194el caso de la valoración del servicio recreativo de los man-glares en Nayarit o la valoración...

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Economía y política ambiental


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Introducción

Las decisiones económicas de hogares, empresas, y gobiernos son la fuerza más importante de trans-formación y uso de los recursos naturales. Para

diseñar políticas que lleven al desarrollo sustentable, es necesario entender las variables que influyen en estas de-cisiones. La economía y la ciencia política son disciplinas que por un lado analizan la interrelación entre variables; estudian fenómenos como el crecimiento poblacional, el crecimiento del país, la distribución del ingreso, los sub-sidios, la calidad de los recursos naturales, el compor-tamiento político, y las relaciones entre éstos. A partir del estudio de estas relaciones, es posible identificar es-trategias para hacer coincidir los objetivos del desarro-llo económico con el cuidado del medio ambiente. Por otro lado, la economía provee herramientas de política que son cada vez más reconocidas por los tomadores de decisiones por su utilidad. Los impuestos ambientales, los pagos, los bonos intercambiables, han demostrado su capacidad para cambiar el comportamiento de los hoga-res, de las empresas y de los gobiernos, hacia conductas más sustentables.

Este capítulo se divide en dos partes que reflejan es-tas dos maneras de interrelación entre la gestión am-biental, la ciencia política y la economía. La primera parte manifiesta tres grandes vertientes de la reflexión de la ciencia política y económica aplicada a la gestión de los recursos naturales: 1) la valoración económica, 2) la modelación de decisiones de productores y consumi-dores y 3) el análisis institucional. La segunda parte se refiere a políticas económicas que al ponerse en prácti-ca inciden de manera importante en el comportamien-to de la ciudadanía hacia la contención del proceso de deterioro de los recursos naturales y de la contamina-ción. Esta segunda sección se divide en 1) instrumentos fiscales, 2) sistemas depósito-reembolso, 3) subsidios perversos para el medio ambiente, 4) pago por servicios

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ambientales e 5) información para el desarrollo de mer-cados verdes.

Desde luego que los temas que se describen en este capítulo no agotan todo el quehacer de la economía en materia ambiental. Aquí se presenta únicamente el hilo conductor de las tendencias, así como los ejemplos que mejor ilustren el caso. Se omiten, en aras de la brevedad, muchos ejercicios, sin que ello represente dejar de reco-nocer su utilidad e importancia.

Herramientas de análisis

Valoración económica

Las decisiones de política obedecen a diversos factores: condiciones tecnológicas, contexto político, interés hacia diversos grupos, ya sea por su vulnerabilidad o por su po-der. No obstante las limitantes que impone el contexto, cuando el objetivo es la maximización del bienestar de la sociedad, la valoración económica es una de las herra-mientas más útiles para priorizar estrategias de política. La valoración en muchas ocasiones requiere el cálculo de la demanda de diferentes mercados, y a partir de estos es-tudios es posible hacer propuestas de política que resul-tan muy útiles para la conservación de los recursos. Tal es el caso de la valoración del servicio recreativo de los man-glares en Nayarit o la valoración de los parques naturales en Quintana Roo. En ocasiones la valoración se ha utiliza-do para calcular el monto necesario para compensar un daño ambiental, como cuando el buque Rubin encalló en arrecifes mexicanos.

Valoración para evaluación de políticas

Mediante la valoración económica, es posible obtener el valor de un proyecto y compararlo con el valor de otro proyecto. En este sentido, a pesar del aparente consen-so que hay por conservar especies tan importantes como

lo son las ballenas, o bien ecosistemas vitales como los manglares, es necesario contar con evidencia que apoye el discurso. Los resultados de estos ejemplos de valora-ción aparecen a continuación.

El valor económico total de una ballena incluye valo-res de uso y de no uso. Dentro de los valores de no uso está, por ejemplo, el valor que le atribuye la sociedad por el simple hecho de existir (valor de existencia). Entre los valores de uso se encuentra el valor de observar a la ba-llena por razones científicas o turísticas, el valor de ma-tar la ballena y usar sus partes, el valor de tener la opción de observarla posteriormente, entre otros. El INE llevó a cabo un estudio concentrado en obtener al menos una parte del valor económico total: el valor derivado de la observación de ballenas.

La observación de ballenas se cataloga como una ac-tividad de ecoturismo, que se basa en la conservación de las ballenas y su hábitat. Esta actividad es de las de mayor éxito en el mundo, con más de 9 millones de participan-tes por año en alrededor de 87 países, expandida hasta en 492 comunidades. La derrama económica de esta in-dustria a nivel mundial es de aproximadamente un billón (un millón de millones) de dólares (Hoyt, 2001).

En México la observación turística de ballenas ha tenido un crecimiento considerable y se pronostica que continúe esta tendencia porque es una actividad ren-table para los prestadores de servicio que se sirven de estos animales para obtener recursos. Esta actividad re-presenta una fuente de ingresos para las comunidades costeras de las zonas donde habitan las ballenas, o en aquellas zonas ruta de las ballenas migratorias. A partir de este estudio se conoce que los ingresos aproximados de un prestador de servicios de observación de ballenas son en promedio 70,000 pesos por temporada. Algunas grandes embarcaciones llegan a reportar hasta 590,000 pesos. Estas cifras indican que vale la pena impulsar la política de avistamiento de ballenas sobre políticas que procuren la extracción o pesca del recurso, puesto que

Herramientas de análisis

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además de la derrama económica se añaden los valores no cuantificados aún del valor de existencia y de opción, no sólo para los mexicanos, sino para el mundo entero.

Otro ejemplo de la utilidad de la valoración para la su-gerencia de políticas es el estudio realizado para la valo-ración de los manglares en el estado de Nayarit. Este caso resaltó la importancia de la organización de la actividad extractiva: cuando los pescadores están organizados y tienen capacidad de vigilar (acceso regulado en tapos y prohibición de la atarralla), el ingreso social generado por una hectárea de mangle es cuarenta veces más elevado que: en el caso de completa desorganización (libre acceso en ambas artes). Estos resultados permiten al tomador de decisiones conocer que una política que procure la orga-nización de los pescadores redituará en una mejor conser-vación de los manglares; posiblemente mayor que un esce-nario donde hay prohibiciones, pero hay desorganización de la comunidad pesquera.

Valoración para manejo de demanda

Existe una correlación entre el incremento del flujo tu-rístico y el decremento en la calidad de los recursos natu-rales. El cobro de una cuota es una herramienta útil para controlar la demanda y de esta manera mantener un ni-vel determinado de la calidad del recurso. Sin embargo, para establecer la tarifa adecuada para este propósito, es indispensable conocer la demanda; la disposición de los visitantes a pagar por tener acceso al lugar. Conocer esta demanda es todo un reto desde el punto de vista meto-dológico cuando se considera que los parques naturales cumplen muchas funciones: son lugares de esparcimien-to, son albergue de plantas y animales, proveen paisaje, información genética, recarga de acuíferos y un sinfín de atributos difíciles de aislar.

En el INE se han estudiado parques naturales terres-tres y parques marinos para proponer esquemas de mane-jo de demanda. En este sentido, resulta interesante el caso

de los manglares en Nayarit. En este caso la valoración económica se realiza en presencia de un mercado interve-nido por dos tipos de política: a) la política ambiental que impulsó la creación de un monopolio (que regula la capa-cidad para recibir visitantes a través del precio de entrada), y b) una política antimonopolio que impide que el precio sea demasiado alto. En este caso en particular, el ejerci-cio de valoración permite observar que la combinación de políticas resulta en beneficio para el manglar porque se respeta la capacidad de carga del ecosistema, y para los consumidores porque no se les cobra un precio excesivo (Sanjurjo, 2005).

La valoración de diversas áreas naturales protegidas, tanto parques marinos como terrestres, dio como re-sultado una serie de recomendaciones para su manejo. Los parques marinos estudiados fueron aquellos que se encuentran ubicados alrededor de Cancún: Costa Oc-cidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc, Arrecifes de Cozumel, Arrecifes de Puerto Morelos e Isla Contoy; y en Baja California Sur: Cabo Pulmo. Estos par-ques resultan ser muy importantes porque del total de visitas en México a un destino de playa con arrecifes, el 93% corresponde a visitas a estos parques. Este fenóme-no produce una presión excesiva sobre los recursos ma-rinos y vuelve urgente su conservación y protección. Por otro lado, los parques terrestres que se estudiaron fueron Iztaccíhuatl-Popocatépetl en el estado de México, el Chi-co en Pachuca, el Desierto de los Leones en el Distrito Federal y Sierra la Laguna en Baja California Sur. Estos parques tienen la característica de encontrarse cerca de grandes centros urbanos, y por lo tanto son lugares de re-creo y escape de las personas de las ciudades con el fin de tener contacto con la naturaleza, divertirse y descansar de la presión de la ciudad.

Para obtener la información fue necesaria la aplicación de encuestas a los turistas en los parques mencionados. A través de los métodos de valoración contingente, en el caso de los marinos, y de costo-viaje, en el caso de los terrestres,

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Valor recreativo del Desierto de los Leones

El valor económico total divide el valor de un recurso en las siguientes categorías:

Clase Categoría Subcategoría

Uso activo Usos presentes Extractivos Industrial/comercial (madera, no maderable) directos No extractivos Recreativo (ciclismo, correr, día de campo) Comercial (venta de alimentos) Usos presentes indirectos Estéticos Observación de aves, de paisaje, fotografía Ecosistémicos Captura de carbono, fijación de nitrógeno, filtrado de agua Usos futuros Opción Posibilidad de visita futura Cuasiopción Almacén de recursos genéticos Uso pasivo Herencia Familia, futuras generaciones Altruismo Amigos, familia (contemporáneos) Ecocentrismo Reconocer el valor inherente de otras especies

De entre todas las categorías arriba descritas, se obtuvo el valor recreativo mediante el método de costo-viaje que es la observación de un comportamiento que se relaciona con el uso del recurso natural. Para llevar a cabo este método es indispensable que el bien público que se pretende valorar sea complementario del bien privado. Los bienes complementarios son los que tienden a utilizarse en conjunto. En este caso, los cambios en los costos del viaje pueden percibirse como cambios en el precio de la entrada. La variable dependiente es el número de viajes y tiene las siguientes características que debieron ser consideradas:

1. La variable es discreta. Nadie hace dos viajes y fracción; por lo tanto, es necesario utilizar modelos de conteo (Poisson y binomial negativo).

2. La variable no es negativa. Se visita de cero a muchas veces, por lo tanto tiene forma exponencial. La encuesta también tiene ciertas características: 1. Presenta estratificación endógena; mayor probabilidad de encuestar a los más frecuentes. Este problema se solucionó median-

te una ponderación adecuada a la frecuencia. 2. La encuesta está truncada. Sólo se considera al conjunto de los que sí visitan y no se les pregunta a los que no van por qué no

van. La solución es un modelo truncado y por lo tanto hay que reescalar las probabilidades.

(Continúa)


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se obtuvo la demanda, así como el valor económico del par-que desde el punto de vista recreativo.

