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María Amparo Hernández Chong Cuy*

Sumario: I. Introducción. II. La prisión en el derecho constitucional mexicano. III. El lugar de la prisión en la ley. IV. La determinación de la prisión y la judicialización de la ejecución de sanciones penales. V. La desclasificación “administrativa” de los traslados penitenciarios. VI. La necesaria reorganización de la burocracia judicial.

I. Introducción

En enero de 2012 el Pleno de la Suprema Corte resolvió diversos amparos en revi-sión1 que tenían como problemática común que se trataba de juicios promovidos por presos federales que compurgaban sus penas de prisión en un penal local de Zacatecas y que fueron trasladados por órdenes de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, a un diverso penal federal en Veracruz.

La Corte resolvió amparar en todos esos casos, tras considerar, en una breve resolución antecedida por un largo debate2, sosteniendo que hay un derecho fun-damental a cumplir las penas privativas de libertad en prisión cercana al domicilio, sujeto a lo que se establezca en leyes razonables. Lo dijo en interpretación del artículo 18 constitucional y sin mediar impugnación de leyes. Aún no se publican las tesis de jurisprudencia que derivaran de estas sentencias, pero es claro que, materialmente, ya hay criterio jurisprudencial vinculante, atento a la votación obtenida y al número

1 Amparos en Revisión 151/2011, 152/2011, 197/2001, 198/2011, 199/2011, 200/2011, 202/2011, 203/2011, 204/2011, 205/2011, 230/2011 y 276/2011.

2 Los asuntos fueron discutidos en el Tribunal Pleno en sesiones de 10 y 12 de enero de 2012.

El derecho humano a cumplir las penas de prisión en un lugar cercano al domicilioDimensionar la reciente jurisprudencia de la Suprema Corte

* Secretaria de Estudio y Cuenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

104 REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL

de asuntos fallados3. Por eso, en el presente, hablamos de fallos, sentencias o juris-prudencia cual sinonimia.

Estos fallos resultan sumamente relevantes desde, por lo menos, dos aristas: pri-mero, desde el derecho de los derechos humanos; y segundo, por el entendimiento que suponen del nuevo proceso penal, que se refleja también en las competencias de los jueces de amparo.

En el presente documento se plasman algunos comentarios acerca de la proble-mática abordada por esas sentencias, con el ánimo de aportar elementos para dimen-sionar la trascendencia de las interpretaciones enarboladas, escritas y subyacentes, en esas decisiones.

II. La prisión en el derecho constitucional mexicano

En sede constitucional el tema de las prisiones no fue uno que de origen ocupara un lugar central o importante. Tradicionalmente, como se venía haciendo desde el derecho europeo y americano, el derecho constitucional se constreñía a prohibir la prisión por deudas civiles (como sí llegó a suceder históricamente) y a proscribir el maltrato en la misma, para hacer referencia al tema de las penas trascendentales (en el que ha entrado a discusión la prisión vitalicia) y/o los tratos crueles e inhumanos. En este sentido, véanse los textos, desde su origen, de los artículos 18, 19, 21, y 22 constitucionales.

Pero ahora el régimen constitucional del emprisionamiento tiene una fisonomía muy distinta. Ha pasado de ser un tema en torno al cual se establecían algunas pro-hibiciones (casi a modo de regla, aunque en realidad también conferían derechos), a un tema que ameritó un cúmulo de reglas organizacionales (también en un inicio precarias y gradualmente más detalladas), a uno que hoy ha quedado inserto y con-figurado como un tema de derechos, de derechos fundamentales, en tanto a nivel constitucional ha sido establecido cuál es la finalidad del emprisionamiento y que el estar privado de libertad por sentencia penal no implica, o no debe implicar, la pérdi-da ipso iure ni ipso facto de todos los demás derechos fundamentales. Ha permeado ya la idea de que el sentenciado tiene derecho a un trato digno, lo que implica muchas otras cosas a la vez.

3 Si bien la discusión del Pleno fue sólo con base en el A.R. 151/2011, las decisiones tomadas fueron extensivas a todos los Amparos. Esas decisiones fueron, en términos generales, las siguientes: (i) cambio de competencia para los jueces de amparo que conocen de traslados penitenciarios, de materia administraiva a materia penal (por unanimidad de 11 vo-tos), (ii) que hay un derecho humano a cumplir las penas privativas de libertad en prisión cercana al domilicio, sujeto a las condiciones que se establezcan en leyes razonables (por mayoría de de 10 votos), y (iii) que, en el caso concreto, el efecto de la concesión del amparo debía ser liso y llano (por mayoría de 9 votos, estando integrado el Pleno por sólo 10 Ministros).

105MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY

En efecto, el artículo 18 constitucional se concretaba en un inicio a prohibir la prisión por deudas civiles, a establecer la separación entre procesados y sentenciados, y a imponer la obligación de organizar “colonias” penitenciarias (así se llamaban); todo esto sobre la base del trabajo. Sin embargo, con el tiempo, las cuestiones rela-cionadas con la compurgación de penas y el régimen penitenciario en general, fueron cobrando más atención hasta ser llevadas a nivel constitucional y poco a poco fueron detallándose más aspectos del mismo.

En la actualidad, son variados los aspectos que acerca del emprisionamiento se abordan en sede constitucional, como son la separación entre hombres y mujeres, entre procesados y sentenciados, entre adultos y jóvenes, así como otras cuestiones; pero por ahora habremos de centrarnos en uno: me refiero al tema del lugar del em-prisionamiento del sentenciado.

El tema del lugar del emprisionamiento se incorpora en el régimen constitucional mexicano por virtud de reforma de 2001, y más precisamente en el marco de la refor-ma constitucional en materia indígena4 que impulsó el entonces Presidente Vicente Fox, en ejecución de los acuerdos de la COCOPA y de San Andrés Larráinzar a que dieron lugar las negociaciones entonces efectuadas con el Ejército Zapatista de Libe-ración Nacional y grupos indígenas. Al parecer, el tema del lugar para el compurga-miento de penas de prisión fue subido a la agenda indígena, en razón de que había inconformidad de estos grupos en torno a que indígenas sentenciados eran recluidos en prisiones alejadas de su lugar de origen y ello les generaba un aislamiento y desa-rraigo prácticamente absoluto de su comunidad. Esto explicaría que en la propuesta de reforma constitucional que presentó la Presidencia de la República se propusiera reformar el artículo 18 para establecer que los indígenas tendrían derecho a com-purgar sus penas en el lugar más cercano a su domicilio. Sin embargo, cuando tal propuesta fue dictaminada, bajo la consideración de que no había justificación para circunscribir ese derecho sólo a los indígenas, fue que en Dictámenes de Comisiones se propuso generalizarlo a todo sentenciado, y eventualmente así fue aprobado por el Poder Reformador. Esto explicaría que el texto reformado de 2001 fuera genérico, haciendo referencia a todo sentenciado; y sólo atándolo a lo que se estableciera en las leyes.

Esta reforma es un paso muy importante de un relevante giro que, lenta y gra-dualmente, fue presentando el artículo 18 constitucional, que se termina de con-solidar con la reforma en derechos humanos del 20115. Poco a poco, el derecho constitucional penitenciario se fue transformando de ser un derecho organizacional, en el sentido de repartir competencias entre Federación y Estados, y en el sentido de

4 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001.5 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.


fijar las bases para la organización de las prisiones, a un derecho constitucional de orden dogmático, en el sentido de que establece, contiene y afirma derechos huma-nos o fundamentales tutelados en esa propia sede a favor de los sentenciados. Esto es, pasa de ser un derecho constitucional meramente organizacional, a un derecho constitucional de derechos, que garantiza a todo sentenciado condiciones mínimas y exigibles respecto a la forma en que habrá de compurgar su pena de prisión. Ese nuevo derecho constitucional tuvo eco a nivel legislativo hasta 2004, en tanto motivó la reforma de la Ley de Normas Mínimas6, para introducir el criterio del domicilio como criterio para la determinación de la prisión en que se compurgarían las penas de los sentenciados.

