Documento del Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

INFORME Y RECOMENDACIÓN

DEL PRESIDENTE

DEL

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO,

LA ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO,

LA CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL

Y EL

ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTÍA DE INVERSIONES

PARA LOS

DIRECTORES EJECUTIVOS

SOBRE UNA

ESTRATEGIA DE ASISTENCIA AL PAÍS

PARA

LA REPÚBLICA DE BOLIVIA

8 de enero de 2004 Unidad de Gestión del País para Bolivia-Ecuador-Perú-Venezuela Región de América Latina y el Caribe

La distribución de este documento es restringida. Las personas que lo reciben sólo lo pueden utilizar en el desempeño de sus funciones oficiales. El contenido no puede ser divulgado de otro modo sin la previa autorización del Banco Mundial.

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Este documento es una traducción al español del documento de política oficial del Banco Mundial titulado Country Assistance Strategy for the Republic of Bolivia, edición de Enero 8 de 2004. La traducción se ofrece como un servicio a las personas y entidades interesadas. En caso de discrepancias entre esta traducción al español y el texto de la política oficial en inglés, prevalecerá la versión en inglés.

REPÚBLICA DE BOLIVIA–AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre

TIPO DE CAMBIO (al 27 de diciembre de 2003)

7,83 Bolivianos = 1 US$

PESOS Y MEDIDAS Sistema Métrico

SELECCIÓN DE ABREVIACIONES Y SIGLAS

AF Año Fiscal AFP Administradora de Fondo de Pensiones AIF Asociación Internacional de Fomento APL III Préstamo de Programa Adaptable (Adaptable Program Loan) ARIs Acuerdos de Reforma Institucional ATPDEA Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act) BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM Banco Mundial CAE Evaluación de Asistencia al País (Country Assistance Evaluation) CAF Corporación Andina de Fomento CAS Estrategia de Asistencia al País (Country Assistance Strategy) CDF Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development Framework) CEM Memorándum Económico del País (Country Economic Memorandum) CFAA Evaluación de la Capacidad Financiera del País (Country Financial and Accountability Assessment) CFI Corporación Financiera Internacional CGR Contraloría General de la República CPAR Evaluación de los Procedimientos de Adquisición del País (Country Procurement Assessment Report) CPIA Evaluación de las Políticas e Instituciones del País (Country Policy and Institutional Assessment) CPPR Revisión del Desempeño de la Cartera del País (Country Portfolio Performance Review) DPT Deuda Pendiente Total E(B)RP Estrategia (Boliviana) de Reducción de la Pobreza EERP Proyecto de Recuperación Económica de Emergencia (Emergency Economic Recovery Project) EPT Educación Para Todos ESW Trabajo Económico y Sectorial (Economic and Sector Work) FIAS Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (Foreign Investment Advisory Service) FMI Fondo Monetario Internacional FPS Fondo de Inversión Productiva y Social FSAP Programa de Evaluación del Sector Financiero (Financial Sector Assessment Program) FSTAL Préstamo de Asistencia Técnica al Sector Financiero (Financial Sector Technical Assistance Loan) GDLN Red Global de Aprendizaje a Distancia (Global Distance Learning Network) GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility) GNFS Bienes y Servicios No Atribuibles a Factores (Goods and nonfactor services) GTL Gas a Líquido HIPC Países Pobres Altamente Endeudados (Heavily Indebted Poor Countries) IBM Instituto del Banco Mundial IED Inversión Extranjera Directa IFI Instituciones Financieras Internacionales IGR Revisión de Instituciones y Gestión (Institutional and Governance Review) INB Ingreso Nacional Bruto INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria LAC América Latina y el Caribe LCU Unidades monetarias locales (Local currency units) LIL Préstamo de Aprendizaje e Innovación (Learning and Innovation Loan) MDM Metas de Desarrollo del Milenio MPYME Micro, Pequeña y Mediana Empresa NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NPL Préstamo en Incumplimiento (Non Performing Loan) OCDE-CAD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico - Comité de Asistencia para el Desarrollo OED Departamento de Evaluación de Operaciones (Operations Evaluation Department) OIT Organización Internacional del Trabajo OMGI Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones

ONG Organización No Gubernamental PER Revisión del Gasto Público (Public Expenditure Review) PFM Administración de las Finanzas Públicas (Public Financial Management) PIB Producto Interno Bruto PIC Centro de Información al Público (Public Information Center) PIU Unidad de Implementación del Proyecto (Project Implementation Unit) PM Protocolo de Montreal PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRGF Fondo para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (Poverty Reduction and Growth Facility) PRI Proyecto de Reforma Institucional PRSC Crédito de Apoyo para la Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Support Credit) PSAC-I Primer Crédito Programático de Ajuste Estructural (First Programmatic Structural Adjustment Credit) PSAL Préstamo Programático de Ajuste Estructural (Programmatic Structural Adjustment Loan) PSIA Análisis del Impacto Social y de la Pobreza (Poverty and Social Impact Análisis) PYME Pequeña y Mediana Empresa QAG Grupo de Garantía de Calidad (Quality Assurance Group) RIN Reservas Internacionales Netas ROC Comité Operativo Regional (Regional Operational Committee) RSC Responsabilidad Social Corporativa SAC Crédito de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Credit) SAL Préstamo de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Loan) SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SOE Estado de Gastos (Statement of Expenditure) SPNF Sector Público No Financiero STD Servicio Total de la Deuda SUMI Seguro Universal Materno Infantil SWAP Programa de Asistencia Sectorial (Sector-Wide Assistance Program) TCOs Tierras Comunitarias de Origen UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Económicas UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and

Development) UNDAF Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (United Nations Development Assistance

Framework) UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children’s Fund) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International

Development)

BIRF CFI Vicepresidente: David De Ferranti Vicepresidente: Assaad Jabre Director de Economía:

Guillermo Perry Director: Bernard Pasquier

Director de País: Marcelo Giugale Manager: Toshiya Masuoka Jefe de Economía: Vicente Fretes-Cibils Task Manager: Per Kjellerhaug Task Manager: John Newman Junko Oikawa

REPÚBLICA DE BOLIVIA ESTRATEGIA DE ASISTENCIA AL PAÍS

Contenido

RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................................................i I. INTRODUCCIÓN............................................................................................................................1 II. ¿CÓMO BOLIVIA LLEGÓ A ESTA SITUACIÓN?......................................................................1 A. Económico...................................................................................................................................2 B. Político.........................................................................................................................................6 C. Social............................................................................................................................................6 D. Rol de las Reformas Pasadas.......................................................................................................8 E. Rol de la Asistencia Internacional..............................................................................................10 F. Contexto Latinoamericano.........................................................................................................10 III. ESTRATEGIA GUBERNAMENTAL...........................................................................................11 A. Horizonte de Tiempo para el Gobierno del Presidente Mesa....................................................11 B. Objetivos para la Primera Fase..................................................................................................11 C. Objetivos para la Segunda Fase.................................................................................................14 D. Riesgos y Oportunidades en la Implementación de la Estrategia del Gobierno........................15 IV. ESTRATEGIA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL.............................................................17 A. Nivel de Asistencia, Combinación entre AIF y BIRF...............................................................17 B. Argumentos en Favor de Postergar la Graduación de la AIF.....................................................20 C. Desencadenantes para Diferentes Escenarios Crediticios..........................................................22 D. Préstamos de AIF / BIRF y ESW...............................................................................................24 E. Actividades de la CFI.................................................................................................................35 F. Actividades del OMGI................................................................................................................37 G. Actividades del IBM..................................................................................................................37 H. Asistencia de Otros Donantes....................................................................................................38 I. Más Allá de este CAS.................................................................................................................42 J. Proceso de Consulta sobre el CAS.............................................................................................43 K. Consideraciones Medioambientales..........................................................................................45 L. Consideraciones de Género........................................................................................................46 M. Adquisiciones............................................................................................................................47 N. Gestión Financiera.....................................................................................................................48 V. RESULTADOS EN EL PERÍODO DEL CAS .............................................................................49 VI. CONCLUSIONES .........................................................................................................................55

Figuras Figura 1. Cartera Crediticia y Porcentaje de Préstamos en Mora...........................................................3 Figura 2. Cambio en el Ingreso Familiar per Cápita por Decil de Ingreso y Área, 1999–2002.............4 Figura 3. Equilibrio Fiscal y Recaudación Tributaria............................................................................5 Figura 4. Coeficientes de Gini en la Región LAC ................................................................................7 Figura 5. Estimación Monte Carlo de la Deuda Pública / PIB ............................................................20 Figura 6. Razón de la Deuda Pública Total / PIB................................................................................20 Figura 7. Tendencias del INB per cápita de Bolivia y el Punto Límite de la AIF................................21 Figura 8. Estimación Monte Carlo del INB por cápita.........................................................................22 Tablas Tabla 1. Tasas de Pobreza en Bolivia, 1993-2002................................................................................2 Tabla 2. Tasas de Crecimiento del PIB per Cápita en Bolivia, LAC y el Mundo, 1961–2002............4 Tabla 3. Bolivia: Sostenibilidad de la Deuda Pública – Resumen de los Resultados Bajo Diferentes

Escenarios.............................................................................................................................19 Tabla 4. Probabilidad de que el INB per cápita de Bolivia caiga por debajo del Punto Límite de la

AIF .......................................................................................................................................21 Tabla 5. Desencadenantes para Pasar del Caso Base al Caso Bajo o al Caso Alto............................22 Tabla 6. Resumen del Apoyo del Grupo del Banco Mundial para las Seis Prioridades