La declaración de una zona como áreas naturales pro-tegida reconoce que para la sociedad tiene un gran valor conservar estos sistemas naturales. Los ejercicios de va-loración de estos parques no pretenden sugerir que esta política deba cambiar, sino que permiten conocer mejor la demanda del parque para sugerir estrategias de manejo de demanda. Los principales resultados son los diversos perfi-les de turistas para cada uno de estos parques: los parques terrestres son de suma importancia para los habitantes de las ciudades cercanas, pero particularmente para ciertos sectores de la población, como los ciclistas o alpinistas, que están dispuestos a pagar entre 20 y 300 pesos por vi-

sita a estos parques. Asimismo, se determinó, que más del 80% de los visitantes a los parques marinos de Quintana Roo están dispuestos a pagar más de los veinte pesos que se cobran hasta el año 2006. El monto del derecho que se cobra por el uso, goce y aprovechamiento no extractivo de los recursos naturales marinos, genera ingresos que se destinan al manejo de las áreas naturales protegidas de tal manera que el cobro es útil no sólo para el manejo de la demanda sino también para generar ingresos. El monto entonces puede ser mayor de veinte pesos y si es necesario, pueden establecerse cuotas especiales para grupos relati-vamente vulnerables, como adultos mayores, estudiantes o maestros. Actualmente, los turistas hacen un pago de aproximadamente 100 pesos para tener acceso a los par-

3.

Las principales conclusiones del estudio son que el valor económico por hectárea oscila entre $35,500 y $62,000 pesos. Además el valor recreativo no excede ingresos derivados por cambio de uso del suelo ($25 millones por hectárea). Es probable que si se suma el valor estético, ecosistémico, de opción y de usos pasivos, el valor del Desierto de los Leones sea más alto que el valor de un multi-familiar construido en lugar del parque. La elasticidad precio de ciclistas en promedio es -0.71 y de no ciclistas es -0.61.

Estadística descriptiva de los visitantes:

Ciclista No ciclista Promedio Desv. est. Promedio Desv. est.

Visitas al año 40 26.7 1.61 1.65Costo de viaje 89.7 58 179.2 158.6Tiempo de traslado (minutos) 28 22.55 61 40.63Tiempo de permanencia (minutos) 164 88.68 242 102.43Intervalo de ingresos (miles de pesos) 12-14.4 8.4-10.8

Fuente: Martínez Cruz, A., 2005.

h(xi y entrevista | x

i > 0) =

e-λ λi

xi-1

(xi -1)!

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ques. Los prestadores del servicio de lanchas son quienes se apropian del excedente del consumidor (más del 80% del pago). Si el monto del derecho aumenta, es probable que el impacto en primera instancia sea un aumento en el flujo de ingresos para los parques, que provoque una dis-minución de los ingresos de los prestadores de servicios y no afecte la cantidad de turismo. Finalmente, se realizó un análisis de discriminación de precios, donde se observa que si no es posible cobrar el precio de competencia (vein-te pesos), la mejor solución tanto para la conservación de los parques como para la obtención de recursos es hacer cobros diferenciados por temporadas y por nacionalidad (extranjeros y mexicanos).

Valoración para compensación

En México la valoración económica de la biodiversi-dad se está empezando a utilizar cada vez más en las demandas gubernamentales por compensación de da-ños por accidentes industriales o relacionados con el transporte. Dichos montos han incluido tradicional-mente sólo los gastos en restauración, y parcialmen-te las pérdidas en ingresos de quienes aprovechan di-rectamente el recurso natural dañado. Desde el año 2000 ha habido algunos casos donde a esta pérdida se le han añadido los daños a los flujos de servicios am-bientales que sostienen indirectamente otras activida-des económicas.

Uno de los casos más relevantes es el caso del acci-dente del barco Rubin que dañó 4,150 metros cuadrados del arrecife coralino Pájaros, del Parque Marino Nacio-nal “Sistema Arrecifal Veracruzano”, el 28 de febrero de 2001. En este caso se discutieron dos técnicas básicas con el fin de determinar el monto para la compensación del daño: la compensación por la pérdida del valor del arre-cife, y la compensación para la reparación del arrecife.

Para la determinación de la pérdida del valor del arrecife se aplicó el concepto de valor económico to-

tal, que incorpora los valores de uso directo, indirec-to y futuro, así como los valores de no uso. Para tener una aproximación de este valor, se tomaron en cuenta diversos estudios realizados en todo el mundo (Cesar, 2000).

La otra técnica discutida fue la de costo de repara-ción. Las primeras estimaciones sobre el costo de repa-ración indicaban un costo de aproximadamente medio millón de dólares. Sin embargo, estas estimaciones ha-bían pasado por alto dos principales factores: el factor temporal y el factor de riesgo de nuevos accidentes. Al incluir estos nuevos factores al análisis, el costo de repa-ración del daño se elevó a 1.2 millones dólares (Fernán-dez Ugalde, 2001).

Esta misma idea de poder incorporar los factores de temporalidad e incertidumbre en la determinación de la superficie a restaurar, puede ser generalizada en otros temas, como por ejemplo derrames de hidrocarburos o determinación de criterios de compensación en las ma-nifestaciones de impacto ambiental.

Cabe resaltar que en muchas ocasiones no es posible cuantificar el monto de la pérdida en términos moneta-rios. Por esta razón, la compensación que resulta de un ejercicio parcial de valoración económica puede resultar en una solución no adecuada para resarcir el daño. Un ejemplo es el caso del Mayan Palace en Cancún, cuya compensación ideal, según los expertos, era conservar un área determinada del mismo tipo de ecosistema que había destruido.

Valorando costos de oportunidad

En el Alto Golfo de California tiene su hogar la va-quita marina, carismático mamífero marino endémi-co que ha movilizado a la sociedad civil internacional para evitar su extinción. En el momento en el que la Secretaría de Medio Ambiente decidió llevar a cabo la estrategia para prohibir el uso de redes agalleras en un


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polígono determinado en el Alto Golfo de California, surgió el reclamo de las poblaciones pesqueras. El INE reunió la información recabada por universidades, aca-démicos y el Fondo Mundial para la Conservación de la Naturaleza (WWF por sus siglas en inglés), y se dedicó al cálculo del valor de la pesca que dejarían los pescado-res de obtener con el establecimiento del polígono. Fue necesario llevar una encuesta orientada a los dirigentes pesqueros y cotejar los diferentes datos hasta obtener cifras confiables. Con la ayuda de este estudio fue po-sible llegar al consenso con el Instituto Nacional de la Pesca para repartir 11 millones de pesos a los estados afectados. Estos recursos se destinaron a la creación de proyectos alternativos a la pesca que puedan represen-tar opciones para los pescadores.

Previamente a la creación del Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos, fue primordial el ejercicio de valoración del costo de oportunidad del uso del suelo forestal. En otras palabras, fue indispen-sable conocer cuál sería el ingreso de los dueños de los bosques en caso de dedicarse a alguna actividad que no fuese la forestal, en cuyo caso el bosque sería ta-lado para dar lugar a la ganadería, la agricultura o la urbanización. El monto calculado se convertiría en la cantidad a pagar para evitar que estos predios dejen de ser bosque. La metodología para el cálculo de este pago consideró los precios del maíz y del frijol prorrateados por región, así como el precio de bovinos, ovinos y ca-prinos (Jaramillo, 2003). A partir de este documento se observa cómo el rendimiento por hectárea del maíz fluctúa entre 0.8 y 2.54 tons/ha; este nivel de rendi-mientos genera rentas para los productores de maíz en un rango entre $ 640/ha hasta $ 940/ha con una media de $ 283/ha. El frijol puede llegar a generar rentas hasta de cinco veces las del maíz.

Los ejemplos mencionados resaltan la enorme utili-dad de los ejercicios de valoración, que pueden ser de-terminantes para tomar las mejores decisiones en ma-

teria de proyectos o políticas; que sirven para conocer las voluntades de los demandantes y por lo tanto, poder manejar las demandas por bienes o servicios ambienta-les, como parques nacionales o como la generación de un sistema de pago por servicios ambientales.

El uso de estas herramientas de manera cotidiana para la toma de decisiones indudablemente ofrece un parámetro de mayor certidumbre sobre lo que conviene hacer. Por esta razón el siguiente paso requiere no so-lamente aumentar los esfuerzos por hacer este tipo de ejercicios; sino también organizar una base de datos de numerosos estudios de valoración.

Los estudios de valoración deben organizarse con una estructura tal que permita acceder a la investigación mundial en el tema. De esta manera será posible avanzar en ejercicios de transferencia de beneficios, que es una herramienta para valorar proyectos considerando estu-dios previos en contextos distintos, pero adecuados a la realidad que nos ocupa.

Modelación de decisiones de productores y consumidores

La transición hacia un desarrollo sustentable implica un cambio profundo y de largo plazo, que exige un es-fuerzo de todos los sectores, tanto por el lado de la producción como del consumo. En el INE se ha pres-tado particular atención al análisis económico de es-tos dos agentes que son los que transforman el medio ambiente. Es fundamental identificar los procesos de producción y de consumo para ser capaces de incluir la conservación de los recursos naturales como parte importante de sus decisiones. Aquí se incluyen cua-tro ejemplos de modelación, tres de ellos análisis del productor: en primer lugar se modela la deforestación en núcleos agrarios, en segundo lugar se modela a los agricultores en unidades de riego y en tercer lugar se modela a los organismos operadores como prestadores

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del servicio de agua a nivel municipal. El cuarto ejem-plo es la modelación del consumidor de autos. Todos estos estudios permiten conocer cuáles son las causas que motivan a las personas a comportarse de una ma-nera adversa al medio ambiente, y por lo tanto permi-ten identificar de qué manera es posible cambiar su comportamiento.

Deforestación en núcleos agrarios y propiedades individuales

Antes de emprender estrategia alguna para la contención de la deforestación es análisis imprescindible el conoci-miento de las causas subyacentes a este fenómeno. Ante la severa crisis que aqueja a nuestro país en materia de tala ilegal y deforestación, el INE llevó a cabo un aná-lisis a nivel nacional para identificar aquellas variables que inciden en las decisiones para deforestar, tanto en-tre comunidades como los individuos. Con tal propósito se hizo una encuesta a nivel nacional y posteriormente se examinaron los datos mediante un análisis economé-trico que tuvo los siguientes resultados: las comunidades mejor organizadas son capaces de hacer un uso más ade-cuado de los recursos comunes; por esta razón no defo-restan tanto como las comunidades donde no hay mane-ra de hacer cumplir los acuerdos. Los predios cercanos a zonas agrícolas tienen una mayor probabilidad a defo-restar. Los terrenos cercanos a los caminos y a las ciuda-des de más de 100,000 habitantes, también. Como es de esperarse, cuando la política agraria otorga subsidios por hectárea al uso agrícola, aumenta la probabilidad de de-forestación.

Decisión de compra de automóviles

De acuerdo con connotados expertos (Molina et al., 2002), los automóviles son la causa del 80% de la con-taminación atmosférica en las principales ciudades del

país. Ante tal circunstancia se consideró la necesidad de incentivar la compra de vehículos de menos emisiones. El primer paso para generar algún tipo de incentivos es conocer el mercado. Por esta razón el INE se avocó a la tarea de modelar la demanda de autos.

