EVOLUCIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA PREVISIÓN SOCIAL …
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1 EVOLUCIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA PREVISIÓN SOCIAL EN ARGENTINA Coordinadora Graciela La Ruffa Investigadores Raúl Gaya Sergio Carpenter Carlos R. Martinez Notas: Se agradece muy especialmente la colaboración y comentarios recibidos de Joaquín Alperovich y Andrés Kolesnik. Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial de la ASAP. El uso del lenguaje que no discrimine es una de las preocupaciones de los autores. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, aclarando que todas las menciones en tal forma representan a la totalidad de los géneros.
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EVOLUCIÓN Y FINANCIAMIENTO
DE LA PREVISIÓN SOCIAL EN ARGENTINA
Coordinadora Graciela La Ruffa
Investigadores
Raúl Gaya Sergio Carpenter
Carlos R. Martinez
Notas: Se agradece muy especialmente la colaboración y comentarios recibidos de Joaquín Alperovich y Andrés
Kolesnik. Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los autores y no reflejan
necesariamente la posición oficial de la ASAP. El uso del lenguaje que no discrimine es una de las preocupaciones
de los autores. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a, hemos optado
por emplear el masculino genérico clásico, aclarando que todas las menciones en tal forma representan a la
totalidad de los géneros.
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 4
1. ASPECTOS GENERALES ................................................................................................. 5
2. FINANCIAMIENTO DE LOS SISTEMAS PREVISIONALES ................................................... 6
3. EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA) ............................................ 8
4. LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES)........................... 10
5. ESTRUCTURA DEL TRABAJO ........................................................................................ 11
CAPITULO I .............................................................................................................................. 13
A. DEFINICIÓN ................................................................................................................ 13
B. PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ................................................. 14
C. TÉCNICAS Y DIMENSIONES DEL DISEÑO INSTITUCIONAL .......................................... 17
D. COROLARIO: LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINA ........................ 21
CAPITULO II ............................................................................................................................. 24
A. 1580-1904: PRE HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA ..................... 25
B. 1904-1944: PRIMEROS REGÍMENES ORGÁNICOS POR ACTIVIDAD ............................ 27
C. 1944-1968: UNIVERSALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL...................................... 29
D. 1968-1980: CENTRALIZACIÓN ORGANIZATIVA Y UNIDAD LEGISLATIVA .................... 31
E. 1980-1990: CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ........................................................... 33
F. A MODO DE BALANCE ................................................................................................ 36
CAPITULO III ............................................................................................................................ 38
A. ANTECEDENTES, CONTEXTO Y CAUSAS DE LA REFORMA .......................................... 38
B. LA REFORMA PREVISIONAL CONTENIDA EN LA LEY Nº 24.241 ................................. 43
C. CAMBIOS NORMATIVOS CONCOMITANTES A LA LEY Nº 24.241 ............................... 46
D. EFECTOS DEL CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SISTEMA PREVISIONAL ........................ 50
E. PRINCIPALES HALLAZGOS .......................................................................................... 62
CAPITULO IV ............................................................................................................................ 64
A. RECORRIDO NORMATIVO DE LA NUEVA POLÍTICA PREVISIONAL .............................. 64
B. LITIGIOSIDAD, HABER INICIAL Y MOVILIDAD PREVISIONAL ....................................... 81
C. EFECTOS DE LA MACROECONOMÍA Y NUEVA POLÍTICA PREVISIONAL ...................... 85
D. CUESTIONES DESTACADAS ......................................................................................... 97
CAPITULO V ............................................................................................................................. 99
A. POLÍTICAS QUE AFECTAN EL VALOR DE LAS PRESTACIONES ..................................... 99
B. POLÍTICAS SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL ........................ 109
C. POLÍTICAS DIRIGIDAS A MANTENER LA AMPLITUD DE LA COBERTURA .................. 119
D. EN SÍNTESIS .............................................................................................................. 121
CAPITULO VI .......................................................................................................................... 124
A. LA PARTICIPACIÓN DE LA FUNCIÓN SEGURIDAD SOCIAL EN EL GASTO DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL ............................................................................ 124
B. LA COMPOSICIÓN DE LA FUNCIÓN SEGURIDAD SOCIAL POR SERVICIO
ADMINISTRATIVO FINANCIERO (SAF) ............................................................................... 127
3
C. EL DÉFICIT PRESTACIONAL PREVISIONAL POR SERVICIO ADMINISTRATIVO
FINANCIERO ...................................................................................................................... 131
D. EL PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL 137
E. TENDENCIAS CENTRALES ......................................................................................... 147
CONCLUSIONES .................................................................................................... 149
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 157
ANEXO ESTADÍSTICO ............................................................................................ 162
4
INTRODUCCIÓN
A través del presente documento se busca comprender el funcionamiento en Argentina
de la Seguridad Social en general, y de la Previsión Social en particular, a través del
análisis de: sus principales características, su evolución histórica en lo que hace a las
políticas de gobierno desarrolladas en nuestro país y sus consecuencias y, por último
(dada su significación y tipo de financiamiento) su impacto en las cuentas generales del
Estado.
Conocer los efectos producidos por las decisiones de política previsional a lo largo de la
historia nos permitirá alcanzar una mayor comprensión sobre la situación financiera del
sistema previsional actual, constituyendo éste el primer paso en la búsqueda de
soluciones sostenibles en el tiempo.
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1. ASPECTOS GENERALES
La Seguridad Social, entendida como el conjunto de instituciones que tienen por
objetivo la protección de las personas y las familias frente a determinadas contingencias
(vejez, invalidez, enfermedad, desempleo, maternidad, cargas de familia, muerte,
accidente de trabajo y enfermedad profesional), es un sistema solidario donde el Estado
asume un rol vital.
A su vez, la Previsión Social es un componente central de la Seguridad Social, a través de
la cual el Estado cumple una función clave: relacionar a las personas en su etapa activa
con su etapa pasiva, dadas las circunstancias existentes que les dificultan el acumular
fondos para la vejez (ANSES, 2011).
Así, los Estados enfrentan el desafío de garantizar protección social a la mayor
proporción posible de la población adulto mayor y, al mismo tiempo, darles a los
sistemas condiciones de equilibrio financiero en el corto plazo y de sustentabilidad de
las prestaciones en el largo plazo, resultando así, la sostenibilidad de los sistemas
previsionales uno de los retos cruciales del sector público (Piffano et al, 2009).
En nuestro país, la problemática fiscal de las últimas décadas requiere prestar especial
atención a los determinantes estructurales de tan compleja cuestión. En tal sentido, la
Función Seguridad Social, llevada a cabo por distintos organismos nacionales,
representó en los últimos veinte años, en promedio, un 40% del Presupuesto de la
Administración Pública Nacional (APN), observando un máximo de un 45% en el año
1995 y un mínimo de 33% en el año 2005.
En efecto, dicha Función es ejecutada por diversas organizaciones que forman parte de
la APN. Tres de ellas, son lo que se conoce, presupuestariamente, como Instituciones
de la Seguridad Social: la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES); el
Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros y Pensiones Militares (IAF) y la Caja
de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal, mientras que el resto, se
integran en distintos espacios de la Administración Central (AC).
En líneas generales, los sistemas previsionales contenidos en el Presupuesto de la APN
argentina, se caracterizan por ser contributivos, bajo un régimen de reparto. La situación
financiera de dichos sistemas resulta, entonces, un condicionante clave de la salud fiscal
y por consecuencia, del desarrollo del país.
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2. FINANCIAMIENTO DE LOS SISTEMAS PREVISIONALES
Los sistemas previsionales suelen clasificarse según el tipo de financiamiento en
“Contributivos”, caracterizados por prestaciones financiadas con aportes y
contribuciones de los propios beneficiarios/as (trabajadores activos) y de sus
empleadores y en “No contributivos”, por cuanto sus prestaciones son sostenidas,
usualmente, con recursos provenientes de rentas generales del Estado.
El financiamiento de los sistemas “Contributivos” está determinado por la trayectoria
de la recaudación y el gasto, siendo las principales variables el número de aportantes,
su nivel salarial, las alícuotas de aportes y contribuciones, el número de beneficios al
pago (determinados por la cantidad de años de servicios y edad de retiro requeridos,
entre otros parámetros) y el nivel de las prestaciones (Bertranou, et al, 2011).
El Régimen Público de Reparto (RPR), también denominado Régimen Previsional
Público, se fundamenta en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado, que
se financian a través de un sistema basado en el principio de solidaridad
intergeneracional, es decir que las personas activas (trabajadores) solventan los
beneficios de las personas pasivas (jubilados) mediante el pago de aportes y
contribuciones a la Seguridad Social y a través de impuestos de afectación específica.
En nuestro país, el Sistema Previsional comienza a revelar, en forma muy visible, sus
falencias, desde la década del setenta, debido a la baja tasa de sostenimiento, esto es,
un elevado segmento pasivo en relación al número de aportantes en actividad (por una
combinación de envejecimiento poblacional y creciente informalidad laboral). En 1993,
se dictó la Ley Nº 24.241, que creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP). El Sistema público fue reemplazado por uno mixto, combinando prestaciones de
Capitalización y de Reparto. Esto significó que quienes optaron por el régimen privado
derivaran sus aportes a cuentas de capitalización individual gestionadas por las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). La reforma mantuvo las
prestaciones existentes a cargo del Estado y a la vez significó una importante reducción
de los ingresos del Sistema de Reparto, que a su vez se vieron afectados por otras
políticas y situaciones que, relacionadas con el mercado laboral (reducción de
contribuciones patronales, aumento de la informalidad), repercutieron negativamente
en la recaudación de la Seguridad Social. También el financiamiento se vio afectado por
el gasto extraordinario que significó el traspaso de los resultados financieros de once
cajas jubilatorias provinciales, eminentemente deficitarias, a la órbita de la Nación. Parte
de este déficit fue solventado con la derivación a la ANSES del 15% de la recaudación del
conjunto de tributos que integran la Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) con las
provincias, detracción prevista en el Pacto Fiscal de 1992 y cuya afectación continuó con
posterioridad a la derogación del Régimen de Capitalización, lo que motivó fallos de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación intimando al Banco de la Nación Argentina a
cesar en dicha detracción.
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A partir la mencionada derogación del sistema mixto, se crea el Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) en 2008 y las prestaciones del sistema se sintetizan en las
prestaciones del anterior Régimen de Reparto, unificando las condiciones de acceso y
cálculo.
Respecto al financiamiento de las prestaciones, cabe señalar que ningún régimen de
pensiones contributivo, sea de reparto, capitalización colectiva o individual, puede
garantizar a largo plazo pensiones generosas y de acceso generalizado, si hay baja
densidad de cotizaciones, producto, entre otros factores, de la informalidad e
inestabilidad laboral- situaciones determinadas por problemas del mercado laboral y no
del sistema previsional en sí mismo-. Sin embargo, esta limitación suele invisibilizarse,
cuando la diferencia entre la erogación en jubilaciones y pensiones y los recursos por
aportes y contribuciones, se cubren vía carga impositiva, dando lugar así a un sistema
semicontributivo en su financiamiento, carácter no siempre reconocible a simple vista,
en muchos sistemas previsionales del mundo.
Por tanto, analizar la actual forma de financiamiento de nuestro sistema previsional,
adquiere relevancia para toda la sociedad, pues pone en evidencia que la insuficiencia
de los recursos propios generados por el sistema (aportes y contribuciones) frente a las
obligaciones correspondientes a los beneficios otorgados hasta el presente (jubilaciones
y pensiones) han requerido de financiamiento del Tesoro Nacional, aplicando recursos
tributarios que no solo se mantienen en el tiempo, sino que se acrecientan, siendo dable
esperar que dicha situación se vea agravada en el mediano plazo.
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3. EL SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA)
En nuestro país, el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), creado por el Decreto Nº
2.284/91 (Desregulación Económica), integra conjuntamente con el Sistema Nacional
del Seguro de Salud, creado por la Ley Nº 23.661 el SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
NACIONAL (SSSN).
A través de la Secretaría de Seguridad Social, del ex Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social (MTEySS) el SUSS tiene a su cargo la administración de cuatro
subsistemas:
A. Subsistema Previsional, SIPA – Ley Nº 26.425
B. Subsistema de Asignaciones Familiares - Ley Nº 24.714
C. Subsistema de desempleo - Ley Nº 24.013
D. Subsistema de Riesgos del Trabajo – Ley Nº 24.557
El presente trabajo, se enfoca, principalmente, en los componentes que integran el
Subsistema Previsional, SIPA, a saber:
1. Régimen General – Ley Nº 24.241
2. Ex Cajas Provinciales transferidas
3. Leyes Nº 18.037, Nº 18.038 y otras leyes anteriores.
4. Regímenes Especiales:
- Personal jerárquico del Poder Judicial de la Nación – Ley Nº 24.018
- Servicio Exterior de la Nación - Ley Nº 22.731;
- Personal Docente - Ley Nº 24.016 y Decreto Nº 137/05;
- Personal Docente Universitario - Ley Nº 26.508;
- Investigadores Científicos y Tecnológicos - Ley Nº 22.929 y Decreto Nº
160/05.
Este sistema comprende al grueso de las personas físicas mayores de 18 años de edad
que se desempeñan bajo relación de dependencia en la actividad pública o privada, o
que ejerzan actividades en forma autónoma;
Finalmente se destaca que, aunque a lo largo de la historia previsional se ha asistido a
un proceso gradual de unificación y homologación de las condiciones de adquisición de
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los beneficios y de determinación del monto de las prestaciones, el Sistema Previsional
Argentino se completa con una serie de beneficios que no están comprendidos en el
SIPA, del que se encuentran excluidos el personal militar de las fuerzas armadas y de
seguridad, el personal policial y quienes sean menores de 18 años. También se excluyen
personas afiliadas a otros sistemas de nivel provincial, municipal y/o profesional,
siempre que no ejerzan en forma simultánea alguna de las actividades previstas en la
Ley Nº 24.241. Así, dichos sistemas por fuera del SIPA son:
• Programa de pensiones no contributivas (PNC): para aquellas personas que
cumplen determinadas condiciones establecidas en la reglamentación vigente,
como por ejemplo el caso de las Pensiones Honoríficas a Veteranos de la Guerra del
Atlántico Sur (ex combatientes de Malvinas), pensiones por leyes especiales,
pensiones graciables (otorgadas por el Congreso Nacional) y pensiones asistenciales
(a madres de siete o más hijos/as, a adultos mayores y a personas con discapacidad).
En general, estas pensiones están destinadas a quienes no pueden acceder al
sistema contributivo.
• Subsistemas nacionales: tales como los correspondientes a las Fuerzas Armadas, a
las Fuerzas de Seguridad Interior bajo la órbita Nacional y otros subsistemas
específicos.
• Cajas Previsionales Provinciales que no han sido traspasadas al SIPA, y que suma al
personal de la administración pública provincial, docente, penitenciario, policial, de
empresas públicas y de la banca oficial (y en algunos casos municipal), de trece
provincias en la actualidad: Buenos Aires, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes,
Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra
del Fuego.
• Cajas Previsionales Municipales de algunas provincias, tales como Santa Fe,
Neuquén y Entre Ríos.
• Cajas Previsionales Profesionales, que agrupan a quienes ejercen profesiones de
distintos campos (por ejemplo, medicina, odontología, ciencias económicas,
derecho, veterinaria, arquitectura, agrimensura, ingeniería, farmacia, kinesiología,
psicología, bioquímica, agronomía, escribanía y geología) en las diferentes
provincias del país.
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4. LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(ANSES)
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) es el organismo responsable
de la administración de las prestaciones y los servicios nacionales de la Seguridad Social
en la República Argentina. Es un organismo descentralizado creado en el año 1991
(Decreto N° 2.741/91), que desarrolla sus funciones en el ámbito del ex Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Tiene a su cargo, entre otras tareas:
• Otorgamiento y Pago de Jubilaciones y Pensiones.
• Pago de Asignaciones Familiares a trabajadores/as en actividad,
desempleados/as, jubilados/as y pensionados/as.
• Gestión y liquidación de la Prestación por Desempleo.
• Gestión y liquidación de la Asignaciones para Protección Social: Universal por
Hijo y Embarazo, entre otros.
• Gestión de los Programas tendientes a cubrir necesidades detectadas ampliando
la cobertura previsional de los ciudadanos.
También lleva adelante la implementación de las siguientes políticas nacionales: Becas
Progresar y el Programa de Créditos para Jubilados y Pensionados (ex ARGENTA), entre
otros.
Desde 2008, a partir de la derogación del Régimen de Capitalización, ANSES es la
encargada de administrar los fondos de las cuentas individuales de capitalización
administrados por las AFJP que se traspasaron al Estado. Dichos recursos integran el
Fondo de Garantía de Sustentabilidad del SIPA (FGS), con el objetivo inicial de ser un
fondo de resguardo que garantice el pago de las jubilaciones y pensiones en caso de
eventualidades.
Este Fondo, cuya cartera está compuesta por diversos tipos de activos (títulos públicos,
acciones de sociedades anónimas, tenencias de plazos fijos, obligaciones negociables,
cuotapartes de fondos comunes de inversión, valores representativos de deuda
emitidos en el marco de fideicomisos y cédulas hipotecarias), se constituyó con el
objetivo de contribuir al desarrollo sustentable de la economía nacional y atenuar el
impacto negativo que sobre el régimen de seguridad social pudiese tener la evolución
de diversas variables económicas y sociales. A partir del dictado de la Ley Nº 27.260 de
Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados se pueden afectar estos fondos al
pago de las acreencias del Programa de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados (PRHJP).
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5. ESTRUCTURA DEL TRABAJO
En la primera parte del trabajo (Capítulo I) se efectúa una breve descripción de los
objetivos de la Seguridad Social, señalando sus principales características y principios
rectores. Asimismo, se repasan las diferentes técnicas organizativas y las dimensiones
del diseño institucional aplicables a la tarea de brindar seguridad social a la población y,
se describen los principales objetivos e instrumentos que comprende la Previsión Social,
a los efectos de situar al lector o lectora en las principales problemáticas que esta
dimensión aborda.
En el Capítulo II se realiza una breve descripción conceptual del proceso histórico de los
Sistemas Previsionales en nuestro país, recorriendo las principales tendencias que, a lo
largo de la historia argentina, han moldeado nuestros sistemas de jubilaciones y
pensiones hasta la década de 1980 inclusive.
El Capítulo III se dedica al abordaje del período de privatización parcial de la previsión
social nacional y la generación de un sistema mixto, que contemplaba componentes de
reparto y de capitalización, y marcado por una importante caída de la cobertura.
El Capítulo IV trata sobre el período histórico 2003-2015, caracterizado por un
importante nivel de cobertura y por la reestatización total del sistema con una lógica
centrada en el componente de reparto.
El Capítulo V da cuenta de las políticas desarrolladas desde el año 2016 hasta la
actualidad, de modo tal de arribar a una descripción del sistema previsional argentino
en un conjunto amplio de aspectos políticos, sociales, económicos y normativos.
Así, en esos cuatro capítulos se analizan las diversas soluciones ensayadas en los
diferentes contextos históricos como base de aprendizaje para enfrentar las nuevas
realidades que caracterizan nuestra época, tales como el envejecimiento poblacional,
los procesos inflacionarios y la fuerte presencia de condiciones laborales precarias,
reflejadas en importantes tasas de desocupación, de trabajo no registrado y en bajos
salarios.
En el Capítulo VI se efectúa el análisis presupuestario de la Función Seguridad Social en
el gasto de la APN, y la evolución de la participación del gasto en jubilaciones, retiros y
pensiones en el total de erogaciones públicas para el período 1995- 2016. Se aborda la
problemática del financiamiento previsional vía la determinación del déficit prestacional
previsional a nivel de cada uno de los Sistemas Previsionales contenidos en el
Presupuesto de la Administración Nacional (Sistema Integrado Previsional Argentino,
Instituto de Ayuda Financiera para el pago de Retiros y Pensiones Militares, Caja de
Retiro, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal, Pensiones no Contributivas del
Ministerio de Desarrollo Social y las jubilaciones y pensiones de otros organismos
nacionales con sistemas previsionales propios). Asimismo, se analiza la evolución en las
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últimas décadas y las tendencias, según se desprende de la normativa vigente, de las
distintas fuentes de financiamiento de la seguridad social.
Finalmente, se presentan las principales conclusiones del estudio, con la esperanza de
que resulten en un aporte útil para un debate tan urgente y necesario para el futuro de
la sociedad argentina, como es el correspondiente a la conformación de un sistema
previsional de amplio acceso y sustentable.
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CAPITULO I
SEGURIDAD SOCIAL: DEFINICIÓN, PRINCIPIOS, OBJETIVOS Y OPCIONES DE
POLITICA
Como ya se ha señalado en la introducción, el objetivo principal de la seguridad social
es la protección de las personas y de las familias frente a las contingencias que impiden
o afectan la generación del propio sustento.
A. DEFINICIÓN
La definición más difundida de seguridad social (OIT, 1984:3) sostiene que la misma es:
“La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de
medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera
derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como
consecuencia de la enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad
profesional, desempleo, invalidez, vejez o muerte; y también la protección en forma de
asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos”.
De este modo, aunque tales contingencias incluyen el desempleo, las cargas de familia,
la maternidad, la pérdida de la salud (partiendo de la definición más primitiva de salud
como ausencia de enfermedad), las enfermedades profesionales y los accidentes de
trabajo (componentes que suelen agruparse bajo la categoría “riesgos de trabajo”), sin
duda el principal programa de la seguridad social (en recursos asociados), es el que
busca atender las contingencias de vejez, invalidez y muerte (en rigor, la pérdida de
ingresos del hogar como consecuencia del fallecimiento de uno de sus miembros
económicamente activo o perceptor de una prestación por vejez o invalidez). A lo largo
del presente documento llamaremos al subsistema de la seguridad social encargado de
cubrir estas tres contingencias “sistema previsional”.
Dado que suele utilizarse (Bonari, et al, 2009) la categoría Sistema de Protección Social
para englobar a los seguros sociales (entre los que se incluyen los de vejez, invalidez y
muerte), las asignaciones familiares, la asistencia social y la salud pública (sugiriendo
incluso la incorporación, en los países de menor desarrollo, de la educación básica y los
programas alimentarios en tal sistema), puede considerarse pertinente llamar
subsistema a la previsión social.
La obligatoriedad de la participación en el sistema, el financiamiento tripartito entre
trabajadores, empleadores y el Estado y el importante rol reservado a este último en
materia de regulación, han constituido los principios básicos que desde hace unos 130
años priman en los seguros sociales y que ya se encontraban presentes en sus
desarrollos iniciales impulsados por Bismarck en Alemania.
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Pero es recién en 1942, en el Reino Unido de la Gran Bretaña que Beveridge funda el
concepto moderno de seguridad social, al integrar en un solo esquema a los seguros
sociales, a la asistencia social y a los seguros voluntarios (Beveridge, 1942).
En 1948, durante el período de los primeros años de existencia de las Naciones Unidas,
las mismas, a través de su Declaración Universal de Derechos Humanos, establecen que
toda persona, en tanto miembro de la sociedad, goza del derecho a estar protegida por
las prestaciones otorgadas por los sistemas de seguridad social.
Al respecto el Artículo 22 de la mencionada Declaración explicita que: “Toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante
el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y
los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y
culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.
De esta forma, la seguridad social alcanza un estatus global, en el marco de la integración
de los distintos esquemas de protección social en un único sistema, articulado a partir
de determinadas directrices.
B. PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Dichos principios, orientados a partir del enfoque de Beveridge, que rigen, al menos
desde un enfoque normativo, a los sistemas de seguridad social, pueden resumirse en
cinco grandes cuestiones (Mesa-Lago, 2004):
Universalidad en la Cobertura: Entendida como la inclusión de todos los trabajadores y
sus grupos familiares en los beneficios de la seguridad social. Este principio puede
operacionalizarse a partir del concepto de amplitud de la cobertura previsional.
Igualdad, equidad o uniformidad en el trato: Contemplando la no discriminación por
etnia, género, idioma, religión, inclinación política, nacionalidad, región de residencia,
situación económica y patrimonial, condición social u otras.
Solidaridad y redistribución del ingreso: Tanto en términos intrageneracionales (entre
beneficiarios, a través de subsidios cruzados) como intergeneracionales, es decir
mediante transferencias netas de una generación a otra.
Comprensividad y suficiencia de las prestaciones: Refiere a la cobertura del universo
completo de contingencias ya detallado, con un nivel de prestaciones tal que,
efectivamente, permita al trabajador y a su grupo familiar evitar una situación de
pobreza ocasionada por la pérdida, transitoria o permanente, de ingresos provocada por
las antedichas situaciones. En lo que respecta al sistema previsional, coincide con lo que
denominamos intensidad de la cobertura previsional.
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Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la gestión: Especifica el
rol clave del Estado como responsable último del sistema de seguridad social y la
importancia de la participación de los propios asegurados en la administración del
sistema, e incorpora las nociones de eficiencia y eficacia económicas, facilitadas por la
existencia de economías de escala en la administración previsional, aprovechadas por
un sistema centralizado.
Resulta conveniente identificar, asimismo, otra mirada, en cuanto a los principales
objetivos propios de la seguridad social en general y de los sistemas previsionales en
particular (Piffano, 1996). Dicha visión, nace y crece en el contexto de los cambios
económicos, políticos y sociales acontecidos a fines de la década de 1970 y comienzos
de la de 1980, período enmarcado por una creciente expansión del desequilibrio fiscal
en la región de América Latina, siendo uno de sus componentes el desbalance financiero
de los sistemas previsionales públicos. Es posible, a partir de este otro paradigma, dar
cuenta de cinco objetivos (autodenominados) modernos de la previsión social, a saber:
Cobertura de la vejez, incapacidad y muerte: Enunciado en forma general como forma
de corregir una serie de fallas de mercado que impiden a los individuos trasladar en
forma voluntaria ingresos desde la etapa activa hacía la etapa pasiva de sus vidas.
Redistribución de los ingresos: Reconociendo las limitaciones del mercado para lograr
resultados, en términos de equidad, que resulten, para el conjunto de la población,
tolerables socialmente y sostenibles políticamente.
Estímulo al crecimiento económico sostenido y al mantenimiento de altas tasas de
ahorro nacional: En este caso se conceptualiza al sistema previsional como una potencial
fuente de crecimiento económico, dada su capacidad de acumular grandes masas de
recursos financieros que, eventualmente, podrían derivarse hacía la inversión
productiva, con importantes correlatos en términos de crecimiento económico.
Neutralidad en el mercado de trabajo: Comprendida como no interferencia en los
mecanismos de mercado que determinarían en forma eficiente la tasa de empleo y el
nivel de salarios. Vale destacar que las potenciales fuentes de distorsión en el mercado
laboral serían, tanto la existencia de aportes y contribuciones, que, funcionando como
un impuesto global al factor trabajo, reducirían su oferta y demanda, respectivamente,
como así también la mera existencia de beneficios previsionales, que incentivarían a un
retiro prematuro de la fuerza de trabajo por parte de buena parte de la población.
Autofinanciamiento: En un marco general de escasez de recursos fiscales, se plantea la
necesidad de lograr el autofinanciamiento de los sistemas previsionales, es decir que los
gastos previsionales sean sostenidos únicamente con el producido por los aportes
personales y/o contribuciones patronales, sin utilizar recursos extra previsionales, tales
como aportes del tesoro o la afectación de tributos, tasas o cánones.
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Resulta claro que algunos de estos objetivos de la seguridad social podrían entrar en
conflicto con los principios previamente enunciados. Incluso, tales objetivos pueden
presentar tensiones e inconsistencias entre sí.
Ejemplos de tales contradicciones, entre principios y objetivos, son el hecho de que
puede resultar imposible financiar prestaciones previsionales que cubran a todos los
trabajadores (universalidad) y permitan efectivamente evitar situaciones de pobreza en
las familias (suficiencia) únicamente con aportes y contribuciones (autofinanciamiento)
si las tasas de cotización necesarias para lograr tal equilibrio financiero fuesen
exorbitantemente altas.
La idea de que el sistema debe financiarse sólo con aportes y contribuciones
(autofinanciamiento), negaría también la garantía estatal irrestricta sobre la promesa
previsional y el respeto de los derechos adquiridos, por sobre la recaudación previsional
(responsabilidad del Estado).
En el plano de la colisión entre los propios objetivos, los mecanismos más usuales para
lograr un sistema que se financie a si mismo (autofinanciamiento) han sido el aumento
de los requisitos de edad y aporte para acceder a los beneficios y la disminución del valor
real de los beneficios previsionales a través de un retraso en el ajuste de las prestaciones
respecto a la pauta inflacionaria. Tales mecanismos, claramente, van en contra del
cumplimiento del objetivo principal del sistema de brindar protección a los trabajadores
frente a las contingencias de invalidez, vejez y muerte (cobertura).
Del mismo modo, los esfuerzos por dotar de mayor progresividad (redistribución) al
sistema (a través de la implementación de haberes mínimos y máximos) e incluso por
conseguir un mayor grado de financiamiento contributivo (mediante la suba de las tasas
de cotización) impedirían disminuir las distorsiones en el mercado de trabajo
(neutralidad). De esta forma, en buena medida los principios y objetivos representan
paradigmas teóricos e ideológicos distintos en el estudio de los sistemas previsionales.
La perspectiva de quienes sostienen los principios es sobre todo social y vinculada a un
enfoque de derechos y de los grados, las formas y las dimensiones de cumplimiento de
los mismos, por ello es sostenida especialmente, a nivel internacional, por el único
Organismo del Sistema de Naciones Unidas, integrado en forma tripartita (por Estados,
empleadores y trabajadores): la Organización Internacional de Trabajo (OIT).
Por su parte, los objetivos modernos, igualan las preocupaciones acerca de la cobertura
de las contingencias y las de tipo redistributivo con el interés por no interferir en los
mercados, sea en el de trabajo por la existencia de beneficios, aportes y contribuciones,
sea en el resto por las imposiciones destinadas a sufragar el quebranto del sistema
previsional.
17
El debate de hasta qué punto la existencia de dichos efectos se verifica (Banco Mundial,
1994) o no (Orszag y Stiglitz, 1999) en la realidad, ha dado lugar a una importante
literatura: la de los mitos de la seguridad social.
Atento a esta pléyade de principios y objetivos de la seguridad social, y a la controversia
existente en relación a la posibilidad y deseabilidad de su cumplimiento, conviene
entonces detallar las distintas técnicas organizativas y dimensiones del diseño
institucional que pueden aplicarse para brindar seguridad social a la población.
C. TÉCNICAS Y DIMENSIONES DEL DISEÑO INSTITUCIONAL
Seguro Social: Configura el aspecto más moderno de los sistemas previsionales en el
mundo y se basa en la idea de obligatoriedad de la participación para un universo de
trabajadores predefinido. Dicha obligación implica el financiamiento compulsivo vía
aportes y contribuciones, y a su vez genera derechos adquiridos por tales
contribuciones, de cumplimiento forzoso por parte del Ente administrador y
susceptibles de ser reclamados judicialmente. De esta forma, el Estado, aún en caso de
no administrar directamente el sistema, resulta el responsable último del mismo, en
tanto el financiamiento descansa, finalmente, en la capacidad recaudatoria estatal,
sustentada en el monopolio de la fuerza. En tal rol de responsable, es usual que se
establezcan a nivel estatal fuertes regulaciones que, entre otros objetivos, buscan
brindar previsibilidad y transparencia a las prestaciones, preestableciendo los
mecanismos de cálculo utilizados en la determinación de las mismas. A su vez, en
reconocimiento del carácter relativo de la noción de pobreza, es decir de la
conceptualización de la misma como social e históricamente determinada, es habitual
que los seguros sociales relacionen la cuantía de los beneficios, aún en mayor medida
que con las cotizaciones realizadas, con el nivel de vida del grupo familiar previo al
impacto de la contingencia acaecida. Asimismo, para salvaguardar el mencionado status
de derecho adquirido, los aportes y contribuciones suelen ingresarse en cuentas
especiales, de modo tal de no mezclarse con los fondos generales del Estado o con el
patrimonio del Organismo administrador.
Asistencia Social: Si bien en cabeza de organizaciones paraestatales, los primeros
esquemas de asistencia social habitualmente han antecedido a los seguros sociales, en
las distintas experiencias nacionales (sin perjuicio de ello, el moderno concepto de
Seguridad Social, integra en un solo sistema ambas técnicas, junto con los seguros
voluntarios). La principal característica de los programas que asumen esta modalidad,
es que las prestaciones no se originan en la previa contribución. De hecho, siquiera
suelen exigir la participación anterior en el mercado de trabajo, sino que atienden la
mera necesidad, establecida a través de algún test de ingreso, o más ampliamente, de
condiciones de vida. Ello conlleva una serie de cuestiones: por una parte, la
determinación del valor de la asistencia obviamente no guarda relación con un ingreso
previo que se sabe inferior a la medida de lo socialmente consensuado como
18
indispensable, sino que, justamente, toma como referencia el valor de tal umbral
inferior y, en algunos casos, la distancia que separa al beneficiario en cuestión de dicho
punto. A su vez, dado que la manifiesta carencia de recursos de los destinatarios implica
la incapacidad para contribuir a un seguro social, es habitual que el financiamiento de
las prestaciones tome como fuente recursos generales, y que, por tanto, no sea
administrado a través de fondos o cuentas separadas. Asimismo, a pesar de que el
derecho a la asistencia, entendida como medio para alcanzar una vida materialmente
decorosa, este consagrado a nivel constitucional o aún supranacional, subsiste un
importante espacio para la discrecionalidad en el otorgamiento de las prestaciones, en
virtud de la laxitud de tales definiciones de derecho y de las dificultades de los grupos
postergados para acceder siquiera al capital cultural y simbólico necesario para accionar
judicialmente en defensa de sus derechos vulnerados. Con el agravante de que el costo
de administración de la asistencia social resulta mayor al del seguro, dada la complejidad
que conlleva determinar las condiciones de vida de los solicitantes, vis a vis la relativa
simpleza de llevar adelante un registro completo de los aportes y contribuciones
realizados por los cotizantes a lo largo de su vida laboral.
Seguros Voluntarios de Mercado: Permiten el acceso, a quienes así lo hayan decidido y
cuenten con medios materiales para hacerlo, a un nivel superior de protección,
materializado en prestaciones dinerarias de mayor valor, que suelen complementar las
propias del seguro social. Contribuyen al equilibrio del sistema al permitir reducir la
presión que los grupos de trabajadores de mayores niveles de ingresos pueden llegar a
desarrollar sobre el seguro social, y, especialmente, las tendencias centrífugas hacia la
pérdida de uniformidad y solidaridad, cristalizada en particularismos, que tales
presiones conllevan. En contrapartida, para fomentar la extensión de su utilización por
parte de dichos grupos e incluso su oferta desde los sectores empleadores, suele
presionarse al Estado para establecer incentivos fiscales a su contratación, con lo cual
esta forma de cuasifiscalidad, conocida como gastos tributarios, reduce la potencial
progresividad del sistema impositivo en su conjunto y en particular la que proviene de
la seguridad social en un sentido amplio.
Es claro que la combinación estándar de seguro social, asistencia social y seguros
voluntarios de mercado no agota el universo de los sistemas de seguridad social. Así,
vale destacar la existencia, pasada o presente, de, entre otros, esquemas de caja de
previsión (caracterizadas por el concepto de pago único, lo que pone en tela de juicio su
pertenencia al ámbito de la seguridad social), planes ocupacionales (como los habituales
en Japón o Australia, originalmente basados en modelos de salarios de eficiencia en que
los aportes voluntarios de los empleadores al fondo de retiro de sus empleados toman
la forma de salario diferido) y prestaciones universales (como las de carácter uniforme,
otorgadas a todos los adulto mayores en Nueva Zelanda).
Sin negar tal diversidad, a los fines del presente trabajo y dada la naturaleza de las
políticas llevadas a cabo en nuestro país en el período bajo estudio, las categorías de
19
seguro social, asistencia social y seguros de mercado resultan suficientes para estudiar
el devenir del sistema previsional argentino.
A su vez, tal combinación de asistencia social, seguro social y seguros voluntarios puede
configurarse de distintas formas, según se ubique en un teórico gradiente
multidimensional que incluye:
Grado de Compulsión: La participación en el sistema previsional puede tomar como
opciones polares el carácter de obligatoria o voluntaria, aunque en la mayoría de los
casos se halle en un valor intermedio. Así muchas veces hay sectores de la sociedad cuya
participación resulta voluntaria (en muchos países, por ejemplo, los trabajadores/as por
cuenta propia) mientras que también, como ya se ha detallado, se puede estimular la
participación a través de incentivos económicos (tales como deducciones impositivas a
los trabajadores y/o empleadores), pero sin volverla obligatoria (Itzcovich, 2011).
Variable predeterminada: Resulta habitual, que en la búsqueda de cierto balance en las
finanzas del sistema o al menos en el esfuerzo por evitar desequilibrios insostenibles, se
predefina el valor de uno de los parámetros del sistema (usualmente la tasa de
sustitución del salario o la tasa de contribución y/o aporte). Tal diseño no resulta trivial,
ya que en caso de definirse en forma previa la tasa de sustitución del salario, el riesgo
se coloca en cabeza de las próximas generaciones, bajo la forma de eventuales
incrementos futuros en la tasa de cotización, imprescindibles para honrar la deuda
implícita previsional en un contexto de envejecimiento poblacional. Simétricamente, si
lo que se pauta en forma anticipada es la tasa de cotización, el riesgo recae sobre los
individuos (lo que resulta bastante cuestionable en virtud del carácter pretendidamente
social de la seguridad social) que no se aseguran de antemano, por el simple hecho de
cumplir con los requisitos de cotizaciones y edad necesarios para el acceso a las
prestaciones, ningún nivel de vida en particular, respecto a su situación pre
contingencia. Es normal, entonces, que se intente predefinir a la vez ambas variables,
dadas las dificultades políticas y sociales que podría provocar la constante modificación
de una de ellas. Lo que lleva a adoptar un mecanismo de ajuste más opaco, por ejemplo,
vía el auxilio de distintas formas de financiamiento no contributivo o por medio de una
reducción de facto en la tasa de sustitución del salario, operacionalizada a través de la
disminución del valor real de las prestaciones previsionales, aun cuando las magnitudes
nominales permanezcan incólumes.
Grado de prefinanciamiento: A grandes rasgos, lo que conocemos como sistemas de
reparto y de capitalización se diferencian por el lapso temporal que transcurre entre el
momento en que se recaudan los recursos (aportes y contribuciones) y el momento en
que se producen las erogaciones (jubilaciones y pensiones). Así, en un sistema de
reparto las prestaciones se pagan con la recaudación propia del momento, mientras que
en un sistema de capitalización los beneficios se abonan con recursos provenientes de
cotizaciones previas. Esta definición resulta útil, por ejemplo, para conceptualizar a un
20
esquema pretendidamente de reparto pero que haya acumulado cuantiosos superávits,
como un sistema de capitalización en la práctica y, análogamente, a un sistema
legalmente de capitalización que, por cualquier circunstancia, paga los beneficios que
otorga con los aportes de sus aportantes actuales, como, en la realidad, un sistema de
reparto. En muchas ocasiones se producen situaciones intermedias, como en el caso de
nuestro país en el período bajo estudio, en que, por ejemplo, el propio sistema otorgue
prestaciones mixtas o en que la concurrencia del uso de reservas y de aportes genera en
los hechos prestaciones con ambos tipos de financiamiento.
Agente Administrador: Dependiendo de quién realice las tareas de administración del
sistema previsional, el mismo puede definirse como estatal, privado o público no estatal,
aun cuando el rol de control y responsabilidad del Estado resulte insoslayable,
erigiéndose siempre, aún si la administración es privada, en garante último del sistema
previsional. Amén de ello, existen situaciones en que distintos actores, en forma
competitiva o cooperativa, participan de la administración del sistema, vía la
privatización parcial del mismo, por la mera tercerización de algunas actividades a él
vinculadas o a través de la participación de los trabajadores.
Grado de descentralización territorial y organizacional: El primer tipo es en relación a la
coexistencia en un mismo territorio nacional de distintos sistemas previsionales,
organizados a partir de la zona de residencia o actividad económica de sus participantes.
Tal situación sucede en los casos en que están contemplados sistemas regionales,
provinciales y/o municipales. Tal descentralización territorial puede asimismo
corresponder solo a determinadas actividades, tales como el empleo público de carácter
subnacional o el ejercicio de profesiones liberales. En cuanto a la descentralización por
rama, se da cuando determinados tipos de actividades (como por ejemplo las de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad) tienen regímenes y estructuras administrativas
separadas de la general (en el caso argentino, de hecho, es tal la fragmentación en este
sentido que, dentro de las fuerzas de seguridad el Servicio Penitenciario Federal y el
cuerpo de Guardaparques poseen su propia administración previsional, mientras que,
tanto el resto de las fuerzas de seguridad como las Fuerzas Armadas cuentan con sendos
entes unificados). En contraposición, la existencia de un único sistema centralizado a
nivel nacional ofrece la posibilidad de aprovechar economías de escala en la
administración, a la vez que evita problemas como el de la reciprocidad (pago conjunto)
entre regímenes previsionales disímiles. En materia organizacional, en los casos en que,
en referencia a la administración del sistema, se distribuya beneficiarios y afiliados entre
distintas organizaciones (según rama de actividad, nivel de ingresos laborales o
cualquier otro criterio), aún en presencia de un esquema normativo único, subsistiría la
cuestión del desaprovechamiento de las economías de escala. Mientras que, si la
descentralización es funcional, es decir, dentro de un sistema administrativo con un
único responsable, permitiría, al menos en teoría, el desarrollo de economías de
especialización.
21
De esta forma, la previsión social se recorta, en la Argentina actual, como objeto de
estudio a partir de la delimitación de las prestaciones del seguro social y aquellas
provenientes de la asistencia social pero que poseen, en todos los casos, un carácter
semipermanente, tales como las pensiones no contributivas (dado que la existencia de
prestaciones complementarias voluntarias es prácticamente irrelevante en la
actualidad).
D. COROLARIO: LA SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINA
En materia de normativa internacional referida a la seguridad social de aplicación en
nuestro país, vale destacar que la República Argentina ha ratificado, en el año 2016, el
Convenio 102 de Norma Mínima de la Seguridad Social de la Organización Internacional
del Trabajo, establecido en 1952.
El alcance de dicha ratificación refiere a asistencia médica, prestaciones por vejez,
prestaciones familiares, prestaciones por maternidad, prestaciones de invalidez y
prestaciones de sobrevivientes, pero no contempla prestaciones monetarias de
enfermedad, prestaciones de desempleo y prestaciones en caso de accidente de trabajo
y de enfermedad profesional.
Atento a la naturaleza del citado convenio, las partes para las que se ha ratificado
cumplen un estándar básico en materia de universalidad y suficiencia de las
prestaciones, mientras que las partes para las que no se ha ratificado esta norma
internacional no garantizan un piso en términos de universalidad y/o suficiencia, lo que
da cuenta de déficits generales en materia de comprensividad.
En términos de igualdad, la situación, pese a los particularismos, en tanto se caracteriza
por una cobertura cuasi universal en varias prestaciones, ha mejorado, al igual que en
lo referente a la solidaridad y redistribución.
En cuanto a unidad, responsabilidad del Estado y eficiencia, la reestatización del sistema
previsional, tal como se muestra más adelante en el presente, estudio, ha supuesto un
avance en el cumplimiento de estos principios, mientras que la participación de los
trabajadores en la gestión todavía se trata de una asignatura pendiente.
En lo concerniente a los objetivos modernos de estímulo al crecimiento económico
sostenido y al mantenimiento de altas tasas de ahorro nacional, la evidencia disponible
no resulta concluyente. En referencia a la neutralidad en el mercado de trabajo, no se
trata de un objetivo que se haya buscado cumplir con decisión, tal como la mera
existencia de prestaciones que permiten el retiro a una determinada edad permiten
demostrar.
22
Finalmente, el autofinanciamiento, como se repasará en los capítulos destinados al
recorrido histórico del sistema previsional argentino, es un objetivo que se ha dejado de
cumplir, definitivamente, desde hace ya casi cuatro décadas.
En cuanto a las técnicas utilizadas, en materia previsional el sistema se asienta sobre el
seguro social, con un pequeño peso de la asistencia social (y con cierta tradición
histórica, magnificada en la última década, de componentes que se encuentran a mitad
de camino entre ambos tipos de prestación), desarrollando, los seguros voluntarios, un
rol entre marginal e inexistente.
Respecto a las dimensiones que hacen al diseño institucional de la seguridad social,
nuestro país se ubica, a lo largo del período bajo análisis, en un punto intermedio
respecto a las opciones polares correspondientes a todas y cada una de ellas.
Así, en Argentina el sistema es obligatorio para la gran mayoría de las categorías
ocupacionales (excepción hecha de las amas de casa que cuentan con un régimen
voluntario, normado por el Inciso 5 del Artículo 3º de la Ley Nº 24.241), pero con
incentivos fiscales (por ejemplo, la deducción en el impuesto a las ganancias que operó
hasta 2008) para realizar aportes extra en forma voluntaria.
A su vez, el sistema es supuestamente de beneficio definido y por tanto de aporte
indefinido, aunque se han registrado, al menos en los últimos años y en lo que atañe al
subsistema de reparto, pocas variaciones en la tasa de aporte personal a la vez que las
importantes modificaciones introducidas en las tasas de contribución patronal han
obedecido a razones que exceden la lógica de la seguridad social, llegando incluso al
punto de presentar signo opuesto al que la prosecución del objetivo de
autofinanciamiento habría requerido.
En cuanto al grado de prefinanciamiento, por su carácter mixto, nuestro sistema
combinaba hasta 2008 prestaciones de reparto y de capitalización, al menos para
quienes habían optado por derivar sus aportes personales a éste último régimen.
Similarmente, la administración del sistema era compartida entre el Estado y el sector
privado, dada la responsabilidad de este último en el pago de las prestaciones derivadas
de la operatoria de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, las
Compañías de Seguros de Invalidez y Vida y las Compañías de Seguros de Retiros y el
peso de aquél en la regulación del régimen privado y en la administración directa del
régimen público. En este caso, también a partir de la reforma de 2008, se eliminó la
participación del sector privado en la gestión.
En cuanto al grado de centralización, en términos territoriales, se registra un avance,
dado que diez provincias (Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Salta, San Juan, San Luis,
Santiago del Estero, Río Negro y Tucumán) y la, por entonces, Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires, han transferido a la Nación sus cajas previsionales correspondientes a
23
los empleados públicos provinciales de tales jurisdicciones. Del mismo modo, otras
provincias que no han transferido sus cajas previsionales a la Nación al menos han
absorbido regímenes municipales que operaban en su territorio. Sin embargo, aún
perviven tal multitud de sistemas previsionales diferentes en el territorio nacional,
operando con tal grado de desconexión, que vuelven imposible conocer, por medios
registrales, la cantidad exacta de beneficiarios de jubilaciones y pensiones que habitan
nuestro país. En cuanto a las economías de especialización y a la centralización a nivel
de organización, tal proceso ha sufrido marchas y contramarchas, como se verifica en el
caso de la recaudación previsional y de las prestaciones no contributivas.
En el caso de la recaudación el proceso ha incluido la creación de un Organismo Ad-Hoc,
con la máxima autonomía (el Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social),
disuelto a menos de dos años de haber nacido, lo que ha implicado la vuelta de la
actividad recaudatoria al ámbito de la autoridad tributaria, jerarquizada con la creación
de una Dirección específica para desarrollar tal tarea. En cuanto a las Pensiones
Asistenciales, el otorgamiento de las mismas, originalmente en cabeza de la autoridad
previsional, ha sido transferido al área de desarrollo social, que ha logrado un grado
creciente de jerarquización dentro del Sector Público Nacional, aunque tal transferencia
ha sido parcialmente revertida en 2004 con el traspaso al ente previsional de las
pensiones a veteranos de guerra y, desde 2016 con el resto (excepto las de
discapacidad).
