen ese tipo de decisiones para toda persona y autoridad en el país, en los cuales existe un pronunciamiento sobre el fondo de acuerdo a lo señalado en el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por esa razón, en aquellos casos donde exista una sentencia judicial impugnada, esta sentencia no es vinculante para la autoridad administrativa.

8. Si el administrado no interpone un recurso administrativo contra un acto administrativo, ¿éste puede luego cuestionar dicho acto ante el Poder Judicial?

No. Para que un acto administrativo pueda ser cuestionado ante el Poder Judicial es necesario que el administrado haya agotado la vía administrativa. Solo en el caso de que el administrado haya interpuesto los recursos previstos para la impugnación del acto a nivel de la vía administrativa, dicho acto podrá ser cuestionado ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo.

9. Si el administrado comete un error en la calificación de su recurso ¿cuál debe ser la actuación de la autoridad administrativa ante esa situación?

Si la autoridad administrativa detecta que el administrado incurrió en un error en la calificación de su recurso, la autoridad debe darle el trámite que le corresponde al escrito de acuerdo a su contenido. Para tal efecto, debe analizar cuál es la voluntad del administrado al plantear el recurso; y, cómo se debe tramitar esa voluntad según lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. En el caso de que de la redacción del escrito del administrado no resulte clara cuál es su voluntad u objetivo, la autoridad administrativa podría solicitarle que aclare su recurso dentro del plazo que tiene para presentar su recurso, bajo apercibimiento de que su escrito sea declarado improcedente.


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10. ¿Sobre qué deberá pronunciarse el órgano revisor al resolver el recurso del administrado?

La instancia revisora debe pronunciarse sobre las materias que han sido objeto del recurso. En efecto, la competencia del órgano revisor se limita a las cuestiones que han sido materia de impugnación que son los aspectos que consideran los administrados le causan un agravio y sobre los cuales han fundamentado su recurso. La autoridad no puede pronunciarse sobre otros aspectos distintos a los que han sido materia de recurso, salvo que sea por interés público y se cumpla con el procedimiento respectivo.

11. Si al revisar el acto administrativo, la autoridad administrativa se percata que hay una vulneración al interés público, ¿ésta podría analizar esa cuestión, así no haya sido objeto del recurso?

Sí. Sin embargo, a efectos de garantizarle su derecho al debido procedimiento al administrado, la autoridad deberá realizar, al menos, lo siguiente: (i) identificar qué extremo de la decisión administrativa objeto de revisión agravia el interés público; (ii) justificar por qué ese extremo agravia el interés público; y, (iii) otorgarle un plazo razonable al administrado para que presente argumentos a su favor en caso esté en desacuerdo con la autoridad.

12. ¿Es necesario realizar un análisis cuantitativo sobre el agravio al interés público para declarar de oficio su nulidad?

No. El análisis es cualitativo, esto es, basta que exista un agravio al interés público para que la autoridad proceda a declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo. En ese sentido, podría darse el caso que los perjudicados con la decisión administrativa no sean un colectivo muy grande, pero el solo hecho de que ellos se encuentren perjudicados en sus derechos e intereses sería suficiente para que la autoridad declare la nulidad del acto67.

67 Al respecto, ver el ejemplo Nº 3 de la presente Guía.


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ANExO 2

PRECEDENTES DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA Y DIRECTIVAS EN SEDE ADMINISTRATIVA

1. Materia: El agravio a un derecho o interés del recurrente como requisito de procedencia de su recurso administrativo.

Mediante Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL del 11 de julio del 2012, el Tribunal de Solución de Controversias del Osiptel aprobó el siguiente precedente de observancia obligatoria respecto de si procede que un administrado pueda impugnar una resolución que no lo sanciona:

“Cuando se trate de procedimientos ante las instancias de solución de controversias entre empresas del OSIPTEL, iniciados a solicitud de parte y que involucren la comisión de una infracción, no resulta procedente que mediante un recurso impugnatorio el denunciante no sancionado cuestione el ejercicio de la potestad sancionadora de dichas instancias de solución de controversias, sea respecto a la naturaleza o calificación de la sanción impuesta al otro administrado o sobre su cuantía; toda vez que el denunciante no sancionado no es agraviado con dicho acto administrativo.”

2. Materia: La autoridad administrativa debe tramitar el escrito del administrado de acuerdo a su contenido.

Mediante Resolución Nº 00539-4-2003 del 30 de enero de 2003, el Tribunal Fiscal aprobó el siguiente precedente de observancia obligatoria:

“Las resoluciones formalmente emitidas, que resuelvan las solicitudes a que se refiere el primer párrafo del Artículo 163 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, pueden ser apeladas ante el Tribunal Fiscal, no pudiendo serlo, las esquelas, memorándums, oficios o cualesquiera otro documento emitido por la Administración Tributaria, salvo que estos reúnan los requisitos de una resolución”.

