Área Desarrollo Humano e Inclusión Social XII

1XIIActualidad Gubernamental N° 61 - Noviembre 2013

Desarrollo Humano e Inclusión Social

Área

XII

Info

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cial

Autora : Lic. Rocío Mónica Vera Herrera*

Título : Indicadores para la medición y evaluación del desempeño en la gestión pública

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 61 - No-viembre 2013

Ficha Técnica

Indicadores para la medición y evaluación del desempeño en la gestión pública

1. Los indicadores. Consideraciones teóricas

básicas2. Indicadores de medición de desempeño3. Indicadores de evaluación de desempeño4. Problemas frecuentes en la construcción de

indicadores5. Limitaciones para la medición y evaluación

del desempeño en las entidades públicas

Sumario

1. Los indicadores. Consideracio-nes teóricas básicas1

1.1.DefinicióndeunindicadorLa definición más simple de indicador corresponde a la identificación de una magnitud numérica referida a un evento, que pone en evidencia la intensidad, la situación o la evolución del mismo. De su tratamiento es posible establecer la explicación, la evolución y la predicción de un fenómeno estudiado.También se puede definir un indicador como la representación cuantitativa que sirve para medir el cambio de una variable comparada con otra. Se debe tener en cuenta que por “variables” se entiende a todos aquellos factores, eventos o sucesos, susceptibles de cambio, ya sea de origen personal, social, físico, etc.

* Licenciada en Educación. Con maestría en Gestión y Adminis-tración de la Educación. Docente y consultora en educación y desarrollo humano.

1 Adaptado de: Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP). La utilización de los indicadores estadísticos en la formulación de las políticas públicas. Madrid, 2007. Anexo I.

Los indicadores permiten evaluar de manera objetiva aspectos particulares del seguimiento y/o evaluación de un plan, política, programa, proyecto o actividad. De igual manera, permiten un proceso iterativo de información, en términos de que las actividades diseñadas para el cum-plimiento de objetivos y metas puedan ser verificadas y analizadas de manera permanente para proveer elementos de juicio frente a su efectividad en el logro de los fines propuestos.En conclusión, un indicador es la repre-sentación cuantitativa de un conjunto de relaciones entre variables que permiten conocer una situación determinada en forma continua.Es un rastro, una señal, una unidad de medida de las variables. A través de los indicadores se puede conocer el cambio o el comportamiento de una variable.Toda variable necesita describirse (cons-trucción colectiva de su significado) para poder ser agregada en indicadores, para de esta forma ser comparada con otras variables o conjunto de ellas.

1.2.Dimensionamientodeunindica-dor

Todo indicador tiene dimensiones:• Cualitativas: descripción de la varia-

ble.• Cuantitativas: expresión porcentual,

numérica, promedio, número absolu-to, etc.

1.3.Formadepresentacióndelindi-cador

Todo indicador puede ser presentado como:• Cifraabsoluta: refleja características

particulares en un momento dado (por ej.: número de estudiantes del nivel primario del colegio/número total de estudiantes del colegio en determinada fecha).

• Porcentajes: se refiere fundamen-talmente a aspectos de distribución (por ej.: porcentaje de analfabetos con respecto al total de la población, participación del gasto social en el PBI).

• Promedios y otras medidas esta-dísticas: representa comportamientos típicos (por ej.: el ingreso per cápita, el salario medio de los profesionales y técnicos).

Muestra comportamientos tales como:• Cifrasabsolutas: se utilizan para dar

cuenta de características particulares en un momento dado. Por ejemplo, número total de la población por sexo.

• Medidas estadísticas: usados para mostrar comportamientos típicos, ta-les como: promedios, mediana, moda, etc. Por ejemplo, ingreso per cápita.

• Tasas: muestra la evolución o com-portamiento de una situación o fenó-meno en el tiempo (por ej.: tasa de crecimiento del PBI).

En definitiva, los indicadores sirven para “observar” y medir los cambios cuantita-tivos (mayores o menores) y cualitativos (positivos o negativos) que presenta cierta variable en determinado momento del tiempo o entre distintos periodos.

1.4.PropiedadesdelosindicadoresLas cualidades más representativas son las siguientes:• Validez: deben reflejar y medir los

efectos y los resultados del plan, po-lítica, programa, proyecto o actividad, y los factores externos a estos.

• Pertinencia: deben guardar corres-pondencia con los objetivos y la na-turaleza del plan, política, programa, proyecto o actividad, así como con las condiciones del contexto (medio social) donde se gestiona.