24
CAPITULO II
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PREVISIÓN SOCIAL EN ARGENTINA HASTA LA
DÉCADA DE 1990
Una vez desarrollados los conceptos, objetivos e instrumentos que hacen a la definición
misma de seguridad social en general, y al sistema previsional en particular, corresponde
introducir una breve caracterización acerca de las principales tendencias que, a lo largo
de la historia argentina, han ido moldeando el sistema de jubilaciones y pensiones, hasta
nuestros días.
Vale señalar la necesidad de profundizar en las tres últimas etapas históricas del sistema
previsional argentino, esto es: la de la privatización parcial del mismo y generación de
un esquema mixto que contemplaba componentes de reparto y de capitalización, con
una importante caída de la cobertura. La etapa siguiente, caracterizada por un
importante nivel de cobertura y por la reestatización total del sistema y el retorno a una
lógica enteramente centrada en el componente de reparto.
Atento a ello, el presente capítulo incorpora solamente los elementos históricos que
llegan hasta la década de 1980 inclusive, en el entendimiento de que lo sucedido en los
primeros años de la década de 1990 ha operado, a nivel histórico, como un verdadero
preludio de lo que luego fue la reforma de 1994, y, por tanto, no puede ni debe ser
analizado en forma separada de la misma.
Cabe destacar, entonces, que el estudio de lo sucedido desde los noventa y hasta la
actualidad, forma parte del presente trabajo, pero se desarrolla en capítulos
posteriores, acorde a la importancia particular asignada a la temática para los objetivos
planteados en la presente investigación.
Para el análisis propuesto se parte de la caracterización de las siguientes cinco etapas
de la historia previsional argentina previa a la década de 1990 (MTESS, 2003):
• 1580-1904: Pre historia de la seguridad social en Argentina.
• 1904-1944: Primeros regímenes orgánicos por actividad.
• 1944-1968: Universalización de la seguridad social.
• 1968-1980: Centralización administrativa y unidad legislativa.
• 1980-1990: Crisis de la seguridad social.
Del análisis de dichas etapas resulta posible apreciar una serie de sedimentos que cada
una de ellas han introducido en la conformación del sistema previsional argentino, y
cuya influencia llega hasta nuestros días.
25
En tal sentido, se espera que este estudio del pasado pueda contribuir a la construcción
de una base sólida para comprender el presente de nuestro sistema previsional y que, a
la vez, pueda ofrecer elementos valiosos de cara a la tarea de proyectar sus principales
tendencias a futuro.
A. 1580-1904: PRE HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA
Más allá de las formas que tenían los pueblos originarios para enfrentar la contingencia
de vejez, muchas veces a partir de una asociación entro los conceptos de edad y saber,
propia de sociedades gerontocráticas (Braunstein, 2008), las raíces fundamentales de
nuestro sistema previsional se relacionan con las instituciones desarrolladas, en este
campo, por la metrópoli durante la etapa de dominio colonial español sobre los
territorios que, en la actualidad, conforman Argentina.
La fecha de inicio de esta etapa histórica (1580), que corresponde a la de la segunda
fundación de Buenos Aires, tiene más un carácter simbólico que de precisión histórica,
dado que las mismas instituciones españolas existentes en dicha aldea operaron
asimismo (antes y después) en el resto de las ciudades, actualmente argentinas,
fundadas durante el período colonial.
Dentro de este conjunto de prestaciones y regímenes que podemos considerar como
pre previsionales, el de más antigua data (y paradojalmente, el que sigue vigente hasta
nuestros días), remite a las pensiones (pagos periódicos vitalicios) que, en el marco de
la monarquía absoluta, el Rey de España otorgaba, a partir de un libre ejercicio de su
gracia, a algunos funcionarios militares, civiles y eclesiásticos que le servían en estas
tierras.
La influencia de este tipo de prestaciones es notable en la historia argentina, no
solamente por su vigencia, sino también por su continuidad, a través de los muy diversos
avatares de nuestro devenir histórico.
Así, los distintos tipos de gobiernos patrios mantuvieron el otorgamiento de pensiones
a quienes consideraban, en virtud de los servicios prestados a la patria, como
merecedores de las mismas, pero dado que este mérito no era inequívocamente
definido (como por ejemplo sucede con las actuales pensiones no contributivas a
medallistas olímpicos o a ganadores argentinos del Premio Nobel) seguían tratándose
de beneficios recibidos como una gracia del otorgante.
Ello, a su vez, se plasma en el inciso 17, del Artículo 64 de la Constitución Nacional, por
el que establece como atribución del Congreso Nacional: “dar pensiones”. Con la
reforma constitucional de 1860 se mantiene ello (pasando del Artículo 64 al 67),
cuestión que no se modifica en las reformas de 1866 y 1898. La reforma de 1949
tampoco eliminó esta atribución del Poder Legislativo Nacional (simplemente la movió
del Artículo 67 al 68). Con la reforma de 1957, que anula casi todos los cambios
26
introducidos en 1949, la mencionada potestad del Congreso se mantiene (volviendo al
Artículo 67), al igual que con la reforma constitucional de 1994 (en que pasa al inciso 20
del Artículo 75).
Así, si bien el otorgamiento de nuevas pensiones graciables depende de la asignación
presupuestaria que año a año se realice para tal fin (sin que se registre tal ítem en el
presupuesto nacional de 2013 en adelante), dicha facultad del Congreso Nacional sigue
vigente, procediendo de una línea directa con más de cuatro siglos de vigencia en
nuestro país.
Ello configura una primera muestra de la posibilidad de conceptualizar a nuestro sistema
de seguridad social como un mosaico histórico en que se superponen y articulan
prestaciones y lógicas de funcionamiento provenientes de épocas muy diferentes.
Las otras dos instituciones de la época colonial que se destacan, en relación a la
seguridad social, son los montepíos y las cofradías.
En ambos casos se trata de figuras implantadas localmente a partir de la experiencia de
lo acaecido en la metrópolis colonial y, también, en ambos esquemas, lo lógica
subyacente es la de los socorros mutuos, como una suerte de proto mutualismo, ante
distinto tipo de contingencias.
Las mismas no se centraban en la situación de vejez, sino en los gastos de sepelio, la
viudez y la orfandad, todas ellas asociadas a la contingencia de muerte. La principal
diferencia entre ambas instituciones radica en el criterio de inclusión de la población,
comunitariamente, asegurada.
Por un lado, los montepíos tenían una base profesional (en una lógica proveniente de la
de los gremios medievales), esto es, constituían en agrupamientos por ramo, rubro,
oficio, profesión o sector de actividad laboral.
Por otra parte, las cofradías operaban sobre una base eminentemente territorial y
comunitaria, identificando al grupo que se prestaba mutuo auxilio, no a partir del tipo
de inserción laboral que detentan, sino por su carácter de habitantes de un determinado
espacio y miembros de una determinada comunidad, construida a partir de lazos de
vecindad.
Estas instituciones tendieron a desaparecer durante las casi siete décadas de
enfrentamientos internos suscitados en el país, que comienzan con la revolución de
mayo de 1810 y concluyen con la consolidación de la organización nacional, proceso que
abarca desde 1860 hasta comienzos de la década de 1880.
A partir de esa finalización de los conflictos armados internos, las instituciones propias
de la seguridad social, que por entonces se habían reducido a su mínima expresión,
27
limitada a la existencia de prestaciones de tipo graciable, vuelven a aflorar, pero no ya a
partir de una lógica de comunidad profesional o territorial, básicamente vinculada con
(y organizada por) la sociedad civil, sino con una fuerte impronta estatal. Así, por
ejemplo, la Ley N° 1.909, de 1886 da derecho a la jubilación a los preceptores y
subpreceptores de escuelas primarias de la capital y territorios nacionales y la Ley Nº
2.219, estableció, en el año 1887, solamente para el personal judicial, universitario y
policial, dentro del universo de trabajadores estatales nacionales, el cómputo de dos
años por cada año real de servicio prestado (Rodríguez y Zappietro, 1999). Es interesante
señalar que, si bien no puede definirse como un régimen de carácter contributivo, en
tanto no se establece cotización alguna, el concepto de años de servicios como requisito
de acceso, hace que no se trate de una prestación recibida por gracia del otorgante, sino
por el cumplimiento de ciertos estándares objetivos y verificables. A su vez, en el
Artículo 7 de la Ley N° 3.976, de Presupuesto para el año 1901 se establece una
deducción de: “el 5% del sueldo de todos los empleados civiles de la administración y de
los jubilados”, lo que implica comenzar a aplicar el principio de contributividad en el
financiamiento y acceso.
B. 1904-1944: PRIMEROS REGÍMENES ORGÁNICOS POR ACTIVIDAD
La prehistoria del sistema previsional argentino, se ha convenido que concluye en 1904,
cuando se crea el primer régimen orgánico. El mismo es uno de los primeros esbozos de
una tendencia que dominaría nuestra historia previsional durante largas décadas, ya que
poseía un alcance limitado y particular, en tanto abarcaba solamente a quienes
prestaban servicios en una determinada rama de actividad. En este caso
correspondiente al servicio civil en el sector público.
Este primer régimen orgánico por actividad tomó el nombre de Montepío Civil (cuya
creación ya se preveía en el Artículo 7 de la citada Ley N° 3.976 de Presupuesto de 1901).
Ello permite establecer, al menos desde su denominación, la relación existente con las
instituciones previsionales coloniales.
El principal punto que permite percibir una ruptura histórica de esta etapa con la
anterior, es el hecho de que se abandonan los esquemas semigraciables precedentes
como eje vertebrador. A su vez, se suma, a la incipiente contributividad, la afectación de
sus recursos al pago de las prestaciones previsionales y a los gastos asociados a la
gestión de las mismas.
Todo a lo largo de esta etapa, que se extiende durante cuatro décadas, esto es, hasta
mediados de los años cuarenta del Siglo XX, se van incorporando, en forma paulatina,
distintas profesiones y ramas de actividad a la previsión social. Pero siempre con una
lógica caracterizada por una casi total falta de coordinación entre los diferentes
regímenes orgánicos que van surgiendo, cada uno administrado por una organización
diferente. La cara más visible de esta falta de coordinación es la gran heterogeneidad
28
observada en materia de valores de los diversos parámetros propios de todo régimen
previsional, completamente diferentes en cada uno de ellos (los parámetros
previsionales son, a grandes rasgos, los valores asociados a las condiciones de acceso y
de determinación de los beneficios).
A su vez, la expansión del sistema previsional se da a partir de un primer núcleo
relacionado con las distintas ramas del empleo público. Tales como el servicio civil, el
militar y policial, el empleo en empresas públicas, en ferrocarriles del Estado, en la banca
oficial y el ejercicio del Magisterio en instituciones educativas de gestión estatal.
La extensión de la seguridad social a quienes trabajan en el sector privado se produce
en un proceso muy lento durante el período analizado en la presente sección. Y se
asoció, en sus primeras instancias, a un contexto histórico de conflicto social (Isuani,
1985).
Así, el primer grupo de trabajadores del sector privado que logró el acceso a la previsión
social, fue el de los empleados de ferrocarriles no estatales, a partir de una huelga de
maquinistas, en el año 1915, pero con la condición de que, en caso de una nueva huelga,
perderían el trabajo, junto con “todo el derecho que hubieran adquirido a las
jubilaciones, pensiones y retiros” “y a los aportes que hubieran hecho” (Suriano,
1999:120).
Del mismo modo, hubo intentos por incorporar a algunos sectores masivos del mundo
del trabajo, como por ejemplo los obreros industriales, que se dieron a comienzos de la
década de 1920. Llegando incluso a la sanción de las respectivas normas, pero no al
punto de su efectiva implementación. Ya que encontraron obstáculos y resistencias
tanto por parte de los empleadores, como de los propios trabajadores (Anapios, 2013).
De esta forma, en materia de ampliación del sistema, en el período que va de 1904 a
1944 se logró una importante expansión de la cantidad de trabajadores protegidos por
el derecho a la seguridad social. Pero pese a ello, todavía se encontraba muy lejano el
cumplimiento del principio de universalidad. Dado que la inmensa mayoría del universo
laboral no contaba aun con derecho a cotizar para su jubilación.
Así, a lo largo de esas cuatro décadas, la cantidad de personas afiliadas a las distintas
cajas de seguridad social, pasó de los 24.000 trabajadores estatales, correspondientes
al Montepío Civil, en 1904, a 428.000 personas. Número correspondiente a las distintas
Cajas Jubilatorias que habían sido creadas a 1944, lo que incluía además a los ferroviarios
(1915), a quienes trabajaban en empresas privadas de servicios públicos tales como
tranvías, teléfonos, telégrafos, gas, electricidad y radiotelegrafía (1921), a los bancarios
de instituciones privadas (1929), a los periodistas (1939) y a los miembros de la marina
mercante (1939). Aunque la totalidad de este universo representaba apenas un 7% del
total de trabajadores a mediados de la década de 1940 (Isuani y San Martino, 1993).
29
Es de destacar, como principal legado histórico de este período, la profunda
desarticulación del sistema. Que daba al mismo una impronta signada por el
particularismo en vez de por la generalidad como criterio reinante.
En la misma línea, la administración de las distintas Cajas por las propias organizaciones
que en cada caso correspondiesen, implicaba también que los resultados de dicha
gestión resultarían, por lógica, disimiles.
También este tipo de funcionamiento, no sólo descentralizado, sino,
fundamentalmente, anómico, daba lugar a situaciones de profunda inequidad. Ello no
sólo por la diferencia en los valores de los distintos parámetros, entre las distintas cajas,
sino, por la falta de comunicación existente entre las mismas.
Tal situación remite al concepto de reciprocidad jubilatoria, entendido como la
capacidad de pagar una prestación a prorrata entre uno o más instituciones
previsionales donde, la persona en cuestión, registre años de servicios con aportes.
La no aplicación de este concepto, en el período reseñado, implicaba la posibilidad de
que una persona percibiese más de una prestación, de distintas Cajas de Jubilaciones,
en caso de cumplir con las condiciones de acceso por cada una de ellas establecidas.
Pero, paralelamente, también existía la chance de que otro trabajador, incluso con un
número total de años de servicios con aportes superiores que el del ejemplo
desarrollado en el párrafo precedente, no pudiese acceder a prestación alguna.
Exclusión producida por no cumplir totalmente con los requisitos de ninguna de las cajas
a las que estuvo asociado a lo largo de su vida laboral y dada la falta de mecanismos de
vinculación entre las mismas.
C. 1944-1968: UNIVERSALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Es entonces a partir de la década de 1940 que el sistema previsional argentino (en rigor
un esquema, en tanto la noción de sistema implica una interrelación de los elementos
que lo componen, inexistente en el caso bajo estudio en el presente período) logra
alcanzar niveles de cobertura socialmente significativos.
Ello es posible mediante la incorporación, siempre con la misma lógica fragmentaria
descripta para la etapa anterior, de algunos de los grupos de trabajadores que poseen
las mayores concentraciones de personas.
Así, en 1944 se incorporan al sistema quienes desempeñan tareas en el ámbito de la
salud (Decreto-Ley N° 10.315), el seguro (Decreto-Ley N° 23.682). En el mismo año y,
con un enorme impacto en términos de cobertura, se suman los empleados de comercio
y afines (Decreto-Ley N° 31.665), lo que implicó una notable expansión inicial del sistema
durante esta etapa.
30
Por su parte, en 1946, se agrega el personal aeronáutico (Decreto-Ley N° 6.395) y un
segundo sector que incluye a un muy elevado número de afiliados: los obreros
industriales (Decreto-Ley N° 13.937).
En 1951 se extiende la cobertura a los colectiveros (Ley N° 14.067) y en 1954 a otros dos
sectores de importante significancia cuantitativa: los profesionales, empresarios y
trabajadores independientes (Ley N° 14.397) y los trabajadores rurales (Ley 14.399), lo
que implica una tercer ola de fuerte aumento de la cobertura en el período, tras lo
realizado en los años 1944 y 1946.
Finalmente, en 1956 la cobertura se expande a un último grupo hasta entonces excluido:
el personal del servicio doméstico (Decreto-Ley N° 11.911).
Todo ello permite pasar, en apenas un lustro, de los 428.000 afiliados totales de 1944
(7% del total de trabajadores) a 2.328.000 afiliados en 1949, lo que representaba,
aproximadamente, a un 35% de los/as activos.
Es, sin embargo, durante este período signado por una fuerte expansión de la cobertura,
cuando comienzan a resultar ya perceptibles los problemas asociados al modelo
previsional por entonces vigente.
Tales problemas se originaban, fundamentalmente, en la impronta desarticulada del
sistema, que generaba dos importantes frentes de tormenta: uno relacionado con el
futuro, como es el de la sustentabilidad y otro concerniente a los conflictos más propios
del presente, tal como resulta la inequidad (Andrenacci et al, 2004).
Es atento a ello, que ya desde los albores mismos de esta etapa de expansión acelerada
de la cobertura, se procuró brindar un gran impulso a una batería de normas tendientes
a homogeneizar las reglas de juego por entonces vigentes en las diferentes cajas de
previsión y a incrementar el grado de coordinación entre ellas.
Dichas preocupaciones, respondían, en gran medida a orígenes ubicados en el plano de
lo fiscal. Dado que surgían de los recaudos que se consideraban pertinentes ante el
acelerado consumo del superávit previsional. Dicho adelgazamiento de las reservas del
sistema, ya por entonces eran claramente visible, incluso frente a un contexto de fuerte
crecimiento de la recaudación.
De este modo, ya en 1946, empieza a plantearse la necesidad de avanzar en la
instauración de esquemas de reciprocidad jubilatoria, dada toda la serie de problemas
que su ausencia provocaba, y que han sido descriptos precedentemente.
A su vez, en el año 1954 se terminan de abandonar los esquemas de capitalización
colectiva, propios de períodos signados por los excedentes financieros. Excedentes que
ya, prácticamente, se habían agotado. Así, a partir de dicho año se adopta formalmente
31
el sistema de reparto o, como por entonces fue llamado por las autoridades, de
solidaridad intergeneracional.
Finalmente, en 1958, se limita el valor de los beneficios de las distintas cajas, fijando en
todos los casos como nivel máximo de tasa de sustitución (relación entre haber y salario)
el 82% móvil del ingreso previo al cese de actividades, reduciendo a su vez el potencial
redistributivo del sistema (dado que el porcentaje pasa a calcularse sobre el ingreso base
del puesto y no de la rama.
Es realmente difícil rastrear en la actualidad las causas exactas que dieron lugar al
surgimiento de esa suerte de “número mágico” en que se ha transformado, en materia
previsional, el 82% móvil, en el imaginario popular de quienes habitan la República
Argentina.
La hipótesis más fuerte al respecto es la que vincula tal guarismo con la existencia en
ese momento de una tasa de sostenimiento (relación entre activos y pasivos) cercana a
cuatro y una tasa de cotización (suma de las tasas de aporte personal y de contribución
patronal) del orden del 20,5%.
Sin embargo, se reconoce que no resulta muy probable que el precitado 82% haya
surgido de un concienzudo cálculo matemático, ni de un sistema de proyecciones
actuariales en toda regla (Bertranou et al, 2011).
En 1964 se registra el primer antecedente de moratoria de la moderna historia
previsional Argentina, corporizada en el Decreto Nº 1.474/64 (Villagra, 2010).
El mismo, si bien no establecía en sentido estricto un plan de facilidades de pago,
constituye un importante precedente, en tanto introduce el concepto de declaración
jurada. Sirviendo la misma para el reconocimiento de la obligación del pago a la
autoridad tributaria, por parte del empleador, de las contribuciones patronales y de los
aportes personales retenidos a sus empleados.
De este modo, la cuestión fundamental, es que la norma de marras desligaba la
acreditación de los años de servicio a favor del trabajador del pago efectivo de las
cotizaciones, a ser efectuado por el empleador.
D. 1968-1980: CENTRALIZACIÓN ORGANIZATIVA Y UNIDAD LEGISLATIVA
A partir de 1968 se vuelven más marcados los cursos de acción tendientes a lograr la
unidad normativa del “sistema” previsional. Así, en un marco general de normativización
de los diferentes componentes de la seguridad social en Argentina, se unifican las trece
cajas previsionales por entonces existentes en solamente tres.
A su vez, la regla de determinación de los beneficios se torna menos generosa, dado el,
por entonces, ya notorio déficit financiero global de las cajas previsionales, (Schulthess
32
y Demarco, 1993). Se pasa, entonces, del 82% al 70% del ingreso previo, que solo se
podía incrementar, hasta el 82%, en caso de contarse con años de aportes excedentarios
al requisito mínimo por entonces previsto por la normativa.
Es claro el carácter regresivo de la redistribución de ingresos implícita en las nuevas
fórmulas de beneficio, dado que con anterioridad se otorgaba una mayor tasa de
sustitución del salario a los trabajadores con menores ingresos (Arza, 2010).
Sin embargo, esta preocupación fiscal de largo plazo se ve contrariada por otra política
con un origen prácticamente simultáneo, como es la instauración de sucesivas
moratorias previsionales. Las mismas, en líneas generales, se focalizaron en la caja
previsional de trabajadores autónomos (tales moratorias, que apuntan a dotar de
cobertura a las personas o de recursos frescos al sistema, antes que a regularizar la
situación de los empleadores, por fuerza deben centrarse en el sector de
cuentapropistas, en tanto se evita de este modo implicar a un actor distinto de aquel
que suscribe el plan de facilidades de pagos).
Es interesante señalar, a estas alturas, una característica distintiva de las moratorias
previsionales y que resulta crucial para justipreciar su impacto sobre la seguridad social
argentina: el hecho de que producen efectos muy diferentes en el corto, en el mediano
y en el largo plazo.
Así, en el corto plazo, las moratorias permiten el ingreso de recurso frescos a las
exhaustas arcas de las cajas previsionales, lo que, a su vez, relaja la presión sobre el
tesoro en materia de financiamiento de sus déficits.
Sin embargo, en el mediano plazo, implican un incremento muy grande de las
erogaciones, dado por el aumento del número de prestaciones al pago, las que, a su vez,
habrá que sostener durante largos años.
Finalmente, en el largo plazo dan una muy clara señal, en tanto la evasión en el sector
pudo contemplarse a partir de entonces como un comportamiento racionalmente
justificado (Jáuregui, 1991).
En línea con el Decreto Nº 1.474/64, en 1967 por medio del Decreto-Ley Nº 17.122 se
instaura una moratoria por las deudas consolidadas por aportes y contribuciones a
septiembre de 1966. Eximiendo a sus participantes del pago de multas y recargos y
estableciendo planes de pago con tasas de interés real negativas.
A su vez, el Decreto-Ley Nº 20.147 de 1973 norma una nueva moratoria por las deudas
previsionales consolidadas previas a dicho año, eximiendo a los deudores de multas y
recargos.
33
E. 1980-1990: CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
A lo largo de las siguientes décadas la crisis previsional se intensificó de la mano de
políticas económicas y sociales que incrementaron el gasto del sistema previsional a la
vez que disminuían sus ingresos. Todo ello en un marco en que se producían profundas
inequidades en el mismo, si se considera a este a partir de su propia lógica de
funcionamiento, eminentemente contributiva.
En octubre del año 1980, el gobierno militar impulsó la eliminación de las contribuciones
patronales (Decreto/Ley Nº 22.293), que hasta ese entonces alcanzaba la alícuota del
15% del ingreso imponible.
Por un lado, se elimina la contribución patronal en función de alivianar la carga al sector
empresarial, en la idea de volverlo “más competitivo”, mientras que, como
contrapartida, se establece una extensión del IVA y la suba en su alícuota.
Ello provocó un empeoramiento del financiamiento del sistema, transformando el
carácter del mismo al otorgar relevancia a los recursos originados en tributos y
transferencias presupuestarias (Arza, 2010).
La experiencia de eliminación de la carga patronal duró hasta la vuelta de la democracia,
cuando en septiembre de 1984 (Ley Nº 23.081) se restablecen las contribuciones
patronales al 7,5%, en noviembre de 1985, que luego suben al 10,5% y, recién en enero
de 1987, llegan a un valor de 12,5%.
Así, dicha eliminación de las contribuciones patronales vigente durante el período 1980-
1984 afectó la base contributiva del sistema desde el lado de sus ingresos.
Simultáneamente, el achatamiento de la pirámide previsional, producto del
incumplimiento en el objeto básico del sistema, es decir la suavización del consumo a
través del mantenimiento de un cierto nivel de ingreso respecto a la situación previa al
retiro, limitaba dicha base contributiva desde el lado de las prestaciones.
Todo ello en un marco en el que el acuerdo intergeneracional íntegro se debilitaba como
consecuencia del sistemático incumplimiento de las promesas contenidas en la
legislación previsional vigente a esos años. Ello, a su vez, limaba la credibilidad del
sistema, fomentando por esta vía la evasión previsional y por tanto disminuyendo los
recursos disponibles para hacer frente a las obligaciones previsionales. A la vez que el
incumplimiento en el correcto pago de estas prestaciones incrementaba la litigiosidad
del sistema, generando nuevos gastos vinculados con la administración del mismo
(Isuani y San Martino, 1993).
A su vez, en materia de moratorias, la Resolución Nº 592/79 de la Secretaría de
Seguridad Social provocó un re empadronamiento general para autónomos, con la
34
posibilidad de modificar las fechas de inicio de actividad y cancelar la deuda por tales
períodos, consolidando su posición a julio de 1979.
Vale destacar, que tanto en el mecanismo para declarar años de servicio y lograr el
acceso a la prestación previsional, como en el posterior pago completo de la deuda
devengada, la presente norma se configura como un muy importante precedente
recogido por muchas de las moratorias previsionales que la sucedieron.
Por su parte, el Decreto Nº 421/85 constituye del mismo modo un importante hito en la
configuración de las moratorias previsionales en la Argentina. La citada norma, en forma
similar a otras que la antecedieron, consolidaba las deudas previsionales de los
trabajadores autónomos a febrero de 1985.
La novedad, en este caso, estribaba en que permitía el acceso a la jubilación una vez
cancelado el 40% de tal deuda consolidada. El resto de dicha deuda estaba previsto que
sería directamente descontada de los haberes previsionales.
En tal sentido, se estaba dando un paso más en la dirección de constituir un esquema
por el cual pudieran declararse años de servicio por actividades laborales autónomas y
reconocerse una deuda en razón del impago de las cotizaciones correspondientes a
dichos periodos. Todo ello para acceder a una jubilación, con anterioridad a la
cancelación del grueso de tal obligación de carácter previsional.
De esta manera, aunque atenuados, las distintas moratorias y similares del período
1964-1985 prefiguraron los componentes de los planes de facilidades de pago por venir.
Se arriba entonces a una situación en que existía un verdadero consenso acerca de la
necesidad de introducir algún tipo de modificación en un sistema previsional que no
había podido cumplir con ninguno de los objetivos para los que había sido creado. Ya
que, a nivel general, no había permitido a sus beneficiarios la suavización del consumo
ni la continuidad de los ingresos. Tampoco había logrado alcanzar una cobertura
universal. Ni había sido capaz de respetar el criterio de equidad vertical que establece
que al margen de un pequeño grado de redistribución intrageneracional (merced a la
existencia de haberes máximos y mínimos) las personas con trayectorias laborales y
salariales disímiles deben recibir en materia de haberes previsionales un trato
suficientemente diferenciado en reconocimiento a las mismas, para, a través de este
medio, reflejar algún grado de correspondencia entre los aportes realizados y los
beneficios recibidos.
De esta forma, una serie de factores, internos y externos al sistema previsional mismo
explican su caída en desgracia (Schulthess, 1994). Los mismos son desde culturales hasta
demográficos e incluyen asimismo tanto componentes eminentemente económicos
como claramente sociales y políticos.
35
Puede decirse entonces, a grandes rasgos, que nuestro esquema previsional nunca
estuvo preparado para resistir los cambios del contexto, tales como el envejecimiento
poblacional, la agudización de los procesos inflacionarios o el empeoramiento
permanente de las condiciones laborales reflejado en mayores tasas de desempleo
abierto, así como de subempleo y no registro y en menores salarios.
Del mismo modo, tampoco ha exhibido el dinamismo necesario para adaptarse a las
nuevas realidades que caracterizan nuestra época en otras dimensiones que exceden la
eminentemente económica, como por ejemplo la pérdida de hegemonía observada en
el hogar monoparental con un perceptor de ingresos único y masculino como forma de
organización familiar predominante en nuestro país en particular y en la región, en
general (Bertranou, 2003).
Por su parte, la génesis misma de nuestro sistema previsional, caracterizada por la
fragmentación y los particularismos, ha obstaculizado la adopción a tiempo de las
modificaciones y cambios paramétricos que podrían haber logrado, sino evitar, cuando
menos atenuar los síntomas de su crisis. Dichos escollos han impedido la introducción
de ajustes más sutiles en pos de salvaguardar los importantes logros obtenidos, que,
aunque parciales, eran notorios, por ejemplo, en materia de mantenimiento de altas
tasas de cobertura previsional.
Tal cobertura responde a un modelo que puede definirse como de universalismo
estratificado (Filgueira, 2007), en tanto los beneficios no alcanzan a todo el grupo
poblacional (los ancianos) pero sí a la mayor parte del mismo, aunque con prestaciones
bastante diferenciadas de acuerdo a la trayectoria laboral de cada quien (Andrenacci y
Repetto, 2005).
Este modelo no ha sido capaz de adaptarse a los cambios poblacionales y laborales de
las últimas décadas. Sin embargo, tal modelo de universalismo estratificado ha
experimentado una recomposición en los últimos años, dado cierto cuestionamiento,
más de facto que de iure, al principio de contributividad y en tal sentido ha sido
protagonista del proceso de reconstitución de la amplitud de la cobertura, referido más
adelante.
Ello ha llevado al desarrollo de visiones que piden recuperar la importancia del principio
de contributividad como condición de acceso a las prestaciones (Lacchini y Zuccotti,
2010) y de otras que cuestionan tanto su posibilidad como su deseabilidad (Di Costa,
2011).
Independientemente de ese importante debate, es claro que la adopción sistemática de
soluciones parciales y temporarias ensayadas para enfrentar los distintos problemas,
tales como la falta de dinamismo del mercado laboral o la creciente litigiosidad
previsional, no han hecho más que exacerbar la mentada debilidad estructural propia
36
de nuestro régimen previsional. Y, por tal vía, desembrozar el camino hacía su, por
entonces, inminente reforma.
Hasta qué punto tal reforma ha logrado subsanar finalmente dichos vicios de nuestro
sistema previsional y en qué medida ha contribuido a su vez a generar problemáticas
por entonces novedosas o a reeditar errores del pasado, se erigen, así, como las
principales cuestiones disparadoras del análisis desarrollado a lo largo de las siguientes
páginas. Especialmente a partir de su derogación que, por su parte, genera un nuevo
juego de interrogantes en referencia a la cobertura y sustentabilidad del sistema.
F. A MODO DE BALANCE
Según algunos autores (Feldman y otros, 1986) los problemas que llevaron al sistema a
recurrentes crisis fueron tres:
1. El proceso inflacionario que licuó los excedentes acumulados en la década de los ‘50 y ’60.
2. La evasión previsional.
3. El retiro a edades tempranas y la “generosidad” en los haberes previsionales.
En la etapa de acumulación de excedentes, el Estado Nacional logró financiarse con ellos
a cambio de títulos de deuda a tasas menores al 8% anual, mientras los guarismos
inflacionarios alcanzaban un piso del 20%. Esas circunstancias estaban conectadas con
las generosas reglamentaciones de las fórmulas de beneficio y las posibilidades de
jubilación anticipada. Factores en los que encarnaba la negociación política.
Pero rápidamente, hacia mediados de la década del ’60, los problemas financieros de un
sistema que parecía “pensar sólo en el presente”, se hicieron sentir. A ellos, se le sumaba
la incertidumbre, la preocupación social tanto de los sectores no incluidos en la
cobertura previsional -que sin embargo tuvieron una débil expresión política (Dvoskin,
2010)- como por el deterioro del haber jubilatorio de quienes si estaban cubiertos. El
haber previsional promedio observó una tendencia de fuerte caída en términos reales
(CIFRA, 2009 y Bertranou, et al, 2011). Entre 1971 y 1991, dicha reducción del haber real
alcanzó el 50%.
Posteriormente, a poco tiempo de la vuelta de la democracia, devino otro colapso
previsional. Con el decreto Nº 2196/86 se declaró al sistema en “estado de emergencia
económica”. Ello significó, entre otros, la “paralización de todos los juicios” previsionales
que obligaban a erogaciones al estado, el uso de nuevas fórmulas para los beneficios
previsionales (jubilación mínima más el 27% del ingreso base ponderado por años de
servicio) que reemplazaban las normadas por la entonces ley vigente, entre otras
medidas tendientes a reducir el gasto previsional agregado. Luego, en 1988, mediante
la Ley 23.568 se deroga el citado decreto.
37
En 1991, mediante Ley 23.982 se establece un proceso de consolidación de las deudas
previsionales originadas por incumplimiento de las normas de movilidad, que terminó
en 1993. La deuda consolidada y pagada en dicho proceso, que implicó a las cajas de
Autónomos, Estado e Industria y Comercio, alcanzó un 2,8% PBI (Schulthess y Demarco,
1993).
38
CAPITULO III
LA REFORMA PREVISIONAL DE LOS NOVENTA, ANTECEDENTES, HITOS Y
CONSECUENCIAS
Hacia 1992 el sistema previsional presentaba un importante desequilibrio financiero,
pues requería de ingentes recursos fiscales para ejecutar la totalidad del gasto
previsional. En ese contexto, la reforma que tomó cuerpo en la Ley Nº 24.241 (aprobada
en 1993) se esgrimió como argumento para terminar con dichos desequilibrios, darle
condiciones de sustentabilidad en el largo plazo al sistema y ordenar la situación
institucional de la previsión social que se observaba compleja.
Sin embargo, como veremos más adelante, la arquitectura institucional elegida: un
régimen mixto con preponderancia de un sistema de capitalización individual, con más
el endurecimiento de las condiciones de adquisición de los beneficios, se encargaron de
desmentir dicha pretensión inicial.
A. ANTECEDENTES, CONTEXTO Y CAUSAS DE LA REFORMA
La evolución crítica del sistema previsional argentino, con raíz histórica en la propia
forma que adoptó su inicio fragmentario y su desarrollo conflictivo, resultó influida a su
vez por distintas causas.
Como su necesidad de financiamiento depende de la evolución que observan la
recaudación fiscal y el gasto previsional, todo lo que incida en el número de cotizantes,
el nivel salarial, las alícuotas de aportes personales y contribuciones patronales, el
número de beneficios (que depende de la edad de retiro y de los años de servicio
requeridos) y el nivel de las prestaciones, termina impactando en la situación financiera
del sistema (Bertranou, el al, 2011).
La evolución macroeconómica, que determina la trayectoria del producto y el volumen
del empleo; la estructura socioeconómica, que da cuenta de la heterogeneidad de las
actividades productivas, de sus procesos de trabajo y de las modalidades de la
generación del excedente; el envejecimiento demográfico; así como la particular
arquitectura institucional del sistema previsional, son, de este modo, elementos clave
de su devenir.
Por otra parte, la construcción de la seguridad social ha sido y es fruto de un proceso
político (Myles 1988), y como tal, está sujeta al derrotero que describe la sociedad en
ese particular sentido. La relación entre el Estado y la sociedad resulta también influida
por el componente ideológico que los distintos órdenes o proyectos políticos despliegan
y que terminan prohijando el instrumental de intervenciones estales que marcan la
trayectoria en cuanto a la estabilidad y la cohesión del sistema social.
39
Como ya se ha esbozado en el Capítulo precedente, tres son los periodos que se
distinguen en la situación financiera del sistema Previsional Argentino desde 1944: 20
años de formación de excedentes, 15 años de relativo equilibrio y, desde 1980 en
adelante, un periodo de déficit previsional.
Conviene entonces detenernos en la explicación de los principales factores que dan
cuenta de este período de quebranto para la seguridad social en nuestro país.
Evolución Macroeconómica y Mercados laborales
Desde mediados de la década de 1970, la economía argentina observa un marcado
derrotero de estancamiento económico que duró, con altos y bajos, hasta el año 1992
(Gráfico Nº 1).
Gráfico Nº 1: Producto Bruto Interno (PBI) en base 1960 = 100. Argentina. 1960-2016.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial
La raíz de dicha trayectoria también se vincula al proceso histórico de ahondamiento de
la brecha productiva respecto de la observada por los países centrales.
Por ejemplo, desde 1935 a 2014 la productividad de los Estados Unidos se multiplicó por
5,2 mientras que la correspondiente a la Argentina, se amplió por un factor de sólo 3,2
(Graña y Kennedy, 2017).
Desde 1992 y basado en el despliegue del llamado “Plan de Convertibilidad” que
impulsara el Gobierno Nacional a partir de abril del año 1991, cobró fuerza un ciclo de
crecimiento que terminaría en 1998. A pesar de los signos de agotamiento del régimen
de convertibilidad, el nuevo ciclo político del Presidente De la Rúa mantuvo la paridad
peso/dólar bajo régimen de tipo de cambio fijo hasta que el endeudamiento externo se
hizo imposible. Así, en 2001-2002 la Argentina conocería el impacto de una fuerte crisis
económica, social y política, que significó centralmente la caída de dicha convertibilidad
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PIB PIB per cápita
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y del gobierno de la Alianza. El PBI se redujo un 15,5% en esos años y el Estado Argentino
declaró la cesación de pagos de la deuda externa.
La salida de la crisis cambiaria derivó en una fortísima devaluación, con la consiguiente
caída del salario real. Posteriormente, y de la mano de un conjunto de medidas
heterodoxas, se inauguró un proceso de recuperación que persistió hasta el año 2011 y
que significó un incremento del 48% en el PBI respecto del observado en el año 2002.
Luego, la confluencia de factores internos y externos (crisis financiera internacional,
caída de la actividad económica y del comercio mundial), incidieron en la trayectoria de
estancamiento que observó la economía argentina.
El sistema previsional contributivo resulta impactado directamente por la evolución de
los salarios y del empleo registrado: precios y cantidades que afectan el volumen de los
recursos y en el largo aliento la trayectoria de las erogaciones, vía la fórmula de
beneficios.
En nuestro caso, a la tendencia creciente en dichos salarios reales en el periodo 1950-
1974, le sigue una drástica reducción hasta el 2003. En dicho año se inicia una trayectoria
creciente del salario real y de la participación del salario en el producto.
Otra tendencia relevante con inicio en el año 1975 resulta la generación de una brecha
persistente entre dichos salarios reales y la productividad.
A partir del año 2003, se aprecia que ambas variables retoman el sentido observado
entre los años 1950 y 1974.
Estos procesos diferenciados sugieren que la evolución de los salarios reales es afectada
decisivamente por un conjunto de circunstancias: “las condiciones del mercado de
trabajo, el grado de organización de las partes involucradas y por factores económicos
y político-institucionales más amplios” (Amico, 2015).
Por el lado del empleo (Gráfico Nº 2), desde 1980 se observa una tendencia creciente
de la tasa de actividad que alcanza su pico histórico en 2011 (49,4%). En la década de
1970 dicha tasa flotaba en torno al 41%-42%.
41
Gráfico Nº 2: Tasas de Actividad, Empleo, Desocupación y Subocupación. Argentina. 1974-2014
Fuente: Elaboración propia en base a (Graña y Kennedy, 2017).
La tasa de desocupación también muestra un aumento notorio entre 1992 y 2002,
describiendo fuertes momentos de aceleración.
Luego de 2003 se inicia un periodo de reducción del desempleo, que a parir de 2010
recupera los niveles de la década de los ’80. En 2008 se cierra un ciclo de 15 años con
una tasa de desempleo de dos dígitos.
En el Gráfico Nº 3 se muestra la trayectoria de la tasa de precariedad, es decir, la
proporción del empleo no registrado en el total del empleo.
Gráfico Nº 3: Asalariados protegidos, precarios y tasa de precariedad. Argentina. 1974-2014
Fuente: Elaboración propia en base a (Graña y Kennedy, 2017).
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82
19
84
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86
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96
19
98
20
00
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02
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04
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06
20
08
20
10
20
12
20
14
Mill
on
es
Asalariados precarios - Eje derecho Asalariados protegidos - Eje derechoTasa de Precariedad Brecha salarial
42
Desde 1980 se observa un aumento persistente desde 22,9% al pico de 44,7% en 2005.
Luego de ese año dicha tasa cae para asentarse en torno al 34%, un guarismo por arriba
del observado a comienzo de los años ’80. Característica que muestra el afianzamiento
del proceso de precarización laboral argentino. Nótese que ello impacta como un factor
de debilitamiento en el sistema previsional contributivo.
El sistema de reparto resulta ser una transferencia de un grupo social a otro, desde los
trabajadores activos a los jubilados, el ya citado proceso de “transferencias
intergeneracionales” o “solidaridad intergeneracional”.
Como, en cierto sentido, ello riñe con los pilares de la sociedad capitalista, hubo de ser
legitimado muy especialmente, vinculando los aportes previsionales de los trabajadores
a la jubilación, dándole el carácter de “ahorro” individualizado a esos aportes y
construyendo la idea de “salario diferido”.
Fue Paul Samuelson que construyó el argumento central: los individuos deciden entre
consumo presente y consumo futuro, optimizan intertemporalmente con dosis para uno
y para otro: el consumo futuro esta solventado por el ahorro previsional que luego se
transforma en el ingreso de la vejez, un salario diferido en el tiempo. Una perspectiva
basada en la idea del seguro privado, esta vez de manera ficcional (Cesaratto, 2005).
El problema que aparece es que no todo el empleo aporta a la seguridad social, no todo
empleo es registrado por el sistema previsional. Es decir, no todos los trabajadores y las
trabajadoras “ahorran” para tener luego un salario diferido.
Este fenómeno viene de lejos, pero en los últimos 40 años se ha potenciado. La
formación de un “precariado” a nivel global es quizá una de las principales novedades
sociológicas de nuestro tiempo (Standing, 2015).
Varios son los factores que inciden en los procesos de formalización e informalización.
El ciclo económico, los incentivos fiscales (reducción de costos laborales, simplificación
de los procesos administrativos para la registración de los trabajadores y las
trabajadoras, entre otros), la inspección laboral y la regulación laboral (salario mínimo y
otros).
Así, para aumentar la formalidad se necesita el aporte conjunto de dichos factores, en
un contexto de crecimiento estable y de creación de empleo (Maurizio, 2015).
En el caso argentino, con la vigencia de la Convertibilidad, se observa el crecimiento de
la informalidad, aumento del desempleo y crecimiento económico. Políticas de
flexibilización laboral, reducción de cargas impositivas y previsionales tendientes a bajar
el llamado “costo laboral”, fueron el contexto del aumento de la informalidad en ese
periodo.
43
Por otra parte, tal como observáramos anteriormente, desde 2003, hubo crecimiento
del PBI, disminución del desempleo y aumento de la formalidad. En esa última etapa, la
llamada formalización “in situ”, aquella transición de la informalidad a la formalidad que
surge del mismo empleo, alcanza el 60% de la creación de puestos formales (Maurizio
2015). Ello sugiere la incidencia de la convergencia de las políticas públicas en el ataque
al problema.
En materia de contribuciones patronales, en el periodo 1991-2002, el conjunto de las
mismas (previsional, al sistema de asignaciones familiares, al Fondo Nacional de Empleo,
al PAMI y al sistema de Obras Sociales) se reducen de un 33% a cerca del 22% (MTESS,
2003).
En el caso del sistema previsional las alícuotas van desde el 16,0% al 10,4%. Estas
reducciones, junto con la pérdida del grueso de la recaudación de aportes personales
(fruto de la privatización parcial del sistema previsional) invirtieron la importancia
relativa de sus fuentes de financiamiento: en 1990 era un 75% de cargas sociales y un
25% de tributos con asignación específica (Roca, 2005); mientras que en el año 2002 era
del 34% para las cargas y del 66% para otras fuentes.
B. LA REFORMA PREVISIONAL CONTENIDA EN LA LEY Nº 24.241
Entre 1991 y 1994, el gobierno de nacional impulsó una serie de reformas estructurales
que “implicaron la puesta en vigencia del régimen de convertibilidad para el tipo de
cambio, la apertura y liberalización del mercado de bienes y de capitales, las
privatizaciones, la desregulación del mercado de trabajo, como así también cambios en
el sistema previsional” (MTESS, 2003: 26). Un nuevo orden político se puso en marcha,
con el sello inequívoco del Consenso de Washington. Inspirada en la experiencia de
Chile, que edificó en 1981 un sistema capitalización de cotizaciones previsionales aún
vigente, la reforma impulsada parece haber aprovechado el terreno fértil de una historia
de fracasos y promesas incumplidas: “La crisis rompió la inercia institucional y permitió
un cambio de trayectoria” (Arza, 2010: 277). Alineada con los objetivos centrales de la
política económica, la reforma previsional significó la privatización de un espacio que le
era arisco al sector privado y, particularmente, a la industria financiera.
Ante el hecho objetivo de la maduración y la crisis del sistema previsional, la opción pro
capitalización le dio una esperanza de salida: “Carente de garantías de
autofinanciamiento y de un esquema de estímulos diferenciales para los aportantes y
expuesto a la evolución de variables exógenas (demográficas, del mercado de trabajo,
etc.), el sistema previsional vigente carece de viabilidad” (Schulthess y Demarco, 1993:
21).
En particular, el sistema de reparto tendría un problema intrínseco: el envejecimiento
poblacional, que se traduce en la reducción de la relación entre activos y pasivos. Como
los beneficios de dicho sistema “derivan del aporte de los trabajadores en actividad, y
44
no del volumen de los fondos capitalizados”, el sistema de reparto, argumentaban,
propende al desequilibrio financiero.
Las principales características del sistema previsional de la Ley Nº 24.241, promulgada
en octubre de 1993, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1. Crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), conformando un
sistema mixto compuesto por dos regímenes: el Régimen Previsional Público (o de
Reparto) y el Régimen de Capitalización. Así, definió un esquema de tres pilares: 1º
pilar: una prestación fija y universal, la Prestación Básica Universal (PBU); 2º pilar:
una prestación según opción entre dichos regímenes. 3º pilar: un esquema
voluntario, también bajo la lógica de la capitalización individual. Los dos primeros
pilares se organizaron según el siguiente esquema:
Cuadro Nº 1: Esquema Prestacional de la Ley Nº 24.241
Fuente: Elaboración propia en base a (Cetrángolo y Grushka, 2004).
El nuevo esquema comenzó a operar en mayo de 1994. El trabajador, tenía 90 días para
elegir entre capitalización y reparto. Por defecto, la opción adjudicada era capitalización.
2. Cambio en las condiciones de otorgamiento de los beneficios y de las fórmulas de
beneficio de la prestación por vejez del sistema de reparto:
Reparto
PBU (monto cuasifijo de $200-$230)
Prestación Compensatoria (PC- 1,5% de
ingreso base por año de servicio)
Prestación Adicional por Permanencia
(PAP – 0,85% de ingreso base por año de
servicio)
Retiro
ProgramadoAFJP
Renta Vitalicia
Previsional
Compañías de Seguros de
Retiro (CSR)
-------------------------------- Jubilación
Ordinaria (JO)
Opción del trabajadorAdministración
Capitalización
PBU
Estado
PC
-----------
45
Cuadro Nº 2: Cambios paramétricos de la Ley Nº 24.241
Notas: (*): en octubre de 1991 dicho requisito había pasado de un valor de 15 años a 20 años. (**): al
momento de sanción de la Ley Nº 24.241, no se aplicaban las fórmulas de beneficio de la Ley Nº 18.037,
sino una con un factor de actualización. Fuente: elaboración propia en base a la respectiva normativa.