El tema de lugar de la prisión fue también tocado en la importante reforma penal de 20087 que incluyó, destacadamente, la transición hacia el sistema penal acusatorio y oral, aún no vigente en muchos Estados ni en el fuero Federal. En esa ocasión, el tema fue tocado desde dos puntos de vista: (i) uno expreso, conforme al cual fue adicionada la excepción de que estarían excluidos de este derecho los sentenciados por delincuencia organizada y aquellos que requirieran medidas de seguridad especiales (por cualquier otra razón); y (ii) uno implícito, aunque quizá aún más importante, la judicialización del régimen de ejecución de sentencias que se introdujo con esta reforma constitucional, y que entró en vigor desde junio de 2011 (al cumplirse la tercera anualidad de la reforma). Esa reforma constitucional motivó que en 2009 la Ley de Normas Mínimas fuera mo-dificada8 en varios artículos para reflejar la excepción que del lugar de la prisión se hacía para los casos de delincuencia organizada y de sentenciados que requirieran medidas especiales; pero aún no hay legislación ordinaria que regule la fase de ejecución de las sentencias penales.

El tema del emprisionamiento del sentenciado fue tocado nuevamente a propósito de la reforma de derechos humanos de junio de 2011, amén de que no se modificara directa o específicamente el párrafo del artículo 18 que habla sobre el lugar de la prisión. En esta ocasión, que es la más reciente, el status de privación de libertad del sentenciado adquirió una más fuerte protección constitucional en tanto estableció que el sentenciado tiene de-rechos humanos que no deben ser soslayados o afectados por el solo hecho de estar priva-do de su libertad. Digamos, medió y se plasmó una sensibilización importante por parte del Poder Reformador de la situación del recluso, que lo lleva a reconocer expresamente que le asisten importantes derechos, a pesar de no gozar de libertad; derechos que deben ser respetados y derechos que son instrumentales para lograr su eventual reinserción (no “readaptación”) a la sociedad, luego de compurgada su sanción.

6 Reformada por decreto publicado el 2 de septiembre de 2004.7 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.8 Reformada por decreto publicado el 23 de enero de 2009.


1. El lugar de la prisión en el derecho internacional

Ahora bien, en la perspectiva del derecho constitucional frente al derecho internacio-nal de los derechos humanos, el tema del lugar del emprisionamiento de sentenciados presenta un interesante y poco frecuente escenario. Resulta que en este punto la Constitución mexicana es mucho más generosa que los tratados internacionales en materia de derechos humanos, pues en estos no se aborda con especificidad. Hay instrumentos de soft law, concretamente de la ONU, que refieren la conveniencia de que el sentenciado recluso esté cerca de su familia y/o de su lugar de origen, pero no con la asertividad que lo hace el derecho mexicano.

Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos del ECOSOC de la ONU (1977) establecieron que los reclusos deberían estar autorizados para comunicarse con el mundo exterior (con la debida vigilancia), destacadamente con su familia; se hizo referencia a que en casos de enfermedades graves de parientes cercanos, permi-tiéndolo las circunstancias, se le podría autorizar ir a la cabecera del enfermo; se dijo que si bien la prisión despojaba de la libertad personal, no debía agravarse innece-saria e injustificadamente su privación de derechos y su sufrimiento; y se dijo que la encarcelación no debía recalcar el hecho de su exclusión de la sociedad, sino de que continúan formando parte de ella, y bajo esa lógica se recomendó la instauración de regímenes de beneficios, de retorno progresivo a la vida exterior. Todos estos puntos apoyan la importancia que se ha considerado que tiene para el cumplimiento de los fines del sistema penitenciario que el sentenciado pueda compurgar su pena cerca de su domicilio y conservar los lazos afectivos que tenía en el mundo exterior.

Años después, en 1988 la Asamblea General de la ONU emitió los Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o pri-sión, y específicamente como principios:

19. Toda persona detenida o presa tendrá el derecho a ser visitada, en particular por sus familiares, y de tener correspondencia con ellos y tendrá oportunidad ade-cuada para comunicarse con el mundo exterior, con sujeción a las condiciones y restricciones razonables determinadas por ley o reglamento conforme a derecho.

20. Si lo solicita la persona detenida o presa, será mantenida en lo posible en un lugar de detención o prisión situado a una distancia razonable de su lugar de resi-dencia habitual.

Como se ve, se recogió así lo que se ha venido señalando acerca de la importancia de que el sentenciado esté cerca y mantenga contacto con su mundo exterior.


Finalmente, los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos (aprobados por la Asamblea General de la ONU en 1990) enfatizaron la necesidad de que se generen condiciones que propicien una mejor y eficaz reinserción social del recluso. Aspectos estos que, puede decirse, han tenido eco en las últimas reformas realizadas al artículo 18 constitucional aquí en comento.

Es polémico el tema de la vinculatoriedad que pudieran tener los instrumentos internacionales antes citados; pero lo que es claro es la asertividad con que se pronun-cia el derecho constitucional mexicano, y tampoco hay espacio de duda para afirmar que ambos persiguen objetivos iguales o cuando menos similares.

En esta tesitura, las reformas constitucionales antes comentadas (penal y de-rechos humanos), en conjunción, tendrían que llevar –y llevaron– a leer de modo distinto otras porciones del artículo 18 constitucional, a pesar de que no fueron tocadas en junio de 2011, porque dieron cuenta de una forma renovada de ver, desde la Constitución, al sentenciado, como un sujeto de derechos; derechos que, con-comitantemente, arrojan deberes de respeto y garantía al Estado y fungen a la vez como límites de su actuación frente a ellos. Y, además, porque el reformado artículo 1 constitucional impone nuevas formas de interpretación constitucional, conforme a las cuales las normas que establecen derechos humanos deben ser interpretadas bajo el principio pro homine y del modo que hagan más efectivos el ejercicio y vigencia de los mismos.

Así, ante la mayor amplitud del derecho interno frente al derecho internacional de los derechos humanos, se trato así de un caso en el que el derecho constitucional mexicano bastó en este tema, sin necesidad de llegar a cuestiones de control conven-cional o aplicar jurisprudencia internacional del tema, que no hay. De hecho, creo que podríamos decir que estos amparos se convierten en referencia obligada de cómo el principio pro homine puede llevar a la aplicación exclusiva de derecho interno, precisamente, por ser éste el que mayor protección brinda a la persona. He aquí un detalle más que da singularidad a estos fallos. 2. Elementos explicativos de este derecho

Es el octavo (penúltimo) párrafo del artículo 18 el que habla del derecho a compurgar la pena en centro penitenciario cercano a domicilio, cuando dice: “Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros peni-tenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.”


Sin embargo, como ha sido anticipado, para mejor entenderlo, o más bien, para visualizar más íntegramente la dimensión de lo ahí estatuido, resulta fundamental tener en consideración también la distinta connotación que la ejecución de las penas de prisión toma con la reciente reforma que se hizo al texto del diverso párrafo segun-do, cuando se introdujo la previsión de que el “sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley.”

El cuidado, importancia y connotación garantista con que ahora se aborda cons-titucionalmente el tema del trato al sentenciado recluso tiene implicaciones impor-tantes en general, en todo lo referente a la privación de la libertad por sentencia penal. Y esto está inspirado en reconocer múltiples aspectos del derecho penal y del derecho de los derechos humanos que son producto de nuevos y más actuales entendimientos del delito, del papel del Estado frente al que delinque, de los fines que persigue el derecho punitivo y la privación de libertad como pena y, en general, de una cultura más fuerte del respeto a la dignidad humana.

En efecto, desde el punto de vista del derecho penal, se ha transitado hacia un derecho que se fija, más bien, en el acto cometido que en la conducta de quién lo comete o en las características de su personalidad; ha permeado el concepto de que sancionar penalmente conductas, más que perseguir el castigo por el castigo mismo, debe tender a incentivar conductas acordes a la ley, y que las penas deben tender o incentivar la reconducción del comportamiento humano hacia un comportamiento respetuoso. Así, quien comete un delito amerita una sanción que sea acorde con lo anterior, y si ha de consistir en privación de su libertad –a juicio del legislador y del juez–, entonces esa privación deberá darse en condiciones que, efectivamente, per-mitan alcanzar lo anterior. Un aspecto sumamente ejemplificativo son los cambios de orden lingüístico o terminológico que se vienen observando en el derecho penal constitucional, como son el de hablar ahora de “reinserción” en lugar de “readapta-ción” (que tenía la connotación de que el delincuente era una desadaptado social o enfermo), y de sustituir el término de “reo” por “sentenciado”, en razón de la carga despectiva y estigmatizante que acompaña ciertas palabras.

