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INFORME Y RECOMENDACIONES

DE LA COMISIÓN SÉPTIMA

CONSTITUCIONAL PERMANENTE DEL HONORABLE

SENADO DE LA REPÚBLICA,

A LAS COMISIONES CUARTAS Y TERCERAS DEL HONORABLE

SENADO Y LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES

CON RESPECTO AL

PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO Nº 076 DE 2009 CÁMARA

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

VIGENCIA FISCAL 2010, SEGÚN ARTÍCULO CUARTO (4º) DE LA LEY TERCERA DE 1992,

PARA SUSTENTAR ANTE LOS PONENTES EN AUDIENCIA PÚBLICA EL PRÓXIMO MARTES 1º DE

SEPTIEMBRE DE 2009, A LAS 10:00 A. M., EN EL SALÓN ELÍPTICO DEL CAPITOLIO NACIONAL.

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TABLA DE CONTENIDO

VISION GLOBAL DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2010.

Composición Presupuesto General de la Nación 2009-2010.

Resumen de homologación de la clasificación del Proyecto.

Homologación de rentas y recursos de capital vigencia 2010.

Homologación de apropiaciones vigencia 2010

Homologación de la inversión según clasificación económica

Resumen Clasificación Funcional, 2009-2010.

Gasto Social.

Presupuesto de inversión 2010 por objetivos del PND.

Población Desplazada.

Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad.

Inserción de las familias en el Sistema de Protección Social.

Vivienda.

Gastos de Personal.

Apropiación del SGP en el año 2010.

ANALISIS

El proyecto y los supuestos macroeconómicos para la programación.

Crecimiento del servicio de la deuda.

El gasto social.

Presupuesto para Protección Social 2009-2010.

Gastos de personal.

Seguridad Social en salud.

Vivienda

Dimensión regional

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RECOMENDACIONES

VISIÓN GLOBAL DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2010

El presupuesto presentado a consideración del Congreso para la vigencia fiscal de 2010 asciende a $148,3 billones. De estos, $83,2 billones (56,1%) corresponden a gastos de funcionamiento, $40,7 billones (27,4%), al pago del servicio de la deuda y $24,4 billones (16,5%), a inversión (Cuadro 1). Cuadro 1 Composición Presupuesto General de la Nación 2009-2010 Miles de millones de pesos

Concepto

2009 menos aplazamiento

(1)

2010 Proyecto

(2)

Variación porcentual

10/09 (3)=(2/1)

Como porcentaje del PIB

2009 (4)

2010 (5)

FUNCIONAMIENTO 7 2.324 8 3.168 15,0 14,4 15,4

Gastos de personal 14.296 15.547 8,7 2,8 2,9

Gastos generales 4.449 4.977 11,9 0,9 0,9

Transferencias 52.639 61.558 16,9 10,5 11,4

SGP 22.149 24.004 8,4 4,4 4,4

Pago de Mesadas Pensionales sin SGP

21.418 24.303 13,5 4,3 4,5

Resto de transferencias 9.072 13.251 46,1 1,2 1,9

Operación comercial 940 1.086 15,5 0,2 0,2

DEUDA 36.684 40.709 11,0 7,3 7,5

INVERSIÓN 29.618 24.416 (17,6) 5,9 4,5

Subsidio combustibles 5.895 - (100,0) 1,2 -

Política Seguridad Democrática

2.134 1.043 (51,1) 0,4 0,2

Resto de Inversión 21.589 23.373 8,3 4,3 4,3

TOTAL 138.626 148.293 7,0 57,8 58,1

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

El presupuesto para 2010 crece un 7% respecto al vigente para 2009 que tiene implícito un aplazamiento por $3 billones. El funcionamiento presenta un incremento del 15%, que en valores absolutos equivale a un aumento de $10,8 billones, variación que se explica fundamentalmente por el crecimiento de las siguientes partidas:

Pensiones, $3 billones, las cuales son obligaciones ineludibles para la Nación.

Sistema General de Participaciones Territoriales (SGP), $1.9 billones, con lo que se da al cumplimiento al Acto Legislativo 04 de 2007.

