Estrategias de capacitación para el BID

8/14/2019 Estrategias de capacitacin para el BID

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Estrategias de capacitacin para el BIDClaudio de Moura Castro *

Este documento estratgico define orientaciones para el apoyo que pueda prestar el Banco

(y el Fondo de Inversiones Multilaterales: FIM) a los programas de formacin profesional, ya

sea de manera independiente o como parte de otros proyectos. Si bien los trminos formacin ocapacitacin son muy amplios y a menudo ambiguos, esta estrategia se refiere a la preparacinde trabajadores para desempear actividades en los sectores de manufactura y servicios. Se haexcluido la capacitacin para la agricultura debido al escaso nmero de proyectos del Banco enese sector.(1)

Los lectores menos versados en la mecnica y funcionamiento de la capacitacin podran preguntarse por qu tantos prolegmenos antes de entrar de lleno en las estrategias para elBanco. Se debe esto a que hay que ponerse de acuerdo sobre muchos de los principios generalesde la capacitacin en el desarrollo de proyectos. La capacitacin es un rea donde reinan la faltade consenso y las controversias enconadas. Gran parte de este trabajo es un esfuerzo por enderezar algunos puntos y adoptar posicin sobre muchos problemas que se plantean en tornode la formacin profesional, empezado por aspectos tan bsicos como si tiene o no sentido que elsector pblico ofrezca capacitacin o pague por ella.

Las estrategias aqu contenidas ensamblan con otras ya aprobadas, como por ejemplo lasque se refieren a la prestacin de servicios sociales y educacin superior. Se les ha diseadoasimismo para complementar el captulo de educacin secundaria de la estrategia sobreenseanza primaria y secundaria, la estrategia de ciencia y tecnologa y la referida al mercadolaboral, todas ellas en preparacin.

I. El desarrollo econmico y la capacitacinExiste un amplio consenso entre los investigadores sobre el hecho de que la educacin y la

formacin han sido factores crticos en la produccin, y que su importancia se ha ampliado acausa de la ltima ola de transformaciones tecnolgicas que ha barrido el mundo y llegadotambin a Amrica Latina. En la segunda mitad del siglo, la regin ha invertido en la creacin desistemas de formacin profesional que han constituido un componente invalorable de las polticas de desarrollo de los pases de la regin. Durante la mayor parte de las ltimas dcadas,las economas daban empleo a todos los egresados de esos sistemas. La cantidad era msimportante que la calidad. Pero luego de una sucesin de crisis econmicas que comenz en losaos setenta, la calidad adquiri ms trascendencia, as como tambin una adecuadasintonizacin de la capacitacin ofrecida a la demanda existente.

La nueva ola de transformaciones econmicas ha hecho que la formacin sea a la vez msimportante y ms difcil de calibrar respecto de los nuevos y ms exigentes requisitos del mundodel trabajo. Las empresas que funcionan en la vanguardia del cambio tecnolgico se han vueltoinsaciables generadoras y compradoras de capacitacin. Las industrias tradicionales tienen quehacer frente a la amenaza de las fronteras abiertas, la internacionalizacin y la competenciadespiadada. Sin las mejoras significativas de la fuerza laboral que requiere la modernizacin,corren el riesgo de ser borradas del mapa, cosa que ha ocurrido en muchos casos. Las nuevasformas de organizacin que les permitiran sobrevivir requieren trabajadores con niveles muchoms altos de educacin y capacitacin.

pg. 1 dominiolaboral.com.ar


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II. La capacitacin en Amrica Latina: breve panoramaAmrica Latina posee una larga y distinguida carrera en el terreno de la formacin

profesional. El SENAI brasileo fue creado a principios de la dcada de los cuarenta y fue el predecesor de una larga serie de instituciones similares en casi todos los pases de la regin. Enesencia, las instituciones tipo SENAI se financian por medio de un gravamen de alrededor del

uno por ciento de la nmina salarial de las empresas. El SENAI, el SENA, el SENAC, elSENATI, el INCE, el INA, el INACAP, siglas por las que se conocen estas institucionesindependientes en los diversos pases (y que de aqu en adelante llamaremos " sistema S e I ")funcionan en la mayora de los casos bajo la gida de los Ministerios de Trabajo, no ya de los deEducacin y estn mucho ms estrechamente ligadas al sector productivo que losestablecimientos de enseanza acadmica. Han aprovechado adems las ventajas de mtodosdidcticos sumamente interesantes y slidos: las "series metdicas" que ofrecieron materialesmuy prcticos para los miles de instituciones de formacin dispersas por todo la regin. Al noestar vinculadas con las escuelas del sistema acadmico, estas instituciones reciban a losalumnos que de l egresaban. A medida que los niveles de escolaridad de la regin fueronsubiendo, lograron reajustar su oferta didctica a las necesidades de estudiantes mejor educados.Se desplazaron tambin de la capacitacin previa al empleo hacia una gama mucho ms ampliade programas para perfeccionar a los que ya estaban incorporados a la fuerza de trabajo. Por lotanto, la distincin muy marcada que se hace a menudo entre la preparacin preempleo y elmejoramiento de los trabajadores pierde importancia, ya que las instituciones que llevan a caboesas tareas son las mismas y tienden a ajustar su oferta a las condiciones del mercado.

Veinte aos atrs eran el orgullo de Amrica Latina; un sistema de instituciones ricas y bienadministradas, en agudo contraste con la pobreza y mediocridad de las escuelas de la enseanzaacadmica. Sin embargo, y a partir de las crisis econmicas de la dcada de los setentacomenzaron a experimentar dificultades en colocar a sus egresados y fueron lentas en adaptarsea las nuevas circunstancias. Adems envejecieron, no reaccionaron con rapidez y, en algunoscasos, se vieron infiltradas por la politizacin y la sindicalizacin de sus empleados. El personalse fue desmoralizando cada vez ms, y se empez a percibir a las instituciones como un problema ms que una solucin. La tercerizacin y otros cambios econmicos han erosionadosus fuentes financieras. No se han hallado soluciones fciles para las instituciones que enfrentanlos problemas ms graves, pues conservan fuerza poltica y resisten toda tentativa demodificarlas o clausurarlas. Su reforma constituye un reto de proporciones para el BID.

En vista de que las instituciones del tipo"S e I" fueron especialmente lerdas en servir altramo inferior del mercado laboral, en Amrica Central los Ministerios de Trabajo y organismosinternacionales han intervenido en los ltimos aos creando programas para formar trabajadores

en el sector informal y para los jvenes desempleados. Algunos de ellos tuvieron mejor suerteque otros (ver nota sobre Chile Joven y Proyecto Joven en este mismo documento). El resultadode esos programas an no est claro: algunos tienen xito dentro de los estrechos alcances que se proponen, pero no ofrecen una solucin a la tarea general de preparar trabajadores. Elafinamiento de las mejores frmulas para dar formacin a los jvenes y a las personasdiscapacitadas tiene que combinarse con la tarea ms amplia y central que cumplen lasinstituciones"S e I".

Todos los pases de la regin tenan adems escuelas tcnicas que ofrecan una combinacinde asignaturas acadmicas (que llevaban a un diploma secundario) y materias tcnicas (que preparaban al estudiante para el mercado de trabajo). Existen varios sistemas importantes de esa

ndole, algunos de los cuales constituyen nuevos modelos de educacin tcnica. Sin embargo, enla mayora de los casos sus resultados han sido desalentadores. Gran parte de los programasestaba dedicada a formacin de docentes y contabilidad pero se volvieron obsoletos requiriendo



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una revisin completa. Los problemas de la enseanza de artes industriales se complicaron antela imposibilidad prctica de realizar correctamente todas las tareas que se les pedan a esasescuelas: la mayora de los programas ofreca un currculo acadmico flojo, tampoco lograbanformar obreros especializados (los propios docentes carecan de profesionalismo) y sus esfuerzos por preparar mandos medios no entusiasmaban a los mercados. Cuando estas escuelas brindaban

educacin de buena calidad, los estudiantes casi siempre dejaban de lado la capacitacin tcnicay optaban por pasarse a instituciones de educacin superior. En conjunto, un magro balance.Evidentemente, esta es un rea que reclama urgentemente una reforma, pero el tema es abordadoen mayor detalle en la Estrategia sobre Enseanza Primaria y Secundaria que tambin preparaSDS/EDU.

Como en otras partes, muchas empresas de la regin tienen programas propios paracapacitar a sus empleados. Esto se da sobre todo cuando las destrezas y especialidades que laempresa requiere no se obtienen de otro modo y el riesgo de que los candidatos formados sean"robados" por la competencia no es muy grave. No obstante, esta modalidad pierde terreno amedida que las empresas optan por contratos con proveedores externos, vendedores decapacitacin y hasta con instituciones"S e I".