Por otra parte, desde el punto de vista de los derechos humanos, hoy también es generalizada la concepción de que la privación de libertad por la comisión de un delito no implica por sí misma la pérdida del resto de los derechos humanos, aunque muchos de ellos al tiempo se encuentren limitados precisamente como consecuencia de la reclusión. Hoy se habla del trato digno de los privados de libertad, se reconoce


que conservan su derecho a la salud, su derecho a la integridad física, y a una serie de derechos que no necesariamente tienen que perder, tener suspendidos o ver limitados de modo importante sólo porque están presos.

Estos nuevos entendimientos le dan una condición constitucional distinta, más importante, a todo el régimen jurídico de la ejecución de la pena; pues muchas de las reglas que rigen durante esa temporalidad adquieren otro sentido. Por ejemplo, la preliberación podría antes ser vista como un incentivo para la buena conducta en prisiones y, sin duda, hoy en día lo sigue siendo; sin embargo, lo que hoy, creo, debe reconocerse es que la preliberación y otras tantas figuras históricamente admitidas en la ejecución de penas de prisión adquieren una connotación, digamos, instrumental para mejorar el proceso de reinserción social del sentenciado y lograr ello de un modo más eficaz. Y, desde esta perspectiva, todo aquello a que alude el artículo 18 al hablar de la ejecución de la pena, como derechos del sentenciado o beneficios, debe ser re-valorado y reanalizado cual derecho constitucional reconocido a favor de ellos. Y, en contrapartida, debe reconocerse que se instauran así limitaciones a las potestades del Estado en materia penitenciaria, tanto como deberes positivos a su cargo.

De hecho, recientes precedentes de la Primera Sala han venido a dar un giro importante a criterios jurisprudenciales que por años se habían sostenido en el tema de beneficios de los sentenciados. En efecto, la Sala recientemente sostuvo que la reforma en materia de derechos humanos, especialmente la parte tocante que afectó el artículo 18, daba una connotación distinta al tema de beneficios9; y, con base en ello, sostuvo que aun cuando el otorgamiento de beneficios no es un derecho funda-mental digamos “automático”, pues es legislador penal puede configurar y establecer requisitos en ley para su procedencia; otorgarlos no es una potestad del Estado ni está sujeto al arbitrio o criterio de cada juez, sino que el solo hecho de que se satisfagan los requisitos que el legislador estableció para su procedencia, obliga al juez a concederlos (le guste o no la idea). Estableció también que esas condicionantes que establezca el legislador son sujetas a control constitucional, concretamente de su razonabilidad y proporcionalidad, bajo un rigor de escrutinio ordinario (no intenso). Así pues, la Sala distinguió varios planos: no hay un derecho “fundamental” a que se otorguen sin más ni siempre “beneficios”, pero sí hay un deber fundamental del legislador de establecerlos y regularos en ley (ley formal y material), y tal regulación es a su vez controlable; además de que satisfechas las condiciones de ley surge un derecho fundamental, no soslayable ni incumplible, de otorgar los beneficios al sentenciado.

9 Me refiero a los asuntos: A.R.598/2011, A.R.631/2011, A.R.329/2011, y A.D.R. 1651/2011, todos resueltos en sesión de 5 de octubre de 2011; así como el A.R. 702/2011 fallado en sesión de 30 de noviembre de 2011. Si bien en la resolución de dichos asuntos los Ministros Pardo Rebolledo, Ortiz Mayagoitia y Zaldívar Lelo de Larrea formularon voto concurrente, ello fue respecto al alcance del estudio que formulaba el proyecto y no respecto al sentido y a las considera-ciones del mismo.


Así, lo que antes se había entendido como una potestad del juez (amén de que tuviera que ser fundada y motivada) pasó a ser concebido como un deber del juez, en tanto derecho del sentenciado de cumplimiento forzoso para el Estado.

Pero en fin, volvamos al tema que aquí nos ocupa: el lugar de la prisión. Esta nueva perspectiva constitucional de la ejecución de penas privativas de libertad lleva a ver el lugar de la prisión no como una variable del castigo mismo que puede agravar o atenuar la severidad de la pena, sino como una determinación que incide de modo importante sobre el derecho del reo a estar recluido en condiciones que mejoren o le auxilien para su eventual reinserción social. El aislamiento total del preso, el aleja-miento absoluto o significativo de su entorno social o familiar, lo desarraiga por com-pleto de la comunidad a la que, generalmente, tendría que regresar una vez cumplida la pena. Y eso no ayuda en nada para su reinserción social, más aún, generalmente la complica y hace de la pena de prisión de una persona una pena trascendental para toda su familia. El sentenciado pierde su libertad, pero sus allegados lo pierden a él. Por eso, las recomendaciones y sugerencias de la ONU en materia de presos van en el sentido de procurar que la privación de libertad se haga en lugares cercanos a sus familias, de que los presos (salvo excepciones) tienen derecho a ser visitados, y de que las familias tienen derecho a visitarlos a ellos (salvo excepciones).

Visto así, cuando el artículo 18 señala: “Los sentenciados, en los casos y condi-ciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social”, está no sólo reconociendo lo antes dicho y dándole una connotación tan importante que la llevó a rango constitucional, sino estableciendo un derecho a favor de los sentenciados a prisión a que tal pena, en principio y sujeto sólo a que se cumplan las condiciones de ley, puedan compurgarla en la prisión más cercana a su domicilio. Hay una especie de regla de preferencia establecida en sede constitucional, conforme a la cual, sujeto a las condiciones de ley, ése deba ser el lugar de su reclusión. Porque el lugar de reclusión incide de modo muy importante en la eficacia de la reclusión. Porque la reclusión no es, al menos no es nada más, un fin en sí misma, sino un medio.

De hecho, es esa la lógica que subyace también a la creación de la figura del juez de ejecución penal, institución que está íntimamente ligada por el propio Constitu-yente a las condiciones dignas de ejecución de la pena y, específicamente, al lugar de reclusión. En ese sentido, el propio constituyente señaló en la reforma de 2008:

Los periodos de vida que los reclusos pasan en prisión cumpliendo sus sentencias no consisten en un simple transcurrir del tiempo: en esos lapsos suceden muchos eventos que debe supervisar la autoridad judicial; por ejemplo, la aplicación de


penas alternativas a la de prisión, la concesión de beneficios o el lugar donde se deba extinguir la pena.10

Más adelante volveré a esto último.

3. El lugar de la prisión para extranjeros sentenciados

Al hablar del lugar en que habrá de compurgarse una pena de prisión, resulta obligado hacer referencia a otra porción del artículo 18, que data desde hace varias décadas. Me refiero al párrafo sexto, que se refiere a extranjeros senten-ciados en México por delitos aquí cometidos, y a mexicanos sentenciados en el extranjero, que dice:

Los sentenciados de nacionalidad mexicana que se encuentren compurgando penas en países extranjeros, podrán ser trasladados a la República para que cumplan sus condenas con base en los sistemas de reinserción social previstos en este artículo, y los sentenciados de nacionalidad extranjera por delitos del orden federal o del fuero común, podrán ser trasladados al país de su origen o residencia, sujetándose a los Tratados Internacionales que se hayan celebrado para ese efecto. El traslado de los reclusos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso.Desde esa reforma constitucional11, podríamos decir, quizá más por razones

de derecho internacional público o de política internacional que de derechos hu-manos (eso no es relevante esclarecerlo por ahora) que el derecho constitucional mexicano ha reconocido que el lugar en el que se compurgue la pena no debe ser necesariamente aquel donde se fue sentenciado. Y, podría también decirse, ha considerado que si eso mejor conviene a los intereses del recluso extranjero, puede pedir –sujeto a ley (o tratado bilateral)– compurgar su pena en su propia patria, cerca de su gente; o que si su Estado o México lo piden, ello no puede reali-zarse sin su personal consentimiento. Esta es una condicionante nada despreciable.

Menciono esto en tanto pone en evidencia que el lugar de la prisión tiene más que ver con la situación particular del recluido, que con los intereses o como-didades del Estado; aunque no quisiera que al referir aquí lo relativo al extranjero recluso se piense que estoy analogándolo del todo con el tema que nos ocupa por ahora (lugar de prisión en el territorio nacional), porque tampoco se trata de desconocer que en materia de ejecución de penas en el extranjero confluyen

10 Dictamen de la Cámara de Diputados, de 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el Dictamen de la Colegisladora.

