E X P ER I ENCIAS - Eptisa · 2010-06-24 · 3 E X P ER I ENCIAS de Revista de Cooperación...

E X P E R I E N C I A Sde

Número 5 R e v i s t a d e C o o p e r a c i ó n I n t e r n a c i o n a l


Rev ista de Cooperación Internacional

Director

Fernando Varela de Ugarte

Coordinadora de Edición

Nagore Fuldain Arana

Colaboradores

Gonzalo Álvarez de ToledoEnrique ArnanzMauricio CalderónMary Carmen CarranzaAlberto CastillaDaniel CriadoCristina FernándezGabriel FernandezJavier GavilanesVanessa LafuenteFelipe de la MotaLaura NuñezGonzalo PeñaGerardo Roiz de la ParraMiguel Sainz de los TerrerosJuan Manuel SantoméMagdalena Skwarczynska

Traductor

Mauricio Calderón

Portada:

Calabash Girls, (1991).Willis, Tilly

EPTISA. CooperaciónInternacional.Princesa 3, 6º 28008 MadridTel.: + 34 915595152Fax: + 34 915473934E-mail: [email protected]@eptisa.comwww.eptisa.es

Nov 2008

EN LA CUMBRE DEL MILENIO de Naciones Unidas se estableció un consensosobre los objetivos a alcanzar en 2015. La declaración final incluyó la apuesta porestablecer sólidas formas de colaboración con el sector privado y con las organiza-ciones de la sociedad civil en pro del desarrollo y de la erradicación de la pobreza.Para lograr estos objetivos se añade el Objetivo 8, “Fomentar una AsociaciónMundial para el Desarrollo”.

En el ámbito de la Cooperación Española, el Plan Director señala el carácter de la empresacomo agente de la cooperación, identificando ámbitos de colaboración, como es el casode las Alianzas Público-Privadas (APP), en línea con el Objetivo 8 de las Naciones Unidas.

EPTISA, grupo empresarial español con más de 2.200 personas, presente en 29 paí-ses y con gran trayectoria en el mundo de la Cooperación, comparte esta visión, y eneste número de la Revista dedica un capítulo importante a este tipo de iniciativas.

El dossier técnico ofrece un panorama general sobre estos procesos de colabora-ción conjunta y se complementa con un artículo sobre el “estado del arte” de lasalianzas en el sector del agua.

Nos parece de especial interés el apartado relativo al “Entorno Generador deSalud” (EGS), un nuevo instrumento con formato de programa basado también enpotencialidades que ofrecen las APPs.

Otro Objetivo del Milenio es la mejora del acceso al agua potable y saneamiento. LaRevista recoge las experiencias del Programa PRRACAGUA, de especial relevan-cia para el medio rural en Honduras, como muestra de un modelo de sistematiza-ción en proyectos de agua en Centroamérica, donde ya EPTISA acumula numero-sos trabajos en los últimos 10 años, apreciándose la gran influencia de la ingenie-ría en la mejora del bienestar y desarrollo de la población en esta región.

La diversificación de conocimientos de la compañía nos permite trabajar en áreascomplementarias como la gobernabilidad y las políticas públicas. La experienciaacumulada en el ámbito penitenciario (con dos grandes intervenciones exitosas) serecoge en la descripción de la actividad recién terminada en Panamá.

La Cooperación Internacional está en continuo proceso de revisión y mejora.EPTISA acumula un conocimiento relevante en el ámbito de Nuevos Ins-trumentos y la Declaración de París. La revista recoge una de las últimas inter-venciones (y quizás de las más especializadas) como la llevada a cabo enNicaragua en colaboración con el ODI en la que se han obtenido significativasmejoras en gestión de finanzas públicas, elemento de gran incidencia en el mar-co de las nuevas modalidades de Ayuda de fortalecimiento de políticas públicas.

Un año más, gracias a todos por vuestro apoyo y por vuestra crítica a esta publicaciónque en su 5º número pretende seguir compartiendo experiencias de cooperación.

Gerardo Roiz de la ParraDirector General

SUGERENCIASEscríbenos, enviándonos tus sugerencias por correo electrónico a:[email protected] · [email protected]

3


Rev ista de Cooperación Internacional

í n d i c e

Sistematización de experienciasBloque I

Alianzas público-privadasBloque II

Nuevos instrumentosBloque III

MonográficoBloque IV

Buzón noticias 40

Dossier técnico

Rehabilitación de Acueductos, Pozos y Saneamiento Básico a nivel rural dentro del Programa Regional de Reconstrucción para América Central (PRRACAGUA) 4

Servicios de asistencia técnica al Proyecto de Apoyo a la Modernización del Sistema Penitenciario de la República de Panamá 10

Los partenariados multisectoriales en la provisión de servicios públicos en las zonas urbanas de bajos recursos 16

La iniciativa de Programa de Entorno Generador de Salud – EGS 21

Claves para la Implementación de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o MTEF (Medium Term Expenditure Framework) 28

Ejemplo de la preparación de un MTEF: el caso nicaragüense 30

Reseña. Ayuda Programática Sectorial en Sectores no tradicionales: Seguridad Ciudadana en Centroamérica 34

El Sistema de Monitoreo Externo de Proyectos de la Cooperación Europea en América Latina 35

Alianzas público-privadas. Hacia la convergencia entre la internacionalización de la empresa y el desarrollo

4

Rehabilitación de Acueductos, Pozos y Saneamiento Básico a nivel ruraldentro del Programa Regional de Reconstrucción

para América Central (PRRACAGUA)

En Octubre de 1998 Honduras sufrió la peor parte del huracán Mitch. La UE diseñó el

Programa de Reconstrucción Regional para América Central (PRRAC), en cuyo marco se in-

cluyó el PRRACAGUA. Dentro de este “Proyecto Facilitador” la UE adjudicó a EPTISA la asis-

tencia técnica europea y la gestión integral del Proyecto de “Rehabilitación de Acueductos,

Pozos y Saneamiento Básico a Nivel Rural en Honduras” PRRACAGUA, que se ejecutó duran-

te el periodo 2001-2006. El programa enfocaba su apoyo a las políticas sectoriales, a sectores

de salud pública, agua potable y saneamiento básico. El artículo que sigue es una síntesis del

trabajo de sistematización llevada a cabo en la fase final del programa, poniendo de relieve al-

gunas de las lecciones aprendidas durante sus 6 años de duración.

Sistematización de experiencias

PRRACAGUA ha llevado a cabo una alta ejecución de acueductos, pozos y letrinas; aproximadamente 700 proyectos integralescon la implementación de tecnología apropiada para la disminución de enfermedades de origen hídrico de la población rural.

Dentro de Centroamérica, y debido altiempo que permaneció y a la trayecto-ria del huracán, Honduras sufrió la peorparte del Mitch. Se considera que ésteha sido uno de los peores desastres na-turales en los últimos tiempos. El Mitchse llevó gran parte de lo que el país ha-bía logrado.

El costo humano se estimó en cerca deseis mil muertos, más de ocho mil de-saparecidos, y doce mil heridos. Mediomillón de personas, 8% de la población,perdieron sus hogares y tuvieron queser ubicadas en albergues provisiona-les. Las estimaciones preparadas por elPrograma de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) indicaron que los da-ños, directos e indirectos, ascendían aun total de US$ 3,600 millones, y loscostos de reposición a US$ 5,000 mi-llones (equivalente al 100% del PIB deHonduras en 1998) (1).

En lo que respecta al Sector de Agua ySaneamiento en Honduras, durante elperiodo comprendido entre 1990 y 1996,el porcentaje de la población rural hondu-reña con acceso a servicios de agua ysaneamiento subió significativamente,con un incremento de más de 930,000nuevos usuarios con servicio de agua, ymás de 1, 085,000 nuevos beneficiarioscon acceso a servicios de saneamientobásico. La meta prevista por el Gobiernode Honduras para el año 2,000 era al-canzar una cobertura de agua y sanea-miento a nivel rural del orden del 90 %.

Sin embargo, el paso del HuracánMitch afectó el 60% de los sistemas ru-rales que operaban en el país (más de2,300 acueductos), inundó y colmatónumerosos pozos excavados que su-ministraban agua a la población ruraldispersa y dañó la infraestructura desaneamiento básico. Lo anterior provo-có un incremento en los índices demorbilidad y mortalidad de origen hídri-co y una reducción en los índices decobertura y acceso a servicios seguros.

Tras la convulsión provocada por elMitch, el gobierno activó la Comisión

Nacional de Emergencia (CONE) y unCentro de Información para evaluar losdaños y coordinar los esfuerzos de ayu-da inmediata.

En este periodo de emergencia, la reac-ción de la Comisión Europea (CE) no sehizo esperar. A través de la OficinaHumanitaria de la Comunidad Europea(ECHO), la CE apoyó a la región duran-te toda la fase de emergencia y postemergencia.

Posteriormente, la Comisión Europeaconsideró necesario establecer un plande acción destinado a dar asistencia pa-ra la reconstrucción y contribuir al esta-blecimiento de las bases para un desa-rrollo sostenible. En abril de 1999 presen-tó al Consejo y al Parlamento Europeo un“Plan de Acción Comunitario para laReconstrucción de Centroamérica”, cu-yo principal componente era el Programade Reconstrucción Regional paraAmérica Central (PRRAC), Programa do-tado con 250 millones de euros, y defini-

do mediante un Convenio deFinanciación con los Gobiernos de laRegión. Este Convenio se constituye enel marco jurídico para la ejecución delProyecto “Rehabilitación de Acueductos,Pozos y Saneamiento Básico a NivelRural en Honduras”, PRRACAGUA.

El Programa PRRAC enfocaba su apoyoa las políticas sectoriales, concretamen-te a los sectores de salud pública, aguapotable y saneamiento básico, viviendasocial, educación y formación. Asi-mismo, el programa se orientó a contri-buir, entre otras cosas, a la reducción dela vulnerabilidad, la prevención de futu-ras catástrofes naturales y a reforzar ladescentralización y la participación efec-tiva de la sociedad civil (autoridades yasociaciones locales, ONGs, etc.)

Por un lado, el gobierno hondureño de-mandó una respuesta urgente y efecti-va a la situación de emergencia que vi-vía el país, pero al mismo tiempo consi-deró oportuno aprovechar la oportuni-

5

,

Colón

Graciasa Dios

Olancho

ElParaíso

Fco. Mora

Valle

PRRACAGUA es un proyecto considerado ambicioso por su alcance. Tomando en cuenta los recur-sos humanos, técnicos y financieros asignados al proyecto y el ámbito de intervención, las metasprevistas inicialmente (1.100 acueductos y 100.000 familias beneficiarias) no fueron muy realis-tas, más aun, tomando en cuenta la falta de diagnósticos actualizados y diseños ajustados a la rea-lidad espacial y temporal.

(1) PNUD/CEPAL, A Preliminary Assesssment of Damages Caused by Hurricane Mitch, 10 de diciembre de 1998.

ENTES EJECUTORES· SANAA· UdR· AMO· ONG´s· ACH, Amitigra, APP

Caritas CARE,

· 6 Departamentos · 95 Municipios· 70,000 familias beneficiadas · 855 Acueductos · 3,000 pozos· 30,000 letrinas· 1,400 Juntas de Agua

· 5 años de ejecución· 26.3 mill. Euro· 4 expertos

>>

dad del apoyo externo para impulsar supropio proceso de desarrollo. Por otrolado la CE promovió un enfoque de de-sarrollo fundamentado en la sostenibili-dad, y orientó la ayuda financiera y téc-nica con una visión donde los procesosde rehabilitación y reconstrucción seconvirtieran en un impulso de desarrolloy superación de los profundos desequi-librios económicos y sociales existentesen la región y con ellos incidir en mejo-rar la calidad de vida de la poblaciónmás vulnerable, a través de un proceso,integral e integrador, de rehabilitación yreconstrucción de infraestructura deagua y saneamiento.

La divergencia de opiniones y concep-tos entre emergencia y desarrollo llega-ron a desembocar en una planificaciónque, partiendo de un diagnóstico rígidoen cuanto a la identificación de comuni-dades limitó la necesaria flexibilidad queuna acción de esta envergadura reque-ría. Los objetivos, resultados, metas yactividades fueron modificados a la mi-tad del periodo del proyecto.

Para la ejecución del Programa PRRA-CAGUA se consideró un periodo inicialde cuatro años (de octubre del 2001 a

octubre del 2005), durante su desarro-llo se aprobaron 3 prórrogas por un to-tal de 14 meses, con fecha de cierre al21 de diciembre del 2006.

Con un presupuesto de 26,30 millones deeuros el desarrollo del Proyecto contem-pló la realización de un conjunto de accio-nes dirigidas a reparar los daños causa-dos por el huracán Mitch a la infraestruc-tura de agua y saneamiento básico en lazona rural de 6 departamentos: Valle,Fco. Morazán, El Paraíso, Olancho, Colóny Gracias a Dios.

En términos generales las actividadesdesarrolladas directamente por elProyecto han estado orientadas a la ela-boración de los planes operativos y lagestión administrativa y técnica delProyecto, así como la supervisión y mo-nitoreo de los “Proyectos Integrales” eje-cutados bajo la modalidad de gestióndelegada a través de los Contratos deSubvención de los Entes Ejecutores(EE), instituciones públicas y privadascon actuación en el Sector de Agua ySaneamiento en el país. La ejecución deestos “Proyectos Integrales” ha estadoorientada a la rehabilitación y mejora dela infraestructura, el equipamiento y lagestión de los servicios de agua y sane-amiento básico en el sector rural másafectado por el huracán Mitch.

Durante el periodo de ejecución elProyecto ha dependido de la DCEM(Delegación de la Comisión Europea enManagua) para la aprobación de planes,contratos y adquisiciones, como tambiénpara la asignación de los fondos de eje-cución y los respectivos desembolsos, yal mismo tiempo ha tenido la responsabi-lidad, técnico-financiera, de la ejecuciónde las actividades previstas (cerca de34.000 obras/estructuras de agua y sa-neamiento, entre acueductos, pozos y le-trinas), para el beneficio directo de70.000 familias en 95 municipios de 6departamentos del país.

En cuanto a tecnología utilizada, en térmi-nos generales las opciones implementa-das han respondido a las característicasde las comunidades: Según el caso sehan desarrollado acueductos por grave-


6

CONSTRUCCIÓN de una fase de alcantarillado del Programa PRRACAGUA

OBJETIVO GENERAL / ESPECÍFICO

General:Contribuir a la reducción de la morbi-mortalidad de la población rural de lazona de intervención.

Específico:Disminución de las enfermedades deorigen hídrico de la población rural enlos departamentos de Valle, Fco.Morazán, El Paraíso, Olancho, Colón yGracias a Dios.

RESULTADOS ESPERADOS

Resultado 1La población del área de intervenciónpuede acceder a agua potable en bue-nas condiciones de cantidad y calidady dispone de saneamiento básico.

Resultado 2Se ha mejorado el conocimiento de lapoblación sobre adecuadas prácticashigiénico-sanitarias.

Resultado 3Se ha mejorado la capacidad de ges-tión de los sistemas higiénico sanita-rios en las comunidades, apoyados enlas Juntas de Agua y en los Comités deSaneamiento.

dad o bombeo, pozos honduflexi o me-cate o el sistema hidráulico accionadopor ruedas, desarrollado en una comuni-dad. La identificación es consideradamuy acertada por el análisis en cuanto a“tecnología apropiada” en el caso de lapoblación rural dispersa. Tal es el caso dela Moskitia, donde en su mayoría se im-plementaron sistemas de captación deaguas de lluvia.

La correcta aplicación de normas de vul-nerabilidad, en la práctica en todos lossistemas construidos, a pesar de haberencarecido su costo ha permitido asegu-rar la sostenibilidad de los proyectos,construidos o rehabilitados frente al em-bate de las tormentas que se han dadoen los últimos años. Para cumplir con laexigencia del Proyecto PRRACAGUAcontó con un reducido equipo de trabajode 20 personas que, entre técnicos yprofesionales, conformaron las unidadesde ingeniería, de desarrollo comunitario yde apoyo administrativo. Estas unidadeshan tenido la responsabilidad de supervi-sar la ejecución de los 21 Contratos deSubvención suscritos con institucionesdel sector público (SANAA –ServicioAutónomo Nacional de Acueductos yAlcantarillado–; UdR –Unidad de

Reconstrucción de la Secretaría deSalud–; AMO –Asociación de Municipiosde Honduras–) y privado (ONGs naciona-les e internacionales).

La mecánica de trabajo realizada porPRRACAGUA, a través de los contratosde subvención y los llamados proyectos

a ONGs, ha permitido logros excepcio-nales en cuanto al número de obras rea-lizadas para el tiempo y recursos dispo-nibles. La misión de monitoreo, realizadaen junio del 2004, señalaba que son po-cos los lugares en el mundo donde se lo-gre semejante ejecución de acueductos,pozos y letrinas en tan poco tiempo.Finalizado el proyecto los resultadoscuantitativos contaban con 855 acue-ductos concluidos, más de 2700 pozos

y 42.000 letrinas; además de 1470Juntas de Agua y 981 líderes, siendo70.000 las personas beneficiadas.

Aún así los resultados alcanzados por elProyecto no sólo se pueden contar ennúmero, también se ha logrado el forta-lecimiento de las instituciones, como enla coordinación del SANAA y la UdR. Seevidencia que los proyectos ejecutadoshan logrado desarrollar, entre personasde algunas comunidades visitadas, se-guridad personal, respeto a la dignidad,auto-estima, satisfacción y salud, aho-rro de dinero así como el desarrollo decapacidades. Para muchos pobladorestodo esto es calidad de vida.

Existen, a partir de la reflexión de todoslos actores involucrados, una serie delecciones aprendidas que explicamos amanera de síntesis:

Sobre la participación: el mayor logrodel Proyecto ha sido la movilización delrecurso humano, tanto a nivel de losEntes Ejecutores como de las comunida-des y la mejora de la calidad de vida desus pobladores. Confirmamos que es ne-cesario impulsar todos los mecanismosque promuevan y faciliten la “participa-

7

COMPONENTES DEL PROYECTO

Componente de Obras: Comprende la rehabilitación y construcciónde 855 acueductos, 2.734 pozos y 42.000 letrinas. El monto asig-nado a este componente es de 20,4 millones de euros.

Componente de Asistencia Técnica: Comprende la formación de900 promotores, de 1.470 Juntas de Agua, la educación sanitaria delas familias beneficiarias, la asistencia técnica, los servicios presta-dos, gastos de funcionamiento e imprevistos. El monto asignado aeste componente es de 5,9 millones de euros incluyendo los costosde Asistencia Técnica.

MODALIDAD DE EJECUCIÓN DEL PROYECTO Y SU ÁREA DE INFLUENCIA

Ejecución indirecta: Contratos de Subvención a firmar con institu-ciones gubernamentales especializados y con ONGs, locales y euro-peas, que realizan las obras y la educación en las comunidades.

Ejecución Directa: Realizada por la UGP del Proyecto, como son planifica-ción, dirección, gestión, supervisión de las obras y formación de Promotores.

Área de influencia del Proyecto: Valle, Francisco Morazán, ElParaíso, Olancho, Colón y Gracias a Dios (acceso vía aérea o fluvial)Oficina de Unidad de Gestión se encuentra en Tegucigalpa, dondecuenta con una unidad de Seguimiento y Evaluación específica ypermanente.

La sostenibilidad de las acciones del Proyecto se sustenta en las iniciativas locales de los actores del territorio, reconociendosu propia dinámica y las interrelaciones entre ellos. Las experienciasson procesos dinámicos en permanente cambio y movimiento.

ACTIVIDADES DE ACOMPAÑAMIENTO Y FORTALECIMIENTO DE ACCIONES PRINCIPALES:

· Promoción de la participación ciudadana· Organización y capacitación de juntas locales de agua y sanea-

miento.· Realización de talleres de educación sanitaria e higiene personal a

la población· Formación de promotores y fontaneros· Adaptación de reglamentos y manuales para la administración y

operación de los sistemas instalados

Finalizado el proyecto losresultados cuantitativosalcanzaban 855 acueductosconcluidos, más de 2700 pozosy 42.000 letrinas; además de1470 Juntas de Agua y 981líderes, siendo 70.000 laspersonas beneficiadas

>>

ción” de todos los actores desde el inicio.El hecho de involucrar a los pobladores,los líderes comunitarios, en los Comitésde Saneamiento Básico le dio otra di-mensión al aspecto educativo. El enfoqueeducativo de la metodología ESCASAL(Metodología de Educación HigiénicoSanitaria “Escuela y Casa Saludable”) fa-cilitó un trabajo de “abajo hacia arriba”,optimizando los recursos locales y crean-do capacidades en las comunidades.

En la medida en que la población parti-cipe activamente en el proceso cons-tructivo, no solamente como mano deobra no calificada; en la medida en quese encuentre satisfecha con los resulta-dos y asuma la propiedad del sistema,se podrá pensar, y esperar que éstossean sostenibles a futuro.

Sobre organización interna del Pro-yecto: Cada una de las unidades se haidentificado plenamente con los objetivosdel Proyecto, inclusive personal asignadopor parte del SANAA y UdR. Por eso la“arquitectura” del Proyecto, a través delas diferentes unidades UI (Unidad deIngeniería de la Unidad de Gestión dePoyectos –UGP–), UDC (Unidad deDesarrollo Comunitario de la UGP) y UA(Unidad de Apoyo de la UGP), con unagestión interna bastante adecuada, tantotécnica como administrativa, ha sido unade las fortalezas de PRRACAGUA.

Sobre el fortalecimiento institucio-nal: El trabajo realizado logró fortalecerlas capacidades de las diferentes insti-tuciones que actuaron con EE. Es ne-cesaria la claridad de las ideas y objeti-vos, su correcta expresión, la consis-tencia en su planteamiento y el com-promiso profesional. Los EE subrayaronla acertada gestión del Proyecto y la se-riedad de sus directivos, lo que facilitóel cumplimiento de metas.

Sobre la calidad técnica de los pro-yectos: Un aspecto sumamente impor-tante ha sido la homologación de técni-cas constructivas entre la UGP y los EE,los diseños de tanques, factores sismo-rresistentes y las normas de vulnerabili-dad implementadas, todo esto para ase-gurar la calidad técnica de los proyectos

realizados. Además, es importante con-tar con la necesaria flexibilidad de los do-nantes para garantizar el acceso en elmercado local de material de reposiciónde las infraestructuras desarrolladas.

Sobre el contexto sociopolítico hon-dureño: En lo que respecta a este acápi-te se podría inferir, como una lecciónaprendida, la necesidad de considerar,por un lado, una estrategia de sostenibili-dad impulsada desde el inicio delProyecto como la personalidad jurídicade las JA (Juntas de Agua) y proceso di-fundido de los TAM (Técnicos Muni-cipales en Agua y Saneamiento); y porotro lado, un periodo prudencial paraacompañar el proceso una vez terminadala ejecución del proyecto, además deconsiderar la atención a las “cabecerasmunicipales” como espacio propicio paradesarrollar estrategias que favorezcan laparticipación de las autoridades locales.

Sobre la cooperación internacional:Como lección aprendida para una coo-peración efectiva, se puede pensar enconsiderar, además de una estrategiade sostenibilidad impulsada desde elinicio del Proyecto, un periodo pruden-

cial para acompañar el proceso una vezterminada la ejecución del proyecto.

En relación a la CE: Como lecciónaprendida se puede señalar la identifica-ción de los necesarios márgenes de flexi-bilidad, que sin contravenir las normas ydirectrices establecidas, faciliten el traba-jo concreto de campo. Como ejemplo, elenfoque de “zona rural”, que no contem-plaba las cabeceras municipales, limitó eldesarrollo de estrategias que favorecie-ran la involucración de las autoridadesmunicipales, repercutiendo en el fortale-cimiento institucional deseado. Es nece-sario considerar un enfoque más flexibleen función de las particularidades e idio-sincrasia del ámbito de intervención.

Sobre las relaciones humanas: Comola calidad de las personas es uno de losaspectos más difíciles de precisar y ase-gurar en un proyecto, es importanteconsiderar la selección de las personasde los equipos a través de entrevistas,cartas de motivación y referencias, asícomo un trabajo inicial de conformaciónde equipo y uno posterior de fortaleci-miento, manteniendo la actitud autocríti-ca constructiva y relaciones proactivas.


8

Fuente de aguaCalidad

CantidadContinuidad

CompetenciadesarrolladaOperación

y mantenimiento

Juntas de Agua Person.

Jur. Tarifas

AcueductoCalidad

Aceptación

Otras intervencionesPolíticas

Metodologías

Nivel de concienciaPoblación

Instituciones

Riesgos para lograrla sostenibilidad

SUPUESTOS

FIGURA 1

En los últimos años, la visión sobre elabastecimiento del agua trasciende deldiseño y construcción de sistemas deacueducto y alcantarillado y se enfocaen la importancia de su gestión para lasostenibilidad de los sistemas de aguay saneamiento como un concepto inte-gral, estrechamente vinculado a tresfactores, que interrelacionados en uncontexto determinado, interactúan en-tre sí: el medio ambiente, la tecnología yla población. La mera participación dela población como “mano de obra nocualificada”, su desconocimiento, la fal-ta de involucración en el proceso de de-sarrollo de los proyectos, hace que laparticipación de la población sobre elsistema se diluya en la medida que laobra cobra antigüedad.

