ESTA PROPUESTA ELIGIO EL AUTOR Alternativa a la seguridad · Tanto la Guardia Nacional como la...

Pocos mexicanos saben que la Constitución contempla la Guardia Nacio-nal. Este desconocimiento se refleja en la poca atención que dicha institu-ción ha recibido por parte de constitucionalistas y estudiosos del Derecho militar. Por otra parte, está la recién creada Gendarmería, una institución que fue adoptada por varios países europeos en el siglo xix.

Tanto la Guardia Nacional como la Gendarmería son motivo del surgi-miento de muchas preguntas que pocos se habían interesado en analizar y contestar. Esa omisión es subsanada con esta obra de Martín Gabriel Barrón.

Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional es un do-cumento analítico de gran valor académico, que permitirá a los lectores aquilatar las bondades de ambas instituciones a través de los sólidos argu-mentos presentados.

Esta obra es una guía y un acicate para los juristas en materia constitu-cional y del Derecho militar para la profundización en el estudio relaciona-do con estas instituciones; tarea de indudable importancia en un país como México, en el que el tema de la seguridad pública precisa de acciones claras y eficaces.

Alternativa a la seguridad:Gendarmería o Guardia Nacional

Alternativa a la seguridad:Gendarmería o Guardia NacionalMartín Gabriel Barrón Cruz

Coord. trabajo de investigaciónCarolina Reyes de la Parra y Ana Reynoso Landerreche

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MARTÍN GABRIEL BARRÓN CRUZ

Historiador y criminólogo. Es profesor-investiga-dor del Instituto Nacional de Ciencias Penales y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (sni-I), autor de las obras Análisis criminológico de la investigación ministerial (2013), Violencia y seguridad en México en el umbral del siglo xxi (2012), Actuaciones ministeriales en el homicidio de León Trotsky (2009), El nudo del silencio. Tras la pista de una asesina en serie: La Mataviejitas (2007), Policía y seguridad en México (2005), Una mirada al sistema carcelario mexicano (2002) y Ulúa: Fortaleza y Presidio (1998); es coautor de Guardia Nacional y Policía Preventiva: dos pro-blemas de seguridad en México (2004), Fortifica-ciones, Guerra y Defensa de la Ciudad de México 1844, 1847-1848 (2003), Islas Marías. Una visión iconográfica (2002) y Sinaloa Invadida 1845-1848 (1999), entre otras.

Asimismo, ha colaborado en los títulos Sociolo-gía del Cuerpo. Gritos apagados y voces del ma-ñana. Violencia, Derechos Humanos y Certidumbre (2012), Herramientas para combatir la delincuen-cia organizada (eds. de 2010 y 2012), Dilemas de la Seguridad Pública (2011), Seguridad ciudadana. Dimensiones, retos y algunos temas selectos (2011), Narcotráfico, crisis social, derechos humanos y gobernabilidad: una agenda para el futuro (2010), Arquitectura Política del miedo (2010), Rostros y Personajes de las Ciencias Penales (eds. de 2003 y 2006), Homicidios y Desapariciones de Mujeres en Ciudad Juárez (Análisis, críticas y perspectivas) (2004) y La influencia de la ciencia penal alemana en Iberoamérica. En homenaje a Claus Roxin (pri-mer tomo, 2003) y otros más. Para las ediciones que el Inacipe preparó en ocasión del bicentenario de la Independencia de México, el autor coordinó la obra Cinco ordenamientos penales del siglo XIX (2010).

ESTA PROPUESTA ELIGIO EL AUTOR

En el marco del

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TEMAS SELECTOS


DIRECTORIO

Arely Gómez GonzálezProcuradora General de la República

y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe

José Alberto rodríGuez CAlderónSubprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr

y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del Inacipe

rAfAel estrAdA miChelDirector General

del Instituto Nacional de Ciencias Penales

elisA speCkmAn GuerrASecretaria General Académica

JorGe mArtínez iGlesiAsSecretario General de Extensión

Alfonso Jesús mostAlAC CeCiliADirector de Publicaciones


MARTÍN GABRIEL BARRÓN CRUZ

Coord. trabajo de investigaciónCarolina Reyes de la Parra Ana Reynoso Landerreche

AlternAtivAA lA seguridAd:Gendarmería o Guardia Nacional


Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional

© 2015 Martín Gabriel Barrón Cruz

© Instituto Nacional de Ciencias PenalesInstituto Nacional de Ciencias Penales Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan, Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F.

