La hechura de las Políticas Públicas

Francisco Lezama

Facultad de Economía Maestría en Gobierno y Políticas

Públicas

EsquemaModelos conceptuales de análisis de

políticasEl análisis incremental¿La tercera vía?

Referencias

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• ¿Cómo analizamos la política pública realizada por un gobierno?

• En media todo lo que el analista ve, se pregunta, contesta y explica es parcial. Está determinado por modelos conceptuales, marcos de referencia, paradigmas analíticos y también prejuicios.

1. Modelos de Análisis de Políticas Públicas

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En general pueden definirse tres modelos de política:

3. Modelo de política racional

5. Modelo de proceso organizacional

7. Modelo de política burocrática

1. Modelos de Análisis de Políticas Públicas

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1.MODELO DE POLÍTICA RACIONAL:• También conocido como modelo del actor racional: toda

acción de un gobierno es una decisión racional, con objetivos claros, información adecuada, etc.

• Se piensa en el gobierno como un agente unitario, informado, claro en los objetivos, constructor de opciones de comportamiento, ponderador racional de opciones (la gente concibe así al gobierno o cree que el gobierno debe ser así).

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• Si el gobierno lleva a cabo tal o cual acción se asume que éste es el medio optimizador-maximizador de determinados fines.

• Proposición general: El aumento del costo de una opción reduce su probabilidad de ser elegida. A la inversa: la disminución de costos aumenta la probabilidad de una opción (análisis de costo-beneficio).

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2. MODELO DEL PROCESO ORGANIZACIONAL

• Las Políticas Públicas se asumen como el resultado (output) de una específica manera de actuar establecida en una organización.

• Un gobierno es un conglomerado de organizaciones acopladas de manera suelta, no estricta (loosely coupled).

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• Un gobierno descubre el problema, lo analiza, formula y opera sus decisiones a través de organizaciones. Por tanto, el actor lúcido, racional, no existe.

• Más aún, el decisor toma la decisión a través de los procedimientos establecidos en esas organizaciones.

• Las acciones de gobierno no son tanto racionales como formas de comportamiento de esas organizaciones.

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• Procedimientos y rutinas de las organizaciones son las verdaderas opciones de decisión de los gobernantes.

• Conceptos centrales:

• Actor organizacional• Problemas y poderes fragmentados o parcializados• Prioridades, percepciones y asuntos “parroquiales” o

cotidianos dentro de la organización.

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• Los actores son organizaciones. No hay un colectivo monolítico u orgánico sino organizaciones. No hay organización capaz de reunir la información global.

• Cada una tiene sus asuntos, sus prioridades y su manera de ver las cosas.

• Acciones como outputs (formas de actuar, de operar, de rendir cuentas) de una organización. Carácter programado, rutinizado del funcionamiento de la organización. Ésta rutiniza procedimientos establecidos. Manuales de procedimientos y de rutinas generalizadas.

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Objetivos:

• Para el modelo racional, un objetivo es un fin valorado por el gobierno, viable según los medios disponibles, susceptible de consenso.

• Para el modelo del proceso organizacional un objetivo es lo que se puede aspirar a lograr a partir de las restricciones operativas de un desempeño aceptable. Las restricciones proceden de expectativas y demandas de otras organizaciones del o fuera del gobierno.

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Programas y repertorios:

Para este modelo un programa es un conjunto de procedimientos operativos rutinizados para la atención exitosa de una determinada clase de problemas.

Un repertorio es un número de programas para un área de problemas.

Modelo o patrón de inferencia general:

Lo que un gobierno realiza en un momento dado es lo que permiten hacer las rutinas, programas y repertorios de las organizaciones que lo componen.

Una política se norma según una limitada flexibilidad e incrementalismo en el cambio. A mayor innovación de la opción menor probabilidad de ser escogida.

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3. MODELO DE LA POLÍTICA BUROCRÁTICA

• Las políticas (policies) dependen de la política (politics)

• Este modelo se contrapone al segundo: las organizaciones son competitivas. Tienen un juego competitivo entre sí. Las organizaciones y los directivos no forman una comunidad. Son jugadores en un juego central (por posiciones, recursos, etc.)

• No hay un actor unitario racional ni una organización unitaria. Las organizaciones son actores con intereses irreconciliables, opuestos, etc. Pero en competencia pacífica: (gran política: capacidad de jugar muchos juegos a la vez)

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• Las decisiones resultan de los “estira y afloja” en todos los niveles de cada asunto. La administración pública es un condominio de jugadores.