11 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de febrero de 1977.


principios y normas propias del derecho internacional público que llevan a la postre al tema de la ejecución de penas de prisión en el extranjero por derroteros distintos.12 4. Los alcances del derecho al lugar de la prisión

Ahora bien, bajo esta óptica de derechos, regresemos al texto del párrafo octavo del artículo 18, citado páginas atrás. Conforme a su literalidad, el precepto establece este derecho para los privados de libertad, pero restringido a un determinado colectivo de sujetos y con base en varios criterios, que podríamos puntualizar o sistematizar de la siguiente manera:

1) Según la causa (jurídica) por la que ha sido recluido. Hay diversas causas que pueden llevar a la privación de libertad, como son: el arresto, administrativo o judi-cial; la prisión preventiva; o una sentencia condenatoria. En la especie, este derecho se otorga, en términos de la literalidad del texto constitucional, a los reclusos que han sido sentenciados penalmente con pena de prisión, nada más. Sería discutible si podría hacerse extensivo para la prisión preventiva o para los arrestos, e incluso en la justicia juvenil, en tanto no están expresamente referidos en la norma.

2) Según el delito por el que fueron sentenciados con pena de prisión. Esto se afir-ma en tanto que si bien, en principio, la norma parecería incluir a todo sentenciado (como de hecho lo hizo entre 2002-2008), actualmente quedan excluidos del ámbito de vigencia de este derecho aquellos sentenciados que lo hayan sido por delito de delincuencia organizada.

3) Según las características o cuestiones atinentes a la persona y/o presencia del sentenciado. Esto se afirma en tanto que la Constitución (al margen del delito por el que se haya sentenciado a la persona) señala expresamente que este derecho “no aplica para internos que requieran medidas especiales de seguridad”. Con esto, por lo general, se hace referencia al grado de peligrosidad de los internos; pero creo que puede llegar a ser un poco más abierto el concepto, pues también pueden requerir “medidas especiales de seguridad” internos que no sean personas “peligrosas”, pero que por alguna razón tienen posibilidades de evasión; o porque su vida e integridad corre riesgos innecesarios en determinado lugar; o porque su presencia representa riesgos para la preservación del orden en el penal. Es pues, un concepto relativamente abierto y circunstancial.

Creo que la validez de estas limitantes al ámbito de aplicación de este derecho 12 Sin embargo, es relevante destacar que tanto en los instrumentos internacionales (Convención interamericana

sobre extradición y, en general, los tratados bilaterales sobre extradición), como en la ley nacional (Ley de Extradición Internacional) e incluso en Jurisprudencia de esta Corte (1a./J. 38/2011), se acepta que la compurgación de penas en el país del sentenciado es un derecho y, por lo tanto, es uno de los supuestos válidos para solicitar la extradición.


sería difícilmente cuestionable, en tanto están establecidas en sede constitucional; y porque, además, dado que este derecho es uno específico del derecho constitucional mexicano, no hay derecho convencional a la luz del cual se pudiera complementar o interpretar esta parte de la Constitución, menos aún contrastar (para aquellos que admitan el control convencional de la Constitución).

***Pero no son estos los únicos aspectos de importancia de esta porción normativa, hay otros igual de destacables. Me refiero (i) a la porción en que se habla de que “(…)en los casos y condiciones que establezca la ley(…)”, y (ii) la diversa en que dice “podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio(…)”. Estas expresiones normativas son importantes, pues continúan marcando los alcances de este derecho.

Cuando la Constitución señala que la compurgación de la pena en lugar cer-cano al domicilio será “(...) en los casos y condiciones que establezca la ley(…)”, ex-presamente está dotando al legislador de libertad configurativa (que no es absoluta, por supuesto), para determinar las casos y condiciones (que bien podrían ser para acceder al ejercicio del derecho o para permanecer en el goce del mismo). Esto sig-nificaría que el derecho podría ser limitado o restringido por el legislador, a través de diversas técnicas normativas, como podrían ser, por ejemplificar: estableciendo requisitos formales para su ejercicio; incrementando el número de delitos por los que no procedería el beneficio (p.e., que se adicionara secuestro); o condicionándo-lo a la probanza de la circunstancia de hecho de que en efecto tiene lazos familiares (o afectivos) con personas que residan en determinado lugar. Por supuesto, tales condicionantes no estarían exentas de control constitucional, porque la remisión que aquí se hace hacia el legislador no podría ser jamás un cheque en blanco; menos si se aborda esta temática como una de derechos y no de mera dotación de facultades o competencias.

Esta misma lógica, que a la vez es seguridad jurídica para los gobernados, exige que ese actuar del legislador sea materializado en ley, formal y materialmente hablando, y no en normas de rango reglamentario. Las condicionantes quedarían pues, sujetas, además de lo antes dicho acerca de su razonabilidad y proporciona-lidad, al mandato de reserva de ley de necesaria observancia. Así lo ha dicho con claridad la Corte en las resoluciones en comentario.

***La última porción del párrafo octavo que amerita comentario es la parte en la que dice que los sentenciados “podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio (…)”. Particularmente, porque el uso del término “podrá” a veces puede resultar un tanto conflictivo.


Como es sabido, el término “podrá” es frecuentemente utilizado en el derecho y eso no resulta muy afortunado, dada la ambigüedad que en el terreno normativo adquiere el término. Así, podemos localizar tesis y sentencias en las que a “podrá” se le da una connotación de potestad, de opción, de alternativa; otras en las que se hace alusión con tal término a una mera posibilidad; y otras en las que se sostiene que el término se está utilizando en un sentido preceptivo o imperativo.

En materia de ejecución de penas, como quedó antes referido ya, tradicional-mente se había sostenido en la jurisprudencia que cuando se hablaba de que se “po-drían otorgar beneficios”, o se “podrían conmutar penas”, se estaba en presencia de una potestad; que era criterio del juez, conceder o no tales beneficios. Algo así como una cuestión ex gratia, más que mandatoria para él. Claro, reconocerlo como potestad suya no significaba que el juez podría resolver lo que quisiera sin fundar ni motivar, pero a final de cuentas sí se le reconocía un amplio margen decisorio. Nótese pues que era visto como un tema de facultades, más que de derechos. Esto, estimo, ha quedado superado ya con las recientes reformas constitucionales (penal y de derechos humanos) y con lo recientemente sostenido por la Primera Sala, a que ya aludimos páginas atrás.

En materia de derechos del sentenciado en ejecución de su sentencia penal, se-guir pensando en el término “podrá” como una cuestión meramente dotatoria de una potestad (para el Ejecutivo o el Judicial, según quien se considere debe decidir el lugar de ejecución), da un amplio margen decisorio (casi arbitrario, aunque persista el deber de fundar y motivar) a la autoridad encargada de determinar el lugar de eje-cución de la pena, que, estimo, no es compatible con la nueva visión del sentenciado como sujeto de derechos tutelados por la Constitución. Por eso, creo que habría que entender que cuando se dice “podrá”, más bien, se está haciendo alusión a que se trata de una posibilidad real y jurídica, y no de una situación normativa perenne o siempre disponible.

Cuando se dice que la pena “podrá” ser compurgada en el lugar del domicilio del sentenciado, lo que se está reconociendo en el lenguaje constitucional es que esto no siempre será así, sino que será así en algunos casos, los más (deseablemente). Pero que no siempre será así porque la propia Constitución establece limitantes (las ya comen-tadas) y porque la propia Constitución faculta al Legislador para que establezca casos y condiciones al respecto; de modo que será así cuando tales hipótesis normativas se actualicen. Y, para nada, entenderlo así es lo mismo que decir que por el hecho de que el precepto diga “podrá” esta norma sea una dotatoria de una potestad (optativa) a favor de la autoridad encargada de la ejecución de la penas. Y no es lo mismo porque esta forma de entender el término conduce a algo de suma importancia: que cuando


sean realizadas o satisfechas las hipótesis normativas (constitucionales o legales) que haya para tal efecto, el derecho del sentenciado será plenamente exigible, efectivo y de necesaria observancia para la autoridad ejecutora; sin que a ésta asista margen decisorio alguno al respecto.