Gubernamentales en la Primera Fase....................................................................................24 Tabla 7. Rigidez del Gasto Público.....................................................................................................32 Tabla 8. Posibles Proyectos del Banco Mundial para el Siguiente CAS ..........................................42 Tabla 9. Bolivia: Tasa de Término en Primaria y Secundaria, por Sexo y Área Geográfica, 2001........................................................................................47 Tabla 10. Resultados Esperados de los Programas Prioritarios del Gobierno .....................................50 Tabla 11. Metas de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) ...............................51 Tabla 12. Lecciones Aprendidas e Incorporación de las Mismas en el CAS........................................53 Recuadros Recuadro 1. Fondo LAC PYME en Bolivia ..............................................................................................36 ANEXOS

Anexo A Panorama de Bolivia…………………………………………………………………….56 Anexo B1 Indicadores de Programa & Económicos Clave - Cambios desde el último CAS……...58 Anexo B2 Indicadores Seleccionados sobre el Desempeño y Gestión de la Cartera del Banco……59 Anexo B3 Programa Crediticio Propuesto por el BIRF/AIF………………………………………..60 Anexo B4 Resumen de los Servicios No-Crediticios ………………………………………………62 Anexo B5 Indicadores Sociales de Bolivia…………………………………………………………63 Anexo B6 Bolivia – Principales Indicadores Económicos Clave…………………………………..64 Anexo B7 Bolivia – Principales Indicadores C de Exposición……………………………………..66 Anexo B8 Bolivia – Cartera de Operaciones (BIRF/AIF y Donaciones)………………………….67 Anexo B9 Bolivia – Matriz de Programación del CAS…………………………………………….70 Anexo B10 Bolivia – Resumen de las Prioridades del Desarrollo…………………………………...74 Anexo C Bolivia –Análisis de la Sostenibilidad de la Deuda……………………………………..75 Anexo D Bolivia – Información Adicional sobre la Cartera Vigente……………………………..87 Anexo E Bolivia – Asistencia de la Cooperación Internacional…………………………………..90 Anexo F Parte A: Bolivia – Diecisiete Años de Reformas Estructurales (1985-2002)…………...94

Parte B: Apoyo en el pasado del Banco Mundial para las Reformas en Bolivia………100 Anexo G Experiencia del último CAS……………………………………………………………114 Anexo H Reorientación hacia El Alto/La Paz …………………………………………………...146 Anexo I Bolivia – Indicadores Ambientales…………………………………………………….148

Resumen Ejecutivo Esta Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus siglas en inglés) se está preparando en

una época difícil e incierta para Bolivia. En el marco de una tendencia creciente de convulsión social, con graves conflictos en abril de 2000, septiembre / octubre de 2000, enero de 2002 y febrero de 2003. Estos conflictos culminaron con la renuncia forzada del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada en el mes de octubre de 2003 y la toma de posesión como Presidente (en conformidad con procedimientos constitucionales) del Vicepresidente Carlos Mesa.

Situación Actual

La situación actual de Bolivia es el resultado de la confluencia volátil de tres tendencias – en los ámbitos económico, político y social – que han ido creciendo en el transcurso de varios años. En el ámbito económico, llaman la atención tres aspectos – una falta de progreso en la reducción de la pobreza y el alto nivel de inequidad, la vulnerabilidad de la economía a shocks externos y la precaria situación fiscal.

En el ámbito político, ha habido un creciente descontento con las manifiestas prácticas de clientelismo político y la tolerancia, o incluso, el apoyo a la corrupción por parte de los partidos políticos tradicionales. Con el reciente cambio de gobierno, este descontento dio lugar a un rechazo completo de los partidos políticos, y el gabinete de Mesa fue conformado sobre la base de miembros independientes. En los últimos años, también se ha visto el surgimiento de nuevos partidos políticos estrechamente vinculados con grupos indígenas. Ni el gobierno ni los socios que trabajan con el gobierno pueden permitirse el lujo de no escuchar las voces nuevas. El desafío será incorporar una perspectiva multicultural de una forma que no excluya a los pobres y pueblos indígenas de las oportunidades económicas resultantes de la integración económica con el mundo externo.

En el ámbito social, crece la impaciencia con los niveles de inequidad, especialmente en la distribución de la tierra. Los grupos indígenas opinan que se han beneficiado poco de la explotación de los recursos naturales en el pasado – plata y estaño. Estas sospechas profundas, más las dudas en torno al proceso de capitalización, alimentaron la oposición al proyecto de exportación de gas natural. Asimismo, la falta de progreso en las medidas para aliviar la pobreza a través de actividades para la generación de ingresos alimentaron el descontento general. Se han logrado avances en indicadores sociales, pero han sido desiguales y los grupos descontentos los consideran insuficientes.

Estrategia Gubernamental

El gobierno del Presidente Mesa que asumió funciones, a través de una transición constitucional, el 17 de octubre de 2003 después de la renuncia forzada de Gonzalo Sánchez de Lozada se ha movido rápidamente para formular sus planes. Los planes han sido formulados para cubrir dos períodos: (a) una primera fase – desde ahora hasta la Asamblea Constituyente (prevista para dentro de unos 14 a 18 meses), y (b) una segunda fase – desde el final de la Asamblea Constituyente hasta el final del mandato constitucional del Presidente (es decir, hasta el 6 de agosto de 2007).

Durante la primera fase, el gobierno se concentrará en los siguientes tres objetivos políticos:

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Revisar la Ley de Hidrocarburos; •

•

•

•

•

•

Someter la decisión sobre la exportación de gas natural a un Referéndum vinculante;

Convocar una Asamblea Constituyente para modificar la Constitución existente.

Además de los tres objetivos políticos, el gobierno tratará de lograr los siguientes tres objetivos económicos:

Restaurar la estabilidad macroeconómica;

Reorientar parte del gasto público hacia programas de alta visibilidad en respuesta a los factores subyacentes que dieron lugar a los conflictos sociales, especialmente en áreas geográficas sensibles;

Relanzar el Programa de Reforma Institucional y los esfuerzos de lucha contra la corrupción.

La segunda fase del gobierno de Mesa empezaría después de concluir la Asamblea Constituyente. Hasta el inicio de la segunda fase, el gobierno espera: (i) haber pasado los procesos potencialmente divisorios en torno al referéndum del gas y la Asamblea Constituyente con un nivel suficiente de cohesión interna para mantener la paz social y avanzar para solucionar los problemas de inequidad, exclusión y pobreza; (ii) haber formulado una Estrategia de Reducción de la Pobreza revisada, después de un período de consulta con la sociedad civil; (iii) haber constituido un pacto fiscal, que implica que la sociedad civil reconoce la difícil situación fiscal y está de acuerdo con medidas destinadas a aumentar gradualmente las recaudaciones en una manera progresiva y limitar el aumento del gasto, especialmente en cuanto a salarios; y (iv) haber ajustado la cartera de ayuda internacional para que las reformas pasadas sean sostenibles y estén de acuerdo con la versión revisada de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP).

El gobierno empezará relativamente rápido a revisar la EBRP que fue revisada por el Directorio en junio de 2001. Esta nueva versión pondrá mayor énfasis en el incremento de las oportunidades de generación de ingresos para los pobres y el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM). Ya está en camino un nuevo proceso de Diálogo Nacional que apoyará la revisión.

Estrategia de la AIF / BIRF

En vista de las circunstancias particulares de Bolivia, no es posible, para el Banco Mundial (BM), adoptar un enfoque tradicional para ser efectivo. No existen todos los elementos para preparar una Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus siglas en inglés) en un país apoyado por la Asociación Internacional de Fomento (AIF). Por ejemplo, por muchos meses no será posible contar con una Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) basada en un proceso adecuado de consulta. Mientras tanto, el gobierno tiene que avanzar en algunas áreas críticas y necesita el apoyo del Banco Mundial para ello.

La gerencia del Banco propone un sólido paquete de asistencia financiera y asistencia técnica suministrada con rapidez, que se incluye en el CAS, y cubriría dos años, AF04 y AF05. El período a ser cubierto bajo el CAS es relativamente corto en vista de la incertidumbre

ii

resultante del plan de llevar a cabo una Asamblea Constituyente en el transcurso de los próximos 18 meses.

Los recursos financieros propuestos que se suministrarían a Bolivia alcanzan a US$ 100 millones por año en el escenario de caso base, hasta US$ 150 millones por año en el escenario de caso alto y aproximadamente US$ 45 millones por año en el escenario de caso bajo. El nivel de asistencia propuesto en el caso base sería suficiente para dar apoyo a un promedio de cuatro proyectos y cuatro piezas de Trabajo Económico y Sectorial (ESW, por sus siglas en inglés) por año en el período 2004-05. La composición del programa crediticio sería un 50 por ciento para fines de ajuste y un 50 por ciento para inversión.

Considerando que se prevé que el ingreso nacional bruto (INB) per cápita de Bolivia va a caer por debajo del punto límite de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y que va a seguir debajo de ese nivel por varios años, la gerencia del Banco propone postergar la graduación de Bolivia de la AIF, y que Bolivia siga siendo un país de financiamiento combinado hasta fines del ciclo 14 de la AIF. En la hipótesis de caso bajo, Bolivia sólo tendría acceso a la AIF, mientras que en los escenarios de caso base y alto, Bolivia recibiría una combinación de recursos de la AIF y BIRF.

Este apoyo estaría estrechamente alineado con el programa del gobierno. Existen, en diferentes etapas de implementación, 15 proyectos en la cartera vigente. El monto original de estos créditos era de US$ 592,2 millones, y al 24 de noviembre de 2003, había un saldo por desembolsar de US$ 286,6 millones.