Existen diversos enfoques para identifi-car los componentes de la sostenibili-dad. A través de entrevistas se recogie-ron una serie de aspectos (figura 2) quese pueden organizar en tres grupos:

1. La Comunidad y su relación conotras organizaciones institucionales

2. El sistema, o la tecnología con quecuentan para abastecerse de agua

3. La fuente del agua o contexto desus recursos naturales

Sólo una correcta relación entre los com-ponentes mencionados puede asegurarla sostenibilidad. En la figura 1 se dibuja lainterrelación entres los aspectos. La sos-

tenibilidad no se encuentra en las carac-terísticas particulares de la comunidad, nide su contexto geográfico, como tampo-co del sistema construido; sino que de-pende de las intersecciones de los tresfactores que explican los procesos quedefinen una gestión apropiada.

La cuestión de la sostenibilidad ha sidoun tema tratado durante todo el proceso

de sistematización. Una conclusión quese puede extraer de toda la reflexión esque “la sostenibilidad” no radica en lascaracterísticas particulares de la comuni-dad y las autoridades, ni de su contextogeográfico o sociopolítico, como tampo-co de la tecnología implementada; sinoque depende de la vinculación y articula-ción de todos los factores interactuan-tes: el entorno o medio físico, el capitalsocial y la tecnología implementada.

Es así que, para comprometer accionesa futuro que aseguren la sostenibilidadde los sistemas, debe comprenderse lanecesidad de mantener y asegurar la di-mensión sociocultural impulsada porPRRACAGUA a través de la participa-ción de la población, ya sea como usua-ria o como propietaria del sistema deagua y saneamiento. Para ello es nece-sario incorporar el manejo sostenible enla cuenca y fortalecer la operación, man-tenimiento y administración de sus siste-mas, a fin de asegurar la satisfacción delas necesidades de la población encuanto a su acceso al agua potable y sa-neamiento, así como también al trata-miento de los residuos.

El comportamiento de la población en to-do el ciclo, la responsabilidad que asu-man sus organizaciones, la gestión de lasJA, la capacitación, asistencia técnica yseguimiento que brinden las institucio-nes, sean públicas o privadas y el apoyode los gobiernos locales, y en el caso delos municipios que cuenten con un TAM,son los factores que determinarán el éxi-to o fracaso de los proyectos construi-dos, es decir, su sostenibilidad.

Es indispensable garantizar la continui-dad en el mejoramiento de las condicio-nes del capital humano y social ya queéste incide directamente en el manejodel agua y sostenibilidad del sistema,por ello, las actividades de educación ysalud que han sido un eje importante im-pulsado exitosamente por PRRACAGUAdeben tener prioridad en el seguimientoque deben seguir proporcionando lasautoridades locales.

Síntesis de la sistematización elaborada porMary Carmen Carranza

9

La sostenibilidad descansa enla capacidad de la poblaciónpara incorporar conocimientosy modificar hábitos higiénico-sanitarios, así como en lacapacidad de gestión de lasJuntas de Agua y los Comitésde Saneamiento, y del apoyoinstitucional

FIGURA 2

CONTEXTO

CalidadCantidad

Continuidad

Actitudy manejo

Riesgo

Apropiación

SOSTENI-BILIDAD

TECNOLOGÍA

ComplejidadRecursos humanosServicio ofrecido

O&MCostos

COMUNIDAD

Capacidad técnicaCapital social

Disponibilidad de pagarPobreza

10

En el verano del año 2003, EPTISA INTERNACIONAL, tras ganar la correspondiente licitación, reci-

bió el encargo de la Comisión Europea para prestar los servicios de asistencia técnica al proyecto

Apoyo a la Modernización del Sistema Penitenciario de la República de Panamá. El proyecto bus-

caba la transformación positiva del Sistema Penitenciario panameño como contribución al proceso

de consolidación del Estado de Derecho, principal preocupación de la agenda de cooperación en-

tre la Comisión Europea y el país del Canal. En este artículo describimos los principales logros de los

tres años y medio de trabajo así como las principales lecciones aprendidas, como modesta contri-

bución a otros proyectos o intervenciones en el sector.

Servicios de asistencia técnica al proyecto de

Apoyo a la Modernización del Sistema Penitenciario

de la República de Panamá


CENTRO PENITENCIARIO ‘El Renacer’ a orillas del Canal de Panamá

Punto de partida

Aunque la situación de Panamá desde elpunto de vista del Desarrollo Humano lesitúa en el grupo de los países mediana-mente desarrollados (58 de 173 en elaño 2003 y 62 de 177 en la última clasi-ficación), la concentración de la actividadeconómica en la Zona del Canal y en laCiudad de Panamá provoca que la distri-bución de ingresos sea la segunda me-nos equitativa de América Latina. Sepuede decir que existen dos países enuno: la próspera Zona del Canal y laCiudad de Panamá, que significan el85% del PIB y con tendencia a aumentardebido a las fuertes inversiones previstaspara la ampliación del Canal, y el interior,cada día más deprimido y atrasado. Seconsidera que el 40% de los poco másde 3.000.000 de habitantes del país vivepor debajo de la línea de pobreza, lle-gando al 80% entre la población indíge-na, que representa un 8% del total.

A la vez, la prioridad de los poderes pú-blicos en los últimos años ha sido refor-zar las instituciones relacionadas con laactividad del Canal, como la banca, losseguros, la distribución, los transportesy demás servicios relacionados, dejan-do en un segundo nivel de desarrollolas instituciones que garantizan elEstado de Derecho, las cuales, por lapropia historia reciente del país (domi-nio militar de Noriega, control deEstados Unidos hasta 1999..), están to-davía en un proceso, muchas veces in-cipiente, de consolidación.

Y de entre estas instituciones destacaespecialmente el Sistema Penitenciario.Si bien no se contaba con datos fiablesni con un estudio o diagnóstico claro, lasituación del sistema a finales del año2002 era realmente alarmante. Vale condecir que de los 10.400 detenidos (conuna capacidad máxima de 7.300) sólo el45% había sido enjuiciado y estabacumpliendo su sentencia. Los demásestaban esperando juicio, muchos deellos desde hace varios años, vulneran-do la legislación y sin que el sistema su-piera a ciencia cierta la situación proce-sal de cada uno, dejada al azar o a lasmayores o menores influencias... Esto

demuestra una profunda debilidad delsistema desde todos los puntos de vis-ta: vacíos legales que llevan a la ausen-cia de medidas alternativas a la priva-ción de libertad, ineficacia de los proce-dimientos internos de gestión y de infor-mación, desinterés por parte delSistema, ineficacia y corrupción en lasrelaciones con el Poder Judicial, falta derecursos humanos, falta de medios detransporte, inadecuación de las infraes-tructuras… El funcionamiento del siste-ma es responsabilidad de la DirecciónGeneral del Sistema Penitenciario, per-teneciente al Ministerio de Gobierno yJusticia. Las demás instituciones rela-cionadas con el Sistema Penitenciario,como el Poder Judicial, la Defensoría deOficio y el Defensor del Pueblo, entreotras, adolecían también de enormesdebilidades.

Paralelamente, durante todo el año2002 se había estado redactando ydebatiendo la Ley Penitenciaria, quese aprobó y entró en vigor coincidien-do con el inicio de nuestros servicios.

La Ley 55 de 30 de Julio del 2003, pri-mera ley que regulaba el sector, supu-so un cambio radical desde el puntode vista legislativo y de orientación delSistema, apostando por una verdade-ra modernización y adoptando lastendencias y postulados más moder-nos en la materia. Por primera vez enla historia del país se trató y se legislósobre régimen interno, clasificaciónde los internos, rehabilitación, carrerapenitenciaria para los custodios, se-paración de las competencias de loscustodios civiles y de la Policía

Nacional… Todo ello muy en línea conlas tendencias más modernas, aun-que profundamente desconocidas to-davía en el país y sin que hubiera unaadministración ni un equipo humanocon capacidades para hacerlo suyo,desarrollarlo e implementarlo.

Propuesta de EPTISA Internacional yprestación de servicios de asistencia

Ante esta situación, solamente esbozadaen los párrafos anteriores, EPTISA IN-TERNACIONAL, en consorcio con la con-sultora española INICIATIVAS CULTURA-LES, con un largo recorrido y especializa-ción en la materia, presentó a la ComisiónEuropea una propuesta de servicios inte-gral que buscaba fortalecer las capacida-des de los responsables del sistema entodos los aspectos clave (instrumentosprocesales y de defensa penal, formacióndel personal penitenciario, formación pro-fesional y académica y ocupación de losinternos, servicios de salud, reformas le-gislativas y sensibilización de la socie-dad…) a la luz de los enfoques y tenden-cias de la nueva Ley, con la que tanto EP-TISA como nuestro equipo de expertosse identificaban plenamente.

Y con esta perspectiva integral comen-zamos la prestación de nuestros servi-cios en el mes de septiembre de 2003.El encargo contemplaba una asistenciatécnica de tres años de duración ci-mentada en la presencia en el terrenode cuatro expertos principales: el Jefede la asistencia técnica Internacional yel Administrador Internacional (durantetoda la duración del contrato) así comoun Experto en Derecho Penal y unExperto en Formación (durante un añocada uno). Además, se preveían variasmisiones de corta duración para apoyaral equipo principal en aspectos especí-ficos y puntales. Los dos cargos princi-pales fueron desempeñados por JoséAntonio Moreta, con una reconocidaexperiencia a nivel español y latinoame-ricano, quien venía de trabajar con EP-TISA en el Programa de apoyo a la rein-serción social de delincuentes y de me-nores en situación irregular en Vene-zuela (ver sistematización de este pro-yecto en Experiencias de Desarrollo,

11

La situación del SistemaPenitenciario a finales delaño 2002 era realmentealarmante. A la vez, pocosmeses antes del inicio denuestros servicios, se aprobóla Ley Penitenciaria, primeraley que regulaba el sector yque supuso un cambio radicalde orientación del Sistema

>>

año 2004); y Norman Escobar, con unconocimiento profundo de los procedi-mientos de la Comisión Europea al ha-ber sido previamente Administrador delPrograma de la igualdad de oportunida-des en Panamá, entre otros.

Tras casi cuatro años de servicios (lostres inicialmente previstos y casi una añoadicional), el punto de llegada de nuestrotrabajo ha sido la redefinición de toda laestructura, organización y funcionamien-to del Sistema Penitenciario panameñodotándole de las bases técnicas parapoder cumplir la Ley 55 de 30 de Juliodel 2003 y dotándolo de capacidad pararesponder a las demandas y necesida-des presentes y de futuro.

Para ello, a la luz de la Ley, se ha moni-toreado y evaluado cada una de lassecciones (a nivel de estructura, organi-zación, funcionamiento y serviciosprestados) del Sistema Penitenciario,se han diagnosticado sus fortalezas ydebilidades, se han identificado lasprincipales necesidades de formación yfortalecimiento institucional para, pos-teriormente, realizar propuestas parareducir las debilidades y prestar forma-ción especializada. Gracias a este tra-

bajo se ha llegado a ampliar el marcode referencia de lo penitenciario, pa-sando de entenderlo no ya como algomarginal y límite sino como algo valora-do como política pública.

Sin embargo, el sistema panameño, aligual que la mayoría de los sistemaspenitenciarios, ha gozado siempre deuna menor atención por parte delGobierno y, pese a la aprobación de laLey, no contaba con una estrategia yuna planificación propia. La falta deplanificación ha llevado a los respon-sables del sistema a demandar un ele-vado número de propuestas al pro-yecto, movidos por un sincero interésde fondo, pero a la vez ha dificultadola apropiación y ha provocado que ensu gran mayoría no se aplicaran o seintrodujeran de lleno en el sistema. Esimportante tener en cuenta que había-mos recibido un encargo de asisten-cia técnica y no de ejecución directapor lo que nuestra principal tarea de-bía ser asesorar, apoyar y asistir alDirector del Proyecto, al DirectorGeneral del Sistema Penitenciario, asu equipo y a las autoridades naciona-les competentes en la materia. La altí-sima rotación en los cargos (hemostrabajado con 3 Directores delProyecto y con 4 Directores Generalesdel Sistema Penitenciario) ha sido otroaspecto que ha dificultado muchonuestra tarea de transmisión de cono-cimiento así como la sostenibilidad delos procesos de reforma y moderniza-ción que se han ido proponiendo yponiendo en marcha. Las aportacio-nes previstas se han realizado en sutotalidad, han sido extremadamentebien valoradas y han llegado a mu-chos más aspectos de la realidad pe-nitenciaria de los que estaban previs-tos, pero existe una clara diferenciaentre los productos entregados y lorealmente apropiado y desarrolladopor la Dirección General. Aun así, pe-se a la escasa apropiación institucio-nal, la asistencia técnica ha generadoun interesante proceso de cambio de-bido al trabajo directo con un grupode personas especialmente implica-das y a haber apostado por la forma-ción como herramienta de cambio.

Estas personas deben ser ahora elmotor de todo un proceso de planifi-cación y cuentan con los conocimien-tos y las herramientas para ello.

¿Y a qué herramientas nos referimos? Atodas las recomendaciones y aporta-ciones realizadas por la asistencia téc-nica, fruto de un trabajo conjunto y co-tidiano con los responsables y los inte-grantes del Sistema, que podemos re-sumir de la siguiente manera:

Apoyo Legislativo:

· Borrador del Reglamento de la Ley55 que regula el Sistema Peni-tenciario

· Borrador de la Ley de Carrera Admi-nistrativa Penitenciaria

· Borrador del Decreto para la creaciónde la escuela Nacional de FormaciónPenitenciaria

· Borrador para la creación de losJuzgados de Vigilancia o Ejecución


12

MISIONES DE CORTA DURACIÓN REALIZADAS

· Desarrollo de un taller de planificaciónparticipativa y apoyo a la redacción delPOG y del POA1

· Apoyo al desarrollo del sistema derehabilitación

· Apoyo al desarrollo del sistema de régi-men interno de los centros penitenciarios

· Diagnóstico, propuesta de intervencióny sensibilización para la intervenciónde las instituciones públicas y privadasen el tratamiento penitenciario

· Apoyo a la organización del Departamentode Recursos Humanos de la DGSP

· Apoyo para la organización de la custo-dia y vigilancia en los centros peniten-ciarios y para la Inspectoría General.

· Evaluación Final Interna.

· Borrador para el desarrollo de la Leyde conmutación de penas por el tra-bajo y/o el estudio

· Publicación de un compendio legislativo

Propuestas Técnicas:

· Registro único de los privados de libertad

· Gestión de los expedientes personales· Regularización de la situación jurídica

de los preventivos· Sistema de identificación decadactilar· Sistema de notificaciones· Servicios de defensa penal y garantí-

as del debido proceso· Sistema de videoconferencia entre

los centros penitenciarios y las sedesjudiciales

· Separación y clasificación de internos(preventivos-penados)

· Homologación de los procedimientosde tratamiento

· Nuevo sistema de concesión de liber-tad condicional

· Organización de las visitas· Trabajo penitenciario remunerado y

adjudicación de puestos de trabajopara los internos

· Formación académica de los internos· Alimentación de los internos· Sanidad penitenciaria

· Mejora de las condiciones higiénicas· Gestión de los sistemas de vigilancia

y control· Manuales de procedimiento de los

centros penitenciarios

· Manual de procedimientos para lasOficinas Judiciales

· Gestión y reordenación de los recur-sos humanos de la Dirección General

· Gestión y desarrollo de la EscuelaNacional de Formación Penitenciaria

· Fortalecimiento de la InspectoríaGeneral

Además de estos aportes técnicos alSistema Penitenciario, el proyecto hatenido importantes efectos colateralespositivos, buscados con determinacióny que nos gustaría destacar.

En primer lugar, el proyecto ha contribui-do a situar el Sistema Penitenciario en elmarco del Estado y de la propia socie-dad civil panameña. Partiendo del hechode que el preso no es un problema sinoque es un ciudadano con derechos y de-beres, se ha contribuido a entender quela política penitenciaria no es ni debe seruna política residual o secundaria, sinouna política de Estado tan importante ynecesaria como otras y que debe serplanificada como cualquier otra.

Los efectos del proyecto han transcen-dido más allá del Sistema Penitenciario.Se han dado los primeros pasos de unaútil y eficaz estructura de coordinaciónentre diferentes entidades y administra-ciones. Uno de los principales logros dela asistencia técnica ha sido abrir elSistema Penitenciario a la institucionali-dad panameña, implicando a muchosactores en el día a día de las prisiones:Ministerio de Economía y Finanzas,Ministerio de Salud, ProcuraduríaGeneral de la Nación, Ministerio de laPresidencia, Policía Nacional, PolicíaTécnica Judicial, Defensoría del Pueblo,Corte Suprema (Escuela Judicial,Defensoría de Oficio), sociedad civil,universidades, etc. A raíz de este pro-yecto, la política penitenciaria paname-ña está llamada a ser una política másintegral, donde entran de lleno otrasinstancias y entidades de laAdministración. Pero sobre todo se haintegrado en los procesos de decisión yde planificación a los funcionarios peni-tenciarios y a los privados de libertad.Sobre todo estos últimos, que se hanconvertido en sujetos del sistema y en

13

A la luz de la Ley, se hanmonitoreado y evaluado cadauna de las secciones delSistema Penitenciario, se handiagnosticado sus fortalezas ydebilidades y se hanidentificado las principalesnecesidades de formación yfortalecimiento institucional

>>

muchos casos incluso en su eje central,en total sintonía con la Ley 55.

A la vez, el proyecto ha favorecido elcambio de un Sistema Penitenciario rígi-do y coercitivo por otro mucho másabierto, que apuesta por nuevas políticasy nuevas prácticas, que define la reinser-ción como horizonte de trabajo, que exi-ge una seria profesionalización de susfuncionarios y que se basa en un nuevomodelo de organización y funcionamien-to de los centros penitenciarios sobre ba-ses objetivas, científicas y de calidad.

Como se puede ver, se trata de un pro-yecto que ha invertido principalmente enla transferencia de conocimientos y desaber hacer. Sin embargo, se han realiza-do también algunas inversiones en equi-pos pero siempre con la intención de lle-var a la práctica las propuestas y reco-mendaciones realizadas por el equipo deasistencia técnica: la compra de ordena-dores para todos los centros penitencia-rios para favorecer la adecuada gestiónde expedientes, la compra de equipos devideoconferencia para facilitar las diligen-cias judiciales... Y el mismo criterio se haaplicado para las infraestructuras previs-tas: construcción de talleres de forma-ción y de una escuela para fomentar eltrabajo entre los privados de libertad, re-habilitación de varias enfermerías y cons-trucción de una clínica para mejorar lascondiciones de salud, etc.

Debemos señalar que todos los actoresdirectos e indirectos valoran muy positi-vamente las aportaciones de la asisten-cia técnica y consideran que se hansentado las bases para que el SistemaPenitenciario panameño termine esteproceso de modernización. Con la fina-lización del proyecto y la salida del equi-po de asistencia técnica, se inicia unaetapa crítica para el SistemaPenitenciario ya que está llamado aaplicar lo aprendido y planificado parapoder cumplir con el mandato de la Ley.Este importante reto está ahora en ma-nos de la Dirección General delSistema, del Ministerio de Gobernacióny Justicia y del Gobierno panameño ensu conjunto, proceso que debemos se-guir de cerca todos los actores implica-

dos y apoyar en la medida de nuestrasposibilidades y responsabilidades.

Lecciones aprendidas

Es clave para un proyecto de estas ca-racterísticas partir de un diagnóstico claroque permita identificar y formular el pro-

yecto respondiendo a la realidad. Durantela etapa de ejecución se constató quemuchos elementos de partida no estabanbien diagnosticados. Especialmente im-

portante es tener información sobre lascapacidades institucionales, las volunta-des políticas, las resistencias personalese institucionales y las dificultades estruc-turales más determinantes. La existenciade la Ley Penitenciaria no es suficientepara garantizar una voluntad política decambio ni para dar por supuesto queexisten capacidades sobre las que empe-zar a construir. Para aplicar la grandísimamayoría de las propuestas por el proyec-to son necesarios cambios, que implicanvoluntad política e inversión de fondos,sin los cuales se frustrarán muchas ex-pectativas.

A la vez, es necesario definir desde elprincipio el alcance y las metas del pro-yecto. Pretender que en tres años deproyecto se pueda reformar todo unsistema y a la vez incidir de lleno positi-vamente en las condiciones de los re-clusos puede generar expectativas quese verán fácilmente frustradas. Vale lapena identificar aquellos ámbitos o as-pectos del sistema con mayor interés,que garanticen un ámbito de trabajo fa-


14

Partiendo del hecho de queel preso no es un problemasino que es un ciudadano conderechos y deberes, se hacontribuido a situar elSistema Penitenciario en elmarco del Estado y de lapropia sociedad civil,dejando de ser una políticaresidual o secundaria

vorable al apoyo externo, a la apropia-ción y al cambio para asegurar así unmayor impacto.

Se ha valorado muy positivamente que elproyecto apostara por la trasmisión deconocimientos en lugar de la inversión eninfraestructura y equipos. Sin embargo,muchas de las medidas relacionadas conrégimen interno, clasificación, seguridady aspectos como la formación y la asis-tencia médica y sanitaria necesitan unainfraestructura adecuada y unos equiposmínimos, por lo que se evidencia necesa-rio un equilibrio entre inversión en conoci-mientos, infraestructura y equipos paraque las aportaciones al sistema no sequeden en mera teoría.

Ha sido clave el trabajo de formación ycapacitación que se ha desarrolladodurante estos años en el marco del pro-yecto, desde los cursos para custodioshasta los cursos para los altos directi-vos del sistema, pasando por la forma-ción a la sociedad civil y a otras institu-ciones públicas que se han querido in-

tegrar al Sistema. Si la política peniten-ciaria ha sido considerada en muchospaíses como residual, la marginación yel abandono de estos profesionales seha cronificado de manera alarmante. Laformación ha tenido un notable efectomotivador y multiplicador.

El reto para el sistema es que la políticapenitenciaria sea integral, sistémica ycoordinada con otras administracionesy entidades. Para ello, el Gobierno debegarantizar que exista en el SistemaPenitenciario una clara dirección políti-ca avalada y apoyada por el Ministro encuestión y que, a su vez, esta direcciónpolítica tenga un margen de autonomíagarantizada, de tal manera que no sedé un frecuente intrusismo o inclusodoble dirección por la Policía, el PoderJudicial u otros actores relevantes.

Existe cierta tendencia por formularproyectos penitenciarios centrando laatención en lo intrapenitenciario, olvi-dando lo postpenitenciario o dejándolocomo algo marginal, muchas veces porla necesidad absoluta e inaplazable decambiar las condiciones de vida de losprivados de libertad en todos los ámbi-tos. Sin embargo, el objetivo reinserta-dor de la pena de privación de libertad,que establece la propia Ley 55, y la na-turaleza propia de lo penitenciario des-de una visión moderna, nos sugierendar más importancia y redimensionar lopostpenitenciario como una prolonga-ción del proceso educativo y socializa-dor iniciado dentro del propio centro.Programas de preparación a la libertad,creación de redes externas de apoyo,coordinación con otras entidades y ad-ministraciones para la aplicación de po-líticas especiales sociales, de empleo,etc., son algunos ejemplos.

Al final del proyecto todavía se mante-nían situaciones dramáticas en cuantoa las condiciones de vida y el respeto alos derechos humanos más básicosde los privados de libertad: el derechoa una alimentación básica, a una aten-ción sanitaria, a la ocupación prove-chosa de su tiempo penitenciario, a lainformación sobre su situación penal ypenitenciaria, a no vivir en hacinamien-

to, a salir al patio, etc. Y en algunoscontextos parece que importa menosla violación de los derechos de los pre-sos que del resto de la sociedad. Porello, debe acompañarse estos proyec-tos con un proceso de sensibilizaciónde la propia Administración Pública yde la sociedad civil, a abrir un debatesobre la ciudadanía y los derechos delprivado de libertad.

Y más allá de las propuestas técnicas yoperativas, se ha evidenciado como fun-

damental que uno de los ejes básicos dereforma y modernización del SistemaPenitenciario sea la creación de una nue-va base legal reguladora a la que todosse sometan, reforzando el diseño norma-tivo de la política penitenciaria, desarro-llando reglamentos, compendiando lanormativa existente… Si el espacio de laAdministración es el espacio de la legali-dad y ésta es deficitaria, la principal con-tribución es trabajar por llenar ese vacío.

Javier GavilanesDivisión de Cooperación al Desarrollo

de EPTISA INTERNACIONALResponsable de la dirección de los servi-

cios de asistencia técnica al proyecto

FUENTE

Artículo basado en el informe de eva-luación final interna del proyecto, ela-borado por el Consultor EnriqueArnanz, de la consultora INICIATIVASCULTURALES, y en los sucesivos infor-mes periódicos de gestión, asistenciatécnica y monitoreo.

15

Existe cierta tendenciapor formular proyectospenitenciarios centrando la atención en lointrapenitenciario, olvidandolo postpenitenciario odejándolo como algomarginal, muchas veces por la necesidad de cambiarlas condiciones de vida de los privados de libertad

Alianzas público-privadas

16

Los partenariados multisectoriales en la provisión de servicios públicos

en las zonas urbanas de bajos recursos

Partiendo de una resumida exposición de la problemática del agua y saneamiento a nivel mundial,

este artículo trata de poner de relieve algunas nuevas modalidades que se están experimentando en

la extensión de servicios de agua potable y saneamiento en zonas marginales. Tras aportar algunas

pistas sobre las tendencias de los principales actores del sector, se extraen conclusiones de estu-

dios de experiencias con distintas modalidades de partenariado, aportando algunas evidencias que

podrían constituir una aproximación al estado del arte en éste ámbito.

LOS PROBLEMAS asociados a mortalidad por consumo de agua no potable se agudizan en zonas urbanas marginales.

Introducción

“En el mundo hay más que agua sufi-ciente para el uso doméstico, la agricul-tura y la industria. El problema radica enque algunos (principalmente la pobla-ción más pobre) quedan excluidos sis-temáticamente” (Informe DesarrolloHumano PNUD, 2006).

