Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento …...1 El impuesto predial: financiamiento urbano,...

of 50/50
1 El impuesto predial: financiamiento urbano, regulación del mercado del suelo, instrumento para la equidad [email protected] Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento para el Desarrollo de las Ciudades Quito 21-22 noviembre, 2016 Marcela Román Forastelli
  • date post

    09-Aug-2020
  • Category

    Documents

  • view

    6
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento …...1 El impuesto predial: financiamiento urbano,...

  • 1

    El impuesto predial: financiamiento

    urbano, regulación del mercado del suelo,

    instrumento para la equidad

    [email protected]

    Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento

    para el Desarrollo de las Ciudades

    Quito

    21-22 noviembre, 2016Marcela Román Forastelli

  • 2

    Contenido

    • Determinantes de precios y funcionamiento del

    mercado de suelo.

    • La formación de la renta del suelo y el concepto

    de plusvalías.

    • Los impuestos en estructuras de mercados no

    competitivos: el impuesto predial.

    • Funciones fiscales y extra-fiscales de la

    tributación inmobiliaria.

  • 3

    El mercado del suelo

    Determinantes de la formación de precios

    y renta en sentido económico

  • 4

    Comprendiendo la naturaleza del precio

    • Si el suelo no es reproducible…

    • …no tiene costo de producción…

    • ¿quién y cómo se determina su precio?

    • …tirón que ejerce la competencia entre sus demandantes

  • 5

    Demanda Derivada – naturaleza residual

    • La demanda por suelo es derivada de la

    demanda por vivienda.

    • Nadie demanda suelo – la demanda es por el

    uso que se puede dar al suelo (actual o futuro).

    • Uso (posible/esperado) determina el precio del

    suelo.

    • Porque el precio de la vivienda es alto – el

    precio del suelo es alto – no al revés!

  • 6

    Formado en el residuo

    Demanda por vivienda

    Valor de venta del edificio (viviendas)

    costos de edificación

    costos de adm., marketing, financieros

    Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.

    Ganancia ‘normal’

    Precio del terreno

    42

    =

    15 = 100 – (42+17+16+10)

    17

    16

    10

    15

    100

    -

    85

    +

    +

    +

  • 7

    Renta residual del suelo

    • Aquella que el propietario exige para sí al usuario del suelo, sin agregar un valor equivalente a la economía.

    • El precio del suelo no es más que una expresión capitalizada de la renta del suelo.

    • La renta que determinará el precio no será la del uso actual sino la del uso potencial.

    Los terrenos vacantes de una ciudad, no se venden al precio que se deriva de la renta del uso actual pues esta sería cero, sino al que se deriva de la renta del uso que potencialmente tendrá a futuro; incluso si son varios los usos futuros, el precio de venta será aquel que suele denominarse el máximo y mejor uso o el más elevado y mejor uso.

    Fuente: Morales Schechinger (2007).

  • 8

    Factores de generación y apropiación de renta

    BA C D

    Ao

    Bo Co Do

    Inversiones públicas

    Cambios en la normativa urbana

    Acciones del conjunto de la sociedad

    Componentes del valor del suelo urbano

    A+B+C+D“Esfuerzo” del

    propietario

    Valorización apropiada por el propietario anterior“Esfuerzo” del propietario anterior

    Incrementos generales del valor del suelo

    Incrementos ajenos a las acciones del propietario

    Fuente: Adaptado de Furtado, Fernanda (2004).

    5 10 1515 20

  • 9

    El concepto recuperación de plusvalías

    • La movilización de parte (o de la totalidad) de

    aquellos incrementos del valor de la tierra

    atribuibles a los esfuerzos de la comunidad para

    convertirlos en recaudación pública por la vía

    fiscal (impuestos, tasas, contribuciones y otras

    formas) o, más directamente, en mejoramientos

    “in situ” en beneficio de los ocupantes o de la

    comunidad en general.

    Smolka, 2003.