El modelo pretende obtener las elasticidades cruzadas para conocer cómo cambia la decisión de comprar un auto al cambiar el precio de otro auto. El mayor interés está en cuantificar el efecto que ten-dría en la composición de la f lota vehicular un incre-mento en el precio de los vehículos que presentan un menor rendimiento.

Para poder estimar este efecto se requiere un modelo de elección discreta alimentado por datos a nivel indivi-dual que liguen las características del consumidor con los atributos del carro que fue elegido. Actualmente, en julio de 2006, se lleva a cabo la aplicación de la encues-ta en las principales agencias de autos nuevos. Se espera contar con 1500 encuestas distribuidas en cada una de las categorías de vehículos (subcompactos, compactos, lujo y deportivos, pick-ups y SUV). La encuesta contem-pla principalmente cuatro aspectos: atributos del vehí-culo, uso del mismo, forma de pago y características del consumidor.

Se espera que las elasticidades cruzadas obtenidas mediante el proceso de estimación sean mayores al in-terior de cada uno de los segmentos que entre segmen-tos, debido a que el consumidor al percibir un incre-mento en el precio del vehículo que pensaba adquirir buscará sustituirlo por uno que sea similar en atribu-tos. Por otro lado, se espera que al haber un incremen-to en el precio de los vehículos con peor rendimiento y una disminución en el precio de los vehículos con ma-yor rendimiento, las decisiones de los consumidores se ajusten considerando la eficiencia energética como una variable sumamente importante dentro del proceso de selección.

Modelación de decisiones

de productores y consumidores

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Decisión de tecnología de riego

Uno de los problemas ambientales más apremiantes en nuestro país es la sobreexplotación de los acuíferos subte-rráneos. La agricultura utiliza el 77% del agua extraída del subsuelo, así es que resulta primordial conocer, con la ma-yor precisión posible, el efecto de diversas políticas sobre el comportamiento de los agricultores de unidades de riego, principales usuarios de los acuíferos. El INE llevó a cabo un ejercicio de modelación de la respuesta ante casos hipotéti-cos de aumentos en el precio del agua. El principal resulta-do es que en el corto plazo, sin dar oportunidad a cambios tecnológicos o de tipo de cultivo, el consumo de agua dis-minuye 15% si el precio se duplicara. Al modelar cambios en el tipo de tecnología de riego, el resultado es que la can-tidad de agricultores que utilizaría una tecnología de riego rodado (la que presenta una mayor ineficiencia en la con-ducción y la aplicación) disminuiría casi la mitad.

Modelación del tipo de cobro por organismos operadores

Además del uso agrícola, el agua tiene un uso industrial y por supuesto un uso residencial. Las actividades de cap-tación, tratamiento y suministro del agua para uso in-dustrial y doméstico, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución, son responsabilidad de los municipios. A lo largo del país existe una gran disparidad entre los nive-les de eficiencia de los servicios que proveen los diferen-tes municipios del país. En el caso del agua se observa que generalmente hay una baja o nula recaudación por cobro, falta personal especializado, hay falta de planeación y de inversión, lo que genera una cobertura parcial de servicios y un alto grado de dependencia a subsidios federales.

Ante este panorama, el Instituto Nacional de Ecolo-gía llevó a cabo un estudio para conocer qué variables inciden en la manera en que los municipios, y más par-ticularmente, los organismos operadores de agua, admi-nistran el recurso. El análisis se concentró en la manera de cobrar de los organismos operadores para conocer las variables que son relevantes en la toma de decisiones de las autoridades locales con respecto a la ejecución de es-tos servicios.

A partir de un modelo econométrico cualitativo, se encontraron los siguientes resultados. Hay cinco dife-rentes maneras de administrar el suministro de agua: 1) algunos organismos no cobran en lo absoluto; 2) otros organismos tienen un cobro fijo; 3) otros organismos di-ferencian por tipo de toma (residencial, comercial e in-dustrial); 4) otros organismos diferencian por el tamaño del tubo, y por último 5) otros diferencian por volumen. Desde el punto de vista de eficiencia económica, el tipo de diferenciación por volumen permite cobrar más a quienes más usan, de tal manera que es posible que quie-nes más agua utilizan paguen más y subsidien a los pe-queños usuarios que probablemente utilicen el agua para satisfacer necesidades básicas.

Gráfica 1. Porcentaje de agricultores que utilizan diferentes tecnologías de riego ahora, y si el precio

de bombeo aumentara 75% o 100%

Decisiones de tecnología

de riego

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El análisis econométrico permitió observar las si-guientes tendencias. Los municipios pequeños que ade-más no cuentan con organismos operadores autónomos suelen ser los que no cobran por el servicio. Los orga-nismos o municipios que cobran un monto fijo suelen ser cabeceras municipales o bien municipios que perte-necen a entidades federativas que deciden a nivel estatal el tipo de cobro fijo. El cobro diferenciado suele ser más eficiente conforme aumenta la autonomía del organismo operador, el tamaño del municipio en términos de pobla-ción y el ingreso del municipio. Es decir, los organismos operadores que son autónomos y además generan un PIB considerable y tienen una población importante suelen ser aquellos con mayores posibilidades de tener un cobro diferenciado por volumen y contar con un mejor servi-cio. No obstante, cabe resaltar que los gastos administra-tivos, de inversión y de mantenimiento casi en todos los casos rebasan la recaudación; en algunos municipios los gastos son 200 veces más altos que los ingresos.

Conclusiones

La aportación más importante de la modelación de pro-ductores y consumidores es que permite que el tomador de decisiones identifique las variables que han de mo-dificarse para incidir en la conducta de las personas. El proceso analítico que culmina en la abstracción de un modelo, es un ejercicio que proporciona al tomador de decisiones una herramienta práctica de donde pueden derivarse conclusiones que en un principio no eran ob-vias ni triviales, y que permitirán formular estrategias de acción más adecuadas.

De este modo, es posible generar políticas públicas más efectivas y menos costosas. La generación de mode-los económicos rigurosos es necesaria para:

• conocer los efectos de una iniciativa de política• proponer nuevas alternativas

• valorar distintos proyectos, y• disminuir el riesgo de equivocarnos en el diseño y

creación de políticas.

Análisis institucional

El quehacer de la gestión ambiental requiere de una re-flexión seria sobre los alcances de diversas políticas bajo un marco metodológico riguroso y que permita jerarqui-zar estrategias. El INE realiza entre otras tareas el aná-lisis de diversas políticas y omisiones de política, con el compromiso de presentar a los tomadores de decisiones evaluaciones que den luz del rumbo adecuado de la ges-tión en temas muy específicos.

Análisis de conflictos del agua

Considerando el problema del agua, además de políti-cas que envían señales distorsionadas sobre su escasez, hay procesos sociales como el crecimiento demográfico, la densificación de zonas urbanas y la migración a zonas donde la disponibilidad de agua es baja, que ejercen pre-siones adicionales sobre los acuíferos y también sobre las fuentes superficiales de agua. Las consecuencias no son sólo la dificultad creciente para cubrir necesidades de ali-mentación y salud, productivas y de preservación del am-biente, sino el surgimiento de tensiones entre usuarios y autoridades, que se manifiestan muchas veces por cana-les institucionales como demandas, quejas ante los me-dios establecidos para ello, denuncias; pero que también pueden llegar a medios no-institucionales tales como marchas, bloqueos, destrucción de infraestructura ,y vio-lencia entre usuarios o entre usuarios y autoridades.

Gran parte de estas manifestaciones de conflicto se deben a la escasez relativa del agua, es decir, a la compe-tencia de distintos grupos por el mismo acervo de agua. La competencia por el recurso es causa de conflictos de diferente intensidad y escala, tanto entre usuarios de la

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Modelo de tecnología de riego

La modelación de la tecnología de riego se hizo mediante un modelo probabilístico ordenado con una distribución del término es-tocástico del tipo Gompertz (en lugar de normal). Esto se debe a que la distribución del término estocástico del tipo de tecnologías no se distribuye normalmente, sino que tiene una forma más sesgada hacia un lado. Este supuesto mejoró significativamente el poder predictivo del modelo comparado con la especificación del logit o probit que asume una distribución normal.

Las tecnologías de riego se agrupan según su eficiencia en categoría 1: riego rodado (la tecnología más ineficiente); categoría 2: riego por aspersión; categoría 3: riego por goteo (la tecnología más eficiente). Con esta agrupación de tecnologías se estimó el modelo probabilístico ordenado bajo la siguiente especificación,

yi* = β’x

i + ε

i ~ Gompertz (εi|θ), E[ε

i ] = 0, Var[ε

i ] = σ2

en donde β’ es el vector columna de parámetros estimados y asociados a las variables correspondientes. Los resultados de la regre-sión se anexan a continuación:

Modelo de opción tecnológica

Variable Unidad de medida Coeficiente estimado

Precio sombra del agua Pesos por m3 24.699 (2.507)*Relación extracción a recarga del acuífero m3 por segundo -3.154 (0.254)*Índice de marginación Conapo 1.052 (-2.5 muy mariginados (0.181)* 2.5 no marginados) Productividad del agua Pesos por m3 1.056 (0.151)*Productividad de la tierra Toneladas por ha -0.146 (0.013)*Volumen total extraído m3 anuales -0.004 (0.000)*Usuarios Número de usuarios -0.0490

(0.008)*

(Continúa)

Análisis del conflicto

del agua

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misma comunidad como entre distintos municipios, es-tados e incluso a nivel transfronterizo; y aunque la ma-yoría de las tensiones logra ser encauzada, hay conflictos que pueden exceder la capacidad institucional de control de los diferentes niveles de gobierno.

Con el objeto de apoyar la formulación de políticas públicas del agua, en particular en la etapa del análisis de su factibilidad política, el INE realizó un estudio en el que se identifican las variables determinantes para el surgimiento de conflictos sociales por agua en México (Becerra, Sainz y Muñoz, 2006). Para obtener estas variables, se construyó una base de datos de los conflictos por agua registrados en la prensa nacional durante el periodo 1990-2002. Los resultados de un análisis probabilístico de los datos permitieron gene-rar un bosquejo general de conflictividad en México e identificar las acciones de gobierno que mayor con-flicto han producido.

La investigación sobre conflictos por agua verifi-ca el surgimiento del conflicto y cómo se manifiesta ante dos factores: 1) la escasez de agua, y 2) la ins-trumentación de políticas para resolver los problemas

de escasez, principalmente las políticas de precios y políticas que buscan resolver los problemas mediante infraestructura.

La evidencia empírica del estudio señala que a medi-da que la condición del acuífero empeora, se presentan demandas relacionadas con aumentos de precio, y cuan-do existen demandas por el recurso, la probabilidad de un conflicto aumenta.

Por lo anterior, es menester librar las etapas de nego-ciación con las diferentes comunidades, fortalecer a las instituciones para que sean capaces de cobrar, monito-rear el uso del agua y hacer cumplir los acuerdos.

Análisis de política de los océanos y costas

La ausencia de una política integral de zona costera y la importancia creciente de estos ecosistemas en los ámbi-tos económico y social, motivaron la elaboración de un estudio con el objetivo de identificar las principales lí-neas de política para un manejo integral de la zona cos-tera. En un plano general, se propone la creación de una Ley General de Océanos y Costas que integre y ordene

Variable Unidad de medida Coeficiente estimado

Utilidad neta de la tierra Pesos por ha 0.0030

(0.000)*

Superficie dominada Hectáreas -0.019

(0.003)*

Parámetro ancilar 19.489

(1.925)*

Nota: * es significativo al 5%.