El acceso al agua potable es uno delos retos más importantes al que seenfrenta la humanidad. El problemadel consumo de agua no potable pro-duce la muerte de 3.5 millones de per-sonas al año en el mundo. Comparadocon otras causas que producen mor-talidad, el problema del agua es sensi-blemente más grave: las minas anti-persona matan 26.000 personas cadaaño, la violencia por armas 1.8 millo-nes de personas y el tabaco 3.0 millo-nes de personas.

Esta problemática es especialmenteaguda en las zonas urbanas margina-les. Se trata de áreas de escasa cober-tura y donde el suministro, cuando lohay, es muy deficiente en términos decalidad y continuidad del servicio. Y sinembargo, la población de estas zonassuele pagar por el agua, normalmente aproveedores informales, incluso tarifasmás elevadas que las oficiales. Y estasituación, como mencionado anterior-mente, tiene un impacto directo y dra-mático sobre la salud de la población.

¿Es posible encontrar soluciones quemejoren esta situación?.

En los últimos años se han ensayado al-ternativas a través de los llamados“Partenariados Multisectoriales” (1). Coneste término, nos referimos a acuerdosentre actores de la sociedad de distintanaturaleza (es decir, entre sector público,la empresa y la sociedad civil). El presen-te artículo trata de poner de relieve algu-nas conclusiones derivadas de estudiosrealizados en éste ámbito y particular-mente se centra en cuatro experiencias.Se trataba de valorar si estos acuerdoshan permitido implementar solucionesadaptadas y sostenibles que conduzcan

a una mejora de la prestación de los ser-vicios de agua y saneamiento en las zo-nas urbanas marginales.

La problemática del agua y el saneamiento

El acceso al agua para la vida es unanecesidad básica humana básica almismo tiempo que un derecho humanofundamental. Sin embargo, en nuestromundo de prosperidad creciente, másde 1.000 millones de personas se venprivadas del derecho a un agua limpia y2.600 millones no tienen acceso a unsaneamiento adecuado.

La reducción de la proporción de per-sonas que viven sin acceso al agua for-

ma parte de los Objetivos del Milenio(ODM) que suponen el compromiso debajar a la mitad el número de personassin acceso al agua y saneamiento. Sinduda los ODM, el discurso del derechoal agua y las campañas como MakePoverty History han difundido la reali-dad del déficit de agua y saneamientoen las comunidades pobres.

Es necesario distinguir entre la proble-mática de agua y del saneamiento. Estaúltima se mantiene poco conocida y nocuenta con tantos recursos. Alrededordel 60% de la población no tiene acce-so a un saneamiento mejorado.

Además, existen otros retos como eltratamiento de las aguas servidas, yaque se trata de infraestructura de altocosto que requiere diversas fuentes definanciamiento, tarifas y subsidios biendiseñados y una perspectiva amplia desostenibilidad.

El precio del agua es mucho mayorpara los pobres sin conexión que paralos ricos conectados al sistema.Según datos del Banco Mundial, basa-do en informaciones de 47 países y 93lugares el precio del agua, de másasequible a más oneroso, sigue el si-guiente orden (Ljjasz,2006): servicios

17

EL ACCESO a agua potable es uno de los mayores retos de la humanidad. El consumo de aguano potable produce la muerte de 3.5 millones de personas al año / Abbe, André. UNESCO

En los últimos años se hanensayado alternativas a travésde los llamados "PartenariadosMultisectoriales". Con estetérmino nos referimos a acuerdos entre actores de la sociedad de distintanaturaleza (es decir, entre el sector público, la empresa y la sociedad civil)

(1) Traducción de “Cross Sector Partnerships”

>>

públicos, redes privadas, fuentes pri-vadas, camiones cisterna privados yvendedores privados.

El problema no es siempre la falta de in-versión. Según el WSP (2), en India, lainversión en agua potable en zonas ur-banas se ha acelerado, pero la calidaddel servicio ha disminuido.

Existen problemas añadidos que tie-nen que ver con los hábitos socio-cul-

turales en relación a la higiene. Lasmanos son el principal vector de trans-misión de los patógenos que causan ladiarrea y tienen un papel fundamentalen la transmisión de las enfermedadesrespiratorias. Las tasas de lavado demanos son muy bajas a pesar de ladisponibilidad del jabón en los hogarespara el lavado de ropa. De ahí la im-portancia de la sensibilización en prác-ticas higiénicas que acompañen a lasmejoras del servicio.

Tendencias detectadas respecto a los sectores

Se citan a continuación algunas ten-dencias generales que se observan encada uno de los sectores que partici-pan en este tipo de acuerdos:

Respecto del sector público

Existe una clara tendencia a la descen-tralización de la provisión de serviciosde agua y saneamiento a los nivelesmás bajos de gobierno (gobiernos loca-les). Sin embargo, los gobiernos locales

tienen que asumir el reto de la puestaen operación de los servicios con recur-sos financieros y técnicos escasos.Existe un cierto clima favorable a laasunción de mayor responsabilidad porparte de las instituciones públicas en laprovisión y garantía de los servicios, através de fórmulas nuevas.

Respecto del sector privado

El interés del sector privado parece estarcambiando en los últimos años. Las ex-periencias del sector privado les han de-mostrado que el riesgo político y financie-ro de los grandes contratos es alto y difí-cil de gestionar en los contextos menosdesarrollados. Este comentario se refierefundamentalmente a las multinacionalesde agua. La participación del sector pri-vado está también bastante asociada a lafortaleza de la entidad reguladora local.Por otro lado, la participación del sectorprivado doméstico, parece cobrar ciertarelevancia (provisión de infraestructura,vendedores de agua pero también comoempresas operadoras).

Respecto de la sociedad civil

El rol de la sociedad civil también pare-ce estar cambiando. De un papel muycentrado en la incidencia política y lareclamación de derechos a otro demayor implicación formando parte ac-tiva en el diseño e implementación delas acciones.

Las Organizaciones Comunitarias deBase también están jugando un papelde mayor relevancia como formas deorganización y representación populara través de las que se canalizan los de-seos, aspiraciones e implicación de lapoblación. Existen diferentes formatosde estas organizaciones respecto a lasactividades de agua y saneamiento.Comités Comunitarios de Agua queasumen la representación de la comu-nidad en los espacios de toma de de-cisiones respecto al servicio o la ges-tión de las fuentes comunitarias;Comités de Seguimiento que tienen

una función de vigilancia y los Comitésde comunicación. Sin embargo estasformas de organización encuentranciertas limitaciones porque en muchasocasiones no tienen reconocida per-sonalidad jurídica, reduciendo su mar-gen de maniobra, dificultando la con-secución de créditos así como el trata-miento del beneficio.


18

(2) Water and Sanitation Program (World Bank)

Se ha puesto de relieve laimportancia de la sociedadcivil. En todos los casosanalizados la involucración de la sociedad civil en susdistintas formas aparececomo un aspecto clave delfuncionamiento de lospartenariados.

LA SENSIBILIZACIÓN en prácticas higiénicas yla mejora del servicio de abastecimiento deagua son objetivos de los partenariados públi-co privados y sociedad civil para la reducciónde trasmisión hídrica de enfermedades. En laimagen, mujeres extraen agua de un pozofabricado en Minheuene, Cabo Delgado,Mozambique /Juanqui&Nago. Ingeniería SinFronteras ApD

Respecto de los donantes

Existen varias tendencias a las que re-ferirse respecto de la orientación delos donantes. En primer lugar, pareceevidenciado que una parte importantede los donantes se distancia de unenfoque muy basado en la necesariaparticipación del sector privado a fa-vor del sector público. La tendenciaparece ser matizar y acotar la partici-pación del sector privado y reconocerla importancia y el papel central quedebe jugar el sector público. De formareciente, especialmente impulsadopor los donantes, se están apoyandocon mayor énfasis los Partenariados

Público-Público (3) (PUPs) (Lobina,2006).

En segundo lugar, existen algunas ten-dencias generales de la Ayuda de rele-vancia como la mayor coordinación en-tre donantes (en ocasiones eligiendo lamodalidad del “lead donor”) (4), mayoralineación respecto a la política del paíssocio y a la utilización de sus procedi-mientos. También la forma de financiarestá cambiando, existiendo una inclina-ción hacia la modalidad de “Apoyo pre-supuestario” a través de la cual se inyec-tan fondos al presupuesto nacional esta-bleciéndose un diálogo en torno a laspolíticas del sector entre gobierno y co-munidad de donantes. Esta nueva formade Ayuda requiere otro tipo de conoci-miento (más relacionado con las políti-cas del sector de agua y saneamiento)entre el personal de los donantes.

Otras tendencias

La discusión sobre el “free water access” parece superada y ahora el de-bate se centra en cómo los subsidiospueden ser mejor adaptados, aunquese garantiza un mínimo vital gratuito.

Algunas conclusiones

El análisis de los estudios respecto a loscuatro tipos de partenariados quecuentan con enfoques distintos permiteextraer algunas ideas de interés que seexponen a continuación. Se trata de lossiguientes enfoques: Bolivia (partenaria-do entre una entidad privada con con-trato de concesión y una pública conuna presencia menor de la sociedad ci-vil), Colombia (partenariado bisectorialentre la municipalidad y una multinacio-nal del agua a través de un contrato deJoint Venture), India (partenariado entreuna entidad pública y organizacionesde la sociedad civil) y Tanzania (partena-riado entre una entidad pública y orga-nizaciones de la sociedad civil con par-ticipación menor del sector privado). Entodos los casos se trata de iniciativas

apoyadas por organismos donantes decooperación para el desarrollo.

En primer lugar, se puede mencionar quetodas las experiencias suponen una res-puesta particular a contextos y realidadesespecíficas, no siendo posible extrapolarrecetas válidas para cualquier ámbito, si-no que queda claramente evidenciadoque a problemáticas y entornos específi-cos se requieren respuestas particulares.

Se ha puesto de relieve la importancia dela participación de la sociedad civil. Entodos los casos analizados, tanto cuan-do ha estado presente cuya participa-ción se ha evidenciado como muy posi-tiva como cuando ha faltado o no ha es-tado tan involucrada y por tanto se hansuscitado dificultades achacables a esafalta de participación, la involucración dela sociedad civil en sus distintas formasaparece como un aspecto clave del fun-cionamiento de los partenariados.

La modalidad de acuerdo con el sectorprivado (operadoras multinacionales deagua) parece tener una importancia pri-mordial. Contratos de concesión comoen el caso de Bolivia pueden no conte-ner la necesaria flexibilidad para adap-tarse a las necesidades permanente-mente cambiantes en contextos urbano

19

INFORMACIÓN EXTRAÍDA DE LASSIGUIENTES EXPERIENCIAS:

Se trata de las experiencias en Bolivia,Colombia, India y Tanzania que se exponena continuación:

La Paz y El Alto, Bolivia: Servicios de aguay saneamiento para poblaciones urbanasmarginales

Cartagena, Colombia: Sistema de aguapotable y saneamiento en el barrio El Pozo

Bangalore, India: Innovación en serviciosde agua y saneamiento en areas margina-les urbanas

Singida, Tanzania: Proyecto suministro deagua y saneamiento a zonas peri-urbanas

(3) Capacidad transferida desde el sector público a la empresa pública.

(4) Modalidad de Ayuda en la que varios donantes deciden elegir a uno de ellos para representar al grupo en sus relaciones con el gobierno receptor en aras auna mejor coordinación y simplicidad respecto a la gestión del partenariado.

>>

marginales. En el caso de Colombia, lamodalidad de Joint Venture parece ha-ber contado con mayor flexibilidad.

Sin embargo, la participación del sectorprivado en lo que se refiere a las opera-doras multinacionales de agua pareceno ser muy apropiado en estos contex-tos donde es generalizado el bajo nivelde renta; salvo, como parece ser el ca-so de Colombia, donde puedan existirotros segmentos de población de ma-yor ingreso en los que puedan aplicarsediferentes tarifas que compensen loscostes de la provisión de agua en otraszonas. De todas formas, en estos ca-sos, parece que este tipo de empresasdeben gestionar un nivel de compleji-dad de gestión y de riesgo que puedeponer en cuestión la viabilidad de susinversiones en estos contextos.

En lo que se refiere al sector público,también parece evidenciarse la importan-cia que debe jugar en garantizar la provi-sión eficiente y efectiva del servicio deagua y saneamiento. En todos los casos,se ha puesto de relieve su papel y, por elcontrario, también la debilidad institucio-nal que suele presentar, en términos decapacidad para gestionar el servicio, par-ticipar en el partenariado asegurando losintereses de la población y llevar a cabosu misión institucional. Dentro de los ob-jetivos del partenariado, como en el casode Tanzania, se debe incluir como objeti-vo importante el fortalecimiento de lascapacidades de la institucionalidad res-ponsable del servicio a nivel local.

Es interesante señalar que en todos loscasos se trata de iniciativas de agen-cias donantes cuyo rol se centra nor-malmente en la financiación del capitalde inversión y en la puesta a disposi-ción de asistencia técnica externa endistintos ámbitos en función del nivel delas capacidades locales.

Según el BPDws (5) existe cierta diver-gencia entre los políticos que estableceno mandatan un enfoque de partenariadoy el personal que opera en el terreno y lle-va a cabo el partenariado y que encuen-

tran la gestión del mismo extremada-mente difícil. Existen partidarios que se-ñalan el potencial de los partenariados yescépticos que ven en la modalidad departenariado una vía para que algunosgrupos se eximan de su responsabilidad.

Existen numerosas modalidades paraformalizar los acuerdos de partenariado.Desde Memorandos de Entendimientohasta Redes, Alianzas, Joint Ventures oPartenariados Público Privados (más co-múnmente conocidos como PPP), todasreferidas como partenariados pero conimplicaciones a nivel de riesgos y exigen-cias de rendición de cuentas y capaci-dad muy dispares. Esta última se tratade contratos de delegación de riesgos y,por tanto, más difícilmente asimilable a lanoción de partenariado-alianza dondese comparten riesgos y recursos entresocios. Es necesario, por tanto, entraren los detalles de los acuerdos para pre-cisar el tipo de partenariado establecidoy el nivel de delegación o asunción deriesgo de cada actor o socio.

Las alianzas en general parecen entra-ñar grandes ventajas al suscitar un es-pacio para canalizar los esfuerzos y elcompromiso de todos, de poner envalor y juntar los recursos, conoci-

mientos y potencialidades de actoresde distinta naturaleza fortaleciendo lacapacidad para enfrentar retos difícil-mente asumibles por actores trabajan-do de forma individual. Sin embargo,no son fáciles de gestionar al necesitarel consenso de todos los socios parala toma de decisiones, al tratarse deprocesos vivos que exigen replantearel posicionamiento de cada actor yporque se basan en enfoques partici-pativos que pueden hacer más com-pleja la implementación de las activi-dades teniendo un impacto considera-ble en términos de tiempo.

Sin embargo, como dice el BPDws en suartículo Rethinking relationships in waterand sanitation, current issues in servicedelivery: “Todavía hay mucho caminoque recorrer para entender la contribu-ción que los partenariados puedenaportar para asegurar que las metas dedesarrollo sostenible en relación a laprovisión de servicios de agua y sanea-miento son alcanzadas”.

Fernando VarelaDirector de la División de Cooperación

al Desarrollo de EPTISA

BIBLIOGRAFÍA

Caplan, K. Heap, S. Nicol, A.Plummer, J.Simpson, S and Weiser, J (2001)¨Lessons from Multi-Sector partnershipsin water and sanitation projects¨,Business Partners for Development.

Caplan, K. (2006).¨Rethinking relationshipsin water and sanitation¨. BuildingPartnerships for Development.

Ijjasz, E. (2006) ̈ Perspectivas sobre la provisiónde agua y saneamiento en zonas marginales¨.Water and Sanitation Program (WSP).

Lobina, E. (2006) ¨The Potencial of publicwater operations for Enhancing ServiceCoverage¨. Business School, Universityof Greenwich.

Moreno, L .A. (2006) ̈Mitos y realidades delAgua ̈ . Banco Interamericano de Desarrollo.

Mwanza, D.(2003). Better water and sanita-tion for the urban poor. Good practice fromsubsaharan Africa. Water Utility Partnershipfor Capacity Building (WUP) – Africa.


20

(5) Business Partners for Development cluster in water and sanitation

1000 MILLONES de personas sin acceso aagua limpia y 2600 millones a saneamientoadecuado. Los ODM buscan reducir a lamitad este número

21

Este planteamiento ambicioso tiene vo-cación de convertir al EGS en un instru-mento eficaz que ayude a paliar la en-fermedad, la discapacidad y la mortali-dad prematura evitables, problemasque son al mismo tiempo causa y efec-to de una de las caras más devastado-ras e injustas de la pobreza. El EGS es-

tá diseñado para tener impacto en am-plia variedad de comunidades y entor-nos y especialmente en grupos vulnera-bles que apenas tienen acceso a lascondiciones para el desarrollo humano.

Los programas EGS pretenden dismi-nuir drásticamente la carga de la

enfermedad y mejorar el estado desalud de la población en un territo-rio específico, asegurando, además,que las condiciones propiciadas que-den sólidamente ancladas en las co-munidades en las que se actúe e im-bricadas en la estructura sociocultural,política y económica existente de mo-

21

Desde el año 2006 EPTISA Internacional viene promoviendo un nuevo tipo de intervención para

la cooperación al desarrollo denominada Entorno Sostenible Generador de Salud (EGS) que

ofrece soluciones integrales para la mejora de la salud humana. El presente artículo describe los

primeros pasos y las características de esta iniciativa.

La iniciativa de

Programa de Entorno Generador de Salud – EGS

LOS SERVICIOS sociales básicos y las condiciones del entorno son factores determinantes de la salud. El EGS tiene como fin asegurar el acceso a estas condi-ciones y servicios. En la imagen, campaña de vacunación en el Centro de Salud de Balama (Mozambique) / Juanqui&Nago. Ingeniería Sin Fronteras ApD

>>

do que su sostenibilidad no dependade la ayuda externa.

Este planteamiento pretende crear ydisponer los elementos del ámbito te-rritorial para habilitar el propio entor-no como espacio generador de sa-lud, entendiendo, por un lado, que lasalud no es solo la ausencia de enfer-medad sino el estado de completobienestar físico, mental y social y, porotro, que el derecho a la salud plena esun derecho humano fundamental (1). Elentorno en el que actúa el programa seconvierte y se mantiene como un ámbi-to propicio para la expansión del poten-cial de salud de los que allí habitan.

¿Qué es el EGS?

Es un prototipo de programa cuyo fin esmejorar los servicios, infraestructuras,equipamientos, capacidades, conoci-mientos, comportamientos y hábitos queinfluyen positivamente en el estado desalud. Está concebido a partir de la teoríade los determinantes medioambienta-les, sociales y económicos de la salud,adoptada por la Organización Mundial dela Salud (OMS), según la cual la salud vie-ne determinada por un complejo conjun-to de condiciones, desde aquellas inhe-rentes a cada persona, pasando por las“impuestas” por los entornos domésticosy comunitarios, e incluyendo los aspec-tos que influencian de modo más generalcomo son los factores socio-económi-cos, culturales y medioambientales.

De acuerdo con esto, si los servicios so-ciales básicos (a.e. educación, atenciónsanitaria, vivienda, agua segura y sanea-miento, tratamiento de residuos, seguri-dad alimentaria, energía limpia y segura,condiciones laborales, hábitos y conduc-tas saludables, etc.) son factores deter-minantes de la salud, el EGS tiene comofin principal asegurar el acceso a es-

tas condiciones y servicios en aquellascomunidades en las que el programa seimplante y su premisa es la acción inter-sectorial como componente clave de lasestrategias de salud pública (2).

Partiendo de estas realidades el EGS sepropone incrementar el potencial para lasalud plena y al mismo tiempo desenca-denar y consolidar impulsos y capacida-des autóctonas que permitan seguir pro-

gresando desde el ámbito local sin nece-sidad de depender de la ayuda externa.

De esta manera, el espacio de interven-ción sí resulta ser un ámbito en el cual elequilibrio es favorable entre las múltiplesexposiciones dañinas para la salud y losrecursos que la protegen. El EGS pro-porciona un marco de referencia paraanalizar y entender la manera en que losfactores físicos, sociales y económicos


22

Anualmente mueren diezmillones de niños meno-res de 5 años en países envías de desarrollo (3). Deestos niños una quinta partemuere de neumonía y otrotanto de enfermedades dia-rreicas, lo que equivale acuatro millones de niños alaño, cuya muerte es evitableen la mayoría de los casos.La neumonía mata a másniños que cualquier otracausa individual (20% detodas las muertes).En los menores de 5 añoshasta un 25% de las muer-tes por neumonía son atri-buibles a los altos niveles decontaminación ambientalen los entornos urbanos; en

el contexto rural hasta un30% de las muertes porneumonía tiene origen en lainhalación de aire domésticocontaminado por el humogenerado al cocinar sin ven-tilación con combustiblesfósiles de biomasa (leña ycarbón vegetal principal-mente). En total, cada año eluso de combustibles sólidosde biomasa se asocia con2,4 millones de muertesprematuras de mujeres yniños de los PVD (4). Lasustitución de los fogonestradicionales con alto con-sumo de combustible, y confuego y humos no controla-dos, por fogones mejorados“sin humo” y de mayor efi-

ciencia puede ayudar areducir de manera significa-tiva la incidencia de neumo-nía en NM5 en los PVD.Las enfermedades diarrei-cas producen alrededor de2 millones de muertesanuales entre los niñosmenores de cinco años. Seestima que el 94% de loscasos de enfermedad dia-rreica están asociados afactores del medioambientetales como la ingestión deagua contaminada, la faltade saneamiento y una malahigiene (5). La mejora delagua, el saneamiento y lahigiene reducen la inciden-cia de enfermedades dia-rreicas.

MORTALIDAD EVITABLE POR CAUSAS DEL ENTORNO

Para mejorar los factores que determinan la salud humana y la carga evitable de enfermedad

y discapacidad

HAY QUE ACTUAR NO SOLO CON LOS SERVICIOS

TRADICIONALES DE SALUD

Determinantes de salud Dahlgren & Whitehead, 1991

(1) Acta de Constitución de la OMS. Organización Mundial de la Salud. Ginebra, 1946. http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf Declaración de Alma Ata. 1978 disponible en: http://www.who.int/hpr/NPH/docs/declaration_almaata.pdf

(2) La OMS hizo un gran esfuerzo en los años 90 para reinterpretar y revitalizar su estrategia de “Salud para Todos en el Siglo XXI” y lanzó una nueva iniciativaen esa dirección que se ha visto fuertemente impulsada en las últimas dos décadas.

(3) Estado Mundial de la Infancia 2008, Supervivencia Infantil. UNICEF. 2008

(4) Smith, KR y cols. Indoor smoke from household solid fuels. en M. Ezzati et al eds. Comparative quantification of health risks: global and regional burden ofdisease due to selected major risk factors, pp. 1435-1493, Ginebra, Suiza, OMS. 2004

(5) Preventing Disease through Healthy Environments, OMS. 2007

afectan a la salud partiendo de que laprivación material y social está relaciona-da directamente con la incidencia y laprevalencia de enfermedad y con la pér-dida del potencial para una salud plena.

Entre las características del EGS des-taca el que, siendo un programa deamplio impacto en salud sus solucionesvienen, en buena medida, de la acciónsobre sectores “no sanitarios”.Destacan asimismo su amplio ámbitoestratégico y operativo, su vocación deser replicable una vez constatada suvalidez, su alta capacidad resolutiva acorto, medio y largo plazo, su inciden-cia en la mejora de la vida de las perso-nas y que incorpora un modelo de sos-tenibilidad en su propio diseño.

Conceptualmente resulta sencillo com-prender la relación que existe entre losfactores determinantes y el nivel de sa-lud de las personas y de hecho ha habi-do un creciente interés y experiencia in-ternacional en acción intersectorial parala salud. Sin embargo, hasta la fecha nose han llevado a cabo programas inte-grales en los cuales se utilice el nivel desalud de la población de un territoriocomo testigo del proceso de desa-rrollo y, a su vez, como reflejo de cómocontribuyen los recursos de capital te-rritoriales (i.e. capital humano, natural,construido, económico) a la salud plenay sostenible. Tampoco se encuentranexperiencias previas de acción inter-sectorial como alternativa a las defi-ciencias del enfoque de proyecto,con base en la gestión integral de unprograma de intervenciones prioritariaspara lograr la mejora sostenible y equi-tativa del nivel de salud.

Partiendo de un modelo conceptual-mente sencillo, el EGS pretende ac-tuar sobre aquellos aspectos insalu-bres de la vida cotidiana que condenana las personas a padecer enfermedadesrecurrentes, a soportar discapacidadescercenantes a lo largo de la vida y a morirprematuramente. Actuando directamen-

te sobre el complejo sistema de factoresque se conoce como “red de causali-dad”, el espacio de intervención resultan-

te del EGS pretende alcanzar un equili-brio entre las exposiciones dañinas parala salud y los recursos, capacidades yhábitos que protegen a las personas delos elementos nocivos.

Considerando que largos años de eva-luación han mostrado que el impacto yla sostenibilidad de los proyectos con-vencionales son relativamente bajos,parece justificado que se aborden ini-ciativas para diseñar nuevos tipos deintervención que superen las deficien-cias del enfoque de proyecto. La visiónsistémica de los determinantes de lasalud humana nos permite adoptar co-mo respuesta a estas necesidades unaacción intersectorial en un territorio de-finido como propone el EGS.