  • 10

    Dos objetivos para la recuperación de

    plusvalías

    1. Uno de financiamiento del desarrollo urbano, consistente en participar, como Estado, en la generación y apropiación de plusvalías en conjunto con los privados (propietarios, promotores).

    2. Uno redistributivo, consistente en devolver a la comunidad las plusvalías generadas por su acción (su esfuerzo expresado en el accionar del gobierno).

  • 11

    La recuperación de plusvalías es...

    • Justificada en lo ético y en lo teórico

    – Ético: ganancias inmerecidas

    – Teórico: conveniencia de internalizar las

    externalidades (eficiencia y equidad)

    • Avalada en la experiencia y en una diversidad de

    instrumentos: Impact fees (EEUU), Reajuste de

    suelo e impuestos de valorización (Asia), CV (1921)

    y PP (1991) (Colombia), Operaciones Interligadas

    (Brasil), y licitación de OOPP (Chile)

    • Importante hoy para financiar el desarrollo urbano

    (pocos recursos fiscales).

  • 12

    ¿Cómo usar las rentas que genera

    el mercado de suelo para financiar

    el desarrollo urbano?

    •Valor del suelo

    •Incrementos del valor del suelo

    •Costos del desarrollo de obras

    Predial

    Predial

    Predial

    Ins

    trum

    en

    tos d

    e

    rec

    up

    era

    ció

    n d

    e

    Plu

    sva

    lías

  • 13

    Valor del suelo

    • Arrendamiento

    público

    (concesión)

    Canon

    • Impuesto a la

    propiedad

    (predial)

    Impuesto

    El suelo es del Estado y éste le alquilar por

    períodos finitos y con fin específico de uso a

    los privados.

    Varias modalidades, desde todo el territorio

    (Hong Kong) a zonas especiales (Puertos,

    zonas costeras, bases militares)

    El suelo es privado, pero el derecho de uso

    es del Estado.

    Puede tener fin recaudatorio exclusivo o

    también redistributivo.

    Varias modalidades: definición de la base

    imponible, diseño de la alícuota,

    administración, destino del gasto.www.lincolninst.edu

  • 14

    Incrementos del valor del suelo

    Instrumento Ejemplos de uso

    Betterment Gran Bretaña. El incremento en el valor del suelo

    originado por el desarrollo urbano

    Plafond Légal de Densité Francia. La autorización de aprovechamientos

    superiores a la norma mínima.

    Bonos de Densidad Nueva York. Bonos de densidad y zonificación

    inclusiva

    Transferencias de potencial

    constructivo

    México. recursos para restauración y mejoramiento

    de inmuebles del Centro Histórico

    Programas interligados Boston, Brasil. Pago por m2 adicional a una norma.

    Se usa para preservar y crear vivienda social

    Reajustes de Suelo /

    Reparcelación / Planes Parciales

    Japón, España, Colombia. Reorganización total de

    usos. Dueños originales son socios del Estado o son

    compensados.

  • 15

    Costos del desarrollo

    • Contribución por

    Mejoras (Special

    Assessment).

    • Obligaciones del

    Planeamiento

    (Development

    Fees).

    • Principio del beneficio.

    • Función: recuperar para el sector

    público los beneficios

    diferenciales que, en forma de

    aumento del valor de las

    propiedades, se derivan de la

    construcción de una obra pública.

    • Nexo racional y proporcionalidad

    entre la tasa de la contribución y

    el gasto por construcción.

    www.lincolninst.edu

  • 16

    Un contexto cultural…

    • Donde prevalece un

    derecho a la libre

    disposición sin

    obligaciones, con

    baja carga fiscal y

    consentimiento a

    vender cuando y al

    uso que se quiera.

    • La renta que genera

    especular con la

    escasez del suelo es

    tan grande como lo

    permita el balance de

    derechos y

    obligaciones que tenga

    el propietario sobre el

    objeto de la propiedad.

    www.lincolninst.edu

  • 17

    El balance depende de ….