En su lugar, las compaas que brindan capacitacin se concentran cada vez ms en perfeccionar a sus empleados y ofrecerles especializaciones ms sofisticadas o destrezas degestin, y no tanto una formacin de base. La excepcin la constituyen las empresas que operanen industrias donde la tecnologa es compleja o cambia velozmente, que s tienen programas deformacin caros y ambiciosos, comparados con los de las firmas ms tradicionales. Todos estosesfuerzos deben ser igualmente bienvenidos desde el punto de vista de una poltica pblica: elgobierno slo debera ocuparse de monitorear el comportamiento de las empresas en esteterreno, porque tiene que llenar las lagunas donde los mecanismos espontneos del mercado no proveen la capacitacin suficiente. Por aadidura, es responsabilidad del gobierno asegurarse deque la legislacin y la estructura impositiva no incentiven ni desincentiven la capacitacin.

III. Lneas de apoyo del BID, tradicionales y nuevas El BID ha adquirido una experiencia considerable en formacin profesional y tcnica .

Bsicamente, ha prestado apoyo a tres lneas de proyectos, cada una de las cuales ha venidoevolucionando con el tiempo. El apoyo a lasescuelas tcnicas es un rea tradicional que haaumentado en importancia con el reciente nfasis que los pases miembros ponen en laenseanza secundaria. El segundo es el apoyo a los sistemas tradicionales de formacin

profesional del tipo SENAI-SENA-INA (S e I). y el tercero es el respaldo a lacapacitacin acorto plazo de los jvenes desempleados , como el Proyecto Chile Joven.

1. Las escuelas tcnicas tradicionales han evidenciado ms deficiencias que logro s comoresultado de la ambigedad de los diversos papeles que desempean. Son, a la vez,escuelas secundarias acadmicas que prepararan a los estudiantes para la educacinsuperior, escuelas de formacin tcnica e instituciones que preparan obrerosespecializados. A menudo estas instituciones fracasan en las tres instancias, porquedispersan demasiado sus esfuerzos y el BID ha tenido su cuota de frustraciones en esesentido. Sin embargo, el Banco se ha embarcado ahora en proyectos que adoptan rutasde alternativa: en algunos casosredefinen el significado de la enseanzatcnico/prctica , ofreciendo preparacin explcita para el empleo y optando por unaforma de enseanza acadmica con un cierto grado de concentracin en familias

ocupacionales amplias. En otros casos,la formacin tcnica u ocupacional es llevadahasta el nivel postsecundario . La nueva orientacin que propone la Estrategia deEnseanza Primaria y Secundaria y reitera este documento esabandonar la antigua



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lnea de escuelas tcnicas y explorar todas las nuevas alternativas que eliminan de laenseanza secundaria acadmica las funciones de preparacin para oficios especficos.

2. El apoyo a la formacin profesional no acadmica del tipo S e I no ha seguido unaevolucin muy clara. En el pasado reciente el Banco ha respaldado una diversidad de

proyectos, algunos de ellos bastante pequeos, sobre todo con financiacin del FIM. Los proyectos de apoyo a lacertificacin y lasdestrezas bsicas parecen muy promisorios.Teniendo en cuenta los elevados costos fijos de las operaciones del BID, los proyectosde poca entidad deberan extenderse ms all de sus clientelas inmediatas. Deberanincluir experimentos e innovaciones de aplicacin ms amplia, justificando de ese modosus altos costos administrativos. El respaldo al desarrollo de programas de destrezas bsicas tambin merece mucha atencin. Sobre la base de trabajos iniciales en AmricaCentral, parecera que el BID podra considerar prstamos para reformar lasinstituciones tradicionales de formacin profesional segn las pautas que se establecenen la presente estrategia. Dichos prstamos podran diferir considerablemente de un casoa otro, pero siempre con el objetivo comn de adaptar mejor los cursos de estudio a lasnecesidades reales y elevar su eficiencia.

3. Sobre la base del xito obtenido por el programa Chile Joven, el BID ha creado unalnea de capacitacin dirigida a los jvenes desempleados o con educacin insuficiente .El apoyo de esta clase se basa en dos conceptos clave: el primero de ellos es lalicitacin competitiva de la capacitacin por parte de los patrocinadores de los programas (en este caso los Ministerios de Trabajo) en lugar de su ejecucin directa. Elsegundo esextender los contratos slo a los operadores que garanticen que hay unempleo para el egresado o una pasanta que dure lo mismo que el propio programa de

formacin . El FIM est actualmente financiando un proyecto de esta ndole que incluyevarios pases y est enfocado hacia las mujeres de bajos ingresos, y es ejecutado por OIT/Cinterfor. En general, los resultados son alentadores: la tasa de empleo de losegresados es considerablemente mayor que la de los grupos de control. Sin embargo,estos programas no prestaron la debida atencin a la creacin de instituciones niinvirtieron lo suficiente en material didctico para la preparacin de docentes, defectosque habr que corregir en otros proyectos similares. Por otra parte, tal vez las medidas para evitar sesgos de seleccin hayan sido insuficientes.

4. Prcticamentetodos los proyectos financiados por el Banco tienen un componente decapacitacin que puede aadir del uno al tres por ciento al presupuesto total del

prstamo. Sumando estos gastos de formacin, el total resulta un poco ms alto que el

monto que el Banco vuelca en los proyectos de financiacin directa a la enseanza y laformacin. No obstante, los criterios acerca de capacitacin vinculada a la ejecucin de proyectos siguen siendo vagos, y escasea la informacin al respecto. El Banco sabe poco o nada acerca de si esa formacin es eficaz o est bien administrada.

IV. Las polticas que el Banco recomiendaEsta seccin define las posiciones adoptadas por el BID con respecto a una serie de

problemas y controversias en el terreno de la formacin. Los proyectos del Banco no imponenestas polticas a los prestatarios, pero en algunas circunstancias el hecho de contravenirlas puede perjudicar la implementacin de los proyectos, motivo por el cual el BID puede llegar a

considerar la adopcin de algunas de ellas como elemento imprescindible para el xito de un proyecto.



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A. Pueden las sociedades sacar provecho de la capacitacin?El xito de un prstamo depende de una amplia gama de circunstancias en el pas receptor.

Algunas de las polticas y acciones necesarias para crear un ambiente favorable al xito de un proyecto del BID estn fuera del alcance legtimo de sus intervenciones. La capacitacin por s sola no ser eficaz, a menos que las condiciones para la aplicacin de las destrezas aprendidas sean favorables. El Banco habr de buscar ambientes propicios en los que la capacitacin pueda prosperar. Si esas condiciones previas no existen y corresponden al microambiente en el cual hade impartirse la formacin y la aplicacin de las destrezas adquiridas, parte de la operacin del prstamo consistir en crearlas. La precondicin primera y primordial es la creacin de empleos.A menos que se creen empleos, la capacitacin corre gran riesgo de ser ineficaz.

B. Capacitacin o educacin?1. Antes de establecer las bases de las polticas de formacin profesional, es importante

deslindar los roles de la capacitacin y la educacin. Si bien existen diferenciasconceptuales entre las dos, la lnea divisoria que las separa es borrosa. En los extremos,la educacin es conocimiento desprovisto de aplicaciones prcticas (por ejemplo,aprender astronoma es educacin pura, salvo para aquellos que van a ser astrnomos profesionales). La capacitacin pura es el desarrollo de destrezas que no explora lasimplicaciones tericas de las tareas que se aprenden (por ejemplo, aprender a usar unasierra y una garlopa sin aprender dibujo ni las matemticas requeridas). Sin embargo, enla mayora de los casos, las dos estn combinadas. La buena capacitacin es asimismo buena educacin en el sentido de que tambin promueve un amplio desarrolloconceptual y analtico en el educando, y de modo similar, la educacin de buena calidadest a menudo entrelazada con esfuerzos de aplicacin que despliegan el conocimientoterico en habilidades prcticas. La diferencia radica sobre todo en la intencin: laeducacin utiliza el contexto prctico u ocupacional para lograr un mayor dominio de lateora, sin preocuparse demasiado por la aplicacin del conocimiento en el mercado,mientras que la capacitacin comienza con la meta clara de preparar para algunaocupacin, y considera a la teora como componente necesario para formar un mejor obrero para dicho trabajo.

2. La capacitacin no constituye un sustituto econmico a ofrecer buenas escuelas paratodos . Lo ha logrado en casos limitados pero no es una solucin viable debido al costoms alto de la formacin profesional. Adems,una educacin bsica slida es la mejor

preparacin para una amplia gama de empleos , y acorta la duracin de la capacitacinrequerida.

3. Por otra parte,ningn pas puede esperar el desarrollo de su economa sin realizar unesfuerzo considerablede capacitacin. No ha ocurrido en ninguna nacin porque, enalgunas reas, la formacin en el lugar de trabajo es inviable y la complejidad de lasasignaturas requiere un largo perodo de aprendizaje y una pesada carga de teora. Por ese motivo, todas las sociedades industrializadas tienen sistemas caros y masivos decapacitacin.