Los errores estándar se muestran entre paréntesis.

208

los elementos que en la actualidad se encuentran disper-sos o incompletos en la legislación.

En el plano de la política sectorial se hacen tres pro-puestas de política: 1) la coordinación entre las áreas del sector para alinear los objetivos de política y fomentar la complementariedad de los instrumentos disponibles en la actualidad; 2) la generación de estrategias de sistemati-zación y difusión de la información disponible tanto para quienes la generan, como para los tomadores de decisio-nes de política; 3) incrementar la capacidad institucional de las áreas encargadas de la ejecución y la verificación de los instrumentos.

Conclusiones

En medio de una realidad donde el problema ambiental, objeto de la política, es parte de una controversia social y seguramente estará permeado por intereses partidistas y agendas de poder, es importante contar con herramien-tas que planteen en la discusión la información relevan-te, definiciones claras de los problemas, y que provean alternativas viables susceptibles de ser evaluadas por el tomador de decisiones.

En este sentido, el análisis riguroso de las políti-cas públicas mediante métodos cuantitativos u otros permitirá:

• alcanzar eficientemente los objetivos del sector para los problemas que requieren visión a largo plazo.

• desarrollar una agenda sectorial que atienda los problemas a corto plazo, y

• establecer medidas preventivas.

Herramientas prácticas

Desde la óptica económica, el problema básico que ge-nera la contaminación y el deterioro de los recursos na-turales es la existencia de fallas de mercado. No exis-te un mercado de contaminantes del aire que le cobre a los generadores de emisiones el precio del daño que causan a las demás personas. No hay un mercado clara-mente definido de biodiversidad, de calidad del agua… En ocasiones, ni siquiera existen unidades de medida de estos bienes ambientales: ¡en qué unidades podría medirse el paisaje!

Sin embargo, si se pudieran cuantificar las unidades del bien natural y además generar mercados con precios que reflejen los verdaderos costos sociales, entonces se forzaría a los agentes económicos a considerar el daño que sus acciones causan a los demás. Si el precio del agua que usa la ciudad río arriba refleja el costo para los agricultores río abajo, y además el costo del deterioro del acuífero y el costo sobre las especies que dependen de la calidad del río y todos los costos que implica usar el agua en la ciudad y no en otro lado, entonces es pro-bable que los consumidores de agua en la ciudad dismi-nuyeran su demanda. Si todos los usuarios del agua del mismo río pagan por el agua un precio que refleje los costos de usarla, entonces el usuario que valore más el agua se quedaría con ella, y así el recurso se utilizaría muy eficientemente.

De acuerdo con esta lógica, entonces es consecuente encarecer los combustibles más sucios, por ejemplo. Al aumentar el precio, el usuario percibe que el uso de este bien es caro para él, como lo es para la sociedad. Como consecuencia, se logra el desplazamiento paulatino de los combustibles más sucios hacia combustibles relati-vamente más limpios. Además, la creación de mercados tiene la ventaja de que permite que el recurso se utili-ce donde más se valora y además incentiva a un cam-bio paulatino de comportamiento que permite que los

Análisis de la política

de océanos y costas

209


agentes se ajusten paulatinamente a cambios de política. La Semarnat ha procurado identificar aquellas fallas de mercado que pudieran eliminarse para permitir que el sistema de precios refleje los costos para la sociedad del consumo de los bienes o servicios. Los instrumentos económicos se han organizado en tres tipos de instru-mentos: 1) aquellos que se han traducido en herramien-tas de política fiscal y que generalmente castigan a los contaminadores; 2) subsidios acoplados a la producción o al consumo que promueven el deterioro ambiental; y 3) pagos para premiar el comportamiento ambiental-mente deseable.

Instrumentos fiscales para la política ambiental

Los instrumentos económicos para la gestión ambiental en numerosas ocasiones toman la forma de impuestos, de-rechos, tarifas o subsidios. La política fiscal, en términos generales, incide en el comportamiento de los individuos y las organizaciones, y de esta manera genera comporta-mientos perjudiciales o a favor del medio ambiente. En nuestro país existen esfuerzos, muchos de ellos exitosos, por utilizar instrumentos fiscales para solucionar proble-mas ambientales. Un ejemplo es el cobro de tarifas para uso residencial del agua, que organismos operadores rea-lizan cotidianamente. En México la figura de los derechos y aprovechamientos es un instrumento que brinda flexibi-lidad para el etiquetado de lo recaudado, y se utiliza para el pago por el uso no extractivo de recursos naturales tales como el avistamiento de ballenas o el uso extractivo de es-pecies en unidades de conservación. Se ha considerado in-cluir en el precio de los combustibles un componente am-biental que encarezca los más sucios.

Precios relativos de los combustibles

La contaminación del aire es un problema ambiental que impone costos económicos y sanitarios considera-

bles para la sociedad. Muchos factores han contribuido a esta situación, entre ellos el crecimiento industrial, la explosión demográfica y la proliferación de automóvi-les. Autoridades de salud de la Ciudad de México indi-can que el costo anual de la contaminación en materia de atención hospitalaria y ausentismo laboral asciende a 837 millones de dólares. Según la Secretaría de Salud, el 35% de la carga total de enfermedades que se regis-tran en el país tiene su origen en factores ambientales, especialmente relacionados con la mala calidad del aire. En la ZMVM los niveles elevados de sustancias conta-minantes en el aire aceleran la muerte de 4,000 perso-nas por año.

La estrategia para contener la contaminación del aire tiene que ser integral. No será suficiente con sólo un pro-grama que evite la circulación de algunos coches un día a la semana; mejorar el transporte público tampoco será suficiente, pero éstas y otras iniciativas podrán comple-mentarse para solucionar este problema.

Entre otros aspectos, se prestó particular atención a que las fuentes móviles, principalmente los autos, son responsables del 84% de la contaminación atmosférica en México. Ante tal situación, parece adecuado incenti-var la reducción en el consumo de gasolina, ya que ésta resulta ser la principal fuente contaminante.

Para elaborar una propuesta que modifique precios a través de un impuesto (o subsidio), es requisito previo estudiar la sensibilidad de la demanda de las gasolinas ante cambios en los precios. Este análisis de sensibilidad permitiría prever los escenarios derivados de diferentes cambios en precios (tanto a la alza como a la baja). En tér-minos generales se obtiene que la elasticidad del precio de la gasolina es suficiente como para provocar cambios en el comportamiento de los automovilistas. Además, se obtiene que el encarecimiento de la gasolina tendrá un mayor efecto en el 10% más rico de la población. Por otro lado, será importante impulsar políticas de apoyo a grupos vulnerables y mejorar el transporte público a fin

210

incorporar el aspecto ambiental en las decisiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de Petróleos Mexicanos respecto al precio al consumidor de los com-bustibles. Considerando la dificultad para aplicar esta política, se han propuesto otros instrumentos fiscales para desincentivar el uso de combustible e incentivar el mejor desempeño ambiental de los vehículos; tal es el caso de la Tenencia Ambiental y el Impuesto Ecológico Sobre Automóviles Nuevos. Se espera entonces que al haber un incremento en el precio de los vehículos con peor rendimiento y una disminución en el precio de los vehículos con mayor rendimiento, las decisiones de los consumidores se ajusten considerando la eficiencia ener-gética como una variable sumamente importante dentro del proceso de selección.

La aplicación simultánea de estas propuestas incen-tivaría el uso de las tecnologías más limpias que hubiera en el mercado en su momento, logrando una modifica-ción en la estructura del parque vehicular, un ahorro de combustible de 6,500 millones de litros de gasolina en cuatro años, y una disminución de entre 0.34 a 0.40% del total de las emisiones de óxidos de nitrógeno y bióxido de carbono (INE, 2005ª).

Tarifas de agua

En años recientes se ha desarrollado un interés particular por el estudio de las funciones de demanda de agua para uso residencial (véase Hove y Linaweaver, 1967; Agthe y Billings, 1980; Griffin y Martin, 1981; Hanemann, 1997; Martínez-Espiñeira, 2002; Pashardes y Hajispyrou, 2002). El objetivo primordial de estas investigaciones se concentra en encontrar un instrumento de mercado para lograr un consumo más eficiente del agua y que, por su-puesto, redunde en una distribución mucho más equita-tiva entre las demandas competidoras (e.g. industrial y agrícola o ricos y pobres). Como recomendación a este problema, el precio, como señal de mercado, podría ser el

de que una política de precios tenga buenos resultados para el medio ambiente y para la distribución de los da-ños causados por el tráfico y la contaminación del aire en las principales ciudades.

Precios relativos de los autos

Debido a que los precios de los energéticos suelen ser herramientas esenciales de política fiscal, ha sido difícil

Instrumentos fiscales para

la política ambiental

211


mecanismo ideal para incentivar a los consumidores in-dividuales a realizar un uso más racional del agua.

Así como en otros países, en México los organismos que operan la distribución de agua en los municipios son en su mayoría entidades descentralizadas del sector público muy diferentes entre sí. Algunos de estos orga-nismos operadores son organismos públicos municipa-les, otros son independientes pero dependen financie-ramente del municipio, otros son organismos privados y combinaciones de estos arreglos. No obstante la gran heterogeneidad de sus arreglos institucionales, se puede aplicar medidas costo-efectivas que permitan el uso efi-ciente del agua.

En la búsqueda de estas soluciones, el INE llevó a cabo un estudio para conocer la demanda de agua residencial y así proponer mejores esquemas de pago. Los resultados indican que los usuarios residenciales son más sensibles a cambios en la estructura de las tarifas que al precio en sí mismo. Es decir, genera un mayor ahorro escalonar las tarifas que aumentar los precios. Escalonar las tarifas quiere decir que los primeros metros cúbicos de agua se cobren a precios muy bajos y si se pasa de cierto nivel, el precio aumente y así sucesivamente hasta llegar a un precio casi prohibitivo para consumos muy elevados.

En el estudio del INE se encontró que en México los hogares tienen una respuesta ante cambios en el precio mayor que la que se manifiesta en la literatura interna-cional; la consecuencia práctica de este hallazgo es que los aumentos del precio provocarán la disminución de la cantidad de agua consumida. Otro descubrimiento, que insiste en la reparación de las tuberías de abastecimien-to, es que las construcciones con más de treinta años consumen el doble de agua que las casas más nuevas.

Sistema depósito-reembolso

En 1993 México generó 28 millones de toneladas de re-siduos sólidos urbanos, y doce años después, en 2005,

esta cifra alcanzó casi 35 millones de toneladas. Como punto de referencia, el crecimiento poblacional fue del 11%, mientras que el crecimiento de los residuos sóli-dos municipales fue de 18.5%. Por otro lado, más del 20% de los residuos urbanos se disponen en calles, ba-rrancas y ríos, mientras que el resto se va a tiraderos a cielo abierto (26%), rellenos sanitarios (40%) o rellenos de tierra (9.5%).