    • La manera como derechos y obligaciones se

    encuentran expresados en las leyes.

    • Las contradicciones entre ellas.

    • La práctica jurídica tanto a través de

    aplicaciones administrativas como de las

    interpretaciones judiciales.

    • La tolerancia al incumplimiento.

    • La institucionalización de mecanismos que

    regularicen lo tolerado.

  • 18

    Un mercado, varias transacciones…..

    Lo que se intercambia en el mercado de suelo no

    es el objeto específico sino …

    … el conjunto de derechos y obligaciones

    en torno al objeto.

    Una transacción, dos bienes…

    … la renta + costo de la localización.

  • 19

    Las condiciones del intercambio

    • Si la ley y su práctica minimizan las obligaciones, el

    deseo del adquirente aumentará y estará dispuesto a

    pagar más por un predio sin obligaciones.

    • La ganancia del vendedor aumentará no sólo porque el

    precio aumente, sino por que se reducen los gastos en

    que las obligaciones podrían hacerlo incurrir.

    • La brecha entre precio y costo de la propiedad

    aumentará.

  • 20

    ¿Quién se deja las rentas del suelo?

    • Estas rentas son esencialmente para beneficio

    de los propietarios.

    • La ciudad las recupera sólo en la medida en que

    puede hacer exigible el pago, en efectivo o en

    especie, por el privilegio que le da al propietario

    de que se beneficie con las rentas creadas por

    la ciudad.

  • 21

    • Complementar el impuesto predial.

    • Financiar la nueva urbanización.

    • Regular los usos del suelo urbano.

    • Controlar la especulación… y entonces, el funcionamiento del mercado de suelo.

    El concepto recuperación de plusvalías

  • 22

    El impuesto predial

    Efectos sobre el mercado de suelo

  • 23

    Efecto del impuesto al suelo

    Q

    $

    -excedente del

    consumidor

    -excedente del

    productor

    A0

    P0

    0

    C

    O

    D

  • 24

    Efecto del impuesto: mercados competitivos

    Q

    $Aumenta el precio,

    se reduce la

    cantidad y:

    -se reduce el

    excedente del

    consumidor

    -se reduce el

    excedente del

    productor

    A0

    P0

    P1

    P2

    0 A1

    www.lincolninst.edu

    OI

    O

  • 25

    Q

    $ En el nuevo punto de equilbrio:

    Una parte de los

    excedentes se

    traslada a la hacienda

    pública: recaudación.

    (OA1) * (P1 – P2)

    A0

    P0

    P1

    P2

    0 A1

    Efecto del impuesto: mercados competitivos

    OOI

  • 26

    Q

    $ En el nuevo punto de equilbrio:

    Una parte de los

    excedentes se

    traslada a la hacienda

    pública: recaudación.

    Un parte de los

    excedentes la pierde

    consumidores y

    productores.

    A0

    P0

    P1

    P2

    0 A1

    Pérdida

    de peso

    muerto

    Efecto del impuesto: mercados competitivos

    O

    OI

  • 27

    Efecto del impuesto al suelo

    KM

    $

    ¿Qué le pasa

    al precio?

    A0

    P0

    P1

    O

    ???

  • 28

    • Los agentes económicos

    toman decisiones de

    localización: elección de

    lugares donde asentar sus

    actividades.

    • Esas elecciones se realizan

    mediante un proceso de

    optimización de recursos

    territoriales escasos entre

    usos alternativos

    (minimizando los costos de

    movilidad y transporte).

    • La renta del suelo está

    asociada con ese valor que

    los agentes le atribuyen a

    cada localización en el

    territorio.

    • En economía se define como

    renta: la remuneración que

    un factor de producción

    recibe, por encima de sus

    costo de producción (+ que

    ganancia empresaria).

    • Dos condiciones simultáneas

    para que se genere una renta

    (economía):

    – O: expresa el efecto de

    escasez del recurso

    (tendencialmente

    inelástica).