C. La buena capacitacin es tambin buena educacin

1. Las economas modernas requieren un gran desarrollo cognitivo como base paralela alas habilidades ocupacionales que se ensean. El aprendizaje de una ocupacin requiereniveles cada vez ms altos de comprensin de las teoras cientficas y del componente



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tecnolgico del trabajo. Parte de esa educacin debe preceder a la capacitacin,facilitndola y acortndola, pero adems,la mayor parte de la formacin profesional

podra beneficiarse si se diese un poco ms de nfasis al idioma, la matemtica y laciencia como se hace en los mejores cursos y esquemas de aprendizaje.

2. Aunque la palabra capacitacin o formacin puede aplicarse a reas tan sofisticadascomo la medicina y la ingeniera, las modalidades y niveles a los que esta estrategia serefiere estn enfocados hacia los jvenes (o adultos) con niveles relativamente bajos deescolaridad previa. Por lo tanto,los mtodos utilizados para llevar a cabo lacapacitacin adquieren gran importancia ya que deben impartir destrezas prcticas omanuales y al mismo tiempo desarrollar la capacidad del educando de comprender yrazonar inteligentemente sobre las tareas de su ocupacin.

3. Hay hechos recientes que demuestran que es posibleintegrar la enseanza de destrezascon el desarrollo conceptual. Ms aun, dicha integracin crea un ambiente deaprendizaje que es particularmente favorable para fijar la teora. El contexto en el que serealiza el aprendizaje debe parecerse al de la aplicacin real; los problemas prcticos, de por s interesantes, pueden estimular el proceso de aprender. stos son los principios quefundamentan el movimiento de "destrezas bsicas" as como tambin las nociones de"teora aplicada" y "contextualizacin del proceso de aprendizaje".

4. Durante el aprendizaje de una ocupacin, el educando puede tener una oportunidad ideal de adquirir las mismas habilidades generales que se imparten en la escuelaacadmica, es decir, una educacin general. Sin embargo, eso no ocurrir en formaespontnea. La integracin de la teora con la prctica, de las actividades de taller conlos principios generales de la ciencia, slo puede lograrse por medio deesfuerzosdeliberados y bien pensados. Los programas de formacin no deben subestimar el potencial que ofrece dicha integracin ni las dificultades de alcanzarla. Pero hay buenosejemplos de estas ideas, tales como las nuevas versiones de las tradicionales "seriesmetdicas" latinoamericanas, as como tambin mtodos originales desarrollados en pases como los Estados Unidos (Tech Prep , School to Work ) y en Alemania"calificaciones clave", todos los cuales han arrojado resultados positivos.

5. Los trabajadorescon una buena combinacin de destrezas prcticas y entendimientoconceptual de la tecnologa son capaces de adaptarse ms fcilmente a las distintasocupaciones y ascender en su carrera, as como tambin adecuarse a lastransformaciones tecnolgicas. El verdadero problema no es la capacitacin general

versus la superespecializada, sino la solidez y profundidad de las destrezas bsicas queacompaan a la formacin especializada (cualquiera sea el grado de especializacin).

C. La capacitacin es redituable1. Existen estudios minuciosos que demuestran queuna buena formacin administrada en

el momento adecuado a la clientela que corresponde rinde excelentes dividendos. Lacapacitacin aumenta la productividad de los trabajadores, y, por ende, sus ingresos;tiende adems a mejorar su empleabilidad y adaptabilidad a diferentes ocupaciones.Anlogamente, desde el punto de vista social es una inversin tan redituable comocualquier otra, si no ms. El obrero bien formado es ms productivo, siempre quetrabaje en un ambiente que le permita hacer uso de su superior preparacin; y un

ambiente con trabajadores bien capacitados difunde buenos hbitos que resultan beneficiosos para todos.



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2. La capacitacin consiste no slo en impartir destrezas y habilidades cognitivas sinotambinen desarrollar los valores, actitudes y comportamientos tpicos de los oficiosenseados y esenciales para su correcto desempeo. Los valores y las destrezas seadquieren al mismo tiempo, con interaccin entre los aspectos cognitivos y nocognitivos.

3. Un papel muy significativo de la formacin va ms all de la preparacin detrabajadores competentes y tiene que ver con la transferencia de tecnologa. Latecnologa generalmente est en la maquinaria, pero puede tambin llegar al lugar detrabajo a travs de la capacitacin. La mejor capacitacin consiste no tanto en reproducir la dotacin de habilidades que posee un pas (o una industria o empresa) sino en perfeccionarlas. Este documento sostiene quela justificacin principal de la formacines su impacto a largo plazo en la tecnologa, el conocimiento y la productividad. Losincrementos salariales de los egresados son nada ms que una de las consecuencias del proceso. Si bien el anlisis de las tasas de retorno es una herramienta til paracomprender a la capacitacin, es slo uno de los criterios para adoptar decisionesinteligentes, dada la existencia de elementos externos y efectos a largo plazo que no es posible detectar analizando costos y perfiles de ganancias.

4. En vista de la heterogeneidad de las modalidades de formacin, de las destrezas y de lossectores de la economa hacia los que se apunte,la agregacin corre el riesgo deocultar los hallazgos realmente importantes. Las circunstancias suelen ser tanfundamentalmente distintas y las modalidades de formacin tener tan poco en comnque la sumatoria de resultados dispares puede dar promedios sin sentido. De manerasimilar, el hecho de que la capacitacin tenga o no xito en un lugar determinado poconos dice de cmo habr de comportarse en otros sitios.

5. La formacin profesional enlas artes industriales tiende a ser cara y prolongada. Lacapacitacin en el rea de servicios -incluida toda la gama detecnologas de oficina- esms flexible, menos costosa y ms fcil de organizar. La formacin de perfeccionamiento, en las llamadas "tecnologas blandas" de gestin, adquiere cada vezms importancia (ISO 9000,Total Quality , " just-in-time ", etc.). La capacitacinempresarial y para elautoempleo son tendencias ms recientes cuyos perfiles ptimos yxito relativo no se conocen bien todava. La formacin parael sector rural y laagricultura es otra rea en la que persisten grandes interrogantes, pero aqu no les prestamos mayor atencin debido a la limitada cartera de prstamos del BID en eserubro. Al analizar la capacitacin,no es aconsejable mezclar sus diversas modalidades.

Ntese que las empresas industriales incluyen actividades del sector servicios(contabilidad, cafetera, etc.) y que la fuerte tendencia a tercerizar hace que ciertasactividades tpicamente industriales como el mantenimiento de plantas se vayadesplazando hacia el sector terciario. Es importante no mezclar sectores con lanaturaleza intrnseca de la formacin a impartir.

D. Capacitacin que responde a la demanda1. El problema nmero uno de la capacitacin es el desajuste entre ella y los empleos .

Cuando los que reciben formacin no encuentran un puesto de trabajo donde se utilicensus destrezas (directa o indirectamente) la capacitacin es una mala inversin. Es amenudo ms cara que a educacin y si las habilidades adquiridas no se usan, sus

ventajas son dudosas. Los programas mal enfocados en ese sentido abundan en todas partes, por lo cual lograr un ajuste adecuado constituye un condicin sine qua non . Laregla debera ser simple e imperativa: si no hay demanda, no se capacita .



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2. Para que todo cuadre,los incentivos deben ser adecuados y deben existir mecanismosque respondan a la demanda del mercado. Es preciso premiar el buen uso de recursos atodos los niveles, mediante incentivos duros y blandos. Hay que recompensar a loscomportamientos socialmente tiles dentro del sistema de formacin, e inversamente,

penalizar a los que no lo son. Ya se han aplicado y es necesario considerar posibilidades,tales como: condicionar los presupuestos a la empleabilidad de los egresados; requerir que determinada proporcin de ellos encuentre puestos de trabajo donde utilice lasdestrezas adquiridas; y otorgar bonificaciones a las escuelas que establezcan lazosestrechos con los mercados laborales. (Este mecanismo se us con xito en el proyectoChile Joven, del BID).

3. Una capacitacin que responda a la demanda no significa que las instituciones deformacin se sienten a esperar que esa demanda aparezca, o que acepten la habitualreticencia de las empresas tradicionales. Como firmas agresivas que promueven unnuevo producto,las instituciones tienen que vender la formacin y convencer a losempleadores de que es redituable. La buena capacitacin llena las necesidades de lasempresas pero se adelanta tambin a sus necesidades actuales para que la formacin seconstituya en un vehculo de cambio.

4. Al contrario de lo que se cree generalmente,la mayora de las empresas no conoce susnecesidades de capacitacin ni el perfil de destrezas que mejor le conviene.Anlogamente,los formadores, aislados en sus escuelas, tienen ideas imperfectasacerca de lo que las empresas necesitan. Pero si trabajan juntas, tanto empresas comoescuelas pueden aprovechar sus ventajas comparativas y desarrollar la formacinadecuada.

5. La experiencia mundial demuestra quela calidad es de primordial importancia parallenar las necesidades del mercado. A la larga, la improvisacin y las prcticasdesprolijas no sirven. La capacitacin eficaz infundeun sentido de perfeccin yresponsabilidad que no se puede aprender a menos que el ambiente formativo tambin posea esas caractersticas. Por ltimo, pero no menos importante, los egresados de los programas de capacitacin de alta calidad son generalmente elegidos para los empleosdisponibles, aun cuando la economa no est ofreciendo nuevas oportunidades, lo cualindica que capacitar es siempre una buena inversin.