Esta situación aumenta los riesgos ambientales y de salud para la población. Como consecuencia, es necesa-rio tomar medidas inmediatas para reducir los montos de los residuos que se generan, disminuir la cantidad de desechos que requieren disposición final, y administrar y disponer de manera más eficiente los residuos termina-les que queden (INE, 1993). Para lograr estos resultados, se requiere de medidas que se complementen entre sí.

Una de estas herramientas es el sistema depósito reembolso. Los instrumentos económicos para la mi-nimización de residuos tienen como objetivo cambiar el comportamiento de las personas. En el caso del siste-ma depósito-reembolso, el objetivo es que las personas lleven sus residuos a algún lugar adecuado en lugar de tirarlos en sitios donde generan problemas a la salud y al medio ambiente. En muchos casos es un instrumento muy apto para hacerlo de manera eficaz y sin incurrir en altos costos.

En México existe un sistema de depósito y reembolso para los envases de cerveza. Antiguamente era común cobrar el importe por los envases de vidrio de los refres-cos. A fin de ampliar el tipo de materiales que se acopian con esta herramienta, el INE elaboró un estudio para conocer la disposición de los habitantes de la Ciudad de México para regresar botellas de PET (polietilen terefta-lato) a un centro de acopio.

A partir de este estudio fue posible conocer que más del 90% de los envases terminarían en un centro de aco-pio si se cobrara un depósito de un peso, mismo que se regresa cuando se retorna el envase. El establecimiento

212

de un sistema depósito-reembolso, facilita el acopio, pero también es necesario considerar que además del importe hay costos adicionales de transporte y almacenamiento. Cuando estos costos son demasiado elevados, entonces se vuelve impráctica la medida. No obstante, a pesar de los costos adicionales, algunos casos han resultado exi-tosos, prácticos y benéficos para la sociedad. Además del vidrio y el acopio de los acumuladores de auto en Méxi-co, existen los casos de pilas, llantas, envases de bebidas y aceites usados en Australia, Austria, Canadá, Dinamar-ca, Estados Unidos, Holanda, Hungría, Suecia, Taiwán, entre otros.

Subsidios perversos para el medio ambiente

Unos instrumentos fiscales que merecen particular aten-ción son los subsidios acoplados a la producción. Las agendas de desarrollo económico y de protección am-biental coinciden de manera importante en su interés por eliminar estos subsidios. Estos subsidios son perver-sos tanto para la agenda de desarrollo, como para la del medio ambiente.

Para la agenda de desarrollo, los subsidios acoplados a través de precios de los productos o insumos crean una pérdida en bienestar al distorsionar las señales de mercado, que de otra forma harían que la producción de un bien o servicio ocurriera donde sus costos reales fue-ran más bajos. En la última reunión de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en la declaración ministe-rial de DOHA, se menciona en el párrafo 91 que “se debe alentar a la reforma en materia de subsidios que tiene un impacto negativo importante sobre el medio ambiente y son incompatibles con el desarrollo sostenible”.

Para la agenda ambiental, estas señales de mercado distorsionadas también provocan otro problema: gene-ran incentivos a una mayor expansión de la actividad económica sobre áreas naturales, o una mayor descarga de contaminantes.

Un punto donde ambas agendas divergen es que para la ambiental siempre hay ganancias por actúa unilateral-mente desacoplando subsidios. Conviene hacerlo aunque los demás países no lo hagan, porque lo que se gana es quitarle presión a los recursos naturales sin reducir los ingresos totales de los grupos que se benefician de los subsidios.

De este modo, los subsidios al agua, a los agroquí-micos, o a insumos en particular, originan un uso ma-yor que el socialmente óptimo de los recursos natura-les, y provocan una presión innecesaria sobre el medio ambiente. De acuerdo con la Organización Mundial de Comercio, el monto de los subsidios perversos a ni-vel mundial varía entre 500 mil millones y 1.5 billones (OMC 2003) de dólares al año, mismos que generan una poderosa fuerza de destrucción del medio ambiente y de la eficiencia económica.

El desacoplamiento de impuestos y de exenciones fiscales dañinos para el medio ambiente consiste en sustituir estos apoyos por subsidios directos. Otorgar incentivos en efectivo en lugar de reducir precios per-mitiría que las señales económicas de los costos priva-dos y sociales dirijan las decisiones de las personas sin reducir sus ingresos.

Hay muchos ejemplos de este tipo de subsidios; a con-tinuación se incluye el caso del subsidio a la tarifa para bombeo agrícola; la exención del IVA a plaguicidas, y el subsidio al diesel para uso agropecuario.

Subsidio al riego agrícola

El problema de sobreexplotación de acuíferos que hay en México equivale en términos prácticos a estar sacando más de una cuenta bancaria de lo que se invierte en ella. El resultado de no cambiar esta tendencia es que even-tualmente la cuenta se agota. Las consecuencias para la sustentabilidad del desarrollo en México son graves: este patrón de sobreexplotación de los acervos de agua dulce

Sistema depósito-

reembolso

213


amenaza la posibilidad de legar a las generaciones futu-ras la capacidad de satisfacer sus propias necesidades.

Y no es que el problema de la sobreexplotación de los acuíferos en México provenga de una limitación natural inescapable. Tiene que ver con un problema de propie-dad colectiva y una falla de gobierno. En México hay pro-blemas para administrar sustentablemente el agua sub-terránea, problemas que son agravados por una política de subsidios a la extracción de agua a través de la tarifa eléctrica especial que se le aplica.

El problema de sustentabilidad que provocan los sub-sidios a la tarifa eléctrica para bombeo agrícola puede ser evitado a través de una reingeniería que desacople al apoyo económico del propio precio del insumo. En otras palabras, que los agricultores reciban un apoyo econó-mico directo, que puedan usar para lo que mejor les con-venga, pero que el precio de la electricidad cubra al me-nos los costos de generación y transmisión. Con el apoyo directo, los beneficiados pueden invertir en tecnologías de ahorro de agua, en mejoras a los métodos de produc-ción, y eventualmente incrementar su productividad.

Ante estas consideraciones, el Instituto Nacional de Ecología desarrolló un modelo de demanda agrícola de agua subterránea aprovechando el experimento natural que implica tener acuíferos más sobreexplotados que otros. El precio varía entre los acuíferos por el costo que implica el bombeo de agua, mismo que se registra en los recibos de electricidad de la tarifa para bombeo agrícola, que se denomina tarifa 09.

A partir del análisis de los datos, el primer resulta-do es la regresividad del subsidio (beneficia más a los que más tienen): si se consideran sólo las comunidades que reciben subsidio a la tarifa de bombeo agrícola, las comunidades con un nivel de vida más alto, según el índice de marginación de la CONAPO, reciben 3,890 millones de pesos al año, mientras que las comunida-des más marginadas reciben en conjunto 10 millones de pesos. Peor aún, al hacer un comparativo nacional,

las comunidades con mayores niveles de marginación no reciben subsidio alguno.

Los resultados indican que el cambio en la demanda por agua sería mayor en el largo plazo, cuando el agricul-tor puede cambiar el cultivo o bien la tecnología de riego. Sin embargo, en el corto plazo, mediante ahorros que no implican cambiar de cultivo o de tecnología de riego, si el precio de la electricidad se duplica; entonces se dejarían de extraer 3,000 millones de m3 por segundo aproxima-damente; lo suficiente para que 58 acuíferos vuelvan a tener un margen de extracción y para alargar la vida útil de todos ellos.

El modelo predice que el desacoplamiento total, que equivale a cobrar 1.44 pesos por kW-h en lugar del promedio de 32 centavos, permitiría que 183 acuíferos vuelvan al equilibrio o tengan margen de extracción. Sin embargo, en el escenario de desacoplamiento total hay mayor incertidumbre porque el precio tendría que au-mentar un 450%, situación que queda fuera del alcance de predicción del modelo.

Cabe señalar que la propuesta no es la eliminación del subsidio, sino su desacoplamiento, lo que indica que los agricultores de riego en su conjunto seguirían percibiendo los 7,600 millones de pesos que actualmente constituye el subsidio a la energía eléctrica (Ávila et al.,l 2005).

IVA cero a agroquímicos

Las intervenciones gubernamentales que reducen los precios relativos de los agroquímicos hacen que haya un consumo excesivo de los mismos. Excesivo en el senti-do de que el consumo es mayor al que sería determina-do bajo las señales de un mercado sin distorsiones, y aun mayor al nivel socialmente óptimo que resulta de corre-gir al mercado para tomar en cuenta los costos ambien-tales de la contaminación puntual o difusa.

Para los productores, el mayor consumo de agroquí-micos ocurre al cambiar el precio relativo entre dos in-

214

sumos que pueden ser utilizados para las mismas tareas; se minimizarán costos eligiendo una combinación que tenga más del insumo cuyo precio fue reducido. Tres ejemplos de esta sustitución son:

a) En las tareas de deshierbe un productor puede susti-tuir con herbicidas el uso de mano de obra.

b) Un sustituto común de los fertilizantes sintéticos es dejar descansar la tierra durante uno o varios años; otro es incorporar más fertilizantes orgánicos o per-mitir al ganado que se alimente in situ, mientras sus heces fertilizan la parcela.

c) El uso de insecticidas se puede reducir utilizando métodos de control biológico, los cuales son intensi-vos en conocimiento técnico o tradicional.

Esto permite ver que los agroquímicos pueden sus-tituir tanto a la mano de obra, como al capital (humano y físico) o el tiempo. Cuando los primeros reciben subsi-dios se reduce la demanda de sus sustitutos.

El efecto de este desplazamiento de sus demandas puede tener implicaciones sociales importantes. Por ejemplo, al competir los agroquímicos contra la mano de obra, se crea una reducción de la demanda de mano de obra en las zonas rurales. Los productores orgánicos podrían competir mejor en el mercado contra quienes producen usando agroquímicos si estos últimos enfren-taran los costos reales de sus insumos, sin necesidad de depender exclusivamente de los consumidores ambien-talmente concientes.

El menor precio relativo de los agroquímicos también frena la adopción de tecnología. La oferta actual de ma-quinaria y equipo contiene varios niveles de tecnología con mayor o menor eficiencia en la aplicación de agro-químicos. La eficiencia en la aplicación reduce la exposi-ción de los trabajadores al agroquímico, así como reduce la exposición de los vecinos y áreas naturales cercanas o conectadas ambientalmente al sitio de aplicación.

El que más productores adquieran esta tecnología o le den mejor mantenimiento a sus equipos depende direc-tamente del precio del insumo que utilizan. Entre más alto sea el precio del insumo, más rentable y rápida será la tasa de adopción de la tecnología de menor impacto ambiental, y más rentable es el darle mantenimiento al equipo con que cuentan.

Si el precio de los agroquímicos aumentara, ya sea mediante la eliminación de la exención al IVA, o me-diante un impuesto diferenciado, el mercado de horta-lizas no se vería significativamente afectado; en cambio, el consumo de plaguicidas sería distinto; un impuesto diferenciado promueve el consumo de agroquímicos con toxicidades más bajas y de alternativas menos dañinas (Ávila y Muñoz, 2005).