    – D: expresa la capacidad y

    disponibilidad de pago

    por encima del costo de

    producción.

    La renta del suelo urbano

  • 29

    Efecto del impuesto al suelo

    KM

    $

    Reduce el

    precio!!!

    A0

    P0

    P1

    O

    Una parte de la renta del suelo (plusvalor)

    se traslada a la hacienda pública:

    recaudación

  • 30

    Efecto del impuesto al suelo

    KM

    $

    Reduce el

    precio!!!

    A0

    P0

    P1

    O

    Una parte del excedente del consumidor

    se la apropia el Estado

    Otra parte se la

    continua

    apropiando el

    oferente del suelo

  • 31

    Volvamos al residuo

    Demanda por vivienda

    Valor de venta del edificio (viviendas)

    costos de edificación

    costos de adm., marketing, financieros

    Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.

    Ganancia ‘normal’

    Precio del terreno

    42

    =

    15 = 100 – (42+17+16+10)

    17

    16

    10

    15

    100

    -

    85

    +

    +

    +

    Si suben los costos, bajan los precios!!!

    12

    13

  • 32

    Intervenciones públicas

    Con obras:

    • Extensión de infraestructura

    urbana

    • Provisión nuevos

    equipamientos • Otras obras

    como relleno sanitario

    Con normas:

    • Densificar • Cambio de uso

    • Incorporación de suelo rural

    Con cargas:

    • Tributarias: predial, CEM, etc.

    • Urbanísticas: cesiones,

    afectaciones, etc.

    Acciones privadas

    Con incorporación inmobiliaria

    (K):

    • Gran promotor genera

    externalidades internalizables

    (un barrio cerrado con lujosas

    amenidades, un mall)

    Con buena fortuna:

    • Una celebridad llega a vivir en

    la vecindad

    Con más internalización de

    externalidades:

    • Empresa amplia sus

    instalaciones (+ empleo…)

    • Se aprovecha del prestigio de

    otras actividades (turismo)

    Qué puede provocar un cambio del precio

    de un lote urbano?

  • 33

    El impuesto predialCaracterización del impuesto predial

    • Responsabilidades tributarias

    • Hecho generador

    • Base tributaria (base imponible)

    • Tasa o alícuota

    • Inmuebles rurales

    • Inmunidades, exenciones y concesiones

  • 34

    • Tamaño de la

    población.

    • Nivel de ingresos.

    • Desarrollo

    socioeconómico.

    • Organización y el nivel

    de desarrollo

    institucional.

    • Nivel de

    descentralización fiscal.

    • Convenios de

    coparticipación

    tributaria.

    • Sistema de

    transferencias

    intergubernamentales.

    Distintos factores afectan la recaudación

    Locales Nacionales

    www.lincolninst.edu

  • 35

    Responsabilidades tributarias

    • En ALC la división de responsabilidades tributarias no

    siempre es clara o consistente y hay diferencias

    marcadas entre los sistemas de gobiernos federal y

    unitario.

    • Brasil y México, los gobiernos subnacionales tienen un

    control considerable.

    • La responsabilidad también varía de acuerdo a la

    definición geográfica de la base gravable (U/R). En

    Brasil, Ecuador y Venezuela el impuesto sobre zonas

    rurales es nacional.

    • En Colombia las funciones catastrales y de imposición

    tributaria están centralizadas, pero las ciudades grandes

    pueden asumirla (Bogotá, Medellín).

    • En Costa Rica y Bolivia el gobierno central ejerce

    supervisión fiscal sobre las municipalidades (equidad).

  • 36

    Base imponible

    • En la mayoría de los países el gobierno nacional define la base

    gravable del impuesto sobre la propiedad.

    • Incluye tanto el valor del suelo como de los edificios.

    • Unas pocas jurisdicciones se desvían de este patrón, como

    Mexicali, México, donde la base gravable es solamente el valor del

    suelo. Los estados de Zacatecas y Estado de México en México,

    como también algunas jurisdicciones de la Argentina, usan sistemas

    que se basan en la superficie.