6. La formacin regida por la demanda puede llevar a "sacar la crema", en el sentido de

hacer una seleccin de cursos e individuos que puedan lograr xito econmico, aexpensas de reas y personas que no merecen ser dejadas de lado por razones deequidad. Los administradores deben tener en cuenta esa tendencia y montar programasque establezcan un equilibrio entre eficiencia y equidad.

E. Quin debe pagar la capacitacin1. Hay buenos motivos para alentar a los que se benefician de la formacin a sufragar

por lo menos una pequea parte de su costo ; esto alivia la carga presupuestal y promueve la equidad. Por aadidura, los que pagan exigirn ms, ya sea en calidad oenfoque de la capacitacin. No obstante, es evidente que la capacidad y el deseo de pagar dependen en gran medida de la clientela y del tipo de formacin.

2. Los empleadores deben pagar el tipo de capacitacin que rinde resultados que ellos pueden aprovechar de inmediato y donde el riesgo de perder inversiones por la



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presencia de intrusos es escaso. Significa esto capacitaciones breves y altamenteespecializadas, o cursos en los cuales, por algn motivo, el empleador puedemonopolizar la mayor parte de los resultados. La literatura especializada la denomina"formacin especfica firme". La presencia o posible existencia de "intrusos" y pirateralimita considerablemente el volumen de capacitacin que las firmas individuales estn

dispuestas a proporcionar. Asimismo, hay muchas empresas conservadoras, reticentescon respecto a la formacin o abrumadas por necesidades ms urgentes, que no se benefician de los incrementos de productividad que pueden resultar de destrezasmejoradas. Por otra parte, las compaas por lo general no piensan en las tendenciaseconmicas de largo aliento y son propensas a la miopa. Aun as, iniciativas limitadastales como aceptar pasantes o aprendices pueden tener consecuencias positivas; por ejemplo algunos cursos del sector servicios podran ofrecerse gratuitamente a clientelasen situacin de desventaja, en tanto que la capacitacin para ciertos oficios tcnicos pudiera requerir algn tipo de pago.

3. Los que reciben la capacitacin deberan pagar tanto como puedan . Los estudiantes declase media que toman cursos cortos para el sector servicios (secretariado, computacin,etc.) por lo general estn en condiciones de abonar una parte significativa de los costos.Los obreros que asisten a cursos largos en artes y oficios industriales normalmente no pueden pagar mucho; y a menudo sera intil pedirles que lo hagan teniendo en cuentael lucro cesante que implica la formacin y el bajo nivel de ingresos de la clientela. Perolas reglas deberan ser elsticas, stas no son ms que ilustraciones de las diferenciastpicas de las clientelas de la formacin profesional.

4. Existenmotivos para creer que la formacin de buena calidad genera por lo menos lasmismas economas externas que la educacin. No hay ms investigacin empricarigurosa para respaldar esta teora que para apoyar la creencia similar con respecto a laeducacin, pero hay que tener en cuenta que los obreros bien capacitados aportan buenos hbitos de trabajo y tcnicas al sitio de trabajo y que los ms hbiles se encargande ayudar a los jvenes novatos. De hecho, los mejores sistemas de capacitacin deEuropa justifican su existencia y altos costos sobre la base de que se les necesita para eldesarrollo de una cultura tecnolgica. De ah que la formacin profesional deba ser tratada en pie de igualdad con la educacin general, buscndose un equilibrio adecuadoentre lo que se gasta en ambas ramas. No hay pas industrial donde el presupuesto pblico de formacin profesional sea modesto (a los efectos de este trabajo, estamossuponiendo que las recaudaciones sobre la nmina salarial son fondos pblicos). Es stauna de las razones por las cuales los sistemas de capacitacin no deben tratar de

alcanzar el equilibrio recuperando costos . El principio debe ser aumentar los ingresosde las instituciones dentro de lo que permita la situacin financiera de sus clientelas, pero no hasta el punto en que la reduccin de la formacin que se brinda pueda perjudicar a la economa. Y, para diversificar los ingresos, es preciso considerar unamultiplicidad de alternativas, tales como prstamos estudiantiles para los cursos de altonivel, venta de servicios a empresas y hasta la recaudacin de fondos entre ex alumnosque hayan tenido xito en sus carreras.

5. La financiacin pblica de la formacin profesional no es lo mismo que su manejo por parte del Estado . Lo primero es inevitable, pero lo segundo con frecuencia puedeobviarse. Es posible aumentar considerablemente la eficiencia cuando la

implementacin pasa a manos de instituciones que tengan que rendir cuentas aorganismos externos. Pueden ser institutos de capacitacin privados, ONG o las propiasfirmas que dan empleo a los educandos. Pueden tambin ser entes pblicos, siempre que



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estn sujetos a los mismos incentivos y reglas de responsabilidad que son habituales enel sector privado. De hecho, grandes empresas de los Estados Unidos estn pasandocada vez ms sus actividades de formacin a instituciones pblicas, tales comoacademias comunitarias, que tienen ventajas comparativas para operar y debenfuncionar segn contratos estrictos que suscriben con empresas como Boeing,

Caterpillar y los principales fabricantes de automviles. Si esa responsabilidad rigurosaes viable, no hay motivos vlidos para evitar la administracin pblica de lacapacitacin. Sin embargo, en la mayora de los pases latinoamericanos sigue siendo preferible que la formacin profesional se administre privadamente.

6. El gobierno siempre habr de desempear un papel clave, tanto en el financiamientocomo en el trazado de polticas . No hay manera de que la formacin profesional seafinanciada por el sector privado o los propios estudiantes, pese a que hay que hacer todolo posible para aumentar su participacin. Los descuentos de la nmina salarial han sidouna modalidad comn y exitosa de financiar la capacitacin. Sin embargo, hay nuevosestilos de finanzas pblicas que se oponen enrgicamente a vincular las recaudacionescon usos especficos. El BID respeta la disciplina fiscal de los pases miembros pero nose opone a una herramienta que ha protegido a la capacitacin contra los caprichos delos presupuestos pblicos y le ha permitido florecer. En lo que respecta al papeldesempeado por los gobiernos en la coordinacin de la formacin profesional, losresultados son irregulares. Las juntas de capacitacin han sido eficaces en algunos pases pero no en otros. Las herramientas necesarias para dotar a las juntas de poderesefectivos no son muy claras, pero al mismo tiempo slo cabe celebrar que algunas juntashayan sido ineficaces, dados sus prejuicios y falta de sensatez. Por lo general, unMinisterio no tiene poderes para influir sobre lo que ocurre bajo la gida de otroMinisterio, y la ltima palabra al respecto no es optimista: la coordinacin no tienefrmulas ideales.

V. Cmo reajustar la mecnica de la capacitacinEn esta seccin presentamos una serie de propuestas para mejorar la capacitacin y

reformar las instituciones. Lo hacemos a partir de los problemas que se plantean en ese terreno,segn se describen en la Seccin II, ilustrando posibles soluciones. Los consejos se basan enexperiencias recientes registradas tanto en la regin como en otras partes. En ltima instancia,los proyectos del BID deben tener en cuenta estas orientaciones.

A. Mejorar el rendimiento de los actuales proveedores de capacitacin1. Como ya lo mencionamos, unas dcadas atrs se haca gala en la regin de una red

dinmica y eficaz de instituciones de formacin profesional. Era justificado motivo deorgullo, y hasta se hicieron algunos experimentos para exportar el sistema al Africa. Por desgracia, algunos de los sistemas "S e I" han perdido su brillo, al desgastarse suhabilidad de responder a las necesidades del mercado y se han vuelto politizados, lerdose imposibles de manejar. Salvo algunas excepciones,las grandes instituciones de

formacin profesional de la Amrica Latina se han vuelto lentas, ineficientes y caras,aunque todava sean capaces de impartir formacin de buena calidad . Necesitanreformas estructurales que les den mejor conciencia de hacia dnde dirigir susactividades, les permitan reaccionar ms rpidamente a los cambios del mercado y sacar mayor provecho de determinados insumos. Sin embargo, no hay una frmula nica paraalcanzar esos objetivos y la reforma no es una transformacin abrupta que se logra de la

noche a la maana. Probablemente ocurrir por etapas. El objetivo de la reforma esdesplazarse segn los lineamientos que se describen en los prrafos siguientes, a la



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velocidad que sea posible y teniendo en cuenta que las trayectorias no son mutuamenteexcluyentes.