Subsidio al diesel marino

El interés por apoyar a los pescadores artesanales y a la gran industria pesquera también ha seguido un ca-mino de subsidios distorsionantes que llevan a la so-breexplotación y el daño ambiental. Su más clara ex-presión en México son los subsidios al diesel y las gasolinas para embarcaciones. Con un precio del 40% inferior al aplicado para el resto de la economía, los combustibles para la pesca buscan ser el vehículo para evitar la quiebra de muchas empresas pesqueras. El exceso de esfuerzo pesquero ha llevado no sólo a de-teriorar la productividad de muchas pesquerías, sino a que los impactos de ésta sobre el resto de los ecosiste-mas marinos sean mayores.

Estos subsidios son un problema que México com-parte con otros países, especialmente los más ricos y con grupos de interés de pescadores muy poderosos, los países mediterráneos y bálticos dentro de la Unión Europea, Japón y Estados Unidos.

Como en los casos anteriores, es posible dar apoyos que no incentiven la sobreexplotación, pero implican

Subsidios perversos

para el medio ambiente

215


un redimensionamiento neto de la ac-tividad, más cerca de lo que es social-mente eficiente.

Reingeniería de subsidios

El objetivo de la reingeniería de subsi-dios es distorsionar lo menos posible las señales de precios, tanto precios de pro-ductos como de insumos, sustituyéndo-los por pagos neutrales. El mejor tipo de pago neutral es aquel dado en efectivo a hogares que califiquen, y que sea basado en un criterio que no dependa de su uso de insumos o su nivel de producción. Otro ejemplo es la tierra en propiedad, con límites si se quiere, o en menor me-dida, la tierra en producción.

La experiencia internacional mues-tra que no ha sido fácil desacoplar sub-sidios. Además de las consideraciones de estrategia na-cional, donde un gobierno podría no elegir realizar un desacoplamiento unilateral de subsidios por no perder “posición de mercado”, hay otras razones para la opo-sición interna a estos nuevos instrumentos. Tienen que ver con la redistribución de rentas dentro de los propios grupos beneficiados.

Una de las virtudes de los subsidios desacoplados es que pueden generar mejor distribución del subsidio cuan-do hay productores-objetivo que tienen pocos excedentes o uso de insumos. Por ejemplo, si hay, como en México, un gran número de campesinos que no producen suficiente para vender en el mercado, éstos no estarían recibiendo ningún subsidio atado a la comercialización.

En cambio, un subsidio desacoplado, como los pagos por hectárea, sí beneficiaría a este tipo de productores. Una reingeniería de subsidios que mantuviera el gasto gubernamental constante, estaría de hecho restando

subsidio a los grandes agricultores para dárselo a los pe-queños productores.

Esta ventaja distributiva de desacoplar subsidios es a la vez uno de los principales obstáculos políticos para las reformas. Aquellos usuarios que recibían beneficios por arriba del promedio serían perdedores netos con el nue-vo esquema, mientras que los usuarios que estaban por abajo del promedio se beneficiarían.

En la experiencia internacional, la oposición generada por la búsqueda de rentas es una causa importante del poco éxito que han tenido los gobiernos en lograr subsidios des-acoplados. No obstante, en estos casos, en que el esfuerzo productivo excesivo se debe a una sobre-oferta de produc-tores, el subsidio directo amplifica esta falla de mercado.

Pago por servicios ambientales

Así como en el caso de las actividades que generaban un costo social el gobierno podía imponer un cobro para

216

que los precios reflejaran el verdadero costo social, en los casos en los que las actividades generan mayor beneficio social que privado (conservación de ecosistemas) la so-ciedad podrá realizar pagos que intenten igualar el bene-ficio social con el privado. Hacer este pago representa un estímulo para las mejoras ambientales, se promueve la innovación tecnológica y se incentiva la conservación.

La mayor parte de la veces, quien hará el pago en nombre de la sociedad es el gobierno, y lo hará a través de exenciones de impuestos o por medio de programas de subsidio. Entre los programas de subsidios destacan el Programa de Desarrollo Forestal, el Procampo Ecológi-co, y el Programa de Empleo Temporal y el Programa de Pago por Servicios Ambientales. Sin embargo, cuando la sociedad civil se organiza, es capaz de premiar este com-portamiento benéfico para todos.

Algunas organizaciones privadas están dispuestas a premiar la conservación; toca al Estado crear las condi-ciones adecuadas para que estos recursos cumplan con su propósito: ejemplo de ello es el caso del usuario ecoló-gico del agua para el Delta Colorado.

Pago por servicios ambientales hidrológicos en zonas forestales

El programa de Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) es uno de los instrumentos que conforman la estrategia de políticas públicas de México para enfrentar problemas tanto de escasez de agua, como de reducción de la cubierta forestal. El mecanismo con-siste en promover contratos entre el gobierno federal y los propietarios de los bosques: el primero, a través de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) se comprome-te a realizar pagos directos a aquellos propietarios que hayan conservado las áreas forestales primarias (bos-ques en buen estado) establecidas en el contrato.

El programa se puso en práctica a partir de 2003, y se determinó que en una primera etapa el financiamiento

proviniera de los recursos que se obtienen por el pago de derechos de agua, a través de una reforma a la Ley Fede-ral de Derechos (LFD) y la creación del Fondo Forestal Mexicano (FFM). Para el primer año se fijaron en el artí-culo 223 de la LFD 200 millones de pesos.

El programa PSAH busca que en los predios benefi-ciados el bosque genere más rentas a los dueños de la tie-rra que los usos alternativos que podría tener. Para ele-gir los predios que participan cada año, se da prioridad a aquellos bosques situados en las zonas de recarga de acuíferos sobreexplotados y en cuencas con alta escasez o mala calidad de agua superficial.

El comité técnico ha modificado los criterios de se-lección de predios conforme la discusión se enriquece con nuevos análisis y evaluaciones (Braña y Martínez, 2005). Uno de los objetivos de política del programa es promover la generación de servicios hidrológicos que no se generarían sin la aplicación del programa, es decir, concentrar los pagos en los predios donde hay alto riesgo de deforestación y donde el pago podría influir en las de-cisiones de los usuarios de los bosques.

Para ello, el pago tendría que cubrir la utilidad que los usuarios podrían obtener de un uso de suelo alternativo al bosque (costo de oportunidad). Un caso ideal sería, por ejemplo, utilizar los recursos para pagar a los miembros de un ejido que están sopesando la conveniencia de abrir el bosque para sembrar milpas para el autoconsumo.

Una de las aportaciones más relevantes a la discusión sobre los criterios de selección de propuestas es la me-dición del riesgo de deforestación. La inclusión de estas mediciones permitiría focalizar los esfuerzos hacia aque-llos predios donde exista mayor probabilidad de defores-tación. Actualmente se cuenta ya con modelos de riesgo de deforestación que involucran tanto aspectos biofísi-cos, como aspectos socioeconómicos y de accesibilidad a mercados (Muñoz et al., 2003).}

Si bien el programa PSAH ha funcionado hasta ahora como un programa de subsidio directo resulta deseable

Pago por servicios

ambientales

217


que poco a poco se vaya transformando en un programa de creación de mercados locales. Tanto en la experiencia nacional como en la internacional se encuentran casos de la formación de este tipo de mercados.

Con la intención de buscar este paso desde un progra-ma de subsidio hacia la creación de mercados, el INE ha apoyado a la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) en el diseño del PSAH y en su evaluación y modificación a través de su participación en el comité técnico. Adicio-nalmente, ha implementado una serie de acciones para cumplir con uno de los objetivos principales del meca-nismo: alcanzar una etapa en que el programa sea elabo-rado, operado y financiado en el ámbito local. Para ello se requiere promover la construcción o el fortalecimiento de las capacidades locales para el diseño e instrumenta-ción del PSAH-local.

El proyecto tiene dos líneas de trabajo principales: elaborar un manual para la instrumentación del progra-ma de pago por servicios ambientales hidrológicos en el ámbito local, y proveer asesoría a los municipios y go-biernos estatales interesados en diseñar e implementar el programa.

Pago por servicios ambientales: carbono y biodiversidad

El programa para desarrollar el mercado de servicios ambientales por captura de carbono y los derivados de la biodiversidad, y para fomentar el establecimiento y el mejoramiento de sistemas agroforestales (CABSA) se estableció en 2004 con la finalidad de promover que los propietarios y poseedores de los recursos forestales tengan acceso a los mercados nacionales e internacio-nales de los servicios ambientales relacionados con la captura de carbono y con la biodiversidad de los eco-sistemas forestales. El INE participó activamente en la creación del programa y el diseño de las reglas de operación.

En 2005 se apoyaron 117 proyectos de elaboración y 14 de ejecución para captura de carbono, mientras que para biodiversidad se apoyaron 439 de elaboración y 100 de ejecución. El presupuesto de ese año fue de aproxima-damente 50 millones de pesos.

El objetivo del programa es compensar a los propietarios de terrenos forestales que proveen servicios ambientales, para que tomen conciencia del valor de este servicio cuan-do enfrenten la decisión de uso del suelo. De esta manera, se generan incentivos económicos para que la opción de con-servación del terreno compita en términos de rentabilidad, frente a otros usos como la agricultura o la ganadería.

Para el rubro de captura de carbono, la compensación otorgada a los propietarios es del orden de dos salarios mínimos por tonelada de CO2 capturada en un mínimo de 500 ha. Los apoyos se pueden otorgar hasta por cinco años consecutivos.

En cuanto al rubro de biodiversidad, una de las prin-cipales condiciones es que el potencial beneficiario de-muestre tener un compromiso de conservación de por lo menos diez años; sin embargo, los proyectos en ejecución recibirán cinco pagos anuales sujetos al cumplimiento de los compromisos establecidos en el proyecto aprobado. Los montos de apoyo, tanto para elaboración del proyecto como para su ejecución, varían dependiendo del número de hectáreas que éste incluya, y son publicados cada año por la Conafor en el Diario Oficial de la Federación.

Para otorgar los recursos, el programa opera de la si-guiente manera: en primera instancia, la Conafor da a conocer las “zonas elegibles”, esto es, los lugares del país que son susceptibles de ser seleccionados a partir de cri-terios ambientales. Posteriormente y a partir de la con-vocatoria emitida en el Diario Oficial de la Federación, los propietarios dentro de las zonas elegibles presentan una solicitud a la Conafor. Finalmente, el comité nacio-nal analiza la solicitud y decide si la acepta o la rechaza.

Cabe destacar que las solicitudes son calificadas con base en los criterios de prelación establecidos en las re-

218

glas de operación. Entre los criterios se encuentran las siguientes: que tenga algún tipo de contrato por venta de servicios ambientales, que se encuentre en un municipio de mayoría indígena y que esté ubicado en una ANP, en un humedal de importancia mundial (sito Ramsar) o una zona clasificada como Área de Importancia para la Con-servación de las Aves (AICA).

Además de estos criterios generales, existen criterios diferenciados para captura de carbono y para biodiver-sidad. Con respecto a la captura de carbono se valora favorablemente que el proyecto se destine a usos estruc-turales y que el proyecto esté apegado a los lineamien-tos de la Convención Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas. Con respecto a la biodiversidad, se va-lora favorablemente estar dentro de alguna de las regio-nes terrestres o hidrológicas prioritarias publicadas por Conabio; así como contar con una Unidad de Manejo y Aprovechamiento de Vida Silvestre (UMA).