3. El régimen de capitalización es un esquema de “beneficio indefinido” (Arza, 2010),
en donde el valor de la prestación previsional depende de la acumulación en el
fondo de pensiones. Esta a su vez reconoce como determinantes la densidad del
aporte del trabajador y la evolución de la rentabilidad conseguida por la cartera de
inversiones administrada por la AFJP. Así, el beneficio queda supeditado a la
evolución de la cartera de activos financieros en que se concretan los ahorros
obligatorios de los trabajadores.
4. El nuevo sistema generó una frondosa institucionalidad destinada a darle soporte.
De (Ley Nº 18.037) A (Ley Nº 24.241)
60/55 65/60
20(*) 30
3 mejores años (de
últimos 10)Últimos 10 años
10% 11%
Vejez 70% (**)PBU+PAP(25,5%+0.85%x
30)
Invalidez – Pensión
por Fallecimiento 75% (**) 70%
Índice del Nivel General
de Remuneraciones
(INGR) de INDEC
Evolución de AMPO
(Aporte Medio
Previsional
Obligatorio)
Movilidad
Concepto
Edad de Retiro
Años de Servicios
Ingreso Base (media de)
Tasa de aportes
Tasa de reemplazo
Reparto
46
Cuadro Nº 3: Instituciones de la Ley Nº 24.241
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley Nº 24.241.
C. CAMBIOS NORMATIVOS CONCOMITANTES A LA LEY Nº 24.241
En relación a los pactos fiscales, en agosto de 1992 se promulga el Acuerdo entre el
Gobierno Nacional y las Provincias (Pacto Fiscal I, ratificado por la Ley Nº 24.130); y un
año después el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” (Decreto
Nº 1.807/93 y Decreto Nº 14/94) entre dichos actores. Estos acuerdos implicaban el
compromiso de establecer una “serie de medidas que iban desde la reducción y
eliminación de impuestos nacionales y provinciales (…) la modificación de la Carta
Orgánica del BCRA, la reforma del sistema de previsión social y la federalización de
hidrocarburos y privatización de YPF, entre otros” (Roca, Golbert y Lanari, 2012).
En el plano previsional, el Estado Nacional quedaba autorizado a retener un 15% de la
masa bruta de impuestos coparticipables, con destino a la “atención del pago de las
obligaciones previsionales nacionales”, con el compromiso de “disminuir la incidencia
impositiva y previsional sobre el costo laboral” y en paralelo promover el traspaso de las
cajas previsionales provinciales a la ANSES.
A su vez, en materia de derivación (en forma permanente), de otros recursos tributarios,
a la seguridad social, cabe mencionar como cuestiones principales, que, mediante la Ley
Nº 23.966 de 1991 se establece la afectación del 11% del IVA al Régimen de Previsión
Social, que por el Decreto Nº 879/1992 se destina el 20% del producido del Impuesto a
las Ganancias al Sistema de Seguridad Social y que, en virtud de la Ley Nº 24.699, de
1996, se destina el 21% de la recaudación del Impuesto a los Combustibles al
financiamiento del SIJP.
Instituto Conceptos
Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(FJP)
Patrimonio fideicomitido que acumula los
aportes de los trabajadores, administrado
por las AFJP. Los aportantes tienen derechos
de propiedad sobre los FJP.
Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (AFJP)
Sociedades Anónimas que administran los
FJP y gestionan las prestaciones
previsionales. Cobran una comisión de
administración por sus servicios.
Seguro Colectivo de Invalidez y
Fallecimiento (SCIF)
Da cobertura por riesgo de invalidez y
muerte. Los aportantes financian las
prestaciones. Las AFJP contratan las
Compañías de Seguro de Vida (CSV) que dan
cobertura.
Superintendencia de AFJP (SAFJP)Órgano estatal de control y supervisión del
régimen de capitalización.
Compañías de Seguro de Retiro (CSR)
Brindan la prestación Renta Vitalicia
Previsional, una mensualidad que cubre el
riesgo de longevidad implícito.
47
La Ley Nº 24.463 de “Solidaridad Previsional”
Vigente desde abril de 1995, dicha Ley estableció un importante cambio en la forma de
actualizar las prestaciones públicas. El Estado Nacional garantizaría el pago de las
prestaciones de la seguridad social sólo hasta el límite de los créditos previstos para tal
fin en la Ley de Presupuesto de cada año.
Una segunda medida refirió al establecimiento de topes máximos para los segmentos
más altos de la escala de haberes previsionales, a partir de los cuales se aplicaban
progresivas alícuotas de descuento, medida de marcado efecto redistributivo.
Asimismo, dicha Ley reconocía al sistema previsional como de “reparto asistido basado
en el principio de la solidaridad”, es decir asumía que el mismo estaba imposibilitado
para autofinanciarse y que tenía una función redistributiva.
En los hechos, todo ello no implicó modificar la actualización de haberes, en tanto seguía
aplicándose el coeficiente que surgía de la Ley Nº 24.241.
Vale recordar que dicha ley, según la redacción original de su Artículo 32, establecía que
las prestaciones del régimen de reparto se actualizarían de acuerdo a las variaciones
registradas en el AMPO.
Se suponía que los incrementos de este indicador reflejarían una mejora en los recursos
genuinos del sistema, vinculada con el crecimiento de los salarios del sector formal.
Sin embargo, el aumento del mencionado guarismo entre 1994 y 1997 (del orden del
31% con un AMPO que pasó de $61 a $80) obedeció a un "descreme" del sistema
previsional provocado por el pase masivo de los afiliados de menores salarios a
situaciones de desempleo o de empleo informal.
El marco de esta descomposición del mercado de trabajo fue el de la crisis del llamado
efecto tequila, que significó, según datos oficiales, un incremento mayor al 50% en la
tasa de desempleo abierto, que pasó de un valor de 10% en mayo de 1994 a 16% en
mayo de 1997.
Es por ello que, remedando la Ley de Solidaridad Previsional y volviendo efectivo el
cambio en la regla de cálculo de la movilidad de los beneficios, el Decreto Nº 833/97 (de
abril de 1997), reemplaza al AMPO por el Módulo Previsional (MOPRE) cuyo valor
original se fijó en $80 y a cuya variación se ataba la movilidad de las prestaciones.
Cabe destacar que la modificación en el valor del MOPRE solamente podía establecerse
por acuerdo de ministros, a través de una Resolución Conjunta de las carteras de
Economía y Trabajo.
48
Es decir que se reemplazaba un indicador de ajuste automático defectuoso, en tanto no
lograba reflejar adecuadamente la evolución de los recursos del sistema (objeto para el
que estaba diseñado), por otro de ajuste completamente discrecional cuyo valor no se
modificó hasta su derogación, establecida por la Ley de Movilidad Previsional, vigente
desde 2009.
De esta forma, la inmovilidad del MOPRE impidió actualización alguna ante la gran
inflación de 2002.
La única consecuencia real de la “regla de caja ingenua” contenida en la Ley de
Solidaridad Previsional, fue la inmovilidad del valor del MOPRE dado que año a año el
Poder Ejecutivo elevó al Congreso una previsión presupuestaria ajustada a las
obligaciones previsionales y no al revés, ya que de haber actuado de otra forma las
consecuencias legales habrían sido fuertes e inmediatas como la realidad se encargaría
de demostrar unos pocos años después.
Transferencias de Cajas Provinciales
De 1994 a 1996, diez provincias argentinas y la, por entonces, Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, transfirieron sus cajas previsionales a la Nación, tratándose, con
contadas excepciones, de jurisdicciones de nivel provincial con poca población, escaso
desarrollo económico y un importante peso del empleo público, especialmente de nivel
subnacional, con regímenes previsionales fuertemente deficitarios y con prestaciones
muy superiores a las del régimen nacional.
Se trataba de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, San Juan,
San Luis, Mendoza y Río Negro. Entre esas diez provincias concentraban, en 2010,
apenas el 21% de los habitantes del país, según el último censo de población. A su vez,
el peso del empleo público, era en esas 10 provincias (según el Censo 2001), un 43%
mayor que en el resto (11% vs. 8%). Por su parte, el déficit anual de las cajas
previsionales provinciales transferidas a la Nación, correspondiente al periodo 1994-
2002 fue, en promedio simple, del orden del 55% de sus gastos prestacionales,
prácticamente el triple que su similar del régimen nacional (18%).
Tal caracterización obedece, en buena medida, a la economía política de dicha reforma,
que buscaba maximizar el impacto político con la menor erogación posible, en un
contexto en que el gobierno nacional detentaba una posición claramente más fuerte
que el de gobiernos provinciales particularmente dependientes del financiamiento
nacional.
De esta forma, el sistema nacional absorbió cuantiosos déficits en forma inmediata,
logrando, en cambio, que los regímenes incorporados tomen el carácter de residuales,
ya que los nuevos afiliados a las ex cajas provinciales pasaban a incorporarse,
directamente, al régimen nacional de seguridad social.
49
Sin embargo, en una segunda etapa, que tiene lugar entre 2001 y 2006, otro grupo de
diez provincias (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Cruz,
Chaco, Misiones, Corrientes y Formosa), a las que, con posterioridad a 2015, se sumarían
Chubut, Neuquén y Tierra del Fuego, configuraría un esquema en que el quebranto para
el régimen nacional goza del carácter de permanente.
Dicho sistema es el denominado de “armonización” de cajas previsionales provinciales,
mediante el cual las citadas provincias se comprometen, justamente, a armonizar los
parámetros de sus regímenes previsionales a los del sistema nacional y a cambio de ello
la Nación “garantiza” el financiamiento, en un principio parcial y luego total (5% del
déficit del año 2000, 25% del de 2001, 50% del de 2002, 75% del de 2003 y 100% del
correspondiente al ejercicio 2004 y siguientes) de los quebrantos de dichos sistemas
previsionales.
Otras modificaciones del período 1999-2001
En el contexto de profunda depresión económica registrado entre 1999 y 2001 se redujo
la tasa de aportes personales del 11% al 5% entre noviembre de 2001 (Decreto Nº
1.387/01) y marzo de 2003, estableciéndose en 7% a partir de entonces y hasta enero
de 2008, en que retomó su valor original de 11%.
Vale aclarar que tales variaciones se aplicaron exclusivamente sobre los aportes
correspondientes al régimen de capitalización, mientras que los destinados a reparto
permanecían incólumes en el 11%.
Se suponía que esta política buscaba incrementar los salarios de bolsillo sin afectar
negativamente la competitividad ni el resultado financiero del sector público (de allí
justamente que no se redujese la tasa de aportes de quienes habían escogido el sistema
estatal).
Sin embargo, en los hechos, este mecanismo operó como un gran estímulo para elegir
el sistema de capitalización y, de este modo, en forma indirecta, afectó negativamente
a las finanzas públicas en general y al financiamiento del sistema de reparto en
particular.
Finalmente, y en el inexorable sendero de la gran crisis económica, política y social que
eclosionó en diciembre de 2001, el gobierno nacional decidió aplicar, mediante Decretos
Nº 896/01 y Nº 934/01 y la Decisión Administrativa Nº 107/01, como paliativo al fuerte
déficit fiscal, un recorte del 13% sobre los salarios del sector público y los beneficios
previsionales superiores a $500 a partir de julio de 2001.
Es decir que, como hecho inédito en la historia previsional argentina, se aplicó un recorte
nominal al valor de los beneficios de la seguridad social. Vale aclarar que tal política fue
revertida una vez superada la crisis económica, incluyendo la devolución a través de la
50
entrega de títulos públicos de los montos otrora descontados (establecida por el
Decreto Nº 1.819/02), pero constituye un hito en nuestra historia previsional en tanto
ajuste nominal en el valor de las prestaciones.
D. EFECTOS DEL CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SISTEMA PREVISIONAL
El régimen de convertibilidad de la moneda tuvo profundas consecuencias en la vida
económico-social del país. El tipo de cambio fijo “obligó a una política de mejoras en la
competitividad basada en la reducción de los costos laborales” (Bertranou, et al, 2011:
67) y por ello propició la reducción de contribuciones patronales ya comentada y el
cambio en la estructura de financiamiento de la seguridad social.
Por otra parte, la etapa de la convertibilidad, con su política de liberalización del
comercio internacional, estuvo intrínsecamente asociada al deterioro de la producción
industrial, traducido en un derrotero negativo de los indicadores laborales: caída del
salario real, aumento del desempleo y de la tasa de precarización.
Esta realidad sepultó en la práctica los argumentos de los técnicos de la reforma de la
Ley Nº 24.241, que confiaban en que un régimen de capitalización propiciaría la
formalidad laboral, llegando a sostener que “la evasión es, en cierta manera, un
producto natural de los sistemas de reparto” (Schulthess y Demarco, 1993: 18).
La convertibilidad aseguró el periodo de estabilidad de precios más largo en los últimos
70 años, cuestión nada desdeñable. Pero su “precio” fue el deterioro de los ingresos de
la población y el endeudamiento externo.
Fue posible por la “contención de ciertos valores provocada por los bienes importados
y la contención salarial que generaba la desocupación” (Schvarzer, 2008). La crónica
insuficiencia de divisas que históricamente ha padecido la economía argentina se
potenció con la convertibilidad.
La llamada “restricción externa” era anestesiada con los dólares del endeudamiento
público, cuestión que empezó a tener signos de agotamiento a partir de 1998.
En el año 2001, cuando los acreedores internacionales dejaron de comprar deuda
argentina estalló la crisis económica, la crisis social, la crisis política.
El empleo asalariado sufrió en el periodo un deterioro multidimensional. Hubo una
reducción del salario real en pesos al unísono de la estabilidad o crecimiento de salarios
expresados en dólares. Ello “se tradujo en una conducta defensiva por parte de las
empresas” que propiciaron medidas de reducción del costo laboral directo e indirecto
en resguardo de la competitividad externa (Roca, 2005: 11).
Conducta defensiva que incluyó reducción de personal, evasión previsional,
tercerización y fragmentación del proceso productivo. El Estado acompañó achicando
51
las contribuciones patronales y creando modalidades laborales “promovidas” (contratos
de duración determinada, “a prueba”, por agencia, con creciente participación en el
empleo total (Grushka. 2001).
El siguiente gráfico muestra la evolución de la cantidad de aportantes al SIJP, para ambos
regímenes, capitalización y reparto. También se muestra la trayectoria del desempleo
observada en el periodo que se relaciona con la evolución del número de aportantes.
Gráfico Nº 4: Evolución de Aportantes según Régimen Previsional. Argentina. 1995-2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES, del INDEC y de la SAFJP.
El inicio de la serie (1995) muestra un volumen de aportantes similar al año 2002. En esa
trayectoria juegan los ingresos derivados del traspaso de las cajas provinciales y las altas
o bajas relativas a la evolución del desempleo y la tasa de precarización laboral.
Cobertura Previsional
En el periodo 1994-2005, se produce una caída de cobertura previsional de los mayores
de 65 años. El endurecimiento de las condiciones de adquisición de los beneficios que
propuso la Ley Nº 24.241 redundó en dicha reducción (Bertranou, et al, 2011).
Desde la vigencia de la Ley Nº 24.241 (1994) al año 2002, la cobertura “individual” de
adultos mayores de 65 años cayó desde un 77% a un 70%. Ello sumó otras 265.000
personas más al subconjunto sin cobertura, atento a las proyecciones poblacionales de
la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Luego de ese año, la cobertura
siguió cayendo hasta el 66% hacia 2004, para luego recuperarse.
Respecto de quienes tenían cobertura en el sistema nacional, el Gráfico Nº 5 muestra
una baja de cerca de 330.000 beneficiarios entre 1997 y 2005; año en que se revierte la
tendencia al fragor de la “moratoria previsional”.
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
0
1
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3
4
5
6
7
8
9
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mill
on
es
Aportantes Reparto Aportantes Capitalización Tasa de desocupación (eje derecho)
52
La llamada “cobertura activa”, que puede ser medida por la porción de quienes
mantienen un empleo registrado en el total del empleo, disminuye según muestra el
Gráfico Nº 4. En el mediano/largo plazo, ello tiene un impacto negativo en la cobertura
al hacer más difícil reunir los años de servicio necesarios para jubilarse. En el corto plazo,
el avance de la informalidad tiene un impacto reductor en los recursos destinados al
financiamiento de la seguridad social.
Otro aspecto importante refiere a lo ocurrido con la evolución de los haberes, indicador
de la “intensidad” de la cobertura, también llamada “cobertura vertical”.
El Gráfico Nº 5 muestra el derrotero del haber medio y del haber mínimo, así como la
evolución de la cantidad de beneficiarios del sistema.
Gráfico Nº 5: SIJP y Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Haber Medio, Haber Mínimo y
Beneficiarios. 1995-2017
Nota: haberes en pesos constantes de diciembre de 2017. Fuente: elaboración propia en base a datos
de la ANSES.
En el periodo 1995-2001, el haber medio muestra un aumento relevante, de unos $7.060
a $9.192 (pesos de diciembre 2017). Esa trayectoria obedece al siguiente proceso (según
estimaciones propias, a partir de datos de la ANSES):
i. En el periodo 1997-2004, se produjo una disminución en la cantidad de
beneficiarios, los ingresos al sistema fueron inferiores a las bajas. En promedio,
dichas altas –respecto del stock- representaron un 4% promedio anual, mientras
que las bajas anuales observaron un ritmo mayor: 5,4% de dicho stock.
ii. Dichas disminuciones observaron haberes medios menores a los correspondientes
a las altas o ingresos. Por ejemplo, para el periodo 2000-2004, los haberes
mensuales de las altas al sistema fueron superiores en un 30.5% al de las bajas.
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
5,5
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0
2.000
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6.000
8.000
10.000
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15
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20
17
Mill
on
es
Hab
er
($
)
Beneficiarios Hmedio Hminimo
53
El año 2002 presenta otra característica notoria: la caída del haber medio en un 27,2%
respecto de año anterior, un corolario de la suba en la tasa de inflación observada en
dicho año, que alcanzó el 41%.
Ello contrasta con la evolución del haber mínimo que, con una trayectoria constante en
el periodo 1995-2001, en 2002 observa una caída del 5,4%, ostensiblemente a la del
haber medio, explicada por el aumento de $150 a $200 en el haber mínimo del mes de
agosto de 2002.
Técnicamente, se trató de un subsidio complementario al haber previsional, a ser
percibido por quienes gozaban de un solo beneficio con un valor inferior a $200.
Dicho, subsidio, creado por medio del Decreto Nº 1.275/02, era de un monto variable,
estableciendo un piso real de $200 en los beneficios previsionales, y detentaba carácter
no remunerativo (no se computaba para el cálculo de las cargas sociales destinadas al
sistema de salud de la población jubilada y/o pensionada) ni bonificable (no se
contemplaba en la determinación del sueldo anual complementario).
A través de tal instrumento se buscaba, al menos, morigerar los efectos de la inflación
sobre la intensidad de la cobertura correspondiente al segmento más vulnerable de la
clase pasiva.
Ingresos, Gastos y Resultado Previsional e Impacto en el Endeudamiento del Sector
Público Argentino
El siguiente gráfico muestra la trayectoria de los ingresos que financian la seguridad
social administrada por la ANSES y su composición en grandes rubros. También expone
la evolución del nivel de gasto de dicha institución.
Gráfico Nº 6: Recursos y Gastos de la ANSES en porcentaje del PBI. 1995-2002
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES y del INDEC.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
15%coparticipados
IngresosTributarios
Aportes yContribuciones(sin PAMI)
Gasto SeguridadSocial
54
En el periodo 1995-2002, los recursos de la seguridad social tuvieron un techo de 6,1%
del PBI, cifra sólo superada a partir de 2007.
Fogoneada por los pasajes al sistema de capitalización, por la baja en las alícuotas de
contribuciones patronales, por el desempleo galopante y por la también creciente
informalidad (ver Gráfico Nº 4), la evolución de aportes y contribuciones sigue una
tendencia decreciente que se revierte recién en el año 2005.
En la composición de los recursos (Gráfico Nº 7) se observa que la reducción en las
contribuciones patronales fue contrarrestada a partir de 1997 tanto por el aumento de
los ingresos tributarios como por los recursos correspondientes al 15% de la masa de
impuestos coparticipados.
Los ingresos tributarios se vieron fortalecidos al incluir nuevos recursos derivados de la
recaudación del Impuesto a los Combustibles, que en 1997 representaron un 35% del
total de Tributarios.
Gráfico Nº 7: Origen de los Recursos de la ANSES en porcentaje del gasto. 1995-2002
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
En el periodo referido la Seguridad Social observa una marcada insuficiencia de sus
recursos, contributivos.
Dicha brecha, finalmente, se ha cubierto con endeudamiento público, que en última
instancia se pagará con recaudación tributaria futura.
La participación de los Tributarios más el Crédito Interno en la financiación del Gasto de
la Seguridad Social va del 43% en 1995 a 66% en el 2002, una transformación
cualitativamente relevante.
75%
80%
85%
90%
95%
100%
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Aportes yContribuciones
Tributarios
Crédito Interno
Gasto Previsional /Gasto SeguridadSocial
55
La evolución del gasto de la seguridad social se presenta en el Gráfico Nº 8, para el
periodo 1995-2002.
Dicho conjunto de erogaciones, a su vez, se agrupan en sus principales programas:
programas previsionales, programa de asignaciones familiares, programas de
prestaciones no contributivas y otros gastos.
El rubro otros gastos contiene, principalmente, a los gastos de operación (personal,
bienes de consumo, servicios no personales, bienes de uso), al seguro de desempleo y a
las comisiones pagadas por recaudación.
a. El aumento que se observa, en términos reales, en el año 1996 se debe,
fundamentalmente, a los incrementos en las erogaciones en concepto de
prestaciones previsionales correspondientes a las ex cajas provinciales
transferidas a la nación. Mientras que la baja que se advierte en 2001-2002 se
explica por la reducción del 13% en los haberes previsionales, establecida por el
Decreto Nº 896/01.
b. Todo a lo largo del periodo 1995-2001, el gasto nacional en seguridad social osciló,
en nuestro país, en torno a valores cercanos al 7% del PBI, con excepción de
1997/98 años de fuerte variación del PBI (8,1% y 3,9%) En 2002, año en que el PBI
se redujo en un 10,9, el gasto cayó a 5,6%.
Gráfico Nº 8. Gasto de la ANSES en porcentaje del PBI y en millones de pesos constantes. 1995-2002
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES y del INDEC.
Para analizar la evolución de la situación financiera del Sistema Previsional en particular,
dentro del marco general de la Seguridad Social en el periodo 1995-2002 es de utilidad
200.000
220.000
240.000
260.000
280.000
300.000
4%
5%
6%
7%
8%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Otros
PNC
AAFF
Previsional
Gasto Previsional(millones de $ dic-2017)
56
distinguir entre el “Resultado Previsional”, que suma los aportes y contribuciones
dirigidos al sistema de jubilaciones y pensiones y resta el gasto en dichas prestaciones y
en su administración, de lo que suele llamarse el “Resultado de la Seguridad Social”.
Este último suma al Resultado Previsional los ingresos tributarios con destino a la
Seguridad Social (IVA, Ganancias, Combustibles, Adicional a los Cigarrillos, Monotributo
impositivo y otros) y resta los gastos en asignaciones familiares (contributivas y no
contributivas), Pensiones no Contributivas y otros conceptos de menor relevancia
cuantitativa (tales como, por ejemplo, el seguro de desempleo).
El Resultado Previsional refleja una fuerte tendencia hacia la profundización del déficit
a lo largo del período reseñado.
Mientras que el Resultado de la Seguridad Social observó una importante caída en
1995/96 para recuperase en 1998/99 de la mano principalmente de la asignación
específica del Impuesto a los Combustibles. Tras ello, presenta también una tendencia
bien clara en línea con la profundización del déficit.
En tanto factores explicativos de dichas tendencias, el Cuadro Nº 4 muestra el impacto
de tres medidas de política previsional.
Las mismas son el cambio estructural del régimen jubilatorio, los pactos fiscales de 1992
y 1994 y la reducción de contribuciones patronales.
Dichos factores, que dan cuenta de las orientaciones de las políticas públicas en su
correspondiente período histórico, impulsaron el desequilibrio de las cuentas
previsionales.
Como ya se ha señalado, la instauración del régimen de capitalización implicó la
derivación de la casi totalidad de los aportes personales de los trabajadores hacia los
fondos de jubilaciones y pensiones.
También provocó ahorros fiscales en relación a los montos pagados en nuevas
prestaciones, ahora a cargo del régimen de capitalización, aunque este último efecto se
manifestó en forma muy gradual e incipiente.
A su vez, los pactos fiscales tuvieron como corolario la transferencia de cajas provinciales
a la Nación, lo que implicó absorber la diferencia entre el monto de pagos de
prestaciones y los ingresos previsionales (déficit previsional), además de la financiación
de parte de los quebrantos de las cajas provinciales con acuerdo de armonización.
También significaron la derivación del 15% de la masa de impuestos coparticipables. Se
suman a ello la afectación de tributos específicos a la seguridad social que con
anterioridad (como el IVA y el Impuesto a las Ganancias) o posterioridad (como el
Impuesto a los Combustibles) a la Ley Nº 24.241, fueron un complemento de la reforma
57
previsional estructural.
Finalmente, la reducción en las contribuciones patronales, previamente analizada en el
presente trabajo, afecto, asimismo, el resultado previsional y financiero del sistema.
Cuadro Nº 4: Impacto de políticas públicas en la situación financiera previsional de ANSES, en
porcentaje del PBI. 1995-2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Roca y otros (2012), ANSES y SAFJP.
El conjunto de políticas macroeconómicas y previsionales señaladas tuvieron, entonces,
un claro correlato en cuanto a la determinación del déficit de la seguridad social.
Dado el peso de dicha función en el conjunto de las erogaciones del Estado argentino,
han también impactado, fuertemente, en el Resultado Financiero y, por ende, en el
Endeudamiento Neto correspondiente al Sector Público.
Resulta interesante inquirir acerca de la cuantía de dicho fenómeno. En tal sentido, con
la información disponible ha resultado posible realizar una estimación de dicho impacto,
que se presenta a continuación.
Aportes a
AFJP15% MIC
Resultado
Neto
(I) (III)(VI = III+V-I-II-
IV)
1995 0,80% 0,60% 0,63% 0,05% 0,01% -0,81%
1996 0,90% 1,30% 0,60% 0,42% 0,03% -1,99%
1997 1,00% 1,30% 1,13% 0,44% 0,05% -1,56%
1998 1,10% 1,30% 1,10% 0,40% 0,05% -1,65%
1999 1,20% 1,80% 1,19% 0,44% 0,08% -2,17%
2000 1,20% 1,90% 1,25% 0,43% 0,09% -2,19%
2001 1,10% 1,70% 1,09% 0,39% 0,11% -1,99%
2002 0,40% 1,10% 0,97% 0,34% 0,13% -0,74%
2003 0,60% 1,20% 0,55% 0,40% 0,18% -1,47%
2004 0,70% 1,10% 1,38% 0,43% 0,20% -0,65%
2005 0,70% 1,20% 1,40% 0,47% 0,22% -0,75%
2006 0,80% 1,30% 1,42% 0,34% 0,25% -0,77%
2007 0,70% 1,40% 1,46% 0,26% 0,37% -0,53%
2008 0,80% 1,50% 1,48% 0,22% 0,41% -0,63%
Baja
Contribucion
es (II)
Sistemas
Provinciales
(IV)
Ahorros por
pago de
prestaciones
(V))
Año
58
Cuadro Nº 5: Resultado y Endeudamiento del Sector Público Argentino no Financiero (SPAnF) y
Resultado de la Seguridad Social en porcentaje del PBI. 1995-2003
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, Secretaría de Hacienda e INDEC.
El Sector Público observa una marcada tendencia al déficit financiero y fuerte
endeudamiento neto para el periodo. La seguridad social “contribuye” al déficit en una
importante porción: entre 31% y 74% de 1995 a 2001. En 2002 y 2003, años de superávit,
la seguridad social lo reduce.
El endeudamiento neto satisface la necesidad de financiamiento del Sector Público
Argentino, pero también deriva recursos que incrementaron la Inversión Financiera
Neta. Así, se estima que la Seguridad Social impactó en el Endeudamiento Neto en más
20% promedio en el período 1995-2001.
Funcionamiento del subsistema de capitalización
Buena parte de la recaudación de aportes personales previsionales fue derivada a los
Fondos de Jubilaciones y Pensiones, que agregados y capitalizados presentaron la
siguiente evolución a lo largo de su existencia.
Cuadro Nº 6: Valor de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones en porcentaje del PBI. Argentina.
1995-2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de SAFJP e INDEC a junio de cada año.
La estructura de cartera de los fondos, normada taxativamente por la Ley Nº 24.241,
permitía la compra de Títulos Públicos.
Concepto 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Resultado Financiero SPAnF (I) -1,80% -2,70% -1,50% -1,70% -3,00% -2,10% -4,00% 0,20% 1,10%
Endeudamiento Neto SPAnF (II) 4,20% 5,10% 2,90% 4,40% 4,90% 4,30% 6,50% 0,30% 2,90%
Resultado
Seguridad Social (III)
Participación de la Seguridad
Social en el resultado financiero
(IV=III/I)
Participación de la Seguridad
Social en el endeudamiento neto
(IV=III/I)
Seguridad Social:
41%
“Contribuye” al déficit fiscal y al endeudamiento
Reduce el
superávit fiscal y
contribuye al
endeudamiento
-650% -109%
29% 39% 24% 11% 20% 19% 22% 433%
-1,40% -1,30% -1,20%
66% 74% 47% 29% 33% 38% 35%
-1,20% -2,00% -0,70% -0,50% -1,00% -0,80%
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Valor FJP 0,50% 1,40% 2,50% 3,40% 4,80% 6,60% 8,20% 11,20% 11,40% 9,80% 10,00% 10,50% 10,70% 8,50%
59
A diciembre de 2008, luego de casi 15 años de acumulación, los fondos fueron
traspasados a la administración estatal, a esa fecha, los activos financieros por deuda
del Estado significaban cerca de 60% del total de dichas carteras.
Esto muestra el papel que jugó el régimen de capitalización en el financiamiento del
sector público: por un lado, le privó de los recursos aportados por los trabajadores y,
por el otro, llevo al Estado a la necesidad de “aspirar” dichos recursos para financiarse.
Ello tuvo una contrapartida onerosa, pues la sociedad terminó pagando los intereses por
esa deuda que emitió, que puede contarse como parte del “costo de transición” que
supone el reemplazo de un régimen de reparto por uno de capitalización.
Con la Ley Nº 26.425, que eliminó el régimen de capitalización, los fondos administrados
por las AFJP fueron traspasados al FGS, creado por el Decreto Nº 897/07.
Otro aspecto importante que supuso la instauración del régimen de capitalización fue la
derivación de recursos hacia el sector privado.
A continuación, se presentan los montos transferidos en concepto de comisiones de las
AFJP, Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento (SCIF), capitales complementarios
(que incluyen los correspondientes a las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART),
integrados por las Compañías de Seguros de Vida en las cuentas de capitalización en
ocasión de la invalidez o el fallecimiento, como contrapartida del SCIF) y los fondos
derivados a las Compañías de Seguro de Retiro en función de la selección de modalidad
Renta Vitalicia Previsional ofrecidas a los beneficiarios por las mismas.
Cuadro Nº 7: Montos derivados por el Régimen de Capitalización al sector financiero, por tipo de
empresa. Total 1995-2008 en dólares estadounidenses
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAFJP.
Las AFJP, las Compañías de Seguro de Vida y las Compañías de Seguro de Retiro fueron
entidades remuneradas en su gestión.
La operación de las AFJP -por ejemplo- en casi 15 años de operación significó recursos
ConceptoMonto (en
millones de U$S)
Comisiones AFJP 7.387
SCIF 4.090
Capitales Complementarios 3.653
Transferencias a CSR 3.742
Total 18.872
60
erogados por los trabajadores aportantes en torno a unos U$S7.387 millones (sin incluir
el costo correspondiente al SCIF).
Para calcular el costo total de la gestión privada del sistema previsional debería sumarse
el costo de las Compañías de Seguro de Vida y de las Compañías de Seguro de Retiro
(CSR), información no disponible en el marco del presente trabajo.
Los ingresos de las compañías de seguro de vida representaron unos U$S 4.090 millones,
mientras que las transferencias desde las cuentas de capitalización a las compañías de
seguro de retiro unos U$S3.742 millones.
Los “capitales complementarios” registran la integración de los capitales que las CSV
realizaron en las cuentas de capitalización individual a efectos de financiar las
prestaciones de invalidez y fallecimiento cubiertas por el SCIF, aunque también incluyen
las derivadas de la Ley de Riesgos del Trabajo.
Sin embargo, y a título sólo ilustrativo, los costos de las AFJP representaron 2,5 veces los
correspondientes a ANSES, que además de gestionar el sistema previsional administra
otros programas de la seguridad social (asignaciones familiares, seguro de desempleo,
etc.). A continuación, se presenta la evolución de dichos conceptos.
Gráfico Nº 9: Comisiones de las AFJP (menos costo del SCIF) y Gasto Operativo de la ANSES, en
porcentaje del PBI. 1995-2008
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la ANSES y de la SAFJP.
La fuerte reducción observada luego del año 2001 estuvo asociada a la regulación que
el estado nacional hubo de imponer en el marco de la crisis económica y la salida del
régimen de convertibilidad.
0,00%
0,05%
0,10%
0,15%
0,20%
0,25%
0,30%
0,35%
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
% P
IB
Gasto ANSES Comisiones menos SCIF
61
Aunque el nivel de las comisiones cobradas por las administradoras pueda ser así
percibido como excesivo, para justipreciar ello es necesario contemplar los tres
componentes en que tal comisión puede desagregarse: el costo del SCIF, el costo del
servicio de administración de fondos previsionales y la ganancia de las administradoras.
Respecto al costo del seguro, no puede descartarse que hayan operado precios de
transferencia, dado que no es descabellado considerar comercio intrafirma al circuito
entre AFJP y empresas aseguradoras vinculadas a un mismo grupo económico
controlante.
Asimismo, la estructura de tales seguros se modificó en ocasión de la reducción en las
tasas de aportes personales correspondientes al sistema privado, de modo tal de
morigerar el impacto sobre el aporte capitalizable.
Ello dejó en claro que, o bien el costo previo de tal seguro era innecesariamente alto, o
bien el nuevo esquema no era actuarialmente sustentable en razón de la insuficiencia
de las respectivas reservas técnicas.
En cuanto al costo de administración, el mismo debe ser por fuerza mayor en un sistema
disperso en muchas empresas que en cabeza de un ente único como ANSES, dada la
existencia de economías de escala versus la necesidad de, por ejemplo, administrar una
base de datos de afiliados por parte de cada una de las AFJP.
Del mismo modo, la mentada competencia entre administradoras requiere el
mantenimiento de onerosas estructuras comerciales que incluyen marketing, publicidad
y remuneraciones de una cuantiosa fuerza de ventas (que, en promedio para el período
1995-2007, representó un 86% del personal total de las administradoras, es decir, que
unos 12.000 trabajadores se desempeñaban como promotores, según datos de la
SAFJP).
Así, aun prescindiendo de la discusión acerca de la existencia o no de una tasa de
ganancia excesiva presente en la operatoria de las administradoras, se verifica la pesada
carga que las comisiones representaban para el conjunto del sistema.
Como último dato acerca del funcionamiento de este componente privado, vale señalar
que, en el periodo de vigencia del régimen de capitalización, fueron autorizadas a
funcionar un total de 25 AFJP.
Al momento de eliminación de dicho régimen (diciembre 2008) las AFJP eran sólo 10,
luego de transitar un frondoso proceso de fusiones y adquisiciones.
Los grupos económicos de instituciones financieras (Bancos, Compañías de Seguros) se
erigieron controlantes del sistema, tal como puede apreciarse en el siguiente cuadro.
62
Cuadro Nº 8: Controlantes de AFJP. Participación en el valor de los FJP. 2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SAFJP.
E. PRINCIPALES HALLAZGOS
La política previsional en los años noventa fue restrictiva de la cobertura (la llevó de 77%
en 1995 a 66% en 2004), al aumentar los años de servicio y, en el caso del régimen de
capitalización, individualizadora de los riesgos de la previsión social y de los riesgos
sistémicos.
Las cuentas fiscales tuvieron mecanismos “automáticos” de aparente salvaguarda del
riesgo de inversión, del riesgo macroeconómico, del riesgo demográfico: eran los
beneficiarios del régimen de capitalización quienes debían soportar individualmente sus
efectos.
Asimismo, fomentó el cambio en la composición de los recursos de la seguridad social,
aumentando desde un 28% (1995) a un 44% (2001) el peso de los impuestos en el total,
exacerbando así el financiamiento previsional desde las personas no cubiertas a las
personas cubiertas por la seguridad social.
De igual modo, incrementó los costos de gestión previsional. En el periodo 1996-2001 el
costo de administración del sistema privado fue, en promedio, de 0,27% del PBI, más de
3 veces el costo operativo del régimen público de reparto.
Así, transfirió recursos previsionales públicos al sector privado corporativo, cuyo núcleo
perceptor controlante fue la industria financiera. Ello resultó una novedad en la historia
económica argentina. Se estima dicha transferencia directa en torno a los U$S 8.000
millones.
A su vez, propendió a la nacionalización de las cajas provinciales con relativo éxito,
logrando el traspaso de 10 de ellas (y de la caja de la, por entonces, Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires).
Mientras que, entre 1991 y 2001, practicante no hubo ajustes por movilidad de las
prestaciones (más allá de los producidos durante la corta existencia del AMPO como
factor de actualización), en 2001-2002., por el Decreto Nº 897/01, se recortaron los
haberes de los rangos de mayores ingresos.
La política económica de los años noventa afectó al sistema previsional de varias
maneras: redundó en la generación de desempleo, aumentó la precarización de la fuerza
Sector Extranjeros Nacionales Total
Bancos y Seguros 67% 20% 87%
Otro 0% 13% 13%
Total 67% 33% 100%
63
laboral y redujo el salario real. Por ende, resultó una macroeconomía con un sesgo hacia
el desfinanciamiento del sistema previsional.
Las implicancias de la política económica y la política previsional provocaron un
empeoramiento del déficit financiero del sector público nacional no financiero, que pasó
de 2,5% PBI en 1995 a 4,1% PBI en 2001.
El déficit de la Seguridad Social, en ese período, osciló entre el 0,5% PBI y 2,0% PBI, lo
que representó una “contribución” relevante al endeudamiento del Sector Público
Argentino, del orden de entre un 20% y un 30% de las necesidades anuales de
financiamiento durante el grueso del período.
A ello hay que sumar el costo de los intereses de la deuda generada por los aportes
personales derivados a los fondos de pensiones.
Las promesas de mejora del sistema previsional que se esgrimieron en la génesis de la
reforma pro-capitalización quedaron incumplidas.
No se verificó el “fortalecimiento del ahorro interno y del mercado de capitales” que se
había previsto.
A su vez, dado el aumento de la informalidad laboral, resultó imposible el cumplimiento
del objetivo de “disminución de la evasión”.
En cuanto al nuevo régimen público, se destacan dos novedades:
i. la creación de la PBU, que significó la consolidación de un carácter
redistributivo entre las personas beneficiarias del sistema.
ii. ii. la posibilidad de tener más de una prestación pública (jubilación y
pensión/es) asociada a la idea del seguro privado.
64
CAPITULO IV
POLÍTICAS PREVISIONALES DEL PERIODO 2003 - 2015
La caída del régimen de convertibilidad devino en una importante devaluación que
impactó en el nivel de precios doméstico.
A la concomitante reducción del salario real y a las beneficiosas condiciones del mercado
mundial que significaron un aumento de los términos de intercambio, le siguió la
elección -por parte del gobierno nacional- de una política heterodoxa que propició el
crecimiento del salario real y el desarrollo del mercado interno.
Ello derivó también en un incentivo al aumento de la utilización de la capacidad instalada
y en el incremento de las ganancias empresariales.
El corolario de dicha amalgama de situaciones y elecciones de política derivó en un
importante aumento del PBI, que en el periodo 2003-2007 creció en términos reales un
52%.
Sin embargo, las condiciones cambiaron en la segunda década del siglo XXI y dicha
impronta de recuperación económica trasmutó en un proceso de “estancamiento con
inflación” (Gerchunoff y Llach, 2018).
La reversión de los términos de intercambio, el deterioro del tipo de cambio real y su
impacto en la competitividad de la economía, el estancamiento de la inversión
productiva, las dificultades de acceso a los mercados financieros internacionales,
terminaron la época de “superávits gemelos” (fiscal y externo) dando lugar a otra con
“déficits gemelos”.
Concomitantemente a dichas condiciones económicas, el conflicto político se agudizó
en un proceso que culminó con el triunfo de la coalición Cambiemos en las elecciones
presidenciales de 2015.
A. RECORRIDO NORMATIVO DE LA NUEVA POLÍTICA PREVISIONAL
El presente raconto por los principales cambios normativos en materia previsional del
período 2003-2015, incluyen tanto políticas dirigidas al objetivo de ampliar la cobertura
previsional (moratorias) como a regular su intensidad (movilidad) así como,
modificaciones paramétricas (en relación a aportes y contribuciones) y estructurales
(libre opción previsional y reestatización del sistema).
Políticas de ampliación de la cobertura
Dada la importancia de la moratoria previsional en materia de cobertura, es menester
desglosar la evolución de dicha política a lo largo del tiempo. Como ya se ha destacado,
65
la reforma previsional de 1994 elevó en cinco años la edad mínima requerida para el
acceso a los beneficios.
Ello sin duda ha sido especialmente perjudicial para las mujeres con edades
comprendidas entre los 55 y los 60 años y para los varones mayores de 60 y menores de
65.
En virtud de ello, y atendiendo a las demandas de un grupo de estas personas, nucleadas
en la Asociación de 50 a 60 (cuyo slogan era: “demasiado viejos para un empleo formal,
demasiado jóvenes para jubilarse”), el Poder Legislativo Nacional sancionó a fines del
año 2004 la Ley Nº 25.994.
La misma establece por su Artículo 2º que las personas que estén en situación de
desempleo y que hayan cumplido con el requisito de treinta años de aportes,
restándoles menos de cinco años para cumplir la edad de retiro, podrán acceder a un
beneficio previsional mínimo, hasta cumplir con la edad requerida, momento en que se
recalculará el valor de la prestación según corresponda en cada caso.
El impacto de esta legislación ha sido más bien acotado en términos de ampliación de la
cobertura previsional, ya que en la inmensa mayoría de los casos el requisito cuyo
endurecimiento impedía el acceso a la jubilación no era la edad sino los años de servicios
con aportes, sobre todo en el contexto de creciente precarización del mercado laboral
ya descrito.
Según datos del Boletín Estadístico de la Seguridad Social, las personas con los años de
servicios con aportes, pero sin la edad mínima, beneficiadas por esta norma, eran, a
fines de 2007, 41.627, es decir menos de un 2,5% del total de la población que había
obtenido a esa fecha una jubilación en el marco de la Ley Nº 25.994.
Respecto al resto de la citada legislación, el Artículo 6º de la Ley Nº 25.994 norma que
los trabajadores que a partir de 2004 tengan la edad mínima para jubilarse tienen
derecho a inscribirse en la moratoria previsional establecida por la Ley Nº 25.865.
Tal Ley, de comienzos de 2004, refería a su vez a una antigua moratoria dictada por la
Ley Nº 24.476 de 1995, que contemplaba un régimen especial de facilidades de pagos
por obligaciones previsionales correspondientes a trabajadores autónomos por
períodos anteriores a octubre de 1993.
Posteriormente, el Decreto Nº 1.454/05 de diciembre de 2005 establece que los pagos
de las cuotas de moratoria podrán ser simultáneos al cobro del beneficio, operando su
regularidad como requisito para la continuidad en la percepción del haber.
Vale remarcar que, hasta ese momento, la moratoria tenía un carácter más tradicional,
ya que la condición de acceso a las prestaciones radicaba en la cancelación anterior de
66
la totalidad de las cuotas del plan de facilidades de pagos suscripto.
A su vez, la Resolución Nº 2.017/06 de la Administración Federal de Ingresos Públicos
(AFIP), de marzo de 2006, reglamenta el mecanismo de adhesión por Internet al
mencionado plan de facilidades de pagos de obligaciones previsionales de trabajadores
autónomos previas a octubre de 1993.
Similarmente, la Resolución Nº 319/06 de la ANSES, de abril de 2006, establece las
normas complementarias y aclaratorias necesarias para aplicar la reformulada
moratoria de 1995, estableciendo, entre otras cosas, los circuitos administrativos
necesarios para acceder por este mecanismo a prestaciones por invalidez y
fallecimiento.
Sin embargo, la verdadera explosión en el número de altas otorgadas por imperio de la
presente normativa se da a partir de agosto de 2006, fecha de entrada en vigencia del
mecanismo de Jubilación Automática para Trabajadores Autónomos, previsto en la
Resolución Nº 625/06 de la ANSES, y también conocido como jubilación por Internet,
dado que por permite realizar la tramitación del beneficio en forma íntegra por dicho
canal electrónico.
Finalmente, la Resolución 884/06 de la ANSES determina, en octubre de 2006, que a
partir del 26/10/2006 se restringe el acceso a la moratoria, al impedir el cobro previo a
la liquidación total de las cuotas para las personas que ya contasen con cualquier tipo
de beneficio bajo la forma de plan social, pensión graciable o no contributiva de otro
tipo, jubilación, pensión o retiro civil, militar o policial, nacional, provincial o municipal.
De esta forma, se establece algún coto al fenómeno de la doble cobertura casi un año
después de la reglamentación de la moratoria y transcurrido prácticamente un trimestre
desde el lanzamiento del trámite abreviado virtual para el acceso a los beneficios.
Vale destacar, entonces, el precario origen normativo de una moratoria previsional por
la que unos dos millones y medio de personas han obtenido su jubilación. Un Decreto
reglamentado por tres Resoluciones de dos organismos distintos, que versa sobre un
Artículo de una Ley que buscaba solucionar un problema completamente distinto, que
asimismo refiere a otra Ley que a su vez modifica una olvidada norma de casi una década
de antigüedad.
No es de extrañar entonces que entre el dictado de la mentada reglamentación y el
crecimiento real y perceptible en el número de prestaciones transcurriese casi un año.
Es en tal sentido que no puede hablarse de una política de ampliación de la cobertura o
de inclusión previsional, como fue enunciada por el gobierno, deliberada y formal, sino
de una muy opaca norma cuyo potencial probablemente haya sido descubierto antes
67
por los actores del sector privado vinculados con la administración de la seguridad social
(abogados y gestores) que por las propias autoridades del sector público que la dictaron.
Así, la primer reacción oficial, en la dirección de apropiarse de la política de ampliación
de la cobertura, surge como consecuencia de una demanda de prestaciones por
moratoria a todas luces inesperada, y data de diciembre de 2005, es decir un mes
después del quiebre en la tendencia decreciente presente en la evolución del número
de jubilaciones del SIJP.
Normativamente, tal política puede encuadrarse en el referido Decreto Nº 1.454/05,
aunque el verdadero hito, que permite aprovechar el potencial de esta política en
términos de recuperación de altos niveles de cobertura previsional en edades pasivas,
está dado por la Resolución Nº 625/06 de la ANSES que crea el mecanismo de jubilación
por Internet a través del que ha sido posible dar curso favorable a más de medio millón
de solicitudes de jubilación por moratoria en sólo tres meses (primer trimestre de 2007)
y a un millón y medio en apenas quince meses (de octubre de 2006 a diciembre de 2007).
De esta forma, el Decreto Nº 1.451/06 de octubre de 2006 establece que el acceso a los
beneficios en el marco de la prestación anticipada por desempleo (es decir con el
cumplimiento de los aportes, pero no de la edad) caduca a partir de mayo de 2007.