2. Todas las instituciones de formacin, sin excepciones, debenmonitorear de cerca el mercado que existe para sus egresados . Los estudios de seguimiento de ex alumnos

-formalizados, como en el SENAI de So Paulo, o realizados ad hoc-estn entre losmtodos ms fciles y eficaces de mantenerse al da con la evolucin del mercado. Peroexisten otros que tambin son tiles; no es necesario disponer de grandes estudios deseguimiento, centralizados y caros. Los contactos informales con los egresados, unainteraccin estrecha con las empresas que acostumbran emplearlos, pueden dar buenosresultados. Lo que importa es lograr una sensacin de proximidad e intimidad con elmercado, y la internalizacin, por parte de la escuela, de que debe ajustar el suministrode capacitacin a la demanda existente. Hay que comprender que la informacin es unelemento necesario pero no suficiente para el cambio. Si no se aplican sanciones a lacreacin de egresados que no consiguen empleo, los responsables de las instituciones sedesinteresan de obtener informacin o aplicarla cuando est disponible. Por lo tanto, laimplementacin de una poltica que haga obligatorio el monitoreo del mercado dependems de un cambio en las estructuras de incentivos (penalizacin de los enfoques malorientados) que de la mecnica de generar informacin.

3. Una de las polticas posibles es terminar con el monopolio de las grandes instituciones pblicas de formacin profesional . Permitir que los fondos de capacitacin seanutilizados competitivamente por otros proveedores mejorar la eficiencia del sistema. Lacreacin de fondos de capacitacin competitivos es una alternativa muy atrayente (por ejemplo, el citado Chile Joven y el Proyecto Joven, en Argentina). Por lo general, se justifica ampliamente que la instituciones "S e I" sobrevivan, pero hay tambin motivos poderosos para que desempeen un papel menos importante en el mercado de laformacin. Deben competir con muchos otros proveedores, pero tambin conservar unrol preponderante en la formacin de formadores y en la preparacin de materialdidctico de calidad, ejerciendo liderazgo.

4. Los desajustes entre la oferta y la demanda de capacitacin pueden reducirsedandomayor participacin a los empleadores en los focos de decisin de las instituciones deformacin. No basta para ello con la presencia simblica de representantes de laindustria y el comercio; se necesitan empresarios de verdad que detenten poder real.Cuando los sindicatos demuestran un inters genuino en la capacitacin, su presenciatambin es bienvenida.

5. Puede incrementarse la eficienciahaciendo que el xito logrado por las instituciones enadaptar sus servicios a la demanda influya en los respectivos presupuestos . Existendiversos mecanismos para otorgar premios o reducir presupuestos segn el desempeo,sobre todo vinculando la financiacin al xito de los egresados en encontrar puestos detrabajo adecuado, como se ha hecho en el proyecto Chile Joven.

6. Los planes de aprendizaje que requieren la colocacin de los candidatos en un empleo previo a su capacitacin son ms inmunes al desajuste . Por lo tanto, esa va mereceseria consideracin (ver la seccin siguiente).

7. En determinadas circunstancias, en vez de impartir enseanza las instituciones de formacin podran desempear un papel normativo . Pero quienquiera que tenga elmandato de crear y hacer cumplir las normas no debe ser el mismo organismo que



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implementa la capacitacin (a menos que dichas normas afecten a sectores donde noopera). En el caso de las instituciones "S e I", el gobierno o una nueva organizacin o junta puede recibir el encargo de crear normas, en vista de la renuencia comprobada delas "S e I" de abandonar el ejercicio convencional de la instruccin.

B. El aprendizaje y el sistema dual alemn1. Ya en la lejana Edad Media la capacitacin en el lugar de trabajo haba adquirido unformato ms deliberado y concreto, creando la tradicin del aprendizaje. La idea deusar el ambiente de trabajo como lugar de formacin y al artesano profesional comoinstructor sigue siendo tan vlida hoy en da como en el pasado . En Alemania se haagregado un componente de aula terica a este aprender haciendo y observando. Laalternancia entre el saln de clase y el taller dio lugar al nombre de "sistema dual".

2. En Amrica Latina (y en otras partes) se han realizado muchos esfuerzos para reproducir este sistema de alternancia, pero los resultados han sido moderados, debido sobre todo alas grandes exigencias que impone a organismos tales como las asociaciones deempleadores y trabajadores, as como tambin a los gobiernos. Exagerando, podramosdecir que el sistema es pequeo y bueno o grande y malo , a causa de las dificultades deexpandir su escala y la complejidad de la coordinacin necesaria ente los distintosactores sociales.

3. Existen buenos motivos para recurrir a programas de aprendizaje que se ajusten de cercaa los formatos alemanes enreas muy sofisticadas donde los nmeros pequeos dealumnos correspondan ms o menos a la demanda, y las complicaciones y los costos se justifiquen por la importancia estratgica de las destrezas.

4. De todos modos, contina siendo bastante promisoria la idea de agregar ciertaestructura, tecnologa y destrezas bsicas a la capacitacin en el lugar de trabajo y a los planes de aprendizaje ya existentes, (Tnez ha adoptado un programa muy bienconcebido de esta ndole pero su puesta en prctica no ha sido adecuada). Estosaprendizajes"tropicalizados" podran ofrecerse a grandes cantidades de educandos amuy bajo costo . En todos los casos, una de las principales metas sera corregir los maloshbitos de trabajo y las deficiencias de los obreros. Los trabajadores mal capacitadostransmiten su mano de obra de baja calidad a sus aprendices y, en las empresastradicionales, las destrezas cognitivas como matemtica, dibujo, lectura, etc. se enseanmal, si es que se ensean.

C. Capacitacin por parte de empresas y autoenseanza1. Por ms serios que sean los esfuerzos del sector pblico para proveer capacitacin, en lamayora de las sociedades slo constituyen una pequea fraccin de las oportunidadesde enseanza disponibles. Hay una gran cantidad de formacin ofrecida por academias privadas y ONG, as como tambin por empleadores. Los cursos por correspondencia, latelevisin y los vdeos brindan alcances ilimitados a la enseanza. Aunque no existenestadsticas acerca de estas alternativas de capacitacin, hay buenas razones para creer que en una economa moderna la suma de estas iniciativas privadas y dispersas puede

ser varias veces ms importante que la capacitacin pblica oficial .

2. Los trabajadores aprenden haciendo. La realidad de los hechos es que el sitio de trabajo

es a la vez un lugar de aprendizaje.Todas las polticas que fomenten la enseanza en el sitio de trabajo son bienvenidas.



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3. Una vez que los trabajadores alcanzan un cierto nivel de educacin o formacin, laautoenseanza se transforma en un contribuyente importante al conocimiento y lashabilidades, ya sea a travs de la compra de libros y revistas, visitas a la biblioteca oconsultas en Internet. Existe un enorme potencial de aprendizaje adicional si se proporcionan los incentivos adecuados en el trabajo, si se dispone de oportunidades de

autoenseanza y los trabajadores dominan la lectura.4. Al igual que las empresas privadas,el sector pblico brinda capacitacin, y lo hace en

gran escala. El problema ms comn de la formacin que ofrecen las instituciones publicas (las paraestatales inclusive) es que se tiende a considerar a la capacitacincomo derecho adquirido . Se capacita a los trabajadores porque hay un mandato parahacerlo y no porque existan necesidades concretas de destrezas adicionales. Estoconduce al desperdicio de recursos y al resentimiento, ya que despus de la capacitacinnada sucede. La regla para corregir esos errores es muy simple: la formacin en lasinstituciones pblicas debe ajustarse exactamente a los mismos principios adoptados por las mejores empresas privadas, evitando el derroche de la capacitacin sin objetivo y lamiopa de las empresas conservadoras.

5. Las polticas pblicas deben tratar de estimular todas las modalidades de formacin yenseanza. Algunas de ellas tal vez requieran un cierto grado deregulacin , como lacertificacin de destrezas; otras, estrategias paraaumentar la transparencia y proteger alos usuarios de abusos por parte de operadores irresponsables o incompetentes. Los programas de aprendizaje induce a una cuidadosa planificacin, ya que el marco legal puede frustrarlos o promoverlos. Cuando se trata de capacitacin ofrecida por empresas puede considerarse la posibilidad derebajas impositivas u otras formas de subsidio .Como hiptesis mnima,el gobierno no debe obstaculizar ni controlar de maneraexcesiva las iniciativas de capacitacin.

D. La formacin y educacin permanentes y sus mltiples proveedores1. Las sociedades modernas ofrecen un sinnmero de oportunidades de educacin y

formacin por fuera de las instituciones pblicas oficiales. Hay academias particularesque brindan cursos de informtica, secretariado, contabilidad, ingls y otras asignaturas.La educacin a distancia ha estado presente en forma de cursos por correspondencia yahora emigra hacia la televisin y a Internet. La televisin abierta y por cable y lossatlites han sido utilizados tanto para estudios especializados como para la enseanzamasiva, incluyendo cursos de extensin en agricultura y en la gestin de pequeos

negocios. Las universidades, las instituciones de enseanza superior y las escuelastcnicas ya ofrecen cursos de extensin, por contrato con empresas o para el pblico engeneral. Y por ltimo, las ONG prestan servicios a las capas bajas de la sociedad y handesempeado un papel invalorable. Algunas estimaciones aunque puedan adolecer dedefectos metodolgicos sugieren que el volumen de formacin y educacin informalessupera varias veces lo que se ofrece a travs de canales acadmicos y formales.