Se proponen tres proyectos para el AF04. Dos proyectos – el Crédito de Recuperación Económica de Emergencia (US$ 14 millones, AIF) y el Primer Proyecto Programático de Reestructuración de los Sectores Bancario y Corporativo (US$ 15 millones AIF y US$ 15 millones BIRF) – responderían a los problemas de mantenimiento de la estabilidad macroeconómica. Un proyecto – el Crédito Programático para el Sector Social (US$ 20 millones, AIF) – ayudaría a mantener el progreso logrado en salud, educación, agua y saneamiento y aceleraría el progreso hacia las MDM a través de la reducción de las disparidades en los resultados entre diferentes regiones, grupos étnicos y categorías de ingresos.

Se proponen cinco proyectos para el AF05. Dos proyectos – el Proyecto de Reforma de Tierras y el Proyecto de Desarrollo Rural Espacial / Desarrollo basado en la Comunidad - responden directamente a los problemas de inequidad y los problemas de enfrentan los pobres para generar ingresos. Un proyecto – el posible Segundo Préstamo Programático para la Reestructuración de los Sectores Bancario y Corporativo o el Préstamo de Ajuste Fiscal – responde al problema de mantener la estabilidad macroeconómica. Un proyecto – el Segundo Proyecto de Reforma Institucional – ayudaría al gobierno a relanzar sus programas de reforma institucional y de lucha contra la corrupción, como una de las altas prioridades actuales. El quinto proyecto – el Proyecto de Educación Secundaria – no responde a una prioridad inmediata de corto plazo, pero es necesario e importante para permitir que el país continúe con su actual exitoso Programa de Reforma Educativa. La Reforma Educativa es uno de los pocos programas gubernamentales que puede ser considerado como una verdadera política de estado, ya que ha recibido apoyo de los diferentes gobiernos.

Además de estos proyectos, el Trabajo Económico y Sectorial propuesto para el AF04 consistiría de una Revisión del Gasto Público (PER, por sus siglas en inglés), una Evaluación de la Capacidad Financiera del País (CFAA, por sus siglas en inglés), una Evaluación de la Pobreza,

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un Estudio del Sector Educativo y un Análisis de Impacto Social y de Pobreza (PSIA, por sus siglas en inglés). El programa ESW propuesto para el AF05 se concentraría en temas relacionados con el crecimiento, en especial los problemas de los pobres para la generación de ingresos. El principal aspecto del ESW sería un Memorándum Económico del País (CEM, por sus siglas en inglés) que se centra en la recuperación del crecimiento y el comercio. En vista de que un porcentaje muy elevado de la economía boliviana es informal, el CEM se complementaría con un estudio sobre el mercado laboral e informal. Otros elementos del ESW para el AF05 se refieren a un estudio sobre el análisis y resolución de conflictos y un análisis del Marco de Protección Social de Bolivia.

Estrategia de la CFI

Junto con el apoyo del Banco para el crecimiento, la CFI seguirá brindado apoyo para el desarrollo del sector privado en el siguiente período cubierto bajo el CAS. La asistencia de la CFI se centrará en: (i) el monitoreo de la cartera existente para asegurar que los proyectos financiados por la CFI puedan hacer frente a estos tiempos difíciles, (ii) asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades a través de un nuevo fondo para PYMEs a fin de fortalecer las micro, pequeñas y medianas empresas, y (iii) asistencia financiera selectiva para proyectos viables de alto impacto en sectores como hidrocarburos, infraestructura, incluyendo el sector de electricidad, los sectores sociales, el mercado financiero y la minería, siempre que exista un clima de inversión adecuado en el país y el sector.

Estrategia del IBM

En el próximo programa CAS, habrá un esfuerzo concertado para incrementar el enfoque central de los programas del Instituto del Banco Mundial (IBM) en comparación con la forma en que se manejó el programa en el pasado. Se espera que un 80 por ciento del programa del IBM se centre en las siguientes cuatro áreas prioritarias: (i) mejorar la gestión, enfatizando sobre todo la lucha contra la corrupción y el fomento de la capacidad institucional; (ii) mejorar la participación, rendición de cuentas (accountability) e inclusión; (iii) promover un crecimiento en beneficio de los pobres; y (iv) lograr las MDM. El otro 20 por ciento del programa del IBM cubriría una variedad de programas regionales en marcha.

Conclusión

El Banco Mundial ha ayudado considerablemente a Bolivia, y ahora que Bolivia enfrenta altos riesgos e incertidumbre, el Grupo del Banco Mundial puede suministrar un apoyo decidido a través de una combinación de préstamos en función de las necesidades actuales, un paquete integral de ESW, apoyo para el sector privado suministrado por la CFI y los conocimientos del IBM para que Bolivia tenga mayores posibilidades de hacer frente a sus problemas de exclusión, desigualdad, pobreza y desequilibrio fiscal.

iv

I. INTRODUCCIÓN

1. La presente Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus siglas en inglés) se prepara en una época difícil y de incertidumbre para Bolivia. Se ha presentado una tendencia creciente de convulsión social - con conflictos graves en abril de 2000, septiembre / octubre de 2000, enero de 2002 y febrero de 2003. Esos conflictos culminaron con la renuncia forzada del Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada en el mes de octubre de 2003 y la toma de posesión como Presidente (en conformidad con los procedimientos constitucionales) del Vicepresidente Carlos Mesa, quien enfrenta un gran número de desafíos para resolver los problemas económicos, políticos y sociales del país; y el camino hacia adelante no está aún completamente claro.

2. En este momento decisivo en la historia de Bolivia, disminuir el apoyo no es el planteamiento adecuado para encarar la incertidumbre. Existen riesgos en Bolivia, pero éstos serán mayores si el Banco Mundial no sigue apoyando activamente. Sin embargo, para que el accionar del Banco Mundial sea efectivo, será necesario que se adapte a las difíciles circunstancias. No están dados todos los elementos que uno esperaría para preparar una Estrategia de Asistencia al País (CAS, por sus siglas en inglés) en un país apoyado por la Asociación Internacional de Fomento (AIF), y el Banco Mundial no puede adoptar un enfoque tradicional. Por ejemplo, no es posible tener una Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) basada en un proceso de consulta adecuado por muchos meses. Mientras tanto, el gobierno tiene que avanzar en algunas áreas críticas y necesita la ayuda del Banco Mundial para ello.

3. La gerencia del Banco propone un sólido paquete de asistencia financiera y asistencia técnica suministrada con rapidez que se incluye en el CAS y cubriría dos años, AF04 y AF05. Este apoyo se alinearía estrechamente con el programa del gobierno y, junto con la implementación de la cartera vigente, los programas nuevos ayudarían al país a enfrentar los problemas de exclusión, desigualdad, pobreza y desequilibrio fiscal. El período que cubriría el CAS es relativamente corto en vista de la incertidumbre resultante del plan de llevar adelante una Asamblea Constituyente en el transcurso de los próximos 18 meses. Por el momento, la fecha exacta aún no ha sido definida. Si bien los cambios resultantes de la Asamblea Constituyente podrían ser positivos o posiblemente menores, una vez que se convoque la Asamblea, ésta tendría la facultad de cambiar varias cosas en la Constitución.

4. Se prepararía un nuevo CAS para cubrir el AF06 y los años posteriores una vez que se conozcan los resultados de la Asamblea Constituyente. En la medida que exista un panorama económico, político y social viable en el cual el Banco pueda operar con eficacia, el Banco estaría dispuesto a preparar un programa integral que incluya iniciativas adicionales para enfrentar la desigualdad y la falta de oportunidades de generación de ingresos para los pobres. Si resultara extremadamente difícil trabajar, el Banco limitaría sus actividades a inversiones básicas en infraestructura y en los sectores sociales.

II. ¿CÓMO LLEGÓ BOLIVIA A ESTA SITUACIÓN?

5. La situación actual de Bolivia es el resultado de la confluencia volátil de tres tendencias – en los ámbitos económico, político y social – que se han ido incrementando en el transcurso de varios años.

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A. Económico

6. En el ámbito económico, tres aspectos llaman la atención – una falta de progreso en la reducción de la pobreza y el alto nivel de inequidad, la vulnerabilidad de la economía a shocks externos y la precaria situación fiscal. Cuando había tasas de crecimiento razonables (1990 – 1997), la reducción de la pobreza fue lenta. Al bajar las tasas de crecimiento (1998 – 2002), la pobreza se incrementó (véase la Tabla 1).

Tabla 1. Tasas de Pobreza en Bolivia, 1993-2002, (Porcentajes) Pobreza Moderada Extrema Pobreza

H BP FGT2 H BP FGT2 Bolivia 1997 63,59 33,73 22,73 36,47 18,93 12,51 1999 63,47 35,99 25,62 40,74 22,22 15,86 2002 65,15 36,65 25,95 41,34 22,31 16,00 Capitales 1997 50,69 20,99 11,53 21,33 7,46 3,77 1999 46,36 18,84 10,38 20,66 7,02 3,67 2002 51,01 22,05 12,56 23,94 8,77 4,72 Urbano 1997 54,47 23,83 13,66 23,83 9,16 4,79 1999 51,36 22,19 12,75 23,51 8,71 4,85 2002 53,94 23,82 13,77 25,71 9,42 5,13 Rural 1997 78,01 49,40 37,07 58,96 34,39 24,73 1999 84,00 59,37 47,43 69,94 45,12 34,50 2002 83,41 57,56 45,80 66,80 43,31 33,70 Notas:

H = Índice de Headcount (Proporción de la población en situación de pobreza). BP = Brecha de Pobreza. FGT2 = Medida de Foster Greer y Thorbecke con alfa equivalente a 2 (equivalente al cuadrado de la brecha de pobreza).