3. Materia: Revocación de actos administrativos.

Mediante Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo de 2010, la Sala de Competencia 1 del Tribunal del Indecopi aprueba un precedente de observancia obligatoria mediante el cual interpreta los alcances del procedimiento de revocación regulado en los Artículos 203 y 205 de la LPAG, en los siguientes términos:

“a) El desconocimiento de derechos o intereses conferidos por un acto administrativo debe respetar los requisitos para la revocación establecidos en los Artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. La omisión de cualquiera de dichos requisitos constituye barrera burocrática ilegal.

b) Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restricción del ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso desconociendo tales


60

prerrogativas. Todas las revocaciones indirectas son ilegales, porque ello implica que la administración no siguió el procedimiento establecido en los Artículos 203 y 205 de la Ley 27444.

c) Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocación es atribuible al propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de revocación regulado en los Artículos 203 y 205 de la Ley 27444.

d) En los casos que corresponda otorgar indemnización, ésta debe compensar los perjuicios económicos originados hasta la notificación al administrado de la resolución de revocación. Las inversiones efectuadas posteriormente no deben ser contempladas en la resolución de revocación como parte de la indemnización.

e) Cuando se origine perjuicios económicos indemnizables, la resolución de revocación deberá señalar como mínimo la cuantía de la compensación y la autoridad encargada de efectuar el pago. La indemnización se paga de manera integral, en dinero en efectivo y es exigible a partir de la emisión de la resolución de revocación.”

4. Materia: Contenido del debido procedimiento administrativo.

Mediante Resolución de la Sala Plena del Tribunal de SERVIR Nº 001-2012- SERVIR/TSC, este Tribunal señaló lo siguiente:

1. “ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos jurídicos 21, 22, 23, 24 y 26.”

En términos generales, el Tribunal determinó que, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria y de un procedimiento administrativo, la entidad administrativa debe respetar lo establecido en el Inciso 14 del Artículo 139 de la Constitución Política del Perú, relacionado al derecho de defensa, notificando al personal sobre su conducta materia del procedimiento, con los requisitos establecidos en el numeral 24, así como efectuar sus descargos dentro de un plazo razonable y de forma previa a la sanción. En caso contrario, el acto administrativo que había sido emitido violando el derecho a un debido procedimiento sería nulo.

Asimismo, debe tenerse presente lo señalado en el cuarto punto resolutivo de la Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera), que dispone lo siguiente:

“(…)

4 Poner en conocimiento la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros y a la Presidencia del Congreso de la República, para que en las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores que realicen, respeten el contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2 a 74 supra.”

En esta sentencia del Tribunal Constitucional se establecen una serie de pautas que debe tener en cuenta los órganos administrativos al momento de tramitar un procedimiento sancionador, los cuales pueden ser extendidos a otros procedimientos en tanto sea pertinentes. La finalidad es dotar de las mayores garantías a los administrados en la protección de sus derechos.


61

5. Materia: Declaración de nulidad de actos administrativos.

Mediante Directiva Nº 002-2001/TRI-INDECOPI, el Tribunal del Indecopi regula los dos supuestos de nulidad establecidos en la LPAG:

a. Nulidad a solicitud de parte Cuando un administrado considera que un determinado acto administrativo

le causa agravio, puede interponer un recurso de apelación con la pretensión de nulidad del referido acto administrativo.

Por lo tanto, el procedimiento para pedir la nulidad a solicitud de parte es el recurso de apelación, el mismo que deberá cumplir con los requisitos y formalismos establecidos.

Este recurso es resuelto por la Sala del Tribunal del INDECOPI.

b. Nulidad de oficio Cuando la administración advierta que algún acto administrativo incurre

en las causales de nulidad, esta está en la facultad de declarar la nulidad de oficio de la misma. Al respecto podemos estar ante dos supuestos:

b.1. Cuando el acto administrativo está en formación.- En este caso, en cualquier momento del procedimiento, la administración deberá pedir a la Sala correspondiente del Tribunal del INDECOPI que declare la nulidad de dicho acto administrativo.

b.2. Cuando el acto administrativo ha quedado consentido.- En este caso se tiene un plazo de hasta un año para declarar la nulidad del referido acto administrativo, cabe resaltar que la administración solo puede hacer uso de esta prerrogativa si se agravia el interés público.

El órgano competente para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos son las Salas del Tribunal del INDECOPI.

Adicionalmente, en el Numeral 4 del Artículo IV de la Directiva se establece la facultad de las Salas del Tribunal del Indecopi para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones, en tanto no se vulnere el debido procedimiento administrativo y se cuenten con los elementos suficientes para ello. En caso contrario, se remitirá el expediente a la comisión u oficina respectiva para que continúe su procedimiento.