2. Pese a sus considerables desniveles de calidad, el impacto total de este conjuntoabigarrado de iniciativas no debe subestimarse. Hay buenas razones para alentar laexpansin de esas actividades, que llegan hasta la mitad de la poblacin de algunos pases escandinavos y la tercera parte de los habitantes de Estados Unidos. Por lo tanto,

conviene que los pases promuevan polticas y un ambiente general en el que puedandesarrollarse. La proteccin de los usuarios contra el fraude, los esfuerzos pocos serios yla publicidad engaosa deben ser parte de las polticas que adopten todos los pases,



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pero la reglamentacin estricta y el licenciamiento de esas iniciativas puede ser contraproducente.

E. Nuevas formas de llegar a las clientelas olvidadas1. Los pases de la regin han logrado un xito considerable en desarrollar instituciones de

formacin profesional capaces de ofrecer una capacitacin de alta calidad en los oficiosmanuales clsicos. Sin embargo, su historial en llenar las necesidades del tramoinferior de la fuerza laboral (tanto formal como informal), han sido mediocres . Hanfracasado especialmente ante el desafo de capacitar trabajadores para muchossegmentos del sector informal. El hecho es que, dados sus recursos y costos, no estn encondiciones de formar a una porcin significativa de trabajadores de esa ndole, auncuando sacrificaran gran parte del presupuesto que dedican a capacitar obreros para elsector moderno.

2. La nica esperanza de que las instituciones tradicionales de formacin lleguen a esaenorme clientela, que constituye cerca de la mitad de la fuerza de trabajo en muchos pases, esrecurrir a tecnologas de capacitacin que permitan una dramtica reduccinde costos por estudiante. La educacin a distancia es una posibilidad que ha sido probada en escala relativamente limitada en diferentes pases. Eluso de los medios dedifusin masivos , como la televisin y el vdeo, es otra variante prometedora (como seha demostrado en el Tecnolgico de Monterrey). La posibilidad de otorgar franquicias("franchising") de formacin es otra va (en la que actu como pionero el IazigLanguage Institute y que el SENAI prob experimentalmente en algunos cursossencillos de metalrgica). La enseanza dedestrezas bsicas a trabajadores que ya handominado las dimensiones ms manuales de los oficios es otra alternativa menos comn pero igualmente interesante.

3. Quizs una parte significativa de la capacitacin para estas clientelas de bajo nivelsocial se pueda ofrecer recurriendo a otras instituciones. El "enfoque de la chequera",que se menciona ms adelante, es una posibilidad y las iniciativas de los Ministerios deTrabajo de contratar capacitacin mediante licitaciones competitivas ha sido una de lassoluciones ms expeditivas del problema. Determinadas ONG, y otras organizaciones pequeas, han estado dispensando formacin en ocupaciones simples y los fondos de losMinisterios de Trabajo aumentan la posible escala de estas operaciones.

4. La capacitacin con fines de autoempleo es la nica excepcin clara al precepto de quela formacin por s sola no crea empleos , por lo cual merece mucha atencin. Sin

embargo, los resultados no son concluyentes. Los jvenes recin egresados de lasinstituciones tienen pocas probabilidades de xito en la creacin de un negocio propio.La seleccin cuidadosa de los candidatos es de importancia crtica para que el porcentaje de casos exitosos llegue a un nivel aceptable. Los programas que funcionan bien brindan ms que capacitacin a los candidatos elegidos (financiacin, cooperacintcnica, etc.) y no son por cierto baratos, aun cuando las instituciones de formacintienen muy pocas ventajas comparativas en ofrecer ms que capacitacin. A los programas que tratan de mejorar el desempeo de pequeas empresas ya establecidas lesva mejor que a los que procuran habilitar a los egresados para crear sus propias firmas.

F. Capacitacin para la economa moderna

1. La modernizacin de las economas requiere variedades de capacitacin cada vez mscomplejas . Las instituciones de formacin profesional se ven obligadas a elevar el nivelde sus cursos para hacer frente a las nuevas necesidades. El camino de la formacin para



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las nuevas tecnologas lleva a programas ms exigentes y complejos, como:capacitacin tcnica; programas universitarios; y cursos de posgrado en ramas talescomo CAD/CAM, robtica, tecnologa de soldadura y automatizacin industrial. Amedida que aumenta la densidad tcnica de los programas, se da una tendencia a ofrecer servicios industriales que van ms all de la capacitacin e incluyen control de calidad,

asistencia tcnica y, en las mejores escuelas, investigacin y desarrollo (I&D) aplicados.Existen buenos ejemplos de ello, sobre todo en Brasil (SENAI y algunas escuelastcnicas federales).

2. Con respecto a lo anterior, vale la pena estudiar los modelos de los AmericanCommunity Colleges y los Institutos Universitarios de Tecnologa (IUT), de Francia.

3. La expansin de los procedimientos decertificacin alentara tambin a otrosorganismos a ofrecer capacitacin certificable mediante pruebas de oficios.

4. La formacin profesional moderna requiere muchos puentes entre la escuela y laempresa . Tradicionalmente, se produca una transicin abrupta ente la capacitacin y elmercado laboral. Aun cuando se ofrecieran pasantas, eran por lo general un agregadoformal y no verdaderos lazos entre la institucin de enseanza y el mundo del trabajo.Ante la creciente complejidad de las tecnologas, ni las escuelas pueden brindar plenamente el ambiente necesario para aprender, ni las empresas ofrecer toda la gama deconocimientos tericos que las tecnologas demandan. Por lo tanto, es preciso tender una diversidad de puentes entre la formacin y el trabajo. Las pasantas se planifican ysupervisan en forma ms rigurosa desde ambos extremos. Los docentes pasan perodosen empresas y fbricas y los ingenieros en las escuelas. Se llevan a cabo proyectosconjuntos entre escuelas y fbricas y se llevan a cabo proyectos de I&D en los queintervienen estudiantes y personal de las empresas.

G. Investigacin y desarrollo en formacin, y formacin de formadores1. La formacin profesional requiere grandes inversiones previas en formadores, en

mtodos y en materiales de capacitacin . Los ejemplos ms destacados de programas deformacin tienen tras de s grandes desembolsos en desarrollo de cursos, largos perodosde perfeccionamiento de material didctico y ambiciosos programas de preparacin dedocentes.

2. Es necesario que existan instituciones capaces de realizar esta inversin en I&D, y esohay que financiarlo . La capacitacin a travs de contratos competitivos es algo deseable

para lograr mayor eficiencia en el dictado y enfoque de los cursos. Sin embargo, tieneque haber otras instituciones que acten con un horizonte temporal ms amplio,encargadas de administrar el fondo comn de materiales e instructores requeridos paramantener una capacitacin de alto nivel en la sociedad. Desde el punto de vista de losmercados de formacin, esas inversiones en pericia e I&D son bienes pblicosesenciales, aunque no tengan necesariamente que ser realizadas por instituciones pblicas. Pueden s requerir subsidios oficiales.

3. Existe una grave escasez de formadores en la regin . Los que ensean disciplinas detaller en las escuelas tcnicas carecen de experiencia prctica y las reglamentaciones por lo general prohben o desalientan la contratacin de instructores experimentados. Los

proyectos del Banco referidos a la reforma de las escuelas tcnicas y secundarias deben poner nfasis en convencer a los pases para que eliminen o moderen esas reglas queobstaculizan la contratacin de instructores con la experiencia laboral pertinente. Por



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otra parte, los que tienen experiencia prctica y ensean en instituciones de formacin profesional o en algunos programas de aprendizaje, carecen a menudo de una baseconceptual slida y de la habilidad didctica para transmitir sus conocimientos. Estaltima deficiencia es especialmente grave cuando se trata de obreros que estn a cargode la formacin en el lugar de trabajo dentro de una empresa, ya sea de manera informal

o en programas de aprendices (el equivalente del "meister" alemn). El reciclaje de esos"meisters" improvisados es otro componente importante de los proyectos relativos ainstituciones de formacin.

H. La capacitacin como poltica social pero no para crear empleos1. En las ltimas dcadas se ha dado una tendencia a recurrir a la formacin como

herramienta de poltica social , o por razones morales. En verdad, laequidad debe ser una meta permanente del gasto pblico y la formacin profesional no debe constituir una excepcin a ese imperativo.

2. Pero lasintenciones de equidad no equivalen necesariamente a su logro : tiene buensentido encarrilar recursos hacia los desposedos, pero lo que importa no son lasintenciones sino las consecuencias. A menos que los educandos puedan beneficiarsedirectamente de la capacitacin, poco es lo que se consigue. Se invierten fondos pblicos -que siempre son escasos- y los que reciben la formacin se sienten frustrados.

3. Las instituciones latinoamericanas de formacin profesionalhan fracasado en granmedida en llegar a las clases menos privilegiadas . Sus cursos han estado mayormentedirigidos a lo que podramos llamar una "elite obrera", aunque a menudo han cumplidouna tarea excelente en la preparacin de trabajadores especializados de nivelinternacional, lo cual constituye un logro importante. No obstante, en pases donde elsector informal abarca casi la mitad de la fuerza laboral, existe un imperativo moral deno olvidar esa parte de la economa, pese a que en realidad no todo el sector informalest en la parte inferior de la escala.