• Lo que finalmente sucede no es un comportamiento escogido ni la forma posible de actuar de las organizaciones. Es el resultado de una transacción de actores en competencia que poseen determinadas cuotas de poder, que cambian según los distintos campos de juego o arenas.

• Las decisiones de un gobierno no son el resultado de un grupo unificado. La politics es la que define la elección. Más específicamente, la politics definen la estructura, velocidad, reglas, premios y contexto del juego.

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La formulación de una política pública se puede enfocar de dos maneras:

3. A la raíz4. Por las ramas

Para problemas complejos el primero de estos enfoques es imposible. Se le puede describir pero no se le puede utilizar más que para problemas relativamente simples, y aun así en forma modificada.

¿Por qué?

2. Análisis Incremental

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Supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres simplemente no tienen, por lo que no se puede emplear para elaborar políticas cuando los recursos que se pueden asignar a un problema de políticas son limitados.

A la raíz: es el método RACIONAL EXHAUSTIVO u omnicomprensivo, que se fortalece por el éxito que han tenido la investigación de operaciones, la teoría estadística de decisiones y el análisis de sistemas.

2. Análisis Incremental

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Método por las ramasEs el método de comparaciones limitadas

sucesivas. Parte de nuevos fundamentos, cada vez más dinámicos, y se construye sobre la base del pasado; además incorpora la experiencia y está dispuesto siempre a comenzar desde la base.

2. Análisis Incremental

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Racional-exhaustivo (a la raíz): La formulación de políticas se basa en el análisis de

medios-fines: primero se aíslan los fines, después se buscan los medios para lograrlos. El análisis es exhaustivo; se toma en cuenta cada factor pertinente e importante. Usualmente se basa en la teoría.

Comparaciones sucesivas limitadas (por las ramas): La prueba de una “buena política” es normalmente que

varios analistas están de acuerdo acerca de una política (sin que estén de acuerdo en que es el medio más adecuado para un objetivo acordado por todos)

2. Análisis Incremental

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El a ná lisis es dr ástica me nt e li mit ado:• No se presta atención a posibles consecuencias importantes• No se presta atención a potenciales alternativas políticas

importantes• No se presta atención a valores afectados importantes

Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría.

2. Análisis Incremental

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El administrador centra su atención en valores marginales o incrementales. No le parecen muy útiles para su trabajo las grandes formulaciones generales de objetivos, por lo que en la realidad procede a hacer comparaciones específicas marginales o incrementales.

En las democracias occidentales los administradores públicos y los analistas de políticas limitan sus análisis en gran medida a las diferencias marginales o incrementales de las políticas, las que a su vez se eligen porque difieren sólo incrementalmente.

2. Análisis Incremental

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Las democracias cambian sus políticas casi siempre a través de ajustes incrementales. No se mueven a grandes saltos.

Las comparaciones, junto con la elección de las políticas, ocurren en una secuencia cronológica. La política no se hace de una vez por todas; se hace y rehace sin cesar.

La elaboración de políticas es un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones.

Un diseñador de políticas (policymaker) sabio espera que sus políticas logren sólo en parte lo que espera y que, al mismo tiempo, produzcan consecuencias imprevistas e indeseadas. Al decidir a través de una sucesión de cambios incrementales, evita de diversas maneras errores serios.

2. Análisis Incremental

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Mientras el análisis de la raíz depende mucho de la teoría, el método de las ramas no.

En la práctica se ha visto que el administrador se siente frecuentemente más seguro cuando sigue sus propias intuiciones que cuando se guía por el consejo de los teóricos. Éstos con frecuencia le piden tomar el camino menos directo para resolver sus problemas

El administrador sabe que la mejor teoría disponible no funciona tan bien como las comparaciones incrementales más modestas. Los teóricos no se dan cuenta de que con frecuencia el administrador está operando con un método sistemático.

2. Análisis Incremental

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El significado básico del incrementalismo es un patrón de comportamiento político.

Se trata del cambio político que ocurre a pasos pequeños. El incrementalismo sólo varía en grados.

Existen tres clases de análisis incremental:

7. Políticas alternativas que difieren sólo incrementalmente de lo establecido (análisis incremental simple).

2. Análisis Incremental

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2. Conjunto de estrategias interdependientes de simplificación y selectividad de las que el análisis incremental simple es sólo una. Este método de análisis es el incrementalismo desarticulado (disjointed incrementalism)

3. Conjunto de estrategias calculadas o elegidas deliberadamente para simplificar los problemas complejos de políticas (para recortar el análisis “científico” convencionalmente exhaustivo): análisis estratégico.