Usuario ecológico

Existen ecosistemas costeros que requieren de un caudal mínimo de agua para funcionar adecuadamente; pero el agua cuenca arriba se utiliza para actividades como la agricultura o el consumo humano. El problema es mu-cho más relevante cuando se tiene en cuenta que los eco-sistemas costeros son fuente de riqueza y bienestar para comunidades enteras, y que el agua puede ser más renta-ble cuenca abajo que cuenca arriba.

Pese a las dificultades que puede haber para la compra de agua por parte de los beneficiarios de los bienes y ser-vicios del ecosistema, existen casos en los que la sociedad (a través de donaciones) manifiesta su deseo de compra de agua para usos ecológicos. Un claro ejemplo de ello es en el delta del río Colorado, donde organizaciones no gubernamentales y asociaciones civiles realizan acciones y negociaciones para lograr que el río Colorado lleve al menos el caudal mínimo necesario para el ecosistema.

Pago por servicios

ambientales

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Estudios preliminares realizados por el Instituto Na-cional de Ecología indican que los beneficios económicos (pesca, recreación, paisaje, caza, existencia) por el mante-nimiento del caudal mínimo de agua generan 380 millo-nes de pesos. Comparando estos beneficios con los costos de iniciar el proyecto y con los costos anuales de mante-ner el flujo de agua constante, se tendría un valor presente neto social de 154 millones de pesos (Sanjurjo, 2006). Este ejemplo muestra que el reconocimiento del usuario ecoló-gico del agua no es sólo una cuestión ambiental sino que puede resultar en una inversión social altamente rentable.

Información para la creación de mercados verdes

La economía ha puesto particular atención al problema de información desigual de los participantes en un mercado. La eliminación de asimetrías de información permite a los consumidores efectuar decisiones de compra más acordes con sus propias preferencias. Si se dan a conocer los atribu-tos ambientales de algunos productos, es probable que al menos un segmento del mercado se convierta en consumi-dor de bienes y servicios amigables con el medio ambiente.

Lo anterior ayuda además a que el público presione a las empresas para producir de una manera sustentable. El etiquetado de productos que especifican sus procesos, los instructivos para hacer más eficiente el consumo de energía eléctrica en el hogar, y la publicación de resul-tados de las empresas contaminantes, son ejemplos de eliminación de asimetrías de información.

Una situación en la que el mercado asigna ineficiente-mente los recursos de la sociedad es cuando la informa-ción no es completa para alguna o algunas de las partes involucradas, es decir, cuando existen asimetrías de in-formación. El argumento clásico es que algunos vende-dores con información completa de la calidad de un bien no estarán dispuestos aceptar los términos ofrecidos por un comprador con menos información.

Como consecuencia de lo anterior, las transacciones no se llevan a cabo o se obliga a que la venta del bien sea a un precio menor que el que hubiera si se conociera toda la información. Por ejemplo, hay un sector del mer-cado turístico que valora los esfuerzos de los hoteleros por tomar medidas para disminuir el impacto sobre el medio ambiente: usar menos agua para el lavado de blan-cos, disminuir el consumo de energía, tratar sus aguas de desecho. Si los turistas no pueden diferenciar un hotel convencional de un hotel que toma medidas adicionales para cuidar el ambiente, entonces no hay manera de pre-miar a los “hoteles sustentables” con su preferencia o con la disposición a pagar más.

Por esta razón, es indispensable que exista una ma-nera de diferenciar productos por su cuidado del medio ambiente, por sus beneficios para la salud (como los pro-ductos orgánicos) y por otras características que pueden ser valoradas por el mercado. Los desafíos para una in-formación adecuada pueden enfrentarse a través de la certificación o el etiquetado, pero es crucial la reputación y la validez de la etiqueta, pues el mercado debe recono-cer y creer que lo que dice el sello es veraz.

Para eliminar este tipo de problemas, el gobierno puede obligar a los productores a publicar información referente a la producción de sus contaminantes, al uso de agroquímicos, a la cantidad de nutrientes de un produc-to, y otros atributos más.

La eliminación de asimetrías de información permi-te a los consumidores efectuar decisiones de compra más acordes con sus propias preferencias. Además ayuda a que el público presione a las empresas a producir de una mane-ra sustentable. El etiquetado de productos que especifican sus procesos, los instructivos para hacer más eficiente el consumo de energía eléctrica en el hogar, y la publicación de resultados de las empresas contaminantes, son ejem-plos de eliminación de asimetrías de información.

El INE ha concentrado su atención en sectores estra-tégicos y con algunas deficiencias en su manera de dar a

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conocer al mercado los atributos ambientales: el turismo, la certificación industrial manufacturera y la certifica-ción de madera. Pero también se estudió la mejor manera de dar a conocer información, como es el caso del sello “industria limpia” que otorga la PROFEPA, o la creación del sistema nacional de playas.

Una de las maneras de reducir los problemas de in-formación es mediante la divulgación de la información. Esto puede ser mediante la generación y la difusión de información que no se tenía, o bien mediante la creación de obligaciones para hacer pública la información priva-da. Algunos ejemplos para hacer pública la información privada son los etiquetados obligatorios sobre eficiencia energética de algunos productos o el contenido nutricio-nal de algunos alimentos. El otro de los casos es generan-do información nueva y divulgándola.

Información sobre calidad del agua en las playas

En el transcurso de esta administración se crearon las normas de certificación de playas, que servirán para fortalecer el Sistema Nacional de Información sobre la Calidad del Agua en Playas Mexicanas. El objetivo de este sistema es monitorear la calidad del agua de mar de las 15 playas de mayor turismo, con el fin de informar a los turistas, prevenir enfermedades e incentivar el mejo-ramiento de la calidad del agua.

El programa funciona por medio de banderas de cua-tro colores que indican la calidad bacteriológica del agua de mar. El azul es el de mayor calidad, después el verde, el amarillo y el rojo que señala el mayor riesgo sanitario. El IMTA es el encargado de actualizar la información: toma muestras del agua a 25 y 150 metros de la playa, a 20 centímetros de profundidad en contracorriente. Se toman en cuenta dos bacterias como indicadores: los co-liformes fecales y los enterococos. Estos indicadores son representativos de aguas residuales generadas por pro-cesos industriales, turísticos y agrícolas. Estas y otras

bacterias, así como virus presentes en el agua de mar contaminada, son responsables de enfermedades como cólera, gastroenteritis, salmonelosis, conjuntivitis, hepa-titis, enfermedades respiratorias, entre otras.

Como complemento a este esfuerzo, el INE hizo un estudio para hallar estrategias de mercadotecnia para dar a conocer esta información a la población.

Otro ejemplo claro de la utilidad de divulgar infor-mación para eliminar problemas de asimetría en la in-formación y así permitir que el mercado demande bienes más benignos para el medio ambiente, es la presentación visible de las emisiones de los autos cuando un ciudada-no tiene intenciones de adquirir un auto nuevo.

Industria limpia

Además de las opciones de mercado, existen acuerdos con diversos agentes que permiten beneficios para el me-dio ambiente. Un actor particularmente relevante es el sector empresarial. La empresa tiene una relación muy importante con el medio ambiente: por un lado, como agente situado entre el mercado de bienes y servicios (fi-nales, intermedios y de producción), y por el otro, en los mercados de los insumos productivos.

Aunque la mayoría de las empresas prestan muy poca atención a la sostenibilidad a largo plazo, algunas reco-nocen la necesidad —y los beneficios a largo plazo— de invertir en el medio ambiente y los recursos sociales, que son la base de todas las economías, y consecuentemente analizan diferentes opciones.

La adopción de criterios de responsabilidad social y ambiental de las empresas toma en cuenta la formación de políticas y sistemas de gestión en los ámbitos econó-mico, social y ambiental, la transparencia informativa de los resultados alcanzados en tales ámbitos, y el reconoci-miento externo de los mismos.

En este sentido, se dice que las organizaciones ejer-cen su responsabilidad social y ambiental cuando pres-

Información para la creación

de mercados verdes

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tan atención a las expectativas que sobre su comporta-miento tienen los diferentes grupos de interés; éste es el caso de los empleados, socios, clientes, comunidades locales, ambiente, accionistas y proveedores, que como parte de sus objetivos contemplan contribuir a un de-sarrollo sustentable (que considera lo ambiental, social y económico).

Este enfoque de la gestión empresarial supone una manera diferente de manejar los impactos de sus ac-tividades en la economía, en la sociedad y en el medio ambiente. La atención pública respecto a los impactos de las actividades de las empresas adquiere un carácter universal con los conocidos casos del Bophal, el Exxon Valdez y Prestige, eventos documentados por los me-dios de comunicación que tuvieron un impacto am-biental negativo.

Por esta razón, el nuevo enfoque de responsabilidad social empresarial considera que las demandas sociales en buena parte se articulan a través de los mercados de producto y consumo responsable; mercados de capitales en inversión socialmente responsable; o a través de la diferenciación de productos ambientalmente superiores sin haber regulación obligatoria, pero sí procurando ob-tener una ventaja a través de las ganancias.

El INE reconoce que la transición hacia un desarrollo sustentable implica un esfuerzo continuado por parte de todos los sectores, incluyendo a las empresas. Por ello, se ha procurado reunir a distintos actores gubernamentales y privados para compartir sus puntos de vista y difundir la importancia de la adopción de criterios de responsabi-lidad social y ambiental de las empresas.

Además, se han llevado a cabo estudios para cono-cer los motivos que llevan a una empresa a adoptar una postura de mayor respeto al medio ambiente y los me-canismos más eficaces para incentivarlo. Asimismo, se analizan las herramientas al alcance de las empresas para abordar sus problemas ambientales relacionados con la producción y distribución de bienes y servicios,

tales como los sistemas de gestión ambiental, las audito-rias ambientales y la certificación.

La aplicación coercitiva de la legislación ambiental es una condición necesaria pero no suficiente para lograr el mejoramiento ambiental del que es capaz la industria. Es verdad que, para algunas empresas, la posibilidad de su-frir una multa o una clausura constituye una motivación muy importante para cumplir con la normatividad, pero también es cierto que muchas empresas están dispuestas a cumplir con las normas por iniciativa propia e incluso a ir más allá de las exigencias legales, cuando cuentan con un entorno favorable.

Para que haya cumplimiento de la legislación am-biental por parte de la industria, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) órgano descen-tralizado de la Semarnat, tiene dos mecanismos: uno coercitivo, que son las inspecciones y otro voluntario, que es la auditoria ambiental.

Las auditorias ambientales voluntarias en México son aplicadas a través del Programa Nacional de Auditoria Ambiental (PNAA). Este programa voluntario se inició en 1992 bajo la iniciativa de la PROFEPA, y su certificado de participación es conocido como Industria Limpia. El PNAA fomenta la auditoria ambiental a través del uso de negociaciones y acuerdos voluntarios con el sector in-dustrial de jurisdicción federal.

A partir de estudios realizados por el INE, se deter-minó que ciertas condiciones pueden incentivar a las empresas a participar en la certificación ambiental vo-luntaria (INE-DGIPEA, 2003). Las empresas exportado-ras, las proveedoras del gobierno, las que tienen mayor capital, las que pertenecen a los sectores de la construc-ción, electricidad, agua, gas, manufactura, minería y otros servicios, son las que tienen mayor probabilidad de unirse al programa.