Asimismo, instruye a la ANSES a adoptar mecanismos que prioricen en el acceso a los
beneficios de moratoria a los adultos mayores sin otro tipo de prestación. Tal instrucción
fue aplicada por el Organismo por medio de la precitada Resolución Nº 884/06.
En cuanto al cierre de la moratoria, si bien podría interpretarse que debería producirse
junto con la pérdida de vigencia de la Ley Nº 25.994, esto es a partir de mayo de 2007,
en los hechos al estar contenida en otras normas (Ley Nº 24.476 y Ley Nº 25.865)
continua vigente hasta nuestros días con la particularidad de aplicarse únicamente para
periodos impagos anteriores a octubre de 1993 y por tanto con un potencial decreciente
en cuanto a su capacidad para brindar cobertura a las sucesivas cohortes de nuevos
ancianos con trayectorias laborales signadas por la precariedad laboral.
Ya revistados los antecedentes normativos conviene ahora analizar con más
profundidad las implicancias de la moratoria.
En su concepción original, la mentada moratoria no puede conceptualizarse, en rigor,
como tal, sino como un mecanismo desarrollado para el mero otorgamiento de
prestaciones de carácter semicontributivo o aún no contributivo.
De allí que pueda observarse una importante diferencia con los planes de facilidades de
pagos de deudas previsionales implementados en las cuatro décadas previas.
La misma surge del sentido de la norma: las pasadas moratorias tenían un objetivo
68
financiero. Esto es, incrementar la recaudación de aportes y contribuciones en el corto
plazo, siendo el incremento de la cobertura un efecto social positivamente valorado,
pero no necesariamente buscado (Álvarez y otros, 2006).
Por su parte, la actual moratoria busca explícitamente incrementar la cobertura (en un
primer momento de un grupo en particular, las personas con los aportes pero sin la
edad) ya que financieramente desde sus comienzos representó un flujo de gastos en
forma de jubilaciones superior al correspondiente a los recursos (aportes), al punto de
que algunos autores (Castiñeira, 2007) relacionan otras políticas de seguridad social,
como las reformas estructurales del período, con la necesidad de financiar dichos
beneficios semicontributivos.
Tal carácter semicontributivo se verifica en el hecho de que el mecanismo adoptado
consiste en una declaración por parte del solicitante de tantos años de servicios
(anteriores a octubre de 1993) en cualquier actividad cuentapropista como sean
necesarios para acceder al beneficio jubilatorio y una vez aceptada tal deuda, el ingreso
en un plan de facilidades de pagos (PFP) que contemple un máximo de sesenta cuotas,
siendo necesario abonar la primer cuota para acceder a tal PFP.
A partir del referido pago inicial comienza el trámite jubilatorio y, una vez resuelto
favorablemente el mismo, tras el pago del retroactivo correspondiente al tiempo que
haya demorado la gestión de la prestación, la segunda cuota y siguientes del PFP se
descuentan directamente de los haberes percibidos en forma corriente, con excepción
de los abonados en concepto de sueldo anual complementario, que se cobran íntegros.
De allí que se conceptualice la prestación como semicontributiva, dado que el único
pago auténtico es el inicial, ya que los otros cincuenta y nueve consisten en meros
descuentos sobre una prestación.
Por otra parte, en muchos casos corresponde definir la prestación de marras como no
contributiva, por haber recibido el beneficiario algún tipo de subsidio o ayuda social para
enfrentar el pago de la cuota inicial. Tales situaciones se inscriben en los llamados
Convenios de Inclusión Previsional, por los que, tanto gobiernos provinciales y
municipales como organizaciones confesionales sufragan la cuota originaria.
La ANSES había suscripto, a diciembre de 2006, ciento tres convenios de este tipo
correspondiendo nueve a gobiernos provinciales, ochenta y cinco a municipios y nueve
a organizaciones no gubernamentales, cubriendo a un total de 184.155 personas, es
decir a más de la cuarta parte de las personas que habían podido acceder, hasta ese
momento, a la jubilación sin contar previamente con los correspondientes aportes, por
efecto de la Ley Nº 25.994 (ANSES, 2006).
Sin embargo, la inmensa cobertura de la política de moratoria previsional y su
combinación con programas focalizados y descentralizados que facilitaban el acceso a la
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misma no enmascara sus dos grandes defectos.
El primero es su carácter no universal, que favorecía el surgimiento de importantes
brechas respecto al acceso.
El segundo viene dado por su incapacidad para excluir a las personas que ya gozaban de
algún beneficio previsional propiciando la doble cobertura para un número importante
de beneficiarios.
En lo que respecta al problema de la doble cobertura, la misma autoridad previsional
reconoce que tal fenómeno creció en 317.650 casos como consecuencia de la moratoria
previsional, como resultado del rezago de tres meses producido entre la
implementación de la jubilación por internet y la imposición del requisito de pago previo
total para quienes ya contaban con beneficio (Boudou y otros, 2007).
De hecho, según datos del Boletín Estadístico de la Seguridad Social, previo a la
explosión de la moratoria, a fines de 2005, un 10% de los beneficios eran jubilaciones de
personas con pensión (unos 300.000 casos), mientras que, a fines de 2007, tal situación
englobaba al 15% de los beneficios (más de 600.000 casos).
Por su parte, la persistencia de importantes bolsones de población adulta mayor sin
beneficio previsional alguno se relaciona tanto con las limitaciones inherentes a la
concepción de la política previsional como con sesgos producidos por su forma de
implementación.
Entre los del primer tipo enunciado se destaca la idea de contribución previa. Es decir,
la definición de seguridad social básicamente entendida como seguro social, con un
papel marginal para la asistencia social y otro casi inexistente para el ahorro previsional
voluntario, en buena medida acorde a las ya reseñadas debilidades institucionales de
tales componentes.
Tal idea, para ser consistente con una cobertura cuasi universal, debe descansar
necesariamente sobre supuestos de pleno empleo con altas tasas de registro.
Si bien es cierto que según datos oficiales del INDEC la desocupación se redujo de 23,6%
en octubre de 2002 (considerando desocupados a los beneficiarios de planes de empleo)
a 7,3% en el cuarto trimestre de 2010 y que la tasa de empleo no registrado de los
asalariados cayó de 49,5% en el segundo trimestre de 2003 a 33,7% en el cuarto
trimestre de 2010, a pesar de tal evolución extraordinaria más de un tercio de la fuerza
de trabajo no contaba con aportes previsionales en el cuarto trimestre de 2010,
generando justificadas dudas sobre la capacidad para brindar cobertura de un sistema
previsional que sigue exigiendo, al menos desde la norma, treinta años de servicios con
aportes a los varones de sesenta y cinco años de edad y a las mujeres de sesenta.
70
La incapacidad, ideológica o política, para reconocer la ficción de estos supuestos genera
una situación completamente improcedente, en que cientos de miles de personas,
especialmente mujeres inactivas, se ven obligadas a declarar empleos que nunca
tuvieron a un Estado que exige y convalida tales manifestaciones, aún a sabiendas de la
falsedad de las mismas.
Las razones de tal inactividad pueden a su vez rastrearse en falencias de los servicios
públicos de cuidado y en pautas culturales patriarcales que dificultan el acceso al
mercado de trabajo, sobre todo a las mujeres provenientes de hogares con bajos
ingresos (Giménez, 2004).
Por su parte otro importante número de personas declara deudas previsionales por
actividades por propia cuenta, cuando en realidad durante esos períodos se
desempeñaron en empleos en relación de dependencia no registrados.
Todo ello resulta en prestaciones que en los hechos no se generan a partir de la
contribución previa y que son en gran medida financiadas por recursos no contributivos,
arribando a una situación conceptualmente consistente, pero por vías que erosionan
por ambos lados la legitimidad del sistema.
A su vez, de este carácter vergonzantemente semicontributivo de las prestaciones, surge
naturalmente un circuito administrativo para la obtención de los beneficios más
complejo y por tanto más costoso y con mayores trabas al acceso que el que emanaría
de una política de ampliación de la cobertura previsional más sincera y transparente.
De este modo, las bases sobre las que descansa el sistema de seguridad social argentino,
que crujen en los hechos, pero que tratan de salvaguardarse en las formas, se erigen en
una importante fuente de obstáculos para cumplir con el principio de universalidad en
la cobertura (Ain, 2008).
Por otra parte, los problemas de implementación que de tal concepción equivoca se
desprenden generan distintos tipos de mecanismos de exclusión que pueden definirse
como brechas al acceso, que en cada caso serán o no salvadas dependiendo del capital
económico, humano y social acumulado por los distintos individuos (Martínez, 2006).
Dado que la moratoria, en rigor, solamente permite declarar como períodos de servicios
impagos como autónomo (a ser regularizados), aquellos anteriores a octubre de 1993,
en los que, a su vez la persona debe haber sido mayor de 18 años de edad, en caso de
querer declarar los 30 años completos de servicios con aportes bajo esta modalidad,
sería necesario haber nacido antes del 1º de abril de 1946.
En rigor, dada la posibilidad prevista en el Artículo 19 de la Ley Nº 24.241 subsiste la
posibilidad de atrasar el retiro de modo tal de compensar la falta de aportes con el
exceso de edad a razón de dos años de atraso en el cobro por cada año sin aportes, una
71
mujer que cumpla la edad jubilatoria en abril de 2011, en caso de no contar con ningún
aporte, recién podría jubilarse diez años después, esto es a los 70 años de edad.
Mientras que un varón que cumpla 65 años el mismo mes del mismo año podría jubilarse
sin problemas. Aunque aquellos que soliciten el beneficio a partir de mayo de 2011,
(nacidos a partir de mayo de 1946) deberán asimismo retrasar su retiro en forma
escalonada y creciente a medida que pase el tiempo.
Este fenómeno de atraso del retiro, por sí solo, ya permitiría proyectar cierta caída de la
cobertura, y ha sido tenido en cuenta a la hora de sancionar, en 2014, la Ley Nº 26.970.
Dicha norma cubre a quienes hayan cumplido la edad jubilatoria (60-65) al 18/09/2016
por deudas hasta el 12/2003. También pueden ingresar derechohabientes de personas
que antes de fallecer se hayan inscripto como autónomos o monotributistas. Cubre a
quienes no puedan pagar la totalidad de las cuotas antes de percibir los haberes. Es
compatible con otro beneficio, siempre que sea uno solo, contributivo, y con un monto
no superior al haber previsional mínimo.
La forma de determinar quién puede o no cubrir dichas cuotas antes de percibir el
beneficio fue a partir de una serie de condiciones, que eran no contar con ingresos
brutos anuales superiores a $180.000, ni declarar Bienes Personales por más de
$720.000, ni poseer bienes informados por la Dirección Nacional de los Registros
Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios por más de $270.000,
ni tener bienes informados por la Administración Nacional de Aviación Civil, ni
embarcaciones de más de 9 metros de eslora informada por la Prefectura Naval
Argentina, ni gastos y/o consumos con tarjetas de crédito y/o débito anuales superiores
a $234.000.
Como ya se consignó, en diciembre de 2005 existían 299.735 personas con doble
beneficio (jubilación y pensión), es decir un 10% de los beneficiarios totales, mientras
que en junio de 2012 había 822.208 personas con doble beneficio, esto es un 18% de los
beneficiarios totales.
A su vez, en junio de 2012 existían aproximadamente 1.000.000 de pensiones con
haberes que no superaban el mínimo.
Ello implica, que la nueva moratoria previsional podría incrementar la doble cobertura
en unos 178.000 casos.
Incluso si el número de nuevos beneficiarios creciera en torno a las previsiones oficiales
(474.000), el doble beneficio treparía al 20%.
Es requisito para la nueva moratoria, el declarar años en que la persona haya sido mayor
de 18 años de edad. Dado que los meses declarados deben corresponder a años
72
anteriores a 2004, considerando que se requieren 30 años de servicios con aportes, que
la edad jubilatoria es de 60 años para las mujeres y 65 para los hombres y que la ley
vence en septiembre de 2016: una mujer nacida en septiembre de 1956, cumple 60 años
en el plazo de la norma, pero solamente puede declarar períodos a partir de septiembre
de 1974, por lo que nueve meses no entrarían a la moratoria.
Por ello, no se resuelve el problema de fondo, que resurgiría a partir de 2017, esto es, la
falta de cobertura contributiva.
Políticas sobre la intensidad de la cobertura
Como ya se ha señalado, el primer intento por recomponer la intensidad de la cobertura,
tras la gran inflación del primer semestre de 2002, data de agosto de dicho año y
consistió en un subsidio complementario, no retributivo ni bonificable, que elevó el
haber mínimo a $200 para quienes gozaban de un solo beneficio previsional (Decreto
Nº 1.275/02).
La trascendencia de esta política corresponde a que serviría de faro al rumbo seguido
durante los siguientes cuatro años, en que se desarrollaron ulteriores incrementos
nominales en los haberes previsionales, que, aunque diferirían del mencionado subsidio
en ser remunerativos y bonificables, se limitaron, básicamente, a elevar el valor nominal
sólo del haber previsional mínimo.
De este modo, entre julio de 2003 y septiembre de 2005, se sucedieron siete
incrementos en la jubilación mínima que paso de $150 a $390 mientras que el resto de
los haberes apenas si recibieron un incremento del 10% (en el caso de las prestaciones
inferiores a $1.000) en septiembre de 2004.
Con posterioridad a ello, el primer aumento de tipo general data recién de junio de 2006
(Decreto Nº 764/06) y marca un nuevo hito en tanto los subsiguientes incrementos de
13% en enero de 2007 (Ley Nº 26.198 de Presupuesto 2007), de 12,5% en septiembre
de 2007 (Decreto Nº 1.346/07), de 7,5% en marzo de 2008 y de 7,5% en julio de 2008
(Decreto Nº 279/08) fueron también generales.
Asimismo, los incrementos correspondientes a marzo (11,69%) y septiembre (7,34%) de
2009, se destacan por ser las primeras actualizaciones, en casi una década, originadas
en una regla de ajuste automático: la Ley de Movilidad Previsional.
Concluida la revisión de los aumentos acaecidos corresponde ahora desarrollar sus
efectos e implicancias.
La estrategia de incremento exclusivo del haber previsional mínimo muestra en primer
lugar la precariedad del contexto macroeconómico en que tuvo lugar.
73
Por ejemplo, en mayo de 2004 el Decreto Nº 683/04 determinó que el haber previsional
mínimo sería de $260 a partir de junio de 2004 y de $280 desde septiembre de 2004, sin
embargo, el último de estos aumentos quedaría sin efecto ya que el Decreto Nº 1.199/04
de septiembre de 2004 norma una jubilación mínima de $308, pagadera desde el
mensual septiembre. Ello evidencia que la evolución de los incrementos de haberes
estaba determinada por las previsiones de recursos fiscales.
Así, a medida que se consolidaba la tendencia hacía un fuerte crecimiento económico,
incipiente desde 2003, la disponibilidad de recursos permitía otorgar incrementos
superiores a los originalmente estimados.
Asimismo, se destaca el carácter discrecional de tales actualizaciones. En la misma
senda, el curso de acción escogido condicionaba en gran medida las decisiones futuras,
ya que a medida que crecía el porcentaje de beneficios concentrados en torno al haber
mínimo más se incrementaba la rentabilidad política de seguir circunscribiendo los
ajustes al conjunto de prestaciones de menor valor, ya que permitía maximizar a la vez
la tasa de incremento y la cantidad de beneficiarios del mismo, mientras que el peso del
grupo que permanecía excluido de los aumentos se reducía paulatinamente.
De esta forma, el porcentaje de beneficios correspondientes al haber previsional mínimo
pasó del 17% del total en marzo de 2002 a representar un 76% en diciembre de 2008.
Independientemente de la histéresis del proceso descripto, distintas circunstancias
posibilitaron romper con la tendencia hacia prestaciones uniformes a partir de junio de
2006.
Por una parte, la Corte Suprema de Justicia Nacional dictaminó, en agosto de 2006, por
medio del denominado "Fallo Badaro I" que no solamente es facultad sino deber del
Poder Legislativo Nacional establecer por Ley el cumplimiento de la garantía de
movilidad de los haberes previsionales consagrada por el Artículo 14 Bis de la
Constitución Nacional (que explícitamente refiere a “jubilaciones y pensiones móviles”).
Condición que no cumplían los incrementos de haberes otorgados hasta ese momento,
dado que habían sido por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional. De allí que tales
incrementos fuesen posteriormente convalidados por el Artículo 48 de la Ley Nº 26.198
de Presupuesto 2007, que a su vez otorgó otro aumento por su Artículo 45.
Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoce, en un fallo de
noviembre de 2007 (conocido como Badaro II) que tal maniobra no da cabal
cumplimiento a la sentencia previa.
Del mismo modo, en el mencionado fallo establece, ante la pasividad del legislador, que
por el período transcurrido entre enero de 2002 y diciembre de 2006 corresponde una
actualización de haberes previsionales del orden del 89%.
74
Tal porcentaje surge de la evolución del Coeficiente de Variación Salarial (CVS), nivel
general, del INDEC, ratificando de este modo que la movilidad de las jubilaciones y
pensiones debe relacionarse con la evolución de los salarios y no de los precios,
reconociendo a los beneficios previsionales y por ende a los aportes, como salarios
diferidos en el tiempo.
Cabe destacar que en el período de referencia habrían recibido incrementos de haberes
superiores a lo establecido por el máximo tribunal un 60% de los 3.231.757 beneficios
con que contaba el régimen previsional en marzo de 2002, a la vez que el resto
obtuvieron incrementos menores a los del mandato judicial.
En el extremo, un 5% de los beneficios a marzo de 2002, es decir unos 170.813 casos,
solamente habían percibido a enero de 2007 actualizaciones de haberes del orden del
25%.
Se verifica así la presión judicial en pos de lograr por parte de las autoridades políticas
una resolución de la cuestión de la movilidad de las prestaciones de la seguridad social,
en un contexto de moderados, pero recurrentes, incrementos de los precios y salarios
nominales, mediante el dictado de una norma tendiente a establecer algún tipo de
mecanismo automático de movilidad sobre la base de indicadores objetivos que refieran
a la evolución de los salarios y que pudieran asimismo tener en cuenta los cambios en la
disponibilidad de recursos.
Vale destacar que, en esta definición laxa, el perimido AMPO, ultimo antecedente
disponible a esa fecha como indicador objetivo y derogado hacía ya más de diez años,
cumplía con ambas condiciones, aunque en forma deficiente ya que no consideraba el
salario medio de la economía sino solamente el formal, excluyendo a aproximadamente
la mitad de los ocupados.
Y, por otra parte, no refería en forma precisa al total de los recursos del sistema al no
tener en cuenta el financiamiento no contributivo que duplicaba en importancia al
producido por aportes y contribuciones, ni considerar el impacto sobre los recursos
genuinos del sistema del incremento del desempleo y la informalidad laboral.
Ello muestra los grados de libertad y por tanto la responsabilidad de los legisladores y
del Poder Ejecutivo en dar cumplimiento al mandato judicial y a la vez generar una
norma justa (respetando la relación entre salarios y jubilaciones) y sustentable (cuyo
cumplimiento pueda financiarse a lo largo del tiempo).
En buena medida, lo que estaba en juego era el sistema contributivo mismo, cuya
existencia depende de la identificación en los hechos de los salarios como su principal
fuente de financiamiento.
La alternativa era convalidar legalmente la realidad de un sistema previsional
75
semicontributivo en su financiamiento pero que seguía sosteniendo ser contributivo en
sus prestaciones, aunque tales contribuciones fuesen una ficción en el marco de la
moratoria previsional.
Así, justamente la moratoria introduce un segundo factor de rediferenciación de las
prestaciones. El mismo está dado por el hecho de que los beneficios de la moratoria si
bien suelen ser iguales en términos brutos (y equivalentes al haber previsional mínimo),
difieren en sus valores netos, ya que la cuota de moratoria descontada en cada caso
depende por una parte de la historia laboral de cada beneficiario y por otra de su edad,
dada la posibilidad de compensar años de aportes faltantes con años de edad por
encima del mínimo exigido legalmente.
Vale destacar, que a medida que crecen los meses de aportes cuya cancelación previa
es requisito para acceder al Plan de Facilidades de Pagos, la moratoria va
transformándose paulatinamente en un componente igualador, en la dirección de una
concentración creciente de beneficios en torno al haber mínimo, al ir disminuyendo la
diferencia entre haber bruto y neto de la cuota de moratoria.
Al impulso de los factores reseñados de diferenciación de haberes (moratoria y fallos
judiciales), a partir de junio de 2006 se produce un cambio en la tendencia hasta
entonces imperante y comienzan a otorgarse incrementos de haberes a la totalidad de
los beneficios.
En la misma línea, en octubre de 2008 se sancionó la Ley Nº 26.417 de Movilidad de las
prestaciones del Régimen Previsional Público. La misma restablece, tras más de una
década, el ajuste automático de los haberes previsionales. Tales actualizaciones operan
en forma semestral en los meses de marzo y septiembre de cada año.
El índice consiste en una función por tramos de la cual se aplica en cada período aquel
que corresponda a un valor menor. El primer tramo contempla dos términos de igual
ponderación, uno en que se considera la variación semestral de los salarios (tomando
de la comparación entre la evolución en el período del Coeficiente de Variación Salarial
(CVS) y del índice de Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables
(RIPTE) el valor más alto) y otro que considera la variación anual de los recursos
tributarios afectados al pago de prestaciones previsionales (sin contar aportes del tesoro
nacional) por beneficio.
Por su parte el segundo tramo está dado por la tasa de crecimiento anual de los recursos
totales de ANSES (libres de aportes del tesoro) por beneficio puesto al pago,
incrementado en un 3%. Durante sus nueve años de vigencia (de 2009 a 2017, inclusive)
siempre se ha aplicado el primer tramo.
Posteriormente, en el año 2010, el Congreso Nacional, por entonces con mayoría
opositora, sanciona la Ley Nº 26.649. La misma establecía una serie de cuestiones.
76
En primer lugar, creaba una garantía del Haber Mínimo equivalente al 82% del Salario
Mínimo Vital y Móvil.
En segundo término, reemplazaba la movilidad de la Ley Nº 26.417 por el siguiente
criterio: el Índice de Salarios Nivel General del INDEC o el índice RIPTE, el que resulte
mejor para el beneficiario.
Como tercer tema, normaba la recomposición del haber inicial de todos los beneficios
según el Índice de Salarios Básicos de la Industria y la Construcción (ISBIC).
La cuarta cuestión era la actualización de los haberes para el periodo 01/04/1991-
30/03/1995 según el INGR y para el periodo 01/01/2001- 31/12/2006 según Índice de
Salarios nivel general, ambos del INDEC.
En el entendimiento de que dicha norma, “implicaría prácticamente la quiebra no sólo
del Sistema Previsional Argentino sino del propio Estado”, mediante el Decreto Nº
1482/10 dicho proyecto fue vetado por el Poder Ejecutivo Nacional.
Más allá de que la fórmula de movilidad vigente hasta 2017, y su implementación,
pudiesen presentar falencias, sin duda resultó un gran avance en términos de
cumplimiento del principio de suficiencia de las prestaciones de la seguridad social,
medido a través de la intensidad de su cobertura.
Así, la restauración e institucionalización (tras la breve y fallida experiencia del AMPO)
de un índice automático de movilidad sobre la base de indicadores objetivos permite
brindar al sistema un marco de mayor previsibilidad en un contexto de incremento
moderado, pero sostenido, del nivel general de precios.
Cambios paramétricos
Las principales modificaciones en esta categoría, en el período de referencia,
corresponden a las alícuotas de aportes personales y contribuciones patronales.
En materia de aportes personales, como se ha analizado previamente, la alícuota, para
quienes cotizaban al sistema de capitalización, se redujo, de un valor original de 11%, a
5% (entre noviembre de 2001 y marzo de 2003) en un primer momento, para
estabilizarse en 7% (de abril de 2003 a diciembre de 2007), previo a su retorno a su valor
inicial de 11% (desde enero del año 2008).
En relación a las contribuciones patronales, cabe recordar que la reforma laboral
establecida por la Ley Nº 25.250, del año 2000, incluyó una reducción tal de las mismas
que implicó llevar la alícuota a su valor mínimo desde el año 1991.
77
Luego, mediante la Ley 25.877 (de 2004) y el Decreto Nº 817/04 se derogaron dichas
disposiciones y se estableció un régimen de reducciones para empresas con menos de
80 empleados y vinculado a la incorporación de nuevos trabajadores.
Por su parte, mediante la Resolución 1.750/04 de la AFIP, se eliminó, a partir de octubre
de 2005, el límite máximo de la remuneración imponible sujeta al pago de las
contribuciones patronales. Cabe aclarar, que para la base imponible de los aportes
personales sí se ha mantenido la existencia de un límite máximo.
Ello obedece a la presencia de un haber previsional máximo y a la necesidad de
salvaguardar, por motivos legales, cierta consistencia entre la base sobre la que se
calculan los aportes y la que se tiene en cuenta al momento de establecer el haber inicial
de la correspondiente jubilación o pensión.
Ello no quita que el hecho de haber eliminado el tope de la base imponible para las
contribuciones patronales pueda llegar a interpretarse, desde un punto de vista jurídico,
como un reconocimiento de un derecho mayor al garantizado en el haber máximo. Sin
embargo, el argumento resulta mucho más fuerte si se trata de los aportes personales.
Cambios estructurales
La Ley Nº 26.222, de Libre Opción Previsional, sancionada a comienzos del año 2007,
establecía una serie importante de modificaciones, aunque manteniendo el sistema
mixto hasta entonces vigente.
En cuanto a la asignación de afiliados, se normaba que los ingresantes que no ejercieran,
en forma explícita, su opción previsional, se incorporarían a reparto, modificando de
esta forma la opción por defecto.
Por su parte, para el caso de los afiliados al sistema privado que a diez años o menos de
cumplir la edad mínima de retiro no hubiesen logrado un saldo en sus cuentas de
capitalización individual igual o mayor a $20.000, la precitada norma establecía su
traspaso semicompulsivo al régimen de reparto (podían optar, por escrito, por
permanecer en capitalización), del mismo modo los aportantes a regímenes especiales
(servicio exterior, judiciales, docentes, investigadores científicos y otros) fueron
reasignados a reparto.
En cuanto al resto de los afiliados, se modificaba el esquema de traspasos, consagrando
la libre opción previsional, es decir que tal universo podía escoger entre un sistema u
otro, con la salvedad de que tal opción solamente era posible entre el 12 de abril y el 31
de diciembre de 2007 y se proyectaba reabrirla cada cinco años. Mientras que el traslado
de una administradora a otra no se cambiaba.
A su vez, para que tal opción operase en pie de igualdad entre ambas alternativas, la
78
alícuota de aporte personal correspondiente al régimen de capitalización volvía a su
valor original de 11% a partir de enero de 2008, mes en que se efectivizarían los
traspasos.
Asimismo, los saldos de las cuentas de capitalización de los afiliados traspasados a
reparto, ya sea por revistar en un régimen especial o bien por no haber logrado una
suficiente acumulación de fondos a una elevada edad, pasaban a integrar, siempre en la
órbita de la ANSES, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional
Público de Reparto (FGS), creado por el Decreto Nº 897/07.
Tal instrumento tiene por objeto operar como una suerte de fondo previsional
anticíclico, en el sentido de garantizar el cumplimiento regular de los pagos
previsionales, por medio del mecanismo de reservar tales recursos e invertir los
eventuales excedentes del sistema previsional, preservando de esta forma su valor.
Así, en su norma de creación, las finalidades del FGS se determinan explícitamente,
como: Atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera
ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales. Constituirse como
fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión de los excedentes
financieros del régimen previsional público garantizando el carácter previsional de los
mismos. Contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo.
Atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público
a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales.
Se fija, además, que la ANSES es el ente administrador, asistido por un Comité Ejecutivo
compuesto por el Director Ejecutivo de ANSES, el Secretario de Hacienda, el Secretario
de Finanzas y el Secretario de Política Económica (Decreto Nº 2.103/08). El Art. 12º de
la Ley Nº 26.425 crea un Consejo del FGS “cuyo objeto será el monitoreo de los recursos
del sistema”. En su composición se incluye a representantes de la sociedad civil
En la misma línea, por primera vez se establecía para los fondos de jubilaciones y
pensiones porcentajes mínimos de inversión en determinados ítems por motivos ajenos
a la liquidez (a diferencia de los requisitos mínimos de disponibilidades).
Al respecto, la Ley Nº 26.222 por su artículo 5º, dicta que el 5% de los fondos debían
invertirse en: “valores representativos de deuda cuya finalidad sea financiar proyectos
productivos o de infraestructura a mediano y largo plazo en la República Argentina” y
para ello se marcaba un sendero de transición que contemplaba un plazo máximo de
cinco años.
Esta asignación específica de inversiones del ahorro previsional admite dos interesantes
lecturas. Por una parte, puede argumentarse que su único objeto era institucionalizar la
apropiación por parte del Estado Nacional de una porción de dichos fondos, no muy
distinta en lo sustantivo de la obligatoriedad de invertir el 90% de sus disponibilidades
79
en Letras del Tesoro, dictada a fines de 2001 por el Decreto Nº 1.572/01.
Por otro lado, puede plantease que se trataba del reconocimiento formal de la
imposibilidad del sistema para fomentar el desarrollo de un mercado de capitales que
permitiese direccionar el ahorro previsional hacía la inversión productiva.
Asimismo, la mentada ley establecía para las administradoras, por medio de su Artículo
4º, y a partir del mes de abril de 2007, comisiones no superiores al 1% del ingreso sobre
el que se hayan hecho aportes.
Sin embargo, la norma específica que tal limitación refiere a las denominadas
comisiones "puras", esto es libres del costo del seguro general de invalidez y muerte.
Dado que la comisión pura promedio vigente al momento de la reforma era del orden
del 1,1% puede concluirse que en este acápite el impacto de la reforma sobre la
rentabilidad de las administradoras fue marginal.
Incluso puede plantearse que el efecto neto de la reforma sobre la ganancia de tales
empresas puede haber sido hasta positivo, dado que elevó el ingreso máximo imponible
sujeto a descuentos en concepto de aportes personales de $4.800 a $6.000, a partir de
abril de 2007.
En cuanto al seguro, vale recordar que su peso se había reducido en forma marcada, en
paralelo con la disminución en la tasa de aporte personal dirigido al sistema de
capitalización, de modo tal de no achicar en demasía el aporte capitalizable, y que dicha
reducción probablemente haya atentado contra la suficiencia de las reservas técnicas y
por tanto contra la sustentabilidad de tales seguros.
Al respecto, la reforma modificaba el esquema de seguro a partir del mes de enero de
2008. Hasta entonces, cada administradora contrataba un seguro colectivo para el
conjunto de sus afiliados cuyo costo cobraba a cada uno de estos reduciendo su aporte
capitalizable y detallaba tal deducción en sus respectivos resúmenes de cuentas.
Desde 2008, el costo del pago de las prestaciones originadas en la ocurrencia de las
contingencias aseguradas es directamente descontado del fondo de jubilaciones y
pensiones sin que los afiliados puedan percibir claramente el valor de dicho impacto
sobre el monto correspondiente a sus cuotapartes.
El efecto global de la presente reforma es coherente con la escasa resistencia que a la
misma desarrollaron las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, ya que
posibilitó un "descreme" del mercado de administración de fondos previsionales en
Argentina. Ello obedece a que los "peores" afiliados, es decir quienes aportaban con
mayor intermitencia y sobre menores ingresos, fueron derivados al sistema de reparto.
Mientras que por los "mejores" afiliados, esto es los de mayores niveles de ingresos, las
80
administradoras recibían mayores comisiones. Ya que, si bien la alícuota de la comisión
se redujo aproximadamente un 10%, el ingreso máximo sujeto a aportes se incrementó
un 25%.
Similarmente, el efecto neto sobre la escala de los fondos de jubilaciones era incierto al
contraponerse una serie de factores.
Por un lado, las transferencias hacia el FGS y los menores aportes por la libre opción
previsional y el cambio en la asignación por defecto reducirían el valor de los fondos
administrados por parte de las AFJP.
Por otra parte, el efecto yuxtapuesto de los incrementos en el ingreso máximo imponible
y en la alícuota de aporte personal que creció en cuatro puntos porcentuales
(equiparándose, de esta forma, a la del sistema de reparto), implicaban un incremento
en la cuantía de dichos fondos.
Es interesante observar que la presente reforma puede relacionarse con la moratoria
previsional, en tanto los mayores ingresos de la ANSES en términos de aportes de
indecisos y de traspasos al régimen de reparto, constituirían una importante fuente de
financiamiento aplicada al pago de las prestaciones semicontributivas otorgadas
(Castiñeira, 2007) y en esa clave señala un claro rumbo a seguir que sería profundizado
en el corto plazo.
Así, a fines de 2008, operaba un contexto favorable a la reforma, dado por la crisis
financiera mundial que afectó gravemente a los fondos de jubilaciones y pensiones.
Al respecto, la rentabilidad anual correspondiente al mes de septiembre de 2008 fue
negativa y del orden del 10%, en línea con la tendencia hacía la desvalorización de los
fondos previsionales visible desde enero de 2008 (ANSES, 2008).
De este modo, en el mes de noviembre de 2008, esgrimiendo la precitada rentabilidad
fuertemente negativa y el consecuente incremento de la carga fiscal contingente dada
por la garantía de haber mínimo (que a dicho mes abarcaba plenamente a 52.000
beneficiarios que habían agotado totalmente los saldos de sus cuentas de capitalización
individual), el Poder Ejecutivo Nacional elevó al Congreso un Proyecto de Ley de reforma
previsional.
Tal proyecto que (con cambios mínimos) fue sancionado como la Ley Nº 26.425,
establecía, a grandes rasgos, la supresión del sistema previsional mixto encarnado en el
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y su reemplazo por un régimen
enteramente de reparto denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
En cuanto a la transición entre un esquema y otro, se normó la transferencia del saldo
de las cuentas de capitalización individual, en especie, al FGS, con la única excepción de
81
lo que correspondía a aportes voluntarios, que podrán derivarse al FGS con impacto
sobre la futura prestación, o bien permanecer en una ex AFJP, siempre que el objeto
social de la entidad se hubiere reconvertido en tal sentido.
De igual modo, se garantizaba la cobertura previsional para los afiliados al Régimen de
Capitalización y la percepción de “iguales o mejores prestaciones”, esto es la
continuación de los pagos de las prestaciones pagadas por las AFJP, ahora por parte del
Estado Nacional.
Mientras que los beneficiarios con Renta Vitalicia Previsional seguirán cobrando bajo
esa modalidad.
En la misma dirección, el personal no jerárquico de las administradoras, cesante por la
presente política (así como el de la SAFJP) se incorporó, en forma voluntaria, a distintas
dependencias del Sector Público Nacional, como por ejemplo la Secretaría de Seguridad
Social, la AFIP y, sobretodo, la ANSES.
A su vez, se define que las tres prestaciones a otorgar por el SIPA a sus beneficiarios son
la PBU, la PC y la PAP, calculada ésta última como el 1,5% del ingreso imponible por año
de servicio con aportes (antes de esta reforma era del 0,85% por año de servicios con
aportes).
En el debate parlamentario y social acerca de esta reforma, con excepción de algunos
actores corporativa o ideológicamente comprometidos con el sistema de capitalización,
fue patente un amplio consenso respecto al fondo de la cuestión (esto es la eliminación
del pilar de capitalización individual y el retorno a un sistema único de reparto),
centrándose la discusión en temas de forma, que, en línea con el presente trabajo,
planteaban dudas sobre la sustentabilidad futura del sistema y por tanto acerca de su
capacidad para lograr y mantener una cobertura amplia y suficiente en su intensidad.
B. LITIGIOSIDAD, HABER INICIAL Y MOVILIDAD PREVISIONAL
El debate sobre la movilidad de las prestaciones ha estado muy presente en la historia
previsional argentina. Como ya se ha mencionado, el artículo 14 bis la Constitución
Nacional establece que la Ley debe definir “jubilaciones y pensiones móviles”.
A su vez, si la jubilación debe reajustarse en relación a la evolución de los precios, a los
cambios en los salarios, o se debe actualizarse atento a la disponibilidad de recursos
presupuestarios, remite también a distintos acervos ideológicos sobre la cuestión
previsional. Corresponde, entonces, repasar las previsiones al respecto de las distintas
normas generales vigentes en nuestro país desde mediados del Siglo XX.
La discusión referida a la Ley Nº 14.499 del año 1958, se saldó a favor de un beneficio
del 82% de la “remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función de que fuere
82
titular el afiliado”. Serían las cajas otorgantes por rama de actividad las encargadas de
aplicar dicho criterio. En los hechos ello implicó distribuir intergeneracionalmente por
rama, reproduciendo así en la etapa pasiva las desigualdades registradas en la etapa
activa” (Dvoskin, 2010).
En 1968, la Ley Nº 18.037 cambia ese criterio, por otro: los beneficios serán equivalentes
al 70% del promedio de salarios actualizados según un índice general de
remuneraciones, ampliable al 82% si se efectúan más años de aportes que el mínimo de
20 años. Se elimina, de este modo, la vinculación con la evolución de los salarios por
rama por actividad.
Recordemos que, en 1993, la Ley Nº 24.241 estableció, como movilidad para los nuevos
jubilados y los provenientes de leyes anteriores, el AMPO (total de aportes personales
dividido el número de afiliados al régimen previsional) y que ese criterio rápidamente
fue reemplazado por Ley Nº 24.463 que dejó la movilidad sujeta a la “disponibilidad de
los recursos presupuestarios”, es decir a la decisión discrecional del Estado Nacional al
evaluar la disponibilidad de sus recursos presupuestarios. En línea con ello es que surgió
el MOPRE, “motor de la movilidad” que no tuvo variación en el periodo 1998-2001. Por
otra parte, los beneficios del régimen de capitalización se indexaban según la evolución
de las mensualidades que otorgaba el sistema: los Retiros Programados, según la
evolución de las rentabilidades conseguidas por los Fondos de Jubilaciones y Pensiones
y las Rentas Vitalicias Previsionales según una tasa de interés de referencia con más
ciertas bonificaciones originadas en rentabilidades conseguidas por las CSR, según el
plan de Renta Vitalicia Previsional (RVP) elegido por el beneficiario o la beneficiaria.
Así, a partir de abril de 1991, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 23.928 (Régimen
de Convertibilidad), no se ejecutó ningún reajuste en los haberes previsionales, además
de los que correspondieron al corto período de vigencia del AMPO, que ya han sido
tratados en el presente trabajo.
Con el advenimiento de la crisis de 2001 y el galopante proceso inflacionario, las
prestaciones previsionales sufrieron en 2002 un profundo deterioro.
Como ya se ha referido, todo a lo largo del periodo 2002-2008 el gobierno nacional
otorgó una serie de aumentos discrecionales, en (la totalidad o en algún tramo de) los
haberes previsionales (ANSES, 2011).
Actualización de las remuneraciones implícitas en la determinación del Haber
Inicial
La movilidad previsional siguió el derrotero de la discrecionalidad en la forma ya
mencionada, aunque no tuvo igual curso que la actualización de las remuneraciones
utilizadas para el cálculo del haber inicial. “La movilidad es una moneda con dos caras:
una cara es el aumento de los jubilados hacia delante y la otra es la actualización en la
83
misma proporción de las remuneraciones históricas de los jubilados futuros” (Jauregui
y Romero, 2013: 1).
La desvinculación de ambos eventos generó inequidades entre los beneficiarios, que
terminan zanjándose en el Poder Judicial.
A partir del 01/04/1991, fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 23.928 (Régimen de
Convertibilidad) dichas remuneraciones de base no sufrieron reajustes normativos.
Tampoco lo fueron luego de la caída de la Convertibilidad, sino hasta la puesta en
vigencia de la Resolución Nº 298/08 de ANSES (del 09/04/2008).
En dicha norma, se actualizan las remuneraciones según el impacto de los aumentos que
discrecionalmente otorgó el Estado Nacional durante el período 2002-2008.
Tanto por la citada falta de actualización en las remuneraciones como por la
discrecionalidad en la movilidad o la desactualización de los haberes máximos, entre
otros elementos, se generó un cúmulo de presentaciones judiciales de beneficiarios/as
reclamando el reajuste de los haberes previsionales.
En tres importantes fallos (Sánchez, de 2005; Badaro, de 2007; Ellif, de 2009), la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) determinó los criterios de movilidad para los
haberes previsionales, tanto para la antigua Ley Nº 18.037 como para su sucesora, la
vigente Ley Nº 24.241.
Ordenó la actualización de las remuneraciones históricas según índices salariales para
los periodos tanto para el período 1991-1995, en que mandó a aplicar el Índice INGR,
como para el período 2002-2006, y convalidó los aumentos legales definidos por el
Gobierno Nacional de 2007 en adelante.
Ello resultó materia relevante para el haber previsional, pues en el periodo 2002-2006
la evolución del Índice Salarial INDEC alcanzó el 88,57%.
Si bien el haber mínimo aumentó de $200 a $470 en ese periodo, cerca del 60% de los
beneficiarios, cobraba por sobre la mínima y por ende quedaron rezagados en la
actualización.
El siguiente cuadro muestra la evolución de los principales casos y normativas aplicadas
a la temática.
84
Cuadro Nº 9: Actualización de Remuneraciones y Movilidad. Fallos CSJN y normativa
Fuente: Elaboración propia en base a (Jauregui y Romero, 2009), (Fantini, 2013) y normativa.
Con el argumento de que la Ley de convertibilidad estableció la prohibición de
indexación, el Estado Nacional no reajustó las remuneraciones hasta el año 2008,
mientras que se limitó a reajustar los haberes mensuales a través de los mecanismos
discrecionales previamente comentados.
Todo ello derivó en un frondoso proceso de litigios judiciales potenciado por los
numerosos “intersticios” previsionales que resulta necesario considerar para
determinar la movilidad (diversidad de leyes, prestaciones distintas, fechas de aplicación
e índices a tener en cuenta).
El Poder Judicial argentino escribió una verdadera “crónica” de la movilidad (Fantini,
2013). Finalmente, la Ley Nº 26.417 y el Decreto Nº 807/16 determinaron criterios de
movilidad y de actualización de las remuneraciones en congruencia a los fallos judiciales
Caso/NormaLey / Haber Inicial y/o
MovilidadResolución
Chocobar 18.037 / MovilidadINGR INDEC hasta 31/03/1991. Ajuste de periodo 91/95 al
3,28% por año.
Sánchez 18.037 / Movilidad
Ajuste de periodo 91/95 con INGR hasta septiembre 1993 y
luego combinación del Índice de Precios al Consumidor
(IPC) y del Índice de Salarios del Peón Industrial.
Badaro 18.037 / Movilidad
Ajuste de periodo 91/95 con INGR. Ajuste 01/01/2002 -
31/12/2006 con Índice de Salarios INDEC. 2007 en adelante
con aumentos del PEN.
Ellif24.241 / Haber Inicial y
Movilidad
Ajuste Haber Inicial según el Índice de Salarios Básicos de
la Industria y la Construcción (ISBIC) hasta fecha de cese
laboral. Movilidad según BADARO.
Resolución Nº 140/98
de ANSESHaber Inicial Ajuste según ISBIC para periodos anteriores al 31/03/1991.
Resolución Nº 298/08
de ANSESHaber Inicial Ajuste según aumentos del PEN periodo 2002/2008
Resolución Nº 135/09
de la Secretaría de la
Seguridad Social (SSS)
Haber Inicial
Ajuste según aumentos del PEN periodo 01/01/02 -
28/02/2009 + movilidad Ley 26.417 a partir del
01/03/2009.
Ley Nº 27.260
Haber Inicial de quienes
suscriban los acuerdos
transaccionales del PRHJP:
Decreto Nº 807/16Haber Inicial – Ceses a
partir de 01/08/2016.
Resolución Nº 56/18 de
ANSES
Haber Inicial – Ceses con
anterioridad al
01/08/2016.
Ajuste Haber Inicial según el Índice de Salarios Básicos de
la Industria y la Construcción (ISBIC)
Declara inconstitucional la Resolución Nº 56/18 de ANSES
Anteriores a 31/03/1995: INGR. Del 01/04/1995 al
30/06/2008 según RIPTE. De ahí en adelante, movilidad
según la Ley Nº 26.417.
Blanco24.241 / Haber Inicial y
Movilidad
85
(en cierta manera y, por ende, también objeto de nuevas presentaciones judiciales,
como prueba el reciente fallo “Blanco” que reabre la cuestión de la movilidad a aplicar
para el cálculo del haber inicial).
A continuación, se presenta la evolución del número de presentaciones judiciales
efectuadas en el periodo 2002/2016.
Gráfico Nº 10: Juicios previsionales ingresados al Fuero Federal de la Seguridad Social (Primera
Instancia). 2002-2016
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Poder Judicial de la Nación (PJN).
Dicha evolución observa una fuerte tendencia creciente: en el periodo 2004/2016 la
cantidad de nuevos juicios que ingresan anualmente al sistema se multiplicó por 3,5
veces.
Por otra parte, la ANSES registra los siguientes montos erogados en concepto de
sentencias judiciales.
Cuadro Nº 10: Pagos de Sentencias Judiciales, en millones de pesos corrientes. 2010-2016
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES.
C. EFECTOS DE LA MACROECONOMÍA Y NUEVA POLÍTICA PREVISIONAL
Las nuevas condiciones macroeconómicas alentaron el crecimiento del nivel de
actividad y del volumen del empleo.
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Pagos
(millones de
$ corrientes)
2.146 2.247 3.259 5.591 8.266 10.208 16.218
86
El sistema previsional recibió, de este modo, nuevos flujos de aportantes, tal como lo
muestra el gráfico siguiente. Entre 2002 y 2015 se sumaron 5,1 millones de aportantes,
totalizando, en 2016, unos 9,9 millones.
Gráfico Nº 11: Aportantes, Beneficiarios/as y Tasa de Sostenimiento. 1995-2016
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
Entre las causales de los desequilibrios financieros de los sistemas previsionales de
reparto, usualmente se identifica a la tasa de sostenimiento como un “termómetro” de
su salud financiera. Esta mide la relación entre trabajadores activos y pasivos. En el caso
del SIJyP-SIPA, dicha tasa tuvo la trayectoria que se muestra en el gráfico.
En un régimen de capitalización, la tasa de sostenimiento pierde entidad valorativa en
cuanto a su impacto en la situación financiera del sistema previsional, pues el haber de
los beneficiarios ya no depende de las contribuciones de los trabajadores activos y de
los empleadores sino del fondo de pensiones acumulado.
Por ello, para el periodo 1995-2008 se muestra la relación entre aportantes y
beneficiarios diferenciada de lo ocurrido posteriormente.
Entre 2009 y 2014 la tasa de sostenimiento pasa de 1,72 a 1,94. Luego del año 2014
describe una trayectoria descendente, motivada por el impacto de la ampliación de la
moratoria previsional, que se produce a partir de la Ley Nº 26.970.
La composición de los aportantes según tipo de régimen laboral fue en 2016 idéntica a
la observada en 1994, según se muestra en el Cuadro Nº 11.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
0
2
4
6
8
10
12
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
Mill
on
es
de
pe
rso
nas
Tasa Sostenimiento (eje derecho) Aportantes/Beneficiarios
Aportantes Beneficiarios
87
Sin embargo, la tasa de desocupación es significativamente distinta, un 38% menor en
2016; mientras que la tasa de precariedad para ese año resulta un 8% más baja que en
1994.
Cuadro Nº 11: Indicadores del mercado laboral. Argentina. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES y del INDEC.
Cobertura Horizontal
La política de ampliación de la cobertura resultó en la inversión de la tendencia
restrictiva de la seguridad social que, hasta ese momento, venía siendo impuesta por los
cambios paramétricos introducidos en el marco de la Ley Nº 24.241.