Primera edición, julio de 2015

ISBN: 978-607-9404-60-4

Se prohíbe la reproducción par cial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o in formación de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.

Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus derechos.

Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.

Impreso en México • Printed in Mexico

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Barrón Cruz, Martín Gabriel, autor. Alternativa a la seguridad: Gendarmería o Guardia Nacional / Martín Gabriel Barrón Cruz. — Primera edición. — México, D.F. : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2015. XXIV, 332 páginas ; 23 cm.

Bibliografía: páginas 149-166ISBN 978-607-9404-60-4

1. México - Guardia Nacional. 2. Policía — México. 3. Seguridad nacional — México. I. Instituto Nacio-nal de Ciencias Penales (México). II. Título. 355.370972-scdd21 Biblioteca Nacional de México

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In memoriam Almirante I.M.N.

Rodolfo M. Castro Alva


IX

CONTENIDO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

I Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1. Canadá: Gendarmerie Royale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2. Argentina: fuerza intermedia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3. Otros modelos: la Guardia Civil Española . . . . . . . . . . . . . . . . 7

II Gendarmería francesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1. Reforma en la defensa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2. Lo militar y policial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3. Nuevos vientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4. Diferencia entre lo policial y lo militar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

III La Guardia Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

1. Los orígenes: el ejército Borbón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. El turbulento amanecer del siglo xix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3. La fundación de la Guardia Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4. La Guerra del 47 y la Guardia Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 5. Ley Orgánica de 1848 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 6. Las reiteraciones del siglo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69


ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONALX

7. El ordenamiento de 1857 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 8. Albores del siglo xx . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 9. La deformación jurídica de la Guardia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 10. Intentos por activar la Guardia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

IV Gendarmería a la mexicana: modelos decimonónicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

1. Imperial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 2. Rural y montada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3. Hacendaria y fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114 4. Militar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118 5. Funciones policiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

A. Guardia Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 B. Gendarmería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 C. ¿Es la Gendarmería la solución a la seguridad? . . . . . . . . . . 128 1. La proximidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 2. Seguridad pública vs. ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 3. Las atribuciones: mar de confusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Material de archivo y documentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Anexo I Reglamento de la Policía Rural (1880) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169


CONTENIDO XI

Anexo II Reglamento para organizar la Guardia Nacional (1846) . . . . . 185 Anexo III Ley Orgánica de la Guardia Nacional (1848) . . . . . . . . . . . . . . 199 Anexo IV Reglamento para el alistamiento de la Guardia Nacional (1848) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Anexo V Reglamento de la Guardia Nacional de Nuevo León (1868) . . . . 215 Anexo VI Milicias y Guardia Nacional en el Distrito Federal (Catálogo) . . . . 235 Anexo VII Disposiciones de las Milicias y Guardia Nacional (1778-1880) . . . . 295 Anexo VIII La Guardia Nacional en las Constituciones Estatales . . . . . . . . . . . 301 Anexo IX Legión de Gendarmería (1865) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .311 Anexo X Ley Orgánica del Ejército (1865) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317


XIII

Hay dos instituciones a las que deseo agradecer por el soporte que me brindan en la investigación, no sólo de esta obra, sino en los últimos años: la primera es el Instituto Nacional de Ciencias Penales, cuyo director general Rafael Estrada Michel brindó el apoyo de manera decidida a este nuevo proyecto; así como al personal de la Dirección de Publicaciones, a quienes agradezco toda su valiosa colaboración en la versión final del texto. La segunda es el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, mediante el respaldo del Sistema Nacional de Investigadores.