Fuente: UDAPE, en base a encuestas de hogares, EIH (1989–95); ENE (1996–97); y MECOVI (1999–2002).

7. Los resultados en cuanto a la pobreza también han sido muy desiguales - con diferencias significativas entre el área rural y urbana, entre el altiplano y los llanos, y entre grupos indígenas y no indígenas. La falta de avances considerables en la reducción de la pobreza, el bajo nivel de la inversión doméstica privada (menos del 1 por ciento del PIB en 2002), el estancamiento de las exportaciones en los últimos 20 años (a pesar de un cambio en la composición) y la continuación de los altos niveles de informalidad han dado lugar a un creciente cuestionamiento de la capacidad del “modelo económico” para generar resultados.

8. La incapacidad de Bolivia para lograr avances más rápidos y sostenidos en la reducción de la pobreza en parte se debe a que la economía ha sido golpeada por shocks, tanto positivos como negativos y tanto externos como internos. El alto crecimiento en los años 90´ fue precipitado por shocks externos positivos que dieron lugar a la expansión de los sectores de servicios y a las exportaciones. En un típico patrón de shocks positivos, siguió un auge en el crédito bancario, un cambio en los precios relativos en beneficio del sector no transable, e incrementos en la recaudación de impuestos junto con un incremento en el gasto gubernamental. Las reservas internacionales aumentaron y el balance fiscal primario, antes de pensiones, llegó al 2,5 por ciento del PIB. A fines de 1997, se esperaba un alto crecimiento sostenido para toda la región latinoamericana, incluyendo Bolivia.

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9. Lastimosamente, los buenos tiempos terminaron y después de los shocks positivos, a principios y mediados de los años 90´, siguieron shocks negativos a fines de los años 90´. Como consecuencia de las crisis en los mercados de capital internacionales, a fines de los años 90´, hubo una caída repentina de financiamiento externo, con la consiguiente reducción en el crecimiento en toda la región latinoamericana. Bolivia sufrió, al igual que los demás países.

10. Una desaceleración del crecimiento de sus socios comerciales desaceleró el crecimiento en Bolivia como resultado de la demanda más baja de productos bolivianos y los niveles más bajos de remesas de dinero, sobre todo de los trabajadores bolivianos en Argentina. Las devaluaciones en Brasil y Argentina tuvieron un efecto dramático en la competitividad de Bolivia. A nivel interno, se redujo el ingreso debido a una reducción del 70 por ciento en la producción de coca entre 1998 y 2002, a pesar de que esta reducción fue un avance importante para el país en su conjunto. Estos shocks se compensaron sólo en parte con la explotación de nuevas reservas gasíferas. El resultado neto de estos shocks implicó bastante tensión para los sectores bancario y corporativo. Asimismo, el efecto de la depreciación acelerada requerida para mantener la competitividad en vista de las devaluaciones en Brasil y Argentina aumentó la carga del servicio de deuda ya que prácticamente todos los préstamos están dolarizados. Al ser más lento el crecimiento, la respuesta del gobierno y los bancos privados para fortalecer el sector financiero condujo a una contracción del crédito.1 La cartera crediticia global se contrajo (ya que los bancos se adaptaron a este clima menos favorable para la inversión) y aumentó la cantidad de préstamos en mora (véase la Figura 1).

Figura 1. Cartera Crediticia y Porcentaje de Préstamos en Mora

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Año

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Préstamos Totales (LHS) Préstamos en Incumplimiento (RHS)

Fuente: Banco Central de Bolivia

1 Durante 1995–2000, la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) promulgó varias disposiciones nuevas e importantes, con el objetivo de fortalecer los bancos y fortalecer la supervisión. Las más notables fueron las nuevas reglas de capital, que llevaron a que, durante 1995– 2000, el capital bancario se duplicara, pasando de US$ 235 millones a US$ 495 millones. El impacto de estas disposiciones, en cuanto a la disponibilidad de crédito, fue más fuerte después de los shocks a fines de los 90´, cuando los bancos dejaron de prestarse en el extranjero y el ritmo de la economía empezó a bajar, lo cual llevó a una falta de liquidez en la banca.

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11. Estos shocks y la consiguiente desaceleración del crecimiento condujeron a una reducción del ingreso per cápita (véase en la Tabla 2), un incremento de la pobreza y presión en el equilibrio fiscal.

Tabla 2. Tasas de Crecimiento del PIB per Cápita en Bolivia, LAC y el Mundo, 1961–2002 (en porcentaje)

1961–70 1971–80 1981–90 1991-99 2000–2002p Bolivia 0,35 1,67 -1,95 1,53 -0,20 Región Andina * 1,51 2,09 -1,18 0,77 0,06 LAC** 2,71 3,44 -0,74 2,05 -0,21 Mundo*** 4,15 2,68 2,29 1,72 0,99

Nota: p = estimaciones preliminares 2000–02. * Promedio simple, cálculos propios. ** Promedio ponderado, n = 26. *** Promedio ponderado, n = 109.

Fuente: Basado en Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002) “Crecimiento Económico en América Latina y El Caribe: Hechos Estilizados, Explicaciones y Proyecciones.” Banco Mundial, Estudio Regional LAC e Indicadores de Desarrollo Mundial.

12. La baja del ingreso per cápita no fue uniforme (véase la Figura 2); fue mayor en los deciles de menores ingresos en el área rural y no se presentó en el decil más rico en el área urbana. La reciente reducción del ingreso per cápita en el área urbana ha alimentado el creciente descontento social.

Figura 2. Cambio en el Ingreso Familiar per Cápita por Decil de Ingreso y Área, 1999–2002

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Deciles del Ingreso per Cápita

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Fuente: Estimaciones del personal basadas en datos de encuestas de hogares

13. A raíz de los shocks negativos bajó la recaudación de impuestos, pero el gobierno no tuvo la capacidad para recortar el gasto en la misma medida para mantener el equilibrio fiscal. En 2002, el déficit fiscal llegó al 8,9 por ciento del PIB, y al parecer para el año 2003 bajará apenas a un 8,1 por ciento del PIB. El déficit fiscal resultante es algo que generalmente ocurre con este patrón de shocks positivos seguidos por shocks negativos. En Bolivia, el desequilibrio fiscal fue agravado por la incertidumbre electoral y los disturbios sociales.

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14. Los crecientes costos de las reformas, especialmente la de pensiones (véase la Figura 3) exacerbaron los problemas fiscales creados por un patrón de shocks positivos y luego negativos. En algunos casos, las decisiones políticas afectaron la forma en que se implementaron las reformas; en otros casos, como vemos en retrospectiva, algunas de las reformas fueron prematuras o dependieron del supuesto de que las tasas de crecimiento, relativamente altas de mediados de los años 90´, continuarían para cubrir los costos futuros. A mediados de los años 90´, muchos países latinoamericanos tenían proyecciones de crecimiento exageradamente optimistas, y por ende, subestimaron los impactos fiscales de las reformas de pensiones.

Figura 3. Equilibrio Fiscal y Recaudación Tributaria

-10% -8% -6% -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8%

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Equilibrio fiscal global (LHS)Equilibrio fiscal debido a reforma de pensiones (LHS)Recaudación tribut. (RHS)

Fuente: Banco Central de Bolivia

15. La situación económica ha sufrido una retroalimentación negativa de diferentes acontecimientos sociales y políticos. Los conflictos sociales de octubre de 2003 podrían tener efectos negativos persistentes en las perspectivas económicas para La Paz y El Alto - asustando a los posibles inversionistas y poniendo más nervioso al sistema bancario.

16. A lo largo de este difícil período, el crecimiento general en Bolivia nunca ha sido negativo, a pesar de que las tasas de crecimiento per cápita si han sido negativas. Esto es sorprendente en vista de la magnitud de los shocks que afectaron a la economía y es contradictorio con la experiencia en otros países latinoamericanos (como Paraguay). No obstante, cabe señalar que las cifras oficiales podrían subestimar los auténticos cambios ya que gran parte de la economía es informal y habida cuenta de que muchos de los shocks afectaron a la economía informal.

17. Viendo hacia el futuro, hay algunas señales prometedoras ya que las economías de Brasil y Argentina se están recuperando. Esto significa que los shocks externos que lleguen a Bolivia, de no ser positivos, por lo menos no serán tan negativos como en el pasado.

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B. Político

18. En la última década, ha ido creciendo el descontento con las manifiestas prácticas de clientelismo político y la tolerancia, sino el apoyo, hacia la corrupción por parte de los partidos políticos tradicionales. Con el reciente cambio de gobierno, este descontento dio lugar a un rechazo total de los partidos políticos, y el gabinete de Mesa fue conformado sobre la base de miembros independientes.

19. Otros factores generales que han dado lugar al desprestigio y la pérdida de credibilidad de los partidos políticos y del gobierno han sido la falta de transparencia en la transmisión de información, la mala comunicación en torno a las políticas gubernamentales y la mala implementación de las mismas. En parte, este último problema es el resultado de la alta rotación de personal, vinculada con el clientelismo político.

20. La dependencia del clientelismo político puede atribuirse a un sistema electoral que promueve las coaliciones como parte del proceso de elección de presidentes. La tendencia es que estas coaliciones se formen no en base a programas electorales compartidos, sino en base al clientelismo político. Al parecer, los principales partidos políticos tienen divergencias cada vez más grandes en cuanto a la dirección de las políticas – a diferencia de lo que ocurría a fines de los 80´ y principios de los 90´.