Al año 2015, la cobertura de los adultos mayores de 65 años en la Argentina,
considerando todos los regímenes previsionales (esto es, el SIPA, las pensiones no
contributivas, los sistemas provinciales y municipales, los de las FFAA y de seguridad, las
cajas profesionales y otros) alcanzó el 98% (Grushka, et al, 2016).
El cuadro siguiente muestra que, a diciembre del año 2017, el total de beneficios del
SIPA alcanzaba los 6,85 millones, siendo un 77% correspondiente a jubilaciones y el 23%
restante a pensiones.
Cuadro Nº 12: Beneficios del SIPA por tipo de prestación y programa. Diciembre 2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
Los casos de moratoria sumaban el 52,8% del total de beneficios. Si se analiza por tipo
de prestación, los casos con moratoria ascendieron a 64,9% para las jubilaciones y al
12,4% para las pensiones.
Según muestra el siguiente cuadro, a partir del impulso de la moratoria previsional (esto
es, desde el año 2005) la cantidad de beneficios aumentó en magnitud del orden de los
3,7 millones, esto es, un 115%.
AñoRelación de
dependencia
Cuenta
Propia Desocupación Precariedad
1994 72% 28% 12,20% 36,30%
2001 81% 19% 18,30% 42,10%
2008 76% 24% 7,30% 37,70%
2016 72% 28% 7,60% 33,60%
Concepto Jubilaciones Pensiones Total
Con Moratoria 3.417.845 200.312 3.618.157
Sin Moratoria 1.847.674 1.383.187 3.230.861
Total 5.265.519 1.583.499 6.849.018
88
En el periodo 2005-2017, ello significó la incorporación promedio neta de beneficiarios
previsionales (SIPA, PNC y ex cajas provinciales transferidas) a razón de 102 mil casos
anuales más en relación a las altas netas observadas en el año 2002.
Cuadro Nº 13: Beneficios SIPA por tipo de prestación. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
A diciembre de 2017, la cantidad de beneficiarios alcanzó los 5,66 millones, una cifra
menor a la cantidad de beneficios.
Ello se debe a que existen beneficiarios con más de una prestación, en general con una
jubilación y una pensión.
Quienes se encuentran en esta situación de doble cobertura, eran, a fines de 2017, unos
1,15 millones de personas, de los cuales el 65% (750 mil casos) obtuvo su jubilación con
la moratoria previsional.
Otra característica notoria resulta la composición por género. En el caso de beneficiarios
arroja un 63% para las mujeres.
En cuanto a los beneficios, el siguiente cuadro muestra que el 67% de los mismos
corresponde a mujeres.
Cuadro Nº 14: Beneficios del SIPA por tipo de prestación y sexo. Diciembre 2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
Cobertura Vertical
La evolución en términos reales de los haberes promedio tuvo dos momentos
diferenciados: 2003-2009, en que se mantiene en un nivel constante, en torno a los
$8.000, versus 2010-2017 que presenta un incremento notorio y constante hasta 2013,
para luego mantenerse, con altos y bajos alrededor de los $10.500 (en ambos casos
medidos en pesos de diciembre de 2017).
Año Jubilaciones Pensiones Total
2005 1.872.824 1.306.388 3.179.212
2017 5.265.519 1.583.499 6.849.018
Sexo Jubilaciones Pensiones Total
Varones 2.012.267 220.611 2.232.878
Mujeres 3.253.226 1.362.839 4.616.065
Sin datos 26 49 75
Total 5.265.519 1.583.499 6.849.018
89
En el primer periodo mencionado hubo reajustes en los haberes mínimos mayores a la
inflación (IPC), mientras que, en el caso de los haberes mayores a dicho valor mínimo,
los incrementos fueron menores a los del IPC.
El siguiente gráfico muestra la evolución mensual del haber mínimo, muy por encima de
lo reconocido a los haberes mayores a dicho básico.
Para este último caso se trata de una estimación propia, basada en datos referidos a las
series mensuales de pago de haberes previsionales. También se muestra la evolución
del IPC y del índice RIPTE.
Gráfico Nº 12: Evolución mensual del Haber Mínimo, del Haber Medio del resto de las prestaciones,
del IPC y del RIPTE (100 = enero 2003). 2003-2008
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES, del MTESS y del INDEC.
Como se consignó anteriormente, entre los años 2002-2008, el Estado Nacional propició
incrementos discrecionales en los haberes previsionales.
Se otorgaron aumentos a los haberes mínimos a un ritmo muy diferente del
correspondiente a las prestaciones de mayor valor, lo que explica las tendencias que se
pueden observar en el gráfico precedente.
La evolución de los haberes mínimos sigue en cierta medida a la trayectoria del ISBIC
(salarios básicos de la industria y la construcción).
Ello se diferencia sustantivamente de la evolución del RIPTE, que en el periodo creció
por encima del IPC.
Por debajo del IPC, se tiene la evolución del haber medio correspondiente a prestaciones
mayores al haber mínimo.
100
150
200
250
300
350
01/2
003
05/2
003
09/2
003
01/2
004
05/2
004
09/2
004
01/2
005
05/2
005
09/2
005
01/2
006
05/2
006
09/2
006
01/2
007
05/2
007
09/2
007
01/2
008
05/2
008
09/2
008
Haber Mínimo Haber Medio > Mínimo IPC RIPTE
90
Esa última circunstancia significó un importante atraso relativo en el monto prestacional
de un subconjunto de beneficiarios en relación a otros.
El corolario de ello fue un aumento de la litigiosidad previsional, los criterios
establecidos por la Corte suprema de Justicia, la Ley Nº 26.417 de Movilidad Previsional
y finalmente también el impulso, en 2016, del llamado Programa de Reparación
Histórica.
El gráfico siguiente muestra el resultado de un ejercicio realizado a efectos de estimar
el impacto que la indexación de las prestaciones mayores al haber mínimo según el
índice RIPTE hubiera producido en las cuentas fiscales. Así, se tiene que:
a. En el periodo 2002-2008 los pagos incrementales de prestaciones hubieran
alcanzado no más de un 0,52% del PBI (máximo correspondiente al año 2006).
b. Entre 2004 y 2008 el superávit observado en la situación financiera de la Seguridad
Social resulta de mayor envergadura que la estimación de erogaciones por
aplicación de movilidad según el índice RIPTE para el subconjunto perceptores de
haberes mayores a la prestación mínima.
Gráfico Nº 13: Montos no pagados por diferencia en la movilidad en relación a la RIPTE (prestaciones
mayores al haber mínimo), Resultado de la Seguridad Social y Montos pagados por Moratoria. 2002-
2008
Fuente: Elaboración propia sobre datos de ANSES.
El gráfico anterior también consigna los montos pagados en concepto de prestaciones
de la llamada moratoria previsional.
El conjunto atestigua que luego del año 2004, la decisión de dicho atraso en la movilidad
corrió en paralelo al superávit de la situación financiera de la seguridad social.
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
% P
IB
Dif. RIPTE Moratoria (%PIB) Resultado Seg. Social
91
También sugiere que el impulso de la moratoria previsional no necesitó de otros
recursos que los generados por el propio sistema de seguridad social.
En cuanto al periodo 2010-2013, la movilidad de la Ley Nº 26.417 hizo posible el
aumento en términos reales aun considerando que la incorporación masiva de
beneficiarios de la moratoria redujo el haber medio.
En el siguiente gráfico se puede observar la trayectoria de dicha movilidad, en relación
a la del IPC.
Gráfico Nº 14: Movilidad e IPC. Variación Anual en porcentaje. Argentina. 2009-2017
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la ANSES y CIFRA (IPC 7 provincias).
Otro indicador de la intensidad de la cobertura resulta ser la Tasa de Sustitución (TS),
que puede conceptualizarse como la relación existente entre el haber percibido y el
salario promedio de la vida laboral.
Esto es, qué porcentaje de sus ingresos en etapa activa se termina recibiendo durante
la etapa pasiva.
Como no existe disponibilidad pública de los datos necesarios para su cálculo, se opta
por mostrar un indicador que lo aproxima, pero que es distinto: la relación entre el haber
medio de las jubilaciones y el RIPTE.
Dicho indicador muestra hasta qué punto el haber previsional promedio logra
reemplazar los ingresos laborales.
Vale recordar que el índice RIPTE refiere únicamente a la porción de los ingresos de los
trabajadores estables que no supera el límite máximo de ingresos sujetos a aportes
personales.
12%
17%
22%
27%
32%
37%
42%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Movilidad L 26.417 IPC
92
Gráfico Nº 15: Haber Medio de Jubilaciones versus RIPTE y Cantidad de Jubilaciones. 2003-2017
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la ANSES y del MTESS.
En el periodo 2004-2008 se observa una fuerte baja en la relación entre el haber medio
y el RIPTE, atento a la convergencia de dos procesos: el índice RIPTE se incrementa a un
ritmo superior al de la movilidad de las prestaciones y la vigencia de la moratoria
previsional incorpora beneficiarios, fundamentalmente, con prestaciones equivalente al
haber mínimo.
Luego, la citada relación se recupera desde un piso de aproximadamente el 34% en
2008, hasta llegar a poco menos del 42% en 2017.
Existe un fuerte debate sobre la tasa de sustitución que otorga el sistema previsional
argentino. En un informe de noviembre de 2016, denominado IMF Country Report
16/346, el Fondo Monetario Internacional (FMI), tomando datos elaborados por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), destaca que la tasa de sustitución de la Argentina
resultaría muy superior a los estándares internacionales en la materia, siendo un 36%
mayor al promedio de los países de la OCDE.
La conclusión no se hizo esperar: hay margen para ajustar la fórmula de beneficio y así
bajar el gasto previsional cuya magnitud sería “insustentable”.
Sin embargo, de un análisis de la metodología utilizada por dichos organismos
internacionales, surge que:
a. Se efectúa un cálculo representativo del beneficiario individual.
b. Se toma la fórmula de beneficio determinada por la normativa vigente y se la aplica
para el caso del salario promedio y luego para algunos múltiplos de éste.
0
1
2
3
4
5
6
32%
34%
36%
38%
40%
42%
44%
46%
48%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20152016 2017
Mill
on
es
Jubilaciones (eje derecho) Haber Medio Jubilaciones / RIPTE
93
c. Como dichos salarios son los de la vida activa, se hace un ejercicio proyectando
hacia el futuro, tomando en cuenta la cantidad años de servicio para acceder al
beneficio, siguiendo supuestos macroeconómicos (2% crecimiento del PBI real y
salario real, 2,5% de inflación anual, 40 años de vida laboral con ingresos constantes,
etc.).
Así, el indicador estudiado por dichos organismos consiste en una evaluación de la
performance teórica de la fórmula de beneficio aplicada a un individuo que cumple con
los requisitos para jubilarse.
Es un ejercicio que no toma en cuenta diferencias sustanciales entre los países en toda
una serie de dimensiones: en el mercado laboral (que en la Argentina tiene gran
heterogeneidad, con un tercio de la fuerza de trabajo en la informalidad, lo que implica
la aparición de inmensas lagunas contributivas); en las participaciones salariales en el
PBI; en materia de tasas de actividad; por nombrar sólo algunas.
Ello hace que la simulación no sea representativa de la tasa de sustitución real. En la
Argentina de hoy, por caso, más de la mitad de la población jubilada en el sistema
nacional no reunió los años de servicio necesarios para la jubilación contributiva.
Evolución de los recursos, gastos y situación financiera de la seguridad social
En el periodo 2003-2016 los cambios en la situación macroeconómica y en la
arquitectura de la seguridad social se manifestaron en el aumento de los ingresos
públicos que financian el sistema.
Estos pasaron de representar 4,5% del PBI en 2003 a 10,0% del PBI en 2016, lo que
implica un aumento del 124%.
Destaca el ya mencionado incremento de aportes y contribuciones, motivados en el
aumento del nivel de empleo, de la formalidad y del salario real, así como de la re
estatización del sistema.
En términos de la composición de los recursos de la seguridad social, dichos recursos
contributivos aumentan su participación en el total del 36% al 56% del total, según
muestra el siguiente gráfico.
94
Gráfico Nº 16: Evolución de los Recursos de la Seguridad Social, en porcentaje del PBI. Argentina.
2003-2016
Fuente: Elaboración propia sobre datos de ANSES.
En el año 2016, los ingresos tributarios aumentan cualitativamente debido al ingreso de
los recursos del régimen de sinceramiento fiscal (blanqueo), mientras que -para ese
mismo año- los recursos provenientes del 15% de la masa de impuestos coparticipados
disminuyen en razón del acuerdo fiscal con las provincias en el marco de la Ley Nº
27.260.
Por otra parte, la relación entre el gasto previsional en particular y el gasto de seguridad
social en general presenta una tendencia decreciente, ya que pasa de representar el
88% en 2003 a ser un 75% en 2016.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
8%
9%
10%
11%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Aportes y Contribuciones (sin PAMI) Ingresos Tributarios
15% coparticipados Gasto Seguridad Social
95
Gráfico Nº 17: Composición de los Recursos de la Seguridad Social. Argentina. 2003-2016
Fuente: Elaboración propia sobre datos de ANSES.
Se observa una sensible reducción en la brecha de utilización de recursos tributarios,
que tuvo su valor más bajo en el año 2011 y que luego de dicho ejercicio presenta una
muy clara tendencia alcista.
El gasto agregado de la seguridad social creció de 5,6% PBI en 2003 a 11,0% PBI en 2016,
esto es, un 96%.
La composición de las erogaciones muestra un aumento relevante en todos sus
programas, siendo el de mayor peso el previsional.
Sin perjuicio de ello, por un lado, los gastos correspondientes a las asignaciones
familiares, que incluye la creación del programa de Asignación Universal por Hijo y de
Asignación Universal por embarazo (AUH) presentaron, en el período, un incremento
del 496%.
Por otra parte, los recursos destinados al pago de las Pensiones No Contributivas
(impulsadas, fundamentalmente por las pensiones por discapacidad, de tipo
asistenciales) observaron, asimismo, un aumento muy sustancial, que resultó del orden
del 412% a lo largo de los años bajo análisis.
El siguiente cuadro muestra el peso de los distintos factores que impulsaron el
crecimiento, tanto de los ingresos como de las erogaciones, del sistema de seguridad
social, en un ejercicio correspondiente a los años que van desde la reestatización del
sistema en 2008, hasta el cambio de gobierno en 2015.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Crédito Interno Tributarios
Aportes y Contribuciones Gasto Previsional / Gasto Seguridad Social
96
Cuadro Nº15: Motivos de las variaciones en los Recursos y en las Erogaciones de la seguridad social,
en porcentaje de PBI. Argentina 2008-2015
Fuente: Elaboración propia sobre datos de ANSES e INDEC.
Por el lado de los recursos, se observa un aumento, a lo largo del período de siete años
reseñado, del orden del 2,6% del PBI.
Aproximadamente un tercio del mismo corresponde al efecto de la eliminación del
régimen de capitalización sobre los aportes personales percibidos por la ANSES.
Mientras que el resto del incremento se relaciona con el aumento del nivel de empleo y
de la formalidad laboral y con incrementos en los recursos tributarios por encima de la
evolución del producto.
Por su parte, la variación en las erogaciones (4,0% del PBI) fue mayor a la de los recursos
en 1,4% del producto.
La principal causa de este importante aumento de los gastos de la seguridad social,
corresponde a la ampliación de la cobertura de los distintos programas de la seguridad
social, que explican dos tercios del total del incremento presupuestario registrado.
Mientras que el tercio restante se explica por la evolución en el valor de los haberes de
las distintas prestaciones.
Al respecto, vale recordar que el mecanismo de movilidad instaurado por la Ley Nº
26.417 generó incrementos por encima de la trayectoria del producto, lo que significó
un efecto redistribuidor a favor de la población beneficiaria.
Por esta vía, los aumentos en la recaudación tributaria afectada a la ANSES y en los
índices salariales, además de permitir una recuperación de los recursos, implicaron un
aumento de los gastos, en tanto generaron aumentos en el valor de las prestaciones.
Motivos de DiferenciasDiferencia
2008/2015
Evolución macroeconómica 1,80%
Retorno de todos los Aportes Personales al Estado 0,80%
Diferencias Recursos 2,60%
Cobertura Previsional por Moratoria y Otros 1,30%
Efecto de la Movilidad en el Sistema Previsional 1,20%
Cobertura de la Asignación Universal por Hijo 0,60%
Cobertura de otras Asignaciones Familiares 0,10%
Cobertura de las Pensiones no Contributivas 0,70%
Otros Factores 0,10%
Diferencias Erogaciones 4,00%
Re
curs
os
Ero
gaci
on
es
97
En resumidas cuentas, las trayectorias presentadas por los ingresos y por los gastos del
sistema significaron una disminución del déficit previsional (sin contemplar AAFF, pero
incluyendo los gastos operacionales) hasta el año 2011 inclusive, en que alcanzó un piso
equivalente al 1,7% del producto.
Luego, como la evolución de los aportes y contribuciones se mantuvo relativamente
constante, la movilidad aseguró incrementos en los haberes en términos reales y la
ampliación de la moratoria por medio de la Ley Nº 26.970 incrementó la cobertura, el
déficit previsional se profundizó, hasta alcanzar, en 2016, un valor del orden del 3,4%
del PBI.
Gráfico Nº 18: Evolución de la Situación Financiera de la Seguridad Social, en porcentaje del PBI.
Argentina. 2003-2016
Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF.
D. CUESTIONES DESTACADAS
La evolución macroeconómica en 2003-2011 mostró trayectorias positivas: aumento del
PBI, disminución del desempleo e incremento del trabajo formal. Ello elevó la
recaudación del sistema previsional en términos del producto.
La política previsional de 2003-2015 permitió extender la cobertura, lo que implicó una
ampliación de derechos a quienes no cumplían con las reglas del sistema. Para ello se
crearon nuevas lógicas, en este caso una “ficción contributiva” que redundó en un
proceso de cuasi universalización de la jubilación. Esas reglas tienen un basamento en
la propia Constitución Nacional y su artículo 14 bis: "El Estado otorgará los beneficios de
la seguridad social".
-3,5%
-3,0%
-2,5%
-2,0%
-1,5%
-1,0%
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Resultado Seguridad Social Resultado Seguridad Social (sin blanqueo)
Resultado Previsional
98
Asimismo, se eliminó el régimen de capitalización y con ello el Estado Nacional recuperó
los recursos provenientes de los aportes personales obligatorios de quienes, hasta
entonces, se encontraban afiliados al mismo.
Ello también significó la eliminación de la transferencia de recursos hacia el sector
privado en concepto de comisiones a las AFJP y pagos a compañías de seguros.
A su vez, entre 2002 y 2008, la movilidad del régimen público fue discrecional. El Estado
Nacional reajustó los haberes mínimos con un criterio cercano a la evolución de los
salarios básicos de la industria y la construcción, mientras que para el resto la
actualización fue ostensiblemente menor. Sin embargo, según estimaciones realizadas
en el presente trabajo, para los años 2004-2008, la Seguridad Social estaba en
condiciones de afrontar con sus propios recursos el pago de una movilidad basada en el
RIPTE. En el periodo 2002-2008 los pagos incrementales de prestaciones hubieran
alcanzado un máximo de 0,52% del PBI (en 2006).
Atento a ello, en 2008, luego de una frondosa litigiosidad previsional y de los fallos de la
Corte Suprema de Justicia que determinaron los criterios que debía observar la
movilidad previsional, se definió una fórmula para ella que resultó en la práctica un
mecanismo redistributivo a favor del universo de beneficiarios previsionales y luego,
para las personas beneficiarias de asignaciones familiares y prestaciones no
contributivas.
A nivel macro, a partir del 2011 el país entra en un estancamiento económico. Ello
provoca una ralentización tanto de los aportes y contribuciones, que se ubicaron en
torno al 5,5% PBI, como de los recursos tributarios.
En paralelo, el gasto aumentó, fundamentalmente, por dos motivos: se propició una
ampliación de la cobertura (vigencia de la moratoria que permitió el fuerte incremento
de la población jubilada y nueva moratoria, establecida por la Ley Nº 26.970) y un
aumento de su intensidad (hubo crecimiento en términos reales de los haberes
previsionales).
La suma de los factores descriptos en los párrafos precedentes provocó un fuerte
aumento en el déficit previsional, que en 2016 alcanzó los 3,4% PBI, duplicando el
quebranto registrado en 2011.
99
CAPITULO V
POLÍTICAS PREVISIONALES 2016 - 2018
Como resultado del proceso eleccionario del año 2015, la coalición Cambiemos asumió
el gobierno de la República Argentina. Sus primeros pasos en materia económica
significaron una fuerte devaluación de la moneda, la elevación de las tarifas energéticas,
y el acuerdo con los llamados “fondos buitre”, acreedores de cierta porción de la deuda
externa que había entrado en cesación de pagos con la crisis de 2001 y que no habían
participado de las renegociaciones de la deuda de los años 2005 y 2010.
El diagnóstico del nuevo gobierno ponía énfasis en la necesidad de reducir el déficit
fiscal, de cuidar la emisión monetaria y propender a una baja de la presión tributaria. En
ese sentido, en una de sus primeras medidas reduce significativamente las retenciones
al agro y a la minería (reducciones parcialmente revertidas en 2018) y un poco más tarde
impulsará otras reducciones tributarias.
En materia previsional, una serie de intervenciones no se hicieron esperar. A
continuación, se revisan dichas políticas y algunos fallos de la Corte Suprema de Justicia
que afectaron al sistema de Seguridad Social en aspectos clave: el valor de las
prestaciones que cobran sus beneficiarios, la conformación y nivel de los recursos que
financian el sistema, la amplitud de su cobertura.
A. POLÍTICAS QUE AFECTAN EL VALOR DE LAS PRESTACIONES
En este caso, se destaca, por un lado, la autodenominada Ley de Reparación Histórica
para Jubilados y Pensionados. Dicha norma, además de la recomposición de haberes
para personas con acciones legales iniciadas a la ANSES (o en condiciones de iniciarlas)
por falencias en la movilidad aplicada, contiene otras cuestiones. Tales como aspectos
que hacen a la amplitud de la cobertura (PUAM). O elementos relacionados con el
financiamiento del sistema. Temáticas que se desarrollan en profundidad, en las
respectivas secciones, más allá de mencionarse aquí.
Por otra parte, los cambios en la fórmula de movilidad, introducidos por Ley a fines de
2017, son la otra gran cuestión relacionada con el valor de las prestaciones previsionales
de la ANSES.
Finalmente, existen otra serie de modificaciones, que van desde la forma de calcular el
haber inicial hasta la política de préstamos a perceptores de jubilaciones, pensiones,
pensiones no contributivas y asignaciones universales por hijo, pasando por nuevos
fallos judiciales sobre la movilidad jubilatoria.
100
Ley Nº 27.260 – Régimen de Sinceramiento Fiscal y Programa de Reparación
Histórica
En el mes de mayo de 2016 se registra la aprobación parlamentaria del primer proyecto
de ley impulsado por el gobierno del Presidente Mauricio Macri, que implica un abordaje
relevante de la materia previsional. Además de sus aspectos vinculados a la seguridad
social, la Ley Nº 27.260 tuvo el objetivo de impulsar un “Régimen de Sinceramiento
Fiscal” y concretar la reformulación de ciertos tributos.
Sus principales medidas referidas a la cuestión previsional son las siguientes:
1. Impulsa un “Programa de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”
(PRHJP) con financiamiento en dos fuentes de recursos: el FGS y el producido del
citado Régimen de Sinceramiento Fiscal.
2. Crea una nueva prestación: la “Pensión Universal para el Adulto Mayor” (PUAM).
3. Refrenda el acuerdo del Estado Nacional y las provincias argentinas para anular,
paulatinamente, la detracción del 15% de la masa bruta de impuestos
coparticipables destinados a la financiación del Sistema Previsional.
4. Deroga la Ley Nº 27.181 que protegía las participaciones accionarias del Estado
Nacional en la cartera del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).
5. Prepara el terreno para una reforma previsional creando un Consejo Consultivo
para ello y estableciendo un plazo de tres años para presentar una reforma integral
a la discusión parlamentaria.
6. Declara la emergencia “en materia de litigiosidad previsional”.
7. Impulsa modificaciones al sistema tributario: baja de las alícuotas y aumento del
mínimo no imponible del Impuesto a los Bienes Personales; eximición de la renta
de acciones de empresas del Impuesto a las Ganancias, eliminación del Impuesto a
la Ganancia Mínima Presunta.
A través del PRHJP se propone saldar cierta deuda previsional que se supuso contraída
con los beneficiarios del SIPA por la desactualización de sus haberes, según los criterios
establecidos por la Corte Suprema de Justicia.
Por ende, se actualizan los haberes iniciales y la movilidad de una parte de los
beneficiarios del SIPA tomando índices salariales para los periodos 1991-1995 (INGR del
INDEC) y 2002-2006 (RIPTE del MTESS). Ello tendría un impacto relevante en el haber
actual de dichos beneficiarios.
101
La deuda a reconocer es la diferencia entre el haber devengado considerando dichos
índices salariales y lo que efectivamente el sistema pagó. Si corresponde, se tributa el
impuesto a las ganancias, calculando la situación mes a mes devengado.
A su vez, se divide a los beneficiarios en tres grupos: quienes tienen sentencia judicial
por reajuste de haberes, quienes se encuentran con juicio en trámite, y quienes no han
iniciado acciones judiciales contra la ANSES, pero con derecho a la actualización. Al
primer grupo le otorga el retroactivo computado desde 2 años anteriores a la demanda.
Al segundo, retroactivos acotados a 4 años. Y para el tercer grupo no hay retroactivo
alguno.
La forma jurídica utilizada para perfeccionar legalmente la situación de cada persona
comprendida en el PRHJP es un Acuerdo Transaccional firmado por ANSES y el
beneficiario, quien debe aceptar las condiciones del acuerdo y desistir de impulsar
nuevas demandas, dando tratamiento de “cosa juzgada” al objeto del reclamo.
En cuanto al alcance del PRHJP y al valor de la actualización media de haberes por el
mismo otorgada, se detallan en el siguiente cuadro.
Cuadro Nº 16: Casos y Mejora Promedio, en pesos, del PRHJP, a enero de 2018
Notas: (*) a fecha 21/02/2018. (**) Incluye casos con actualización menor a $500. Fuente: Elaboración
propia en base a Informe Nº 108 de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
También se informa que se han liquidado 140.970 beneficios con retroactivos. El monto
del aumento promedio ($3.942), representa, un incremento del 36% del haber previo
(sin actualización).
Existen varios temas controvertidos respecto del PRHJP.
a. El primero de ellos se relaciona a que el impulso del programa no eliminará la
frondosa litigiosidad previsional que hay en la Argentina. Por ejemplo, no se puede
evitar que una persona acepte el Acuerdo, pero luego plantee un nuevo reclamo
razonado en las diferencias respecto de la aplicación de los índices salariales
establecidos por la CSJN y los que efectivamente termina aplicando la ANSES.
b. El segundo remite a que el cambio en la naturaleza del FGS al soportar la
financiación del PRHJP, afecta la estructura del sistema e implicaría la pérdida
Concepto
Propuestas
aceptadas
por
beneficiarios
Acuerdos
suscriptos
con huella
digital (**)
Acuerdos
homologados
por el Poder
Judicial (*)
Total
Beneficios
con mejoras
del PRHJP
Casos 838.212 421.373 213.139 1.186.176
Aumento promedio
PRHJP0 0 0 $ 3.942
102
gradual del valor del fondo.
c. El tercero da cuenta del hecho de que la desactualización en los haberes a que
refiere el PRHJP es diversa en su origen.
Decreto Nº 807/16 y Resolución Nº 56/18 de la ANSES de cambio en los
índices de actualización del haber inicial
Con estas normas, a partir de agosto 2016, los ingresos imponibles históricos tomados
para la determinación del haber inicial, para las altas a partir del 01/08/16, se
actualizarán según el siguiente criterio:
a) Hasta el 31/03/1995, con el Índice Nivel General de Remuneraciones (INGR).
b) Desde el 01/04/1995 al 30/06/2008, con el índice RIPTE.
c) A partir del 01/07/2008 las variaciones resultantes de la movilidad de la Ley Nº
26.417.
De esta manera se refrendan las decisiones adoptadas en los fallos judiciales. El nuevo
criterio produce cambios en los coeficientes utilizados en toda la serie. El siguiente
gráfico muestra la evolución de los últimos 25 años, destacándose que la nueva
actualización para el periodo 1991-2004 significa un aumento sustancial respecto del
criterio establecido con anterioridad al Decreto Nº 807/16, que oscila entre el 40% y el
70%.
Gráfico Nº 19. Coeficientes de Actualización del haber inicial. Argentina. 1991-2016
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente en cada momento.
1
6
11
16
21
26
31
en
e-9
1
en
e-9
2
en
e-9
3
en
e-9
4
en
e-9
5
en
e-9
6
en
e-9
7
en
e-9
8
en
e-9
9
en
e-0
0
en
e-0
1
en
e-0
2
en
e-0
3
en
e-0
4
en
e-0
5
en
e-0
6
en
e-0
7
en
e-0
8
en
e-0
9
en
e-1
0
en
e-1
1
en
e-1
2
en
e-1
3
en
e-1
4
en
e-1
5
en
e-1
6
Antes de Dto.807/16 Dto.807/16
103
A su vez, a partir de abril de 2016, mediante la Resolución Nº 56/18 de la ANSES, se
incluyó, asimismo, a aquellos casos con fecha de alta anterior al 01/08/16.
Al respecto, según el fallo “Blanco”, de la CSJN, de diciembre de 2018, dicha Resolución
Nº 56/18 de la ANSES es declarada inconstitucional, por lo que el criterio establecido
por el Poder Judicial, en relación con la actualización de los ingresos de referencia para
el cálculo del haber inicial, es que, para las prestaciones otorgadas con anterioridad a
marzo de 2009, se debe aplicar el ISBIC en vez del RIPTE. Vale destacar que, de abril de
1995 a febrero de 2009, el RIPTE creció un 178% y el ISBIC un 435%.
Ley Nº 27.426, de reforma de la movilidad jubilatoria
Luego de conseguir un resultado electoral favorable en las elecciones de octubre de
2017, el Gobierno Nacional impulsó un conjunto de reformas que atravesaron variados
aspectos, tales como el laboral, el tributario y el previsional. En este último caso, el 28
de diciembre de 2017 logró aprobar un Proyecto de Ley que implicó un cambio en la
movilidad previsional, a saber:
1. Reemplaza la fórmula de movilidad previsional de la Ley 26.417, vigente a dicha
fecha, por otra conformada por un mix entre dos variables: un 70% de la variación
del IPC Nacional más un 30% de la evolución del índice RIPTE. A su vez, se pasa de
actualizaciones semestrales a trimestrales.
2. Establece la garantía de pago del 82% móvil del valor del Salario Mínimo, Vital y
Móvil (SMVM) a los beneficiarios que acrediten 30 o más años de servicios con
aportes efectivos. Se excluye explícitamente a las personas que hubieran accedido
a las prestaciones mediante moratorias previsionales (Leyes Nº 24.476, Nº 25.994 y
Nº 26.970).
3. La extensión desde 65 a 70 años de la facultad del empleador o la empleadora de
intimar al trabajador a jubilarse. Ello no afecta el derecho de solicitar el beneficio
con anterioridad. En la reglamentación (Decreto Nº 110/18) se establece la
obligación de ANSES de proporcionar la información al empleador respecto del
cumplimiento del requisito años de servicio del trabajador.
Esta modificación normativa dio lugar a importantes movilizaciones sociales en su
contra. Diversas organizaciones sindicales, sociales y políticas se opusieron al cambio de
la fórmula de movilidad, fundamentalmente por dos motivos.
En primer lugar, la fórmula vigente hasta entonces calculaba la movilidad como un
promedio de las evoluciones del RIPTE y de la recaudación tributaria con destino a la
ANSES, lo que permitió, como se mencionó anteriormente, el crecimiento de los haberes
por sobre la inflación.
104
En segundo término, como la última actualización de los haberes se efectuó en
septiembre 2017, son seis los meses que correspondería actualizar. Pero la actualización
de la Ley Nº 27.426 es trimestral. Así, el Gobierno Nacional promulgó el Decreto Nº
1.058/17 que contemplaba un “subsidio extraordinario” por única vez según el siguiente
criterio:
a) Para las Jubilaciones y Pensiones que hayan cumplido con los años de servicio y de
edad y cuya cuantía sea inferior a pesos diez mil ($ 10.000), el monto del subsidio
fue de $750.
b) Para las Jubilaciones y Pensiones con moratoria y cuya cuantía sea inferior a diez
mil pesos ($ 10.000), así como para las personas beneficiarias de Pensión Universal
para el Adulto Mayor o de Pensiones No Contributivas, el subsidio resultó de $375.
c) Para Beneficiarias/os de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, el
subsidio recibido fue de $400.
Con fecha 05/06/18 la Sala 3 de la Cámara Federal de la Seguridad Social revocó la
aplicación del criterio adoptado por la Ley referido a la aplicación de la nueva fórmula
de movilidad en el mes de marzo de 2018, ordenando liquidar según la correspondiente
a la Ley Nº 26.417, dado que considera que las normas no se pueden aplicar en forma
retroactiva, por lo que recién correspondería aplicar el nuevo plexo normativo a partir
de la actualización de junio de 2018.
Tal lo mencionado anteriormente, la Ley Nº 26.417 estableció una movilidad consistente
en un promedio entre la evolución de los recursos tributarios con destino a la ANSES y
la evolución salarial (RIPTE).
Todas las variables que han estado en el centro del debate sobre la movilidad tienen
efectos diferenciados en la población beneficiaria y en la relación entre dicha población
y los trabajadores activos. Ello se debe a que la población trabajadora es
estructuralmente heterogénea. En nuestro tiempo, existe un doble consenso básico:
1) Las prestaciones se relacionan al salario en actividad. Es decir, se reproduce en
cierta medida la heterogeneidad salarial.
2) El sistema previsional es solidario y aplica esa solidaridad al menos de dos maneras:
i. Intrageneracional: estableciendo un haber previsional mínimo y máximo.
ii. Intergeneracional: fijando un tope máximo al ingreso imponible y al haber
previsional, aunque la recaudación impositiva se ve beneficiada por cuanto lo
que no se recauda vía aporte previsional por exceder el tope, es objeto de la
aplicación de la alícuota correspondiente del impuesto a las ganancias.
105
Ahora bien, la novedad de la movilidad elegida por la Ley Nº 27.426 es la inclusión de la
inflación (IPC) en términos preponderantes (70%), desechando la evolución de la
recaudación de los recursos tributarios con destino a la Seguridad. Ello tiene algunas
particularidades:
a. La nueva movilidad elimina un componente que en el periodo de funcionamiento
de la Ley Nº 26.417 (2009-2017) redistribuyó recursos a favor de los beneficiarios
previsionales. La evolución de esa recaudación en el periodo 1995-2017 fue tres
veces la correspondiente a la inflación. Otro corolario de la medida es la eliminación
de la impronta procíclica que la evolución de la recaudación impositiva le impuso a
la movilidad previsional, que sugiere tanto la teoría como la evidencia empírica
analizada en el presente estudio.
b. El uso del IPC en la movilidad pretende que los haberes no pierdan poder de
compra. Aun así, ello observa algunas aristas controvertidas:
i. El hecho que la población adulta mayor tenga una canasta de bienes de
consumo con distintas ponderaciones respecto de la del IPC (Martinez, 2012),
puede implicar una evolución distinta del impacto de los precios. En época de
cambios en los precios relativos se genera un diferencial que puede jugar a
favor o en contra de las personas beneficiarias.
ii. La estructura de ponderación de la canasta del IPC está basada en la Encuesta
Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHo) 2004/05 que observa 12 años desde
su relevamiento. Los cambios en el patrón de consumo o cambios en los precios
relativos de los bienes afectan dicha estructura, implicando también en el
ámbito de la aplicación de la movilidad jubilatoria, sesgos distributivos.
iii. Cambios en las políticas públicas también pueden afectar la canasta de
consumo de la población adulto mayor. Es el caso de la creación o eliminación
de programas de subsidio a los productos medicinales por parte del sistema de
salud (Martinez y Dinerstein, 2017).
c. El reemplazo del periodo de reajuste semestral de la movilidad por uno trimestral
tuvo también otras implicancias: la pérdida de un trimestre de reajuste previsional.
Los recursos tributarios ingresados a la ANSES presentaron un aumento del 30,3%,
mientras que el RIPTE observó un incremento de un 27,1%. Ello hace suponer que
el indicador semestral habría arrojado un guarismo en torno al 14,0%, que contrasta
fuertemente con la nueva movilidad que para marzo 2018 arrojó un 5,71% de
incremento. Como resultado del fragor en el debate y acuerdo político que ocasionó
la Ley Nº 27.426, el gobierno nacional otorgó el subsidio comentado previamente.
Presentaciones judiciales actualmente en curso, cuestionan no sólo (como ya se ha
mencionado) la norma a aplicar en marzo de 2018, sino incluso la nueva movilidad
en su totalidad.
106
d. La disminución del porcentual correspondiente al RIPTE de 50% a 30%, también
introduce efectos redistributivos. Dada la tendencia a la caída del salario real en
1975-2001 que se ha analizado en el presente estudio, la disminución de la
participación de los salarios en la movilidad habría jugado a favor del sector pasivo.
Lo contrario sugiere el siguiente gráfico para el periodo 2002/15, mientras que
nuevamente para el periodo 2016/17 se observa una caída. Entonces, con la
disminución del porcentual del RIPTE incluido en la fórmula acota la posibilidad de
que el sector pasivo pierda capacidad de compra en periodos de reducción de
salarios reales y por el contrario de que gane en tiempos de salarios reales
crecientes.
Gráfico Nº 20: RIPTE y Recaudación Tributaria a la Seguridad Social vs. Inflación. 1995-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MTESS, de la ANSES, del INDEC y del Centro de Estudios
para el Desarrollo Argentino (CENDA).
Vale recordar que, tal como ya se ha detallado en el presente estudio, entre los años
2009 y 2015, los aumentos en la recaudación provocaron, por la vía del incremento real
en el valor de las prestaciones, un aumento en los gastos previsionales del orden de
1,2% del PBI.
A continuación, se presenta una estimación del impacto en el gasto prestacional para el
año 2018 de los citados cambios en la movilidad de las prestaciones.
Para ello se realizó un ejercicio que incluyó un conjunto de supuestos, entre los cuales
se encuentra la inflación 2018 estimada a partir del Relevamiento de Expectativas de
Mercado (REM) del Banco Central de la República Argentina (BCRA).
100%
150%
200%
250%
300%
350%
400%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
130%
140%
150%
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
RIPTE/IPC RecTrib/IPC (Eje derecho)
107
Cuadro Nº 17: Efectos de la nueva movilidad en el gasto de la seguridad social, en millones de pesos.
Argentina. Año 2018
Fuente: Elaboración propia sobre datos de ANSES.
Como se ve, la nueva movilidad tiene un efecto neto reductor del gasto prestacional por
un valor de alrededor de 0,6% PBI, en 2018. Hay varios factores que inciden en ello:
a. La variación semestral de la recaudación tributaria destinada a la ANSES por
beneficiario/a -presente en la fórmula anteriormente vigente- superó con creces la
variación del IPC (16,4% vs 11,6%).
b. La variación del RIPTE en el segundo semestre 2017 fue de 12,1%. La nueva
movilidad, al reducir del 50% al 30% el peso del RIPTE (reemplazando la diferencia
por el IPC) ha implicado una menor movilidad.
c. El cambio en la periodicidad de los reajustes (de semestral a trimestral) tiene un
efecto reductor, pues se eligió una modalidad que subsume un trimestre completo
de actualización. Si el “precio” de dicho trimestre se supone igual al tomado por la
nueva movilidad en marzo, se estima que dicha reducción representa unos $39.969
millones (0,4% PBI). El gobierno nacional compensó parcialmente dicha reducción
con el bono efectivizado en marzo de 2018 que, tal como surge del cuadro anterior,
representaría unos $4.636. El Bono es por única vez, mientras que el efecto de la no
actualización se mantiene en el tiempo. Según una estimación propia y para el caso
de las prestaciones del SIPA, la reducción permanente del haber previsional sería
de un 3,6%.
d. El cambio en la periodicidad de los reajustes ha sugerido, además, la identificación
de otro beneficio o perjuicio. Dada un criterio de movilidad determinado, ¿un
reajuste trimestral sería más beneficioso que uno semestral? Si se considera un
criterio con ajustes semestrales en junio y diciembre versus el ajuste trimestral en
marzo, junio, septiembre y diciembre, efectivamente es conveniente el trimestral.
Pero el criterio de la movilidad anterior era pagar en marzo y septiembre (no en
junio y diciembre) y en ese caso ocurre precisamente lo contrario: resulta
conveniente el pago semestral.
El efecto de esta serie de factores ha resultado claramente negativo, en términos de
intensidad de la cobertura.
Concepto SIPAPNC, PUAM y
otrosAAFF Total
Efecto del cambio en la movilidad -59.078 -7.741 -6.117 -72.935
Garantía de 82% del SMVM 3.362 0 0 3.362
Bono marzo 2018 2.449 605 1.582 4.636
Total -53.267 -7.136 -4.535 -64.938
108
Así, la movilidad otorgada, de octubre de 2017 a octubre de 2018, fue de un 19,19%
acumulado, mientras que la variación del IPC nacional, según datos de INDEC, fue del
45,91% en el período y la del RIPTE de 28,29%.
De esta forma, por efecto de los cambios introducidos en la movilidad previsional,
durante dicho período de doce meses, los haberes de las jubilaciones, pensiones, PNC y
AAFF (incluyendo la AUH) nacionales perdieron un 18,31% de su poder de compra y un
7,09% de su capacidad para sustituir a los ingresos laborales.
Otras políticas que afectan el valor del haber previsional
En febrero de 2016, la CSJN falló favorablemente respecto del pedido de un jubilado por
invalidez del régimen de capitalización individual (vigente entre 1994 y 2008) que
cobraba su prestación en una Compañía de Seguros de Retiro.
La acción del beneficiario se debía a la diferencia entre la movilidad de su prestación y
la determinada para las prestaciones del sistema nacional (SIPA).
La corte ordenó a la ANSES pagarle la diferencia retroactiva. Ello sienta jurisprudencia
respecto de un derecho que tendrían unos 150 mil beneficiarios que cobran en esa
modalidad.
En otro caso, la CSJN dio lugar al reclamo de un beneficiario de retiro por invalidez del
sistema privado que reclamó percibir el haber mínimo.
Otro caso inminente es el de los aportes que voluntariamente (aportes voluntarios y
depósitos convenidos) hicieron afiliados al sistema de capitalización y que fueron
retenidos por el sistema nacional.
En otro orden, mediante el Decreto Nº 516/17 se facultó el otorgamiento de préstamos,
financiados por el FGS, a beneficiarios no incluidos en el SIPA (tales como quienes
perciben pensiones no contributivas y asignaciones familiares por hijo).
Mediante la Resolución Nº 155/2017 de la ANSES se definieron las características de
dichos préstamos.
Estas disposiciones permitieron que al año 2017 el stock de préstamos alcanzara un total
de 3.366.263, con un monto que ascendió a $ 73.746 millones, equivalente a un 6,1%
del valor del FGS, según datos del Informe del mes de febrero de 2018 del Consejo del
FGS.
Vale destacar que estos créditos han sido relanzados, con una ampliación de montos y
plazos, en agosto de 2018, por lo que se espera que su cuantía se incremente
fuertemente.
109
A su vez, todo esto implica un doble efecto, por un lado, se afecta una parte significativa
de los fondos del FGS a una aplicación financiera con un rendimiento real negativo, y,
por otro, al fomentarse el endeudamiento de las personas beneficiarias del SIPA, de las
PNC y de la AUH, disminuye el valor neto a cobrar en concepto de las mismas (esto es,
la prestación “de bolsillo” una vez descontada la cuota del respectivo crédito).
Por todo ello, interesa entonces conocer como el PRHJP y otras políticas del mismo
período han afectado el financiamiento del sistema previsional argentino.
B. POLÍTICAS SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En esta sección se abordan tanto los cambios normativos referidos a la afectación de
distintos recursos tributarios destinados al financiamiento de la seguridad social, como
los fallos judiciales en la materia.
Asimismo, se desarrollan las modificaciones implementadas en relación al FGS y su
evolución en el período.
Finalmente, se da cuenta de las reformas concernientes al financiamiento contributivo
del sistema, a partir de 2016, en especial en cuanto a la reducción de alícuotas de las
contribuciones patronales.
Fallos judiciales y reformas a los recursos tributarios afectados a la seguridad
social
En un fallo de fecha 24/11/2015, la CSJN dio lugar a los planteos de inconstitucionalidad
realizados por tres provincias argentinas (Santa Fe, San Luis y Córdoba) respecto de la
deducción del 15% de la masa de impuestos coparticipables que realizaba el Estado
Nacional para financiar a la ANSES.
El fallo se basó en el entendimiento de que dicha deducción se realizaba sin acuerdo de
las provincias, pues los pactos entre ellas y el Estado Nacional tuvieron vigencia sólo
hasta el año 2005.
Por ende, instó a “cesar en forma inmediata de detraer dichos fondos” y a que las partes
acuerden la forma y plazos en que el Estado Nacional reintegrará las sumas adeudadas
a las provincias. Además, exhortó al PEN y al Congreso de la Nación a que “asuman su
rol institucional” para impulsar la elaboración del llamado “sistema de coparticipación
federal”, deuda pendiente en el federalismo fiscal argentino desde la reforma
constitucional de 1994 (López Accotto y otros, 2011).
El impacto de dicho fallo se puede apreciar en el hecho de que la precitada fuente de
financiamiento, para el periodo 1995-2016, en promedio, significó un 1,2% del PBI. Esto
es, un 17% de los recursos de la Seguridad Social.
110
El PEN, los gobiernos provinciales y el Congreso Nacional rubricaron un acuerdo en línea
con el fallo judicial de marras, que se plasmó en la Ley Nº 27.260.
Dicho acuerdo establece un esquema de eliminación gradual de la mentada detracción
del 15% de la masa de impuestos coparticipables.
Se instruye, además, que las provincias podrán tomar préstamos de libre disponibilidad
del FGS en el periodo 2016-2019, etapa en que todavía no es completaría la citada
devolución de los correspondientes recursos coparticipables. El siguiente cuadro
muestra la trayectoria temporal de dichos conceptos.
Cuadro Nº 18: Devolución del 15% de los recursos precoparticipados y préstamos de Libre
Disponibilidad. Años 2016-2020
Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Nº 27.260.
En paralelo a la reforma de la movilidad previsional, aprobada por la Ley Nº 27.426, se
impulsó una amplia reforma tributaria tendiente a reducir la magnitud de la presión que
los impuestos le imprimen a las personas y a la actividad económica.
Así, en el marco de la Ley Nº 27.432, se estableció un conjunto de medidas que afectan
los recursos tributarios de la seguridad social.
1. Eliminación del Artículo 104 de la Ley del Impuesto a las Ganancias y con ello, la
vuelta a la coparticipación federal del 100% de la recaudación de dicho impuesto,
incluido el 20% hasta entonces destinado al Sistema de Seguridad Social.
2. Afectación del 100% del Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios a la ANSES, a
la vez que se otorga la posibilidad de que dicho tributo se compute como pago a
cuenta del Impuesto a las Ganancias en forma gradual, hasta llegar, en el año 2022,
a un cómputo de 100% para tal pago a cuenta.