El tema de la Guardia Nacional representa una insistencia perso-nal desde hace casi dos décadas, de tal manera que, a lo largo de es-tos años, hay deudas con colegas tanto por sus críticas como por sus comentarios, gracias a todos aquéllos que de manera directa o invo-luntaria participaron con sus aportes. De la misma manera tengo que reconocer el apoyo inestimable de Héctor Madrid Mulia, quien me permitió compartir sus reflexiones en torno a la policía rural para in-tegrarlas al texto.

Especial agradecimiento a mi asistente Jorge Carmona Núñez, quien fue el encargado de realizar las transcripciones de los Regla-mentos y Leyes que se presentan en los anexos.

Reconozco que el trabajo de investigación me aparta del cariño de las dos mujeres que me acompañan en el peregrinaje de mi vida, ellas son Laura Castro Aguilera y Laura Barrón Castro. A ambas, gracias por su comprensión y apoyo.

Agradecimientos


XV

Desde hace casi dos décadas, la Guardia Nacional atrajo mi atención y se convirtió en un tema de investigación. Durante este largo proceso es per-ceptible comprobar que no recibe atención analítica por parte de quienes se dedican al estudio del Derecho constitucional o de la historia militar.

En la Constitución Política vigente hay diversas alusiones a dicha institución. De inmediato surgen varias interrogantes: ¿qué es la Guar-dia Nacional?, ¿cuándo surgió?, ¿por qué la Constitución se refiere a ella?, ¿cuál es el grado de conocimiento que tenemos de ella?, ¿qué sabemos acerca de ella?, ¿cómo se conforma?, ¿por qué está incluida en la Constitución?, ¿cuál es su referente histórico? Las preguntas se agolpan, pero de la mayoría se carece de respuestas.

Por otra parte, en la actualidad política que vive el país, desde la campaña del candidato y hoy presidente Enrique Peña Nieto se propu-so la conformación y creación de una Gendarmería.1 El proyecto vio la luz el 22 de agosto de 2014, ya no como un cuerpo sino como una

1 De acuerdo con Ernesto López, “en 1994 habíamos corroborado que la clase política y los operadores institucionales se alineaban, con base en prejuicios y no en evidencia, a favor del paradigma incremental de la seguridad, según el cual más recursos equivale a menos delito y violencia. Hoy la evidencia refuta con más fuerza que nunca tal idea […] la historia se repite y la pregunta obligada es por qué debemos esperar que los resultados sean distintos. Una vez más el gobierno federal nos entregará más policía […se presentará la Gendarmería] habrá pompa y estruendo. Se nos dirá que es un logro, que los gendarmes le darán más seguridad al país, que tenemos una mejor policía y que se cumple con una oferta más del presidente […] no habrá, como nunca ha habido, una voz política influyente que cuestione la oferta de incrementar la policía [pero] jamás habrá policía federal que alcance en un país donde la autoridad local no logra ser el primer y más cercano frente de protección al ciudadano”. “Gendarmería: otra vez, más policía”, El Universal, 19 de agos-to de 2014; se puede consultar en: eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/08/71930.php

Presentación


ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONALXVI

división dentro de la Policía Federal.2 Esto es una muestra de los ca-prichos políticos de cada sexenio. Es decir, crear algo aparentemente nuevo que es simple maquillaje institucional. Es lamentable que por una decisión estrictamente política surja una instancia que no tiene soporte constitucional y una que sí lo tiene no exista. Esto sólo puede ocurrir en el kafkiano país de México.

Naturalmente, hay que realizar diversos cuestionamientos a dicha propuesta, por ejemplo, habría que responder: ¿cuál es el estudio o aná-lisis que determina la razón para instaurarla?, ¿se trata de un acuerdo político o de un capricho?, ¿cuál es el sustento constitucional para crear-la?, ¿cómo se organizará?, ¿cuáles serán sus funciones?, ¿quién estará al mando?, ¿cuáles son sus facultades?, ¿dónde se establecerá?, ¿en qué ámbito territorial trabajará? A final de cuentas, ¿cuál fue el diagnóstico estratégico por el cual se determinó la creación de la Gendarmería?