III. El lugar de la prisión en la ley

La determinación final que se haga acerca de la prisión en que habrán de compur-garse las penas privativas de libertad, como se ha visto, tiene como variable rectora o de peso importante, el lugar del domicilio del sentenciado. Pero, como también hemos anticipado, esta variable puede no ser la única a considerarse, pues la Cons-titución ha autorizado al legislador a establecer en ley –que ya quedó dicho, debe ser ley formal y materialmente hablando– casos y condiciones para ello. Así, a tra-vés de ley, pueden introducirse hipótesis normativas que den lugar a ponderar otras variables al decidirse el lugar de reclusión, o pueden establecerse otros criterios o condiciones que desplacen del todo la preferencia por el domicilio del sentenciado.

La remisión que hace la Constitución al legislador torna obligado considerar como referente para la validez de esas decisiones (la determinación inicial de la prisión o los traslados que de momento a momento se vayan ordenando) no sólo la Constitución, sino también la ley en que tal ejercicio de desarrollo normativo se haya materializado. Por eso, al decidir la Corte estos casos se dijo que su decisión no impedía ni significaba que los sentenciados no pudieran nunca ser trasladados de prisión, o llevados a una que no fuera la más cercana a su domicilio; pero que si eso se hacía, se tendría que hacer con fundamento en la Constitución y en la ley. No valía hacerlo, como en la especie había sucedido, ayuno de causas legales, meramente fácticas.

El ordenamiento ahora aplicable en este tema es la Ley de Normas Mínimas13, al que desde el inicio del presente se ha venido haciendo referencia. Esta ley contiene dos preceptos en los que se alude a la determinación de lugar en el que se habrán de compurgar las penas privativas de libertad: se trata de los artículos 3 y 6, mismos que, cabe reiterar, fueron modificados en 2004 para introducir el criterio del domi-cilio como respuesta a la reforma constitucional (indígena) de 2002; y luego otra vez en 2009, como respuesta a la reforma constitucional de 2008 (procesos penales).

En el artículo 3, el fraseo de esto se hace a modo de cuestión organizativa o dotatoria de facultades, pues se hace a propósito de los convenios de coordinación entre Federación y estados para efectos penitenciarios. Sin embargo, creo que habría

13 Cuyo texto original fue publicado el 19 de mayo de 1971.


buenas razones para considerar que esta novedosa forma constitucional de entender el lugar de la prisión tendría que llevar a que la variable de cuál fuero (si el federal o el local) fue el que lo sentenció pase a segundo plano. Porciones normativas del artículo 18 constitucional que hablan de la coordinación entre Federación y estados en esta materia, así como lo dicho en el artículo 3 aquí en comentario, se han venido apreciando como normas meramente organizacionales o facultativas, pero podrían adquirir ahora un cariz de derechos, que supere la visión organizativa para pasar a entender que dicha coordinación es instrumental para que el Estado (en general, Federación o gobierno local) pueda hacer realidad este derecho de los sentenciados. Visto en clave de derechos, la coordinación Federación-estados podría –o tendría– que empezar a considerarse un auténtico deber positivo del Estado, derivado de su obligación de adecuación, respeto y garantía de los derechos del sentenciado.

Luego, en el artículo 6 se hace referencia a la individualización del tratamiento para la reincorporación social, y se reitera el criterio del domicilio como variable im-portante –que no exclusiva ni excluyente– a considerar para efectos de determinarse el lugar en que habrán de compurgarse las penas de reclusión.14

Puede apreciarse que en ese cuerpo legal el domicilio del sentenciado es, en efecto, un criterio que la ley reitera al hablar sobre el lugar de la prisión en que se recluirá al sentenciado. Sin embargo, no se ha establecido como un criterio único ni siempre disponible para la determinación de la prisión en que habrá de compurgarse la pena. Excluidas las hipótesis de delincuencia organizada y sentenciados que requieran “medidas especiales de seguridad”, tal como lo hace la propia Constitución; la ley establece el domicilio del sentenciado como criterio de ubicación a procurar, pero no como criterio único ni excluyente, sino

14 Textualmente, estos preceptos dicen, en la parte conducente a este comentario: ARTÍCULO 3o.- ……Podrá convenirse también que los reos sentenciados por delitos del orden federal compurguen sus penas en los

centros penitenciarios a cargo de los Gobiernos Estatales, cuando estos centros se encuentren más cercanos a su domicilio que los del Ejecutivo Federal, y que por la mínima peligrosidad del recluso, a criterio de la Secretaría de Seguridad Pública, ello sea posible.

Para los efectos anteriores, en caso de reos indígenas sentenciados, se considerarán los usos y costumbres, así como las circunstancias en las que se cometió el delito. Esta medida no podrá otorgarse tratándose de reclusos sentenciados por alguno o más de los delitos que prevé la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, de conformidad con lo previsto en el artículo 6o., párrafo cuarto, de este ordenamiento.

En los convenios a que se refiere este artículo podrá acordarse que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.

ARTÍCULO 6o.- El tratamiento será individualizado, con aportación de las diversas ciencias y disciplinas pertinen-tes para la reincorporación social del sujeto, consideradas sus circunstancias personales, sus usos y costumbres tratándose de internos indígenas, así como la ubicación de su domicilio, a fin de que puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a aquél, esto último, con excepción de los sujetos internos por delincuencia organizada y de aquellos que requieran medidas especiales de seguridad(…).


sopesando o ponderando a la vez: (i) la “mínima peligrosidad del recluso” (artículo 3, párrafo 4; y 6, párrafo 2), atento a la clasificación que de su perfil personal se haga y de la clasificación que se haga de las prisiones (prisiones de alta, media o mínima seguridad); (ii) las condiciones de cada medio (art.6, párrafo 2); y (iii) las posibilidades presupuestales (ídem). Así, aun cuando el lugar del domicilio del sentenciado se pondera como criterio necesario para la toma de tal decisión, se admite la posibilidad de que haya otra variable (la mayor peligrosidad del sujeto, por ejemplo) que desplace por completo el criterio del domicilio.

El propio artículo 6º de la ley en comentario detalla la frase constitucional que excluye del criterio del domicilio los casos en que se “requieren medidas es-peciales de seguridad”, señalando en seis fracciones –véanse en las fracciones I a VI– cuáles habrán de considerarse como esas hipótesis. De actualizarse alguna de estas hipótesis, entonces no habrá siquiera derecho a que el domicilio del sen-tenciado sea considerado como variable a tomar en la determinación de la prisión del sentenciado, pues quedaría desplazado del todo como criterio.

***Conforme a lo antes dicho en torno al marco constitucional y legal de este dere-cho, tal como lo enfatizó la Corte, cuando se esté en la hipótesis de que sí proce-da tomarse en consideración como criterio el domicilio del sentenciado (porque no es un caso de delincuencia organizada ni se está en la hipótesis de requerirse medidas especiales de seguridad), será necesario que la autoridad explicite qué otras variables, de entre las que sólo podría invocar las que expresamente permite la ley, ponderó para llegar a su decisión y será necesario que razone (motive) por qué finalmente el otro criterio terminó prevaleciendo sobre el del domicilio del sentenciado y/o desplazándolo por completo. Sólo así, creo, podría considerarse debidamente fundada y motivada su decisión.

Lo anterior, por supuesto, tendríamos que considerar que resulta aplicable tanto a la decisión inicial que se tome acerca de en qué centro penitenciario habrá de compurgarse una pena privativa de libertad; como, por igualdad de razones, a cualquier decisión que en el curso del tiempo la modifique y ordene su traslado a otro sitio. Y, por supuesto, todo lo que se diga por la autoridad al respecto podrá ser sujeto de control judicial en sede constitucional a través, hasta hoy, del juicio de amparo.


IV. La determinación de la prisión y la judicialización de la ejecución de sanciones penales

Los fallos de la Corte aquí en comentario, en tanto reconocen el lugar de la prisión como derecho fundamental y enfatizan la reserva de ley que se impone en este rubro, bajo condiciones de razonabilidad, resultan un precedente sumamente relevante para la calidad de vida de los internos, y, en esa medida, para la potencial realización de los objetivos que persigue el sistema penitenciario, en tanto que se trata de una interpre-tación vinculante transversalmente para todos los operadores jurídicos, como sucede con las interpretaciones directas que de la Constitución se hacen. Mas la trascenden-cia de estos fallos es todavía mayor, según procuraré explicar en las próximas páginas.