Así, en un contexto mediado por las numerosas demandas judiciales de las provincias
contra la Nación en relación de la coparticipación federal de impuestos, entre ellas la de
la Provincia de Buenos Aires acerca del Fondo del Conurbano Bonaerense, el Gobierno
Nacional y las provincias argentinas (excepto San Luis, más allá de que La Pampa,
posteriormente, haya denunciado el acuerdo suscripto) firmaron en noviembre de 2017
un “Consenso Fiscal”, luego refrendado mediante la Ley Nº 27.429.
En él se establecen una serie de compromisos tributarios entre las partes. Se presenta
Concepto 2016 2017 2018 2019 2020
Detracción de la masa de
impuestos coparticipables12% 9% 6% 3% 0%
Préstamos de Libre
Disponibilidad6% 3% 3% 3% 0%
111
un cálculo del impacto en los recursos al sistema de seguridad social para el año 2018,
atento a las modificaciones señaladas más arriba. Se muestra también el efecto de la
reducción de 3% de la masa de impuestos coparticipados, que también integra los
cambios mencionados.
Cuadro Nº 19: Impacto de las políticas adoptadas en los recursos tributarios de la Seguridad Social.
Año 2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda y de la ANSES.
Vale señalar que la Adenda 2018 a dicho Consenso Fiscal fue suscripta sólo por 18
provincias, ya que se sumaron al rechazo, ya expresado por San Luis y La Pampa, las
provincias de Santa Fe, Santa Cruz, Chubut y Formosa.
La Reparación Histórica y los avatares del FGS en 2016-2018
Vale recordar que el Decreto Nº 897/07 (modificado por el Decreto Nº 894/2016)
establece entre las finalidades del FGS: “atender eventuales insuficiencias en el
financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las
prestaciones previsionales” (art.1 inc. d.).
Simultáneamente, indica el mecanismo institucional a aplicar, de ocurrir la necesidad de
auxilio financiero de los haberes previsionales. El Organismo Administrador del FGS
debe informar a Jefatura de Gabinete si la contingencia se origina o no en factores
estructurales que hagan necesaria una modificación del régimen vigente, y
consecuentemente insta al poder ejecutivo a impulsar las modificaciones pertinentes.
Otra de las finalidades asignadas al FGS es “contribuir a la preservación del valor del
fondo” (art. 1 inciso c).
Así, la introducción del PRHJP, que no surge de una eventualidad sino de una política
pública, que tiene un fuerte impacto en la situación financiera previsional y que por ende
afectará el valor del FGS, sugiere un cambio en la concepción que el Estado Nacional ha
desarrollado en relación dicho fondo.
Al momento de aprobarse la Ley Nº 27.426, no se conoció ningún estudio del impacto
de la medida. Prácticamente no hubo disponibilidad de datos oficiales sobre cantidad
de casos, densidad de la actualización en el haber y otros guarismos relevantes.
Concepto(en millones
de $)
Impuesto a las Ganancias -125.099
Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios 201.738
Subtotal 76.639
Reducción del 9% al 6% de los recursos precoparticipados -35.219
Total 41.420
112
Luego, el Consejo del FGS dio a conocer una estimación de la afectación del FGS
motivada por el Programa, que se presenta a continuación:
Cuadro Nº 20: Estimación de Pagos del PRHJP y evolución del FGS, en millones de dólares
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Informe de febrero de 2017 del Consejo del FGS.
Se observa allí, que el Estado Nacional espera que, a partir de la ejecución del PRHJP, el
valor en dólares del FGS se reduzca a la mitad en 15 años.
En marzo de 2018, la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) informó al Congreso
Nacional algunos detalles de la evolución de los casos y los montos relativos al PRHJP,
datos que se presentan a continuación.
Cuadro Nº 21: Recursos y Pagos del PRHJP, en millones de pesos
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Informe Nº 108 de la JGM al Congreso.
El PRHJP significó un importante aumento del gasto previsional, cercano al 0,5% del PBI.
La ANSES prorrogó hasta el 30/06/2018 (y luego hasta el 31/08/2018) el plazo para
aceptar la propuesta de Reparación Histórica y por ende se espera que aumente la
cantidad de casos.
A marzo de 2018, el gobierno nacional declara que existen unos 50.000 casos en análisis
para hacer una propuesta.
El programa también tuvo impacto en los ingresos, pues el producido del mencionado
Régimen de Sinceramiento -normativamente- tuvo como destino participar del
financiamiento del programa. Los saldos de libre disponibilidad de dicho financiamiento
fueron invertidos en Letras del Tesoro Nacional, registrándose a marzo 2018 un monto
de $124.075 millones.
Cabe destacar que, con posterioridad, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº
27/2018, denominado de desburocratización, simplificación y afectación del FGS, se
excluye del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional (normado por el
Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 2025 2030 2039 2040-2051
Pagos RH 189 5.671 6.051 6.039 5.867 4.464 3.605 2.060 1.132
Recursos Sinceramiento 189 5.671 3.086 0 0 0 0 0 0
FGS 0 0 2.965 6.039 5.867 4.464 3.605 2.060 1.132
Valor FGS (con tasa 5% u$s) 55.228 57.990 57.913 54.746 51.593 38.743 27.449 11.558 4.083
Concepto Al 31/01/18 Observaciones
Ingresos Régimen Sinceramiento
Fiscal148.341
El saldo total recaudado ha sido invertido
en Letras del Tesoro Nacional
Rendimientos acumulados por
inversión en Letras del TN36.667
Gasto PRHJP 50.922
113
Decreto Nº 1.023/2001) a las operaciones del FGS. Asimismo, se autoriza a la ANSES a
realizar operaciones con los recursos del FGS, propias de los mercados financieros y
bursátiles permitidas.
Entre ellos, constituir fideicomisos, alquilar o prestar títulos y acciones. Con ello, se
preparaba el terreno para la apertura a nuevas modalidades operativas de inversión, sin
cumplir con los criterios del Régimen de Contrataciones del Estado Nacional.
Estas disposiciones fueron posteriormente derogadas en junio de 2018 por el Congreso
Nacional a través del art N° 134 de la Ley Nº 27.444 de Simplificación y
Desburocratización para el Desarrollo Productivo de la Nación.
En cuanto a su magnitud, el FGS informa un valor, al 31/12/2017, del orden de los $1,2
billones, esto es, unos U$S64.055 millones.
Desde el traspaso de los recursos que eran administrados por las AFJP, el FGS ha crecido
un 37% en términos de PBI (3,2%), representativo de un aumento del 127% en su valor
en dólares (U$S36.000 millones).
Dicho crecimiento, es explicado, fundamentalmente, por la rentabilidad conseguida que
las inversiones que lo componen. Allí conviven dos tipos de situaciones: una derivada de
los acervos de recursos que generan flujos de nuevos ingresos al FGS (plazos fijos, títulos
públicos, obligaciones negociables, dividendos accionarios, etc.) y otra determinada por
las diferencias en los precios de los activos, las denominadas ganancias de capital.
Vale destacar que, al 28/09/2018, el valor del fondo había crecido, durante 2018, un
39,33% en pesos corrientes, pero había disminuido un 36,01% en dólares
estadounidenses.
El siguiente cuadro muestra la evolución de las rentas del FGS informadas por la ANSES
y la tasa de rendimientos netos del FGS.
Cuadro Nº 22: Rentas, Rendimientos y Transferencias al FGS. Años 2009-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ANSES.
Con la información disponible no es posible determinar con precisión el aporte de esas
rentabilidades en la acumulación del FGS.
No obstante ello, sí se puede efectuar el ejercicio de capitalizar dichos flujos de rentas
anuales a su propia tasa de rentabilidad (Rentas del FGS/ Valor del FGS, corregido por la
participación de los instrumentos de renta fija), de lo que se obtiene que, a diciembre
Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Rentas del FGS (en millones de $) 8.006 8.118 10.312 16.299 21.904 37.904 52.164 69.898 77.197
Rendimientos Netos del FGS (var. anual) 42,90% 24,50% 8,70% 20,70% 33,80% 43,30% 40,00% 31,80% 37,40%
Ganancias de Capital (en millones de $) 701 2.656 6.075 4.000 2.000 0 2.873 0 0
114
de 2017, un 28% del FGS estaría derivado de los flujos de rentabilidad.
Por otra parte, también han existido ingresos de nuevos recursos al FGS,
mayoritariamente asociados a superávits de la ANSES.
El impacto en la composición del fondo de dichas transferencias, estimado, por medio
de la aplicación, anual, de los rendimientos netos promedio del FGS, arroja un 5,7% del
total del fondo a fines de 2017.
Desde su creación, no se habían producido salidas de recursos desde el FGS, que tiene
como fin específico el financiamiento de contingencias que afecten el haber previsional.
Esta circunstancia se modificó a partir de la Ley Nº 27.260, que lo incluye como una de
las fuentes de financiamiento del PRHJP.
Asimismo, la evolución de la cartera del FGS, en términos de PBI, se detalla en el
siguiente cuadro.
Cuadro Nº 23: Composición del FGS, en porcentaje del PBI. Años seleccionados
Nota: Composición al último día hábil de cada año, salvo 2008 que es al 05/12/08. Fuente: Elaboración
propia sobre datos de ANSES.
A diciembre de 2017, los rasgos más sobresalientes que presenta dicha evolución de la
composición del FGS, son:
a. La disminución de las disponibilidades y de los Plazos Fijos, así como el desarme
de la cartera mantenida en títulos extranjeros (incluidos en el rubro “Otros”). En
total, el conjunto de estos tres rubros, presenta una disminución de 2,02% del PBI,
en 2008-2017. Vale destacar que, de 2008 a 2015, la caída registrada fue de un
75% y en 2015-2017 de un 81%.
Instrumento 2008 2011 2013 2015 2017
Disponibilidades 0,31% 0,19% 0,27% 0,21% 0,08%
Títulos Públicos Nacionales 5,08% 5,28% 6,14% 7,10% 6,70%
Títulos Emitidos por Entes Estatales 0,06% 0,05% 0,07% 0,07% 0,17%
Obligaciones Negociables 0,14% 0,06% 0,23% 0,17% 0,10%
Plazo Fijo 0,89% 1,08% 0,48% 0,15% 0,01%
Acciones 0,68% 0,76% 0,83% 1,45% 2,36%
Fondos Comunes de Inversión 0,28% 0,08% 0,23% 0,30% 0,20%
Proyectos Productivos o de Infraestructura 0,19% 1,28% 1,33% 1,46% 0,91%
Prestamos Beneficiarios SIPA 0 0 0,08% 0,27% 0,42%
Prestamos Beneficiarios no SIPA 0 0 0 0 0,30%
Préstamos a Provincias Ley Nº 27.260 0 0 0 0 0,43%
Otros 0,92% 0,39% 0,17% 0,17% 0,01%
TOTAL 8,54% 9,16% 9,84% 11,34% 11,70%
115
b. El incremento de Proyectos Productivos y de Infraestructura en 0,72% PBI. Ello se
descompone en un crecimiento del orden del 668% en 2008-2015 y una
disminución, cercana al 38%, en 2015-2017.
c. La creación de un capítulo de préstamos a beneficiarios que significa un 0,72% PBI
en 2017, con un crecimiento del 167% en 2015-2017, de la mano de la
incorporación de beneficiarios de prestaciones distintas a las pagadas por el SIPA.
d. La concesión de préstamos a provincias por un 0,43% PBI, en 2017, en el marco
del ya referido acuerdo fiscal entre el gobierno nacional y las provincias
refrendado por la Ley Nº 27.260.
e. La suba de los títulos públicos y de entes estatales en cartera (1,73% PBI) asociado
fuertemente al pago de los intereses y al aumento del precio de los instrumentos.
También se observa un relevante incremento en la participación accionaria (1,68%
PBI), asociado a la valorización del mercado bursátil.
Los siguientes gráficos muestran la evolución del rendimiento del FGS neto de los
ingresos de capital y en relación a la evolución de la inflación.
También se exponen los avatares del mercado de acciones y del de bonos, tanto en
forma de número índice (acumulado) como por medio de sus variaciones anuales.
Los indicadores relevados son el panel de acciones del Mercado de Valores de Buenos
Aires (Merval) y el indicador de bonos elaborado por el Instituto Argentino de Mercado
de Capitales (IAMC).
Gráfico Nº 21: Rendimiento del FGS, Merval, Bonos e IPC, base 2008=100. Años 2008-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Merval, el IAMC, el INDEC y la ANSES.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Rend.Merval Rend.Bonos IAMC IPC Rend.Neto FGS
116
Gráfico Nº 22: Rendimiento del FGS, Merval, Bonos e IPC, en porcentaje. Años 2008-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Merval, el IAMC, el INDEC y la ANSES.
Los rendimientos netos del FGS observan un nivel positivo en términos reales. El índice
Merval muestra una mayor volatilidad, con fuertes subas en 2013 y 2017 y una
rentabilidad negativa en 2011. El índice de Bonos IAMC exhibe un patrón más estable
que el Merval, sin picos tan elevados en 2013 y 2017, pero con una pequeña rentabilidad
en 2011.
Cambios en los recursos contributivos de la seguridad social
La Ley Nº 27.430, de fines de 2017, establece la unificación de la alícuota de las
contribuciones patronales al 19,5% para el año 2022, en un esquema gradual de
reducción (que impacta en empresas grandes) o aumento (Pymes y otras), dado que,
esta nueva norma implica la eliminación de dos regímenes de reducción de
contribuciones patronales normados por la Ley Nº 26.940.
El de reducción del 50% de las contribuciones patronales para empleadores que tuvieran
hasta cinco trabajadores y el de reducción en la contribución correspondiente a los
nuevos trabajadores de empresas con planteles de entre seis y ochenta personas. La
única excepción a ello, contemplada por la Ley Nº 27.430, corresponde a los
microemprendimientos (Artículo 169), aunque dicha salvedad caduca a partir del año
2022.
También a ese año y con gradualidad anual, se elimina el cómputo como crédito fiscal
del IVA, aplicable en algunos territorios provinciales, según lo normado por el Decreto
Nº 814/2001.
-60
-30
0
30
60
90
120
150
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Rendimiento Neto FGS Bonos IAMC Merval
117
En contraposición, se crea una suerte de “mínimo no imponible” a las contribuciones
patronales, con el objetivo de reducir la carga a los empleadores, en un esquema gradual
de 4 años de aumentos progresivos en dicho mínimo. Para 2022, su valor (ajustable
según el IPC nacional) será de $12.000. Para 2018, año inicial contemplado en la
reforma, se computa el 20% de dicho monto, previéndose aumentos anuales de 20% a
partir de entonces.
Vale aclarar, que en septiembre de 2018 se suspendieron el incremento y la
actualización correspondientes a 2019, como parte del paquete de medidas tendientes
al ajuste fiscal suscriptas por el gobierno argentino en el segundo acuerdo de 2018 con
el FMI. Sin perjuicio de ello, en noviembre de 2018 se estableció, que, desde dicho mes,
y hasta diciembre de 2019 inclusive, un “mínimo no imponible” de las contribuciones
patronales para el sector textil y de calzado de $12.000, actualizable según la inflación.
La unificación gradual de la alícuota al 19,5%, el establecimiento del mínimo no
imponible y la derogación de los regímenes de promoción tendrá un efecto neto en
términos de reducción de la alícuota efectiva en 2022. Es posible hacer un ejercicio para
ilustrar la tendencia de dicha evolución, aunque dicho cálculo no resulta un pronóstico
por cuanto depende de la evolución de numerosas variables tales como el PBI, los
salarios, la tasa de registro laboral, etc.
Cuadro Nº 24: Impacto de los cambios en las Contribuciones Patronales 2017-2022,
en porcentaje del PBI
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ANSES y del Ministerio de Hacienda.
La reforma implicaría una reducción sustancial (40,5%) en la alícuota efectiva de
contribuciones patronales y una disminución del financiamiento contributivo del
sistema, del orden del 1,39% del PBI.
Se hace notar que la alícuota para 2017 se refiere a lo que ingresa como recurso a la
Concepto %PBI
Incremento por unificación alícuota en
20220,02%
Incremento por derogación de regímenes 0,06%
Reducción por MNI en 2022 -1,47%
Total -1,39%
Alícuotas Contribuciones Patronales %
Efectiva 2017 15,00%
Efectiva 2022 8,90%
118
ANSES y suma los programas de reducción de contribuciones patronales para
Microempleadores y Trabajadores Adicionales.
Para obtener la alícuota efectiva 2017, desde el punto de vista del empleador, debe
restarse el crédito fiscal del IVA, lo que permitiría arribar a una alícuota de partida del
orden del 14,9%.
De este modo, el gasto tributario previsto por el Presupuesto Nacional 2018, vinculado
a los regímenes de reducción de contribuciones patronales vigentes a 2017, presenta la
siguiente cuantía:
Cuadro Nº 25: Gasto Tributario de las Contribuciones Patronales, millones de pesos corrientes.
Año 2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Como ya se ha señalado, la Ley Nº 27.430 prevé un esquema de reducciones en la
detracción al crédito fiscal en el IVA por Zona Geográfica, dejando 2018 con el mismo
valor que 2017 y eliminándolo en 2022.
El principal concepto (Zona Geográfica) funciona como una reducción de contribuciones
indirecta, al detraer del IVA un porcentaje de la masa salarial que sirve como base del
cálculo de dichas contribuciones.
Entonces, ello no impacta en los recursos fiscales ingresados como contribuciones
patronales, sino en los recursos que se perciben en concepto de IVA.
La unificación de la alícuota tiene un efecto complejo de medir. Se realizó una
estimación tomando en cuenta la normativa, que aplica una alícuota del 21% para un
subconjunto del sector servicios y a empresas de más de 80 empleados.
El resultado de dicha aproximación no arrojó cambios sustantivos en la alícuota
unificada respecto a la alícuota teórica aplicada hasta 2017.
El impacto, para el año 2018, de la reducción en la recaudación de las contribuciones
patronales (por el establecimiento del mínimo no imponible para su base de cálculo) se
estima en unos $38.537 millones.
Concepto
Gasto Tributario en
Millones de pesos
corrientes
Zona Geográfica 36.274
50% Microempleadores 3.435
Trabajadores/as adicionales 3.222
Total 42.931
119
C. POLÍTICAS DIRIGIDAS A MANTENER LA AMPLITUD DE LA COBERTURA
La PUAM es una prestación de carácter no contributivo, que requiere contar con una
edad mínima de sesenta y cinco años. Para las personas que no hayan nacido en el país,
se adiciona un requisito de residencia en el mismo, de diez años si son naturalizadas
como argentinos/as y de veinte años si no lo son.
La prestación consiste en una mensualidad, equivalente al 80% del haber mínimo
previsional, actualizable según la movilidad del SIAP y no genera pensión derivada. Se
han trasladado a la PUAM a las personas que mayores de sesenta y cinco años que
percibían pensiones no contributivas por vejez o invalidez, dado que el valor de las
mismas (establecido en 70% del haber mínimo previsional) resultaba menor al de
aquella.
La PUAM, en su concepción original (que data de mayo de 2016) era compatible con la
continuidad laboral (tanto en relación de dependencia como por cuenta propia), en cuyo
caso los meses de coexistencia entre ambas fuentes de ingresos, con aportes y
contribuciones previsionales, serán computados como tiempo de servicio a los fines de
obtener un beneficio previsional contributivo.
Posteriormente, mediante el Decreto Nº 110/2018, de febrero de 2018, se estableció
una incompatibilidad adicional. Quienes continúen en la actividad laboral, pero reúnan
los requisitos para acceder al beneficio contributivo, no pueden percibir la PUAM.
Posteriormente, mediante el Artículo 38 de la Ley Nº 27.467, de presupuesto para el
ejercicio 2019, se establece la incompatibilidad de la PUAM con cualquier actividad
laboral, excepto la de los monotributistas sociales.
La introducción de esta prestación universal a la vejez institucionaliza el derecho a la
seguridad social para aquellas personas que no logran alcanzar los requisitos
contributivos, es decir los 30 años de servicios con aportes al sistema. Ese
reconocimiento es el corolario de una historia tortuosa, que dejaba a ese colectivo al
amparo no de la previsión social sino de la “menos prestigiosa” asistencia social. Como
el sistema previsional contributivo no resulta universal porque existe desempleo y
empleo no registrado, el sector no cubierto sumaba más de un tercio de la población
trabajadora.
Con las moratorias previsionales de los años 2005/2006 y 2014, la intervención estatal
desplegó una “ficción contributiva” (Dvoskin, 2017) que universalizó el derecho de dicho
colectivo, pero incluyéndolo, de forma un tanto forzada, en el universo contributivo.
Con la introducción de la PUAM, una prestación de menor densidad comparándola con
la prestación contributiva, se diferencia al conjunto que no cumplimentó los años de
servicios con aportes previsionales requeridos.
120
Si bien, originalmente, abría una puerta para aquellos a quienes les faltan unos pocos
años de servicios con aportes, al permitirles cobrar la prestación, seguir trabajando y
completar los 30 años para poder acceder a la jubilación contributiva, no se esperaba
que el mismo fuese un escenario muy frecuente.
En la misma línea, la reciente reforma de la PUAM, restringe esa posibilidad a un sector
muy acotado, como el de los monotributistas sociales (que eran 345.800 en septiembre
de 2018, según datos del ex MTESS).
Adicionalmente, subsisten importantes dudas acerca del carácter actual de la PUAM. La
misma, originalmente, surgía como un reemplazo de las moratorias previsionales con un
mayor nivel de institucionalidad.
Sin embargo, dado que el Artículo 37 de la citada Ley Nº 27.467, de presupuesto 2019
establece que: “La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) en forma
previa al otorgamiento de la prestación realizará evaluaciones socioeconómicas y
patrimoniales sobre la base de criterios objetivos que fije la reglamentación, a fin de
asegurar el acceso a las personas que presenten mayor vulnerabilidad”, la PUAM
reemplazaría a las PNC por vejez.
De esta forma, se trataría de una prestación asistencial y focalizada, más que universal,
cuya principal ventaja, respecto a las Pensiones no Contributivas que reemplaza,
radicaría en la edad mínima prevista (65 años contra 70) y en valor del beneficio (80%
del haber previsional mínimo contra 70%).
El sistema previsional tiene una reconocida misión redistributiva. Para los trabajadores
formales en relación de dependencia, nuestro sistema compone la jubilación con una
proporción del ingreso en actividad (promedio de últimos 10 años) y la Prestación Básica
Universal, una suma fija. Ese es un primer mecanismo redistribuidor.
Un segundo mecanismo es el de los regímenes subsidiados, tal el caso de Monotributo
y del de Personal de Casas Particulares, en donde la relación entre el aporte y el ingreso
imponible es mucho menor que la correspondiente a quienes se desempeñan en una
clásica relación de dependencia.
Se entiende que hay un conjunto de razones para, al menos, cuestionar la introducción
de una quita a la jubilación mínima para este conjunto de trabajadores:
a. A septiembre de 2017, el INDEC informó que el ingreso medio de los trabajadores
sin descuento jubilatorio era de $7.991, es decir un 90% del Salario Mínimo Vital y
Móvil. Entonces, dado que al salario mínimo de relación de dependencia le
corresponde una jubilación del 82% de ese salario, entonces correspondería
descontar, a lo sumo, un 10% y no un 20% del haber mínimo a las personas que
no han podido acceder a puestos de trabajo registrados, y que luego lo más
121
probable es que no reúnan los años necesarios para la jubilación contributiva.
b. La proporción de los recursos fiscales (tributarios o endeudamiento) en el
financiamiento del sistema previsional alcanzó en 2016 el 35,6%. Recursos
impositivos que también fueron pagados por las personas sin acceso a un puesto
de trabajo registrado.
c. La “quita” afecta individualmente a dicho colectivo de trabajadores,
fraccionándolo socialmente. Vale preguntarse si ello induce un cierto tipo de
asunción de responsabilidad por la evasión de aportes al propio conjunto de
trabajadores. Según dicho informe del INDEC, el 66% de los trabajadores sin
descuento jubilatorio se encuentran en el 30% de la población de menores
ingresos.
A diciembre de 2017, los beneficios correspondientes a la PUAM ascendieron a 68.183,
un 1% de los beneficios liquidados por ANSES (sin contar PNC). Las altas mensuales
alcanzaron en el cuarto trimestre de 2017 unos 5.790 casos, mientras que el monto
erogado en 2017 alcanzó los $2.970 millones.
Por su parte, a junio de 2018 el número de prestaciones al pago correspondiente a la
PUAM ya era de 88.858, evidenciando, en el primer semestre del año, un crecimiento
consistente con la proyección correspondiente a la meta presupuestaria del año, que es
de una media de 90.989 pensiones para 2018.
De este modo, tras las 5.790 altas mensuales (en promedio) del cuarto trimestre de
2017, se pasó a 3.313 en el primer trimestre de 2018 y 3.579 en el segundo trimestre de
dicho año. Para cumplir con la meta presente en el presupuesto 2018, en el segundo
semestre de dicho año las altas netas mensuales deberían ser, como media, unas 3.736.
A su vez, para lograr ejecutar la meta física prevista en el presupuesto 2019 (129.613
prestaciones promedio en el año), debería incrementarse el número de casos en unos
3.057 al mes, lo que implica una reducción del 15% en el número de altas respecto a las
proyectadas para 2018 y es consistente con una política que presenta mayores
incompatibilidades y restricciones que en su formulación original.
D. EN SÍNTESIS
El gobierno de la coalición Cambiemos, que emergió del proceso eleccionario de fines
de 2015, se ha mostrado particularmente activo en materia previsional:
a. Impulsó el Programa de Reparación Histórica, que aumenta el gasto previsional,
focalizando en los beneficios que no provienen de la moratoria, y en particular en
los de mayor haber. La financiación del PRHJP corre por cuenta de los ingresos
extraordinarios del “Régimen de Sinceramiento Fiscal” y del FGS. La estimación
122
oficial proyecta una tendencia hacia la desaparición del FGS en el largo plazo.
b. Creó la Prestación Universal para el Adulto Mayor, que institucionaliza el derecho
a la jubilación de las personas con trayectorias laborales signadas por la
precariedad del empleo y por largos períodos de desocupación y no participación
en el mercado de trabajo, aunque con una prestación reducida y una tendencia
hacia la focalización.
c. Modificó la estructura de financiamiento de la Seguridad Social, reduciendo los
recursos provenientes de las contribuciones patronales. Se estima que la alícuota
efectiva de la parte de estas contribuciones que se destina al sistema previsional,
a 2022, estará en torno a 9%. Ello representaría una reducción del orden de un
1,4% del PBI. En contrapartida, la eliminación del financiamiento a la seguridad
social proveniente del Impuesto a las Ganancias se vería más que compensada por
la incorporación del 100% del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios al
acervo de recursos de la Seguridad Social. Aunque ello impacta directamente
sobre la masa de recursos federales destinados a los gobiernos de nivel provincial.
d. Cambió la fórmula de movilidad, incorporando la inflación en un 70% a su cálculo,
lo que elimina el efecto redistributivo previsto en la fórmula establecida por la Ley
Nº 26.417 y que reduce en un 8,8% la prestación por el mecanismo inicial de
cambio en la fórmula de beneficio, una cifra que impacta a la baja del gasto de la
Seguridad Social en un 0,7% PBI para 2018. De este modo, a octubre de 2018, los
haberes previsionales (incluyendo el haber mínimo) resultaron, en términos
reales, más de un 18% inferior a los vigentes un año atrás. Solamente el haber
mínimo de quienes hayan cumplimentado en forma perfecta el requisito de años
de servicios con aportes (situación que corresponde a, apenas, un sexto de los
beneficios al pago) sufrirá un descuento real algo menor (de algo más del 17%),
dada que la nueva norma de movilidad establece una garantía (que incrementa la
diferenciación y reduce el carácter redistributivo del sistema) para este grupo,
equivalente el 82% del salario mínimo, vital y móvil.
e. Varió la composición de la cartera del FGS, reduciendo la participación en
proyectos productivos, incorporando préstamos a beneficiarios de prestaciones
por fuera del SIPA y a las provincias, en este último caso en el marco del pacto
fiscal de 2016.
En el periodo 2016-2018 (y en las proyecciones del presupuesto 2019) la evolución
macroeconómica no resulta promisoria en relación al nivel de actividad, ni en cuanto al
volumen y, sobretodo, calidad del empleo, lo que resulta especialmente visible en
materia de formalización de la fuerza de trabajo. Por ende, no se han activado los
motores impulsores de los recursos, tributarios y contributivos, del sistema de seguridad
social. En paralelo, en cumplimiento de un fallo de la CSJN, se ha reducido el
123
financiamiento proveniente del 15% de la masa de impuestos coparticipables, previendo
su eliminación en 2020. Si se suma a ello las otras políticas reseñadas en lo concerniente
a la reducción de contribuciones patronales, la situación financiera del Sistema
Previsional en particular, y de la Seguridad Social en general, en dicho periodo, presenta
todas las condiciones propias de una tendencia hacia la profundización del déficit.
Es claro que existe un “ida y vuelta” entre la macroeconomía de un país y su seguridad
social. La evolución del sistema previsional no es independiente de la evolución
macroeconómica, pero la trayectoria de la “macro” tampoco es independiente de la
estructura de su régimen previsional. Por ejemplo, la política económica del régimen de
convertibilidad fue congruente con el cambio estructural de la Ley Nº 24.241.
A su vez, la macroeconomía del periodo 2003-2015 fue también consistente con el
cambio estructural en el sistema de Seguridad Social que promovió.
En el caso del gobierno de Cambiemos, todavía quizá no haya pasado el tiempo
suficiente para una caracterización acabada, considerando que aún se encuentra en
estudio el proyecto de reforma previsional al que obliga la Ley Nº 27.260. Sin perjuicio
de ello, pueden vislumbrarse algunas señales: el PRHJP significó un aumento del gasto
previsional a costa del FGS, la reforma en la movilidad previsional ha resultado en una
reducción de los haberes y se promovió una reforma tributaria que disminuye las
contribuciones patronales destinadas al financiamiento previsional.
124
CAPITULO VI
ANÁLISIS PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El presente capítulo tiene por objeto dar cuenta del devenir de los aspectos
presupuestarios que hacen a la seguridad social en Argentina, a lo largo del período que
inicia en el año 1995 y que llega hasta nuestros días.
Ello implica, en primer lugar, considerar la evolución del peso de la Función Seguridad
Social en el conjunto de las erogaciones correspondientes a la Administración Pública
Nacional, tanto en términos del producto como en relación al total de gastos.
En segundo término, corresponde desarrollar la participación de las distintas
prestaciones e instituciones que integran dicha función en el total de las asignaciones
presupuestarias destinadas a la misma.
En una tercera instancia, se analiza el déficit previsional (diferencia entre las sumas de
los montos de los aportes y las contribuciones y de las jubilaciones, pensiones y retiros)
total y el correspondiente al sistema estrictamente contributivo (sin considerar las
moratorias ni la PUAM) para cada una de las instituciones precitadas y su efecto sobre
el déficit financiero del conjunto de la Administración Pública Nacional.
En una cuarta instancia se profundiza en el presupuesto de la ANSES, y en especial en lo
concerniente a los ingresos del Organismo, detallando tanto la situación de los ingresos
contributivos, como los principales aspectos que hacen a sus recursos de origen
tributario.
A. LA PARTICIPACIÓN DE LA FUNCIÓN SEGURIDAD SOCIAL EN EL GASTO DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL
Dentro de la Función Seguridad Social se incluyen los gastos derivados de las
prestaciones previsionales (jubilaciones, retiros y pensiones), las asignaciones familiares
y el seguro de desempleo. Asimismo, se contemplan las transferencias a las provincias
de los impuestos asignados al financiamiento de la previsión social (IVA y Bienes
Personales de acuerdo a la Ley N° 23.966) y las derivadas del financiamiento de los
déficits previsionales de las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas al Estado
Nacional en proceso de armonización (Cláusula 12 del Compromiso Federal de 1999,
ratificado por la Ley N° 25.235).
La Función Seguridad Social representó en los últimos 20 años, en promedio, el 40,1%
del presupuesto de la Administración Pública Nacional, observando un mínimo de 33,2%
en el año 2005 y un máximo de 46,6% para el año 2017 (desplazando así al anterior
mayor valor, de 44,7%, alcanzado en 1995). Es posible identificar claramente dos
subperíodos: el primero que comienza en 1995 y finaliza en 2005 con una clara
125
tendencia a la baja en la participación de la Función Seguridad Social en el gasto de la
Administración Pública Nacional; mientras que el segundo subperíodos se encuentra
comprendido por los años entre 2005 y 2017 con una tendencia al alza de la
participación de dicha función de gasto.
Teniendo en cuenta las proyecciones del presupuesto 2019, la participación alcanzaría
el 49,1% en 2018 y el 50,0% en 2019. Estos aumentos en la participación de la Función
Seguridad Social en 2017, 2018 y 2019 se relacionan con una mayor contención del
aumento del gasto en el resto de las finalidades, que implican que el gasto total de la
Administración Pública Nacional crezca en menor magnitud, donde a partir del año 2017
este último se reduce en términos del PBI. Así, entre 2016 y 2017 la seguridad social
explica el 72,2% del aumento del gasto total. En consecuencia, se observa un
desplazamiento del resto de las finalidades de gasto.
Esto se visualiza en el Gráfico N° 23 donde se muestra el gasto de la Administración
Pública Nacional (APN) por Finalidad y Función en términos del Producto Bruto Interno
(PBI).
Mientras el gasto en Seguridad Social en términos del PBI aumenta desde 2014, el gasto
total se reduce desde el máximo de la serie del año 2016.
En el Gráfico se puede observar, también, que desde el año 2004 hay una tendencia al
aumento del gasto total, alcanzando su máximo en el año 2016 con el 26,0%. La Función
Seguridad Social presenta un mínimo en el año 2005 de 5,0% del PBI para incrementarse
hasta el año 2017 al 11,3% y proyectándose valores similares para 2018 y 2019, en el
mensaje del presupuesto 2019.
Continuando con el análisis de la evolución del gasto utilizando los subperíodos
definidos anteriormente, se tiene que en el primer subperíodo (1995-2005), en términos
del PBI, el Gasto Total de la APN se incrementa del 14,1% al 14,9% mientras que la
Función Seguridad Social se reduce del 6,3% al 5,0%. Esto implica que la reducción del
gasto en seguridad social liberó recursos hacia otras finalidades de gasto. En el
subperíodo 2005-2017 el Gasto Total se incrementa del 14,9% al 24,3% del PBI y la
Función Seguridad Social del 5,0% al 11,3% del PBI explicando el 67,9% de la variación
del Gasto Total. Si se observa el período completo la Función Seguridad Social aporta el
49,4% de la variación del Gasto Total.
126
Gráfico Nº 23: Gasto de la APN por Finalidad y Función. En % del PBI. 1995-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
En el Gráfico No. 23 Bis se muestra la evolución de las participaciones porcentuales de
las distintas finalidades de gasto, desagregando la Finalidad Servicios Sociales en la
Función Seguridad Social y en Resto de Servicios Sociales. En Resto de Servicios Sociales
se incluye las siguientes funciones de gasto según el Clasificador Presupuestario 2013:
Salud; Promoción y asistencia social; Educación y cultura; Ciencia y técnica; Trabajo;
Vivienda y urbanismo; Agua potable y alcantarillado; Otros servicios urbanos. Como ya
se mencionó, la participación de la Función Seguridad Social desciende de 1995 (44,7%)
a 2001 (39,1%), como consecuencia, por una parte, de las políticas de contención del
gasto en seguridad social llevadas adelante en el período, tales como el aumento en los
requisitos de edad y años de aporte para el acceso al beneficio previsional, la Ley de
Solidaridad Previsional o el congelamiento de la movilidad de los haberes por el
establecimiento del MOPRE y, por el lado de las asignaciones familiares, la Ley N° 24.714
que establece rangos y topes de ingreso para acceder al beneficio; por otra parte, gana
participación la Finalidad Servicios de la Deuda Pública a expensas del resto de las
finalidades de gasto. En 2002 la Función Seguridad Social recupera su participación
debido a la cesación de pagos de la deuda pública cuyos servicios de intereses estuvieron
suspendidos hasta 2005. No obstante, continúa su tendencia a la baja hasta 2005.
0
5
10
15
20
25
30
Administración gubernamental Servicios de Defensa y Seguridad
Resto Servicios Sociales Seguridad social
Servicios económicos Servicios de la deuda
Gasto total
127
Precisamente ese año es cuando la participación de la función Seguridad Social presenta
su mínimo. A partir de dicho mínimo, comienza a recuperar su participación por la
implementación de la Ley N° 25.994 que instituye la Jubilación Anticipada por
Desempleo y la Moratoria Previsional. Este aumento en la cobertura previsional implicó
que la Función Seguridad Social regresara a los niveles de participación alrededor del
valor promedio de la serie y se sostuviera en dichos valores principalmente a través de
la instauración en el año 2008 de la Ley de Movilidad Previsional y de la ampliación de
la cobertura de las asignaciones familiares con la Asignación Universal por Hijo en el año
2009.
Gráfico No. 23 Bis: Participación de la Función SS en el Gasto de la APN. En %. 1995-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
B. LA COMPOSICIÓN DE LA FUNCIÓN SEGURIDAD SOCIAL POR SERVICIO
ADMINISTRATIVO FINANCIERO (SAF)
La Función Seguridad Social es llevada a cabo por distintos organismos que componen
la Administración Pública Nacional. Tres de estos organismos integran lo que se
denomina el carácter Instituciones de la Seguridad Social.
Tal universo de organizaciones públicas previsionales con personería jurídica propia, se
encuentra conformado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
por el Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros y Pensiones Militares (IAF)
y por la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Administración gubernamental Servicios de Defensa y Seguridad
Resto Servicios Sociales Seguridad social
Servicios económicos Servicios de la deuda
128
Sin embargo, a lo largo del período analizado hay una serie de organismos de la
Administración Central que presentan diversos gastos que forman parte, también, del
conjunto de erogaciones correspondientes a la Función Seguridad Social.
Entre ellos se pueden mencionar a las Pensiones no Contributivas del Ministerio de
Desarrollo Social (MDS), las prestaciones de retiros y pensiones de las fuerzas de
seguridad: Prefectura Naval Argentina (PNA), Gendarmería Nacional Argentina (GNA) y
Servicio Penitenciario Federal (SPF), las jubilaciones y pensiones de los jueces de la Corte
Suprema de la Nación (Consejo de la Magistratura), las jubilaciones de los
Guardaparques (Administración de Parques Nacionales) y finalmente, los subsidios al
empleo agrario (Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios -RENATEA-)
incorporados en 2015 y retirados en 2017.
Cuadro Nº 26: Gasto de la Función Seguridad Social por Servicio Administrativo Financiero, millones
de pesos corrientes. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Con el fin de hacer homogénea la serie de datos las pensiones no contributivas se
incluyeron en el Ministerio de Desarrollo Social a lo largo de todo el período (en el año
1995 se encontraban en el presupuesto de ANSES y en 2017 parte de las mismas se
imputa a dicho organismo).
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2017 2018
ANSES 15.020 16.699 24.763 113.988 516.130 1.026.454 1.296.101
IAF 1.174 1.174 1.448 2.795 14.393 30.102 33.650
Caja de Retiros, Jubilaciones y
Pensiones de la Policía Federal591 571 827 3.210 11.609 22.110 25.262
Gendarmería 163 167 209 672 2.111 5.786 6.257
Prefectura 100 106 141 414 1.515 4.206 4.604
Servicio Penitenciario 64 87 139 560 2.708 4.838 5.793
Desarrollo Social 504 673 1.328 9.964 62.495 102.035 121.490
Registro Nacional de Trabajadores
y Empleadores Agrarios (RENATEA)0 0 0 0 491 0 0
Consejo de la Magistratura 15 12 10 17 62 111 177
Parques Nacionales 0 1 0 2 34 73 67
Resto 4 5 1 0 0 1 1
Total 17.635 19.496 28.867 131.623 611.547 1.195.717 1.493.400
129
Asimismo, los retiros de la policía de ex - territorios nacionales (contenidos en el
presupuesto del Ministerio del Interior hasta el año 2000) se imputaron en la Caja de la
Policía Federal.
Cuadro Nº 27: Participación porcentual de los gastos por SAF en el Gasto de la Función SS
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
El gasto de la Función Seguridad Social está concentrado en la ANSES, que tuvo en 2017,
una participación del 85,8%, presentando un valor mínimo de 83,9%, (2014) y un
máximo de 88,1% (2007), sin dispersiones relevantes respecto de su valor promedio
(85,0%). La participación del Ministerio de Desarrollo Social creció mucho, pasando de
un 2,9% en 1995 a un 10,4% en 2014. En el Cuadro N° 28 se expone el gasto en
jubilaciones, retiros y en pensiones por SAF.
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2017 2018
ANSES 85,2 85,7 85,8 86,6 84,4 85,8 86,8
IAF 6,7 6 5 2,1 2,4 2,5 2,3
Caja de Policía 3,3 2,9 2,9 2,4 1,9 1,8 1,7
Resto fuerzas de seguridad 1,9 1,8 1,7 1,3 1 1,2 1,1
Resto 2,9 3,5 4,6 7,6 10,2 8,5 8,1
Total 100 100 100 100 100 100 100
130
Cuadro Nº 28: Gasto previsional por SAF. En millones de $ corrientes. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2017 2018
ANSES 13.338 14.736 20.127 88.358 433.432 845.202 1.074.528
Jubilaciones y/o
Retiros9.301 10.175 13.027 66.470 332.676 650.252 816.733
Pensiones 4.037 4.561 7.100 21.887 100.756 194.950 257.795
IAF 1.166 1.168 1.441 2.773 14.323 29.986 33.512
Jubilaciones y/o
Retiros1.166 784 1.012 1.929 9.604 17.808 23.587
Pensiones 0 384 429 844 4.718 12.178 9.924
Caja de Policía 584 563 820 3.167 11.520 21.952 25.044
Jubilaciones y/o
Retiros447 411 653 2.194 7.492 13.672 18.519
Pensiones 137 152 167 973 4.028 8.280 6.525
Gendarmería 163 167 209 672 2.111 5.786 6.220
Jubilaciones y/o
Retiros134 132 110 358 1.376 3.753 3.861
Pensiones 30 35 99 315 735 2.034 2.359
Prefectura 100 106 141 411 1.488 4.193 4.593
Jubilaciones y/o
Retiros71 75 71 140 628 1.838 2.058
Pensiones 28 31 70 272 860 2.355 2.536
Servicio
Penitenciario63 86 137 553 2.682 4.793 5.752
Jubilaciones y/o
Retiros50 72 114 495 2.117 3.994 4.649
Pensiones 13 14 23 58 566 800 1.103
Desarrollo Social 504 654 1.317 9.938 62.266 101.844 120.828
Pensiones 504 654 1.317 9.938 62.266 101.844 120.828
Consejo
Magistratura15 12 10 17 62 111 177
Jubilaciones y/o
Retiros12 8 5 7 30 52 88
Pensiones 3 3 5 10 32 59 89
Parques
Nacionales0 1 0 2 34 73 67
Jubilaciones y/o
Retiros0 1 0 2 34 73 67
Resto 1 5 1 0 0 1 1
Jubilaciones y/o
Retiros1 5 1 0 0 1 1
Total Gasto
Prestacional
Previsional
15.934 17.498 24.204 105.892 527.917 1.013.941 1.270.722
131
En este sentido, se puede observar que las prestaciones previsionales que se pagan a
través de ANSES son las de mayor envergadura de la Administración Nacional a lo largo
del período bajo análisis.
Dentro de las mismas, es notoria la baja que se produce en la participación en el total
del gasto en pensiones, como consecuencia del mayor crecimiento del número de
jubilaciones a partir de las moratorias 2010. Asimismo, las Pensiones no Contributivas
del Ministerio de Desarrollo Social presentan un importante incremento en el nivel de
ejecución.
En el Cuadro N° 29 se muestran las participaciones porcentuales en el gasto en
jubilaciones y/o retiros y pensiones por SAF respecto del total de las prestaciones, donde
es posible visualizar estos hechos destacados. A lo largo del período analizado ANSES
representa en promedio el 83,8% del gasto prestacional previsional con un mínimo de
81,3% (2014) y un máximo de 86,8% (2008). Como en el caso del análisis del gasto de la
Función Seguridad Social el porcentaje de participación de ANSES muestra una baja
dispersión respecto del valor promedio. En lo que respecta a las Pensiones no
Contributivas la participación aumenta del 3,2% en el año 1995 al 10,9% en el año 2016.
Cuadro Nº 29: Participación del gasto en jubilaciones y pensiones por SAF. En %. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
El análisis anterior muestra que la Función Seguridad Social representa el mayor gasto
dentro del Presupuesto de la Administración Nacional y pone de manifiesto la relevancia
que tiene ANSES en el mismo, razón por la cual este estudio se enfoca principalmente
en las cuestiones presupuestarias de dicho organismo.
C. EL DÉFICIT PRESTACIONAL PREVISIONAL POR SERVICIO
ADMINISTRATIVO FINANCIERO
Los sistemas previsionales contenidos en el Presupuesto de la Administración Nacional
se caracterizan, en general, por ser contributivos y operar bajo un régimen de reparto.
SAF 1995 2000 2005 2010 2017 2018
ANSES 83,7 84,2 83,2 83,4 83,4 84,6
IAF 7,3 6,7 6 2,6 3 2,6
Caja de Policía 3,7 3,2 3,4 3 2,2 2
Gendarmería 1 1 0,9 0,6 0,6 0,5
Prefectura Naval 0,6 0,6 0,6 0,4 0,4 0,4
Servicio Penitenciario 0,4 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5
Desarrollo Social 3,2 3,7 5,4 9,4 10 9,5
Consejo Magistratura 0,1 0,1 0 0 0 0
Parques Nacionales 0 0 0 0 0 0
Resto 0 0 0 0 0 0
Total Gasto Prestacional Previsional 100 100 100 100 100 100
132
En este sentido, las prestaciones previsionales son financiadas por los aportes y
contribuciones de las personas activas. Así, si se define el déficit de dichos sistemas
previsionales como la diferencia entre los aportes y contribuciones y el gasto
prestacional previsional, esto es, las erogaciones jubilaciones, retiros y pensiones (JRP),
a partir de la información presupuestaria se puede establecer cuál es el esfuerzo que
debe afrontar la sociedad para financiar dicho déficit.
Cuadro Nº 30: Ingresos por aportes y contribuciones (AyC); Gasto en Jubilaciones, Retiros y Pensiones
(JRP) y resultado, por SAF. En millones de pesos corrientes. Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
En el Cuadro N° 30 se exponen por SAF el déficit prestacional previsional, los aportes y
contribuciones y los gastos en jubilaciones y/o retiros y pensiones. Se incluye a las
Pensiones no Contributivas y a la Pensión Universal para el Adulto Mayor ya que son
reflejo parcial del no acceso al beneficio por ninguno de los otros sistemas y suman al
déficit.
Por su parte, las prestaciones previsionales del Consejo de la Magistratura y las
contenidas en el resto no observan registros de aportes y contribuciones.