Puede haber más dudas, pero sólo algunas respuestas. En principio, en la Constitución no existe artículo que impida o permita la creación de una institución como la Gendarmería. Así, entonces el Presidente

2 De conformidad con el Segundo Informe de Gobierno de Enrique Peña Nieto, se afirma que “en el marco de la reorganización de la Policía Federal hacia un esquema de proximidad y cercanía, el Gobierno de la República estableció canales para la atención de las demandas y denuncias ciudadanas. Asimismo y para contribuir al fortalecimiento de las capacidades de la corporación se creó la División de Gendarmería”, México en Paz. Segundo Informe de Gobierno, 2013-2014, Presidencia de la República, México, p. 77 (énfasis añadido).

Pero el cambio demuestra el fracaso del proyecto original: “La propuesta de Enrique Peña Nieto de crear una Gendarmería Nacional para replegar a los militares a sus cuarteles acabó en mera intención. Pospuesta una y otra vez por indefiniciones y discrepancias al inte-rior del gabinete de seguridad, la idea de crear una gran corporación inspirada en experien-cias internacionales terminó reducida a un apéndice de la cuestionada Policía Federal (pf). La disputa entre civiles y militares por el control del que sería un nuevo cuerpo nacional de policía y la inoperancia de la Comisión Nacional de Seguridad (Cns) para echarlo a andar en el primer año y medio del gobierno de Peña Nieto trabaron la de por sí difícil creación de una corporación que a la larga se erigiría al margen de la pf como un cuerpo de policía militariza-da encargado de lidiar con la inseguridad interna, como ocurre en Colombia, Chile, Francia e Italia, entre otros países. El plan original de Peña Nieto de crear una Gendarmería Nacional se frustró ante la negativa del Ejército y la Marina de ceder el mando de sus hombres a un civil, aseguran allegados a las negociaciones. Cuando los militares se apartaron del proyecto original, el gobierno federal se vio obligado a crear una división de Gendarmería dentro la pf. Pero enfrentó otro problema, la falta de policías federales dispuestos a convertirse en gendarmes”. Jorge Carrasco, “Un remedo llamado División de Gendarmería”, Proceso, núm. 1970, 2 de agosto de 2014, consultable en: proceso.com.mx/?p=378704


XVII

puede libremente decidir crear dicha institución y a partir de ello res-ponder a las demás interrogantes.

Vale preguntarse: ¿por qué crear la Gendarmería? La respuesta –entre otras– es sencilla y simple: el clima de violencia e inseguri-dad que priva en el país. Pues

desde 2008, el fenómeno de la violencia en México se ha posicionado como un tema prioritario tanto en la agenda pública como en la percep-ción de la ciudadanía. Durante el periodo de 2001-2011, aún con el in-cremento al presupuesto destinado a la Secretaría de Seguridad Pública Federal y sus órganos administrativos desconcentrados en un 538% [pasó de $6.3 mil millones de pesos a $40.5 a pesar de ello], aumentó la inci-dencia delictiva del fuero federal en un 83% (de 78 309 a 142 971 casos).3

Es decir, los resultados de la Secretaría de Seguridad Pública Fede-ral (2000-2013) fueron exiguos y pobres comparados con el enorme presupuesto asignado a dicha institución –quizá la ineficiencia e inefi-cacia llevó a reconvertirla en Comisión Nacional de Seguridad–. Pero, además, hay que sumar los presupuestos asignados a todas las fuerzas de seguridad que participaron en la lucha contra la delincuencia du-rante dos sexenios y cuáles fueron los resultados. Al mismo tiempo habría que preguntarse cuánto costará crear la división de la Gendar-mería dentro de la Policía Federal.