4. Desde que se produjo la crisis petrolera, la capacitacin ha sido considerada con frecuencia como una herramienta para combatir el desempleo : demuestra iniciativa por parte de la administracin pblica y transmite la impresin de que se est resolviendo el problema. Desafortunadamente,no existen pruebas tangibles de que la capacitacin por s sola pueda crear empleos . Los puestos de trabajo aparecen cuando convergentodos los factores necesarios, y no slo ofreciendo formacin. En el mejor de los casos,sta puede equipar mejor a ciertos grupos para que saquen ventaja a los dems en la

carrera por los empleos existentes. En la medida en que la poltica pblica desee apoyar la colocacin de dichos grupos, la capacitacin es una herramienta poderosa paralograrlo.

5. La capacitacin es esencial para elevar la productividad y la competitividad y, por ende,contribuir a la buena salud de la economa. En tanto que ese bienestar econmico seaimprescindible para el crecimiento -y ste cree empleos- la capacitacin puedecontribuir grandemente a la expansin del empleo. Perono hay que confundir este

pujante impacto indirecto y potencial con el efecto inmediato que los programas decapacitacin puedan tener sobre el empleo .

6. Por ms que pesen los objetivos de equidad,tiene que haber una real probabilidad deconseguir empleo al final de la formacin o dentro de un perodo razonable . A menos



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que as sea, la educacin general o algn otro tipo de apoyo para la clientela en cuestinseran una mejor idea.

7. En la regin (a menudo con el patrocinio del BID) ha habido algunas experiencias positivas de capacitacin enfocada al mismo tiempo hacia clientelas y puestos de trabajo

ya existentes. El desafo es hallar un equilibrio viable entre la probabilidad de obtener un empleo y la distribucin equitativa de oportunidades.

VI. Un plan de accin para el BID

A. Principios generales1. La formacin profesional bien dirigida es inversin en capital humano en su mejor

expresin. Es indispensable para el desarrollo econmico. Por lo tanto, el BIDcontinuar prestndole apoyo, y probablemente lo aumente. Para alcanzar esa metautilizar todos los instrumentos disponibles: desde los prstamos hasta la cooperacintcnica.

2. En concordancia con los compromisos bsicos del Banco,debern eliminarse todas las formas de discriminacin, ya sea de gnero o de otra ndole. Ntese que pese a que lamatrcula femenina lleg a 35 % en Amrica Latina, 75 % de los estudiantes deelectrnica, metalrgica y mecnica son hombres. Existen buenas razones para fomentar un ambiente de capacitacin ms favorable para la mujer. De manera similar no hay queexcluir de los programas a los grupos sociales menos privilegiados , y finalmente -peroigualmente importante- la capacitacin debe concientizar al estudiante sobre la proteccin del medio ambiente.

3. En la formacin profesional,lo que importa son los resultados, no las intenciones.Cualquiera sea la clientela de que se trate, la capacitacin se justificacuando hayempleos al final: no es una forma de asistencia social.

4. La evaluacin y el monitoreo son de importancia crtica para detectar errores ycorregirlos, y recoger lecciones para evitar la repeticin de errores pasados. Es msconveniente, fcil y riguroso disear el proceso evaluatorio desde las primeras fases del proyecto.

5. Los proyectos del Banco tendrn en cuenta el esfuerzo completo de capacitacin, y no

debern enfocarlo de manera fraccionada. Favorecern las reformas sistemticas msque los proyectos individuales, lo cual requiere un mayor compromiso por parte del pas prestatario y los principales interesados. Entablar un dilogo sobre polticas con todoslos involucrados ser la puerta de entrada a cualquier proyecto.

6. No hay soluciones nicas que sirvan para todos los pases , o ni siquiera para un mismo pas en distintos momentos en el tiempo. El Banco tiene que responder a las necesidadesespecficas de los pases y evitar soluciones prefabricadas para todos los casos. Sinembargo, debido a la existencia de grandes instituciones de formacin profesional, carasy algo disfuncionales en la mayora de los pases de la regin, sus transformaciones yreformas son con frecuencia las principales prioridades. La legitimidad del BID, el

monto relativamente elevado de sus prstamos y su acervo de conocimientosespecializados de vanguardia, lo colocan en una situacin privilegiada -en comparacin



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con otros organismos multilaterales- para estimular y apoyar reformas institucionales delargo alcance.

B. Ventajas comparativas del BID1. La formacin profesional necesita, en la regin, algo ms que remiendos ocasionales y

una expansin cuantitativa; presenta un cuadro de atolladeros y demandas insatisfechasTratar de resolver los problemas a fuerza de dinero o inventando soluciones tcnicaselegantes es insuficiente. La reforma institucional y los cambios estructurales requeridosson polticamente delicados e implican trasiegos de personal, instituciones ymecanismos de financiacin. El alto nivel de legitimidad del BID en la regin y sucapacidad de movilizar a las personas y recursos indispensables lo colocan en una posicin nica para apoyar activamente la reforma.

2. El Banco tiene una experiencia cuantiosa en el diseo y apoyo de proyectos serios dereforma. No obstantecarece de suficiente personal con los perfiles adecuados paramanejar los aspectos tcnicos de la capacitacin y, sin equipos ms grandesexperimentados en el tema, mayores son los riesgos de que las operaciones fracasen yaumente la probabilidad de desaprovechar oportunidades de llevar a cabo reformas deenvergadura.

3. Los bancos multilaterales y los donantes internacionales tienen distintas ventajascomparativas y papeles que desempear en el desarrollo. Los bancos son menosflexibles, movilizan mayores volmenes de fondos y son ms apropiados para abordar reformas de sistemas completos. Los donantes son ms flexibles, ms independientes yadecuados para actividades regionales y pueden emprender una gran diversidad deoperaciones, entre ellas el apoyo a centros de capacitacin individuales. El intercambiode informacin, la constitucin de redes y los esfuerzos serios para colaborar de acuerdocon las ventajas comparativas de cada copartcipe, son vas que vale la pena seguir demodo ms sistemtico.

4. El Fondo de Inversiones Multilaterales (FIM), con sus prstamos ms pequeos ysubvenciones a instituciones no gubernamentales debe ser utilizado como complementode los prstamos mayores del capital ordinario. Puede servir como campo de pruebas para ideas nuevas y abrir la puerta a operaciones ms importantes.

C. Prioridades de financiacin del BID

Las operaciones del Banco se ajustarn a las siguientes orientaciones:a. la reforma de las instituciones de formacin profesional es la prioridad nmero uno. b. Nuevos porgramas y tecnologas para llegar a los pobres.c. Mejoras de la formacin profesional clsica.d. Programas para reeencauzar la formacin y la financiacin hacia el sector privado.e. Criterios ms estrictos para la aporbacin y el control de la capacitacin vinculada con los

proyectos

a. La reforma de las instituciones de formacin profesional es la prioridad nmero uno.

1. La capacitacin es una forma privilegiada de transferencia de tecnologa . Es unaherramienta para mejorar la eficiencia y la competitividad. Las reas de punta tanto en laindustria como en el rea de servicios requieren una formacin igualmente sofisticada. El BID



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apoyar la creacin o el mejoramiento de programas tcnicos que ofrezcan asistencia a laindustria y promuevan la investigacin y el desarrollo aplicados. Pero, como en muchos casoslas instituciones ya existen, quizs reformarlas sea el primer paso.

2. Las instituciones tradicionales de formacin profesional de Amrica Latina tuvieron un

historial sobresaliente en el pasado pero no consiguieron mantenerse al da con los cambios de laeconoma y del mercado laboral. Si bien existen diferencias fundamentales en su desempeo,muchas de ellas estn atrincheradas en sus propias ideas o sumidas en controversias que lasdividen. Su legitimidad se ha visto perjudicada, y su eficacia puesta en tela de juicio. Hayquienes creen que deben desaparecer por completo, pero para bien o para mal tienen poder suficiente para rechazar ataques letales y, al mismo tiempo, evitar los cambios necesarios.

3. En tales circunstancias, comprender su dilema constituye el primer paso en la direccinadecuada. Esto requerirun anlisis institucional cuidadoso y el estudio de la factibilidad

poltica de diferentes escenarios para efectuar cambios . No menos importante es analizar elmercado de la capacitacin (los estudios de seguimiento son las herramientas ms eficaces paracomenzar, y es difcil concebir que puedan implementarse proyectos importantes en el rea sinese esfuerzo previo). Los prstamos tambin estarn precedidos por anlisis del sector einvestigacin de polticas. En algunos casos, establecer redes de instituciones puede ser unamanera eficaz de promover la reforma y crear las actitudes necesarias para entablar un dilogosignificativo.