El incrementalismo desarticulado es una de las varias formas posibles de análisis estratégico y el análisis incremental simple es uno de los diversos elementos del análisis incremental desarticulado.

2. Análisis Incremental

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• El incrementalismo en política no es, en principio, ir despacio, moverse con lentitud. Por lo tanto no es, necesariamente, una táctica de conservadurismo. Una secuencia rápida de pequeños cambios puede lograr una alteración drástica del status quo más pronto que un cambio mayor y de golpe.

• MUTUO AJUSTE PARTIDARIO

• El mutuo ajuste partidario cobra la forma de decisiones políticas fragmentadas o descentralizadas, en las que los distintos interventores relativamente autónomos se afectan unos a otros mutuamente. Por lo que podemos decir que las políticas, dadas ciertas características, resultan del ajuste mutuo.

• Los diversos participantes no representan en realidad la variedad de intereses y valores de la población. Por el contrario, representan los intereses y valores dominantes, y las relaciones que tejen entre sí demuestran que están muy equivocados los que alegan que en el pluralismo existe una saludable competencia de ideas.

2. Análisis Incremental

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Gracias a la homogeneidad de opinión las grandes cuestiones simplemente no se incluyen en la agenda.

La contribución de los grupos de interés a la toma de decisiones de política sucede en gran medida por medio del análisis partidario (partisan analysis). El análisis partidario es la aportación más representativa de los analistas a la elaboración de la política y también la más productiva.

2. Análisis Incremental

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El cambio incremental por “comparaciones sucesivas limitadas” no es un método adecuado para la toma de decisiones, a menos que se cumplan tres condiciones:

3. Los resultados de las políticas actuales deben ser satisfactorios (para los decisores y para los afectados), para que se pueda considerar que los cambios marginales aportan una mejora en los resultados de las políticas

6. No debe variar mucho la naturaleza de los problemas

3. Debe permanecer constante la disponibilidad de los medios para atender los problemas

3. ¿La tercera vía?

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Cuando los resultados de las políticas pasadas son indeseables es preferible asumir los riesgos que implica tomar rumbos radicalmente nuevos.

Asimismo, conocimientos más amplios -tecnológicos y de comportamiento- ponen a la disposición de los decisores nuevos medios de acción, que dan lugar a políticas radicalmente nuevas.

Es más probable que las tres condiciones citadas se den en situaciones donde hay un alto grado de estabilidad social.

Pero aún en las sociedades más estables, muchos de sus grandes problemas se relacionan con cambios rápidos en los niveles de aspiración, en la naturaleza de las cuestiones y en los medios disponibles de acción, razón por la cual se requiere otro método de toma de decisiones y no ya el simple salir del paso.

3. ¿La tercera vía?

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Las tesis de Lindblom tienen un impacto de refuerzo ideológico en favor de la inercia y contra la innovación, imperantes en toda organización humana.

El modelo “racional-exhaustivo” tiene al menos la ventaja de estimular a los administradores a salir un poco de su rutina habitual, mientras que el modelo de Lindblom justifica una política de cero esfuerzo entre los administradores.

3. ¿La tercera vía?

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Es necesario un tercer modeloEl normativo óptimo para la toma de decisiones:

1. Implica un esfuerzo por aumentar el contenido de racionalidad de las decisiones, a través de un más amplio esclarecimiento de los objetivos, una búsqueda más extensa de nuevas alternativas, intentos deliberados de elaboración de expectativas con límites explícitos y la formulación de criterios precisos de decisión.

2. Los procesos extrarracionales juegan también un papel importante en la toma de decisiones sobre cuestiones complejas: juicio intuitivo, impresiones holísticas que resultan de empaparse de una situación, la invención creativa de nuevas alternativas.

3. ¿La tercera vía?

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3. Estas fases extrarracionales de la toma de decisiones pueden mejorarse de diversas maneras, con discusiones de caso, sesiones de motivación y lluvia de ideas.

4. En los hechos, la toma de decisiones de los gobierno modernos tiende a tomar los caminos de siempre, el cambio incremental, el salir del paso, la inercia y la rutina. Esto puede y debe mejorar.

3. ¿La tercera vía?

La hechura de las Políticas Públicas

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