El refuerzo de que la decisión de crear la Gendarmería es un ca-pricho lo constituye el hecho de que en la propuesta original se decía que la Gendarmería contaría con una fuerza de 10 mil elementos, que pertenecían al Ejército (8 500), a la Armada (1 500) y se incrementa-ría el número de gendarmes “con base en las necesidades que vamos a tener en el interior del país y con otros indicadores”.4 Sin embargo, hoy sabemos que inició con tan sólo 5 mil elementos –de los cuales entre 3 000 y 4 000 no tenían antecedentes policiales, el resto eran miembros de la Policía Federal–, los cuales fueron seleccionados de 133 mil aspirantes.5

3 Datos que se asientan en Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, México, 2013, p. 17.

4 Declaración del Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio, que publicó Geor-gina Olson, “Detalla Osorio Chong que la Gendarmería quedará lista este año”. Excélsior, 13 de marzo de 2013, consultable en: excelsior.com.mx/nacional/2013/03/13/888897.

5 Declaración del Comisario Jefe Álvaro Vizcaíno en la Mesa Redonda “¿Qué es la Gen-

PRESENTACIÓN


ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONALXVIII

Lo anterior constituye una verdadera proeza de evaluación. La razón es que al hacer una relación entre el número de aspirantes con el de días laborales en un año, resulta que por día se evaluaron en promedio a unas 500 personas. Del total sólo se eligieron 18 mil as-pirantes, que representan el 13.5%, mientras que 115 mil no fueron aceptados; de los seleccionados sólo ingresaron 7 mil a los cursos de formación, es decir, el 5.2%; sin embargo, dentro del proceso de formación 2 mil fueron dados de baja por diversos motivos; final-mente, los elegidos a ingresar como gendarmes representan el 3%. Lo anterior supondría un proceso de selección estricto y riguroso, lo cual estaría bien.

Sin embargo, surgen nuevas interrogantes: ¿cómo se realizó la evaluación?, ¿cuánto personal realizó la evaluación de los elementos de Gendarmería? Si se asume que las pruebas de control de confian-za efectuadas fueron examen médico, toxicológico, polígrafo, psi-cológico, entorno social, situación patrimonial y entrevista, ¿cuánto tiempo les llevó realizar cada una de ellas? ¿cuál fue el costo de los materiales empleados en la evaluación? Pues, como ejemplo, si consideramos que una prueba de polígrafo en promedio cuesta 6 mil pesos, el monto del total de evaluados asciende a unos 792 millo-nes de pesos. Así, ¿cuánto costó la evaluación de los aspirantes?, o ¿cuál fue el valor de los uniformes de la nueva división? Quizá todo lo anterior forma parte de los 2 093 millones de pesos gastados de un total 4 500 millones contemplados en el Presupuesto de Egre-sos de la Federación para el año 2014. Las exorbitantes cantidades presupuestadas, tanto las que se manejaban hace un año como las actuales, se suman al sinnúmero de parches que cada administración gubernamental hace a la policía.

Por otra parte, hay que reflexionar y preguntar si las personas que no fueron seleccionadas por el riguroso examen de control de confianza –y, por tanto, rechazadas– no podrán incorporarse a ninguna otra corporación policial. O bien, ¿qué sucederá si lo-gran ingresar a otra corporación y pasan las pruebas de control de confianza? Esto indicaría que no son del todo confiables.6 Fi-

darmería?” celebrada el 8 de septiembre de 2014 en el Instituto Nacional de Ciencias Penales.6 “Los oficiales de policía han expresado diversas inquietudes sobre los exámenes de

control de confianza [éstos dejan] una zona gris respecto a lo que ocurre con los agentes [o personas civiles] que reprueban los exámenes”. Es decir como “no apto”. Maureen Meyer,


PRESENTACIÓN XIX

nalmente, ¿cuáles fueron las razones o causas por las cuales no ingresaron?

A pesar de que en la presentación de la Gendarmería se habla de que es una corporación civil, vale la pena preguntar ¿por qué razón el adiestramiento lo impartieron los militares? Esto refuerza y consolida el proceso de militarización de la seguridad, que desde 1996 inició bajo la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-2000), pues la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) en el proyecto original era la respon-sable de la organización y estructura de la Gendarmería. La razón es que durante 2013 se insistió que la Gendarmería realizaría actividades de policía, y “responsable de fortalecer el control territorial en los mu-nicipios con mayor debilidad institucional. También se encargará de resguardar aeropuertos y fronteras”.7 Amén de que sería una “policía de proximidad” para lo cual se formarán “bajo un régimen castrense”; además, “el personal seguirá contando con sus prestaciones como ele-mentos de las Fuerzas Armadas, pero además se les ofrecerán otras como elementos de la nueva corporación, con salarios homologados a la Policía Federal”.8 Para ello se destinarían mil 500 millones de pesos para su creación.