4. Las instituciones no se cambian desde afuera. Los organismos multilaterales puedenapoyar el cambio pero no promoverlo ni iniciarlo: una decisin firme de reformar por parte delas instituciones es imprescindible para emprender cualquier actividad en ese sentido.Todas lasactividades del Banco para apoyar el cambio requieren un dilogo ntimo y constante con todoslos interesados . En este caso en especial, es preciso prestar mayor atencin al papel de losMinisterios de Trabajo, que en la mayora de los pases ejercen una funcin reguladora de losinstitutos de formacin. Es esencial establecer confianza entre el Banco y sus socios. Es preferible lograr mejoras graduales que arriesgarse a colocarse en un callejn sin salida enchoques frontales con instituciones atrincheradas en sus convicciones.

5. La presente Estrategia coincide con lo que propone la Estrategia sobre EnseanzaPrimaria y Secundaria para lidiar con las escuelas tcnicas que estn plagadas de ambigedadesen sus mltiples roles de preparar: para la educacin superior; a tcnicos definidosimprecisamente; y preparar deficientemente para los oficios manuales especializados. Una de lassoluciones que se propone para dichas escuelas es ofrecer cursos tcnicos postsecundarios.

b. Nuevos programas y tecnologas para llegar a los pobres1. En vista del desfasaje entre el gran nmero de trabajadores que necesitan formacin

-sobre todo en el sector informal- y los medios relativamente escasos de los proveedores decapacitacin, slo el uso de tecnologas distintas para impartir conocimientos ofrece un atisbo deesperanza. La regin tiene una experiencia considerable en la educacin a distancia, sobre todo atravs de la televisin. Por lo tanto, el BID responder favorablemente a las solicitudes paracrear programas de formacin utilizando la educacin a distancia, la televisin, los satlites,las computadoras, Internet y cualquier otra tecnologa que permita llegar ms lejos, abaratar los costos o mejorar el impacto de la capacitacin .

2. Anlogamente, el BID favorece diversas pautas organizativas que permitenreducir costos y aumentar la "capilaridad" de los sistemas . Es lo que ocurre con el uso de ONG,organizaciones con fines de lucro o cualquier otro mecanismo que pueda extender el alcance dela capacitacin. El otorgamiento de licencias o franquicias (franchising), formal o



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metafricamente, es una posibilidad de combinar la pericia tcnica de las institucionestradicionales con una descentralizacin radical de la formacin y una reduccin de costos.Algunos experimentos informales al respecto justifican continuar por ese camino. De manerasimilar,hay programas de aprendizaje simplificados que parecen muy prometedores.

3. En vista de la gran desocupacin juvenil y los bajos niveles de educacin y capacitacinde muchas de estas poblaciones, es conveniente que el Banco contine con su experienciaexitosa en la formacin de jvenes trabajadores . Las experiencias de Chile Joven y del ProyectoJoven, de Argentina, habrn de repetirse en emprendimientos similares, prestando la atencindebida a las caractersticas locales. Sin embargo la regla de "si no hay demanda, no se ofreceformacin" se aplicar aqu como en todos los dems casos. En ese sentido, este "abordaje de lachequera" contina siendo una idea slida e interesante. En lugar de utilizar instituciones deformacin profesional, comprar capacitacin a travs de licitaciones competitivas es algo muyapropiado, aunque no constituye una panacea ni un sustituto para la capacitacin convencional.

c. Mejoras de la formacin profesional clsica

1. El BID prestar apoyo a proyectos para introducir destrezasbsicas en la formacinconvencional, pese a que se trata de un rea nueva en la que se carece de experiencia propia. A medida que las ocupaciones se fueron haciendo ms complejas, la capacidadde los trabajadores de escribir, calcular, dibujar y colaborar en equipo aument muchoms rpido de lo que podan hacerlo los programas de capacitacin regionales.Modificar currrculos, materiales didcticos e instructores a ese ritmo es sumamenteoneroso. Algunos de los puntos que hay que desarrollar e implementar son: lacontextualizacin de la capacitacin, los "conocimientos acadmicos aplicados", las"claves de trabajo" y las "calificaciones clave". Cuando se trata de obreros que ya poseen las destrezas manuales y la experiencia necesarias, los programas que sloimparten habilidades cognitivas y afectivas tienen un gran potencial.

2. Hay varias innovaciones tcnicas en el dictado de la enseanza que merecen atencin,como por ejemplo la formacin basada en competencias y la modularizacin. Pero igualo mayor importancia tienen todos los esfuerzos para adaptar mejor la capacitacin a lademanda existente. Los buenos sistemas de monitorear mercados, sobre todo medianteestudios de seguimiento (y seguimiento inverso, yendo a los mercados laborales paraaveriguar cmo se formaron los trabajadores) sern parte integral de todos los

proyectos. No sern necesariamente grandes proyectos, caros y centralizados, sino unesfuerzo constante por parte de la administracin de los establecimientos de enseanza para enterarse de lo que ocurre en el mercado laboral y cmo les va a sus egresados.

3. A medida que el monopolio de las grandes instituciones de formacin profesional se vadiluyendo, la certificacin adquiere mayor importancia, ya que ni egresados niempleadores pueden evaluar con facilidad el grado de preparacin de personas formadasen una gran diversidad de instituciones. De hecho, el control de calidad por medio de lacertificacin es imprescindible para promover la descentralizacin y multiplicacin deiniciativas independientes de capacitacin. No obstante, habr que tomar precauciones para evitar las rigideces y el excesivo "credencialismo" que la certificacin pudieraacarrear. El remedio puede ser peor que la enfermedad si crea una reserva de mercado para aquellos que ostenten los mejores diplomas sin ser necesariamente los mejor calificados para los empleos. La acreditacin de instituciones de formacin profesional tambin tiene su lugar, pese a la mala reputacin de lo mucho de lo que se ha hecho enese terreno. Pero en general, dada la especificidad de contenidos y la fragmentacin de proveedores, es preferible la certificacin individual de los egresados: es ms confiable,



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ya que verifica resultados y no procesos, y permite mantener las normas deseables conms facilidad, pues est centralizada y requiere una burocracia ms sencilla paraimplementarla.

d. Programas para reencauzar la formacin y la financiacin hacia el sector privado

El BID prestar apoyo a los pases en el diseo de polticas para fomentar la diversificacindel suministro de capacitacin, tanto por parte de empresas como de ONG. Promover tambinla autoformacin en general y los programas de aprendices. Los estmulos podrn ser incentivostributarios, subsidios, etc., pero sobre todo un slido marco regulatorio que comprenda aspectostales como salarios mas bajos para los estudiantes, contratos de aprendizaje, etc. La experienciafrancesa de descuentos de la nmina salarial para subcontratar capacitacin con proveedoresexternos es sumamente positiva y no difiere de la propuesta de nuestra regin de derivar parte deesos fondos hacia contratos de formacin competitivos, que ha despertado gran oposicin enalgunos pases. Otra posibilidad son los subsidios directos a las empresas que capacitan a sus propios trabajadores.

e. Criterios ms estrictos para la aprobacin y el control de la capacitacin vinculadacon los proyectos

Teniendo en cuenta el resultado poco satisfactorio de la formacin vinculada con los proyectos, el Banco debera crear una pequea unidad dedicada a pasar revista a ladocumentacin de los prstamos y seguir de cerca su implementacin. Dicha unidad estudiar en profundidad el desempeo de la capacitacin ofrecida en proyectos anteriores, para sacar consecuencias prcticas acerca de cmo evitar los errores del pasado. Dar respaldo a lasdivisiones operativas en el diseo de programas de capacitacin ms consistentes y funcionales.Por ltimo, llevar a cabo un monitoreo constante de su implementacin sobre el terreno, con laayuda del personal de las representaciones.

* Claudio de Moura Castro es Consejero en Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo. El

presente documento es un borrador del captulo de conclusiones con respecto a la estrategia delBanco para conducir sus operaciones de capacitacin. Se ha enriquecido con el trabajo deRichard Johanson y Andr Bernasconi, coautores del documento de antecedentes queacompaar a la estrategia y habr de incluir las referencias y fuentes que corresponden. Serecibieron tambin tiles comentarios de Jon Lauglo, Gustavo Mrquez, Mara Luisa Silveira,Gregorio Arvalo, Roberto Boclin, Christian Gmez, Armando Jos Namis, Gabriela Vega, ViolaEspnola, Jorge Tejada, Martn Chrisney, Larry Wolff, J. Martnez y de integrantes del NORRAG(asociacin internacional de importantes donantes para la educacin y la formacin). Hasta elmomento, sin embargo, el documento no ha sido considerado ni aprobado por el Banco o su

Junta Directiva. Toda responsabilidad, por lo tanto, recae sobre el autor.(1) En cierta medida, la Estrategia para el Desarrollo Rural se refiere a algunos de esos

aspectos. Aunque sera til que el Banco tuviese orientaciones ms claras para sus operacionesen la agricultura y las zonas rurales, se estara introduciendo un sector muy diferente, que haralas generalizaciones menos precisas y requerira una inversin adicional de tiempo y dinero. Por aadidura, el Banco Mundial ya tiene en marcha un proyecto de esa ndole, y no parececonveniente duplicar esfuerzos.

Estrategias de capacitación para el BID

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