El programa de EGS adopta los princi-pios de eficacia y efectividad de la ayu-da para el desarrollo, reconociendo quelas intervenciones logran ser efectivassólo cuando responden a las políticas yobjetivos de los socios receptores y seejecutan desde el fortalecimiento desus instituciones, sistemas y capacida-des (6). Para lograrlo es crucial queexista una verdadera apropiación porparte de los actores locales, pues sonellos quienes afrontan día a día losgrandes retos de la salud y quienes co-nocen sus prioridades.

La salud como indicador del desarrollo

Hoy día existe un consenso general so-bre la importancia que la salud tiene pa-ra el desarrollo y que para tener logrostangibles, este acuerdo necesita ideas,propuestas y acciones radicales e ima-ginativas (7). La actual crisis de salud enlos países más pobres es más que unimpedimento para el desarrollo: es unobstáculo fundamental. Este nuevoparadigma, que coloca al capital huma-no en el centro de la agenda para el de-sarrollo, tiene su foco en dos claves in-terrelacionadas, salud y educación.

23

Los Programas EGS pretendendisminuir drásticamente lacarga de la enfermedad ymejorar el estado de salud dela población en un territorio

La salud materno infantil es la clave del potencial de salud de las sociedades. Imagen tomada enun pozo de Minheuene (Mozambique) / Juanqui&Nago. Ingeniería Sin Fronteras ApD

(6) Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo; marzo del 2005.

(7) AmoakK.Y. Enhancing Productive Capacities: The Role of Health. Key note address to the 3rd UN Conference on LDCs. Bruselas. mayo 21 de 2001.Disponible en: http://www.uneca.org/eca_resources/Speeches/amoako/2001/051601speech_brussels.htm. K.Y. Amoako fue miembro de la Comisión deMacroeconomía en Salud de la OMS.

>>

El nivel de desarrollo humano en un ám-bito territorial es dependiente de la saluddel ecosistema así como de la vitalidadeconómica y del grado del bienestar co-mún y su nivel de equidad. Ese nivel dedesarrollo humano tiene como su pro-ducto integrador más aparente a lasalud de la población que allí habita.

Las condiciones y/o modelos de gestiónde esos mismos factores: ecosistema,economía y bienestar social, determinanel grado de habitabilidad, sostenibilidad yequidad; los cuales en su conjunto defi-nen las condiciones para el proceso deldesarrollo sostenible. Aquí se hace funda-mental comprender y resaltar el vínculoentre el potencial de “la salud para todos”y el proceso del desarrollo sostenible.

La salud humana es tanto una condiciónpara el desarrollo sostenible como unode sus objetivos primordiales (8) y debejugar un papel central en la agenda deldesarrollo sostenible (9). El sector sanita-rio y sus aliados en otros sectores debenasumir el compromiso y reunir los recur-sos necesarios para llevar a cabo conéxito la agenda para el desarrollo sosteni-ble, y traducir en acciones una pauta dedesarrollo más sostenible para las futurasgeneraciones a nivel global.

Las dimensiones sociales, políticas, eco-nómicas y ambientales de un ámbito es-pecífico (un espacio – un territorio) sonlas que determinan que una comunidadalcance un determinado nivel en la esca-la de los atributos de salud y sostenibili-dad. El modelo “salud-medioambiente-economía” ilustra los vínculos crucialesque existen entre salud humana/ bienes-tar social común y la salud del medioam-biente con el nivel de bienestar económi-co, haciendo énfasis en dos principiosfundamentales de la salud pública: laequidad y la sostenibilidad. La salud esla piedra angular del crecimiento eco-nómico y el desarrollo social. LaComisión sobre Macroeconomía enSalud de la OMS (CMS), ha demostradoque el aumento de la esperanza de vida y

la baja en la mortalidad infantil están rela-cionados con el crecimiento económicoen los países en desarrollo. Las personassanas son más productivas, los bebés yniños sanos pueden desarrollarse mejory convertirse en adultos productivos. Unapoblación sana puede contribuir al creci-miento económico de su región y su pa-ís. Los beneficios de una buena salud

contribuyen a la promoción del creci-miento de la economía en muchos senti-dos: más rápida transición demográfica(hacia menores rangos de fertilidad), ma-yor rendimiento académico, incrementodel ahorro familiar, crecimiento de la pro-ductividad laboral y una mejor estabilidadsocial y económica.

El EGS requerirá el desarrollo de meto-dologías que permitan analizar y pro-mover acciones específicas para ac-tuar sobre los entornos descritos. La

aplicación cíclica de las herramientasde: a) Evaluación de necesidades parala salud y el desarrollo, b) Evaluaciónde Activos y Capacidades Locales conlos que se puede contar, y c)Evaluación del Impacto en Salud (delas posibles intervenciones a realizar),permite definir, planificar y ejecutar in-tervenciones prioritarias que dan co-mo resultado una mejora del nivel desalud de la población que habita elespacio de intervención.

Esto tiene como efecto la reducción pro-gresiva de la pobreza y de las necesida-des básicas insatisfechas. En la medidaen que se logra consolidar e instituciona-lizar el Proceso de Desarrollo Sostenible,el EGS conseguirá que las mejoras del ni-vel de salud se mantengan y que se insti-tucionalice un “círculo virtuoso” de eva-luación de resultados, re-definición deprioridades de actuación, y planificacióne implementación de acciones para eldesarrollo saludable y sostenible.

El hecho de que estas intervenciones selleven a cabo en un espacio territorial de-limitado hace posible utilizar el nivel desalud de la población que habita en dichoespacio específico como indicador para


24

La Salud como Testigo del Desarrollo

Actualmente se da énfasis a la salud como un sector prioritario para el desarrollo.No sólo se ha tomado conciencia de la vinculación existente entre salud y pobreza.

Se entiende el nivel de salud y bienestar como un buen testigo del desarrollo humano

¿Porqué la Salud sirve como un buen Indicador del DESARROLLO INTEGRAL SOSTENIBLE?

Calderón, M., 2007 - ELABORACIÓN PROPIA - Adaptado de Trevor Hancock, 2000 y de La Santé des Communautés. Inst. Natl. de Santé Publique de Quebec, 2003

Un Modelo de Desarrollo Humano

Comunidad

SaludMedio Ambiente

Economía

Equitativo Sostenible

Habitable

Desarrollo Humano

Salud del Ecosistema

Vitalidad Económica

Bienestar Social

SALUD

Desarrollo sostenible

CAPITAL CULTURAL

la salud es requisito para el

desarrollo sostenible y a su vez es

un resultado de dicho

desarrollo

EL ENTORNO TERRITORIAL

El nivel de desarrollo humanoen un territorio tiene como su producto integrador másaparente la salud de lapoblación que allí habita

(8) Estrategia de Salud de la Cooperación Española. DGPOLDE, Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, Ministerio de Asuntos exteriores y deCooperación de España. Enero 31 de 2008.

(9) Von Schirnding YER: Health and Sustainable Development: Can we rise to the Challenge? Lancet 2002, 360(9333):632-7.

la evaluación del impacto logrado por elproceso de desarrollo en esa región.

¿En qué estrategia se fundamenta el EGS?

Para enfrentarse con este amplio “fren-te de metas”, el EGS ha sido diseñadoa partir de una serie de elementos in-novadores que permiten potenciar suimpacto, eficacia, eficiencia y soste-nibilidad. La visión sistémica del EGStiende a ampliar el frente de interven-ción para atacar causas tanto proxima-les como distales del problema central,desterrando la idea de dejar fuera delos ámbitos de acción del proyecto unbuen número de “hipótesis y riesgos”que, de no ser así, acabarían siendoproblemas “de los que nadie se ocupa”.

A.e. La construcción y puesta en marchade un centro de salud que funcione co-rrectamente no garantiza que los niñosque hayan sido tratados y curados dediarrea no vuelvan al cabo de unos díasaquejados de los mismos síntomas. Si elobjetivo trasciende la mera “construcciónde un hospital” para perseguir la “mejorade la tasa de morbilidad infantil”, hará fal-ta resolver el problema del agua contami-nada, de hábitos que favorecen el ciclofecal-oral, o de los residuos nocivos entrelos que el niño juega habitualmente en suentorno doméstico. Si se excluye de los

resultados/actividades del programa elactuar sobre los principales condicionan-tes de la enfermedad (i.e. si la acción so-bre el agua y los “agentes patógenos” seconsideran “hipótesis” o “riesgos” de losque han de ocuparse “otros”), la actua-ción estará sometida a circunstancias nocontrolables que -por experiencia- se co-noce que imposibilitarán la consecucióndel “objetivo salud”. Fuera del programala coordinación y acción simultánea quepropone el EGS es de hecho muy difícilde lograr pese a las estrategias y consig-nas que históricamente se han dispuestoen la teoría.

El que el EGS se plantee actuar simultá-neamente sobre diversos frentes ha lle-vado a EPTISA a diseñar instrumentosespeciales de intervención que aportenmayores capacidades que las conven-cionales en programas de desarrollo, in-novaciones que tienen importantes impli-caciones operativas en el programa.

· La idea ya mencionada de la acciónintersectorial que implica un trata-miento sistemático e integral de lascausas. Esta concepción multisecto-rial se hace mucho más sólida en tan-to que se aplica a un espacio territo-rial específico y a la población que lohabita. Asimismo permite desarrollarmodelos e instrumentos válidos deutilización y preservación de recursos

locales, clave para la sostenibilidaddel proceso de desarrollo.

· Requiere visiones, capacidades, expe-riencias y herramientas que sólo pue-den ser provistas por un conjuntocomplejo y complementario de actoresconstituidos en una alianza público-privada para el desarrollo (APPD) decarácter multi-institucional que reúna aempresas, organismos de administra-ciones públicas, ONGs, asociacionesde la sociedad civil, universidades, tan-to del Norte como del país receptorasociado. Entre otras ventajas la APPDposibilita la acción combinada alta-mente comprometida de varios acto-res locales e internacionales que ase-gure el desarrollo de “capitales socialesy políticos” locales que constituyan elfundamento de la sostenibilidad real decada intervención.

· Cofinanciación: El EGS establece unmarco propicio para la cofinanciaciónde múltiples donantes y agencias, locual favorece cubrir dos requerimien-tos importantes: los presupuestos ne-cesarios y los aspectos cualitativos co-mo el alineamiento y coordinación dediversos donantes en un mismo es-fuerzo y la cooperación interagencias.

Planificación de las IntervencionesIntersectoriales

Del mismo modo, las exigencias paraplanificar identificar y programar el EGSson especiales. Para mencionar algunosaspectos operativos, el Programa EGSpropone elaborar un plan general que in-tegre las intervenciones para el desarro-llo, incluyendo:

· Análisis de las características geográ-ficas y demográficas de la región,tendencias de población, perfiles demorbilidad y mortalidad, distribuciónlocal de enfermedad y de riesgos poredad y por localidad.

· Diagnóstico de todos los servicios dis-ponibles actuales y la identificación deaquellos servicios no prestados en lassiguientes categorías: sociales básicos,sanitarios (prevención, promoción, cu-rativos y de rehabilitación), así como delos aspectos organizativos relevantes.

· Revisión de la distribución de servicios

25

>>

disponibles en relación con la pobla-ción, la utilización de servicios, etc.

· Las políticas y prioridades nacionalesy territoriales establecidas por la ad-ministración pública.

· Formulación de los objetivos de servi-cio, las prioridades y las estrategiaspara conseguirlos. Las prioridadesentre problemas de salud deben se-leccionarse con base en su prevalen-cia y severidad; así como en la dispo-nibilidad de intervenciones efectivascosteables.

· Cronogramas de ejecución de accio-nes y evaluación de resultados.

Este Plan permite identificar, en todoslos sectores relevantes, las accionesprioritarias integradas que tengan ma-yor impacto potencial sobre los deter-minantes de la salud poblacional y esta-blecer con estas una agenda intersec-torial que constituya el eje del procesode desarrollo territorial sostenible. Laacción intersectorial para la salud y eldesarrollo sostenible han de tener sufoco en los siguientes elementos (10):

· Un mejor nivel de salud como objetivo ge-neral de las acciones para el desarrollo.

· Las personas, en particular los gru-pos más vulnerables de la población.

· La mitigación de los riesgos para pro-teger la salud.

· Acción para ir de las palabras y losplanes a la implementación.

Así mismo se han identificado las si-guientes consideraciones esencialesrespecto a la acción intersectorial:

· La acción intersectorial tiene mayorviabilidad a nivel local que en el ámbi-to nacional.

· Pero también depende del marco na-cional de gobierno (toma las decisio-nes de distribución de recursos en losdiferentes sectores, grado de autono-mía local y descentralización).

· Sistematización e implementación através de las instituciones locales.

· La apropiación es esencial: la acción in-tersectorial no puede ser impuesta. Aquíresulta fundamental el rol de una instan-cia local para la gestión intersectorial,que coordine y facilite las actuacionesde la agenda intersectorial cuidándosede no coartar la autonomía de los res-ponsables de cada sector involucrado.

· La visión de largo plazo, especial-mente cuando la acción intersectorialestá ligada a un compromiso político.

· Equilibrio entre la participación comuni-taria y el liderazgo político. Con frecuen-

cia son la comunidad y la sociedad civilquienes actúan como catalizadores pa-ra que la acción intersectorial se hagarealidad, pero necesitan el apoyo ycompromiso por parte de las autorida-des políticas centrales y locales.

· Establecimiento de mecanismos pararendir cuentas a diferentes grupos deinteresados a través de indicadoresobjetivos de resultados.

· La buena gobernanza del proceso dedesarrollo a nivel territorial regional/local.

¿Qué ofrece un programa como el EGS?

La cooperación al desarrollo entra en unanueva fase en la que se intenta mejorar laeficacia y calidad de la Ayuda. Sin dudaexiste un espacio para nuevos enfoquese instrumentos que superen las limitacio-nes del enfoque proyecto respetando losprincipios de la Declaración de París.

Además de proponer un concepto inte-grador, el ciclo de vida del programapropuesto promueve mecanismos deactuación ágiles, fiables y eficientes queofrecen las siguientes ventajas:

· Procesos diligentes de identificación,formulación y puesta en ejecución.


26

(10) Making Health Central to Sustainable Development. Planning the health agenda for the World Summit on Sustainable Development. Report of a WHOMeeting. Oslo, Norway. 29 nov.-1 dic. 2001. (Documento OMS WHO/HDE/HID/02.5)

EL EGS propone respuestas a la pregunta que la OMS lleva décadas haciendo: ¿de qué sirve un buen tratamiento para las personas enfermas siestas personas vuelvan a las mismas condiciones que generaron su enfermadad? / Foto derecha: Fury, Patrice. UNESCO

· Se circunscribe a un ámbito territorialespecífico, el cual define ámbitos es-paciales y poblacionales concretos enlos cuales intervenir. Esto aporta con-sistencia operativa y habilita la conse-cución de resultados específicos.

· Rentabiliza las capacidades, la expe-riencia, el compromiso y la versatilidady eficacia que aporta la operación con-junta con un objetivo común de lossectores privado, público, académico,y de la sociedad civil organizada.

· Alto impacto en los receptores finalesque es evidente y demostrable en elcorto plazo.

· Mayor eficacia y eficiencia de las ac-tuaciones propuestas al evitar procedi-mientos paralelos largos y costosos.

· Trabaja en pro de la apropiación y lasostenibilidad desde el origen mismodel programa.

· Promueve e impulsa marcos de co-fi-nanciamiento enfocados en objetivosambiciosos diversos, pero sinérgicos.

· Promueve alianzas entre los actoresmás importantes del Estado, la socie-dad civil y la cooperación internacional.

· Cataliza y promueve la consolidaciónde un proceso de desarrollo sosteni-ble con la participación de todos losactores involucrados.

La concepción y promoción del prototi-po de Programa EGS se enmarca enque las grandes necesidades del desa-rrollo priorizadas en los Objetivos delMilenio, por un lado, no pueden esperary, por otro, que exigen intervencionesconsistentes y eficaces. Estas interven-ciones requieren la acción decidida, co-ordinada y multisectorial de todos los ac-tores del desarrollo: el Sector privado, elSector público y la Sociedad civil, cola-borando para alcanzar objetivos comu-nes. Sin progresos en, por ejemplo, la lu-cha contra la pobreza, la seguridad ali-mentaria, la educación básica, en lascondiciones de vida en los entornos máspobres, en la incorporación plena de lamujer a todos los aspectos de la vida, losODM relativos a salud no podrán alcan-zarse. Y sin la mejora del estado de sa-lud de las personas no será posible al-canzar los ODM en otras áreas (11).

El EGS pretende ofrecer un instrumentoque -una vez constatado su éxito- puedaadoptarse como vehículo conceptual yoperativo para el desarrollo que ayude asuperar las deficiencias del “enfoque deproyecto”, ocupando un espacio entre elproyecto convencional y los instrumentos“macro” como los SWAPs, PRSPs o laAyuda Presupuestaria. También pretendeayudar al cumplimiento de los ODMs cuan-do la consecución de muchas de las me-tas en numerosos países está seriamentecomprometida a medio camino del 2015.

EPTISA ha desarrollado un prototipo deEGS, flexible, versátil, adaptable y sóli-damente fundamentado en conceptosque tienen amplia aceptación en laComunidad internacional. Hemos tra-bajado con el convencimiento de quedesde su posición de empresa privadacon amplia experiencia en programasde cooperación al desarrollo, puede

aportar nuevas soluciones y gestionarsu proceso de implantación de manerafiel a los principios globalmente consen-suados, y, al mismo tiempo, servir al lo-gro de sus objetivos corporativos. Delmismo modo que, dentro del contextode una APPD, organizaciones y entida-des de distinta naturaleza llamadas aparticipar en esta iniciativa aglutinantepueden añadir gran valor y mientras tra-bajan por sus propios fines y objetivossin que esta transparente comunidadde intereses implique que ninguno delos actores renuncie a su naturaleza.

La urgencia de actuar para paliar la po-breza, la apertura del mundo global ainiciativas hasta ahora reservadas a de-terminados actores, la consideraciónde que el valor añadido en la lucha con-tra la pobreza puede y debe provenir demuy diversos partícipes y canales, y el

haber superando la práctica de que só-lo gobiernos y donantes tienen la capa-cidad o autoridad para promover gran-des acciones para el desarrollo, legiti-man plenamente que una empresa, unaONG, una universidad, etc. tomen la ini-ciativa de diseñar herramientas, identifi-car escenarios, formular intervencionesy ejecutar programas impulsados porellos mismos.

Sobre la plena legitimidad de quién y có-mo puede tomarse una iniciativa ambi-ciosa como el EGS quedan pues pocasdudas, salvo si se quiere volver a encor-setar el papel de los actores de la coope-ración. La legitimidad para promover unaactuación en materia de Determinantesde la Salud estará más bien condiciona-da por la radicalidad con que se plantee:si es en grado máximo (a.e. alterar la je-rarquía socioeconómica implantandomedidas redistributivas) se estarán pisan-do terrenos soberanos reservados a cier-tas instancias. Si lo es en grado medio(a.e. proteger a grupos vulnerables delimpacto nocivo de agentes del entorno oposición socioeconómica) se estará sien-do proactivo en terrenos que requierenacciones que de hecho nadie acomete yque dejan una puerta abierta a la iniciati-va. Si es en grado básico (a.e. tratamien-to preventivo y curativo de personas mo-dificando apenas el entorno dañino en elque viven) es lo que se viene haciendocon muy tímidos avances sostenidos ysostenibles.

Creemos por tanto que el liderazgo deun actor ampliamente experimentado,técnicamente capacitado y sólidamen-te comprometido con el desarrollo so-cial básico, está plenamente legitimadopara tomar iniciativas de esta naturale-za e involucrar y motivar a un amplio ydiverso grupo de actores unidos por unmismo fin, en quienes reside la fuerzade la acción conjunta. Este es el mo-mento de la acción.

Gonzalo Peña y Mauricio Calderón

División de Programas de Salud de EPTISA Internacional

27

El EGS busca convertir elentorno territorial en unámbito propicio para laexpresión plena del potencialde salud de los que allí habitan

(11) Action on the Social Determinants of Health: Learning from previous experiences, Commission on Social Determinants of Health, Organización Mundial dela Salud, marzo 2005.

Nuevos instrumentos

28

Claves para la Implementación de un

Marco Presupuestario de MedianoPlazo (MPMP) o MTEF (Medium Term

Expenditure Framework)Un Marco Presupuestario de Mediano Plazo es una forma de estructurar y elaborar el presu-

puesto de una institución o de un país, que pretende atacar los distintos problemas de gestión

de las finanzas públicas a través de un proceso de toma de decisiones más estructurado y lógi-

co, con mejores herramientas técnicas, incentivos e información, y con un enfoque más global

que el sistema de presupuestación tradicional. Con el objetivo de lograr un mayor vínculo entre

políticas y proyecciones de gasto, busca mejorar el control y la medición de los resultados e im-

pactos de los distintos programas, y dar mayor transparencia a la rendición de cuentas.

Apoyándose en el enfoque de los nuevos instrumentos de la ayuda internacional, esta herra-

mienta está cobrando cada vez más relevancia.

Curso de formación MTEF organizado por EPTISA, dirigido al Ministerio de Finanzas y Ministerios Sectoriales de Nicaragua en junio del 2006

En el marco de los esfuerzos de la ayudainternacional por apoyar la consecución delos Objetivos del Milenio, y en línea con loscompromisos de mayor alineación, armo-nización y coordinación de esta ayuda, taly como se establece en las Declaracionesde Roma, Marrakech y París, surgen confuerza los llamados Nuevos Instrumentosde la ayuda: el Enfoque Sectorial y elApoyo Presupuestario.

Las bases teóricas de estas modalidadesde Ayuda han sido desarrolladas espe-cialmente por la Comisión Europea y elCAD (1) de la OCDE (2), dando cómo re-sultado unas guías metodológicas quepretenden dar orientaciones y criterios deactuación a la práctica de estos instru-mentos por parte tanto de los donantescomo de los Gobiernos socios. Un apo-yo presupuestario es una transferenciade fondos al presupuesto nacional de unGobierno socio para que éste ejecute di-rectamente en función de una serie depolíticas nacionales y sectoriales previa-mente definidas. En la práctica, la mayo-ría de los donantes piden una serie de re-quisitos para que un país pueda recibirun apoyo presupuestario, que en el casode un enfoque sectorial serían: una políti-ca sectorial definida, un marco presu-puestario plurianual para ese sector (elMPMP), y una coordinación con los do-nantes que estén apoyando distintas ini-ciativas dentro de ese sector (sea a tra-vés de proyectos, asistencias técnicas uapoyo presupuestario). Si la iniciativa deapoyo presupuestario es a nivel macro, elMarco Presupuestario de Mediano Plazoabarcaría todos los sectores que formenel Presupuesto General del Estado.

El MPMP y la Gestión de las Finanzas Públicas

Una de los principales elementos a te-ner en cuenta a la hora de hablar de unMarco Presupuestario de MedianoPlazo (MPMP), más conocido por sussiglas en inglés MTEF (Medium TermExpenditure Framework), es que noconsiste sólo en un conjunto de herra-mientas técnicas, sino que también esel proceso debidamente estructurado

de toma de decisiones que lleva a sucorrecta implementación.

El objetivo principal de un MPMP esmejorar la eficiencia de la gestión de lasfinanzas públicas (GFP) de un país, ycorregir una serie de problemas comu-nes a los que se enfrentan losGobiernos a la hora de elaborar la plani-ficación de los presupuestos generalesde sus países. Cualquier sistema deGFP debe tener tres objetivos básicos:

· Disciplina y estabilidad macro-fiscal· Asignación estratégica de los recursos· Eficiencia operativa

Los objetivos técnicos de un MPMP es-tán directamente vinculados al cumpli-miento de estos objetivos de la gestiónde las finanzas públicas. Busca la mejorade la situación macro-fiscal, a través deun proceso de toma de decisiones es-tructurado y con incentivos, siguiendo unenfoque más racional sobre las limitacio-nes presupuestarias y la estabilidad eco-nómica. Asimismo, incrementa el impac-to de las políticas del Gobierno, principal-mente del vínculo entre las priorida-des/políticas del Gobierno y sus progra-mas, llevando a cabo una planificaciónplurianual que englobe las proyeccionesmacroeconómicas, los techos fiscales, ylos programas de gasto de capital y recu-rrente. Finalmente, logra una mejora delimpacto y el desempeño de los progra-mas, buscando el cambio de enfoque deuna cultura administrativa a una de ges-

tión, en la que se mida con mayor preci-sión los resultados y los impactos de losprogramas. El proceso de presupuesta-ción debe ser un proceso político conjun-to entre políticos y técnicos económicos.

De esta forma, el MPMP está diseñadopara intentar mejorar algunos de losprincipales problemas comunes a lamayoría de los sistemas de GFP. La fal-ta o debilidad de vínculos entre la ela-boración de políticas, los recursos limi-tados y los presupuestos lleva a unaplanificación poco realista que pocasveces logra los objetivos planteados. Elenfoque puramente anual lleva a imple-mentar políticas sub-óptimas, en lasque no se tiene en cuenta ni su sosteni-bilidad, ni la influencia del marco estruc-tural macroeconómico y fiscal. Muchospaíses separan los gastos de capital delos gastos recurrentes, impidiendo asíque estos vayan ligados a prioridadesestratégicas y políticas sectoriales. Laexistencia de partidas de gasto no in-cluidas en el presupuesto, implementa-das por agencias autónomas o fondosespecíficos contribuyen a la confusiónen las prioridades y políticas sectoria-les, y sus presupuestos.

Un presupuesto bien armado y consis-tente otorga la suficiente flexibilidad pa-ra hacer frente a cambios en políticasde Gobierno durante el desarrollo de lalegislatura, pudiendo analizar en detalleel alcance de los cambios provocados,y sus consecuencias en el resto de po-líticas debido a las limitaciones presu-puestarias. Finalmente, son frecuentesen los sistemas con presupuestos in-crementalistas las disputas entre losdistintos ministerios por su trozo delpastel, obviando las prioridades estra-tégicas y sin llevar a cabo análisis dedesempeños de gasto y eficiencia delas políticas implementadas.