De forma paralela se realizó un estudio para conocer a fondo los incentivos que tienen las empresas manufac-tureras para participar en el PNAA. La principal conclu-

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sión es que es importante canalizar esfuerzos hacia las empresas exportadoras, y que se debe procurar que las empresas proveedoras del gobierno también participen en este esquema.

Certificación turística

Específicamente en el área de certificación de servicios tu-rísticos, el INE llevó a cabo una encuesta en nueve regiones representativas de alta actividad turística, para determinar los beneficios de la certificación ambiental de hoteles.

Los resultados del estudio muestran que en efecto los turistas están dispuestos a pagar entre 30 y 60 dólares extra por habitación por noche si el hotel tiene prácticas sustentables o bien, están dispuestos a sacrificar como-didad por que el hotel tenga más elementos sustentables. Estos resultados muestran que existe un nicho de mer-cado turístico que demanda prácticas sustentables; que el comportamiento ambientalmente amigable puede re-dituar en ganancias para los inversionistas; y que es im-portante contar con una certificación creíble y adecuada del nivel de sustentabilidad de los hoteles.

Este estudio fue presentado en diferentes seminarios y conferencias y ante tomadores de decisiones, tanto de SECTUR como de Semarnat. A partir de entonces, la Semarnat se unió a la Red de Turismo Sostenible de Latinoamérica, lo que significa un avance en la transver-salidad de las políticas ambientales. Además, la PROFE-PA incluyó en su programa de certificación a los hoteles de manera específica, y firmó un convenio en 2003 con SECTUR para la promoción del sello de Certificación Ambiental Turística.

El siguiente paso es lograr que el sello o certificado de hotel sustentable sea reconocido por el mercado. Las ac-ciones en este sentido van por el camino de llevar a cabo estrategias de mercadotecnia para dar a conocer este se-llo, y sobre todas las cosas procurar su reconocimiento y legitimidad.

Mercado de madera certificada

Además del sector turístico, otro de los sectores prio-ritarios dentro de la agenda ambiental que ha adoptado la certificación voluntaria como instrumento de regu-lación interna es el sector forestal. En México la cer-tificación de madera fue introducida y promovida en 1994 como resultado de una alianza establecida entre el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible en México (CCMSS) y el programa Smartwood de Rain Forest Alliance.

El CCMSS promueve el manejo forestal sustentable en las comunidades forestales impulsando la certificación a través del Forest Stewardship Council (FSC, en inglés). El gobierno federal mexicano reconoció el valor de impulsar esta y otras formas de certificación que enviaran la señal a los consumidores de que la madera que compraban in-cluía servicios adicionales de conservación del entorno.

Desde la creación de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), la certificación recibió apoyos estratégicos y subsidios a través de los programas PRODEFOR y PRO-CYMAF. Las comunidades forestales del norte, centro y sur del país que participan, confían en que la certifica-ción es un instrumento poderoso no sólo para estimular la conservación y proteger los servicios ambientales del bosque, como la protección de la biodiversidad y la cap-tura de carbono, sino también para generar ingresos.

Actualmente en México hay un total de 36 ejidos certificados por FSC que cubren 613,671 hectáreas. Los productores forestales del norte del país tienen acce-so a los mercados de Estados Unidos y Europa, que es en donde se encuentra la demanda de madera certifi-cada. Estos productores en efecto perciben beneficios económicos. Pero por otro lado, los productores de los estados del sur y del centro del país no han tenido la oportunidad ni la capacidad para tener acceso a los mercados de exportación, y por lo tanto no han perci-bido el beneficio pecuniario de la certificación y sí en

Información para la creación

de mercados verdes

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cambio incurren en altos costos para mantener el certificado.

El INE llevó a cabo un estudio (INE, 2005b) para identificar el esta-do del mercado de madera certificada. Las principales conclusiones fueron: el mercado mexicano de madera certifi-cada tiene serias deficiencias; las im-portaciones de madera de Brasil y Chile son más competitivas que el producto nacional. Cualquier iniciativa empre-sarial que pretenda generar una mayor productividad tiene que considerar los acuerdos preestablecidos y el tipo de organización de ejidos y comunidades. Y en tercer lugar, la desorganización de las comunidades es un gran obstáculo para la productividad.

En muchos aspectos el producto no es el problema, porque la calidad de la madera mexicana es superior a la de Brasil y Chile. El problema está en el manejo de las operaciones de diversas formas. En muchas de estas organizaciones las posiciones administrativas se rotan entre los miembros y no hay continuidad en los proyec-tos. Los problemas son administrativos, de contabilidad y proyección: les hacen falta planes de negocio. El tipo de producción que usan es obsoleto, lo que le resta valor agregado al producto.

En cuanto a los canales de distribución, el proble-ma principal es que no se hace una diferencia entre la madera certificada y la no certificada, y por lo tanto no se aprovecha la segmentación del mercado. Hay una clara evidencia de que la cadena se rompe, puesto que las ventas finales no están certificadas. Existe poca o nula evidencia que muestre que se venden productos de madera certificada en México, porque faltan canales de distribución y existe poca información, además de la

falta de sensibilidad de los fabricantes de productos a base de madera.

Finalmente, se realizó una encuesta a los consu-midores, en la que se encontró que el concepto de certificación era poco conocido; sin embargo, los en-trevistados reportaron que sería un factor potencial en la decisión de compra. A partir de estos hallazgos, los siguientes pasos deben encaminarse hacia parti-cipar con las comunidades para resolver sus proble-mas de organización, sus problemas contables y de visión estratégica.

Por otro lado, la autoridad ambiental participa activa-mente para lograr el reconocimiento de la certificación de madera al final de la cadena productiva (vendedores de muebles, por ejemplo). Además será necesario conti-nuar promoviendo la comunicación entre los diferentes eslabones, hasta lograr el acceso a los mercados que va-

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loran las características sustentables, ya sean mercados nacionales o internacionales.

Conclusiones

En esta segunda sección del capítulo se han enumera-do ejemplos de herramientas prácticas; es decir, instru-mentos económicos que inciden en el comportamiento de las personas. Es importante notar dos características comunes de este tipo de instrumentos. En primer lugar, los instrumentos económicos permiten alcanzar los ob-jetivos ambientales al menor costo posible.

En segundo lugar, los instrumentos económicos eli-minan la necesidad del regulador de conocer el compor-tamiento específico de los agentes que pudiera requerir la normatividad (por ejemplo, la regulación de plaguici-das podría requerir información referente al tipo de pla-guicida que se consume, en dónde se utiliza y bajo qué condiciones; pero mediante un aumento en el precio de los plaguicidas más tóxicos hay la certeza de la respuesta del agricultor sin necesidad de un monitoreo).

Cabe señalar que el uso de los instrumentos eco-nómicos no elimina la necesidad de normas, controles, sanciones y, por supuesto, el correcto establecimiento de derechos de propiedad y de acuerdos sociales explícitos o implícitos. Por lo general, los instrumentos económicos complementan la regulación directa.

Pero en contraste, también es importante mencionar que el uso exclusivo del control directo no resolverá los complejos y numerosos problemas ambientales en Méxi-co. A medida que se confía más en el mercado como asig-nador de recursos, es importante contar con el análisis científico y riguroso que permita conocer el impacto de las iniciativas en materia de instrumentos económicos.

Es necesario conocer si una medida en particular en efecto tendrá efectos distributivos negativos; saber si en efecto habrá consecuencias inflacionarias; saber si, al contrario, el beneficio excede por mucho el costo para

los mexicanos de hoy, y conocer con la mayor certeza po-sible el costo para las futuras generaciones.

Existe un consenso cada vez más amplio en la comu-nidad política acerca de la necesidad de incorporar los in-centivos económicos dentro del portafolios de estrategias de protección ambiental, y por esta razón es imprescindi-ble contar con un equipo de expertos que se avoquen a la tarea de generar, estudiar y evaluar estas iniciativas.

De no contar con un espacio para la reflexión desde la perspectiva económica de la agenda ambiental que, con la rigurosidad analítica que el caso merece, no conside-re las posibles opciones, entonces la gestión ambiental perderá la gran oportunidad de usar instrumentos que permiten llegar a soluciones factibles con menores cos-tos para la sociedad mexicana.

Para solucionar los graves problemas ambientales que enfrenta nuestro país, es necesario utilizar todas las he-rramientas al alcance. La misión de resolver la compleji-dad de los problemas de deforestación, erosión del suelo, sobreexplotación de acuíferos, contaminación del agua y del aire requerirá que se modifique la conducta de los ho-gares, las empresas y los gobiernos, porque las decisiones económicas de estos tres agentes son la fuerza más impor-tante de transformación y uso de los recursos naturales.

Para diseñar políticas que lleven al desarrollo sus-tentable, es necesario entender las variables que influyen en estas decisiones. Estas consideraciones económicas tienen diferentes impactos en el medio ambiente, que dependen entre otras cosas del contexto político, del cre-cimiento poblacional, del ingreso del país y cómo se dis-tribuye, de los cambios inducidos por instrumentos de política ambiental y de otros sectores, de la dotación de recursos naturales y de la calidad de los mismos.

Hacia delante será necesario impulsar de manera de-cidida los siguientes aspectos:

• Instrumentos fiscales que permitan que los contami-nadores enfrenten los costos de sus decisiones: aumen-

Conclusiones

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tar el costo de usar combustibles sucios, aumentar el costo de contaminar el agua, el costo de disponer in-adecuadamente de los residuos. Hay muchos ejemplos enumerados a lo largo del texto que presentan situa-ciones en las que es necesario aumentar estos costos.

• En el otro extremo, se requiere premiar actividades de conservación, de cuidado del ambiente, que invo-lucran costos para quienes las llevan a cabo. Tal es el caso del pago por servicios ambientales, del recono-cimiento del usuario ecológico.

• Por razones de justicia social, se requiere otorgar subsidios a grupos vulnerables; o bien, con el objetivo de impulsar algún sector en particular, será necesa-rio subsidiar algunas actividades. Sin embargo, el de-sarrollo sostenible requiere que los subsidios se des-acoplen de la extracción, deterioro o contaminación de los recursos naturales.

• El desacoplamiento de subsidios es una herramienta transversal que incide en el sector pesquero, indus-trial y agrícola, donde habrá que lidiar con grupos de interés con elevada cohesión.

• Se requerirá una gran dosis de voluntad política para llevar a cabo una reingeniería de subsidios, pero los resultados valdrán la pena por los altos be-neficios que implica para la colectividad: transpa-rencia, equidad, competitividad y un mejor medio ambiente.

Finalmente, una estrategia que reditúa en ganancias donde antes no las había es la procuración de informa-ción. Pueden surgir nuevos mercados cuando los consu-midores conocen las características ambientales de los productos. La sociedad puede exigir la solución de pro-blemas como la contaminación del agua cuando se cono-ce la calidad del agua en playas.

Es responsabilidad del Estado llevar a cabo políticas que procuren un desarrollo sostenible, pero el Estado re-querirá utilizar herramientas que incidan en las decisio-nes de los ciudadanos, particularmente que logren que el comportamiento económico de hogares, empresas y gobiernos considere al medio ambiente como una varia-ble de gran trascendencia.

194el caso de la valoración del servicio recreativo de los man-glares en Nayarit o la valoración...

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