Pero, como el proyecto original no cristalizó, ahora se dice que dentro de las funciones de la Gendarmería,9 se enfocarán a proteger los “ciclos productivos” del campo mexicano ante las amenazas de la delincuencia organizada. Así se garantizará la seguridad de la pobla-ción, en zonas rurales o marginales, de sus bienes tanto en las rutas de tránsito de insumos y mercancías, de paso de migrantes, de produc-ción agrícola, pesquera y forestal, entre otras. Además, coadyuvará

La policía en México. Muchas reformas, pocos avances, Washington, Oficina en Washing-ton para Asuntos Latinoamericanos (wolA), 2014, p. 11.

7 Declaración del Secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio, que publicó Irving Pineda. “Gendarmería no asumirá tareas de otras policías: Segob”, Azteca Noticias, 10 de abril de 2013, consultable en: aztecanoticias.com.mx/notas/mexico/151074/gendarmeria-no-asumira-tareas-de-otras-policias-segob.

8 Declaración del entonces Comisionado Nacional de Seguridad, Manuel Mondragón, que publicó David Vicenteño. “Gendarmería no es urgente”, Excélsior, 22 de marzo de 2013, consultable en: excelsior.com.mx/nacional/2013/03/22/890290

9 Sobre la problemática que representa la Gendarmería, se puede consultar Miguel Moguel y Nicholas Zebrowsky. El debate entre políticas de seguridad, democracia y de-rechos humanos: el caso de la nueva Gendarmería Nacional, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, julio de 2014.


ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONALXX

con autoridades estatales y municipales en la prevención de delitos, a fin de apoyar el desarrollo económico de las regiones. A esto hay que sumar que los gendarmes privilegiarán la seguridad ciudadana y los protocolos de operación velarán por el respeto a los derechos huma-nos. Lo anterior es fiel reflejo de las incongruencias y de la carencia de una lógica en torno al modelo de seguridad del país. Se trata de conceptos “moda” y de reformas conforme al momento político que se vive, pues es visible que no hay una política de estado en el tema policial y menos aún en el de seguridad.10

A final de cuentas el proyecto sólo quedó en la creación de una divi-sión dentro de la Policía Federal. Sin embargo, es llamativa la denomi-nación de “división”, pues forma parte de la jerga militar y hace refe-rencia a una unidad que está conformada por un número de elementos que oscila entre 10 y 30 mil efectivos, dependiendo del ejército de que se trate. De tal manera, se refuerza la idea y el rol que desempeñan las fuerzas armadas hoy en día en el país. Así, la Gendarmería Mexicana supone reforzar el “modelo militarizado”. Entonces, ¿dónde queda el principio constitucional que establece: “las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional”?

Todo lo anterior constituye una simple muestra de la confusión tan-to teórica como práctica en torno a la labor policial del país, la cual ha arrastrado a las instituciones a un clima de avances y retrocesos en