Los Marcos de Gasto Sectoriales de Mediano Plazo

Un MPMP está compuesto de un MarcoFiscal de Mediano Plazo (MFMP) y unosMarcos de Gasto Sectorial de Mediano

29

(1) CAD – Comité de Ayuda al Desarrollo

(2) OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

>>

Plazo (MGSMP). El MFMP presenta unaserie integrada de metas y proyeccionesmacroeconómicas de mediano plazo, yuna declaración de objetivos de políticafiscal. Los MGSMP de cada institucióncon presupuesto del Estado incluye lamisión y prioridades estratégicas de lainstitución, sus programas de acción ogasto, los resultados e impacto previs-tos para cada programa con indicado-res, y los presupuestos y metas para almenos tres años. Es decir, el MPMPbusca vincular los objetivos de las políti-cas con las proyecciones de gasto, me-jorando en consecuencia la rendición decuentas públicas.

El proceso de creación de un MPMPconsiste, por tanto, en una formulaciónpresupuestaria que va; i) de arriba haciaabajo: a través del Plan Nacional deDesarrollo (si estuviese completado),las políticas y prioridades nacionales, ylos límites y restricciones macroeconó-micos del país, y ii) de abajo hacia arri-ba: con la elaboración de las políticas yprioridades sectoriales, la elaboraciónde los MGSMP y la construcción de losindicadores de resultado e impacto.

Hay una serie de factores generalesque pueden ser determinantes durantelas distintas etapas de implementaciónde un MPMP, aunque hay que tener encuenta que cada sistema y país tienenparticularidades que exigen prestar unaatención más específica en según quéproblemáticas.

Factores de Éxito y Elementos de Riesgo

· Compromiso del Gobierno. Es elprincipal factor de éxito. El procesodebe estar respaldado firmemente nosólo por el Gobierno, sino por elParlamento. Debe contar con el ma-yor respaldo legal posible, por ejem-plo, obligando a las instituciones apresentar los MGSMP como anexo asus presupuestos anuales. El lideraz-go debe ser ejercido por el Ministeriode Economía y Hacienda, idealmentea través de una unidad operativa quecoordine los departamentos de plani-ficación y presupuestación de las dis-tintas instituciones. Es muy importan-te que la coordinación de la imple-mentación del MPMP sea por partedel Gobierno, con ayuda puntual de

los donantes. Y debe existir una fuer-te coordinación de las distintas insti-tuciones Gubernamentales involucra-das en el proceso de MPMP. La se-paración de la planificación de gastosde capital y recurrentes, la falta de unsistema de gestión administrativa y fi-nanciera integrado y común a todaslas instituciones, y la superposiciónde distintas instituciones de Gobiernocon capacidad de decisión sobre elpresupuesto provocan una falta decoordinación que afecta al procesosistemático de toma de decisiones.

· Mejoras en la actitud de los donan-tes para mantener el apoyo al pro-ceso. La asistencia técnica ofrecidapor los donantes al proceso es impor-tante, pero más importante aún seránlos cambios globales en la actitud delos donantes necesario para comple-tar el presupuesto y que sea integral, ypara que los flujos externos sean máspredecibles. Mientras siga habiendofuentes de financiamiento disponiblesal margen del marco disciplinario delMPMP, y del Presupuesto Nacional, laefectividad del MPMP se verá socava-da. Asimismo, los distintos mensajes y

Nuevos instrumentos

Ejemplo de la Preparación de un Marco Presupuestario deMediano Plazo (MPMP o MTEF): El Caso Nicaragüense

En 2004 el Gobierno deNicaragua comenzó a valorar laposibilidad de implementar unproceso de presupuestaciónbasado en la lógica de un MPMP.El diálogo con los donantes inter-nacionales les ayudó a analizarlas ventajas operativas que brin-daba, principalmente: mayortransparencia, mayor vínculoentre política y gasto, mayorcoherencia en la estructura pro-gramática y mayor capacidadpara medir la efectividad de laspolíticas. Desde el Ministerio deHacienda y Crédito Público(MHCP), a través de la DirecciónGeneral de Presupuestos (DGP) yla Oficina de Asuntos Fiscales y

Económicos (OAFE), se creó elDepartamento de Presupuesto deMediano Plazo (DPMP) como uni-dad de gestión y coordinación dela implementación de losMGSMP.La DPMP, apoyada por un proyec-to de asistencia técnica de laCooperación Suiza (SECO), inicióya en 2005 un ejercicio piloto contres ministerios para comenzar laimplementación de unos Marcosde Gastos Sectorial de MedianoPlazo (MGSMP). Para elPresupuesto General de laRepública de 2009 (elaborado alo largo de 2008), se cuenta yacon los MGSMP de los 15 minis-terios del gobierno central, los de

los 3 poderes del Estado, y de 17instituciones descentralizadas delEstado. Sin entrar a valorar todoslos factores de éxito y principalesescollos que se han presentadoen el camino, es importanteentrar a valorar no sólo el impulsoque desde ambos Gobiernos(Liberal al inicio del proyecto,Sandinista desde 2007) se hadado a la herramienta, sino laforma en la que la DPMP haorientado el proceso.La metodología utilizada ha sidorelativamente simple, concentra-da en unas instrucciones elabora-das con el apoyo del proyecto deSECO, pero completamente asi-miladas y presentadas efectiva-

mente como las instrucciones ofi-ciales del MHCP para la imple-mentación de los MGSMP en lasdistintas instituciones. A través decursos de formación, apoyos pun-tuales en las instituciones, y revi-sión de calidad de los documen-tos elaborados por estas institu-ciones, el DPMP ha sabido com-paginar las complicaciones inhe-rentes a unos cambios enmuchos casos estructurales, y lanecesidad de impulsar no sólo elcambio de unos procedimientos,sino de una forma de entender elpropio proceso presupuestario.De forma muy esquemática yresumida, los pasos ideales aseguir que establecen estas ins-

30

metodologías deben ser homogéne-as. El protagonismo buscado por lasdistintas agencias de cooperación a lahora de apoyar el proceso de MPMPpuede ser perjudicial si el mensaje y laformación transmitidas a las distintasinstituciones del Gobierno, en formade asistencia técnica y formación, no

son homogéneos. Es preferible que unsólo donante sea el interlocutor princi-pal del Gobierno en este sentido, y seelabore una planificación conjunta enla que se pueda abrir espacio a activi-dades coordinadas y puntuales deotros donantes que quieran apoyar al-gún aspecto del proceso.

· Involucración a fondo en la elabo-ración de los MGSMP, llevando acabo una re-formulación programáti-ca realista y adaptada a las priorida-des estratégicas del sector, con indi-cadores de insumos, productos, re-sultados e impactos bien definidos.Por tanto, la formación y capacitacióninstitucional debe estar muy dirigidatanto a los cargos políticos como alos técnicos, y tiene que existir unacompañamiento especializado ypuntual en la preparación de losMGSMPs, como base del MPMP.

Como elementos de riesgo principales,aparte de que no se den los factores deéxito descritos anteriormente, pode-mos destacar los siguientes:

· Fluctuaciones en el nivel de finan-ciación presupuestaria, que seráninevitables como resultado de shockseconómicos, y que influirán en los ni-veles de recaudación o decisiones dedonantes relacionadas con la provi-sión de ayuda presupuestaria y finan-ciación de proyectos. Cuando estasfluctuaciones sean grandes y repenti-

trucciones del MHCP son lossiguientes (3):1. Establecer la ComisiónPresupuestaria2. Analizar la misión de la insti-tución, evaluar el contexto delsector y definir las prioridadesestratégicas con respecto a estecontexto3. Definir programas en base alos procesos productivos de cadainstitución: los programas debenser centros de gestión producti-vos, cada uno con un resultadoparticular y unos productos quepermitan el alcance del resultadodeseado4. Identificar, para cada progra-ma, los productos, los resulta-dos y los indicadores apropiadosde éstos, así como las metas dedesempeño para los productos y

resultados en los años futuros5. Estimar los costos unitarios porproducto para asegurarse de unacoherencia entre las metas dedesempeño y el presupuesto amedio plazo6. Utilizar el SIGFAFOR de media-no plazo para el proceso de pre-supuestación

1. Establecimiento de laComisión Presupuestaria

Las instituciones, a través de susautoridades superiores, deberíanformar una comisión multidiscipli-naria integrada por directivos ytécnicos de las diferentes áreasde la organización: Personal dePlanificación, Dirección GeneralAdministrativa Financiera,Recursos Humanos y todo el per-sonal vinculado a las áreas sus-

tantivas. Esta comisión sería laencargada de analizar, actualizary definir la misión y prioridades,productos, resultados y progra-mas de acuerdo a la metodologíapropuesta, así como la coordina-ción de las demás actividadesque componen la formulación delPresupuesto.

2. Misión, Contexto y Prioridades Estratégicas

Se analiza la misión de la institu-ción, redefiniéndola en caso deque no se ajuste correctamente almandato establecido, se describebrevemente el contexto en el queopera dicha institución, y se defi-nen los objetivos más importantesa mediano plazo, para luego esta-blecer las estrategias necesariaspara alcanzar estos objetivos.

3. Programas, Productos y Resultados

En base a la definición de estasestrategias, se definen los pro-gramas de los que debería cons-tar la institución. Se entiende porprograma un centro productivocon unos productos y resultadosestablecidos que gestiona unosrecursos dados para obtenerestos resultados. Es la base delMGSMP ya que en muchoscasos requiere de una profundarevisión del propio organigramade la institución, que deberíaestar al servicio de los progra-mas, y no al revés. Como carac-terísticas destacadas de los pro-gramas, estarían:· Debe contar con una unidad de

gestión responsable de planifi-car y administrar la gestión pro-

(3) Como orientación general, el MGSMP no suele ocupar más de 10-15 páginas en su conjunto

>>

>>>

31

nas, será difícil proteger los progra-mas de gasto a medio plazo aproba-dos en el marco del MPMP. Cuandolos niveles reales de gasto sean sus-tancialmente menores de lo proyec-tado, los objetivos planeados no se-rán alcanzables y los funcionarios delministerio se verán desmotivados rá-pidamente con el proceso MPMP. Esprácticamente imposible protegersecontra fluctuaciones extremas pero síes posible minimizar su impacto, a)estableciendo unos objetivos de in-gresos realistas, más que ambicio-sos; b) provisionando un pequeñoporcentaje como contingencia en ca-so de fluctuaciones, y c) identificandode antemano los programas de me-nor prioridad o actividades que pue-dan ser recortadas primero en casode caídas de ingresos.

· Decisiones políticas inconsisten-tes con el requerimiento de disci-plina fiscal o de una distribuciónefectiva de recursos, que tambiénsocavarán la consistencia de los flu-jos de financiación y pueden desba-ratar la estabilidad macroeconómi-ca. En muchos sentidos, es más di-

fícil protegerse de estas eventualida-des que de los shocks externos, yaún así, no pueden descartarse. Unasensibilización periódica delEjecutivo y el Legislativo sobre la im-portancia de la consistencia en lasprioridades y estabilidad de la finan-ciación debería tener un cierto im-pacto, igual que un diálogo entre el

FMI (con otros Socios de Desarrollo)y el Gobierno en decisiones presu-puestarias.

· La rigidez en estructuras de gasto,debido a compromisos de repagode deuda, pensiones, salarios uotros costes básicamente fijospuede socavar la habilidad delMPMP de redirigir recursos hacia

áreas prioritarias. Todos los gobier-nos sufren del problema de la rigidezen las estructuras de gasto, y, efecti-vamente, es una de las justificacio-nes claves para presupuestar a me-dio-plazo ya que a lo largo de 3-5años puede ser posible alcanzar el ti-po de reestructuración de la financia-ción que es imposible de llevar a ca-bo en un año.

· Los incentivos adecuados en elfuncionariado es otro elementoclave en determinar el impacto po-tencial del MPMP. Incentivos inade-cuados pueden tener dos efectos so-bre el MPMP: primero, pueden hacerimposible retener un nivel de personalcualificado adecuado en las unidadesque forman el núcleo del procesoMPMP / presupuestario; en segundolugar, pueden significar que los efec-tos potencialmente positivos de unafinanciación estable y predecible, yde una cultura presupuestaria quepremia el buen hacer estará socava-da por altos niveles de rotación depersonal, desmotivación y absentis-mo laboral en los ministerios sectoria-les. De nuevo, el punto clave aquí se-

Nuevos instrumentos

32

ductiva y de combinar insumosen función de productos

· Es la categoría de mayor nivel:todos los proyectos y las activi-dades deben pertenecer a pro-

gramas específicos pero un pro-grama no puede formar partede un proyecto

· Se conforma por agregación decategorías programáticas de

menor nivel, como sub-progra-mas, proyectos y actividades

· Su producto debe ser (general-mente) un producto final, y noun producto intermedio

En resumen, un programa represen-ta un proceso productivo que contri-buye a la política de la institución /sector. Todos los recursos necesa-rios para llevar a cabo este procesoproductivo deben estar presupuesta-dos dentro del programa, evitandocategorías generales de gasto siestos pueden ser distribuidos entrelos distintos programas.

4. Productos, Resultados,Indicadores y Metas

Con referencia a la “cadena deresultados” que resulta del procesoproductivo de bienes y serviciospúblicos, se define para cada pro-grama un máximo (orientativo) de2 resultados y 4 productos por

resultado, con el fin de evitar unadispersión de objetivos y recursos.Asimismo, se definirán los indica-dores que, cumpliendo los necesa-rios criterios de idoneidad y cali-dad, permitan medir el desempeñoy la eficacia.

5. Costos de los Productos de cada Programa

El motivo para identificar losproductos y resultados de cadaprograma es permitir el segui-miento físico de las actividadesy proyectos de cada institucióncon el objetivo de medir la rela-ción entre los gastos ejecuta-dos, los productos producidos ylos resultados alcanzados. Deesta forma, el Gobierno estáintroduciendo un proceso degestión por resultados (4). ElMGSMP debe presentar paracada institución y cada progra-

LEYENDA:

CAD Comité de Ayuda al DesarrolloDGP Dirección General de PresupuestoDPMP Dirección de Presupuesto de Mediano PlazoGFP Gestión de Finanzas PúblicasFMI Fondo Monetario InternacionalMFMP Marco Fiscal de Mediano PlazoMGSMP Marco de Gastos Sectorial de Mediano PlazoMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMPMP Marco Presupuestario de Mediano PlazoMTEF Medium Term Expenditure Framework (ver MPMP)OAFE Oficina de Asuntos Fiscales y EconómicosOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoSIGFA Sistema Integrado de Gestión Financiera y AdministrativaSECO Swiss State Secretariat for Economic Affairs

El protagonismo de lasagencias de cooperaciónpuede ser perjudicial si elmensaje y la formacióntransmitidas a las distintasinstituciones del Gobierno noson homogéneos

>>>

33

(4) La DPMP ofrece una metodología para calcular los costes de cada producto basada en el uso de datos históricos del desempeño físico y financiero comobase para las estimaciones, y para poder proyectar datos de coste unitario que tengan cierta coherencia. Estas estimaciones deberán tener en cuenta el efec-to en los costes unitarios de los productos de factores como (i) cambios tecnológicos, (ii) mejoras por la eficiencia en el uso de los recursos o (iii) la necesidadde lograr una mayor calidad en los productos.

ma una serie de metas de pro-ducción de productos y debeasegurarse de la consistencia deestas metas con el presupuestoa medio plazo de cada progra-ma. El uso de estas estimacio-nes del costo unitario permitiríaa la institución de asegurarse dela coherencia de las metas deproducto y del presupuesto amedio plazo por programa.

6. Uso del SIGFA de Mediano Plazo

Un factor de éxito en sí mismo, elSistema Integrado de GestiónFinanciera y Administrativa(SIGFA) es una herramienta clavedel Estado de Nicaragua para

toda la planificación, presupues-tación y seguimiento de su ges-tión administrativa y financiera.Desarrollado por la DirecciónGeneral de Tecnología, y apoyadafinancieramente por variosdonantes, el SIGFA está formadopor distintos módulos o aplicacio-nes integrados en un sistemaúnico. Uno de estos módulos seha desarrollado específicamente

para la elaboración y seguimientode los MGSMPs, y se denominaSIGFAFOR. A través de estemódulo, las instituciones puedeny deben introducir sus estructurasprogramáticas, con productos,resultados y los distintos indica-dores definidos, con el propiocontrol por parte del sistema deque todos los datos estén intro-ducidos o no serán validados.

La experiencia que aquí seexpone se deriva de los servi-cios prestados por el consor-cio EPTISA-Center for Aid andPublic Expenditure (CAPE/ODI)en el marco de un programade apoyo al GobiernoNicaragüense apoyado por laCooperación Suiza (SECO)

ría tener esta problemática en mentey trabajar con el Gobierno para en-contrar soluciones.

Sólo una iniciativa liderada íntegramen-te por el Gobierno y apoyada de forma

coordinada por los donantes puede te-ner posibilidades de éxito a la hora deacometer reformas en la gestión de lasfinanzas públicas y mejorar el procesode toma de decisiones que llevan a laelaboración de un presupuesto sólido y

efectivo que fortalezca el vínculo entrepolíticas y gasto, y mejore la rendiciónde cuentas.

Felipe de la MotaDivisión de Cooperación al Desarrollo

EPTISA Internacional.

FUENTES

Banco Mundial: “Technical Note: Prospectsfor a MTEF in the Islamic Republic ofIran”. Junio 2006. William Dorotinsky,Monali Chowdhurie-Aziz.

EPTISA Internacional. Andrew Lawson, GonzaloÁlvarez de Toledo, Felipe de la Mota.

- “Propuesta Técnica para laImplementación de un MPMP en laRepública de Nicaragua”. Marzo 2005.

- “Cursos de Formación para la Preparaciónde MGSMP en la República deNicaragua”. 2006, 2007, 2008.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público,República de Nicaragua: “Instruccionespara la Elaboración de los MGSMP”.2006, 2007, 2008. Varios Autores.

Overseas Development Institute / Center for Aidand Public Expenditure (ODI/CAPE). “WorkNotes”. 2004, 2005, 2006. Varios autores.

Cambios socialeso económicos

Transformación de Insumos enproductos (bienes o servicios)

Uso de los productos del sectorpúblico por los ciudadanos

ProductosInsumos Resultados Impactos

A raíz de la Declaración de París (ver artículosExperiencias de Desarrollo no 3), la comunidadde donantes ha ido reprogramando su AOD entorno a los principios de Armonización,Alineación y Apropiación. Entre los varios “deri-vados” de estos principios de trabajo, se hadesarrollado con especial intensidad el EnfoqueSectorial. Este enfoque, según los criteriosrecogidos en la Guía Práctica para el Apoyo aProgramas Sectoriales de la CE (1), se carac-teriza por: “ser un proceso dirigido a ampliar laapropiación nacional y gubernamental sobrelas políticas públicas y de asignación de recur-sos en un sector determinado, incrementandoasí la coherencia entre las políticas, el gasto ylos resultados, y permitiendo disminuir los cos-tes de transacción originados por la ayudainternacional”.

La armonización y alineación de los donantescon la política e instituciones del sector debefortalecer a su vez la calidad de la política sec-torial, la promoción de un marco de gastos demediano plazo para el sector y un sistema refi-nado de seguimiento de indicadores. La herra-mienta de programación que los donantes ali-neados utilizan para el apoyo a las políticassectoriales son los PAPS (Programas de Apoyoa la Política Sectorial) (2) que recogen lasactuaciones y financiación de apoyo del / losdonantes a la política del sector. Los mecanis-mos de financiación más frecuentes, en ordende mayor a menor confianza según la credibili-dad de los donantes en la madurez del sectorson el apoyo presupuestario, los fondos comu-nes y los proyectos.

La presente reseña recoge las conclusionessobre la pertinencia y viabilidad de los PAPS ensectores no tradicionales, en concreto los PAPSen torno a la Seguridad Ciudadana (3), y losproblemas concretos que presenta la viabilidadde estas operaciones. Esta reseña está basadaen un estudio realizado por EPTISA en 4 países.

El principal reto para la utilización de unavisión programática en relación a la seguridadciudadana reside en la definición misma delsector. La Seguridad Ciudadana es un bien

concreto e intangible directamente vinculadoa la sensación de bienestar y tranquilidad dela ciudadanía.

Sin embargo el conjunto de instituciones ypolíticas públicas que inciden sobre esta per-cepción es muy amplia (justicia, interior, siste-ma de prisiones, social, policía y ejército…),lo que dificulta la promoción de un procesocapaz de producir una política y sistemas degasto y seguimiento comunes.

Algunas de las cuestiones críticas halladas enrelación a la viabilidad para la preparación deoperaciones de ayuda programática en sectorSeguridad Ciudadana son:

· Las competencias vinculadas con laSeguridad Ciudadana están dispersas enuna multitud de instituciones difícilmenteclasificables como sector. La naturaleza y elmandato de estas instituciones con compe-tencias en Seguridad Ciudadana dificultanla visión conjunta y la coordinación de susacciones. Y cada país asocia el concepto ainstituciones distintas.

· Es poco frecuente (incluso en países des-arrollados de nuestro entorno) encontraruna política común que coordine y armoni-ce el conjunto de acciones de las distintasinstituciones y poderes del estado, lo quecomplica una visión conjunta y una estruc-tura programática del sector.

· Por lo mismo, no habrá una estructura degasto capaz de medir la eficiencia del sec-tor en su conjunto, y la relación de gastos einversiones que afectan a la seguridad(desde bedeles para juzgados, mejor policíao sistemas de prevención de delincuenciamediante organizaciones populares debarrio) estará distribuida en una multitud deproductos, resultados y programas.

· Los indicadores vinculados con el sector tie-nen una incidencia indirecta sobre la reduc-ción de la pobreza, por lo que no han sidotradicionalmente foco de atención preferentede la comunidad de donantes. La asistenciaprestada ha sido generalmente bilateral, alta-mente especializada, en forma de Asistencia

Técnica entre instituciones del estado. Estehecho no ha permitido avances significativosen la armonización de donantes.

· El rol de otros agentes institucionales resultafundamental (ONGS y Municipalidades). Sinembargo, no son considerados en la formu-lación, seguimiento y ejecución de políticaspúblicas por parte de las instituciones delEstado. La dispersión de instituciones, ladificultad de su coordinación y la distintanaturaleza de los agentes no públicos queintervienen, dificultan enormemente una par-ticipación organizada.

Por todo ello, es razonable pensar que el tipo deasistencia de la comunidad de donantes para elsector seguridad ciudadana, en el marco de laDeclaración de París debería considerar:

· Enfocar la ayuda como un apoyo a las insti-tuciones claves del sector, pero no al sectorde manera específica, puesto que es unconcepto forzado que no se correspondecon el mapa institucional y competencial enla mayor parte de las ocasiones.

· Entender el sector como un conjunto depilares cuya contribución a la seguridadciudadana es necesariamente diferente, ypor tanto con políticas que enmarcan unascompetencias y atribuciones (en ocasionesderivadas de poderes diferentes –ejecutivo,judicial, legislativo–) que deberán ser apo-yadas independientemente. La clave debe-ría ser pues, no la constitución de un sectorsino la coordinación de un conjunto de ins-tituciones que trabajan en torno a unatemática de interés público.

· Concentrar los esfuerzos en seguridad ciu-dadana a través del seguimiento de algunosindicadores específicos en el marco deapoyo presupuestario macroeconómico (enaquellos contexto en que existan procesosde AP general o macroeconómico en mar-cha), que permitan centrar el diálogo con elgobierno en torno a las políticas de seguri-dad sin que por ello haya que forzar la cre-ación de una estructura artificial, contradi-ciendo los principios de apropiación de laDeclaración de París.

34

Nuevos instrumentos

RESEÑA // AYUDA PROGRAMÁTICA SECTORIAL EN SECTORES NO TRADICIONALES

Seguridad Ciudadana en Centroamérica

(1) Support to Sector Programmes. July 2007, EuropeAid, European Commission.

(2) SPSP en sus siglas en inglés: Sector Policy Support Programme

(3) Sectores tradicionales serían Salud y Educación donde la intervención estatal es normalmente fuerte, con un grado de liderazgo y financiación pública notable y un fuerte impactodel sector sobre los indicadores de reducción de la pobreza.

Redacción de Informes

Briefing de Delegaciones

Briefing en Bruselas

Visitas de Monitoreo de Proyecto

Control de Calidad de ML

Preparaciónde la Misión

Ciclo SOR

de ITLControl de Calidad

Debriefing en Bruselas y distribución

de informes

Actualización de Base de Datos de Intranet (CRIS)

35

Monográfico

El sistema de monitoreo externo de proyectos de la cooperación

europea en América LatinaLa Unión Europea dispone de un instrumento potente y singular para el seguimiento de sus

proyectos y programas de Cooperación: el monitoreo externo. En el presente informe mono-

gráfico se exponen sus principales características. El monitoreo externo forma parte del

Sistema de Seguimiento y Evaluación proporcionando información puntual y oportuna para la

toma de decisiones.

El presente artículo toma comobase un ensayo más amplio titu-lado “Seguimiento ExternoOrientado a Resultados: un ins-trumento al servicio de la calidadde la ayuda al desarrollo” realiza-do por Daniel Criado Cortázar yJuan Manuel Santomé Calleja,economistas y miembros enBruselas del Servicio deSeguimiento externo Orientado aResultados de la cooperación dela CE con América Latina. Esteservicio ha sido prestado por elConsorcio formado por EPTISAInternacional, AgriconsultingEurope y LASO Foundation forLatin American Social andEconomic Research en el ámbitodel contrato "Service Contract fora Monitoring System for theImplementation of Developmentprojects financed by theEuropean Communities -LOT4-Latin America", gestionado por laOficina de Cooperación EURO-PEAID de la COMISION EURO-PEA. El artículo es de responsabi-lidad exclusiva de EPTISAInternacional y no refleja necesa-riamente el punto de vista de laComisión Europea.