21. En los últimos años, también se ha visto el surgimiento de nuevos partidos políticos estrechamente vinculados con grupos indígenas. La creciente movilización de los grupos pobres y siempre excluidos es una fuerza positiva para el desarrollo y para los esfuerzos por reducir la pobreza. Hay una amplia gama de reivindicaciones y exigencias expresadas por los líderes de los grupos nuevos – algunos son un retorno a los valores tradicionales asociados sobre todo con las sociedades rurales, oposición a la erradicación de la hoja de coca y una actitud suspicaz frente a la globalización, entre otras. A pesar de haber variaciones, sin lugar a dudas el factor subyacente de estos movimientos es la larga historia de exclusión social y desigualdad. Si bien la reciente transición a la democracia ha sido beneficiosa, los patrones de influencia siguen siendo desiguales, caracterizados por el favoritismo, clientelismo y corrupción que muchas veces persisten a pesar de haber elecciones nacionales y locales.

22. Ni el gobierno ni los socios que trabajan con el gobierno pueden permitirse el lujo de no escuchar las voces nuevas. El reto será incorporar una perspectiva multicultural de una forma que no excluya a los pobres ni a los pueblos indígenas de las oportunidades económicas resultantes de la integración económica con el mundo externo. Existe el riesgo de que los movimientos políticos sean dominados por grupos que rechacen las posibles oportunidades económicas, y que de esta manera condenen a sus propios seguidores a permanecer en una situación de persistente marginalidad.

C. Social

23. Hay una creciente y entendible impaciencia con los niveles de inequidad, especialmente en cuanto al acceso a la tierra. Bolivia es uno de los países con mayor desigualdad en la región que tiene el mayor grado de desigualdad en el mundo. La Figura 4 presenta el coeficiente de Gini

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de distribución del ingreso equivalente del hogar2 para varios países en América Latina y el Caribe (LAC) alrededor del año 2000. Bolivia se destaca claramente como un país sumamente desigual. Esto, en combinación con un PIB per cápita bajo, contribuye a los altos niveles de pobreza en el país. Específicamente, la evolución de la forma de distribución del ingreso y la distancia inicial de los pobres a la línea de pobreza son factores clave que explican la magra reducción de la pobreza en Bolivia durante los años 90´. La distribución del ingreso en Bolivia muestra un desvío importante hacia la izquierda (la distancia de los pobres de la línea de pobreza es una de las más grandes en la región), sobre todo en el área rural, y en este sentido, es más difícil que el crecimiento dé lugar a una reducción significativa e inmediata de la pobreza. Por otra parte, la desigualdad en el ingreso se incrementó en los años 9´0; con lo que el crecimiento se tradujo en una reducción de la pobreza aún menor en vez de un crecimiento con una distribución neutra. En un país pobre como Bolivia, se necesitan acciones tanto para sostener los altos niveles de crecimiento económico como para ayudar a los pobres a beneficiarse de ello. Figura 4. Coeficientes de Gini en la Región LAC (distribución del ingreso equivalente del hogar, alrededor del año 2000)

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Fuente: Gasparini (2003).

24. Los grupos indígenas sienten (y con razón) que han recibido poco de la explotación de los recursos naturales – estaño y plata – en el pasado. Estas profundas sospechas, más las dudas en torno al proceso de capitalización, avivaron la oposición al proyecto de exportación de gas natural. Además, la falta de progreso en las medidas relacionadas con la generación de ingresos para aliviar la pobreza también alimentaron el descontento general. Se han logrado avances en indicadores sociales (nuevamente, de forma desigual), pero los grupos descontentos los consideran insuficientes.

2 El ingreso expresado en equivalencia se define como la suma del ingreso de todos los individuos en la familia dividido por la suma del número de adultos y una suma ponderada del número de niños menores de 5 y el número de niños de entre 6 y 14 años que da lugar a un theta de poder, cuyo valor regula los niveles de economías de escala a nivel familiar.

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25. Se advierten crecientes tensiones entre las diferentes regiones, clases y grupos indígenas y no indígenas. La tensión entre el altiplano y los llanos orientales también refleja una división entre los pobladores de descendencia aymara y los pobladores de descendencia española. Siempre hubo esta tensión; parte de ella ha sido creada por los eventos recientes que han demostrado que los diversos grupos no comparten los mismos puntos de vista y objetivos.

26. Como parte del movimiento social, hay un deseo de un mayor poder político y económico. Aún antes de la última ola de conflictos, era claro que ejercer presión sobre el gobierno, a través de marchas callejeras – con o sin violencia – era una estrategia provechosa. La capacidad de derrocar a un presidente demuestra el poder que tiene.

27. Al gobierno aún le falta la capacidad para romper ese patrón para definir políticas. La decisión de cómo responder a la crisis de octubre en El Alto y La Paz es un desafío a su capacidad para romper con este patrón sin crear incentivos negativos en el resto del país, y sin enviar el mensaje equivocado de que si un grupo instiga un conflicto violento, recibirá recursos adicionales.

D. Rol de las Reformas Pasadas

28. A nivel internacional, Bolivia es conocida por la serie de reformas implementadas desde 1985, cuando promulgó audaces reformas para eliminar la hiperinflación y reducir el papel del estado en la economía. Esas reformas tuvieron muchos logros importantes (véase el Anexo F), y las reformas en los sectores sociales estuvieron entre las más exitosas. El mayor énfasis en las políticas sociales fue seguido de una mayor asignación de recursos y un efecto observable en los indicadores sociales. El gasto social se incrementó del 15,7 por ciento del PIB en 1998 al 19,6 por ciento en 2002 y la eficiencia y calidad de los servicios sociales mejoró.

29. En el sector salud, la introducción e implementación de la reforma de salud ha producido un incremento importante en la cobertura. Las políticas centrales bajo la reforma fueron la introducción de un seguro médico público materno-infantil y una serie de programas con financiamiento vertical para tratar las enfermedades transmisibles, un incremento del personal de salud en el marco de la iniciativa HIPC II (Países Pobres Altamente Endeudados) y la introducción de un esquema de gestión por resultados que define metas anuales para los principales indicadores de salud. Después de la implementación de estas políticas, mejoraron considerablemente los indicadores de salud. La cobertura de parto atendido por personal calificado aumentó de un 44 por ciento en 1998 a un 54 por ciento en 2001, la cobertura de control prenatal se incrementó del 29 por ciento al 37 por ciento en ese mismo período y se logró una cobertura completa de neumonías en niños menores de 5 años. De manera similar, mejoraron significativamente la cobertura y calidad de los programas contra la malaria, Chagas y tuberculosis. A pesar de la notable mejoría de esta cobertura, siguen existiendo brechas de equidad ya que el acceso para los habitantes del área rural, los pobres e indígenas a los servicios formales de salud sigue siendo limitado. Hace poco se introdujo un enfoque intercultural en los servicios de salud para reducir las barreras culturales que limitan el acceso a los servicios de salud.

30. En el sector educativo, en años recientes se ha introducido una transformación de los aspectos institucionales y técnico-pedagógicos del sistema educativo. Como resultado de la implementación de la reforma educativa, existen varios logros importantes, muchos de los cuales se ven reflejados en el comportamiento de los indicadores educativos. Hasta el año 2001, la tasa

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de analfabetismo bajó a un 13,3 por ciento. En el área rural, las tasas de analfabetismo disminuyeron en 11 puntos porcentuales, a pesar de que el nivel absoluto sigue siendo elevado, 25,8 por ciento. En el área urbana, la tasa de analfabetismo es considerablemente más baja, 6,9 por ciento. La tasa de alfabetismo en la juventud es tres puntos porcentuales más alta que el promedio de la región, que alcanza a 94,1 por ciento. La cobertura bruta en primaria era del 108,4 por ciento, mientras que la cobertura neta se incrementó al 97 por ciento, tanto para niños como para niñas, lo que hace pensar que Bolivia está por lograr la igualdad de oportunidades educativas. Por otra parte, más niños terminan la escuela primaria ya que mejoraron la tasa de término y la tasa de graduación y la tasa de deserción escolar bajó. Al igual que en el sector salud, los indicadores a nivel nacional ocultan diferencias entre grupos de ingreso y grupos étnicos, situación que tiene que solucionarse.

31. Sin embargo, por el hecho de que Bolivia se encuentra en la difícil situación en la que está hoy en día, muchos observadores (especialmente observadores nacionales) cuestionan la utilidad de las reformas en el pasado. En cierta medida, hay una tendencia dentro del país de no comprender la vulnerabilidad de Bolivia a los shocks externos y de no reconocer la posibilidad de que la situación de Bolivia podría ser considerablemente peor si no fuera por algunas de las reformas introducidas – sobre todo en cuanto a la regulación del sector financiero. Por supuesto, es imposible determinar con seguridad que Bolivia estaba en mejores condiciones para enfrentar los shocks con o sin las reformas, ya que Bolivia enfrentó esos shocks sólo con las reformas. A pesar de este argumento, es imposible refutar la afirmación de que las reformas de Bolivia no fueron suficientes para evitar que el país cayera en los problemas actuales. Este hecho en sí justifica un análisis más crítico de las reformas pasadas.