6. Materia: Características del recurso de revisión en el Código de Protección y Defensa del Consumidor.

Mediante Resolución Nº 0802-2011/SC2-INDECOPI del 13 de abril de 2011, la Sala de Competencia Nº 2 (actualmente, la Sala Especializada en Protección al Consumidor) del Indecopi estableció los criterios bajo los cuales procedería un recurso de revisión de conformidad a lo establecido en el Artículo 125 del Código de Protección y Defensa del Consumidor. Para ello, elaboró un diagrama que muestra cuál será el razonamiento que se seguirá al evaluar la procedencia del recurso de revisión regulado en el Código antes mencionado.


62

Asimismo, la Sala manifestó que no se requiere la interposición del recurso de revisión para agotar la vía administrativa en materia de protección al consumidor, bastando el pronunciamiento final de la Comisión como segunda instancia administrativa del procedimiento sumarísimo para agotar la vía administrativa y recurrir a la tutela jurisdiccional.

Primer requisito de procedencia

¿Se alega un presunto error de derecho contenido en la decisión de la Comisión?

Inaplicación de una norma del

Código

Aplicaciónindebida de una

norma del Código

Interpretaciónerrónea de una

norma del Código

Inobservancia deun precedente de

observanciaobligatoria

¿El presunto error de derecho fue determinante en la decisión

de la Comisión?

La Sala determinará qué

causal específica se ha

invocado:

Basta que el administrado señale cuál fue el presunto error en la interpretación o aplicación del Código y qué norma o precente estuvo involucrado. No es necesario que precise una causal específica.

El recurso esprocedente

Segundorequisito deprocedencia

Si (No se pretende la reevaluación de los hechos)

Si


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BIBLIOGRAFÍA

• Libros

1. Danós OrDOñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003.

2. Danós OrDOñez, Jorge, “¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho en el ordenamiento jurídico peruano?”. En: Revista de Derecho Administrativo: Procedimiento Administrativo, Círculo de Derecho Administrativo, Lima, 2010.

3. espinOsa-salDaña barrera, Eloy. Recursos Administrativos: Algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003.

4. GarCía De enterría, Eduardo y FernánDez rODríGUez, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas Ediciones, Duodécima edición, 2005.

5. Martín tiraDO, Richard, “Del régimen jurídico de los actos administrativos”. En: Sobre la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009.

6. MOrón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décima Edición, 2014.

7. MOrón Urbina, Juan Carlos. “La revocación de los actos administrativos, interés público y seguridad jurídica”. En: Derecho PUCP. Nº 67. Lima: PUCP, 2011

8. MOrón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y en los procedimientos sectoriales. Lima: Gaceta Jurídica S.A.

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• Jurisprudencia y directiva administrativa

1. Directiva Nº 002-2001/TRI-INDECOPI del Tribunal del Indecopi.

2. Resolución Nº 00539-4-2003 del 30 de enero de 2003 emitida por el Tribunal Fiscal.

3. Resolución Nº 07036-5-2006 del 28 de diciembre de 2006 emitida por el Tribunal Fiscal.


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4. Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI 3 de mayo de 2010 emitida por la Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal del Indecopi.

5. Resolución Nº 0802-2011/SC2-INDECOPI del 13 de abril de 2011 emitida por la Sala de Competencia Nº 2 (actualmente, la Sala Especializada en Protección al Consumidor) del Indecopi.

6. Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL del 11 de julio de 2012 emitida por el Tribunal de Solución de Controversias del Osiptel.

7. Resolución Nº 070-2012-OEFA/DFSAI del 4 de abril de 2012 emitida por el OEFA.

8. Resolución Nº 1042-2012/SC1-INDECOPI del 2 de mayo de 2012 emitida por la Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal del Indecopi.

9. Resolución Nº 0254-2013/SDC-INDECOPI del 14 de febrero de 2013 emitida por la Sala Especializada en Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi.

10. Resolución Nº 002-2013-CG/TSRA del 23 de abril de 2013 emitida por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República.

11. Resolución Nº 1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio de 2013 emitida por la Sala Especializada en Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi.

12. Resolución Nº 140-2013-OS/CD del 2 de julio de 2013 emitida por el Consejo Directivo del Osinergmin.

13. Resolución Nº 1648-2014/SPC-INDECOPI del 21 de mayo de 2014 emitida por la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Tribunal del Indecopi.

• Jurisprudencia revisada del Tribunal Constitucional

1. Sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2006-PI/TC del 22 de junio de 2007 (Caso Calle de las Pizzas).

2. Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera).

3. Sentencia recaída en el Exp. Nº 00239-2010-PA/TC del 5 de noviembre de 2012 (caso Promotora e Inmobiliaria Town House).

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