10 Para algunos, la seguridad ciudadana “supone que las personas, individual y colec-tivamente, se encuentran en situación de convivir disponiendo de la protección necesaria que les permita superar los peligros propios del entorno social. Este deber de protección corresponde al Estado, actuando con pleno respeto de los derechos y garantías que el siste-ma político mismo reconoce a las personas. Se relaciona con la calidad de vida, la persona debe ser el centro de la acción del Estado y sus órganos, y su seguridad está vinculada con los factores de riesgo para la vida, la integridad física y los bienes, además con el ejercicio de sus derechos y libertades económica, civiles, políticas, sociales y culturales. Debe ser entendida como un bien público y como el resultado de la acción de distintos órganos del Estado y de los diversos sectores de la sociedad, en el marco de una política pública que in-cluya la participación ciudadana. Debe estar orientada y focalizada a situaciones concretas en comunas y barrios, siendo fundamental la concentración de los esfuerzos preventivos, atendiendo a variables espaciales y socio-ambientales, como la pobreza, la cesantía, la falta de oportunidades y la marginalidad, entre otros que pueden contribuir a la aparición de conductas criminales y violentas tanto dentro como fuera del ámbito público”. Patricia Canales y Virgine Loiseau, Visiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, serie Estudios, año XIII, núm. 283, Santiago de Chile, octubre, 2003, p. 3.


PRESENTACIÓN XXI

su labor, así como a no entender y confundir, incluso desde el interior de la policía, en qué consiste el trabajo policial. Es decir, habría que preguntar a quienes dirigieron los cuerpos de policía cuál es la tra-dición institucional que rige en la corporación. La razón es que hay tres grandes modelos de organización de la policía, a saber: francés, anglo-americano y alemán. Cada uno de ellos tiene

rasgos organizativos, tanto en la estructuración interna como en la rela-ción con otros poderes estatales, que fueron importados, traducidos y re-configurados en distintas naciones. No obstante […] existen estudios que cuestionan las separaciones tajantes, o los análisis a modo de comparti-mentos estancos, y que en cambio ponen el acento en los viajes cultura-les entre los distintos modelos. Los rasgos distintivos de estas tradiciones policiales no coinciden por completo con los bordes de aquellos estados nacionales a los cuales se las asocia. La policía es considerada muchas veces una invención francesa, que en su diseminación dio lugar a modelos opuestos de acuerdo a los fundamentos políticos de los estados que lo reproducían. Francia inventa la realidad de una policía como “servicio de estado”, mientras que Inglaterra la inserta en una relación más próxi-ma con las tramas municipales (de allí proviene la noción de community policing), algo que Estados Unidos profundizará aún más en el marco de una sociedad con fuertes canales de autorregulación. Aunque ambas tradiciones difieren en la lógica de sus ordenamientos estatales, cuando se trata de la organización del poder policial coinciden bastante: construyen policías para regular la vida urbana y los ribetes conflictivos de la socie-dad moderna en ascenso. Este punto de convergencia es el mismo que los separa de la tradición alemana, en la cual la policía no nace tanto como un conjunto de reglamentos para regular las ciudades sino como una dis-ciplina filosófica –la Ciencia de Policía– orientada a indicar las vías para promover el poder del estado sobre una vasta extensión territorial. Así, con esas orientaciones, surgió la célebre y difundida Polizeiwissenschaft. Francia, Inglaterra y Alemania establecen, de esta manera, los contornos de tres modelos de policía que, sin embargo, desbordan la realidad histó-rica de sus estados nacionales.11

11 Diego Galeano, “En nombre de la seguridad. Lecturas sobre policía y formación es-tatal”, Cuestiones de Sociología, núm. 4, 2008, pp. 102-128. Dicho documento electrónico se puede consultar en Memoria Académica, Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, memoria.fahce.unlp.edu.ar. Para un estudio comparado se puede consultar Gonzalo Jar, Modelos comparados de policía, Madrid, Mi-nisterio del Interior/Dykinson, 2000.


ALTERNATIVA A LA SEGURIDAD: GENDARMERÍA O GUARDIA NACIONALXXII

Derivado de la cita anterior, quizá entonces el modelo de policía implementado en México jamás siguió estos tres modelos, sino el es-pañol, y, tal y como sucede hoy, se hicieron parches a la mexicana. Es decir, el modelo “mexicano” es único. La principal razón es que no hay congruencia ni lógica interna en el modelo de seguridad del país. Se trata de cambios y reformas conforme al momento político que se vive, pues no hay una política de estado en el tema policial y menos aún en la seguridad.