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2017 2018
ANSES -4.810 -9.279 -10.850 -21.773 -154.347 -379.879 -504.354
AyC 9.439 6.518 10.930 73.651 302.080 509.527 625.374
JRP 14.250 15.797 21.781 95.425 456.427 889.406 1.129.728
IAF -865 -867 -919 -2.129 -8.620 -17.933 -19.562
AyC 301 302 522 644 5.702 12.053 13.949
JRP 1.166 1.168 1.441 2.773 14.323 29.986 33.512
Caja de Policía -467 -445 -611 -2.376 -7.366 -13.360 -15.550
AyC 117 118 210 791 4.154 8.592 9.494
JRP 584 563 820 3.167 11.520 21.952 25.044
Gendarmería -135 -131 -144 -159 221 -1.474 -1.277
AyC 29 37 64 514 2.332 4.312 4.944
JRP 163 167 209 672 2.111 5.786 6.220
Prefectura -71 -74 -92 -166 0 -1.467 -1.652
AyC 28 32 49 245 1.488 2.725 2.941
JRP 100 106 141 411 1.488 4.193 4.593
Servicio Penitenciario -46 -71 -108 -423 -2.036 -3.547 -4.346
AyC 17 15 29 129 646 1.247 1.406
JRP 63 86 137 553 2.682 4.793 5.752
Desarrollo Social -504 -654 -1.317 -9.938 -62.266 -101.844 -120.828
Pensiones 504 654 1.317 9.938 62.266 101.844 120.828
Consejo Magistratura -15 -12 -10 -17 -62 -111 -177
AyC 0 0 0 0 0 0 0
JRP 15 12 10 17 62 111 177
Parques Nacionales 0 1 0 9 -1 -15 24
AyC 0 1 0 11 34 58 91
JRP 0 1 0 2 34 73 67
Resto -1 -5 -1 0 0 -1 -1
AyC 0 0 0 0 0 0 0
JRP 1 5 1 0 0 1 1
Total Déficit
Prestacional Previsional-6.914 -11.536 -14.054 -36.973 -234.476 -519.630 #¿NOMBRE?
133
En el caso de ANSES se incluyeron dentro de las prestaciones el gasto de las asignaciones
familiares a pasivos y los complementos a las prestaciones previsionales ya que los
mismos se financian con los recursos del sistema previsional. Los complementos a las
prestaciones previsionales son subsidios otorgados a los beneficiarios como ser el
subsidio a las tarifas de los servicios públicos (Decreto 319/97) y aquellos otorgados para
incrementar el haber de los beneficiarios que percibían montos inferiores a una
determinada suma. Estos últimos son subsidios dinerarios para grupos de
beneficiarios/as de determinadas edades como los instrumentados, por ejemplo, por
medio de los Decreto N° 2627/92, N° 1524/94, N° 1010/97 y N° 259/98. Asimismo, se
incluye la parte de las transferencias al Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJyP) que surgen de los descuentos sobre los haberes
previsionales. El mismo se calcula como la diferencia entre las transferencias al INSSJyP
y los ingresos por contribuciones de los activos con destino al financiamiento del
organismo.
Así, se observa que todos los organismos con prestaciones previsionales tienen déficit
(con alguna excepción puntual en determinado año) siendo el correspondiente a la
ANSES el de mayor relevancia, representando en promedio, para el período 1995 – 2017
el 72,0% con un máximo de 82,2% en el año 2001 y un mínimo de 57,8% en el año 2011
(teniendo en cuenta el déficit 2018 según recurso y crédito vigente dicho porcentaje se
eleva a 72,2%). El importante desvío respecto del valor promedio obedece a las distintas
políticas implementadas en el período que implicaron acentuados cambios en ingresos
y gastos en momentos diferentes del tiempo, lo que arroja déficits muy variados. No
obstante, en el Gráfico N° 31 se puede corroborar que el Total de Déficit Prestacional
Previsional en términos del PBI observa una fuerte correlación en su trayectoria
temporal con la del Déficit de ANSES, lo que conduce a pensar que dicho Total de Déficit
Prestacional Previsional está dominado por el de ANSES.
Cuadro Nº 31: Déficit prestacional previsional por Servicio Administrativo Financiero En % del PBI.
Años seleccionados
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2017 2018
ANSES 1,7 3 1,9 1,3 2,6 3,6 4,1
IAF 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2
Caja de Policía 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Gendarmería 0 0 0 0 0 0 0
Prefectura 0 0 0 0 0 0 0
Servicio Penitenciario 0 0 0 0 0 0 0
Desarrollo Social 0,2 0,2 0,2 0,6 1 1 1
Consejo Magistratura 0 0 0 0 0 0 0
Parques Nacionales 0 0 0 0 0 0 0
Resto 0 0 0 0 0 0 0
Total Déficit Prestacional
Previsional2,5 3,7 2,4 2,2 3,9 4,9 5,4
134
En el Cuadro N° 31 se presentan los déficits previsionales en porcentaje del PBI, lo que
representa una medida de la presión tributaria adicional necesaria para financiarlos.
Conviene remarcar en esta instancia que estos déficits sólo se calculan como la
diferencia entre los ingresos por aportes y contribuciones y las prestaciones
previsionales puras, sin contemplar costos administrativos.
De esta manera, como se puede observar en el Gráfico N° 24 el Total del Déficit
Prestacional Previsional se incrementa hasta el año 2001 para luego descender hasta el
año 2010 (con un leve repunte en el año 2008) y luego incrementarse hasta el 4,9% del
PBI hacia el año 2017 y se proyecta al 5,1% en 2018.
El gasto en las Pensiones no Contributivas crece sostenidamente desde el año 2005
hasta ubicarse en el 1,0% del PBI.
Por su parte, el déficit de las prestaciones de las Fuerzas Armadas y de Seguridad
desciende del 0,6% al 0,3% del PBI.
Gráfico Nº 24: Total Déficit Prestacional Previsional y por SAF en % del PBI. Años 1995-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Resulta conveniente comparar el déficit global que tiene la Previsión Social en el déficit
de la Administración Pública Nacional.
Para ello se expone en el Gráfico N° 25 la evolución de ambos déficits y se muestra,
0
1
2
3
4
5
6
SAF ANSES
IAF y Fuerzas de Seguridad Ministerio de Desarrollo Social
Otros Total Déficit Prestacional Previsional
135
además, el déficit de la Administración Pública Nacional, de excluirse el correspondiente
a la Previsión Social.
Como se puede observar, el déficit de la Previsión Social es mayor que el de la
Administración Pública Nacional hasta el año 2014.
Esto se ve reflejado en la trayectoria del Déficit de la Administración Pública Nacional
excluido el de Previsión Social que es superavitario excepto a partir del 2014.
Asimismo, se puede observar que las prestaciones de previsión social del presupuesto
de la Administración Pública Nacional requirieron un financiamiento a lo largo del
período entre 2 puntos y 4 puntos del PBI, siendo esta la medida de la presión tributaria
adicional necesaria para lograr el equilibrio.
Gráfico Nº 25: Déficit Prestacional Previsional y Déficit de la Administración Nacional En % del PBI.
Años 1995-2018
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
El déficit del sistema de previsión social debe incluir las prestaciones no contributivas,
dado que el Estado reconoce la existencia de personas sin acceso a los beneficios del
sistema contributivo, y su financiamiento con recursos de rentas generales.
No obstante, resulta ilustrativo calcular el déficit de la previsión social abstrayéndolo de
las diversas políticas de inclusión previsional que se fueron implementando en los
últimos años, como las diferentes moratorias previsionales y la Pensión Universal para
el Adulto Mayor (PUAM). En este sentido, el análisis se enfoca en el resultado de ANSES,
ya que allí se encuentran las políticas mencionadas.
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
Déficit prestacional previsional total Déficit AN
Déficit AN excluido prestacinal previsional
136
Las citadas moratorias tenían un esquema donde al haber del beneficiario se le
descontaban las cuotas del plan de pagos. Los registros presupuestarios se realizaron
imputando en los ingresos las cuotas de la moratoria y los gastos por el total del haber.
Así, si se excluye en los aportes y contribuciones las cuotas de la moratoria descontadas
del haber y del gasto el monto de las prestaciones identificadas en el Subprograma
“Prestaciones Previsionales Ley N° 25.994” y además no se contempla el gasto de la
PUAM, se obtiene el resultado neto de políticas de inclusión previsional, con el fin de
determinar si dicho resultado es deficitario en función de los parámetros legales (tasa
de aporte y contribución; forma en la que se determinan el haber de los beneficios, edad
de acceso, años de aporte, etc.).
Este resultado es expuesto en el Gráfico N° 26, donde se puede observar que el sistema
contributivo administrado por ANSES presenta un superávit entre los años 2010 y 2015.
Esta situación superavitaria se relaciona con la estatización de los fondos de jubilaciones
y pensiones y el consecuente direccionamiento de los aportes personales al régimen
público de reparto. El superávit crece hasta el año 2013 donde revierte su tendencia por
el mayor crecimiento de los gastos que de los ingresos, para volverse deficitario en el
año 2016.
Gráfico Nº 26: Déficit Prestacional Previsional Contributivo en % del PBI. Años 1995-2016
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Un comentario adicional respecto del cálculo del resultado puro del sistema previsional
está relacionado con la remuneración máxima imponible contemplada para el cálculo
de los aportes personales.
137
Como en la liquidación del impuesto a las ganancias se deducen del ingreso los aportes
a la seguridad social, entre ellos el aporte personal a la previsión social, se tiene que al
presentar estos aportes un tope máximo se limita el monto deducible de la base
imponible de este impuesto (aumentando su recaudación), mientras que por el otro
lado disminuyen los ingresos públicos en concepto de aportes a la seguridad social.
El contribuyente paga más porque el impuesto a las ganancias tiene alícuotas mayores
en el tramo de ingreso correspondiente a la remuneración máxima imponible y genera
menores aportes a la seguridad social.
En consecuencia, se podría decir que el déficit estaría sobreestimado ya que no se tiene
en cuenta en su cálculo la porción de los aportes personales que ingresan a las arcas del
fisco como impuesto a las ganancias.
Sin embargo, la existencia de remuneraciones máximas imponibles en los aportes son
las que determinan los haberes máximos de las prestaciones, razón por la cual la
sobreestimación del déficit comentada sería relativa por estar morigerada por esta
cuestión.
D. EL PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
Como se expusiera anteriormente, tanto dentro de la Función Seguridad Social, en
general, como de las prestaciones previsionales, en particular, se destaca, por su
magnitud, el presupuesto de la ANSES. Por esta razón es que el análisis hace foco en la
situación presupuestaria de esta institución.
En el Cuadro N° 32 se presenta el esquema Ahorro - Inversión - Financiamiento de la
ANSES, donde a partir de la clasificación económica de los recursos y de los gastos se
exponen estos últimos utilizando la apertura por programa y, en los casos en que es
pertinente, se desagregan los conceptos por las funciones de gasto distintas a la
Seguridad Social, con el fin de clarificar que ciertos gastos llevados adelante por el
organismos son imputados a finalidades diferentes a aquella que constituye el objeto de
estudio del presente trabajo.
Por su parte, las Contribuciones Figurativas muestran las transferencias recibidas desde
otras reparticiones de la Administración Pública Nacional para financiar gastos llevados
a cabo por el organismo, mientras que los Gastos Figurativos exhiben las transferencias
que ANSES realiza a otros organismos. Se utilizan con el fin de no duplicar ingresos y
gastos. En la consolidación a nivel de la Administración Pública Nacional estas
Contribuciones y Gastos Figurativos presentan el mismo valor.
138
Cuadro Nº 32: Esquema Ahorro - Inversión – Financiamiento de la Administración Nacional de la
Seguridad Social. En millones de pesos corrientes. Años seleccionados
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2016 2017
Ingresos Corrientes 14.815 15.513 25.305 126.911 529.972 800.657 974.259
Aportes y Contribuciones a la
Seguridad Social11.682 8.816 12.481 83.896 336.011 449.978 591.744
Aportes Personales 2.234 1.184 1.478 29.429 129.633 172.436 226.792
Contribuciones Patronales 7.576 6.028 11.003 54.467 206.379 277.542 364.952
INSSJyP 1.871 1.604 0 0 0 0 0
Ingresos No Tributarios 4 5 33 99 624 973 1.091
Ingresos Tributarios 3.121 6.690 12.752 34.201 140.156 277.236 271.148
Bienes personales 282 39 113 0 0 0 0
Adicional Cigarril los 0 493 403 771 2.916 4.188 5.626
Monotributo Impositivo 0 245 529 1.463 3.969 4.810 7.282
Régimen de Sinceramiento
Fiscal Ley Nº 27.2600 0 0 0 0 103.531 44.811
Combustibles Líquidos 0 1.677 2.212 4.848 13.604 18.972 28.160
Internos Unificados 0 108 61 113 596 990 1.296
IVA 1.596 2.031 3.831 11.741 43.272 58.260 74.728
Ganancias 1.243 2.096 5.603 15.264 75.798 86.486 109.246
Impuesto al Cheque 0 0 0 0 0 0 0
Rentas de la Propiedad 8 1 39 8.715 53.181 72.470 110.277
Transferencias Corrientes 0 0 0 1 0 0 0
Gastos Corrientes 17.684 19.159 25.537 116.995 538.700 786.538 1.065.667
Actividades Centrales 212 214 441 3.202 11.883 14.134 23.348
Seguridad Social 201 212 441 3.202 11.883 14.134 23.348
Deuda Pública 11 2 0 0 0 0 0
Prestaciones Previsionales 13.718 13.337 17.877 81.976 410.069 572.659 803.484
Atención Ex-Cajas Provinciales 0 1.980 2.050 5.635 19.903 26.502 32.353
Atención Pensiones Ex-
Combatientes y Régimen
Reparatorio Ley Nº26.913
0 0 202 747 3.460 4.811 6.394
139
Cuadro Nº 32: Esquema Ahorro - Inversión – Financiamiento de la Administración Nacional de la
Seguridad Social. En millones de pesos corrientes. Años seleccionados (continuación)
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2016 2017
Pensión Universal para el
Adulto Mayor0 0 0 0 0 18 2.970
Complementos a las
Prestaciones Previsionales0 0 374 2.261 2.250 5.902 1.210
Asignaciones Familiares Pasivos 0 0 491 1.642 5.223 8.152 11.370
Asignaciones Universales para
Protección Social0 0 0 6.340 34.036 50.475 60.116
Asignaciones Familiares Activos 378 695 1.118 8.449 25.160 46.243 66.816
Asignaciones Familiares Sector
Público Nacional0 0 0 0 1.224 2.758 3.609
Seguro de Desempleo 376 302 206 683 319 1.636 3.370
Transferencias y Contribuciones
a Instituciones de la Seguridad
Social y Organismos
Descentralizados
3.000 2.631 2.779 6.057 17.701 43.780 42.469
Salud (incluye PAMI 95-97) 2.479 2.086 789 3.164 15.523 21.692 31.623
Promoción y asistencia social 0 336 0 0 0 0 0
Seguridad Social (incluye AFIP
95 - 2001)521 209 1.990 2.893 2.179 22.088 10.845
Educación y Cultura 0 0 0 3 7.472 9.467 8.157
Asistencia financiera al
Programa Conectar Igualdad0 0 0 3 604 422 0
Programa de Respaldo a
Estudiantes de Argentina -
PROGRESAR
0 0 0 0 6.868 9.045 8.157
Resultado Económico -2.868 -3.646 -232 9.916 -8.728 14.119 -91.408
Ingresos de Capital 344 83 2 0 0 5 1
Gastos de capital 3 5 15 237 2.173 2.258 567
Seguridad Social 3 5 15 161 424 364 567
Educación y Cultura 0 0 0 77 1.749 1.894 0
Resultado Financiero antes de
contribuciones-2.528 -3.568 -245 9.679 -10.901 11.866 -91.973
Contribuciones Figurativas 3.343 6.244 8.187 24.579 152.891 289.591 374.280
15% coparticipados 2.967 3.911 8.187 24.503 95.366 81.136 89.845
Otros 376 2.333 0 0 55.191 168.927 203.003
Programa Conectar-Igualdad y
PROGRESAR0 0 0 0 0 18.388 23.178
Restitución Coparticipados Ley
27.2600 0 0 0 0 20.284 57.258
140
Cuadro Nº 32: Esquema Ahorro - Inversión – Financiamiento de la Administración Nacional de la
Seguridad Social. En millones de pesos corrientes. Años seleccionados (continuación)
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Por el lado de los ingresos corrientes, se destacan los ingresos por aportes y
contribuciones, los provenientes de la afectación de impuestos y, hacia el final del
período, las rentas de la propiedad.
En el Gráfico N° 27 se presenta la composición de los Ingresos como porcentaje del PBI.
Allí se puede observar que los Aportes y Contribuciones tuvieron un marcado
incremento entre 2007 y 2009, cuyos niveles se mantienen hasta la actualidad.
SAF 1995 2000 2005 2010 2015 2016 2017
Contribuciones para financiar
gastos de capital0 0 0 77 2.335 856 997
Gastos Figurativos 2.128 2.353 3.478 16.557 84.400 110.817 144.918
IAF. 873 869 926 2.151 8.519 12.019 17.596
Caja de Policía 402 432 612 2.425 7.520 10.397 13.337
Gendarmería 0 0 144 172 0 101 1.474
Prefectura 0 75 92 166 90 708 1.467
Servicio Penitenciario Federal 50 70 108 423 2.037 2.730 3.624
Desarrollo Social (1995 incluye
PNC)512 650 1.330 9.938 62.259 79.942 101.852
Ministerio de Trabajo 0 109 240 959 2.156 2.606 2.606
Ministerio de Salud 0 0 25 294 1.806 2.296 2.942
Procuración General de la
Nación0 0 1 2 12 18 8
Jefatura de Gabinete 0 0 1 0 0 0 0
Secretaría de Cultura y
Comunicación0 1 0 0 2 0 12
Tesorería General de la Nación 0 0 0 27 0 0 0
Ministerio de Defensa 206 132 0 0 0 0 0
Ministerio del Interior 84 15 0 0 0 0 0
Resultado Financiero -1.312 323 4.464 17.701 57.590 190.639 137.389
141
Por su parte, tanto los Ingresos Tributarios (impuestos afectados) como el 15% de
coparticipables tuvieron una trayectoria con una muy baja dispersión respecto de sus
niveles promedio.
Por último, Otros Ingresos tiene una participación de cierta relevancia en el inicio de la
serie (1995-1997) como consecuencia de los ingresos derivados de las privatizaciones
de empresas públicas y una participación más importante a partir del año 2009 por el
efecto de los ingresos por rentas de la propiedad originadas en el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad.
Gráfico Nº 27: Composición de los Ingresos de la Administración Nacional de la Seguridad Social, en %
del PBI. Años 1995-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
En lo que respecta a los aportes y contribuciones los mismos ascendieron en promedio
al 3,7% del PBI observando un mínimo de 1,8% en el año 2003 y un máximo de 5,8% en
el 2013.
Los aportes personales destinados al financiamiento de la seguridad social administrada
por ANSES, tuvieron una trayectoria explicada por la evolución de cotizantes al sistema
de seguridad social y las remuneraciones respectivas, observando dos cambios
estructurales: uno a partir de 2007 donde la Ley N° 26.222 establece la opción a las
personas afiliadas al régimen de capitalización de regresar como cotizantes al régimen
142
de reparto y la modificación de la remuneración imponible para el cálculo de los aportes
personales y otro a partir del año 2009, cuando la Ley N° 26.425 unifica el sistema
previsional en un régimen único de reparto pasando a cotizar todos los afiliados al
régimen previsional administrado por ANSES. Vale recordar que, por la Ley N° 24.241 los
aportes personales se determinan en relación a una remuneración imponible que tiene
un mínimo (3 veces el valor del Módulo Previsional) y un máximo equivalente a 75 veces
el valor de dicho Módulo (según el texto de la Ley N° 26.222).
Por su parte, las contribuciones patronales descendieron del 2,7% en 1995 al 1,6% del
PBI en el año 2003 por la evolución de la masa salarial sujeta a contribuciones y por la
disminución de las alícuotas correspondientes a dichas cotizaciones, llevada adelante a
partir del año 1994. A su vez, desde el año 2004, por el Decreto N° 491/2004, se
incrementa la remuneración máxima sujeta a contribuciones y dicho máximo se elimina
a partir de septiembre de 2005.
Vale mencionar que, por la Ley Nº 27.430, desde 2018 se contempla, para el valor del
salario bruto, una suerte de mínimo no imponible en el cálculo de las contribuciones
patronales.
El mismo es de $2.400 al mes para 2018, llegando a $12.000 en 2022, más la
correspondiente actualización mensual por inflación de dichos montos, excepto para la
textil y de calzado, en que ya es de $12.000 actualizables desde noviembre de 2018.
Gráfico Nº 28: Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social destinados a la Administración Nacional
de la Seguridad Social, en % del PBI. Años 1995-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Aportes Personales Contribuciones Patronales
143
Durante la década de 1990 se estableció una importante asignación específica del
producido de diferentes impuestos con destino a la financiación de prestaciones
previsionales del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), originalmente Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP).
Esta afectación tributaria en promedio fue del 2,1% del PBI, siendo su menor valor el del
año 1995 (1,1%) y alcanzando su el máximo en 2016 (3,4%).
Si se tiene en cuenta la afectación del 15% de los impuestos coparticipables brutos los
recursos tributarios afectados a la ANSES ascienden a 3,4% (media 1995-2017), 2,2%
(1995) y 4,5% (2016) del PBI.
Al inicio del período analizado la afectación de impuestos se componía del 11% del
Impuesto al Valor Agregado, el producido del impuesto sobre los bienes personales y el
20% del Impuesto a las Ganancias. La Ley Nª 23.966 del año 1991 establecía que del 11%
de IVA (art 5) y del total de Bienes Personales (art. 30) el 90% estaba destinado al
financiamiento del régimen de previsión social de la Nación y 10% al régimen de
previsión social de las provincias.
A su vez, en el año 1996, la Ley N° 24.966 establece por su artículo 2° que se asignará al
financiamiento del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones:
a) El 21% de lo que se recaude por la aplicación de los gravámenes específicos a las
naftas, gasolina natural, solvente, aguarrás y a los productos compuestos por una mezcla
de hidrocarburos, que califiquen como naftas.
b) El producido de impuestos que graven, en forma específica, el gasoil, diesel-oil,
kerosene y el gas natural comprimido.
Mientras que por el artículo 3° se afecta el producido del impuesto que gravare a los
automotores, chasis con motor y motores de tales vehículos que utilicen como
combustible gasoil, en lo que corresponda a una alícuota aplicable sobre la base
imponible de hasta el 10%, y por el artículo 5° se asigna la suma de $120 millones del
impuesto a las ganancias.
Asimismo, suspende la afectación del 90% del producido del Impuesto sobre los Bienes
Personales.
Conviene aclarar, sobre este último punto, que, como consecuencia de la transferencia
de las cajas previsionales provinciales al sistema previsional nacional, los recursos
provenientes de la afectación del 11% de IVA y del total del Impuesto sobre los Bienes
Personales que tenían como destino las cajas transferidas fueron absorbidos por el
sistema nacional.
144
Por su parte, por el Decreto N° 879/92 (ratificado por Ley N° 24.307) se destina el 20%
del Impuestos a las Ganancias al Sistema Único de Seguridad Social para atender el pago
de obligaciones previsionales. Originalmente el Decreto N° 879/92 establecía que dicha
afectación estaba destinada al incremento de activos o disminución de pasivos.
Luego, en la Ley N° 24.463 de Solidaridad Previsional (Art. 31) de marzo de 1995, se
modifica el destino de la afectación al pago de obligaciones previsionales.
Con posterioridad, la Ley Nº 27.432 elimina, a partir de 2018, todas las distribuciones de
la recaudación del Impuesto a las Ganancias anteriores a su coparticipación entre el
Estado Nacional y los gobiernos de nivel provincial, lo que implica eliminar este recurso
tributario del conjunto de impuestos con asignación específica a la seguridad social.
La misma norma establece que, desde 2018, la totalidad de la recaudación del impuesto
a los créditos y débitos en cuenta corriente se destinará a la ANSES.
Por otro particular, la Cláusula Primera del "Acuerdo entre el Gobierno nacional y los
gobiernos provinciales" (12 de agosto de 1992), ratificado por Ley Nº 24.130, autoriza al
Gobierno Nacional a retener un 15% de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones provisionales nacionales y otros gastos operativos
que resulten necesarios.
Posteriormente, la Ley N° 27.260 ratifica el Acuerdo entre el Estado Nacional, los
gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del 23 de mayo de 2016,
por el que el Estado Nacional se compromete a reducir el porcentaje retenido con
destino al financiamiento de obligaciones previsionales a razón de 3 puntos
porcentuales por año a partir de 2016.
Por su parte, la ley N° 24.977, en su Artículo 59° establece que el 70% producido del
componente impositivo del Monotributo se destinará al financiamiento de las
prestaciones administradas por la Administración Nacional de la Seguridad Social.
Por último, el sistema previsional cuenta con la afectación del producido del Régimen
de Sinceramiento Fiscal previsto en la Ley Nº 27.260.
Al tratarse de un tributo que grava la exteriorización de una riqueza en un momento
dado, esta afectación no implica un financiamiento continuo a lo largo del tiempo.
145
Gráfico Nº 28: Ingresos Tributarios y 15% de la masa coparticipable, destinados a la Administración
Nacional de la Seguridad Social, en % del PBI. Años 1995-2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda.
Cuadro Nº 33: Impuestos afectados a la Administración Nacional de la Seguridad Social.
Años 1995-2017.
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,01
99
5
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Ingresos Tributarios 15% Coparticipables
Impuesto Grado de afectación
IVA11% (93,73% Nación - 6,27%
Provincias)
Bienes Personales
100% (90% Nación - 10% P) hasta
1996. Luego sólo se afecta el 10% a
Sistemas Previsionales Provinciales
Ganancias20% + $120 millones (hasta 2017
inclusive)
15% de coparticipables brutos
15% hasta 2015 (12% en 2016, 9% en
2017, 6% en 2018, 3% en 2019 y 0%
desde 2020)
Combustibles l íquidos 21%
Gasoil 100%
Monotributo Impositivo 70%
Sinceramiento fiscal 100%
146
El tercer rubro destacado de los ingresos corrientes son las rentas de la propiedad que
hacia el año 2016 alcanzaban al 0,9% del PBI.
Este tipo de recurso no presentó, dentro del período bajo estudio, valores significativos
hasta el año 2006, inclusive.
Hasta entonces, contemplaba solamente la rentabilidad de las inversiones de
excedentes financieros realizadas por la ANSES.
Vale recordar que la ANSES ha presentado resultados financieros después de
contribuciones de signo positivo a partir del año 2003.
En el año 2007, por el Decreto 897/2007, se crea el Fondo de Garantía de Sustentabilidad
del Régimen Previsional Público de Reparto, el que se integra con:
a) Los recursos propios percibidos por la ANSES que al cierre de cada ejercicio anual
resulten de libre disponibilidad una vez deducida la deuda exigible del organismo y
que se hallen registrados como disponibilidades o como activos financieros.
b) Los bienes que reciba el Régimen Previsional Público como consecuencia de la
transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización en cumplimiento del
artículo 3º del Decreto Nº 313/07, reglamentario de la Ley Nº 26.222.
c) Las rentas provenientes de las inversiones que realice.
d) Cualquier otro aporte que establezca el Estado Nacional mediante su previsión en
la Ley de Presupuesto correspondiente al período que se trate.
A partir de la Ley N° 26.425 de creación del SIPA, que dispone la unificación del sistema
previsional en un Régimen de Reparto Público, todos los activos acumulados en las
cuentas del Régimen de Capitalización pasan a formar parte del Fondo de Garantía de
Sustentabilidad. Por esta razón, a partir del año 2009 se puede observar que los ingresos
por rentas de la propiedad adquieren mayor relevancia.
Finalmente, los ingresos de capital tuvieron cierta importancia como parte del
financiamiento de las obligaciones previsionales en la primera mitad de la década de
1990, dada la afectación del 30% del producido de las privatizaciones, normada por la
Ley N° 23.966.
Por su parte, las erogaciones están dominadas por el gasto prestacional, cuyo principal
componente es el de origen previsional.
En este sentido, en el gasto asociado a las prestaciones previsionales se incluyen las
asignaciones familiares a pasivos y los complementos a las jubilaciones y pensiones.
147
De esta manera, el total del gasto previsional ascendió en promedio al 5,3% del PBI con
un máximo de 7,7% en el año 2016 y un mínimo de 3,6% en el año 2005.
A lo largo del período analizado se fueron incorporando otras prestaciones, como ser el
gasto previsional de las cajas provinciales transferidas a la Nación y las pensiones de los
ex combatientes de la guerra de Malvinas.
A partir del año 2005, se suman también los beneficios de la jubilación anticipada y de
la moratoria previsional de la Ley N° 25.994.
En el año 2014 se extiende la moratoria con la Ley N° 26.970 y en 2016, por la Ley N°
27.260, se establece la Prestación Universal del Adulto Mayor.
Todas estas extensiones del nivel prestacional implicaron el crecimiento de sus
erogaciones, en términos del PBI, desde su mínimo en 2005 hasta su máximo en 2016.
Otro de los componentes del gasto prestacional que cobró vigor a partir del año 2009
fue el relacionado al pago de las asignaciones familiares, como consecuencia de la
creación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Decreto N° 1602/09)
y de la Asignación por Embarazo para Protección Social (Decreto Nº 446/11), así como
de la incorporación de quienes perciben la AUH y asisten a un establecimiento educativo
al universo de destinatarios de la Asignación Familiar por Ayuda Escolar Anual (Decreto
Nº 504/15).
A su vez, el Decreto Nº 593/16 incorpora al cobro de las asignaciones familiares a los
trabajadores que desarrollan su actividad laboral como inscriptos al Régimen
Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributistas).
E. TENDENCIAS CENTRALES
En relación a los aspectos principales, de índole presupuestaria, que hacen al devenir de
la seguridad social nacional en nuestro país, en las últimas décadas, merecen destacarse:
a. El importante crecimiento registrado en las erogaciones correspondientes a la
Finalidad Seguridad Social desde el año 2007, acorde al incremento en la cobertura
previsional registrado desde entonces y apenas levemente superior a la media de
incremento del gasto total de la Administración Pública Nacional observado en el
período.
b. El peso preponderante de la Administración Nacional de la Seguridad Social dentro
de la citada finalidad, todo a lo largo de la etapa 1995-2018.
c. La elevada significatividad del déficit previsional (diferencia entre la suma de la
recaudación de aportes personas y contribuciones patronales destinados al sistema
previsional y el total del gasto en jubilaciones y pensiones) y gran influencia sobre
148
el resultado financiero consolidado de la Administración Pública Nacional.
d. La importancia de los recursos tributarios, que son una parte fundamental del
financiamiento de la seguridad social y tienen entre sus principales componentes a
un porcentaje de la recaudación del impuesto al valor agregado y al ingreso total
del impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente (hasta 2017, en vez del
producido por dicho tributo se derivaba a la ANSES una porción de lo recaudado por
el impuesto a las ganancias), además de otros impuestos de menor importancia
cuantitativa, como los correspondientes a combustibles y cigarrillos.
e. La afectación del 15% de la masa coparticipables a la seguridad social, que atraviesa
un proceso de gradual desaparición, a razón de tres puntos porcentuales por año
en 2016-2020.
f. La recuperación, para la componente pública del sistema, de la totalidad de la
recaudación de los aportes personales, luego de la unificación del sistema
previsional, sin que se advierta, desde entonces, una variación real significativa de
esta fuerte de financiamiento, mientras que cambios normativos recientes, como la
creación de mínimo no imponible referido a la base salarial de las contribuciones
patronales, podrían afectarla negativamente.
g. La novedosa relevancia de las rentas de la propiedad, dentro del conjunto de
recursos de ANSES, desde el año 2007 (y en especial desde 2009), como
consecuencia de la creación del FGS, que es su principal fuente. Esta tendencia se
revertiría, a partir de 2019, por la utilización de parte del capital del FGS para el
pago prestaciones, lo que implicaría una fuente financiera de importancia y una
menor capacidad para generar rentas de la propiedad.
149
CONCLUSIONES
En el presente documento hemos repasado la historia previsional de la Argentina, que
ha sido generosa en las variantes ensayadas para atacar y tratar de dar solución a las
diferentes crisis financieras por las que ha atravesado el sistema previsional. A su vez
determinadas por realidades sociales, económicas, demográficas y políticas diversas,
pero que han fracasado en cuanto a conseguir el equilibrio de las cuentas públicas y
asegurar mecanismos que permitan dar sostenibilidad financiera al sistema.
En nuestro país la cobertura previsional ha estado históricamente asociada con el
empleo registrado o formal de la economía, quedando un significativo segmento de
adultos mayores fuera de la misma, como consecuencia de su imposibilidad de acceder
a los beneficios del sistema por no reunir la totalidad de los requisitos requeridos por la
normativa o por haber permanecido en la economía informal durante su trayectoria
laboral.
A la caída de la cobertura operada en el periodo 1995 - 2005, consecuencia tanto del
incremento de los años de aporte requeridos como del deterioro del mercado de trabajo
por diversas políticas de flexibilización laboral implementadas, le siguieron políticas
tendientes a contrarrestar dicho proceso. Las mismas aumentaron la cobertura de la
mano de moratorias que otorgaron beneficios previsionales a personas con pocos o
directamente sin aportes realizados durante su vida activa y sin consideración de la
situación socioeconómica del solicitante del beneficio, ni de si ya contaba con un
beneficio previsional. Además, al ser fruto de una decisión discrecional del Poder
Ejecutivo, resultaba esperable que el desempeño del mercado de trabajo condicione
nuevamente el nivel de cobertura.
Respecto del objetivo de autofinanciamiento, cabe señalar que el mismo se ha dejado
de cumplir desde hace ya cuatro décadas. Los estudios demográficos publicados
recientemente auguran que en 2050 la Argentina tendría que afrontar un crecimiento
significativo del gasto social, donde uno de los efectos más relevantes se generaría en la
redistribución intergeneracional de recursos desde los jóvenes hacia los adultos
mayores, producto de la reducción del gasto en educación y el necesario incremento de
los recursos destinados a la Seguridad Social. En este contexto, no extraña que se haya
abortado la posibilidad de que la institución PUAM, creada para dar parcial cobertura al
colectivo de adultos mayores que alcanzando requisitos de edad para acceder a una
jubilación carezcan de los años de aporte establecidos, desaliente a quienes se
encuentran cercanos a la edad de retiro a efectuar aportes a la Seguridad Social, con el
consiguiente efecto en el financiamiento del sistema. Dicha obturación se realizó
mediante la reciente focalización de la PUAM.
Se evidencia que, dada la multiplicidad de objetivos que debe contemplar un Sistema de
Seguridad Social, tanto en el diseño general como en las políticas parciales que se
150
implementan para su operación, se deben sopesar los costos asociados a tales objetivos
(Barr y Diamond 2008), pues si bien el logro de los mismos requiere cubrir a la mayor
cantidad de beneficiarios con prestaciones lo más altas posibles, esto opera en el marco
de una restricción de recursos (OIT, 2011).
Cabe destacar, que todo régimen de jubilaciones y pensiones, llámese de reparto o de
capitalización colectiva o individual está íntimamente relacionado con las cotizaciones
de los trabajadores y con las contribuciones de los empleadores.
Ningún régimen público o privado puede garantizar a largo plazo beneficios generosos
ni autofinanciamiento si hay bajas cotizaciones, producto de la informalidad e
inestabilidad laboral o de políticas que condicionen la cuantía de tales recursos, dado
que la informalidad y el nivel de empleo son problemas del mercado laboral y no del
Sistema Previsional.
Por último, y a modo de conclusión se señalan a continuación algunas reflexiones finales:
1. El sistema previsional argentino vive en permanente tensión. La causa más general
de ello se asocia a su propia naturaleza y origen: esto es, ser una construcción
política mediante la cual se institucionaliza y organiza la forma en que una parte de
la población transfiere los recursos que le permiten subsistir a otra parte de ese
conjunto. Esa tensión subsiste a pesar de que el derecho previsional es consagrado
en la Constitución Nacional y en la legislación. Pero ese derecho no es del todo
refrendado por la práctica de un Estado que sufre los vaivenes macro-políticos,
macro-económicos y macro-sociales; a su vez en parte provocados y enfrentados
por los distintos proyectos políticos que en su historia asumen su conducción.
2. El conflicto previsional se expresa en al menos dos dimensiones. Una
estrictamente previsional, que refiere a su vez a tres elementos distintivos: la
extensión de la cobertura, la suficiencia de dicha cobertura y la necesidad de
financiamiento del sistema. Esta disputa describe en la Argentina de las últimas
décadas un esquema pendular que gira entre dos proyectos diferentes: por un lado,
la consolidación de una organización previsional típica del “estado de bienestar”
que colectiviza los riesgos previsionales sistémicos, mientras que, por otro, se
promueve la fuga hacia un esquema de individualización -parcial o total- de dichos
riesgos. La segunda dimensión refiere a que dichas necesidades financieras
compiten por espacio fiscal con otros “bienes públicos” que los sucesivos
gobiernos jerarquizan de distintas maneras. Los gobiernos tienen legitimidad para
establecer el vector ordenador de sus prioridades de política. Pero es innegable que
un país que no encuentra una síntesis estratégica nacional y que oscila entre
proyectos políticos que cambian las reglas de juego entre alternativas polares,
termina obstaculizando la generación de una inteligencia institucional que logre
buenos estándares de cobertura, eficiencia y sustentabilidad previsional.
151
3. A la consolidación del sistema nacional y generación de excedentes de los años
50/60 le siguió una época de incumplimiento de las promesas a su colectivo
cubierto, con la consiguiente seguidilla de crisis sistémicas. Luego, en la década de
los ’90, se impulsó una nueva estructura institucional en pos de superar la crisis e
ineficiencias del régimen público de reparto. En la práctica, dicha reforma se basó
en el endurecimiento de las condiciones de acceso a las prestaciones y e n el
desarrollo de una opción por un régimen de capitalización individual con
administración privada de la gestión previsional. Lo que en la praxis le otorgó a la
industria financiera -su controlante mayoritario- un espacio de valorización que le
era históricamente ajeno. La “conquista” de dicho espacio le significó la captura de
recursos por unos u$s8.000 millones con más el poder que le otorgaba la facultad
de direccionar los recursos pensionales entre los distintos grupos económicos e
instituciones públicas que competían por la recepción de dichos fondos. Esa
experiencia terminó disminuyendo la cobertura, provocando costos fiscales de
magnitud, habilitando transferencias al sector privado que administraba las AFJP
y compañías de seguros vinculadas, y dejando una estela de promesas
incumplidas.
4. Luego de la crisis del 2001 y hasta el año 2015, se abre un periodo en el que se
impulsaron políticas de aumento de la cobertura, tanto en su extensión como en
su intensidad para los sectores de menores haberes, así como la eliminación del
mencionado régimen de capitalización, un giro copernicano al sistema instituido por
la Ley Nº 24.241. En paralelo, aumentaron también otros componentes de la
seguridad social (asignaciones familiares, prestaciones no contributivas). El
corolario fue un aumento del gasto de la seguridad social de 4,5% PBI, por mayores
casos e incremento en las prestaciones medidas en términos reales. Esos mayores
gastos contaron también con mayores recursos, que en ese periodo aumentan en
4,2% PBI, por la vuelta de los aportes personales a las arcas del Estado, el
crecimiento de la actividad económica, el aumento del empleo y la mayor
formalidad.
5. Entre los años 2002 y 2008 el gobierno nacional otorgó reajustes de haberes de
manera discrecional: diferenció fuertemente entre la movilidad para las
jubilaciones mínimas y el resto. El presente trabajo calculó el potencial efecto fiscal
que el Estado hubiere tenido en el caso de haberse otorgado la movilidad según el
índice RIPTE para las prestaciones mayores a la mínima: los montos adicionales al
gasto de la seguridad social hubieran significado un máximo anual de 0,47% PBI,
cuantía que no hubiera comprometido las finanzas de la Seguridad Social, atento el
superávit observado en 2004 - 2010. Ello sugiere que la licuación parcial de haberes
que generó dicha discrecionalidad no financió otras prestaciones de la seguridad
social, ni los aumentos de la jubilación mínima, ni la política de moratoria
previsional. También muestra que en ese periodo existía espacio fiscal para aplicar
152
a la solución -al menos parcialmente- del problema de reajuste de haberes que se
había generado en la población beneficiaria. Dicha inacción ayudó a incrementar
el tamaño de la deuda implícita asociada.
6. Desde el punto de vista presupuestario, el sistema previsional en su conjunto, esto
es, incluyendo, además de las Jubilaciones y Pensiones contributivas y
semicontributivas del SIPA, las Pensiones no Contributivas, los regímenes de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad y otros regímenes particulares, presenta déficits
en todo el período analizado. El mismo es cubierto parcialmente mediante la
afectación de recursos tributarios entre 1995 y 2003. A partir de 2004 y hasta el año
2016 dicha afectación genera superávits, dando origen, a mediados del año 2007,
al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (Decreto Nº 897/07).
7. Las prestaciones previsionales administradas por ANSES en su componente
estrictamente contributivo, es decir, sin incluir las prestaciones originadas en la
moratoria previsional y la PUAM, son financieramente deficitarias con una
tendencia creciente entre 1995 y 2001 para revertir su trayectoria hasta hacerse
superavitario entre los años 2010 y 2015. Dicha trayectoria decreciente del déficit
es consecuencia de la licuación parcial del gasto previsional, del aumento de la
actividad económica y de la formalidad, del aumento de las contribuciones
patronales por la vía de la eliminación de las remuneraciones máximas imponibles
para su determinación y, a partir de 2009, de los aportes personales antes
destinados al régimen de capitalización.
8. La fórmula de movilidad de las prestaciones determinada por la Ley Nº 26.417, en
la práctica de los años 2009-2015 tuvo un efecto redistributivo a favor de la
población beneficiaria; es decir, mejoró las prestaciones en términos reales y
significó un aumento en términos de PBI. Este “virtuosismo” de la movilidad
previsional puede contrastar con la suerte de otras políticas presupuestarias en al
menos un sentido: ¿quién y por qué se decide la mejora relativa de un sector
respecto de otro? La mejora en la suficiencia de las prestaciones previsionales es
un objetivo loable, pero el mecanismo automático puede hacer menos eficiente
la redistribución.
9. Las políticas previsionales que han venido siendo impulsadas por la Coalición
Cambiemos, a lo largo del periodo 2016-2018, se pueden agrupar según los distintos
objetivos que han buscado satisfacer:
a. Políticas que segmentan o estratifican el universo de beneficiarios: crea la
PUAM para los trabajadores que no reúnen los requisitos del sistema
contributivo (universo recientemente recortado a los sujetos de asistencia por
su vulnerabilidad social) con un monto igual al 80% de la jubilación mínima y
otras características más restrictivas; garantiza el 82% del salario mínimo vital
153
y móvil para los beneficios obtenidos sin moratoria previsional; impulsa el
Programa de Reparación Histórica que otorga un reajuste para aquellos casos
sin actualización de las remuneraciones que sirven para el cálculo del haber
inicial (periodos 1991-1995 y 2002-2008).
b. Políticas que cambian la cuantía del haber previsional, es decir que afectan la
tasa de sustitución del salario: modifica la fórmula de movilidad definiéndola
como un mix entre inflación (70%) y evolución salarial (30%); y en el arranque
omite indexar un trimestre completo, teniendo la incorporación del IPC dos
aristas: el deseo de eliminar el efecto redistributivo automático antes
mencionado y el interés por asociar la movilidad a la evolución de precios de
una canasta de bienes representativa del consumo de la población total, más
allá de la canasta de la población adulto mayor.
c. Políticas que imprimen otro carácter al Fondo de Garantía de Sustentabilidad:
como el financiamiento del mencionado PRHJP por cuenta del FGS, que llevan
a que el Estado Nacional haya proyectado su práctica desaparición de aquí a 20
años.
d. Políticas tendientes a modificar la composición de los recursos de la Seguridad
Social. Hacia fines de 2017 se impulsó una reducción gradual de las
contribuciones patronales, que hacia 2022 se calcula en torno al 40% de la
alícuota vigente a 2017. También se eliminó el impuesto a las ganancias como
fuente de financiamiento y se incorporó la totalidad de lo recaudado por el
impuesto al cheque. En esta reingeniería subyace también el fallo de la CSJN en
torno a la eliminación del destino al sistema previsional del 15% de la masa de
impuestos coparticipables, que regía desde el acuerdo entre Nación y
provincias del año 1992.
10. El carácter contributivo del sistema resultó jaqueado por sus ingentes necesidades
de financiamiento. Desde la década de 1980 se sumaron cuantiosos recursos de
origen tributario que tampoco bastaron para equilibrar sus finanzas. En los años ‘90
cambia la composición al reducirse las contribuciones patronales y derivarse los
aportes personales a capitalización, a la vez, que, en paralelo, se aumentaba la
afectación de recursos tributarios a la seguridad social. Pero además se requirió
enfrentar los efectos reductores de recursos fiscales derivados del desempleo, la
precarización laboral y el estancamiento del valor agregado. Ello enfatiza el vínculo
entre la evolución macroeconómica y los recursos del sistema previsional. Entre
1974 y 2017, la informalidad ascendió desde un 24% a un 33% del total del empleo.
Entre 2011 y 2015, la argentina reconoce una reducción de su valor agregado per
cápita y entre 2015 y 2019, según las previsiones presupuestarias, en su valor
agregado bruto. Esta relación resulta clave para entender la sustentabilidad de la
previsión social.
154
11. Al año 2018, el 55% de los beneficios y el 36% del gasto previsional se destinan a
atender las prestaciones derivadas de las moratorias previsionales. Esta
circunstancia se vincula de la decisión política de otorgar cobertura de forma
prácticamente universal. El resultado social más palpable de ello resulta su efecto
en la pobreza, que para los adultos mayores se mantiene en 6,9%, con una
indigencia del 0,8% según datos del INDEC correspondientes al primer semestre de
2018. Allí existe un doble efecto: en la reducción de las tasas y en la brecha de la
pobreza (Banco Mundial, 2014). Pero esto también pone de relieve una
problemática central: la importancia del sector informal de la economía y del
trabajo no remunerado, con colectivos laborales que no logran reunir los estrictos
requisitos para acceder al sistema contributivo. Así, las moratorias previsionales y
luego la PUAM representan las formas en que el Estado argentino enfrentó los
efectos previsionales de una realidad caracterizada por la precarización laboral.
12. El haber medio jubilatorio en proporción al índice RIPTE (proxi de la tasa de
sustitución del salario) fue 42% en 2017, valor ubicado entre la insuficiencia de
recursos y el umbral de independencia económica del adulto mayor. Ello parece
estar lejos de la idea sostenida por organismos internacionales referida a que la
tasa de reemplazo es alta en la Argentina. El sistema contributivo sigue asociado al
mercado laboral, con el Estado en un rol redistribuidor.
13. También hay una problemática asociada a la “dispersión” en los montos de los
beneficios, vinculado a por lo menos dos situaciones:
a. la capacidad de ciertos grupos con mayor poder de negociación que logran
concretar mejores condiciones respecto del resto, más allá de la
heterogeneidad de los colectivos laborales;
b. la fenomenal litigiosidad previsional, fruto fundamentalmente de los
incumplimientos del Estado al derecho previsional instaurado y a la “inacción”
del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo para resolver la cuestión de la
movilidad. Esa litigiosidad obligó al poder judicial a expedirse en materias que
eran resorte de otros poderes. Ello generó casos de altos haberes disociados de
las generales de la ley.
14. Pero la cuestión de la litigiosidad y la mencionada inacción de ambos poderes
(Ejecutivo y Legislativo), tuvo y tendrá costos adicionales sobre la sociedad en su
conjunto. Por ejemplo, la CSJN determinó que la actualización de las
remuneraciones que componen el haber inicial, en los casos anteriores al 2009,
deben calcularse conforme la aplicación del ISBIC en lugar del RIPTE. Es claro que
dicha cuestión habría implicado un menor costo social de haberse ocupado el Poder
Legislativo de tratar la cuestión luego de la crisis del 2001.
155
15. El sistema previsional argentino acepta y necesita la revisión de sus institutos. Se
mencionan algunas temáticas:
a. La existencia de reglas no del todo consistentes en relación a la posibilidad de
tener más de un beneficio (jubilación y pensión), solo restringido por el tope en
el monto a percibir por el beneficiario aplicado a la suma de las prestaciones.