    • La mayoría de los países no exige que se use el valor de mercado

    para las valuaciones. La legislación tributaria usa comúnmente

    términos ambiguos, como tasación o valor fiscal, valor catastral,

    avalúo oficial, avalúo fiscal, avalúo catastral o valor tributario.

    www.lincolninst.edu

  • 37

    Tasas o alícuotas: competencias

    variadas

    • Los gobiernos centrales de Brasil y Venezuela fijan las

    tasas del impuesto sobre la propiedad rural.

    • Brasil, Venezuela y Uruguay permiten a las

    municipalidades fijar las tasas del impuesto sobre la

    propiedad urbana.

    • El gobierno nacional fija las tasas del impuesto sobre la

    propiedad en Bolivia, Chile, Costa Rica, la República

    Dominicana, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Perú.

    • En Colombia, Ecuador y Honduras, las municipalidades

    pueden fijar las tasas del impuesto sobre la propiedad

    dentro de una escala fijada por el gobierno nacional.

    • En Argentina, las tasas del impuesto sobre la propiedad

    se fijan a nivel provincial.

    www.lincolninst.edu

  • 38

    Tasas o alícuotas: diseño tributario

    • Costa Rica, la República Dominicana, Nicaragua y Paraguay

    aplican una tasa fija en todo el país.

    • La ley nacional en Colombia exige que las tasas del impuesto

    sobre la propiedad sean selectivas y progresivas, y que

    tengan en cuenta el estado socioeconómico de los

    contribuyentes, el uso del suelo urbano y la fecha de la última

    actualización catastral, entre otros factores.

    • El uso de la propiedad es uno de los criterios más comunes

    para aplicar tasas tributarias selectivas en América Latina. En

    Chile y muchas jurisdicciones de Argentina y Brasil, las tasas

    tributarias son más altas en suelos desocupados y no

    desarrollados.

    • Bolivia, Chile, Guatemala, Perú y muchas municipalidades de

    Brasil establecen tasas progresivas, por rangos de valor del

    bien.

    www.lincolninst.edu

  • 39

    • Los registros catastrales

    con varias deficiencias:

    exclusión de las

    propiedades informales;

    falta de conexión con el

    registro de bienes

    inmuebles; y omisión de

    datos relevantes

    • No obstante, se ha

    progresado mucho en la

    región en los últimos 20

    años (Erba, D., 2006,

    2007, 2008).

    Catastro: con deficiencias, pero cambiando

    www.lincolninst.edu

  • 40

    • Dos formas

    complementarias de

    valuación en América

    Latina: autodeclaración

    y valuaciones masivas.

    • Aunque algunas

    jurisdicciones retienen

    todavía el método

    tradicional de

    inspección directa por

    medio de tasadores o

    valuadores.

    • Colombia, Guatemala,

    Honduras, México,

    Perú y Venezuela usan

    la autodeclaración, si

    bien no en forma

    exclusiva.

    • El promedio del ciclo

    de valuación es de 6

    años (83 municipios)…

    algunos llegan a 25.

    Prácticas de valuación

    www.lincolninst.edu

  • 41

    Eficiencia en la recaudación

    • La recaudación del impuesto sobre la propiedad en

    América Latina es frecuentemente ineficiente.

    • Los datos de la década del 2000 indican que sólo el

    67% de los impuestos fue realmente recaudado.

    • Sólo el 25% de las jurisdicciones analizadas recaudaron

    más del 80% de las facturas de cobro.

    • Los administradores tributarios tienden a atribuir estos

    resultados deslucidos a una "cultura de no pagar", si

    bien una mejor explicación sería "cultura de no cobrar".

    • La determinación del impuesto y su cobranza no son actividades

    integradas, generosas amnistías y reducciones alientan la evasión

    de impuestos, poder judicial es indulgente, Los errores catastrales o

    grandes intervalos entre actualizaciones….www.lincolninst.edu

  • 42

    La determinación legal del impuesto

    Componente Descripción

    Base impositiva

    (imponible)

    ¿Cómo determinar el valor fiscal?