En efecto, además de lo antes dicho acerca del reconocimiento como derecho humano del lugar de la prisión, los amparos resueltos por la Suprema Corte resultan muy relevantes en tanto se trata de las primeras incursiones que hace el Tribunal en Pleno en torno a los reformados aspectos del proceso penal de 2008. Y esto impacta varias aristas de la impartición de justicia.

Esto resulta así porque en el trasfondo de estas resoluciones no sólo subyace el entendimiento de la Suprema Corte acerca la situación constitucional y derechos del sentenciado, sino también su entendimiento acerca del nuevo régimen constitucional establecido para la ejecución de las sentencias penales. Me explico.

Cuando en 2008 se reformó la Constitución en materia de procesos penales para introducir el sistema acusatorio y oral, uno de los aspectos que también resultó modificado y de manera muy importante fue lo relativo a la ejecución de sentencias; tema en el cual, por supuesto, queda incluido lo relativo a la compurgación de penas de prisión. Con tales reformas, el Constituyente modificó de manera sustancial su concepción sobre la fase de ejecución de las sentencias penales que, tradicionalmente, había sido entendida y vivida como una etapa en la que ya no intervenía el Poder Judicial, pues su trabajo habría terminado al momento de dictar la sentencia con-denatoria respectiva. Era una etapa que correspondía atender íntegramente al Poder Ejecutivo.

Esta mutación en la forma de concebir la fase de ejecución se sustenta en razones de orden sustantivo (no adjetivas), muy vinculadas con lo antes dicho acerca de la actual concepción del trato digno de los reclusos sentenciados y de verlo como un sujeto privado de su libertad, pero titular de otros tantos derechos humanos que no pueden ser soslayados o innecesariamente restringidos por el hecho de estar com-purgando una pena privativa de libertad. Medió pues, también en esto, una nueva


forma de ver al recluso, como un sujeto de derechos que llevó a ver también de modo distinto lo relativo a la ejecución de las sentencias penales, particularmente cuando son privativas de libertad, pues en esa etapa también se pueden violar esos derechos y el Estado debía poder prevenir, remediar y sancionar esas violaciones.

Con la reforma constitucional se subrayó que la etapa de ejecución penal forma parte del proceso penal y que en ella –aun cuando no se goce de libertad– debe ga-rantizarse el goce de otros diversos derechos fundamentales, que aún pueden verse afectados. Su propósito fue reconocer el carácter fundamental de los derechos de los sentenciados y/o procesados, ya sea que fueran derechos sustantivos (derecho a la modificación de la penal) o instrumentales (derecho a jurisdicción especializada en materia de ejecución penal).

Este nuevo régimen de ejecución penal se delinea por diversas normas conteni-das principalmente en los artículos 18 y 21 constitucionales. Particularmente, desta-can las siguientes porciones normativas:

Artículo 18.

El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto. (Párrafo segundo)

(…)

Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. (Párrafo octavo)

Artículo 21. (…)

La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial. (Párrafo tercero)


En efecto, en ambos procesos legislativos de reforma destacan las afirmaciones de las diversas iniciativas presentadas y de los dictámenes de ambas Cámaras en el sentido de que el régimen penitenciario debe ser reconocido como un ámbito más del proceso penal, en donde se respeten todos los derechos fundamentales. Aun y cuan-do el grueso del trabajo legislativo de ambos procesos de reforma se dedicó, por una parte, a la modernización y a la eficacia del proceso penal (en 2008) y a un cambio de paradigma constitucional respecto a los instrumentos internacionales de derechos humanos (en 2011), en las dos ocasiones se señaló que en lo referente específicamente al régimen penitenciario la finalidad era fortalecer el cúmulo de derechos fundamen-tales en la etapa de ejecución de la sentencia o de las medidas penales. Textualmente, en el proceso de reforma de 2008 se dijo:

(…)Las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante en la agenda política y en las políticas de asignación de recursos. Las prisiones son vistas como un gasto que siempre sería deseable economizar. Esta posición ha provocado que las prisiones se conviertan en lugares donde sistemáticamente se violan los derechos humanos de los reclusos. A pesar de que por mandato constitucional se precisa que los reclusos tienen derecho a la educación, al trabajo y a la capacitación para éste, en las prisiones no hay las condiciones necesarias para que los reclusos ejerzan esos derechos.

Los internos de nuestras prisiones tampoco tienen acceso al derecho a la salud. La precariedad económica existente en los servicios médicos provoca que, en ocasiones, los médicos no puedan siquiera atender lo elemental.

(…)

Por lo expuesto, se considera impostergable modificar el texto del artículo 18 constitucional a fin de enfatizar que los reclusos deben gozar y ejercer los derechos humanos que les consagra la Constitución.15

Se considera que la reforma al artículo 18 constitucional es urgente dado que las prisiones en México no han sido consideradas un rubro sustantivo o relevante tanto dentro de la agenda legislativa como de las políticas de asignación de recursos.

(…)

Por lo anterior, se considera un acierto incluir el derecho a la salud de las personas privadas de su libertad, pues ello provocará que cada vez se respeten los derechos humanos de los reclusos en mayor medida.15 Iniciativa de legisladores (Grupo parlamentario del PRD), 4 de octubre de 2007.


(…)

En concordancia con lo anterior y con la finalidad de adecuar la terminología de nuestra carta Magna a los Tratados Internacionales de los cuales México forma parte, se propone quitar la palabra reo, por considerarla infamante y denigrante, para usar en su lugar sentenciado.

(…)

Por otro lado, se estima que “readaptación social” es inadecuado para nombrar al momento en que los sentenciados terminan sus condenas y se insertan nuevamente en su entorno social.16

Por otro lado en el proceso de reforma de 2011, se afirmó:

Dentro de esta propuesta, se busca introducir el respeto a los derechos humanos a un área en la que particularmente han sido vulnerados: el sistema penitenciario. Uno de los principales problemas que presenta el Estado de derecho en México es la poca efectividad de los sistemas actuales de readaptación social. Es un hecho que en la actualidad muchos centros penitenciarios se han convertido en factores que aumentan la criminalidad entre la población, y esto se debe en gran parte a que en dichos centros son violentados en forma sistemática los derechos humanos de los reos, una falta de atención que comienza desde las mismas normas que organizan estos sistemas.

En razón de lo anterior, se consideró que sería un buen comienzo implementar estrategias para el nuevo concepto de reinserción social, empezando por ligar la organización de los sistemas penitenciarios con el respeto a los derechos humanos.17

Para fortalecer el sistema de protección a los derechos humanos, se adiciona al artículo 18 constitucional, la obligación de organizar el sistema penitenciario del país sobre la base del respeto a los derechos fundamentales.18

Así, los derechos del sentenciado a los que se alude no son únicamente los de-rechos humanos básicos, como son, por ejemplo, dignidad, integridad personal y

16 Dictamen de la Cámara de Diputados, México, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el Dictamen de la Colegisladora.

17 Iniciativa de legisladores (diversos grupos parlamentarios), 24 de abril de 2008, Gaceta Parlamentaria No. 2492-V. 18 Dictamen de la Cámara de Diputados a diversas iniciativas conjuntas de legisladores, 14 de diciembre de 2010,

Gaceta No. 3161-VII.


prohibición de tratos crueles, igualdad y no discriminación, sino también los dere-chos fundamentales generales del debido proceso, como el principio de legalidad, de seguridad jurídica, garantía de audiencia y tutela judicial; e incluso abarcan derechos fundamentales específicos y propios de la ejecución penal, por ejemplo, educación, trabajo, capacitación para el trabajo, protección a la salud y deporte, estancia digna, derecho a modificación de la pena y el derecho a que se considere para la compurga-ción de la pena de prisión el lugar de su domicilio.

Justo esta distinta forma de concebir al sentenciado recluso y a la fase de eje-cución de las sentencias penales, llevó a una nueva concepción del sistema en torno a quién corresponde o debe corresponder la fase de ejecución de las sentencias, y se transitó hacia un sistema procesal en la que esto quedó dentro del resorte de los jueces, aun cuando también se conservó en otros aspectos para el Poder Ejecutivo. En pocas palabras, esto llevaría a que se “judicializara” esta fase del procedimiento penal, limitándose así el papel que juega el Poder Ejecutivo en la ejecución de las sentencias penales. Por ello el constituyente afirmó:

Nuestra intención al proponer la iniciativa es transformar el sistema penitenciario, pero esto no será posible si la ejecución de las penas permanece bajo el control absoluto del Ejecutivo. Por tanto, se propone limitar la facultad del Ejecutivo únicamente a la administración de las prisiones y otorgar la facultad de ejecutar lo juzgado al Poder Judicial. Para lograrlo, se crea la figura de “jueces de ejecución de sentencias”, que dependerán obviamente del Poder Judicial.