32. Las reformas pasadas han tropezado con cuatro problemas: (i) la elección del momento, (ii) la implementación, (iii) el financiamiento y (iv) la adecuación del paquete de reformas. El problema de la elección del momento es que muchas de las reformas implican costos a corto plazo y beneficios en el futuro. Ese es el caso de la reforma de pensiones y la reforma educativa, entre otras. La implementación de las reformas no siempre ha sido tan satisfactoria como se esperaba (véase el Anexo F). En algunos casos, las reformas fueron más caras de lo esperado debido a decisiones políticas, o esas decisiones han quitado acceso a posibles fuentes de financiamiento para las mismas (por ejemplo, el hecho de no utilizar los ingresos de la capitalización para reducir los costos de la reforma de pensiones). Los problemas de la elección del momento e implementación han contribuido a la dificultad de financiar el paquete completo de reformas. Mirando hacia atrás, parece que ni los gobiernos ni los donantes3 han calculado bien los costos de implementar simultáneamente el paquete completo de reformas en Bolivia. Además de los problemas de financiamiento, las estimaciones de crecimiento fueron demasiado optimistas. Al no concretarse las tasas de crecimiento esperadas, los costos de las amplias reformas empezaron a ser una carga cada vez más insoportable para las finanzas públicas. Finalmente, a pesar de que había un paquete integral de reformas, un tipo específico de reforma, cuya ausencia es destacable, es la reforma para reducir las restricciones micro económicas para el crecimiento. De hecho, aparte de la atención general para el entorno regulatorio, se ha hecho menos hincapié en el desarrollo del sector productivo que en asegurar la estabilidad macro, la promoción de la institucionalidad política y el desarrollo de los sectores sociales. Sin crecimiento, con el tiempo un país tan pobre como Bolivia no podrá cubrir los costos de las reformas sociales e institucionales 3 La “comunidad de donantes” o los “donantes” se refiere a organismos tanto bilaterales como multilaterales.

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E. Rol de la Asistencia Internacional

33. Además de ser conocida por sus reformas, se conoce a Bolivia como un país que recibe elevados niveles de asistencia externa. Al igual que en el caso del rol de las reformas, no se puede refutar la afirmación de que la ayuda internacional no ha podido evitar que Bolivia tenga las dificultades que está teniendo en la actualidad. En cierta medida, la acumulación de las fuertes tendencias en los ámbitos económico, social y político ha sido eclipsada primero por la fe en las reformas, los primeros años de democracia y años de tasas razonables de crecimiento, y luego por centrarse en una estrategia de reducción de la pobreza que quizás haya puesto demasiado énfasis en la tarea de asignar los recursos HIPC.

34. La participación de Bolivia en el programa HIPC ha contribuido a mantener el gasto orientado a la pobreza, pero no ha ayudado a encarar los crecientes problemas del déficit fiscal. El alivio de la deuda reemplaza el gasto por concepto del pago de la deuda con gastos en programas orientados a la reducción de la pobreza. Sin embargo, no soluciona el problema de que el gasto total es más elevado que el ingreso.

35. La asistencia internacional ha ayudado a Bolivia a mantener niveles globales de inversión mediante el incremento de su nivel de asistencia para compensar la virtual caída de la inversión doméstica privada. De hecho, probablemente la respuesta de la comunidad de donantes explica en gran parte porqué Bolivia no ha tenido tasas de crecimiento negativas (como muchos otros países latinoamericanos), a pesar de sufrir los efectos de importantes shocks externos.

36. El costo de los beneficios de la asistencia internacional es la generación de dependencia. En este momento, los recursos externos representan una tercera parte del gasto público total. La conclusión inevitable es que el tamaño del gobierno ahora sobrepasa la capacidad que tiene la economía nacional para sostenerlo. Esta dependencia debería disminuir con el tiempo, pero en la actualidad es difícil lograrlo. Al igual que con el déficit fiscal, lo que se necesita es un trayecto de ayuda internacional en el futuro que sea viable en términos económicos, políticos y sociales.

37. Mientras tanto, ciertamente hay medidas que se podrían tomar de inmediato para que la cooperación para el desarrollo sea más efectiva. La asistencia internacional sigue siendo fragmentada y dispersa inclusive después de la introducción del Marco Integral de Desarrollo (CDF, por sus siglas en inglés). Aunque la introducción del CDF ha tenido algunos efectos positivos (con una mejor coordinación en algunos programas y una aceptación general de los principios del CDF), los cambios en las prácticas institucionales habituales de las distintas agencias han sido insuficientes. El alto nivel de asistencia sigue siendo uno de elementos positivos más importantes para ayudar al país a salir de sus actuales dificultades. Sin lugar a dudas, sería útil hacer mayores esfuerzos para seguir implementando los principios del CDF para que el gobierno aproveche este elemento con mayor efectividad.

F. Contexto Latinoamericano

38. El reciente shock en Bolivia no está ocurriendo en un vacío. La impaciencia con el lento ritmo de la reducción de la pobreza e inequidad, el escepticismo en cuanto a la capacidad del Consenso de Washington de generar resultados, el descontento con los líderes políticos tradicionales, el atractivo creciente de las recetas sencillas pero erróneas de las políticas propuestas por el populismo y el crecimiento de los movimientos indígenas son tendencias que se presentan en la región andina, y posiblemente también en otras regiones.

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III. ESTRATEGIA GUBERNAMENTAL

A. Horizonte de Tiempo para el Gobierno del Presidente Mesa

39. El gobierno del Presidente Mesa que asumió sus funciones a través de una transición constitucional, el 17 de octubre de 2003, tras la renuncia forzada de Gonzalo Sánchez de Lozada ha actuado rápidamente para formular sus planes. Los planes se han formulado para cubrir dos períodos: (i) una primera fase – desde ahora hasta la Asamblea Constituyente (prevista para dentro de unos 14 a 18 meses), y (ii) una segunda fase – desde el final de la Asamblea Constituyente hasta el final del mandato constitucional del Presidente (es decir, hasta el 6 de agosto de 2007). Una de las consecuencias de los recientes conflictos ha sido un acortamiento de lo que se considera el mediano plazo. Mientras que antes del conflicto social de octubre el gobierno estaba preparando su versión revisada de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) que abarcara un período de mediano plazo hasta el año 2015, ahora se considera que el mediano plazo es el período hasta el año 2007.

40. En caso de cumplirse la Constitución vigente, la única forma en que el Presidente Mesa no terminaría su gestión presidencial sería por su renuncia, en cuyo caso el presidente del Senado tendría que convocar a nuevas elecciones. No obstante, como parte de la Asamblea Constituyente que se aproxima, las reglas del juego podrían cambiar y (uno de los posibles cambios) podría ser que la Asamblea Constituyente llame a nuevas elecciones, independientemente de si el Presidente Mesa desee renunciar.

41. Aún existe el peligro de que el conflicto social vuelva a estallar (alrededor de febrero / marzo de 2004). Algunos grupos de oposición han dado un plazo limitado al Presidente Mesa para solucionar los problemas antes de lanzar otra ola de conflictos sociales. Queda claro que es imposible satisfacer las demandas en el plazo dado. Queda por verse si el gobierno de Mesa puede cumplir una cantidad suficiente de demandas anteriormente insatisfechas para poder mantener la paz social. Por otra parte, el gobierno de Mesa podría convencer al público en general (y a los que amenazan con más conflictos sociales) que las medidas que está tomando el gobierno son sustantivas, aún si no son perfectamente iguales a las demandas iniciales. De ser así, puede ser que se conceda al gobierno de Mesa el tiempo y la paz social necesarios para llevar a cabo su programa.

B. Objetivos para la Primera Fase

42. Durante la primera fase, el gobierno se concentrará en los tres objetivos políticos siguientes:

Revisar la Ley de Hidrocarburos; •

•

•

Someter la decisión sobre la exportación de gas natural a un Referéndum vinculante; y

Convocar una Asamblea Constituyente para modificar la Constitución existente.

43. Un elemento importante de la estrategia gubernamental consiste en tratar estos tres temas en orden sucesivo. La primera tarea difícil es la revisión de la Ley de Hidrocarburos. El público tiene la marcada percepción, que en los contratos de gas existentes bajo el proceso de

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capitalización4, el trato para Bolivia no fue justo, porque las empresas podían trasladar los ingresos y egresos de tal manera de minimizar el pago de impuestos. Esta percepción fue uno de los factores fuertes que alimentó la oposición a los proyectos de exportación de gas durante los conflictos de octubre de 2003. El Presidente Mesa desarrollaría credibilidad política (y también recaudaría los impuestos necesarios) si pudiera incrementar la participación del gobierno en los ingresos generados por los hidrocarburos. Esto se tendría que hacer en base a un consenso con las empresas petroleras y gasíferas para evitar un efecto negativo para su reputación si el gobierno tomara medidas unilaterales. Hay cierto potencial de éxito en ese empeño porque las empresas petroleras podrían tener la perspectiva a largo plazo de que se necesitan ciertas concesiones a fin de viabilizar las futuras exportaciones de gas.

44. Si el resultado de la revisión de la Ley de Hidrocarburos es satisfactorio, el gobierno tendría mayor peso político para lograr un voto positivo para la exportación del gas. Es indispensable que la opinión pública tenga la percepción de que el gobierno actuará en el mejor interés de los pobres y excluidos en la definición de las condiciones de los contratos de exportación de gas, especialmente en vista de que en el pasado la explotación de las enormes reservas de plata y estaño no benefició a los pobres. Se considera que el tema del gas es de muchísimo interés porque desde el punto de vista de los pobres, el gas es su última oportunidad para beneficiarse de la riqueza de los recursos naturales. En este momento no queda enteramente claro cuáles serán los términos del referéndum. Bolivia ya está exportando gas. La oposición pasada ha sido a las propuestas futuras de exportar el gas por Chile. El anterior gobierno no pudo convencer a los pobres y excluidos que estaba trabajando en defensa de sus intereses. Queda por verse si este gobierno tendrá mayor éxito. El contrato reciente de Indonesia para la provisión de gas a California complicará la búsqueda de mercados para Bolivia, pero podría aumentar las posibilidades de obtener un voto positivo en el Referéndum sobre el Gas.