Monográfico

36

1. El Servicio de SeguimientoExterno de la Comisión Europea (*)

En los últimos años se han creado siste-mas de seguimiento con indicadores derendimiento cuantitativo y cualitativo quese centran en lograr una mayor retroali-mentación desde el terreno. El segui-miento es la recopilación, análisis, y usosistemático y continuo de la informaciónpara la gestión y la toma de decisiones.El seguimiento debe resaltar los puntosfuertes y los puntos débiles de la ejecu-ción de una intervención, permitiendo asíel correcto abordaje de los problemas,encontrar soluciones y adaptarse a lascircunstancias cambiantes para mejorarel rendimiento. El seguimiento proporcio-na por tanto un “sistema de alerta pre-coz”, que permite intervenir de maneraoportuna y conveniente si un proyecto nose ajusta a lo planificado.

El estado de un proyecto sólo se puedeevaluar realizando entrevistas con todaslas partes implicadas en un proyecto, in-cluido y muy especialmente los beneficia-rios. Resulta difícil realizar un seguimientoadecuado del progreso de un proyectosin visitas de campo. Además un indica-dor de referencia es el nivel de satisfac-ción de la población que participa.

Los servicios de la Comisión Europeatienen dos instrumentos para recopilarregularmente información sobre lasoperaciones:

El Seguimiento Orientado a Resultados(externo) y los informes de ejecuciónque los propios proyectos elaboran (in-terno). Los funcionarios de la CE y otrosactores pueden consultar ambos en lasbase de datos intranet (CRIS) para ob-tener información resumida sobre el es-tado de un programa o proyecto finan-ciado por la CE.

A. El sistema de SeguimientoOrientado a Resultados (SOR): Está di-señado para proporcionar a la Comisión,mediante los “informes externos de se-guimiento”, una visión global de la evolu-ción de la ayuda a terceros países y delprogreso hacia los resultados previstos.A través de la aplicación de un sistema

uniforme en todas las regiones, se puedeutilizar la información generada para finesde síntesis y análisis, como apoyo a unpensamiento estratégico mejorado. Estáconformado por:

1. Un conjunto de servicios indepen-dientes y externos permanentes en-

cargados de organizar las misionesde seguimiento externo sistemáti-cas en diversas regiones del mundoreceptoras de ayuda CE y llevar acabo el pertinente Control de Ca-lidad de los informes generados.

2. Un servicio independiente externopermanente de coordinación meto-

Monitoreo ex post

Monitoreo externo periódico

Evaluación de medio término

Evaluación final

Seguimiento interno

Seguimiento por parte de la Delegación

Auditorías

RELACIÓN DEL SOR CON OTROS SISTEMAS DE SEGUIMIENTO

El monitoreo es parte del proceso de S y E y debe armonizarse con los demás instrumentos

El seguimiento externo SI es

Una “foto” del estado actual del proyecto

Un proceso de generación de información sobre el estado delProyecto en un momento determinado.

Un ejercicio de recogida de información basado en:

· Un conocimiento de la documentación del proyecto y deestado actual

· La puesta en valor de la información que proporcione el sis-tema de SyE interno

· Entrevistas con todas las partes· La formación de una descripción estructurada sobre el proceso

Un proceso-facilitador para la buena gestión del proyecto

Una forma rápida y efectiva de suministrar informes brevessobre el desempeño del proyecto

Un servicio prestado a la Comisión Europea para mantenerlainformada sobre el grado de cumplimiento de los resultadosplanificados

Un ejercicio de transparencia

El seguimiento externo NO es

Una evaluación

Un seguimiento interno

Una revisión intermedia

Un sustitutivo para una débilgestión del proyecto

La gestión del proyecto

Una auditoría financiera

Una inspección

EL SEGUIMIENTO EXTERNO

dológica para garantizar la uniformi-dad y homogeneidad del ejerciciode seguimiento externo en todas lasregiones del mundo.

3. Un conjunto de Direcciones de laagencia europea de ayuda al desa-

rrollo de terceros países (EuropeAid)vinculadas con el SOR.

B. El seguimiento interno de la ejecu-ción del proyecto: Seguimiento realiza-do por actores internos a los proyectos

y programas. Informa acerca de losproblemas cotidianos y examina si lasactividades alcanzarán los resultadosplaneados. Contiene información deta-llada sobre la gestión del proyecto.

2. El Sistema de Seguimiento y Evaluación de proyectos y programas de la UE (*)

¿Cómo asegura la calidad de sus inter-venciones la UE?

La UE dispone de un sistema potente degarantía de calidad compuesta por loselementos que se enumeran en la gráfica(Relación del SOR con otros sistemas deseguimiento) y la tabla (El Seguimientoexterno) de la página 36. El SeguimientoExterno permite además:

· Establecer comparaciones entre pro-yectos de diferentes sectores y paí-ses, pudiendo surgir eventualmenteexperiencias aprovechables paraotras acciones de desarrollo.

· Servir de apoyo a los distintos sistemas deseguimiento y evaluación para enriquecerla visión que se tenga sobre el proyecto.

Respecto a las distintas actividades deseguimiento y evaluación su particulari-dad reside en que es un método:

· Homogéneo para todo tipo de proyecto· Puntual, a diferencia de un sistema

de seguimiento interno· Externo e independiente· Rápido y Periódico

El principal producto del SOR es portanto el Informe de Seguimiento (IS) ex-terno, que contiene una “fotografía” deldesempeño del proyecto hasta la fechade la visita, conforme a los criterios depertinencia y calidad del diseño, eficien-cia y eficacia. Asimismo, se incluyen enlos IS valoraciones relacionadas con elimpacto potencial y las perspectivas desostenibilidad. Los cinco criterios se“puntúan” conforme a una escala es-tándar que se ilustra en el recuadro deesta página.

37

El proyecto está muy bien, cumple totalmente o incluso supera el plan. Todo indica que sealcanzarán su objetivo específico y objetivos

Es un buen proyecto, en general avanza según los planes. Pero son necesarias determinadasmedidas correctivas para que el proyecto alcance totalmente su objetivo específico y objetivos.

EN EL OBJETIVO / SEGÚN LOS PLANES

El proyecto presenta problemas. Sin medidas correctivas no logrará su objetivo específico y objetivos.

El proyecto presenta graves insuficiencias. Se necesitan medidas correctivas considerables,un rediseño fundamental o la finalización del proyecto.

a.

b.

c.

d.

PROGRAMA de Apoyo en el sector Salud AMARES financiado por la Comisión Europea y elMinisterio de Salud, en Huancavelica Perú.

>>

(*) Apartados extraídos de “Handbook for Monitors”, Comisión Europea.

3. El Servicio de SeguimientoExterno de la Cooperación conAmérica Latina 2002-2006*

Los servicios SOR en América Latina hansido operados por el consorcio interna-cional formado por EPTISA Int.,Agriconsulting y Laso a través de contra-tos adjudicados tras licitación abierta. Apartir de 2008 la Unión Europea ha reno-vado la confianza en EPTISA en una nue-va fase de monitoreo en la que se amplíael alcance geográfico de los servicios in-cluyendo además de Latinoamérica, alCaribe y el Pacífico.

A) Cobertura y alcance del servicio

En el marco del Sistema de MonitoreoExterno de los Proyectos Financiadospor la CE en América Latina (SOR-AL), enel quinquenio 2002-2006 un total de 480proyectos de diferentes líneas presu-puestarias y áreas prioritarias de la CEhan sido objeto de misiones de segui-miento externo. Estos 480 proyectos su-ponen un monto total de más de 2500millones de euros de contribución de laComisión Europea, cifra que es más querepresentativa de la totalidad de Ayuda al

Desarrollo de la CE con América Latinapara el periodo considerado. Algunos deestos proyectos han sido monitoreadosen más de una ocasión.

El peso específico de cada línea presu-puestaria en relación al SOR se muestramás claramente en el gráfico 1.

B) Otra información generada por el monitoreo:

Además de los informes por proyectoen ejecución el SOR produce tambiénotro tipo de información.

Desde hace varios años la metodologíatambién se viene aplicando en fase ex –post, es decir, una vez transcurrido almenos un año desde la finalización dela intervención, lo que proporciona unainformación más consistente sobre loscriterios de impacto y sostenibilidad,ampliando la riqueza de la informaciónextraída.

Ante la certeza de la riqueza de la infor-mación disponible (por ser uniforme, ho-mogénea, generada sobre una metodo-logía común, independiente y externa)se ha procedido a realizar informes es-pecíficos de agregación por país y sectora partir del 2005. Así. además de los 5informes anuales SOR-AL realizados en-tre 2002 y 2006, se han producido, des-de 2005, 15 Informes-País y 7 Informes-Sectoriales. La tabla de la izquierda es-pecifica los “productos” agregados ge-nerados hasta la fecha.

Monográfico

38

EVALUACIÓN efectuada por una comunidad al programa de apoyo en sector salud

INFORMES AGREGADOS POR PAÍS YSECTOR PRODUCIDOS EN BASE A LAINFORMACIÓN DEL SOR-AL

2005 2006

INFORMES Perú BrasilPAIS Honduras Guatemala

Bolivia HondurasEcuador PerúBrasil NicaraguaNicaragua BoliviaGuatemala ColombiaEcuador

INFORMES Derechos GéneroSECTORIALES Humanos Comercio e

ONGs Integración Medioambiente Regional

EmpleoSalud

En cada informe-país se realiza un ejerci-cio de análisis de todos los Informes deSeguimiento Externo, Sinopsis delProyecto (PS) y Fichas de Recopilaciónde Información (FRI), haciendo un estu-dio cualitativo y cuantitativo de la mues-tra de proyectos de la misión, que con-duce a conclusiones estratificadas sobreel desempeño de la ayuda comunitariaCE en el país tanto por línea presupues-taria (CEs, CFT, ONG, etc,..) como poráreas prioritarias (seguridad alimentaria,desarrollo rural, gobernabilidad, etc…)

Este análisis arroja tendencias que, debi-damente enmarcadas en el contexto so-cioeconómico y político del país y en lasprioridades establecidas en el PlanIndicativo Nacional*, permite identificarposibles lecciones aprendidas y aspectossensibles que puedan requerir una refle-xión en profundidad, todo ello en aras demejorar la calidad y eficacia de la ayuda.

En el caso de los Informes Sectorialesse trata de un análisis similar pero foca-lizado en un sector de especial interéspara EuropeAid. Aquí las muestras seelaboran sobre la totalidad de proyectosque han sido objeto del seguimiento ex-

terno suficientemente representativosdel sector en cuestión. En el caso desectores transversales (género porejemplo) la muestra es conformada deforma equilibrada con el fin de garantizarla solidez metodológica del análisisagregado. Los Informes Sectoriales sonelaborados por un/a experto/a con am-plio conocimiento sobre el sector encuestión, con el apoyo de la oficina decoordinación SOR-AL.

39

Orientado a Resultados para América

264

6167

19

187

2

74 77

5

56

2

CFT CE DerechosHumanos

Salud ONGs Drogas REH Medioambiente CDC SeguridadAlimentaria

Género

El SOR Líneas Presupuestarias 2002 2003 2004 2005 2006* Total 02-06

Coop. Financiera 50 41 49 51 73 264y Técnica (CFT)

Cooperación Económica (CE) 3 1 5 20 32 61

Derechos Humanos 6 12 22 14 13 67

Salud 2 7 4 2 4 19

ONGs 20 32 28 47 60 187

Drogas 1 1 - 2

Rehabilitación/Población Desplazada (REH) 16 17 16 11 14 74

Medioambiente 7 15 13 19 23 77

Coop. Descentralizada (CDC) - 1 1 2 1 5

Seguridad Alimentaria 17 11 13 15 56

Género - - - - 2 2

TOTAL 104 143 150 180 237 814 Informes

* Plan Indicativo Nacional. Contiene la Estrategia-País de la cooperación CE con cada uno de los países socios.

GRÁFICO 1. GESTIÓN DE LA COOPERACIÓN COMUNITARIA CON LA REGIÓN LATINOAMERICANAQuinquenio 02-06 por Linea Presupuestaria

COBERTURA ALCANZADA POR EL SOR POR LÍNEAS PRESUPUESTARIAS

El principal producto del SOR es el Informe de Seguimientoexterno, que contiene una"fotografía" del desempeño delproyecto hasta la fecha de lavisita, conforme con los criteriosde pertinencia y calidad deldiseño, eficiencia, eficacia,impacto y sostenibilidad

40

El Programa ARAUCARIAconstituye la intervenciónclave de la CooperaciónEspañola en materia am-biental en América Latina.Pretende vertebrar bajoun esquema común lasdiferentes iniciativas deconservación de biodi-versidad y desarrollosostenible de las admi-nistraciones españolas,incluyendo la AECID,varios ministerios y actua-ciones de las Comu-nidades Autónomas y otros actores de lasociedad civil.

El diseño del programaproponía articularse através de un conjuntode actividades (Pro-yectos Integrales, LíneasTemáticas y AccionesHorizontales) y actores.

El Programa ARAU-CARIA es concebido enel marco de los siguien-tes objetivos:

Generar un impacto so-bre la conservación de labiodiversidad que seaapreciado por las comuni-

dades locales como un aporte a su de-sarrollo humano.

La CE renueva la confianza en EPTISA yamplia el contrato de servicios de monitoreo

Presentación de la Evaluación del Programa de Medioambiente y Desarrollo ARAUCARIAEl pasado mes de febrero fue presentado (1) tras su publicación el Informe deevaluación del Programa ARAUCARIA realizado por el equipo de EPTISAInternacional en coordinación con la DGPOLDE, AECID y demás entidadesparticipantes en el programa. La Evaluación buscaba, además de hacer unbalance sobre los resultados del programa hasta la fecha, alimentar con ele-mentos de aprendizaje la reflexión respecto a ARAUCARIA XXI. La singulari-dad de la evaluación radica en el carácter de programa que incluyó proyec-tos integrales, líneas sectoriales y actividades horizontales.

EPTISA Internacional ha partici-pado en varios Cursos yCongresos durante los dos últi-mos años, en concreto:

Masters· Master Acción Solidaria

Internacional de Europa.Universidad Carlos III deMadrid

· Master en Medioambiente yCooperación Internacional.Escuela de OrganizaciónIndustrial

· Curso de Evaluación deIntervenciones de Cooperaciónpara el Desarrollo. CECOD

· Master Internacional deDesarrollo Rural-Local.Universidad Politécnica,Fundación INFONDAL y CESIC

· Master en Desarrollo y AyudaInternacional. InstitutoComplutense de EstudiosInternacionales

· Master en RelacionesInternacionales y ComercioExterior. Compañía de laFormación Empresarial

Congresos · Congreso Internacional de

Cooperación al Desarrollo.Comunidad de Madrid (MesaRedonda sobre Calidad yEficacia de la Ayuda Oficial alDesarrollo).

· Seminario ACADE “Los desafí-os de la CooperaciónEspañola” (Mesa Redondasobre las Instituciones en laCooperación Española)

· Congreso sobreResponsabilidad SocialCorporativa: “Seminario LasAlianzas Público-Privadas”

PARTICIPACIÓN EN CURSOS Y CONGRESOS

Después de 6 años liderando la gestiónde los servicios de monitoreo de losproyectos y programas de Cooperaciónde la Comisión Europea en AméricaLatina, EPTISA gana nuevamente la lici-tación no sólo del contrato de serviciosde monitoreo en América Latina, sinotambién el contrato de los servicios demonitoreo en la zona geográfica deCaribe, Pacifico, Cuba y otros países yterritorios.

Estos dos nuevos contratos de EPTI-SA con la Comisión Europea son por 3años, a través de sucesivos addenda, eimplican el monitoreo de aproximada-mente 270 proyectos por año movilizan-

do equipos en el que participan más de60 expertos. El monitoreo incluye todaslas líneas presupuestarias de la coopera-ción europea.

Para la coordinación de estos servi-cios EPTISA amplía sus oficinas enBruselas con dos equipos de expertosen la coordinación de misiones y conexperiencia acumulada tanto de moni-toreo en el terreno como en la interlocu-ción con la Comisión Europea y el con-trol de la calidad de dichos servicios einformes de monitoreo. La dirección delproyecto así como la gestión de contra-to con la CE se lleva directamente des-de la sede de EPTISA en Madrid.

>>

41

buzonnoticias

Cumplir con las obligaciones con-traídas en los foros internacionalesen materia de cooperación para laconservación de la biodiversidad yde ayuda al desarrollo sostenible.

El programa vinculaba a diversasinstituciones y agentes públicos yprivados de los países en los que sedesarrolla, y se fundamentaba enun enfoque plural democrático yparticipativo de manera que se ase-gurara la credibilidad del programa,su representatividad institucional ysocial.

El paquete de Proyectos Inte-grales es el que finalmente ha cons-tituido el eje importante del progra-ma en el periodo de referencia(1999-2006). A partir del 2004 serelanzó el programa, elaborando unnuevo marco conceptual (ARAUCA-RIA XXI) sobre las experiencias ma-duradas hasta la fecha.

Los resultados de la evaluación yel Informe completo pueden consul-tarlo en www.aecid.es/coopera-cion/publicaciones

(1) La presentación pública fue llevada acabo por Cristina Fernandez de EPTISAInternacional

EPTISA, a través Area de PolíticasPúblicas de la División de Cooperación alDesarrollo, ha realizado diversos estudioscon ayuntamientos españoles y latinoa-mericanos para explorar la posibilidad derealizar operaciones de cooperación téc-nica municipal financiada a través deoperaciones de apoyo presupuestario.Los principios que justifican este interésen nuevas iniciativas para la cooperacióndescentralizada en España son:

Reforzar el liderazgo y gobernabili-dad democrática de los municipios re-ceptores: el apoyo presupuestario per-mite reforzar la planificación y las políticasde desarrollo del municipio receptor, for-taleciendo sus capacidades de diseñode políticas eficaces para la reducción dela pobreza.

Añadir valor a la cooperación des-centralizada: buena parte de las necesi-dades de formación y refuerzo de las ca-pacidades de planificación y gestión delos ayuntamientos de PVDs pueden sersatisfechas gracias a la experiencia ycompetencia de municipios más desarro-llados. El apoyo a la mejora y refuerzo deestas capacidades a través de los recur-sos humanos, técnicos y financieros delos ayuntamientos donantes constituye unrecurso que hoy en día no está plenamen-te aprovechado en el ámbito municipal.

Mejorar la sostenibilidad de las in-tervenciones de Cooperación: con lamejora de las capacidades y sistemas degestión y gasto público de las autorida-des locales, se refuerza una mejor gober-nabilidad a medio y largo plazo.

Contribuir a una mayor eficiencia y efica-cia de las políticas municipales para la lu-cha contra la pobreza permitirá comple-mentar las inversiones sociales del esta-do central con una planificación munici-pal armonizada y coherente.

Reducir los costes de transacción:se reducen los costes tanto del ayunta-miento receptor como de la coopera-ción descentralizada en el seguimientode proyectos. Los ayuntamientos do-nantes dedican menos recursos al te-ner que dar seguimiento a menos pro-gramas pero de mayor envergadura, enlugar de a una multitud de proyectosmenores, cada uno gestionado por unaentidad diferente y en un abanico desectores que no necesariamente res-ponden a sus capacidades.

EPTISA realiza estudios para el apoyo presupuestarioen el marco de una nueva cooperación Intermunicipal

El Área de Políticas Públicas de la Divisiónde Cooperación Internacional de EPTISAha diseñado e impartido un curso de for-mación sobre “Nuevos Instrumentos:Apoyo Presupuestario y EnfoqueSectorial”, dirigido al personal de laAgencia Española de CooperaciónInternacional al Desarrollo.

El curso ha sido contratado por laFundación Carolina y se llevó a cabo entrelos días 23 y 30 de enero de 2007 en lasala de formación de EPTISA Inter-nacional en Madrid. El curso de formaciónse ha orientado a personal de sede de laAECID y se ha impartido durante un totalde 20 horas distribuidas en 5 días no con-secutivos. El nivel del curso ha sido inicial,puesto que la mayoría de los participan-tes, si bien cuentan con una experienciamuy significativa en el sector, no han esta-do especialmente vinculados con progra-mas de Apoyo Presupuestario General oSectorial.

El objetivo del curso ha sido la trans-misión de conceptos básicos sobre losnuevos instrumentos, el ciclo de gestiónde los instrumentos, las áreas de valora-ción previa y la presentación del borradorde guía preparado por la AECID.

En relación al enfoque de la forma-ción, se ha tratado de que fuese partici-pativo, flexible, basado en las experien-cias prácticas del equipo de formación yde los asistentes, con casos prácticos yejercicios y favoreciendo la ampliación deconocimientos de los participantes másallá de los contenidos aportados en lashoras de formación mediante la entregade materiales complementarios

El equipo de formación ha estado inte-grado por el Sr. François Bernede, que sedesplazó desde Republica Dominicana,donde dirige el proyecto de AsistenciaTécnica de la CE para el Enfoque Sectorialde Educación y por Gonzalo Álvarez deToledo, Coordinador del Área.

EPTISA imparte formación sobreApoyo Presupuestario y EnfoqueSectorial al personal de la AECID

>>

42

Presentación de los logros del Programa Prevenciónde Desastres y Reconstrucción Social en Vargas(Venezuela) tras más de 4 años de actuación PREDERES es un programa que surgecomo respuesta a las nefastas conse-cuencias del deslave ocurrido en el es-tado de Vargas en diciembre de 1999.Durante la crisis social y de infraes-tructura que dejó el desbordamientode los ríos, la Comisión Europea (CE)decidió apoyar tanto la Recons-trucción como la Prevención deDesastres futuros.

El Programa de Prevención deDesastres y Reconstrucción deDesastres del Estado Vargas consistióen una actuación simultánea e integra-da de reducción de vulnerabilidadesde la población y de mejora del entor-no físico de la parroquia Catia La Mar,en el estado Vargas, mediante obrasde infraestructura y equipamiento téc-nico; mecanismos de prevención co-mo el sistema de medición hidro-cli-matológico y del sistema de alertatemprana; reconstrucción social cen-trada en el saneamiento ambiental;fortalecimiento, desarrollo de las capa-cidades y la participación tanto de lasinstituciones como de la sociedad civil.

El presupuesto global del programaascendió a 68 millones de Euros,

aportando aproximadamente la mitadla Comisión Europea y la otra mitad lainstitución venezolana encargada de laejecución. Dentro del presupuesto dela CE estaba incluido el apoyo al pro-yecto a través de la Asistencia TécnicaInternacional prestada por un consor-cio liderado por EPTISA Internacionaldesde febrero de 2004 hasta diciem-bre de 2007, con expertos técnicos delarga duracion y numerosas misionesde corta duración, en distintos aspec-tos y disciplinas técnicas.

Los resultados del programa se hanvalorado muy positivamente y se pre-sentaron en Caracas en el “ForoInternacional de Gestión de RiesgoPREDERES” en la primera semana dediciembre de 2007. La finalidad de es-ta actividad era presentar a los partici-pantes y medios de comunicación loslogros alcanzados con el programaPREDERES, bajo el enfoque deGestión de Riesgo como factor funda-mental para asegurar la vida de los po-bladores.

Para mayor información sobre el fo-ro visitar la página Web: www.foropre-deres.com

EPTISA inicia su participacion en elComponente II (Capacity Building) delProyecto AIDS Technical Assistance andResources AIDSTAR, financiado porUSAID, la Agencia de Cooperacion In-ternacional de los EE.UU. En mayo fueconvocado el primer Request for TaskOrder Proposals (RFTOP) de este pro-grama marco de cinco años de duración,en el que EPTISA participa como miem-bro del consorcio liderado por Booz AllenHamilton. EPTISA a su vez es líder deEuropean Health Care Consortium forAIDSTAR, alianza promovida hace dosaños por nuestra empresa, en la que par-

ticipan ocho entidades europeas de di-versos sectores (universidades, ONGs,agencias estatales y empresas especiali-zadas. AIDSTAR es un programa queapoya a PEPFAR, el gran programa delucha contra el VIH SIDA de USAID y suComponente II tiene un presupuesto de200 millones de USD a desembolsar enmúltiples contratos de asistencia técnicay apoyo a la gestión durante cinco años.Por la naturaleza de este contrato EPTI-SA es pionera en Europa en participar enun contrato marco prestando serviciosespecializados y liderando un consorciomultiinstitucional europeo.

EPTISA participa en el Proyecto AIDSTAR

La nueva marca de EPTISArepresenta la apuesta por unúnico mensaje enfocado aun claro compromiso con lacalidad: EPTISA es conoci-miento, fiabilidad y creativi-dad.

Con 50 años de experiencia yuna trayectoria ligada a la van-guardia de la ingeniería, EPTI-SA renueva su imagen corpo-rativa para proyectar al merca-do una identidad que repre-sente la realidad de la empre-sa. Como dice Luis Villarroya,Consejero Delegado de EPTI-SA, “Estamos en el momentode dar el salto cuantitativo ycualitativo que nos lleve a serun referente para todas las au-diencias. EPTISA será el deno-minador común a todas nues-tras actividades para aprove-char el nombre más reconoci-do en el mercado”.

EPTISA integra a diez de lascompañías más representati-vas del mundo de la ingeniería,la consultoría, la construcción,las nueva tecnologías y losservicios sociosanitarios.