Con esta división se dará a cada ámbito de poder lo que le corresponde: al Ejecutivo, la administración de las prisiones; y al Judicial, la de ejecutar las sentencias

Se afirma que la facultad de ejecutar la pena debe trasladarse al Poder Judicial, debido a que dejar la ejecución en manos de la administración rompe una secuencia, es decir, la misma autoridad judicial que pronunció la sentencia debe vigilar que la pena se cumpla estrictamente, conforme a derecho, en la forma pronunciada en la ejecutoria.19

Esta nueva participación que la Constitución da a los Poderes Judiciales en la fase de ejecución de sentencias no exige necesariamente que su participación sea siempre como órgano decisorio ex ante de toda aquella decisión que deba tomarse en relación con la ejecución de una sentencia penal, ya sea por interesarle así a la autoridad (como consecuencia de su vigilancia) o para responder una petición del sentenciado

19 Dictamen de la Cámara de Diputados, 11 de diciembre de 2007. Las mismas afirmaciones se hicieron en el dictamen de la colegisladora.


(a petición de parte); pues bien podría ser que, en algunos casos la participación u autorización del juez pudiera llegar a ser a modo de una revisión a posteriori (como cuando se califica la legalidad de una detención sin orden de aprehensión) o a través de un control de tipo recursivo a posteriori (como se hace a través del juicio de amparo). Ello corresponderá determinarlo al legislador ordinario al legislar sobre este punto, idealmente, tomando en consideración el derecho del sentenciado que será afectado y el grado de afectación que podría generarse, y siempre tomando en cuenta que le asiste en todo momento su derecho al debido proceso, aún después de ser sentenciado.

En este orden de ideas, la definición y delimitación de qué aspectos o decisiones relativas a la ejecución de la pena corresponde tomar al Judicial y cuáles al Ejecutivo, así como la determinación de cuándo las decisiones de este último requerirán la au-torización del primero para poderse ejecutar, es y seguirá siendo materia de disputa o polémica entre tanto no haya Ley y/o entre tanto la Suprema Corte no se pronuncie.

El tema de la determinación del lugar en el que habrá de compurgarse la pena de prisión era –hasta antes de estos fallos– justamente uno de esos puntos nebulosos y, por lo mismo, en igual situación estaba lo relativo a los traslados penitenciarios.

Para algunos esta era una decisión que correspondería tomar el juez de ejecu-ción; para otros, es una decisión que corresponde entera y exclusivamente al Poder Ejecutivo; para otros la decisión del Poder Ejecutivo debe pasar previamente por la aprobación o autorización del juez de ejecución, salvo casos de urgencia; y así, hay distintas opiniones. No obstante, en lo que no cabía duda, es que tomara quien to-mara tal decisión, la misma sería –como lo es desde siempre- sujeta a revisión en sede constitucional ante un juez de amparo; es así porque el sentenciado tiene derecho al debido proceso, a la legalidad y a la tutela judicial.

Pero, ¿por qué traer esto a colación en estos amparos en revisión? Porque estos amparos versaron sobre actos realizados por autoridad administrativa en la fase de ejecución de penas, ciertamente, antes de junio de 2011 (fecha en que entraría en vi-gor la reforma constitucional en materia de ejecución de sentencias). Pero, en el curso procesal de los casos, el nuevo régimen constitucional entró en vigor y esto llevó a que al resolverse sobre la concesión del amparo y sus efectos –que fue que los quejo-sos regresaran a la prisión de la que cual fueron extraídos– se señalara abiertamente que esto no implicaba que en ulterior momento se pudiera decidir nuevamente el traslado del sentenciado a otra prisión para continuar compurgando su pena, lo que se dijo era posible, por supuesto, mediando la debida fundamentación y motivación constitucional y legal de tal decisión y –esto es lo destacable y a lo que quería llegar–


mediando autorización judicial para ello.20 En otras palabras, ya no podría, tras esta determinación, la autoridad administrativa decidir por sí misma, o más bien, sin la intervención de un juez, el lugar de la prisión y/o el traslado de una prisión a otra.

Esto resulta aún más importante a luz de los proyectos de legislación procesal penal que actualmente se están discutiendo en el Congreso, pues aún se debate en Cámaras cuáles son los aspectos de la fase de ejecución que corresponden al juez y cuáles a la auto-ridad administrativa; y los proyectos de ley y la inercia que se está presentando es seguir dejando las cosas importantes relativas a la ejecución de las penas al Poder Ejecutivo y mi-nimizar el papel del Poder Judicial en ello. A los jueces de ejecución, que en teoría estaban pensados para ser verdaderos guardianes tanto del cumplimiento de las sentencias, como del cumplimiento de los fines que persigue el derecho penal y los derechos humanos de los sentenciados, se les está reduciendo o están en riesgo de quedar reducidos a convertirse en jueces aritméticos, contadores de días y años, a los que no se les atribuyen decisiones de importancia en esa etapa.

Las iniciativas sobre legislación federal en materia de ejecución de sanciones penales no son fieles, hasta el momento21, al espíritu del constituyente, y consagran facultades discrecionales a la autoridad administrativa que impactan directamente en el derecho a la defensa, en el derecho a compurgar penas en lugar cercano a domicilio y en general a los derechos humanos de los individuos privados de libertad. Lo mismo ha sucedido con las legislaciones de algunas entidades federativas.22

Sin embargo, con estos fallos, la Suprema Corte, estimo, manda una señal que for-talece la posición de control judicial (no sólo recursivo) en esta etapa del procedimiento, y sienta así importantes bases que podrían o más bien tendrían que llevar a que, cuando entraran en pleno funcionamiento los jueces de ejecución, la importancia de este aspecto de la reforma penal se convierta más en cuestión de fondo que de forma; más que crear más burocracia, de imprimir cambios importantes en el régimen penitenciario.

20 Véase la versión taquigráfica de la sesión de 12 enero de 2012, así como el acta oficial de ese día, en donde constan los términos en los que el Tribunal Pleno, por mayoría de 9 votos, acordó los efectos de la concesión del amparo. Ahí consta lo siguiente: “El señor Ministro Presidente Silva Meza (…)señaló que en la parte considerativa donde se contienen los efectos, deberá aclararse que la concesión lisa y llana del amparo no implica que la autoridad no pueda eventualmente trasladar a un sentenciado a algún otro lugar, pues ello estaría permitido si el caso concreto se ubica en las hipótesis consti-tucionales y legales respectivas y es determinado por la autoridad judicial competente, debiendo remitir el punto resolutivo correspondiente a esas consideraciones.”

21 De las 6 iniciativas de las que se tiene noticia que han sido presentadas y dictaminadas en la Cámara de Diputados, únicamente se dictaminaron 3 conjuntamente con la que presentó el Ejecutivo Federal (Gaceta Parlamentaria, año XIV, número 3251-II, viernes 29 de abril de 2011) y en dicho dictamen se tomó la propuesta del Ejecutivo, en donde la facultad de traslados penitenciarios quedo a cargo de autoridad administrativa. Solamente una iniciativa presentada en el Senado (Iniciativa de Ley General para la Protección de los Derechos Humanos en la Ejecución de Sanciones y Medidas Penales), misma que fue listada el 13 de diciembre de 2011 y que está en periodo de ser turnada a comisiones para su dictaminación señala claramente que el juez de ejecución tendrá la facultad de: “Autorizar los traslados promovidos por la dirección del centro o las personas privadas de la libertad y, sin necesidad de agotar recursos administrativos previos, resolver sobre la denegación de los solicitados por las personas privadas de la libertad” .

22 La nueva Ley de ejecución de sanciones penales y de reinserción social del Distrito Federal (publicada el 17 de junio de 2011) ha sido criticada por las débiles facultades que otorga a los jueces de ejecución.


V. La desclasificación “administrativa” de los traslados penitenciarios

El contexto antes señalado en torno al nuevo derecho constitucional de la eje-cución de las sentencias penales tuvo otra consecuencia de importancia patente en estos fallos: llevó a la desclasificación de amparos contra este tipo actos de la materia “administrativa” a su ahora reconocida connotación en materia penal.