45. Finalmente, si el gobierno logra manejar bien las dos primeras actividades, podría estar en una posición suficientemente fuerte como para manejar la Asamblea Constituyente. Hay algunas deficiencias en la Constitución actual que posiblemente puedan ser mejoradas a través de la Asamblea Constituyente. Tres posibles mejoras serían: (i) mejorar el proceso de elección del Presidente de modo que haya menor incentivo para votar a cambio de favores políticos; (ii) permitir que se elija a los diputados sin que se requiera que sean miembros de partidos políticos; y (iii) aclarar los temas relativos a la autonomía regional. Sin embargo, es sumamente arriesgado llevar a cabo una Asamblea Constituyente en el actual clima de incertidumbre porque, una vez que se convoque la Asamblea, ésta tendría la facultad de cambiar varias cosas en la Constitución. Si bien hubo cierto apoyo para una Asamblea Constituyente en los últimos años, Gonzalo 4 Bajo el liderazgo de Gonzalo Sánchez de Lozada, cuando fue presidente entre 1993 y 1997, el gobierno trató de promover la economía del país a través de la Capitalización. Un enfoque único que involucró al sector privado y que implicó que los socios estratégicos hagan inversiones en empresas públicas a cambio del control de la administración. Al mismo tiempo, el interés del gobierno en las empresas capitalizadas se utiliza para financiar el bono que se da a los ciudadanos mayores de 65 años. Hasta el año 1996, se había concluido la capitalización de las empresas de electricidad, telecomunicaciones, aviación, ferrocarriles e hidrocarburos.

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Sánchez de Lozada se opuso a esos llamamientos hasta los últimos días de su gobierno. Cuando públicamente declaró que estaba de acuerdo con convocar la Asamblea Constituyente (dos días antes del cambio), se hizo políticamente imposible para el entrante Presidente Mesa dar un paso atrás, incluso si hubiera querido hacerlo.

46. Además de los tres objetivos políticos, el gobierno tratará de lograr los siguientes tres objetivos económicos:

Restaurar la estabilidad macroeconómica; •

•

•

Reorientar parte del gasto público hacia programas de alta visibilidad que respondan a los factores subyacentes que condujeron a los conflictos sociales, especialmente en áreas geográficas sensibles;

Relanzar el programa de reforma institucional y los esfuerzos de lucha contra la corrupción.

47. El equipo económico del gobierno hace mucho hincapié en la restauración de la estabilidad macroeconómica que es importante en vista de todos los otros posibles indicios de inestabilidad. Para restaurar la estabilidad macroeconómica, el gobierno tendrá que proyectar una trayectoria del déficit fiscal que sea viable desde el punto de vista económico, social y político. Para la mayoría de los observadores, pero no necesariamente para todos los grupos en Bolivia, queda claro que se tiene que reducir el déficit fiscal. La medida en que se tendrá que bajar el déficit fiscal y la rapidez con que se haga dependerán en gran medida de la disponibilidad de financiamiento externo y, en particular, de la disponibilidad de donaciones y fondos concesionales.

48. A pesar de ser necesaria la estabilidad macroeconómica, evidentemente no es suficiente para Bolivia. Se deben tomar medidas altamente visibles para empezar a hacer frente a algunos de los problemas subyacentes de los conflictos sociales. Esta tarea debe tener un sentido de urgencia porque las frustraciones a causa del ritmo de la reducción de la pobreza y las medidas para reducir la desigualdad están generando una dinámica peligrosa. La convulsión social y el continuo deterioro de la capacidad del sistema económico de generar crecimiento podrían seguir alimentándose y lanzar a Bolivia a una espiral descendente. El gobierno iniciará algunos esfuerzos para encarar los problemas en los meses siguientes, con mayores esfuerzos como parte de la EBRP revisada.

49. La tercera prioridad importante es relanzar el proceso de reforma institucional que se estancó bajo el gobierno de Sánchez de Lozada. Se invitó a Carlos Mesa como vicepresidente para que fuera el promotor de las medidas de reforma institucional y de lucha contra la corrupción, pero la opinión general era que no pudo actuar debido a la obstrucción de los miembros de la coalición gobernante. El país quiere ver qué es lo que el Presidente Mesa está dispuesto a hacer ahora que ya no se ve limitado por los impedimentos anteriores.

50. Las seis prioridades atacan parte de los problemas económicos, políticos y sociales de una forma holística. Dichas prioridades se deberán complementar con otras actividades en apoyo de una visión a mediano plazo que se considerará en el proceso de revisión de la EBRP.

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C. Objetivos para la Segunda Fase

51. La segunda fase del gobierno de Mesa empezará después de concluir la Asamblea Constituyente. Hasta el inicio de la segunda fase, el gobierno espera: (i) haber pasado los procesos potencialmente divisorios en torno al referéndum sobre el gas y la Asamblea Constituyente con un nivel suficiente de cohesión interna para mantener la paz social y avanzar en la solución de los problemas de inequidad, exclusión y pobreza; (ii) haber formulado una Estrategia de Reducción de la Pobreza revisada, después de un período de consulta con la sociedad civil; (iii) haber constituido un pacto fiscal, que implica que la sociedad civil reconoce la difícil situación fiscal y está de acuerdo con medidas destinadas a aumentar gradualmente el ingreso y limitar el aumento del gasto, especialmente en cuanto a salarios; y (iv) haber ajustado la cartera de asistencia internacional a fin de que las reformas pasadas sean sostenibles y estén de acuerdo con la versión revisada de la EBRP.

52. Para lograr esos resultados, se tendrá que hacer trabajo preparatorio que deberá empezar antes del final de la Asamblea Constituyente. El gobierno ya ha iniciado el proceso de revisión de la EBRP. El punto de partida para las revisiones es el documento presentado en la reunión del Grupo Consultivo en octubre de 2003. Ese documento se estructuró alrededor de tres áreas estratégicas: (i) el desarrollo productivo de la micro, pequeña y mediana empresa; (ii) el desarrollo social de un conjunto mínimo de servicios; y (iii) la exclusión social y políticas públicas transversales. Además, el documento presenta lo que se llama los compromisos de implementación para garantizar la sostenibilidad institucional, sostenibilidad fiscal y participación y diálogo. Finalmente, el documento contempla la asignación de recursos y los requerimientos financieros para lograr las metas comprendidas en la EBRP revisada y examine de qué manera el gobierno propondría llevar adelante un mayor enfoque sobre resultados.

53. Habrá una serie de consultas para revisar la EBRP bajo la dirección de un Directorio Nacional integrado por representantes del gobierno, el Mecanismo Nacional de Control Social, organizaciones representativas de los pueblos indígenas, organizaciones de mujeres, asociaciones de municipios, el parlamento, organizaciones que representan a pequeñas y medianas empresas y organizaciones que representan a medianas y grandes empresas. También se ha creado una secretaría técnica para ayudar a organizar el proceso de consulta. El plan actual es proceder con el Diálogo Nacional 2003 en cuatro etapas: (i) un diálogo preliminar hasta fines de enero de 2004, sobre todo para discutir la naturaleza de los problemas que enfrenta Bolivia; (ii) un Diálogo Municipal desde mediados del mes de febrero de 2004 hasta fines de marzo de 2004, que se centraría en la formulación de estrategias para actividades del sector productivo que se podrían implementar a nivel municipal; (iii) un Diálogo Departamental desde principios de abril hasta el 20 de abril; y (iv) un Diálogo Nacional que se llevaría a cabo los últimos 10 días de abril. En esa última fase, las propuestas para la EBRP revisada y las modificaciones, de ser necesarias, a la Ley del Diálogo Nacional - ley que formalizó las conclusiones del Dialogo Nacional 2000 - se presentarían formalmente al Presidente Mesa.

54. La elaboración del pacto fiscal se hará en coordinación con el Diálogo Nacional 2003. Para que el pacto fiscal tenga éxito, será necesario que el público disponga de información adecuada sobre la naturaleza de los problemas fiscales que aquejan al país. En las visitas del Banco Mundial a varias regiones para discutir el CAS, quedó claro que la mayoría de las personas y la mayoría de las entidades que participan en las reuniones no tenían esa información.

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55. El gobierno tiene la intención de trabajar en estrecha coordinación con la comunidad de donantes para introducir los cambios necesarios en la cartera global. Esto se hará en coordinación con un seguimiento al Foro de Alto Nivel sobre Armonización que se celebró en Roma en febrero de 2003 y con un esfuerzo general por alinear la asistencia de los donantes con la EBRP.

56. A pesar de la incertidumbre generalizada que prevalece en Bolivia en este momento, tiene sentido avanzar rápidamente con el proceso de revisión de la EBRP. Si este proceso se postergara hasta después de la Asamblea Constituyente, podría presentarse el peligro de que los que se sienten frustrados (comprensiblemente) por la lentitud de la reducción de la pobreza traten de resolver los problemas mediante la reformulación de la Constitución y no por medio del enfoque, más razonable, de definir políticas públicas a corto y mediano plazo. La EBRP da dirección a las políticas públicas y es un punto de coordinación en torno al cual se podría organizar la asistencia internacional. El Banco Mundial sigue apoyando decididamente el proceso de la EBRP.