EPTISA cambiasu imagencorporativa

DOSSIER

Los retos del desarrollo en un mundo globalizado. Hacia la convergencia de problemas e intereses 2

El concepto de alianza público-privada 3

Perspectivas y aplicaciones 4

La perspectiva de las Agencias Multilaterales 5

La perspectiva del Sector Público 7

La perspectiva de la empresa 8

La perspectiva de la sociedad civil 12

Congreso de Responsabilidad Social Corporativa (conclusiones del Grupo de Trabajo):“La RSC y la internalización de las empresas españolas” 15

TECNICONº5. año 2008

EPTISA INTERNACIONAL

ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADASHacia la convergencia entre la internacionalización

de la empresa y el desarrollo

ÍNDICE

El doctor James Austin, profesor de Harvard BusinessSchool, en su libro El Desafío de la Colaboración, enunciaque “El siglo XXI será la edad de las alianzas” y no es aven-turado afirmar que también será en el que se asocie el éxitode las empresas con la calidad y el impacto de sus políticas,respetuosas con el medioambiente y con las personas, allídonde desarrollen su actividad económica.

De hecho, desde hace una década asistimos a un “boom”en lo que se refiere a la investigación sobre las caracterís-ticas y perspectivas que ofrecen las alianzas entre el sec-tor público y el privado, de cara a consolidar modelos dedesarrollo más sostenibles y equitativos, tanto desde elpunto de vista de la empresa como desde el de las socie-dades en las que se insertan. Es de esperar que esta basede conocimiento a nivel teórico comience a consolidarsecomo forma efectiva de trabajo, en el marco del nuevo pa-radigma que representa un mundo crecientemente globa-lizado e interdependiente.

Para ello, el presente documento pretende explicar lasbases en las que se fundamenta esta nueva forma de tra-bajo entre empresas y gobiernos, haciendo un repaso delas iniciativas que se consideran más relevantes en lamateria.

Los retos del desarrollo en un mundoglobalizado. Hacia la convergencia de problemas e intereses

Una gran variedad de agentes, desde pequeñas ONGshasta entidades de la dimensión del Banco Mundial, estáncomprometidos en conseguir una mayor equidad en ladistribución de la riqueza a nivel mundial. Hasta la formali-zación de los Objetivos del Milenio (OM), cada una de es-tas instituciones tenía sus propios objetivos en materia dedesarrollo. Ahora existe un claro foco en la materia, pre-tendiéndose la generación de sinergias y economías deescala que den sentido a la actuación de cada uno de es-tos agentes, en un marco de consenso global sobre obje-tivos y prioridades.

Sin embargo, los últimos informes de seguimiento revelanque los Objetivos están lejos de poder ser conseguidos yse apunta a la necesaria implicación de los flujos deInversión Extranjera Directa (IED) en esta dinámica, parapoder mejorar de forma significativa el impacto pretendi-do. En este sentido, existe ya un amplio consenso encuanto a que el sector privado es un actor fundamental enmateria de desarrollo, ya que fomenta la innovación tec-nológica, genera empleo y mejora el acceso a los merca-dos, elementos indispensables para que puedan alcan-zarse los citados Objetivos. Ante esta evidencia,Naciones Unidas designó, en 2003, una Comisión sobreSector Privado y Desarrollo y el World Economic Forumpublicó en 2004 un informe sobre la Iniciativa de GobiernoGlobal instando a que la comunidad de actores en el de-sarrollo incluya al sector privado como uno de ellos y ave-rigüe posibles formas de colaboración o partenariado.

Así, aunque muchas organizaciones de la sociedad civilson contrarias a la dinámica empresarial, lo cierto es queen los últimos años han crecido sensiblemente las orga-nizaciones deseosas de colaborar con el sector privado.

De manera similar, muchas compañías están empezando asentir la necesidad de llegar a acuerdos con socios no tradi-cionales. Un consenso está surgiendo entre las compañíaslíderes en lo que respecta a la utilidad de este tipo de aso-ciaciones. En palabras de Michael E. Porter, “Existe un cre-ciente reconocimiento del hecho de que el progreso econó-

Alianzas público-privadasHacia la convergencia entre la internacionalizaciónde la empresa y el desarrollo

2

“El XXI será el siglo en el que se asocie el éxito de las empresas con la calidad y el impacto de sus políticas”. James Austin

“Existe un creceinte reconocimiento del hecho deque el progreso económico y el avance social estánestrechamente relacionados”. Michael E. Porter

3

mico y el avance social están estrechamente relacionados.Las empresas deben aprender a integrar sus actividadescon la sociedad, mientras que las organizaciones socialestienen que aprender a colaborar con las empresas en lugarde desconfiar de ellas”.

Así, desde 1992 se han producido algunos hitos que ilus-tran esta convergencia de intereses para enfrentarse a pro-blemas comunes, entre los que destacan la Declaración deRío, la redacción de los Principios Sullivan sobre buen go-bierno de las empresas, el Pacto Mundial de NacionesUnidas o la Declaración de Doha que da lugar a la Ronda deDoha de la OMC, donde por primera vez se acuerda que eldesarrollo social y el económico deben ir de la mano.

En definitiva, se aprecia que este deseo de colaborar ytrabajar en equipo por parte de sectores que tradicional-mente no tenían relación, viene motivada por las siguien-tes causas:

• La aparición de problemas globales unida a la incapaci-dad de los Estados-Nación para hacerles frente y al défi-cit de gobernabilidad global. Esto ha motivado la necesi-

dad de unir esfuerzos entre todos los actores que com-ponen la sociedad internacional.

• La creciente complejidad política, económica y social delentorno internacional, que ha llevado a las compañíastransnacionales a ensayar nuevas formas de trabajo encolaboración con otros actores, para conseguir mejorsus objetivos.

• Una creciente demanda de la sociedad para que las em-presas actúen con responsabilidad y pongan en marchamecanismos de gestión más incluyentes, donde puedanescuchar y tener en cuenta a todos los grupos y actoresque influyen y son influidos por su actividad.

El concepto de alianza público-privada

Existe una cierta confusión en cuanto al significado tradicio-nal de Partenariados Público-Privados (PPPs). El término“Partenariado” conlleva el sentido de alguna forma de ac-tuación conjunta de mutuo beneficio, mientras que “públi-co-privado” expresa relaciones entre actores de distinta na-turaleza (en el término privado debe entenderse incluido,además de las empresas, la sociedad civil). Sin embargo,

Por Alianzas Público-Privadas (APP) se entiende relaciones de colaboración(entre socios) en la que se comparten riesgos y beneficios

International Business Leaders Forum“Alianza entre sectores en la cual individuos, grupos u orga-nizaciones acuerdan: trabajar conjuntamente para respondera un compromiso o llevar a cabo una tarea determinada;compartir los riesgos así como los beneficios; y revisar las re-laciones regularmente, revisando el acuerdo si es necesario”.

World Bank Development Forum“Una relación consentida, con valor añadido y beneficio mutuoentre entidades/organizacione que está alimentada a través deltiempo y se dirige hacia resultados medibles”.

Naciones Unidas“Relación voluntaria y colaboradora entre varias partes en lasque todos los participantes (“socios”) están de acuerdo en tra-bajar juntos para conseguir un propósito común o emprenderuna tarea específica y compartir riesgos, responsabilidades, re-cursos, competencias y beneficios”.

World Economic Forum“Colaboraciones voluntarias que se construyen sobre los res-pectivos puntos fuertes de cada socio, optimizando la asigna-ción de recursos y alcanzando resultados beneficiosos paraambos de forma mantenida en el tiempo”.

Algunas definiciones sobre Alianzas Público-Privadas

Las Agencias Multilaterales están bien posicionadas para promover políticas yprácticas responsables y articular relaciones con la sociedad civil y la empresa

4

este término puede describir numerosas maneras de rela-cionarse entre los sectores; desde la realización de donacio-nes, patrocinios o contratos, hasta la realización de proyec-tos compartidos. En la práctica, está muy extendida la utili-zación del término “PPP” para describir relaciones Cliente-Contratista o acuerdos de outsourcing formalizados a tra-vés de contratos, con el objetivo de producir un cambio enla responsabilidad y riesgo desde una parte de la sociedada otra, frecuentemente desde el sector público al ámbito pri-vado (empresa) y, normalmente, en países desarrollados oindustrializados.

En este documento nos referiremos a la noción de partenaria-do basada en el establecimiento de una relación de colabora-ción (entre socios) en la que se comparten riesgos y beneficios.Este tipo de relaciones suele denominarse “Alianzas Público-Privadas”, para distinguirlas de los mencionados PPPs.

La idea que subyace a este tipo de forma de trabajar, yque constituye su característica esencial, es el reconoci-miento de cada actor de que no puede obtener lo que sepropone de forma independiente, sino que necesita deactores de otra naturaleza para alcanzar sus objetivos.

Así, al contrario de las relaciones contractuales que des-plazan la responsabilidad de una parte a otra, las alianzasbuscan compartir riesgos, juntar recursos y talento gene-rando beneficio mutuo para cada parte, si bien las motiva-ciones para experimentar nuevas vías a través de alianzaspueden tener orígenes diferentes (respuesta a un fracaso,acceder a recursos, conocimiento u otras competencias,compartir costes u obtener economías de escala).

Finalmente, cabe señalar que es inherente a esta formade relación, el concepto de proceso, es decir, se trata deuna relación viva, que evoluciona con el tiempo adaptán-dose a los cambios del entorno y a las nuevas necesida-des.

Perspectivas y aplicaciones

A continuación se expone la concepción que desde las dis-tintas ópticas de actores potencialmente implicados en lasalianzas se tiene, ofreciéndose ejemplos de intervencionesconcretas en este ámbito, desde las más conceptuales e in-tegradoras de las agencias multilaterales y sector público,

SECTOR PRIVADOLUCRATIVO

SOCIEDADCIVIL

GOBIERNO

Ori

enta

ció

n in

teré

s p

riva

do

Fila

ntro

pía

, sub

cont

rata

ción

Mar

ketin

g, s

ubco

ntra

taci

ón

Priv

atiz

ació

n

Orientación interés público

El espacio dealianza

público-privada

Mercados -- Créditos subsidios- Filantropía estratégica

Sociedad Civil +- Empresas sociales- ONG empresariales

Gobierno +- Innovación en contratos- Reforma participativa

Proveedor de servicios, subcontratación

Fuente: Foro Económico Mundial, 2005 (3)

Gráfico 1. El espacio de las alianzas público-privadas

5

hasta las menos estructuradas pero mas prácticas y diver-sificadas de las empresas y la sociedad civil.

La perspectiva de las Agencias Multilaterales

La mayor parte de las agencias multilaterales de desarro-llo se crearon tras la Segunda Guerra Mundial para preve-nir una nueva guerra a escala mundial y fomentar la esta-bilidad a nivel internacional. Las agencias multilateralesrepresentan a grupos de gobiernos pero poseen un esta-tus legal y operativo independiente. Existen distintos tiposde agencias multilaterales, entre las que se encuentran elSistema de Naciones Unidas, organizaciones de carácterfinanciero como el Fondo Monetario Internacional, elBanco Mundial y distintos bancos de carácter regional(BAsD, BID, etc...), la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE) o la Unión Europea, quese ha convertido en el mayor proveedor de ayuda al desa-rrollo a nivel mundial. Su financiación depende de losaportes de los países miembros a los que deben rendircuentas de sus acciones, por lo que tienden a ser bastan-te burocráticas, implicando normalmente al sector priva-do como proveedor de bienes o servicios o en actividadesde financiamiento al sector privado en operaciones deconcesión, en las cuales se adopta principalmente el es-quema de “project finance”.

Muchas de estas instituciones centran sus esfuerzos enpromover el desarrollo económico, por lo que están en unaóptima situación para ser un buen promotor de políticas yprácticas responsables entre las compañías y convertirseen un buen facilitador de las relaciones entre sector públi-co y sector privado (incluyendo la sociedad civil) a distintosniveles.

En cuanto a la realización de acciones conjuntas a nivel dealianzas o partenariados con el sector privado, cabe señalarque las compañías privadas están pasando de ser un meroproveedor de bienes y servicios requeridos en el marco delas actividades de estas agencias, a ser participantes acti-vos en materia de diseño de estrategias o gestión de inicia-tivas conjuntas. La tradicional divergencia de intereses entreagencias de desarrollo y compañías transnacionales estádando paso a un creciente clima de acercamiento y conver-gencia de intereses.

En este sentido, destacan las siguientes iniciativas:

• El Banco Mundial tiene un programa específico deno-minado World Bank’s Business Partners for Develop-ment (BPD). PricewaterhouseCoopers realizó un análisisde los logros de este programa, llegando a la conclusión

de que los partenariados entre empresas globales,ONGs, empresas locales, gobiernos y agencias de de-sarrollo multilaterales y bilaterales, aportan beneficios si-milares a los atribuidos a las tradicionales alianzas estra-tégicas entre empresas.

• El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lanza en2004 una nueva estrategia de Desarrollo del SectorPrivado, en la cual se asienta el principio de que el desa-rrollo del sector privado en América Latina y el Caribe se-rá fundamental a la hora de cumplir el mandato delBanco en materia de contribución al alivio de la pobreza.Esto se concreta en líneas de trabajo tendentes a fo-mentar la cooperación con la empresa privada, involu-crándola en los procesos de diálogo y acción.

• La agenda de la cuarta ronda de las conferencias minis-teriales de la Organización Mundial del Comercio(OMC), iniciadas en Doha, Qatar, se centra en tratar dearmonizar los intereses comerciales de las compañíasprivadas con los intereses de desarrollo de los paísesmenos avanzados. En este marco se están estudiandoformulas de colaboración conjunta que hagan convergerestos intereses en un ámbito de beneficio mutuo.

• En el marco de su Política de Cooperación, la UniónEuropea (UE) se centra en garantizar el respeto de lasnormas laborales y la protección del medio ambiente ylos derechos humanos, y se enfrenta al reto de aseguraruna plena coherencia entre su política de desarrollo, supolítica comercial y su estrategia para el desarrollo delsector privado en los países en vías de desarrollo, en par-ticular a través del fomento de las inversiones europeas.Además, en el Libro Verde sobre la colaboración público-privada (CCPs) se distinguen y valoran especialmente lasoperaciones de colaboración de tipo institucionalizado,que implican la cooperación entre los sectores público yprivado, compartiendo riesgos y responsabilidades.

• El Business and Industry Advisory Comité (BIAC) de laOrganización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE) es la principal vía de relación de lasempresas con dicha organización, ofreciendo perspecti-vas empresariales en las áreas de trabajo de la organiza-ción. Fundado en 1962 como departamento indepen-diente, es el principal canal de consulta con el sector em-presarial y ofrece información desde su portal acerca deiniciativas que afectan al mundo de los negocios y presen-ta sus insumos para fomentar el diálogo con este sector.

• La iniciativa del Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) para el crecimiento del NegocioSostenible (The UNDP Growing Sustainable BusinessInitiative), que trata de catalizar la inversión “pro-pobre”de las multinacionales en los países menos desarrolla-dos. El rol del gobierno del país socio consiste en modi-ficar el marco de políticas y jurídico para facilitar las con-diciones de implantación y desarrollo de iniciativas em-

La tradicional divergencia entre agencias y multinacionales está dando paso a un creciente clima de acercamiento y convergencia de intereses

presariales adaptadas, mejorando el acceso de los po-bres a bienes y servicios diversos. El papel del PNUD esde facilitador, permitiendo a los sectores público y priva-do trabajar juntos, reducir el riesgo facilitando capital se-milla y coordinando la articulación entre ambos sectorespara orientar bien los esfuerzos tratando de maximizarsu impacto en la reducción de la pobreza.

• El Programa de Naciones Unidas para elMedioambiente (PNUMA) ha producido diversos infor-mes relativos a la relación del sector empresarial e indus-trial con el medioambiente y el desarrollo, incluido un infor-me para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenibletitulado “La Industria como Socio del DesarrolloSostenible” o “Los mercados del Futuro. TendenciasGlobales y su implicación para la empresa” producidosjunto con el WBCSD y el World Resources Institute.

• La Iniciativa Financiera del PNUMA, el ejemplo másrelevante de colaboración público-privada entreNaciones Unidas y el Sector Privado, que incorpora másde 230 empresas de servicios financieros en todo elmundo. El programa de trabajo de esta iniciativa incluyeel monitoreo, por medio de 10 indicadores, de la integra-

ción de los aspectos medioambientales, sociales y degobierno corporativo en los mercados de capitales y ellanzamiento de un proceso para suministrar principiosglobales y planes de acción que definan la inversión res-ponsable para los inversores institucionales.

• Los diferentes acuerdos de partenariado a los que ha lle-gado la Organización de Naciones Unidas para elDesarrollo Industrial (UNIDO) con el sector empresa-rial (un proyecto para la industria de componentes deautomóvil en India, junto con FIAT, un Proyecto deAnálisis de Ecoeficiencia, junto con BASF y un Proyectopara analizar el impacto de la electrónica y la telefoníacelular sobre el desarrollo industrial junto con Ericsson).

• La creación de la Oficina de Naciones Unidas para elPacto Mundial (Global Compact). Lanzada en el año2000 por el Secretario de Naciones Unidas, Kofi Annan, lainiciativa pretende que sus diez principios en materia dederechos humanos, derechos laborales, medioambiente yanticorrupción sean incluidos en la estrategia corporativade las empresas en todos los lugares en los que realicenactividades, facilitando la relación entre los distintos stake-holders implicados en este proceso y promoviendo parte-

6

Las instituciones multilaterales cuentan con iniciativas para aprovechar mejor el rol de la empresa en procesos de desarrollo

La involucración del sector público en las alianzas puede aprovechar mejorsu capacidad para producir transformaciones y ampliar impactos

(*) ONGs, comunidades, etc.

ENTORNO

Capital natural:recursosnaturales

GOBIERNOS

Políticasreguladoras

CLIENTES

Marca,reputación,fidelización

SOCIEDAD*

Licenciapara operar,

recursosnaturales

ACCIONISTAS

Capitalfinanciero

SINDICATOS

Estabilidadlaboral

EMPLEADOS

Capitalhumano:

habilidades yconocimiento

Empresa

Gráfico 2. ¿Quiénes contribuyen a generar riqueza en las empresas?

7

Se trata de una forma de construcción de democracia al entrañar la necesidad de suscitar consensos con el sector privado y la sociedad civil

El papel de los gobiernos en las alianzas permite contar con el soporte institucional de las iniciativas

nariados y alianzas para alcanzar los objetivos de NacionesUnidas. Más de 1.500 compañias han firmado esta inicia-tiva, de las cuales un 30% son pequeñas y medianas em-presas y más de la mitad son de países no OCDE.

La perspectiva del Sector Público

Uno de los aspectos más relevantes del sector público en gene-ral, es su capacidad para producir transformaciones estructura-les y ampliar los impactos positivos de éstas, ya que forma par-te esencial de su misión institucional. En este sentido, la involu-cración del sector público en los partenariados puede permitirleavanzar en estos cambios de una manera más productiva y efi-ciente. Además, se trata de una forma de construcción de de-mocracia al entrañar la necesidad de suscitar consensos con elsector privado y la sociedad civil para llevar a cabo las acciones.

Así lo han entendido determinados gobiernos como el deDinamarca, Holanda o Suecia, que han definido políticas es-pecíficas de fomento de las alianzas público-privadas.

El sector público puede estar interesado en participar en alian-zas por distintas razones, que tienen que ver, principalmente,con motivaciones políticas, de ampliación de recursos y pordeseos de dar respuestas a problemas de carácter nacional oglobal. Fundamentalmente, los gobiernos están condiciona-dos en su capacidad para producir desarrollo sostenible a es-cala nacional e internacional por diferentes razones, relaciona-das, sobre todo, con las limitaciones de la estructura interna-cional basada en los Estados-Nación y el déficit de goberna-bilidad supranacional. Las Alianzas pueden ayudar a afrontarestas limitaciones de diferentes maneras, por ejemplo, redu-ciendo el riesgo político y económico a través del estableci-miento de relaciones y acuerdos con otros países, participan-do en acciones comunes sobre un tema, accediendo a la ex-periencia y conocimiento de otros países o trabajando conjun-tamente para evitar desventajas competitivas.

Con respecto al papel de los gobiernos en los partenaria-dos, cabe señalar que representan al poder político y cuen-tan con la capacidad de suscitar el aval o soporte institucio-nal para acompañar determinadas iniciativas, además decontar con fondos públicos que pueden movilizar y disponerde una gran capacidad de influencia sobre otros socios(otros gobiernos o la sociedad en general). Su rol principales el de definir y establecer políticas públicas y, en su caso,asesorar y aportar conocimiento sobre las políticas en vigory los mecanismos para su modificación o mejora.

Los roles que el sector público puede jugar en este tipo derelaciones como socio pueden ir desde coordinador, a faci-

litador, financiador o actor que lleva a cabo una acción detransformación de una política determinada, co-financia lasactividades de un partenariado o trabaja para influenciar aotros socios/actores para llevar a cabo distintas acciones.En los siguientes ejemplos, puede apreciarse la diferenciaque existe entre las iniciativas que se promueven desde elsector público de países “donantes” de ayuda al desarrolloy los que se producen desde los gobiernos de los países“receptores” de la ayuda.

1. Iniciativa del Gobierno español para establecer un Partenariado Público-Privado para gestión de remesas de emigrantes

La Cooperación Española pretende potenciar el impacto delos flujos de remesas facilitando una alianza público-privadacon las entidades financieras españolas. Para ello, se defineel esfuerzo que pueden hacer las instituciones financieras yla mejor forma de complementarlo con proyectos que bene-ficien a comunidades concretas en países receptores.También se propone realizar un acuerdo con el FOMIN/BID,para llevar a cabo las iniciativas identificadas de forma coor-dinada y complementaria en un país concreto enHispanoamérica como Ecuador, ya que el FOMIN tiene unaexcelente experiencia en el área de remesas específicamen-te en este país.

La participación y corresponsabilidad de todos los acto-res implicados (Administraciones Públicas, institucionesfinancieras y asociaciones de emigrantes) es esencial, yaque su compromiso debe estar del lado de los proyectosque redunden en beneficio del desarrollo sostenible. Enconsecuencia, la alianza público-privada debe promoverinversiones, en concepto de responsabilidad social cor-porativa de las instituciones financieras, capitalizando loscauces y la experiencia de la Cooperación Española. Losprimeros beneficiarios de estas actuaciones son los paí-ses donde trabaja tradicionalmente la CooperaciónEspañola, que, además, coinciden con los de origen yprocedencia de muchos de los emigrantes y nuevos ciu-dadanos domiciliados en España; como son los casos delos llegados de Ecuador y Marruecos.

El plan de acción de esta iniciativa diseñado por elMinisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, quees quien ha asumido la coordinación de esta iniciativaconsistía en:

1. La identificación de actores, perspectivas y reflexionessobre las remesas como herramienta de desarrollo.

2. La elaboración de un documento de trabajo.

3. El diseño y ejecución de un proyecto piloto con Ecuadory Marruecos.

4. La elaboración de una metodología de trabajo funda-mentada en la acumulación de la experiencia.

2. NEPAD (Alianza para el desarrollo de Africa) a iniciativa del Gobierno Sudafricano

En enero de 2001 el presidente sudafricano Thabo Mbekiacudió al Foro Económico Mundial en Davos, Suiza, pa-ra presentar una propuesta de desarrollo para África lla-mada “Programa de Renacimiento Africano del Milenio”.Después de consultarlo con el presidente de SenegalAboulaye Wade, el plan se dio a conocer como “Iniciativapara una África Nueva”. En julio de 2001 Mbeki llevó lapropuesta a la cumbre del G8 en Génova, Italia. Los líde-res del G8 examinaron el plan y solicitaron la inclusión deaspectos que aseguraran la transparencia y el control dela corrupción e invitaron a los gobiernos de los paísesafricanos a la siguiente cumbre en Kananaskis, Canadá,en junio de 2002. En base a los requerimientos del G8 ytras consultar con las instituciones financieras internacio-nales (IFIs) y los líderes de Nigeria y Argelia, el presidenteMbeki lanzó la “Nueva Alianza para el DesarrolloAfricano” (NEPAD).

En Kananaskis, el G8 presentó su propio “Plan de Acciónen África”, comprometiéndose con el proceso iniciado porNEPAD, aunque en el año que siguió a esta cumbre elcompromiso del G8 no se vio refrendado por accionesconcretas de envergadura y el entusiasmo originado enCanadá dió lugar a escepticismo frente al proceso. Los lí-deres africanos fueron nuevamente invitados a la cumbredel G8 en Evian, Francia, en junio de 2003, en la que, sibien se realizaron promesas de asistencia al desarrollo enÁfrica, quedaron sin abordarse temas fundamentales pa-ra las poblaciones africanas como el acceso a medica-mentos a bajos precios. Algunos analistas temen que laspropuestas realizadas no se concreten, o que se terminenprivatizando servicios públicos tales como el agua y laelectricidad.

En su formulación original el objetivo principal de NEPAD eraatraer inversión directa extranjera en energía, agricultura,comunicaciones y recursos humanos. Los partidarios deNEPAD esperaban que con una inversión pública y privadaanual de 64 mil millones de dólares se pudiera obtener unatasa de crecimiento de 7% en los países participantes. Bajolos términos de NEPAD los países africanos asegurabantransparencia y credibilidad a cambio de la ayuda financie-ra. Para asegurar la “buena gobernabilidad” y monitorear la

utilización de los fondos se propuso un sistema de “evalua-ción entre pares”. En cualquier caso, cualquier dinero desti-nado a NEPAD estaría fuertemente condicionado y restrin-gido a los países que cumplieran los criterios políticos y eco-nómicos del G8.