Informe EspecialXII

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• Sensibilidad: deben reflejar el cambio de la variable en el tiempo, es decir, debe cambiar de manera efectiva y en forma persistente a lo largo del periodo de análisis.

• Relevancia: deben servir efectiva-mente al usuario para la toma de decisiones. Es decir, deben captar un aspecto esencial de la realidad que buscan expresar en términos cualita-tivos en su dimensión temporal.

• Representatividad: deben expresar efectivamente el significado que los actores le otorgan a determinada variable.

• Fiabilidad: las mediciones que se hagan por diferentes personas deben arrojar los mismos resultados.

• Demostrables: deben evidenciar los cambios buscados.

• Fácticos: deben ser objetivamente verificables.

• Suficientes: por sí mismos deben expresar el fenómeno sin ser redun-dantes.

• Flexibles: con la virtud de adecuarse a la realidad de lo que se pretende medir y a la disponibilidad y fiabilidad de la información.

1.5.Conceptodevariablesytipos2 A todos aquellos factores, eventos o suce-sos, susceptibles de cambio, ya sea de ori-gen personal, social, físico, etc., que pueda adoptar más de un valor en un continuo, se le denomina “variable”. Así, por ejem-plo, la edad es una variable cuantitativa continua, ya que puede adoptar más de un valor en un gradiente preestablecido; otro ejemplo sería el género, variable dicotómica (es decir puede adoptar dos únicos valores) de naturaleza cualitativa. Por tanto, es la naturaleza de la variable la que nos determina la forma de estudio.Las variables se pueden clasificar de la siguiente manera:

Variabledependiente:Hacen referencia a las características de la realidad que se ven determinadas o que dependen del valor que asuman otros fenómenos o variables independientes.

Variableindependiente:Los cambios en los valores de este tipo de variables determinan cambios en los valores de otra (variable dependiente).

Variablesintervinientes:Este tipo de variables determina las re-laciones entre dos o más variables. Los resultados de las variables de estudio pueden verse afectadas por los valores o la interposición de otras variables contro-

2 Adaptado de: EDUKANDA. Técnicas de Investigación Social. En: <www.edukanda.es>.

ladas o no en el proceso de estudio. Estas variables nos permiten determinar los indicadores de variabilidad.Todo proceso de investigación queda determinado por el número y naturaleza de las variables que incluyamos en un estudio; a mayor número de variables introducidas y controladas, mayor será la significación matemática de los resultados que arroje la investigación. Por ejemplo, si estudiamos las características socioeco-nómicas de una zona, en la medida que introduzcamos y controlemos en nuestro estudio más de una variable, mayor será el poder predictivo y explicativo de nues-tro objetivo de estudio. Así si queremos explicar las características socioeconómi-cas de una determinada zona debemos introducir en nuestro estudio variables tales como, edad, nivel educativo, renta per cápita, actividad productiva, etc.Otra forma de clasificar las variables aten-diendo a sus características sería:a. Variablecontinua: cuando el objeto,

suceso o fenómeno de estudio puede adoptar más de un valor en un con-tinuo, por ejemplo la estatura de las personas es una variable continua ya puede asumir valores continuos.

b. Variablesdiscretas: hace referencia a la categorización en términos cuali-tativos entre diferentes elementos o sujetos, por ejemplo, el sexo, clasifi-caciones sociales (alta, media, baja).

c. Variablesindividuales: se diferencia por las particularidades de los indivi-duos, por ejemplo: color de pelo, nivel educativo.

d. Variablescolectivas:se centra las ca-racterísticas que presenta un determi-nado grupo de personas, por ejemplo, grupos religiosos, deportivos. etc.

e. Variables antecedentes:presenta como característica que los valores de la variable o variables objeto de estudio depende del valor de la variable antecedente. Por ejemplo: si queremos estudiar el desarrollo tecnológico de una comarca, este va a depender de la variable nivel cultural de la población, computadoras por habitante, etc.

Por tanto, el término “variable” hace referencia a la cualidad o característica de un sujeto, objeto, hecho, grupo o acontecimiento que contenga, al menos, dos atributos en los que pueda clasificarse. Las propiedades o atributos son las características, valores o cualidades de que se componen las variables. La edad como ejemplo de variable tiene un valor numérico (años que posee un persona, promedio de años que posee una de-terminada población) es una variable continua, la variable sexo por el contrario es dicotómica, es decir, adopta un valor u otro (hombre, mujer).

Medir una variable del tipo que sea, es asignarle valores para su acotación y estudio.En el proceso de medición tenemos que tener en cuenta tres aspectos fundamen-tales:a. Que sea exhaustiva: la variable debe

comprender el mayor número de atributos o valores posible.

b. Que sea exclusiva: los atributos de una variable deben ser mutuamente excluyentes.

c. Que sea precisa: realizar el mayor número de distinciones posibles.