57. Es poco probable que la EBRP revisada esté lista antes de julio de 2004 – y posiblemente será aún más tarde. El dinamismo de las metas de reducción de la pobreza definidas en la EBRP revisada dependerá de la recaudación tributaria futura, que a su vez depende del resultado del Referéndum sobre el Gas. Habida cuenta de que la naturaleza del país podría cambiar dramáticamente dependiendo de los resultados de la Asamblea Constituyente, se podría esperar que la naturaleza de la EBRP también cambie en consecuencia.

D. Riesgos y Oportunidades en la Implementación de la Estrategia del Gobierno

58. A pesar de que el gobierno está presentando una estrategia clara y razonable para ir avanzando, hay muchos riesgos que no se deben perder de vista. Los principales riesgos son los siguientes:

• El Congreso sigue bajo control de los partidos políticos tradicionales. No queda claro si apoyarán el programa del gobierno.

• Podría ser que el Presidente Mesa no cumpla el resto de su gestión presidencial constitucional. Un gobierno nuevo podría adoptar políticas que den lugar a un mayor deterioro de la situación económica. Un nuevo gobierno podría gozar de menos apoyo del que tiene el Presidente Mesa.

• Las demandas al gobierno son duras y provienen de muchos sectores distintos, pero la capacidad de respuesta del gobierno es limitada. La insatisfacción con la respuesta del gobierno podría provocar una nueva ola de conflicto social.

• A pesar de que algunos grupos realmente quisieran que sus demandas sean satisfechas, hay varios grupos que tienen poco interés en el cumplimiento de las demandas y que preferirían que el gobierno fracase y caiga. Estarían dispuestos a trabajar activamente para tratar de que eso ocurra.

• Los sectores financiero y bancario siguen siendo frágiles. • Gran parte del público desdeña el concepto de la restricción presupuestaria. Quieren que

sus demandas se atiendan en el momento, pero aún así hay un rechazo a pagar impuestos. Parte de esta falta de voluntad para pagar impuestos se debe a la corrupción percibida y la percepción que no se les presta servicios, que simplemente pagan para cubrir los salarios de los funcionarios del gobierno.

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• Hay mucha incertidumbre en torno al nivel de la ayuda extranjera que se recibirá – especialmente en el área crítica de las donaciones de los organismos bilaterales.

• Las empresas petroleras y gasíferas podrían oponerse a la renegociación de la Ley de Hidrocarburos.

• Para lograr éxito en la agenda política, cada uno de los tres pasos debe tener buenos resultados. La probabilidad de éxito en cada paso individual es inferior al 100 por ciento, y la probabilidad de lograr los tres elementos es significativamente más baja que la probabilidad de lograr cualquier resultado individual.

• Las tensiones regionales dentro del país se están incrementando. • No queda claro qué dirección tomará la campaña de erradicación de coca. Aunque se

trata de un programa importante, un empujón agresivo podría aumentar el nivel general de tensión y sumergir a país en conflictos.

• Las demandas en torno a la solución del tema de la tierra se están intensificando y algunos grupos están siguiendo una estrategia de toma de tiras. El control de la ocupación de tierras podría intensificarse y llegar a un enfrentamiento armado.

• El gobierno podría empezar a perder su concentración cuando los diferentes ministros traten de insistir en su propio programa sectorial. Como resultado, el gobierno podría desviarse de las buenas prácticas de los gobiernos de transición exitosos de hacer bien unas pocas cosas.

• La capacidad de implementación en diferentes niveles gubernamentales es débil, especialmente en los municipios y prefecturas. También es débil en algunos ministerios. Ha sido débil en el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), a pesar de mejoras recientes. Sigue siendo débil en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

• Bajo las difíciles circunstancias en el país, es probable que la inversión privada tanto nacional como extranjera sea baja en el corto plazo, lo cual dificultaría el crecimiento sostenido.

• La Asamblea Constituyente podría tener prácticamente cualquier resultado, y será difícil para el gobierno manejar el programa. Será más fácil de manejar si el Presidente Mesa logra aumentar su prestigio y popularidad como resultado de la exitosa modificación de la Ley de Hidrocarburos y un resultado satisfactorio en el Referéndum sobre el Gas.

59. Como en todas las crisis, además de los riesgos hay oportunidades. Las principales oportunidades son las siguientes:

• Sin las presiones asociadas con una coalición de gobierno, debería haber mayor voluntad política para avanzar en la reforma institucional.

• El Presidente Mesa tiene mucha capacidad comunicativa y goza de un nivel razonable de popularidad y apoyo a nivel interno y externo.

• El nuevo gobierno tiene una estrategia clara, por lo menos para la fase inicial - con un fuerte interés en seguir insistiendo en un marco macro sólido respaldado por un convenio con el FMI.

• Hay una nueva oportunidad para lograr un acuerdo sobre el gas. • La Asamblea Constituyente podría aclarar la política de descentralización y la cuestión de

la autonomía regional. Podría introducir medidas para fortalecer la democracia representativa.

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• Ahora hay un entorno económico externo más favorable con las mejoras en las economías de Brasil y Argentina.

• Bolivia ha recuperado la mayor parte de su competitividad frente a Brasil y Argentina como resultado del ritmo acelerado de la depreciación que el Banco Central ha implementado en los últimos dos años y medio.

• Bolivia tiene acceso a los mercados de los Estados Unidos para algunos productos a través de la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA, por sus siglas en inglés). Los inversionistas extranjeros podrían querer establecerse en Bolivia, si es que se pudiera asegurar paz social para beneficiarse del acceso preferencial de Bolivia a los mercados.

• Existe una posibilidad de que el gobierno logre incrementar la recaudación tributaria hasta fines de la primera fase. Eso depende de una secuencia estratégica de los eventos. Si las negociaciones sobre la Ley de Hidrocarburos producen un incremento de la recaudación tributaria de las transnacionales para el gobierno, ello podría crear una apertura para exigir a las empresas nacionales y a las personas más ricas que paguen más impuestos.

IV. ESTRATEGIA DEL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL

60. La Estrategia del Grupo del Banco Mundial consiste en establecer un plan de asistencia por dos años, AF04 y AF05, aproximadamente paralelo a la primera fase de la estrategia gubernamental. Durante este período del CAS, el Banco suministraría un paquete concreto de asistencia financiera y asistencia técnica rápida en apoyo de lo que, en la opinión del Banco, es un criterio sano para enfrentar las dificultades actuales en el país. Se prepararía un CAS nuevo para cubrir el AF06 y años siguientes, cuando posiblemente se conozcan los resultados de la Asamblea Constituyente. A condición de que haya un panorama económico, político y social viable en el cual el Banco pueda operar con efectividad, el Banco estaría dispuesto a trabajar en un programa integral que incluiría nuevas iniciativas para abordar la desigualdad y la falta de generación de ingresos para los pobres. Si resultara extremadamente difícil operar, el Banco limitaría sus actividades a inversiones básicas en infraestructura y los sectores sociales.

A. Nivel de Asistencia, Combinación entre AIF y BIRF

61. Antes de iniciar una discusión detallada sobre la asistencia a ser suministrada en las dos fases, es importante hacer notar los parámetros que regirán el monto de asistencia a ser suministrada por el Banco. Los recursos financieros propuestos a ser proporcionados a Bolivia alcanzan hasta US$ 100 millones por año bajo el escenario base, hasta US$ 150 millones por año bajo el escenario de caso alto y aproximadamente US$ 45 millones por año bajo el escenario bajo. El nivel propuesto de asistencia en el escenario base sería suficiente para dar apoyo a un promedio de cuatro proyectos y cuatro piezas de Trabajo Económico y Sectorial (ESW, por sus siglas en inglés) por año en el período 2004-05.

62. Considerando que se prevé que el ingreso nacional bruto (INB) per cápita de Bolivia caiga por debajo del punto límite de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y va a seguir debajo de este nivel límite por varios años, la gerencia del Banco propone postergar la graduación de Bolivia de la AIF, y que Bolivia siga siendo un país “blando” hasta fines del ciclo

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14 de la AIF. En el escenario bajo, Bolivia sólo tendría acceso a la AIF, mientras que en los escenarios base y alto, Bolivia recibiría una combinación de recursos de la AIF y del BIRF.

63. En un principio, Bolivia recibió una asignación para AF03-05 de acuerdo con un plan previamente acordado para la graduación a fines de AIF 13. Junto con la propuesta de postergar la graduación, la gerencia del Banco ha recalculado la asignación AIF 13 de Bolivia en base a un desempeño pleno, y no en base al monto reducido asignado suponiendo la graduación. En base a este recálculo, y tomando en cuenta los recursos que se utilizaron en el AF03, la asignación AIF restante de Bolivia bajo AIF 13 para AF04 y AF05 alcanza a US$ 85 millones. El acceso a la AIF durante AF06-07 es sujeto a mayores discusiones y determinaciones durante las negociaciones en el marco de AIF 14.

64. Es importante evaluar si Bolivia tendría la capacidad de contratar los montos propuestos sin tener dificultades en cuanto a la sostenibilidad de su deuda. A fin de responder esta pregunta, el Banco ha hecho un análisis detallado de la sostenibilidad de la deuda de Bolivia en base a varios escenarios – con o sin ingresos de la exportación de gas natural, con un ajuste fiscal agresivo que podría ser difícil de lograr desde el punto de vista político, y con un ajuste fiscal menos agresivo que podría ser más viable desde el punto de vista político y social. Los escenarios sin ajuste fiscal también se han analizado, los resultados son claramente insostenibles, por lo que estos resultados no serán presentados.5

65. Los resultados de los diferentes escenarios se resumen en la Tabla 3. El escenario base supone que habrá un voto positivo en