Por otro lado, la respuesta al NEPAD por parte de organiza-ciones no gubernamentales (ONGs), sindicatos e intelectua-les africanos ha sido muy crítica debido al paradigma neoli-beral que promueve, alineada con las políticas de los paísesindustrializados, en particular los pertenecientes al G8. Unforo desarrollado en África para evaluar las perspectivas deNEPAD concluye que éste sigue los mismos principios neo-liberales que han sido blanco de fuertes críticas por parte dela sociedad civil, debido a su responsabilidad en el incre-mento de la brecha entre ricos y pobres. Además, se criticael hecho de que los promotores de NEPAD han excluido dela propuesta a la sociedad civil africana, que debería haberjugado un rol fundamental en la concepción, diseño y for-mulación de la misma.

Como se puede apreciar, la participación del SectorPúblico en este tipo de alianzas presenta algunos retos ylimitaciones. En primer lugar hay que citar la cuestión so-bre la legitimidad de los partenariados respecto a los pro-cesos democráticos. Por otro lado, puede darse una cier-ta pérdida de control en relación a los resultados del par-tenariado (riesgo político o por influencia negativa) o pro-vocar la desconfianza de otros actores. Por último, la par-ticipación en este tipo de relaciones requiere de capaci-dades de facilitación y gestión de procesos no siemprepresentes en el sector público.

Pero la involucración del sector público también presentaretos para los otros actores. La inestabilidad política sueleser una gran dificultad para relacionarse con los gobiernos.En ocasiones, no es fácil para ellos comprender cuáles sonlas motivaciones y prioridades del gobierno, ni se tiene cla-ro cuál es la parte de la institucionalidad pública que debeser la interlocutora para un determinado proceso. Por otrolado, el proceso de toma de decisiones en el sector públicosuele ser más dilatado que el de otros actores (en parte por-que tienen la exigencia de rendir cuentas de una maneramás compleja). Además, existe costumbre en tratar a lasinstituciones públicas como controladores o espectadoresmás que como socios.

La perspectiva de la empresa

Como ya se ha señalado, existe cierto consenso sobre elcambio del paradigma de empresa, que está evolucionando

El sector público puede desempeñar distintos roles en el marco de las alian-zas (coordinador, facilitador, financiador, ejecutor de acciones o de influencia)

La cooperación española está impulsando una alianza público-privada en relación a los flujos de remesas

8

9

La participación del sector público presenta algunos retos y limitaciones (relacionadas con la legitimidad, el control, la confianza y las capacidades)

Cambio de paradigma de la empresa: de generación de riqueza a los accionistas a los grupos de interés (stakeholders)

Tipo

Partenariadosglobales

Alianzas/partenariadosregionaleslocales

Partenariadosde consulta

Organizaciónintermediariapara promociónde partenariados

Partenariadospara promoverpolíticaspúblicas

Partenariadosdispersos

Partenariadosde aprendizaje

Partenariadostemporales

Descripción

Alianza público-privada que actúa a nivel local.Con frecuencia con una célula centralde coordinación, pero, generalmente, con diversas representaciones/antenas locales.

Como el anterior pero actuando a nivelnacional, regional o (muy a menudo) local.

La tarea del partenariado es proveer consejosy/o buzón de sugerencias para las nuevasiniciativas, más que desarrollar o implementarun proyecto.

Promocionar, incentivar o apoyarpartenariados. Proponen crear una ‘cultura’de colaboración y crear estructuras de apoyoflexibles y apropiadas.

Alianza transversal formada para desarrollarestrategias nacionales o internacionales deincidencia política.

Partenariado formado en torno a un propósitocomún y repartido entre numerosasorganizaciones, que trabajan independientemente con un mecanismode coordinación o información.

La meta principal del partenariado esaprender de las experiencias de otrosy compartir el conocimiento.

Diseñado para un propósito específicoy tiempo limitado. Cierre o estrategiade finalización fijado desde el principio.

Diseñado para crear la capacidad en términosde habilidades / competencias profesionaleso en sistemas.

Partenariadospara desarrollode capacidades

Ejemplos

Rio Tinto / Bird Life Partnership.Cisco / UNDP Networking Academy.Global Compact.WSP (Water&Sanitation Partnership).UNDP Growing Sustainable Business Initiative.Extractive Industry Transparency Initiative (EITI).The Global Business Coalition onHIV/AIDS (GBC).

Mersey Basin Campaign (UK).Miscad-Micro credit scheme (Nigeria).Palabora Community Trust (SA).ABB and the Kruger-Mpumalanga.International Airport (KMIA).

NEDLAC (SA) organismo tripartito que examina la legislación del Gobierno.UK’s Sustainable Development Commission.World Commission on Dams.

Committee for Melbourne (Australia).Krakow Development Forum (Poland).The Partnering Initiative (UK).

PRSP (Poverty Reduction Strateg yfor Rwanda).REEP (partenariado internacional que promueveuna política global de eficiencia energética).

Plymouth Educational Partnership (UK).Protection of Children from SexualExploitation in Travel and Tourism.

Global Compact Learning Network.PCCP working groups.

(BPD) Business Partner for DevelopmentProgramme (programa de investigación de 3 años con 60 proyectos).

Partners in Action (UNSSC / IBLF).

Tabla 1. Ejemplos de alianzas internacionales

Las APPs suponen una oportunidad para la empresa de una mayor involucración con sus grupos de interés

En los PVD los riesgos para la empresa son comercialespero también políticos y sociales

10

Fuente: Alianzas Sociales en América Latina.

Ventajas competitivas

Acceso a recursosespeciales

Mejor gestión deprocesos internos

Posicionamiento demarca o producto

Conexión específica e intensacon grupos de interés

Buena voluntad genérica

Gratificación emocional

+

-

Niv

el d

e al

inea

mie

nto

- Preferencia de compra- Mejora de imagen

- Lealtad- Motivación- Productividad- Ventajas contratación- Ventajas selección- Ventajas retención- Gestión diversidad

- Apoyo

- Compromiso

- Acceso- Buena predisposición

Clientes

RRHH

Comunidad

Gobierno

Proveedor-distribuidor

Gráfico 3. Valor para las empresas de las alianzas público-privadas

desde la posición tradicional de entender que su única obli-gación es generar riqueza para sus accionistas, a la de en-focarse en sus grupos de interés (stakeholders), que hacenposible esa generación de riqueza de forma sostenible.

En este sentido, las alianzas público-privadas suponen pa-ra las empresas una posibilidad de obtener un aumento desus capacidades y una mayor involucración con sus gruposde interés, pero también una pérdida de control en la tomade decisiones. Así, en la medida en que las empresas nece-siten de nuevas capacidades y de generar confianza y cre-dibilidad a un mayor número de grupos de interés, las alian-zas público-privadas tendrán más importancia en la conse-cución de resultados empresariales, aun a costa de perdercierto grado de control sobre la gestión de sus proyectos.Esto no quiere decir que las alianzas sean la opción óptimaen todos los casos. Dependerá de las características de laempresa, de su estrategia y del entorno en el que se en-cuentre la adopción de distintos enfoques.

Un ejemplo de esta evolución la constituye el sector textilen el ámbito internacional. Las empresas textiles a co-mienzos de la década de los 90 fueron acusadas por ac-tivistas, principalmente en Estados Unidos, de utilizar ma-no de obra infantil en sus fábricas situadas en países envías de desarrollo. Su primera reacción fue la de explicarque esas acusaciones deberían dirigirse a sus empresasproveedoras, ya que ellas no eran responsables de las ac-

tuaciones de otras empresas. Estas denuncias tuvieronun importante impacto negativo en la reputación y en lacuenta de resultados de algunas compañías textiles.Posteriormente, estas empresas optaron por contratarservicios externos de auditoría para controlar el cumpli-miento de los derechos humanos en estas fábricas. Sinembargo, frente a los activistas, las empresas auditorasno tenían credibilidad suficiente por la relación contractualexistente con la empresa. Con ello, las empresas dieronun paso más y comenzaron a implantar sistemas de ges-tión certificados por un tercero. Posteriormente, suscri-bieron acuerdos generales con determinadas organiza-ciones, implantaron códigos de conducta y, finalmente,algunas de ellas optaron por poner en marcha alianzasestratégicas con los grupos de interés clave como la me-jor manera de lograr credibilidad ante sus la mejor mane-ra de lograr credibilidad ante sus grupos de interés.

Por otro lado, cabe señalar que este tipo de alianzas sonadoptadas, fundamentalmente, por empresas cuya estra-tegia pasa por penetrar en mercados desconocidos dondeese desconocimiento supone un evidente riesgo para la in-ternacionalización. En los países en vías de desarrollo, losriesgos para las compañías no son solo de tipo comercial,sino también de corte político y social (pobreza crónica, en-fermedades, corrupción, falta de capacidad gerencial enlos gobiernos, violencia, violaciones de los derechos huma-nos, multiculturalidad, indigenismo, etc.). Obviamente, en

11

estos entornos parece evidente el acercamiento a actoresajenos a la empresa, para que le ayuden en la definición eimplementación de una estrategia de implantación másacorde con el contexto y, por tanto, más sostenible desdeel punto de vista empresarial, al minimizarse los riesgos nosolo comerciales sino también políticos y sociales de la in-ternacionalización.

En la Tabla 1 se exponen algunos ejemplos de alianzas in-ternacionales divididos en función de distintos modelos.

Las empresas aprenden de la experiencia y algunas conmás larga trayectoria asumen la particularidad de los con-textos en los que se integran, diseñando e implementan-do estrategias mejor adaptadas a las sociedades localesde ingreso medio y bajo. La inversión extranjera o la ex-portación es percibida por la población local o los gruposlocales como una oportunidad (o como una amenaza) dedesarrollo. El reto corporativo parece radicar en imple-mentar estrategias que, manteniendo niveles de rentabili-dad interesantes, satisfagan también en cierta forma lasexpectativas locales y supongan la materialización de laoportunidad suscitada en el imaginario colectivo local. Esdecir, estrategias de inversión donde “todos ganan”, ge-neran mayor aceptación y, de esta forma, mayor licenciasocial para operar.

Resumiendo, las alianzas público-privadas pueden ser unaherramienta clave para las empresas por:

• La existencia de mercados y áreas competitivas másgrandes que aumentan la importancia de comprenderlos contextos locales.

• La inestabilidad política, muy común en países pobres,exige a las empresas establecer vínculos duraderos condistintos grupos sociales.

• La necesidad de dar respuesta a las expectativas loca-les facilitando la integración de la inversión en el entorno.

• La necesidad de compartir riesgos con el sector públicoa la hora de realizar inversiones en países pobres favore-ce su éxito.

Por otro lado, ya se ha enunciado que el establecimiento delas alianzas también conlleva una serie de riesgos para laempresa como la eventual pérdida de autonomía, la apari-ción de conflictos de interés, la inversión de tiempo en lacreación del partenariado y el impacto negativo que se pue-da generar en la reputación en caso de que la relación quese establezca no madure en la dirección adecuada. La pro-pia puesta en marcha de alianzas exclusivamente entre em-presas es una tarea ardua y difícil. Este tipo de alianzas se-gún Joan Eric Ricard, Director del Centro Anselmo Rubiralta

de Globalización y Estrategia del IESE, alcanzan una tasa defracaso del 50%. Es por ello que la decisión de embarcarseen una alianza público-privada en el caso de las empresas ymás en el caso de alianzas con otros socios no tradiciona-les, debe ir precedida de un análisis profundo y riguroso delos factores clave que harán que la alianza alcance sus ob-jetivos. Además, requiere por parte de la empresa de dotar-se (o reciclarse) en las capacidades para establecer y ges-tionar este tipo de procesos.

Uno de los elementos clave a tener en cuenta, son los gru-pos de interés y la relevancia de sus planteamientos para laempresa. Michael Porter y Mark R. Kramer en su artículoStrategy & Society, The Link Between CompetitiveAdvantage and Corporate Social Responsibility (en el núme-ro de diciembre del 2006 de Harvard Business Review) lla-man la atención sobre el papel de estos grupos en la defini-ción de una estrategia de alianzas por parte de las empre-sas, al indicar que “de la vehemencia con que un grupo deinterés defiende un determinado asunto, no se deduce ne-cesariamente que el tema sea de importancia, para las em-presas o para el mundo”.

Así pues, es claro que las alianzas público privadas entra-ñan dificultades por las diferencias entre el tipo de culturasorganizativas de los actores implicados. Las empresas de-ben de tener en cuenta en la gestión de las alianzas aspec-tos como:

• La dificultad de hablar un “idioma común”: Por ejemploel término “clientes” no es muy utilizado en los ámbitosasociativos y de la administración pública.

• La importancia de estereotipos negativos frente a lasempresas. Es recomendable que las empresas expre-sen sus motivaciones abiertamente al comienzo de laalianza de forma que no existan conflictos en una faseposterior.

• Aspectos propios de la gestión empresarial, como la im-plantación de procesos de calidad, la búsqueda de laeficiencia, la necesidad de resultados medibles, el cortoplazo, etc., aunque paulatinamente se van integrando enla gestión de administraciones públicas y ONGs, todavíano están generalizadas.

Superadas las barreras que impiden la conexión y que pue-den haber dificultado el diálogo, las empresas deben con-centrarse en la búsqueda de áreas de confluencia a partirde las cuales delinear un proyecto común.

Por lo tanto, parece deducirse que, por regla general,cuanto más alineados estén los objetivos de la alianzacon la misión, valores y estrategia de una organización,

Se requiere de estrategias de implantación más acordescon el contexto y, por tanto, más sostenibles

El reto corporativo está en mantener la rentabilidad almismo tiempo que se satisfacen las expectativas locales

mayores tenderán a ser sus probabilidades de éxito. Eneste sentido, si bien es imposible prever los problemasque pueden surgir en una colaboración específica, un al-to grado de alineamiento de la empresa y sus socios conel proyecto a llevar a cabo pueden servir, en principio, pa-ra minimizar la aparición de incompatibilidades a lo largode la relación.

La perspectiva de la sociedad civil

Mientras que las empresas se han centrado tradicionalmen-te en la creación y suministro de productos y servicios y lageneración de riqueza, los sindicatos, ONGs, agencias devoluntariado y otras organizaciones de la sociedad civil, hanestado más preocupadas por la adecuada distribución deestos productos y de la generación de riqueza asociada. Enel mejor de los casos ambos sectores han realizado sus ac-tividades de forma aislada cuando no antagónica u hostil.En la actualidad se está produciendo un mayor acercamien-to entre ambos tipos de organización.

Un estudio del Centro de Estudios de la Sociedad Civil dela Universidad John Hopkins estima que las ONGs gestio-nan activos por valor de un billón de dólares y emplean a19 millones de personas en todo el mundo, suponiendo,en su conjunto, el 8º poder económico más grande delmundo. Un buen número de estas organizaciones tienenpor objeto el alivio de la pobreza y el desarrollo de los pa-íses menos adelantados, existiendo una gran variedad deorganizaciones en términos de tamaño e influencia a nivelmundial.

También cabe destacar que, aunque su imagen es muchomejor que la de las empresas, existe un creciente cuestiona-miento acerca de la legitimidad y sistemas de rendición decuentas de las ONGs, si bien la reputación de algunas esmuy grande y poseen un estatus especial de representaciónante Naciones Unidas y son reconocidas como fuente legí-tima de conocimiento y expertise por parte de gobiernos yempresas.

En respuesta a estos asuntos, los máximos responsablesde once grandes ONGs internacionales dedicadas a ladefensa de los derechos humanos, el medio ambiente y eldesarrollo social se han comprometido públicamente conel primer Estatuto de Responsabilidad para organizacio-nes sin ánimo de lucro. Además de hacer patente el de-seo de las ONGs de ser más transparentes y responsa-bles, el Estatuto de Responsabilidad tiene como objetivodemostrar que las ONGs valoran profundamente la con-fianza de los ciudadanos, que no la dan por hecho, y que

adquieren el compromiso de sostener y hacer más firmeesa confianza.

Por otro lado, un informe elaborado por la consultoraSustainAbility para la Oficina del Pacto Mundial y el PNUMAexplora la situación del sector de las ONGs, sus fortalezas ydebilidades, así como sus retos y ámbito de colaboracióncon el sector privado. Dicho informe muestra como lasONGs están utilizando de una forma creciente las fuerzasdel mercado para alcanzar sus objetivos, tratando de influir,por ejemplo, sobre el comportamiento de los consumido-res, obligando a gobiernos y empresas a rendir cuentas desus actuaciones y desarrollando importantes herramientasy mecanismos que tienen en cuenta las características delos mercados y que tratan de compatibilizar crecimientoeconómico con social y medioambiental.

Junto a este acercamiento al mercado y sus técnicas, tam-bién se aprecia un progresivo acercamiento de las ONGs alsector empresarial. Un ejemplo de ello es el documento estra-tégico publicado por OXFAM y denominado “Apoyo a un en-foque de Mercado para crear oportunidades económicas quepermitan a las personas cubrir sus necesidades”, o la con-fianza que deposita el World Resources Institute en el poderdel mercado como único elemento que puede propiciar uncambio real. Este nuevo enfoque, en el que prima la colabo-ración en lugar del enfrentamiento, facilita mucho el acerca-miento entre empresas y ONGs y hace más productiva su re-lación.

En este sentido, ya se están produciendo distintas iniciati-vas de colaboración entre ONGs y sector privado. Estas ini-ciativas incluyen un mejor entendimiento de los problemassociales a nivel local, el desarrollo de tecnologías de bajocoste accesibles para poblaciones locales, formación endesarrollo microempresarial, establecimiento de entes decertificación independientes que den fe de una adecuadagestión social y medioambiental de las actividades econó-micas y el apoyo a gobiernos en el establecimiento de en-tornos regulatorios que delimiten la actuación de las empre-sas internacionales en sus territorios. Algunas iniciativasconcretas en este sentido son:

• Amnistía Internacional lanzó una campaña denomi-nada “Derechos Humanos y Globalización Econó-mica”, para poner de relieve la responsabilidad de losactores económicos en el impacto que tienen sus ac-tuaciones en materia de respeto de los derechos hu-manos. Así, su Red de Relaciones Económicas(BERN) toma contacto con las compañías y las empla-za a establecer códigos de conducta relativos a losderechos humanos en sus operaciones, prestándoles

Cuanto más alineados estén los objetivos de la alianza con la misión,valores y estrategia de una organización mayores posibilidades de éxito

12

13

su apoyo y asesoramiento en principios de acción yasistencia para ponerlos en práctica.

• Human Rights Watch constata que las corporacionesmultinacionales operando en zonas de conflicto son ca-da vez más numerosas y llama la atención sobre la ne-cesidad de que no se conviertan en cómplices de losabusos. Por ello, la organización monitorea la actividadde estas empresas y las urge a respetar los principiosde derechos humanos en sus operaciones. Como con-secuencia de ello publica informes en los que se ponende manifiesto las irregularidades cometidas por lascompañías. Así, el documento titulado “Sudán. Petróleoy Derechos Humanos” publicado en 2003 pone de ma-nifiesto el papel que ha jugado la producción de petró-leo en la guerra civil de Sudán. Además, Human RightsWatch ofrece su apoyo a las empresas para que imple-menten medidas tendentes a garantizar el respeto porlos derechos humanos y colabora con otras organiza-ciones y gobiernos para crear un clima de opinión favo-rable al establecimiento de leyes y al desarrollo de bue-nas prácticas en materia de derechos humanos.

• El Instituto Internacional Para el Desarrollo Sostenible(IIPDS), a través de distintas iniciativas de colaboracióncon el sector privado, pretende trasladar una aspiraciónde sostenibilidad hacia prácticas concretas y solucionesefectivas, para lo cual ofrece herramientas específicas pa-ra que las empresas transformen sus principios de soste-nibilidad en una ventaja competitiva real. En este sentido,

cabe destacar la publicación, junto a Deloitte & Touche yel WBCSD, de un informe titulado “EstrategiasEmpresariales para el Desarrollo Sostenible” donde seofrece información sobre consumo responsable y están-dares de etiquetado para productos orgánicos, que ayu-den a los emprendedores a aprovecharse de la ventajacompetitiva que ofrecen estos nuevos mercados y contri-buyan al desarrollo sostenible. Los estudios se clasificanpor sectores y existe amplia información relativa al sectorfinanciero. También se sistematizan y detallan estudios decasos relevantes en la materia.

Notas

(1) El texto de este documento es una versión resumida del preparado porlos autores para el Grupo de Trabajo sobre Alianzas Público-Privadas, cele-brado en el marco del Congreso de Responsabilidad Social Corporativa, or-ganizado por el Ayuntamiento de Madrid los días 30 y 31 de enero de 2007.La Dirección General de Inmigración y Cooperación del Ayuntamiento deMadrid encargó a la Consultora EPTISA Internacional y al Foro Diálogos parael Desarrollo la coordinación de dicho Grupo de Trabajo.

(2) Gabriel Fernández, Consultor especializado en internacionalización y de-sarrollo; Fernando Varela, Director de la División de Cooperación alDesarrollo de EPTISA Internacional; Alberto Castilla, Gerente de Reputación,Responsabilidad Corporativa y Posicionamiento Estratégico dePricewaterhouseCoopers.

(3) FORO ECONÓMICO MUNDIAL (2005): Building on the MonterreyConsensus: The Growing Role of Public-Private Partnerships in MobilizingResources for Development, Davos, Suiza.

Algunas organizaciones de la sociedad civil ofrecen su apoyo a empresas para queimplementen medidas tendentes a garantizar el respeto por los derechos humanos

Ales

sand

ro C

occh

i

Grupo de Trabajo 4. Internacionalización, desarrollo y alianzas público-privadas

1. Las empresas deben adaptar sus estrategias y actuacio-nes mas allá de sus fronteras a los entornos locales, por-que no hacerlo provoca problemas en los procesos deinternacionalización. Para ello deben:

a. Analizar cuidadosamente las características de di-chos entornos.

b. Ser flexibles ante posibles cambios de enfoque oestrategia.

c. Tratar de superar las dificultades de entendimiento conel resto de actores .operando en dichos entornos.

d. Identificar los actores clave para el desarrollo de sunegocio.

2. Las empresas se están interesando por la problemáticadel desarrollo en sus operaciones transnacionales, vién-dolo como una oportunidad puntual (oportunismo) en unprimer momento para pasar a considerarlo como un as-pecto clave de su negocio, obligadas por el contexto (li-cencia para operar).

3. En relación a la implicación de la empresa en el desa-rrollo, existe un debate entre quienes piensan que bas-ta con que la empresa se limite a cumplir su papel co-mo agente económico y los que piensan que debería irmás allá, es decir, convertirse en un actor de desarro-llo, implicado en la resolución de los problemas de lassociedades en las que opera. En la primera perspecti-va, existe también una doble visión entre los que pien-san que su contribución al desarrollo se lleva a cabo

CONGRESO Y SALÓN DE RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVAConclusiones del Grupo de Trabajo

“La RSC y la internalización de las empresas españolas”

15

16

por el mero hecho de cumplir la normativa vigente a ni-vel local y los que piensan que debería cumplir tambiénlas normas existentes en su país de origen o la normati-va internacional.

4. Se considera que las empresas se involucran más en la pro-moción del desarrollo cuando:

a. Existe un marco institucional facilitador.b. Existen agentes que facilitan el proceso dentro y fuera de

la empresa.c. Sus resultados económicos dependen de ello.

5. Las alianzas publico privadas se consideran herramien-tas recomendables para hacer compatibles los proce-sos de internacionalización y desarrollo cuando:

a. Existe una necesidad real de colaboración entre variosactores.

b. Permite a los distintos agentes acceder a ámbitos demercado, técnicos o gerenciales que de otro modo notendrían acceso.

c. Existen beneficios claros para todas las partes.

6. Se considera que los principales obstáculos para la articula-ción de tales procesos de alianza son:

a. Una estrategia empresarial sólo basada en disminuircostes.

b. Falta de conocimiento de los entornos locales por partede las empresas.

c. Suspicacia de la sociedad civil hacia las empresas.d. Falta de conocimiento de las motivaciones empresaria-

les y de sus riesgos por parte del sector publico y la so-ciedad civil.

e. Excesiva burocracia y normativa rígida.

f. Casos de corrupción y de predominio de los interesesprivados sobre los generales.

7. No existe acuerdo sobre qué actor debe liderar los proce-sos de alianza, aunque el Sector Publico aparece como elmas apto para facilitar dichos procesos.

8. Para superar los obstáculos existentes, se consideran bási-cos los siguientes elementos:

a. Bases de confianza mutua y transparencia entre los ac-tores.

b. Existencia de canales de comunicación apropiados.c. Formación adecuada para liderar procesos no exentos

de dificultades y conflictos.d. Marco regulador facilitador.

9. En cuanto al estado de la situación de las alianzas publicoprivadas para el Desarrollo en España, se considera que, sibien se produce un progresivo acercamiento entre empre-sas y ONGs, existen pocas iniciativas consistentes estandoen general todos los actores poco informados y formados alrespecto.

10.Se considera que, a nivel español sería necesario:

a. Realizar acciones más focalizadas, menos dispersas.b. Que el Sector Publico desarrolle políticas que incentiven

a las empresas a participar en alianzas.c. Que el sector privado incorpore criterios de compromiso

social a largo plazo integrados en su estrategia empre-sarial.

d. Que las empresas desarrollen un código de ética empre-sarial o un estándar laboral, social y medioambiental acumplir también en los países en desarrollo indepen-dientemente de la legislación local.

E X P ER I ENCIAS - Eptisa · 2010-06-24 · 3 E X P ER I ENCIAS de Revista de Cooperación...

Documents

Transcript of E X P ER I ENCIAS - Eptisa · 2010-06-24 · 3 E X P ER I ENCIAS de Revista de Cooperación...