    -> base gravable… ¿qué incluye?

    ¿Qué tan cerca del valor del mercado?

    Tarifa / tasa / alícuota Nivel: x / 1.000 o x %

    Tipo: ¿Uniforme o escalonada?.. Por valor o por

    usos.

    Sobre tasas: terrenos vacantes, usos peligrosos

    Tasa efectiva: % del impuesto anual representa del

    valor de mercado

    Descuentos Por valor (los bajos)

    Por pronto pago

    Exenciones Por usos: bienes públicos, o de interés público

    Por tipo contribuyentes: jubilados, organismos

    internacionales

    Temas críticos para este curso

  • 43

    El impuesto predialMás allá del fin recaudatorio

  • 44

    Votando con los pies

    (Efecto Tibeout)

    La decisión de localización

    depende:

    • Servicios urbanos.

    • Carga fiscal.

    • Valor del suelo oculto

    dentro del P vivienda.

    Socio silencioso

    (Joan Youngman)

    El P vivienda tiene 2 componentes:

    • P efectivamente pagado al propietario original.

    • Impuesto al suelo de pago periódico (cobras las ganancias de sus decisiones e inversiones).

    Instrumento privilegiado para financiar

    servicios urbanos

    www.lincolninst.edu

  • 45

    • La regulación puede exigir al propietario que cumpla

    con la responsabilidad de dotar de servicios cuando

    vende suelo (más silenciosa).

    • El pago de cuotas por la introducción de servicios

    que de alguna manera caen dentro de la vía fiscal

    (menos silencioso).

    • Compra de tierra anticipada, antes de que se surjan

    los hechos generadores de la plusvalía (pero solo si

    compra según el uso corriente).

    Otras vías + y - silenciosas…

  • 46

    • Un impuesto alto

    sanciona la

    especulación, hace caro

    retener tierra vacante o

    en usos “inferiores”.

    • El impuesto sirve para

    atemperar las

    expectativas.

    • Un proyecto de

    regeneración urbana

    -> mayor recaudación

    del predial en el futuro.

    • El municipio puede

    financiar las obras

    porque sabe de una

    renta segura para

    recuperar su inversión.

    -> riesgo segregación.

    Instrumento para la regulación y control

    urbano

  • 47

    Estimular o disuadir conductas

    Uso Objetivo

    Sanción fiscal a la reserva de

    plusvalía

    Pagar por el privilegio de retener suelo útil,

    indemnizar a la ciudad por desperdiciarla.

    Cumplir con el socio silencioso, aún si

    desaprovecha sus ganancias.

    Reducción de expectativas

    desmesuradas

    Aceptar hoy el precio mayor precio que puedan

    pagar los usos que actualmente demandan

    espacio.

    Aumento de la oferta de suelo En el corto plazo, se pone suelo vacante a

    competir por los que necesitan valores de uso

    hoy.

    Mejora de la información del

    mercado

    Un impuesto eficiente, no solo requiere una

    alícuota efectiva alta, también buen catastro con

    predios y valores actualizados. Eso lo puede

    financiar el impuesto predial.

  • 48

    Reflexiones finales

    Función fiscal y extra-fiscal

    Mucho potencial, poco uso

  • 49

    ¿Por qué debe saber el gestor urbano sobre

    el funcionamiento del mercado de suelo?

    • Conocer bien el funcionamiento del mercado de tierra urbano puede ayudar a evitar muchas equivocaciones y sorpresas.

    • También puede revelar la existencia de muchas oportunidades (¿perdidas?) de generar recursos públicos y regular los usos del suelo hacia una ciudad más eficiente, equitativa y sostenible.

  • 50

    ¡Gracias!

    Marcela Román Forastelli

    [email protected]

    113 BRATTLE STREET CAMBRIDGE MA 02138 LINCOLNINST.COM @LANDPOLICY