2. Indicadores de medición de desempeño3

Existen varios criterios de clasificación de los indicadores, pero quizás los más utilizados sean aquellos que miden el desempeño. De acuerdo a este criterio, se tipifican los indicadores de “insumo”, “producto”, “resultado” e “impacto”:• Indicadoresdeinsumo. Permiten cali-

ficar y cuantificar los recursos humanos, físicos y/o financieros que se emplean en la realización de actividades. Ejem-plos: N° de trabajadores empleados en la realización de determinada actividad o N° de horas-hombre empleadas; N° de toneladas de fertilizantes em-pleadas; Nivel de gasto realizado en la realización de la actividad.

• Indicadoresdeproducto.Permiten calificar y cuantificar los productos (bienes y/o servicios) que se obtienen como resultado de la realización de actividades. Ejemplos: N° de hectá-reas fertilizadas; N° de prestaciones de salud.

• Indicadoresderesultado.Permiten calificar y cuantificar el grado de cum-plimiento de los objetivos previstos. Ejemplos: Grado de incremento del rendimiento productivo por hectárea; disminución de tasa de morbilidad en determinada enfermedad.

• Indicadores de impacto. Permiten calificar y cuantificar los cambios generados en una determinada po-blación, luego de haberse obtenido los resultados o logros al final de una intervención. Ejemplos: Aumento en el nivel de ingresos de una población; aumento en la esperanza de vida de los pobladores.

En el cuadro siguiente, se presenta un ejemplo de la aplicación de los indicadores de resultado y de impacto, asociados a la consecución de un objetivo de desarrollo. Luego se describe la aplicación de los cuatro tipos de indicadores dentro de la Matriz del Marco Lógico, para un Proyecto de Inversión Pública (PIP).

3 Adaptado de: SOTO CAÑEDO, Carlos Alberto. La preparación de proyectos de inversión según el Sistema Nacional de Inversión pública. Editado por Pacífico Editores. Lima, 2008. Págs. 181 - 183.

Área Desarrollo Humano e Inclusión Social XII

3XIIActualidad Gubernamental N° 61 - Noviembre 2013

Ubicacióndelosindicadoresdemediciónde desempeñodentrodelamatrizdelmarcológico

Matrizdelmarcológico.-Visiónglobal

Jerarquía o sistema de objetivos

Indicadores verificables objetiva-mente

Fuentes y medios de verificación Supuestos

Fin u objetivo de de-sarrollo

Propósito u objetivo general

Productos u objetivos específicos

Acciones o activida-des principales

Fin u objetivo de desarrollo

- Es el objetivo de “mayor nivel” al cual contri-buye el Proyecto.

- Expresa el cambio social positivo al que se quiere contribuir con la ejecución del Proyecto.

- Es el “Fin Último” del Árbol de Objetivos.- Se emplean los INDICADORES DE IMPACTO

Propósito u ob-jetivo general

- Es el objetivo que justifica la realización del Proyecto;

- Es el impacto que el Proyecto quiere lograr al culminar su ejecución: representa la solución del problema previamente definido.

- Es el “Objetivo Central” del Árbol de Objetivos.- Se emplean los INDICADORES DE RESULTADO

Produc tos u objetivos espe-cíficos

- Son los componentes que permitirán el logro del propósito del Proyecto.

- Son los “Medios Fundamentales” del Árbol de Objetivos.

- Se emplean los INDICADORES DE PRODUCTO

Acciones o ac-tividades prin-cipales

- Son las principales actividades que se deberán realizar para obtener los resultados u objetivos específicos.

- Son las principales acciones que comprende la Alternativa Seleccionada del Proyecto.

- Se emplean los INDICADORES DE INSUMO

Fuente: Soto Cañedo, Carlos Alberto. La preparación de proyectos de inversión según el Sistema Nacional de Inversión Pública. Editado por Pacífico editores. Lima, 2008. Pág. 255.

Fuente: Adaptado de: Soto Cañedo, Carlos Alberto. La preparación de proyectos de inversión según el Sistema Nacional de Inversión Pública. Editado por Pacífico Editores. Lima, 2008. Pág. 256.

Ejemplodeutilizacióndeindicadoresderesultado ydeimpactoparaunobjetivodedesarrollo

Objetivo

Indicadoresdeevaluación

Tipo de indicador Descripción

Unidad de medi-

da

Línea de base(Año 2013)

Valoraalcanzaralaño2015

- Contribuir a la mejo-ra de los n i v e l e s de ingre-sos de la población de la co-munidad a t ravés del creci-miento de los rendi-m i e n t o s producti-vos de sus c u l t i v o s principa-les.