En efecto, aun cuando durante la 8ª época los juicios de amparo de este tipo eran considerados como amparos en materia penal, regidos precisamente por las leyes y beneficios aplicables a esa materia; avanzada la 9ª época, ese criterio fue abandonado por el Pleno de la Suprema Corte para sustentar el diverso de que se trataban de asuntos en materia administrativa, que debían ser conocidos, en caso de estar especializados los juzgados, por los jueces de la materia administra-tiva.23 Este último criterio fue expresamente abandonado al decidirse en enero pasado los amparos en revisión en comentario. Básicamente, con sustento en lo que se ha venido señalando en torno a la reforma penal de 2008.

Este cambio de clasificación material de administrativo a penal no es una mutación inocua ni meramente teórica o formal. Ciertamente clasificar el asunto como “administrativo” no impedía la suplencia de la queja porque había criterio jurisprudencial de que ésta aplicaba por el solo hecho de que el quejoso estuviera privado de su libertad24; pero no todos los sentenciados estarán privados de libertad, y todos ellos tienen derechos constitucionales mientras cumplen con sus condenas y, creo, también respecto de ellos, debe operar la suplencia de la queja.

Y, por otra parte, la clasificación de estos amparos como materia adminis-trativa jugaba en menoscabo de una defensa adecuada –que también es derecho fundamental– del sentenciado puesto que, al someterse a las reglas del amparo ad-ministrativo o del proceso administrativo en general, se le dificultaba el acceso a la asistencia de defensor público de oficio, pues es sabido que no todos los defenso-res públicos accedían a asistirlos en esta etapa, pues consideraban que su trabajo culminaba con la sentencia definitiva; como también era sabido que a defensores

23 Tesis: 1a./J. 128/2008, Primera Sala, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITEN-CIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA; Tesis: P./J. 37/2010, Pleno, de rubro: ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITEN-CIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.

24 Tesis: 1a./J. 43/2008, Primera Sala, de rubro: COMPETENCIA EN EL AMPARO. SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SI LOS ACTOS RECLAMADOS CONTIE-NEN MEDIDAS INHERENTES A LA ORGANIZACIÓN Y/O CONTROL DE UN CENTRO PENITENCIARIO, AUN CUANDO EL QUEJOSO ESTÉ RECLUIDO EN ÉL.


que sí lo hacían sólo ocasionalmente se les reconocía la posibilidad de continuar representándolo después de la sentencia condenatoria; y, en otros casos, los jueces de distrito (y tribunales colegiados) les exigen acreditar su representación y/o el acto por el cual el quejoso les ha confiado su defensa, cual abogado privado recién nombrado por el quejoso.

La nueva clasificación de estos asuntos como “penales” para efectos del am-paro y para la ahora reconocida judicialización de la ejecución de las sentencias penales, y su caracterización como parte del proceso penal, permitirá generar condiciones para que las cuestiones antes apuntadas puedan irse superando.

VI. La necesaria reorganización de la burocracia judicial

Finalmente, tampoco debe dejarse de observar que estas resoluciones tomadas por la Suprema Corte tendrían que impactar en la organización de la burocracia judicial. Me concreto a comentar el caso de la judicatura en el orden federal.

A nivel federal, aun cuando el Congreso de la Unión no ha emitido la ley correspondiente, el Consejo de la Judicatura Federal, bajo la consideración de la eficacia inmediata de la Constitución, ha procurado ir avanzando en ese derrote-ro y para tal efecto emitió vía Acuerdos Generales reglas para el funcionamiento de jueces de ejecución federal. Emitió los Acuerdos 22/2011 y 23/2011 que esta-blecieron la competencia de la función de ejecución penal y crearon los Juzgados de Distrito Especializados en Ejecución de Penas.25

Esos Acuerdos Generales, si bien manifiestan una muestra muy encomiable de voluntad por parte de dicho órgano, lo cierto es que circunscribieron las funciones de los llamados “Jueces de Distrito Especializados en Ejecución de Penas” a los aspectos atinentes a la modificación y duración de la pena y al procedimiento de reparación del daño. De hecho, si nos fijamos bien, en realidad el CJF no creó jueces de ejecución propiamente; sino que reorganizó el turno de asuntos para que cosas que generalmente a través de incidencias hacían los jueces de proceso penal federal fueran ahora vistas por ellos; pues ni siquiera les dotó de competencia para que en vía de jurisdicción de amparo conocieran de juicios promovidos contra la autoridad penitenciaria por actos suscitados en la fase de ejecución, asuntos que a la fecha siguen resolviendo jueces de amparo en materia mixta o jueces de amparo especializados en materia administrativa. Y si a lo

25 Emitidos por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal el 8 de junio de 2011, y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 17 de junio de ese mismo año.


anterior sumamos la interpretación del “factor cero” que han hecho esos jueces, en realidad, el grueso de las cargas que en materia de ejecución de sentencias penales federales se está generando en el país lo están atendiendo los demás jueces de distritito, no ellos. Y así será por mucho tiempo aún.26

Más aún, hace unos meses se modificaron los términos de tales acuerdos para ahora estipular que la función jurisdiccional de ejecución penal únicamen-te abarca “el conocimiento, trámite y decisión de las cuestiones relativas a la modificación y duración de las penas privativas de libertad que se impongan a los sentenciados del orden federal, con exclusión de los demás temas relativos al cumplimiento de sentencias que atenderá el juez de la causa”, aclarando, además, que dichos jueces “sólo conocerán de los asuntos relativos a penas privativas de libertad impuestas en sentencias que causen ejecutoria con posterioridad al inicio de sus funciones (19 de junio de 2011)”, lo que viene, estimo, a reducir aún más su intervención.27

Insisto, resulta muy encomiable que aun sin ley reglamentaria el CJF haya tomado esta iniciativa, pero no por ello debe dejar de advertirse que lo que en esos acuerdos se estipuló, y en esa medida reconoció, como competencia de estos jueces les da una participación en la ejecución de sanciones sumamente limitada que no alcanza a cumplir con el mandato constitucional de que se judicialicen los aspectos sustantivos de la fase de ejecución. Deja muy pocos aspectos dentro de su resorte, y ni siquiera los más importantes. Los demás actos de autoridad que afligen a los sentenciados siguen dictándose por la autoridad administrativa sin precisarse la autorización por parte de estos jueces y, cuando se impugnan en amparo, tampoco son conocidos por estos jueces de ejecución, sino por los restantes jueces de distrito, mixtos o especializados.

Al señalar lo anterior, no descarto que este proceder limitado o cauteloso se explique en que el Consejo es un órgano de gobierno rector en los aspectos orga-nizacionales de la burocracia judicial, y nada más; que no se ve a sí mismo como un órgano apto o legitimado para ir más allá, ni para reglamentar las omisiones legislativas que afecten a la judicatura. Y tampoco dudo que haya razones de orden práctico también que le impidan o inhiban en avanzar más.

26 Creo que el factor cero de los jueces de ejecución tendría que tener como punto de partida las incidencias que surjan desde junio de 2011, con independencia de cuándo fue dictada la sentencia condenatoria; se tiene noticia de que ha tomado como punto de partida del “factor cero” sentencias que se dicten posteriores a la creación de tales juzgados. Se tiene noticia también de que colegiados han venido resolviendo con ese criterio también conflictos de competencia entre jueces de distrito y jueces de distrito en ejecución.

27 Véanse los Acuerdos Generales 1/2012 y 2/2012 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicados en el 22 de febrero de 2012, a través de los cuales se hicieron dichas modificaciones.


Pero también creo que los criterios sostenidos en estos asuntos por la Supre-ma Corte, que es el órgano autorizado para interpretar y dar contenido a la Cons-titución, bien valen como referente para advertir que los esfuerzos del Consejo, plasmados en esos Acuerdos Generales, alcanzan a cubrir solamente una pequeña franja de lo que tendrían que ser ya nuevas responsabilidades y funciones a cargo de la judicatura federal. Y, creo, mucho bien haría que esos acuerdos hicieran eco de lo que ya consideró como derecho fundamental la Suprema Corte.

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Por todo lo antes explicado, reitero, creo que la resolución de estos amparos en revisión ha sido de gran trascendencia y habrá de fungir como importante ejemplo de que la Corte tiene un rol orientador cuya estela alcanza muchos rin-cones que, a veces, ni siquiera son visibles, pero están allí.

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