Ello es visible, por ejemplo, en la posibilidad de obtener, a lo largo de la vida
múltiples pensiones por fallecimiento.
b. El análisis de la edad de retiro tomando en cuenta la tendencia al aumento de
la esperanza de vida de la población vis a vis los problemas para generar empleo
registrado, en especial para la población joven.
c. La inclusión de las problemáticas de género que inciden en las dificultades
adicionales que las mujeres tienen para cumplimentar los requisitos del sistema
contributivo, en presencia de discriminación laboral, segmentación
ocupacional y reparto desigual de las tareas de cuidado, entre otras cuestiones.
d. La cuestión de las cajas provinciales que no han sido transferidas, que
presentan mejores condiciones de acceso y de cálculo de las prestaciones que
el sistema nacional y cuyos déficits son financiados, al menos parcialmente, por
el Estado Nacional.
e. La pérdida en el poder adquisitivo de las prestaciones, derivada de tener una
movilidad asociada al IPC general y no a un índice de precios referido a la
canasta representativa del consumo de los adultos mayores.
16. El principal desafío de la sociedad para encontrar un camino sustentable a su
previsión social no es otro que el del aumento de su productividad agregada y el
consenso político social para distribuir el fruto de dichos recursos. Esos han sido los
pilares de la construcción de la Seguridad Social y sigue siendo la respuesta central
ante las problemáticas mencionadas. Así, la reducción de la tasa de sostenimiento
(activos/pasivos) observada pasa a segundo término, si se acepta la posibilidad de
abandonar la lógica de la contributividad como principal fuente de financiamiento
y mecanismo central de acceso a las prestaciones.
Lograr una macroeconomía para la Seguridad Social y un sistema de Seguridad Social
que genere sinergias al conjunto, es la manera de resolver la problemática de su
sustentabilidad. Ello obtura pensar el largo plazo con las restricciones del presente.
Resulta impensable el diseño de un tipo de reforma que solucione de una vez y en forma
permanente los problemas presentes y futuros de la previsión social, pero sin dudas es
importante la definición de una visión estratégica, que surja de un consenso político y
social, que permita el diseño e implementación de políticas que conlleven al logro de
156
los objetivos planteados, que mejoren las variables del Sistema, que impulsen la
formalidad de los mercados laborales y coordinen los mecanismos no contributivos de
protección social en pos de consensuar la forma que adoptará su financiamiento.
157
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Suriano, J. (1999). “Estado y conflicto social: el caso de la huelga de maquinistas
ferroviarios de 1912”. En: Lucita, E. (1999). “La patria en el riel”. Colihue.
Villagra, K. (2010): “Guía Práctica Profesional: Sistema Informático para Contribuyentes
Autónomos y/o Monotributistas (SICAM)”. Editorial Estudio.
162
ANEXO ESTADÍSTICO
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ANSES 15.020 16.284 16.303 16.377 16.584 16.699 15.972
IAF 1.174 1.178 1.178 1.184 1.200 1.174 1.094
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones
de la Policía Federal591 544 548 574 574 571 549
Gendarmería 163 164 165 165 170 167 162
Prefectura 100 99 102 102 107 106 106
Servicio Penitenciario 64 71 76 80 83 87 85
Desarrollo Social 504 503 577 569 563 673 756
Registro Nacional de Trabajadores y
Empleadores Agrarios (RENATEA)0 0 0 0 0 0 0
Consejo de la Magistratura 15 15 14 13 12 12 10
Parques Nacionales 0 0 0 1 1 1 1
Resto 4 3 3 0 4 5 20
Total 17.635 18.861 18.967 19.065 19.298 19.496 18.754
Cuadro Nº 26: Gasto de la Función Seguridad Social por Servicio Administrativo Financiero
Millones de pesos corrientes
SAF 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ANSES 16.194 17.858 21.033 24.763 31.607 49.830 65.184
IAF 1.136 1.396 1.433 1.448 1.461 1.681 1.943
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones
de la Policía Federal538 730 742 827 971 1.196 1.462
Gendarmería 164 206 214 209 206 244 291
Prefectura 108 133 135 141 146 171 203
Servicio Penitenciario 89 119 128 139 172 210 266
Desarrollo Social 645 728 1.047 1.328 2.005 3.225 4.669
Registro Nacional de Trabajadores y
Empleadores Agrarios (RENATEA)0 0 0 0 0 0 0
Consejo de la Magistratura 9 9 9 10 10 11 13
Parques Nacionales 1 1 1 0 1 2 2
Resto 4 53 4 1 1 1 1
Total 18.889 21.232 24.746 28.867 36.580 56.570 74.033
Cuadro Nº 26: Gasto de la Función Seguridad Social por Servicio Administrativo Financiero (Continuación)
Millones de pesos corrientes
163
SAF 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ANSES 86.133 113.988 150.536 200.723 265.753 357.051 516.130
IAF 2.360 2.795 3.275 4.595 7.046 10.581 14.393
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones
de la Policía Federal2.053 3.210 3.928 5.041 6.408 8.580 11.609
Gendarmería 374 672 910 1.099 1.354 1.566 2.111
Prefectura 277 414 546 716 893 1.158 1.515
Servicio Penitenciario 334 560 898 1.283 1.533 1.993 2.708
Desarrollo Social 6.851 9.964 14.950 23.018 31.809 44.329 62.495
Registro Nacional de Trabajadores y
Empleadores Agrarios (RENATEA)0 0 0 0 0 0 491
Consejo de la Magistratura 14 17 20 27 33 44 62
Parques Nacionales 2 2 7 7 16 25 34
Resto 1 0 0 0 0 0 0
Total 98.399 131.623 175.070 236.509 314.845 425.326 611.547
Cuadro Nº 26: Gasto de la Función Seguridad Social por Servicio Administrativo Financiero (Continuación)
Millones de pesos corrientes
SAF 2016 2017 2018
ANSES 755.743 1.026.454 1.296.101
IAF 20.453 30.102 33.650
Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones
de la Policía Federal15.948 22.110 25.262
Gendarmería 3.757 5.786 6.257
Prefectura 2.785 4.206 4.604
Servicio Penitenciario 3.682 4.838 5.793
Desarrollo Social 80.051 102.035 121.490
Registro Nacional de Trabajadores y
Empleadores Agrarios (RENATEA)587 0 0
Consejo de la Magistratura 87 111 177
Parques Nacionales 53 73 67
Resto 0 1 1
Total 883.144 1.195.717 1.493.400
Cuadro Nº 26: Gasto de la Función Seguridad Social por Servicio Administrativo
Financiero (Continuación)
Millones de pesos corrientes
164
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ANSES 85,2 86,3 86,0 85,9 85,9 85,7 85,2 85,7 84,1 85,0
IAF 6,7 6,2 6,2 6,2 6,2 6 5,8 6,0 6,6 5,8
Caja de Policía 3,3 2,9 2,9 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 3,4 3,0
Resto fuerzas de seguridad 1,9 1,8 1,8 1,8 1,9 1,8 1,9 1,9 2,2 1,9
Resto 2,9 2,8 3,1 3,1 3,0 3,5 4,2 3,5 3,7 4,3
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Cuadro Nº 27: Participación porcentual de los gastos por SAF en el Gasto de la Función SS
SAF 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ANSES 85,8 86,4 88,1 88,0 87,5 86,6 86,0 84,9 84,4 83,9
IAF 5 4,0 3,0 2,6 2,4 2,1 1,9 1,9 2,2 2,5
Caja de Policía 2,9 2,7 2,1 2,0 2,1 2,4 2,2 2,1 2,0 2,0
Resto fuerzas de seguridad 1,7 1,4 1,1 1,0 1,0 1,3 1,3 1,3 1,2 1,1
Resto 4,6 5,5 5,7 6,3 7,0 7,6 8,6 9,7 10,1 10,4
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Cuadro Nº 27: Participación porcentual de los gastos por SAF en el Gasto de la Función SS (Continuación)
SAF 2015 2016 2017 2018
ANSES 84,4 85,6 85,8 86,8
IAF 2,4 2,3 2,5 2,3
Caja de Policía 1,9 1,8 1,8 1,7
Resto fuerzas de seguridad 1 1,2 1,2 1,1
Resto 10,2 9,1 8,5 8,1
Total 100 100 100 100
Cuadro Nº 27: Participación porcentual de los gastos por SAF en el
Gasto de la Función SS (Continuación)
165
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ANSES 13.338 14.468 14.662 14.705 14.672 14.736 14.112
Jubilaciones y/o Retiros 9.301 10.097 10.556 10.183 10.121 10.175 9.701
Pensiones 4.037 4.371 4.106 4.522 4.552 4.561 4.411
IAF 1.166 1.171 1.171 1.177 1.194 1.168 1.089
Jubilaciones y/o Retiros 1.166 1.171 839 845 856 784 741
Pensiones 0 0 333 332 337 384 347
Caja de Policía 584 537 541 551 566 563 544
Jubilaciones y/o Retiros 447 406 424 432 411 411 395
Pensiones 137 131 117 119 155 152 149
Gendarmería 163 164 165 165 170 167 162
Jubilaciones y/o Retiros 134 133 133 127 132 132 125
Pensiones 30 31 32 37 37 35 37
Prefectura 100 99 101 101 107 106 105
Jubilaciones y/o Retiros 71 71 72 71 76 75 75
Pensiones 28 28 30 30 31 31 30
Servicio Penitenciario 63 70 75 79 82 86 85
Jubilaciones y/o Retiros 50 53 57 60 69 72 71
Pensiones 13 17 18 19 13 14 14
Desarrollo Social 504 497 567 551 547 654 740
Pensiones 504 497 567 551 547 654 740
Consejo Magistratura 15 15 14 13 12 12 10
Jubilaciones y/o Retiros 12 13 12 10 9 8 7
Pensiones 3 2 3 3 3 3 3
Parques Nacionales 0 0 0 1 1 1 1
Jubilaciones y/o Retiros 0 0 0 1 1 1 1
Resto 1 1 1 0 0 5 0
Jubilaciones y/o Retiros 1 1 1 0 0 5 0
Total Gasto Prestacional
Previsional15.934 17.023 17.298 17.344 17.351 17.498 16.849
Cuadro Nº 28: Gasto previsional por SAF.
En millones de $ corrientes.
166
SAF 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ANSES 13.860 15.568 17.806 20.127 26.375 43.935 55.616
Jubilaciones y/o Retiros 9.783 10.686 11.801 13.027 17.446 32.267 41.390
Pensiones 4.078 4.882 6.005 7.100 8.929 11.668 14.226
IAF 1.131 1.390 1.428 1.441 1.453 1.671 1.930
Jubilaciones y/o Retiros 764 961 1.003 1.012 1.022 1.190 1.142
Pensiones 368 430 425 429 430 481 787
Caja de Policía 533 725 735 820 962 1.182 1.443
Jubilaciones y/o Retiros 389 528 568 653 743 860 1.033
Pensiones 144 197 167 167 219 322 410
Gendarmería 164 206 214 209 206 244 291
Jubilaciones y/o Retiros 125 153 122 110 112 140 173
Pensiones 39 53 93 99 94 104 118
Prefectura 107 131 134 141 146 170 202
Jubilaciones y/o Retiros 76 82 65 71 75 98 120
Pensiones 32 50 69 70 70 72 82
Servicio Penitenciario 88 118 127 137 170 208 263
Jubilaciones y/o Retiros 71 96 105 114 145 174 217
Pensiones 17 21 22 23 25 34 46
Desarrollo Social 633 716 1.034 1.317 1.990 3.211 4.656
Pensiones 633 716 1.034 1.317 1.990 3.211 4.656
Consejo Magistratura 9 9 9 10 10 11 13
Jubilaciones y/o Retiros 6 5 5 5 5 5 6
Pensiones 4 4 4 5 5 6 7
Parques Nacionales 1 1 1 0 1 2 2
Jubilaciones y/o Retiros 1 1 1 0 1 2 2
Resto 0 0 1 1 1 1 1
Jubilaciones y/o Retiros 0 0 1 1 1 1 1
Total Gasto Prestacional
Previsional16.527 18.865 21.489 24.204 31.314 50.634 64.416
Cuadro Nº 28: Gasto previsional por SAF. (Continuación)
En millones de $ corrientes.
167
SAF 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ANSES 70.903 88.358 122.009 168.715 222.972 295.607 433.432
Jubilaciones y/o Retiros 53.159 66.470 92.003 127.150 168.337 222.689 332.676
Pensiones 17.744 21.887 30.006 41.565 54.634 72.919 100.756
IAF 2.342 2.773 3.247 4.560 7.002 10.529 14.323
Jubilaciones y/o Retiros 1.604 1.929 2.299 3.278 4.448 7.417 9.604
Pensiones 738 844 948 1.282 2.553 3.112 4.718
Caja de Policía 2.021 3.167 3.887 4.995 6.354 8.515 11.520
Jubilaciones y/o Retiros 1.490 2.194 2.669 2.993 4.123 5.477 7.492
Pensiones 532 973 1.218 2.001 2.231 3.037 4.028
Gendarmería 374 672 910 1.099 1.354 1.566 2.111
Jubilaciones y/o Retiros 183 358 522 582 824 1.122 1.376
Pensiones 192 315 388 517 529 444 735
Prefectura 275 411 541 712 888 1.151 1.488
Jubilaciones y/o Retiros 136 140 194 273 398 471 628
Pensiones 139 272 347 439 490 679 860
Servicio Penitenciario 329 553 887 1.274 1.522 1.973 2.682
Jubilaciones y/o Retiros 275 495 776 1.128 1.335 1.713 2.117
Pensiones 54 58 110 146 188 260 566
Desarrollo Social 6.831 9.938 14.911 22.969 31.731 44.166 62.266
Pensiones 6.831 9.938 14.911 22.969 31.731 44.166 62.266
Consejo Magistratura 14 17 20 27 33 44 62
Jubilaciones y/o Retiros 6 7 9 12 17 20 30
Pensiones 8 10 11 15 17 24 32
Parques Nacionales 2 2 7 7 16 25 34
Jubilaciones y/o Retiros 2 2 7 7 16 25 34
Resto 1 0 0 0 0 0 0
Jubilaciones y/o Retiros 1 0 0 0 0 0 0
Total Gasto Prestacional
Previsional83.092 105.892 146.418 204.357 271.872 363.574 527.917
Cuadro Nº 28: Gasto previsional por SAF. (Continuación)
En millones de $ corrientes.
168
SAF 2016 2017 2018
ANSES 603.990 845.202 1.074.528
Jubilaciones y/o Retiros 468.140 650.252 816.733
Pensiones 135.850 194.950 257.795
IAF 20.358 29.986 33.512
Jubilaciones y/o Retiros 13.859 17.808 23.587
Pensiones 6.499 12.178 9.924
Caja de Policía 15.830 21.952 25.044
Jubilaciones y/o Retiros 10.254 13.672 18.519
Pensiones 5.576 8.280 6.525
Gendarmería 3.757 5.786 6.220
Jubilaciones y/o Retiros 2.481 3.753 3.861
Pensiones 1.276 2.034 2.359
Prefectura 2.779 4.193 4.593
Jubilaciones y/o Retiros 1.124 1.838 2.058
Pensiones 1.655 2.355 2.536
Servicio Penitenciario 3.650 4.793 5.752
Jubilaciones y/o Retiros 2.966 3.994 4.649
Pensiones 684 800 1.103
Desarrollo Social 79.942 101.844 120.828
Pensiones 79.942 101.844 120.828
Consejo Magistratura 87 111 177
Jubilaciones y/o Retiros 44 52 88
Pensiones 42 59 89
Parques Nacionales 53 73 67
Jubilaciones y/o Retiros 53 73 67
Resto 0 1 1
Jubilaciones y/o Retiros 0 1 1
Total Gasto Prestacional
Previsional730.446 1.013.941 1.270.722
Cuadro Nº 28: Gasto previsional por SAF. (Continuación)
En millones de $ corrientes.
SAF 1995 2000 2005 2010 2017 2018 2019 2020 2021 2022
ANSES 83,7 85,0 84,8 84,8 84,5 84,2 83,7 83,8 82,5 82,9
IAF 7,3 6,9 6,8 6,8 6,9 6,7 6,5 6,8 7,4 6,6
Caja de Policía 3,7 3,2 3,1 3,2 3,3 3,2 3,2 3,2 3,8 3,4
Gendarmería 1 1,0 1,0 1,0 1,0 1 1,0 1,0 1,1 1,0
Prefectura Naval 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,6
Servicio Penitenciario 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6
Desarrollo Social 3,2 2,9 3,3 3,2 3,2 3,7 4,4 3,8 3,8 4,8
Consejo Magistratura 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0
Parques Nacionales 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
Resto 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
Total Gasto Prestacional
Previsional100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Cuadro Nº 29: Participación del gasto en jubilaciones y pensiones por SAF.
En %
169
SAF 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ANSES 83,2 84,2 86,8 86,3 85,3 83,4 83,3 82,6 82,0 81,3
IAF 6 4,6 3,3 3,0 2,8 2,6 2,2 2,2 2,6 2,9
Caja de Policía 3,4 3,1 2,3 2,2 2,4 3 2,7 2,4 2,3 2,3
Gendarmería 0,9 0,7 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4
Prefectura Naval 0,6 0,5 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3
Servicio Penitenciario 0,6 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5
Desarrollo Social 5,4 6,4 6,3 7,2 8,2 9,4 10,2 11,2 11,7 12,1
Consejo Magistratura 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
Parques Nacionales 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
Resto 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0
Total Gasto Prestacional
Previsional100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Cuadro Nº 29: Participación del gasto en jubilaciones y pensiones por SAF. (Continuación)
En %
SAF 2015 2016 2017 2018
ANSES 82,1 82,7 83,4 84,6
IAF 2,7 2,8 3 2,6
Caja de Policía 2,2 2,2 2,2 2
Gendarmería 0,4 0,5 0,6 0,5
Prefectura Naval 0,3 0,4 0,4 0,4
Servicio Penitenciario 0,5 0,5 0,5 0,5
Desarrollo Social 11,8 10,9 10 9,5
Consejo Magistratura 0,0 0,0 0 0
Parques Nacionales 0,0 0,0 0 0
Resto 0,0 0,0 0 0
Total Gasto Prestacional
Previsional100 100 100 100
En %
Cuadro Nº 29: Participación del gasto en jubilaciones y
pensiones por SAF. (Continuación)
170
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ANSES -4.810 -7.672 -7.521 -7.880 -8.939 -9.279 -10.488
AyC 9.439 7.906 8.087 7.719 6.750 6.518 4.745
JRP 14.250 15.578 15.608 15.599 15.688 15.797 15.233
IAF -865 -870 -854 -868 -894 -867 -811
AyC 301 301 317 310 300 302 278
JRP 1.166 1.171 1.171 1.177 1.194 1.168 1.089
Caja de Policía -467 -416 -423 -432 -444 -445 -429
AyC 117 120 118 119 123 118 115
JRP 584 537 541 551 566 563 544
Gendarmería -135 -133 -132 -131 -132 -131 -128
AyC 29 32 33 34 37 37 34
JRP 163 164 165 165 170 167 162
Prefectura -71 -73 -73 -71 -77 -74 -76
AyC 28 26 28 30 30 32 29
JRP 100 99 101 101 107 106 105
Servicio Penitenciario -46 -53 -60 -62 -66 -71 -69
AyC 17 17 15 17 17 15 16
JRP 63 70 75 79 82 86 85
Desarrollo Social -504 -497 -567 -551 -547 -654 -740
Pensiones 504 497 567 551 547 654 740
Consejo Magistratura -15 -15 -14 -13 -12 -12 -10
AyC 0 0 0 0 0
JRP 15 15 14 13 12 12 10
Parques Nacionales 0 0 1 0 1 1 1
AyC 0 0 1 1 1 1 1
JRP 0 0 0 1 1 1 1
Resto -1 -1 -1 0 -4 -5 -5
AyC 0 0 0 0 0
JRP 1 1 1 0 4 5 5
Total Déficit Prestacional
Previsional-6.914 -9.732 -9.646 -10.008 -11.113 -11.536 -12.755
Cuadro Nº 30: Ingresos por aportes y contribuciones (AyC); en Jubilaciones, Retiros y Pensiones
(JRP) y resultado, por SAF.
En millones de pesos corrientes.
171
SAF 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ANSES -9.371 -10.384 -10.750 -10.850 -12.412 -15.024 -22.215
AyC 5.689 6.628 8.750 10.930 16.006 31.445 37.456
JRP 15.060 17.012 19.500 21.781 28.417 46.469 59.672
IAF -806 -877 -938 -919 -926 -1.142 -1.366
AyC 325 514 489 522 526 529 564
JRP 1.131 1.390 1.428 1.441 1.453 1.671 1.930
Caja de Policía -415 -543 -539 -611 -745 -902 -1.139
AyC 118 182 197 210 217 280 304
JRP 533 725 735 820 962 1.182 1.443
Gendarmería -124 -151 -157 -144 -139 -170 -213
AyC 40 55 58 64 67 73 78
JRP 164 206 214 209 206 244 291
Prefectura -74 -84 -87 -92 -96 -119 -150
AyC 34 47 48 49 49 51 52
JRP 107 131 134 141 146 170 202
Servicio Penitenciario -72 -93 -100 -108 -138 -175 -227
AyC 16 25 27 29 31 33 36
JRP 88 118 127 137 170 208 263
Desarrollo Social -633 -716 -1.034 -1.317 -1.990 -3.211 -4.656
Pensiones 633 716 1.034 1.317 1.990 3.211 4.656
Consejo Magistratura -9 -9 -9 -10 -10 -11 -13
AyC 0 0 0 0 0 0
JRP 9 9 9 10 10 11 13
Parques Nacionales 1 1 1 0 1 2 4
AyC 1 1 1 0 3 4 6
JRP 1 1 1 0 1 2 2
Resto -4 -3 -4 -1 -1 -1 -1
AyC 0 0 0 0 0 0
JRP 4 3 4 1 1 1 1
Total Déficit Prestacional
Previsional-11.507 -12.859 -13.616 -14.054 -16.456 -20.752 -29.975
Cuadro Nº 30: Ingresos por aportes y contribuciones (AyC); en Jubilaciones, Retiros y Pensiones
(JRP) y resultado, por SAF. (Continuación)
En millones de pesos corrientes.
172
SAF 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ANSES -20.371 -21.773 -29.266 -44.504 -60.179 -89.465 -154.347
AyC 55.895 73.651 99.376 132.664 174.087 221.342 302.080
JRP 76.266 95.425 128.642 177.168 234.265 310.807 456.427
IAF -1.775 -2.129 -2.445 -3.234 -4.291 -6.399 -8.620
AyC 567 644 802 1.326 2.711 4.130 5.702
JRP 2.342 2.773 3.247 4.560 7.002 10.529 14.323
Caja de Policía -1.613 -2.376 -2.827 -3.550 -4.678 -5.658 -7.366
AyC 408 791 1.061 1.445 1.677 2.856 4.154
JRP 2.021 3.167 3.887 4.995 6.354 8.515 11.520
Gendarmería -223 -159 -287 -290 -270 187 221
AyC 151 514 622 809 1.084 1.753 2.332
JRP 374 672 910 1.099 1.354 1.566 2.111
Prefectura -163 -166 -230 -302 -379 -154 0
AyC 112 245 311 409 509 997 1.488
JRP 275 411 541 712 888 1.151 1.488
Servicio Penitenciario -267 -423 -683 -1.077 -1.280 -1.624 -2.036
AyC 63 129 203 197 242 349 646
JRP 329 553 887 1.274 1.522 1.973 2.682
Desarrollo Social -6.831 -9.938 -14.911 -22.969 -31.731 -44.166 -62.266
Pensiones 6.831 9.938 14.911 22.969 31.731 44.166 62.266
Consejo Magistratura -14 -17 -20 -27 -33 -44 -62
AyC 0 0 0 0 0
JRP 14 17 20 27 33 44 62
Parques Nacionales 6 9 7 12 8 7 -1
AyC 8 11 14 19 24 31 34
JRP 2 2 7 7 16 25 34
Resto -1 0 0 0 0 0 0
AyC 0 0 0 0 0
JRP 1 0 0 0 0 0 0
Total Déficit Prestacional
Previsional-31.251 -36.973 -50.663 -75.941 -102.833 -147.316 -234.476
Cuadro Nº 30: Ingresos por aportes y contribuciones (AyC); en Jubilaciones, Retiros y Pensiones
(JRP) y resultado, por SAF. (Continuación)
En millones de pesos corrientes.
173
SAF 2016 2017 2018
ANSES -247.487 -379.879 -504.354
AyC 392.249 509.527 625.374
JRP 639.736 889.406 1.129.728
IAF -12.332 -17.933 -19.562
AyC 8.026 12.053 13.949
JRP 20.358 29.986 33.512
Caja de Policía -10.275 -13.360 -15.550
AyC 5.555 8.592 9.494
JRP 15.830 21.952 25.044
Gendarmería -364 -1.474 -1.277
AyC 3.393 4.312 4.944
JRP 3.757 5.786 6.220
Prefectura -708 -1.467 -1.652
AyC 2.071 2.725 2.941
JRP 2.779 4.193 4.593
Servicio Penitenciario -2.730 -3.547 -4.346
AyC 920 1.247 1.406
JRP 3.650 4.793 5.752
Desarrollo Social -79.942 -101.844 -120.828
Pensiones 79.942 101.844 120.828
Consejo Magistratura -87 -111 -177
AyC 0
JRP 87 111 177
Parques Nacionales -13 -15 24
AyC 39 58 91
JRP 53 73 67
Resto 0 -1 -1
AyC 0
JRP 0 1 1
Total Déficit Prestacional
Previsional-353.937 -519.630 -667.722
Cuadro Nº 30: Ingresos por aportes y contribuciones
(AyC); en Jubilaciones, Retiros y Pensiones (JRP) y
resultado, por SAF. (Continuación)
En millones de pesos corrientes.
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ANSES 1,7 2,6 2,4 2,4 2,9 3,0 3,6 2,8 2,5 2,2
IAF 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2
Caja de Policía 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Gendarmería 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Prefectura 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Servicio Penitenciario 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Desarrollo Social 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2
Consejo Magistratura 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Parques Nacionales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Resto 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Total Déficit Prestacional
Previsional2,5 3,3 3,0 3,1 3,6 3,7 4,4 3,4 3,2 2,8
Cuadro Nº 31: Déficit prestacional previsional por Servicio Administrativo Financiero
En % del PBI.
174
SAF 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ANSES 1,9 1,7 1,7 1,9 1,6 1,3 1,3 1,7 1,8 2,0
IAF 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Caja de Policía 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Gendarmería 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Prefectura 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Servicio Penitenciario 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Desarrollo Social 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,6 0,7 0,9 0,9 1,0
Consejo Magistratura 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Parques Nacionales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Resto 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Total Déficit Prestacional
Previsional2,4 2,3 2,3 2,6 2,5 2,2 2,3 2,9 3,1 3,2
Cuadro Nº 31: Déficit prestacional previsional por Servicio Administrativo Financiero (Continuación)
En % del PBI.
SAF 2015 2016 2017 2018
ANSES 2,6 3,0 3,6 4,1
IAF 0,1 0,2 0,2 0,2
Caja de Policía 0,1 0,1 0,1 0,1
Gendarmería 0,0 0,0 0,0 0,0
Prefectura 0,0 0,0 0,0 0,0
Servicio Penitenciario 0,0 0,0 0,0 0,0
Desarrollo Social 1,0 1,0 1,0 1,0
Consejo Magistratura 0,0 0,0 0,0 0,0
Parques Nacionales 0,0 0,0 0,0 0,0
Resto 0,0 0,0 0,0 0,0
Total Déficit Prestacional
Previsional3,9 4,3 4,9 5,4
Cuadro Nº 31: Déficit prestacional previsional por Servicio
Administrativo Financiero (Continuación)
En % del PBI.
175
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ingresos Corrientes 14.815 13.927 16.152 16.285 15.105 15.513
Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social 11.682 9.902 10.238 9.916 9.027 8.816
Aportes Personales 2.234 1.697 1.535 1.158 1.027 1.184
Contribuciones Patronales 7.576 6.584 6.969 7.023 6.329 6.028
INSSJyP 1.871 1.620 1.734 1.735 1.671 1.604
Ingresos No Tributarios 4 6 3 4 16 5
Ingresos Tributarios 3.121 3.987 5.879 6.351 6.060 6.690
Bienes personales 282 458 30 48 34 39
Adicional Cigarril los 0 0 0 66 265 493
Monotributo Impositivo 0 0 0 0 0 245
Régimen de Sinceramiento Fiscal Ley Nº 27.260 0 0 0 0 0 0
Combustibles Líquidos 0 257 2.031 1.828 1.733 1.677
Internos Unificados 0 0 0 290 178 108
IVA 1.596 1.907 2.149 2.217 1.999 2.031
Ganancias 1.243 1.365 1.669 1.902 1.851 2.096
Impuesto al Cheque 0 0 0 0 0 0
Rentas de la Propiedad 8 32 32 14 3 1
Transferencias Corrientes 0 0 0 0 0 0
Gastos Corrientes 17.684 18.972 18.927 18.935 19.046 19.159
Actividades Centrales 212 308 222 302 240 214
Seguridad Social 201 173 135 227 236 212
Deuda Pública 11 135 86 75 4 2
Prestaciones Previsionales 13.718 14.111 13.284 13.271 13.263 13.337
Atención Ex-Cajas Provinciales 0 1.009 1.973 2.007 2.021 1.980
Atención Pensiones Ex-Combatientes y Régimen
Reparatorio Ley Nº26.9130 0 0 0 0 0
Pensión Universal para el Adulto Mayor 0 0 0 0 0 0
Complementos a las Prestaciones Previsionales 0 0 0 0 0 0
Asignaciones Familiares Pasivos 0 0 0 0 0 0
Asignaciones Universales para Protección Social 0 0 0 0 0 0
Asignaciones Familiares Activos 378 381 418 462 607 695
Cuadro Nº 32
176
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Asignaciones Familiares Sector Público Nacional 0 0 0 0 0 0
Seguro de Desempleo 376 402 317 226 286 302
Transferencias y Contribuciones a Instituciones de la
Seguridad Social y Organismos Descentralizados3.000 2.761 2.713 2.667 2.630 2.631
Salud (incluye PAMI 95-97) 2.479 2.229 2.193 2.059 2.078 2.086
Promoción y asistencia social 0 0 0 327 314 336
Seguridad Social (incluye AFIP 95 - 2001) 521 376 325 281 238 209
Trabajo 0 156 195 0 0 0
Educación y Cultura 0 0 0 0 0 0
Asistencia financiera al Programa Conectar Igualdad 0 0 0 0 0 0
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina -
PROGRESAR0 0 0 0 0 0
Resultado Económico -2.868 -5.044 -2.775 -2.649 -3.941 -3.646
Ingresos de Capital 344 99 209 87 63 83
Gastos de capital 3 7 9 14 7 5
Seguridad Social 3 7 9 14 7 5
Educación y Cultura 0 0 0 0 0 0
Resultado Financiero antes de contribuciones -2.528 -4.953 -2.575 -2.576 -3.884 -3.568
Contribuciones Figurativas 3.343 6.116 4.171 5.418 6.813 6.244
15% coparticipados 2.967 3.246 3.617 3.818 3.713 3.911
Otros 376 2.871 554 1.600 3.100 2.333
Programa Conectar-Igualdad y PROGRESAR 0 0 0 0 0 0
Restitución Coparticipados Ley 27.260 0 0 0 0 0 0
Contribuciones para financiar gastos de capital 0 0 0 0 0 0
Gastos Figurativos 2.128 2.125 2.111 2.335 2.387 2.353
IAF. 873 879 851 884 898 869
Caja de Policía 402 403 407 421 436 432
Gendarmería 0 0 0 0 0 0
Prefectura 0 0 0 71 76 75
Servicio Penitenciario Federal 50 54 59 62 66 70
Desarrollo Social (1995 incluye PNC) 512 548 537 571 618 650
Ministerio de Trabajo 0 20 34 179 144 109
Cuadro Nº 32 (Continuación)
177
SAF 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ministerio de Salud 0 0 0 0 0 0
Procuración General de la Nación 0 0 0 0 0 0
Jefatura de Gabinete 0 0 0 0 0 0
Secretaría de Cultura y Comunicación 0 0 0 0 0 1
Secretaría General 0 0 2 1 0 0
Tesorería General de la Nación 0 0 0 0 0 0
Ministerio de Defensa 206 204 205 127 132 132
Ministerio del Interior 84 18 17 18 16 15
Dirección Nacional de Vialidad 0 0 0 0 0 0
Resultado Financiero -1.312 -962 -515 506 541 323
Cuadro Nº 32 (Continuación)
178
SAF 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ingresos Corrientes 13.648 13.308 15.162 20.159 25.305 33.561
Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social 7.885 7.972 7.696 9.634 12.481 18.082
Aportes Personales 869 649 847 1.109 1.478 2.565
Contribuciones Patronales 5.547 5.743 6.508 8.524 11.003 15.517
INSSJyP 1.469 1.579 341 0 0 0
Ingresos No Tributarios 41 5 29 32 33 14
Ingresos Tributarios 5.721 5.327 7.435 10.483 12.752 15.177
Bienes personales 30 31 100 104 113 144
Adicional Cigarril los 224 176 241 336 403 402
Monotributo Impositivo 210 165 198 349 529 608
Régimen de Sinceramiento Fiscal Ley Nº 27.260 0 0 0 0 0 0
Combustibles Líquidos 1.545 1.787 1.797 1.996 2.212 2.355
Internos Unificados 109 18 72 52 61 42
IVA 1.608 1.428 2.100 3.199 3.831 4.893
Ganancias 1.995 1.721 2.927 4.446 5.603 6.734
Impuesto al Cheque 0 0 0 0 0 0
Rentas de la Propiedad 0 5 2 11 39 287
Transferencias Corrientes 0 0 0 0 0 0
Gastos Corrientes 18.038 18.303 18.891 21.733 25.537 32.607
Actividades Centrales 182 210 254 290 441 595
Seguridad Social 182 210 254 290 441 595
Deuda Pública 0 0 0 0 0 0
Prestaciones Previsionales 12.887 12.291 13.687 15.838 17.877 23.760
Atención Ex-Cajas Provinciales 1.786 1.704 1.883 1.936 2.050 2.304
Atención Pensiones Ex-Combatientes y Régimen
Reparatorio Ley Nº26.9130 0 0 36 202 312
Pensión Universal para el Adulto Mayor 0 0 0 0 0 0
Complementos a las Prestaciones Previsionales 0 494 440 615 374 512
Asignaciones Familiares Pasivos 0 238 360 361 491 513
Asignaciones Universales para Protección Social 0 0 0 0 0 0
Asignaciones Familiares Activos 617 477 483 551 1.118 1.459
Cuadro Nº 32 (Continuación)
179
SAF 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Asignaciones Familiares Sector Público Nacional 0 0 0 0 0 0
Seguro de Desempleo 354 472 237 190 206 339
Transferencias y Contribuciones a Instituciones de la
Seguridad Social y Organismos Descentralizados2.213 2.416 1.548 1.915 2.779 2.814
Salud (incluye PAMI 95-97) 2.031 1.912 985 717 789 1.017
Promoción y asistencia social 0 199 54 0 0 0
Seguridad Social (incluye AFIP 95 - 2001) 181 305 509 1.198 1.990 1.796
Trabajo 0 0 0 0 0 0
Educación y Cultura 0 0 0 0 0 0
Asistencia financiera al Programa Conectar Igualdad 0 0 0 0 0 0
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina -
PROGRESAR0 0 0 0 0 0
Resultado Económico -4.390 -4.995 -3.729 -1.573 -232 954
Ingresos de Capital 5 4 1 2 2 2
Gastos de capital 4 2 6 18 15 18
Seguridad Social 4 2 6 18 15 18
Educación y Cultura 0 0 0 0 0 0
Resultado Financiero antes de contribuciones -4.390 -4.992 -3.733 -1.589 -245 939
Contribuciones Figurativas 6.425 7.462 7.435 6.646 8.187 10.116
15% coparticipados 3.254 2.846 4.545 6.646 8.187 10.116
Otros 3.172 4.616 2.890 0 0 0
Programa Conectar-Igualdad y PROGRESAR 0 0 0 0 0 0
Restitución Coparticipados Ley 27.260 0 0 0 0 0 0
Contribuciones para financiar gastos de capital 0 0 0 0 0 0
Gastos Figurativos 2.247 2.125 2.555 3.028 3.478 4.484
IAF. 802 803 915 916 926 935
Caja de Policía 431 425 560 554 612 751
Gendarmería 0 125 155 155 144 138
Prefectura 75 76 84 87 92 96
Servicio Penitenciario Federal 69 73 94 101 108 139
Desarrollo Social (1995 incluye PNC) 627 622 729 1.047 1.330 1.991
Ministerio de Trabajo 116 0 0 150 240 349
Cuadro Nº 32 (Continuación)
180
SAF 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ministerio de Salud 0 1 7 18 25 57
Procuración General de la Nación 0 0 0 0 1 0
Jefatura de Gabinete 0 0 0 0 1 2
Secretaría de Cultura y Comunicación 1 0 0 0 0 0
Secretaría General 0 0 0 0 0 0
Tesorería General de la Nación 0 0 0 0 0 24
Ministerio de Defensa 126 0 0 0 0 0
Ministerio del Interior 0 0 0 0 0 0
Dirección Nacional de Vialidad 0 0 11 0 0 0
Resultado Financiero -211 345 1.147 2.029 4.464 6.571
Cuadro Nº 32 (Continuación)
181
SAF 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Ingresos Corrientes 53.996 66.983 97.293 126.911 169.271 223.683
Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social 34.538 42.365 63.358 83.896 112.490 147.138
Aportes Personales 13.321 13.152 27.833 29.429 45.369 56.777
Contribuciones Patronales 21.217 29.213 35.525 54.467 67.121 90.362
INSSJyP 0 0 0 0 0 0
Ingresos No Tributarios 21 27 43 99 138 147
Ingresos Tributarios 18.775 23.471 25.405 34.201 45.605 59.049
Bienes personales 0 0 0 0 0 0
Adicional Cigarril los 447 550 659 771 1.013 1.229
Monotributo Impositivo 733 947 1.084 1.463 2.086 2.673
Régimen de Sinceramiento Fiscal Ley Nº 27.260 0 0 0 0 0 0
Combustibles Líquidos 2.651 3.200 3.778 4.848 5.603 8.117
Internos Unificados 88 50 27 113 112 121
IVA 6.368 7.987 8.754 11.741 15.229 19.314
Ganancias 8.489 10.736 11.103 15.264 21.562 27.594
Impuesto al Cheque 0 0 0 0 0 0
Rentas de la Propiedad 662 1.117 8.487 8.715 11.039 17.349
Transferencias Corrientes 0 2 1 1 0 0
Gastos Corrientes 51.410 67.154 88.591 116.995 155.077 207.260
Actividades Centrales 834 1.255 2.220 3.202 4.476 5.605
Seguridad Social 834 1.255 2.220 3.202 4.476 5.605
Deuda Pública 0 0 0 0 0 0
Prestaciones Previsionales 40.807 51.659 65.676 81.976 113.506 157.512
Atención Ex-Cajas Provinciales 2.715 3.456 4.612 5.635 7.477 9.799
Atención Pensiones Ex-Combatientes y Régimen
Reparatorio Ley Nº26.913416 510 614 747 1.025 1.404
Pensión Universal para el Adulto Mayor 0 0 0 0 0 0
Complementos a las Prestaciones Previsionales 146 1.049 1.495 2.261 390 344
Asignaciones Familiares Pasivos 766 985 1.322 1.642 1.870 2.063
Asignaciones Universales para Protección Social 0 0 323 6.340 9.037 11.169
Asignaciones Familiares Activos 2.305 3.748 6.201 8.449 10.598 11.154
Cuadro Nº 32 (Continuación)
182
SAF 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Asignaciones Familiares Sector Público Nacional 0 0 0 0 0 0
Seguro de Desempleo 413 499 734 683 582 575
Transferencias y Contribuciones a Instituciones de la
Seguridad Social y Organismos Descentralizados3.008 3.992 5.395 6.057 5.820 6.999
Salud (incluye PAMI 95-97) 1.622 2.021 2.547 3.164 4.373 6.045
Promoción y asistencia social 0 0 0 0 0 0
Seguridad Social (incluye AFIP 95 - 2001) 1.386 1.971 2.847 2.893 1.446 954
Trabajo 0 0 0 0 0 0
Educación y Cultura 0 0 0 3 296 636
Asistencia financiera al Programa Conectar Igualdad 0 0 0 3 296 636
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina -
PROGRESAR0 0 0 0 0 0
Resultado Económico 2.587 -171 8.703 9.916 14.195 16.423
Ingresos de Capital 46 3 1 0 1 1
Gastos de capital 42 52 90 237 3.432 787
Seguridad Social 42 52 90 161 128 145
Educación y Cultura 0 0 0 77 3.303 643
Resultado Financiero antes de contribuciones 2.590 -220 8.614 9.679 10.764 15.637
Contribuciones Figurativas 13.379 16.754 18.242 24.579 34.752 41.563
15% coparticipados 13.379 16.754 18.242 24.503 32.436 41.041
Otros 0 0 0 0 0 0
Programa Conectar-Igualdad y PROGRESAR 0 0 0 0 0 0
Restitución Coparticipados Ley 27.260 0 0 0 0 0 0
Contribuciones para financiar gastos de capital 0 0 0 77 2.316 522
Gastos Figurativos 6.229 8.685 15.470 16.557 22.933 33.290
IAF. 1.151 1.373 3.591 2.151 2.493 3.095
Caja de Policía 909 1.154 3.308 2.425 2.877 3.589
Gendarmería 172 210 216 172 287 290
Prefectura 119 150 163 166 230 302
Servicio Penitenciario Federal 176 228 267 423 700 1.078
Desarrollo Social (1995 incluye PNC) 3.212 4.656 6.831 9.938 14.911 22.969
Ministerio de Trabajo 359 715 851 959 959 1.253
Cuadro Nº 32 (Continuación)
183
SAF 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Ministerio de Salud 100 141 207 294 451 693
Procuración General de la Nación 1 1 2 2 3 5
Jefatura de Gabinete 4 15 0 0 0 0
Secretaría de Cultura y Comunicación 0 0 0 0 2 2
Secretaría General 0 0 0 0 0 0
Tesorería General de la Nación 25 43 36 27 21 15
Ministerio de Defensa 0 0 0 0 0 0
Ministerio del Interior 0 0 0 0 0 0
Dirección Nacional de Vialidad 0 0 0 0 0 0
Resultado Financiero 9.740 7.848 11.386 17.701 22.583 23.910
Cuadro Nº 32 (Continuación)
184
SAF 2013 2014 2015 2016 2017
Ingresos Corrientes 290.750 390.008 529.972 800.657 974.259
Aportes y Contribuciones a la Seguridad Social 193.103 248.231 336.011 449.978 591.744
Aportes Personales 73.901 95.043 129.633 172.436 226.792
Contribuciones Patronales 119.202 153.188 206.379 277.542 364.952
INSSJyP 0 0 0 0 0
Ingresos No Tributarios 177 283 624 973 1.091
Ingresos Tributarios 74.597 103.110 140.156 277.236 271.148
Bienes personales 0 0 0 0 0
Adicional Cigarril los 1.332 1.985 2.916 4.188 5.626
Monotributo Impositivo 3.099 2.941 3.969 4.810 7.282
Régimen de Sinceramiento Fiscal Ley Nº 27.260 0 0 0 103.531 44.811
Combustibles Líquidos 8.522 12.017 13.604 18.972 28.160
Internos Unificados 160 151 596 990 1.296
IVA 24.907 32.722 43.272 58.260 74.728
Ganancias 36.576 53.295 75.798 86.486 109.246
Impuesto al Cheque 0 0 0 0 0
Rentas de la Propiedad 22.873 38.384 53.181 72.470 110.277
Transferencias Corrientes 0 0 0 0 0
Gastos Corrientes 273.878 368.019 538.700 786.538 1.065.667
Actividades Centrales 6.768 9.006 11.883 14.134 23.348
Seguridad Social 6.768 9.006 11.883 14.134 23.348
Deuda Pública 0 0 0 0 0
Prestaciones Previsionales 209.172 277.843 410.069 572.659 803.484
Atención Ex-Cajas Provinciales 11.955 15.360 19.903 26.502 32.353
Atención Pensiones Ex-Combatientes y Régimen
Reparatorio Ley Nº26.9131.845 2.404 3.460 4.811 6.394
Pensión Universal para el Adulto Mayor 0 0 0 18 2.970
Complementos a las Prestaciones Previsionales 646 816 2.250 5.902 1.210
Asignaciones Familiares Pasivos 2.660 3.727 5.223 8.152 11.370
Asignaciones Universales para Protección Social 15.805 22.115 34.035 50.475 60.116
Asignaciones Familiares Activos 14.671 20.184 25.160 46.243 66.816
Cuadro Nº 32 (Continuación)
185
SAF 2013 2014 2015 2016 2017
Asignaciones Familiares Sector Público Nacional 329 998 1.224 2.758 3.609
Seguro de Desempleo 508 430 319 1.636 3.370
Transferencias y Contribuciones a Instituciones de la
Seguridad Social y Organismos Descentralizados9.241 12.267 17.701 43.780 42.469
Salud (incluye PAMI 95-97) 7.988 10.657 15.523 21.692 31.623
Promoción y asistencia social 0 0 0 0 0
Seguridad Social (incluye AFIP 95 - 2001) 1.254 1.610 2.179 22.088 10.845
Trabajo 0 0 0 0 0
Educación y Cultura 278 2.869 7.472 9.467 8.157
Asistencia financiera al Programa Conectar Igualdad 278 511 604 422 0
Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina -
PROGRESAR0 2.358 6.868 9.045 8.157
Resultado Económico 16.872 21.989 -8.728 14.119 -91.408
Ingresos de Capital 0 2 0 5 1
Gastos de capital 3.980 3.839 2.173 2.258 567
Seguridad Social 141 199 424 364 567
Educación y Cultura 3.839 3.639 1.749 1.894 0
Resultado Financiero antes de contribuciones 12.892 18.152 -10.901 11.866 -91.973
Contribuciones Figurativas 56.713 95.500 152.891 289.591 374.280
15% coparticipados 53.288 72.676 95.366 81.136 89.845
Otros 0 19.840 55.191 168.927 203.003
Programa Conectar-Igualdad y PROGRESAR 0 0 0 18.388 23.178
Restitución Coparticipados Ley 27.260 0 0 0 20.284 57.258
Contribuciones para financiar gastos de capital 3.425 2.984 2.335 856 997
Gastos Figurativos 44.978 60.915 84.400 110.817 144.918
IAF. 4.198 6.274 8.519 12.019 17.596
Caja de Policía 4.658 5.599 7.520 10.397 13.337
Gendarmería 270 0 0 101 1.474
Prefectura 333 110 90 708 1.467
Servicio Penitenciario Federal 1.281 1.604 2.037 2.730 3.624
Desarrollo Social (1995 incluye PNC) 31.731 44.178 62.259 79.942 101.852
Ministerio de Trabajo 1.533 1.827 2.156 2.606 2.606
Cuadro Nº 32 (Continuación)
186
SAF 2013 2014 2015 2016 2017
Ministerio de Salud 955 1.310 1.806 2.296 2.942
Procuración General de la Nación 6 9 12 18 8
Jefatura de Gabinete 0 0 0 0 0
Secretaría de Cultura y Comunicación 5 5 2 0 12
Secretaría General 0 0 0 0 0
Tesorería General de la Nación 8 1 0 0 0
Ministerio de Defensa 0 0 0 0 0
Ministerio del Interior 0 0 0 0 0
Dirección Nacional de Vialidad 0 0 0 0 0
Resultado Financiero 24.627 52.737 57.590 190.639 137.389
Cuadro Nº 32 (Continuación)