- Indica-dor de resul-tado

- Grado de incremento del rendi-miento pro-ductivo por h e c t á r e a de cultivos principales.

HA / TM Papa = 6 TM/HACebada = 2 TM/HATrigo = 1 TM/HAMaíz = 1 TM/HA

12 TM / HA4 TM / HA2 TM / HA2 TM / HA

- I n d i -cador de im-pacto.

- Au m e n t o en el nivel de ingresos de la pobla-ción.

US$/Mes por Fa -milia

US$50 US$100

Fuente: Soto Cañedo, Carlos Alberto. La preparación de proyectos de inversión según el Sistema Nacional de inversión pública. Editado por Pacífico editores. Lima, 2008. Pág. 183.

Ejemplodemarcológicodeun PIPenelqueseevidenciael usodeindicadoresdemedicióndedesempeño

Caso:Proyectode instalaciónde serviciosdeaguaydesagüeydecapacitaciónensaludpreventiva.

Jerarquíao sistema de objetivos

Indicadores verificablesobjetiva-mente

Fuentesymedios de verificación

Supuestos

I) Fin (Objetivo dedesarrollo)

Mejora de nive-les de desarrollo Humano.

La Comunidad eleva en 10 % su Índice de Desarrollo Hu-mano al año de ejecutado el Proyecto

- Informe sobre Ín-dices de Desarro-l l o Hu -mano del Perú del Programa d e l a s Naciones U n i d a s pa ra e l D e s a -r r o l l o (PNUD).

- Po l í t i c a s gube rna -mentales y municipales estables.

- Las condi-ciones eco-nómicas de la comu -n idad se mantienen estables.

II) Propósito (Objetivo ge-neral)

Baja incidencia de enfermeda-des transmisi-bles por el agua.

Disminuyen en 40% las enfermedades transmisibles por el agua en la población, al año de eje-cutado el Pro-yecto.

- Informes d e l o s C e n t ro s de Salud que ope-ran en el lugar.

- Po l í t i c a s p ú b l i c a s sanitarias y de salud estables.

III)Productos (Objetivos es-pecíficos)3.1 Existencia

d e A g u a Potable en Viviendas.

3.2 Existencia de Dispo -s i c ión de Excretas en Viviendas.

200 viviendas cuentan con servicios de agua potable y desagüe en sus viviendas, al concluir la ejecución del Proyecto.

- Reportes d e O r -ganismo P ú b l i c o Local en-cargado de la Re-gulación y Super-visión de los Ser-vicios de A g u a y Desagüe.

- D i s p o n i -bi l idad y acceso de recursos hí-dricos.

- Condicio -nes clima-tológicas y fitosanita-rias norma-les.

3.3 Existencia de cono -c imientos básicos en salud pre-ventiva en la Pob la -ción.

1,000 pobla-dores de la Comunidad cuentan con conocimien-tos en salud p r e v e n t i v a al concluir la ejecución del Proyecto.

- Reportes de Muni-cipalidad Distr i tal y de los C e n t ro s de Salud que ope-ran en el lugar.

- Apoyo de la Municipali-dad Distri-tal y de los Centros de Salud del lugar.

IV) Acciones (Actividadesprincipales)4.1 Instalación

de Red Po-table en Vi-viendas.

4.2 Instalación de Red de Desagüe en Viviendas.

- Redes de conexión d e a g u a p o t a b l e instaladas para 200 viviendas al concluir el Proyec-to.

- Redes de conexión de desagüe instaladas para 200 viviendas al concluir el Proyec-to.

- Reportes d e O r -ganismo P ú b l i c o Local en-cargado de la Re-gulación y Super-visión de los Ser-vicios de A g u a y Desagüe.

- D i s p o n i -bi l idad y acceso de recursos hí-dricos.

- Condicio -nes clima-tológicas y fitosanita-rias norma-les.

- Apoyo lo-gístico de organismos gube rna -mentales y municipa-les.

Informe EspecialXII

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Jerarquíao sistema de objetivos

Indicadores verificablesobjetiva-mente

Fuentesymedios de verificación

Supuestos

4.3 Capacitación a la Población en Conocimientos Básicos en Salud Preventiva.

- 1000 po-b lado re s han reci-b i d o 6 0 horas de capacita -c i ó n e n salud pre-ventiva al concluir el Proyecto, a través de 3 Cursos-Talleres.