Por otra parte, está presente e inmerso el rol que desempeñan las fuerzas armadas en el sistema político. Dicho tema fue importante, en América Latina, en los debates durante la “transición democrática” de la década de 1980, aunque “el poder policial no recibió suficiente atención”, pues fue opacado por la gran preocupación depositada en la cuestión militar. La policía, sin embargo, fue encontrando un lu-gar en la agenda democrática, cuando el margen de autonomía de sus prácticas se hizo visible a través de numerosos casos de corrupción y violencia institucional. Al ritmo de las primeras reformas institucio-nales se planteó la necesidad de desarticular el “modelo militarizado”, algo que se consideraba un elemento común a las policías latinoame-ricanas. Existen, no obstante, ciertos matices dentro de ese supuesto esquema tradicional de organización policial: en algunos países, la po-licía está subordinada a las fuerzas armadas, en otros –en cambio– se le asigna una autonomía funcional pero se militarizan sus actividades, reglas internas y procesos de formación del personal.12

De tal manera, la creación de la Gendarmería Mexicana supone re-forzar el “modelo militarizado”. Entonces, ¿dónde queda el principio constitucional que establece: “las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional”?13

Para poder ver la enorme disyuntiva entre la Gendarmería y la Guardia Nacional, la presente obra se conforma en cuatro apartados. El primero aborda una descripción en torno a la Gendarmería y las variantes que existen en Canadá y Argentina, o bien, las diferencias y similitudes que hay con la Guardia Civil en España, así como cuáles son las que se han aplicado en América Latina. El segundo se centra en la Gendarmería en Francia y sus cambios durante los últimos años del siglo xx, para mostrar cuáles son hoy en día sus actividades.

12 Vid. Diego Galeano, op. cit. 13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 21.


PRESENTACIÓN XXIII

La tercera parte se centra en la Guardia Nacional en México. Es importante señalar que este texto es un apartado del libro Guardia Nacional y Policía Preventiva: dos problemas de seguridad en México;14 sin embargo, se actualizan algunos datos y se precisa el análisis a fin de dar un contexto comparativo con respecto de la Gen-darmería. Para lograr todo lo anterior se decidió incluir los documen-tos jurídicos (Ley Orgánica y Reglamento) que durante el siglo xix le dieron soporte a la Guardia Nacional.

En la cuarta parte se encuentra un recorrido histórico sobre la con-formación de la Gendarmería en México durante el siglo xix; se hace hincapié en el surgimiento de la misma en 1865, durante el imperio de Maximiliano de Habsburgo, y las diversas variantes que hubo desde ese año. Así, se aborda la Gendarmería Rural y Montada, la hacen-daria y fiscal, la militar y las diversas labores asignadas a la Gendar-mería durante gran parte del siglo xx. En la reflexión final se realiza una serie de anotaciones puntuales en torno a la Guardia Nacional y la Gendarmería y por último se comenta, de manera breve, si la Gendar-mería es la solución a la seguridad.

Para reforzar los argumentos del texto se presenta el Catálogo so-bre Milicias y Guardia Nacional en el Distrito Federal, mismo que proviene de fuentes documentales originales que resguardan las viejas tapias del Palacio del Conde de las Heras, convertido en el Archivo Histórico del Distrito Federal. Esto permitirá a quienes estén interesa-dos en profundizar en el tema tener un documento analítico que sirva de guía para buscar nuevas vertientes o respuestas. Es por ello que se insiste en revisar los anexos de manera reiterada. También se actua-lizan los datos en torno a las constituciones estatales que hoy rigen en las entidades federativas a fin de mostrar que la Guardia Nacional tiene un soporte Constitucional, mientras que la Gendarmería carece del mismo. La idea es dar al lector un texto que sirva de instrumento con el cual pueda desarrollar su propia investigación.

14 Martín Barrón, Carlos Silva y Arturo Yáñez, Guardia Nacional y Policía Preventi-va: dos problemas de seguridad en México, Inacipe/University of California, San Diego, Center for U. S. Mexican Studies, México, 2004.


ESTA PROPUESTA ELIGIO EL AUTOR Alternativa a la seguridad · Tanto la Guardia Nacional como la...

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