- Reportes de Muni-cipalidad Distr i tal y de los C e n t ro s de Salud que ope-ran en el lugar.

- Apoyo a la Municipali-dad y de los Centros de Salud del lugar.

Fuente: Soto Cañedo, Carlos Alberto. La preparación de proyectos de inversión según el Sistema Nacional de inversión pública. Editado por Pacífico Editores. Lima, 2008. Págs. 257-258.

3. Indicadoresdeevaluacióndedesempeño4

Las dimensiones o focos de la gestión de una institución que son factibles y relevantes de medir a través de un indicador son su eficacia,eficiencia,economíaycalidaddelservicio.A continuación se describen cada uno de estos conceptos:

a.EficaciaSe refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida el área, o la institución como un todo, está cumpliendo con sus objetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista la claridad respecto de los objetivos de la institución. Algunos conceptos asociados a la eficacia son los siguientes:- Resultado (% resultado logrado exitosamente respecto a lo

realizado-solicitado).- Focalizacion (logrado respecto del universo)- Cobertura (logrado respecto de la demanda posible)- Impacto (logrado respecto del problema que se quiere atacar).

b.EficienciaDescribe la relación entre dos magnitudes: la producción física de un producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. En otros términos, se refiere a la ejecución de las acciones, beneficios o prestaciones del servicio utilizando el mínimo de recursos posibles.En el ámbito de los servicios públicos existen muchas aproxima-ciones a este concepto. En general, se pueden obtener medicio-nes de productividad física relacionando el nivel de actividad, expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal, etc.).Otro tipo de indicadores de eficiencia es el que relaciona volúme-nes de bienes y servicios o recursos involucrados en su produc-ción, con los gastos administrativos incurridos por la institución.

c. EconomíaEste concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional.En el marco de la misión institucional, la administración de recursos exige siempre el máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservación del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos.

4 Adaptado de: Ministerio de Hacienda del Gobierno de Chile. Evaluación de programas e indicadores de desempeño. Santiago, 2011. Págs. 5-6.

Algunos indicadores de economía de una institución pueden ser su capacidad de autofinanciamiento, la eficacia en la ejecución de su presupuesto o su nivel de recuperación de préstamos.

d.CalidaddelservicioLa calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus clientes, usuarios o beneficiarios. Son atributos de los produc-tos (bienes o servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención.Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, número de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitación de beneficios, tiempo de espera en oficinas de atención de público o velocidad de respuesta ante cartas, llama-das o reclamos por parte de los usuarios.

Ejemplosdeindicadoresdeevaluacióndedesempeñopordimensión

a. Eficacia1. Porcentaje de cambio en la calidad de vida de la población

beneficiaria de un determinado programa o proyecto.2. Porcentaje de población de la primera infancia que es beneficiado

por determinado programa o proyecto.b.Eficiencia

1. Promedio de fiscalizaciones por fiscalizador.2. Promedio mensual de reclamos resueltos por funcionario.

c. Economía1. Porcentaje de recursos aportados por terceros.2. Porcentaje de cobranza.

d.Calidad1. Tiempo promedio de entrega de bienes asistenciales para pobla-

ción vulnerable.2. Tiempo promedio de atención de solicitudes de jubilación.

4.Problemas frecuentes en la construcción deindicadores

- Trampa de la medición: se muestra como resultado (y se hace) solo lo que se puede medir.

- Se tiende a medir de acuerdo a la información disponible, descuidando la medición de los aspectos más relevantes.

- Subvaloración de los objetivos y metas frente a un ambiente punitivo de la evaluación (se plantean objetivos y metas poco significativos).

- Tendencia a medirlo todo para no subvaluar esfuerzos.- Se emplean indicadores que no se usan para la toma de

decisiones.

5.Limitacionesparalamediciónyevaluacióndeldesempeñoenlasentidadespúblicas

- Dificultadpara vincular asignacióndepresupuestoaresultadoslogrados

Relación entre resultados y recursos asignados no puede ser lineal.

- Laevaluacióntieneuncomponentepolíticoimportante Se “calculan” los efectos de mostrar públicamente las defi-

ciencias de desempeño.- La naturaleza intangible de bienes públicos.

• Dificultad de definir objetivos y metas.• Existen muchos procesos o productos que no pueden ser

medidos (o que es muy compleja y polémica su medi-ción): diplomacia, investigaciones, actividades culturales.

- Tipos de servicios cuya medicion resulta compleja estan-darizar (generalmente se deben incluir otras valoraciones): protección al menor, seguridad pública, recreación, cumpli-miento de leyes, etc.