Gastos de personal y gastos generales, $1,7 billones, que, además de la provisiones para el incremento salarial del 4%, incluye el mayor costo por ampliación del pie de fuerza en la Fuerza Pública con el nombramiento de 6.800 nuevos efectivos, y los costos de los diferentes procesos electorales del próximo año por $600 mm.

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Incorporación por primera vez en funcionamiento del Fondo para la Estabilización del Precios de los Combustibles (FEPC), por $1,2 billones, que antes se programaba por inversión como subsidio a los combustibles.

Transferencia de excedentes financieros de las entidades descentralizadas que hacen parte del PGN a la Nación por $1,2 billones, suma que no implica gasto pero se requiere presupuestar para que las entidades puedan transferirla a la Tesorería.

Programas de protección, reinserción y desmovilización por $0,3 billones.

Bonos pensionales por $0,3 billones, y

Liquidación ISS, $0,3 billones.

El servicio de la deuda crece en 11%, pasando de $36,7 billones a $40,7 billones, que equivale a un aumento de $4 billones, de los cuales $2,8 son para amortizaciones y los restantes $1,2 billones para intereses.

La inversión, descontando el subsidio a los combustibles, cuyo esquema ha sido sustituido por el FEPC que ahora se programa en el presupuesto de funcionamiento, y los recursos destinados a la seguridad democrática muestra un crecimiento del 8,3%, superior al crecimiento del PGN del 7%, pasando del $21.4 billones en 2009 a $23,4 billones en 2010 y manteniéndose como porcentaje del PIB en 4,3%.

De acuerdo con la clasificación económica el déficit del proyecto de presupuesto para el año 2010 asciende a 27.8 billones (5,1% del PIB) superior en 2,4% del PIB con relación al registrado en el año 2009. Desde la perspectiva que ha de servir para el análisis del presupuesto y recomendaciones, a continuación se incluyen diversos datos sobre el mismo.

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RESUMEN DE HOMOLOGACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN DEL PROYECTO

De acuerdo con el Proyecto de Ley 076 de 2009, Presupuesto General de la Nación 2010, el esquema siguiente refleja la composición del Presupuesto General de la Nación en su clasificación económica, como resumen de la homologación de la clasificación. Gráfico Nº 1

Gráfico

1

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La metodología adoptada separa las rentas que incrementan el estado económico – patrimonial del Gobierno, de los ingresos originados en venta de activos y de las fuentes de financiamiento que representan los recursos del crédito. De las erogaciones incorporadas en la ley de apropiaciones se separan de los gastos que representan disminuciones patrimoniales aquellos montos aplicados a la adquisición de activos y las aplicaciones de financiamiento como son las amortizaciones de la deuda. ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA

NACIÓN VIGENCIA 2010 Cuadro Nº 2 CUADRO Nº 2

La homologación del ingreso total programado por 148.3 billones de pesos, muestra que el 65.7%, es decir $97.5 billones, corresponden a rentas y recursos de capital distribuidos en rentas por $ 95.9 billones y recursos de capital por $1.6 billones. El 34.3% restante

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corresponde a fuentes de financiamiento provenientes de empréstitos, operaciones en activos financieros y recuperación de préstamos, es decir, $50.8 billones (Cuadro Nº 2)

Cuadro Nº 3

2010

15.5

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Las apropiaciones totales programadas para 2010, ascienden a 148.3 billones. Desde la perspectiva económica, según el Gobierno, 84.5% son gastos e inversiones de capital (125.3 billones) y 15.5% por erogaciones para aplicaciones de financiamiento ($23 billones) bajo la estructura económica son $115.5 billones (77.9%) en gastos; 9.8 billones (6.6) en inversiones de capital y $23 billones (15.5%) en financiamiento (Cuadro Nº 3)

Cuadro Nº 4

Los programas, subprogramas y proyectos de inversión por una suma superior a los 24.4 billones de pesos de acuerdo con la clasificación económica están representados en 14.5

2010

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billones de pesos (59.6%) que se clasifican como gastos pues no representan inversiones económicamente productivas; 9.8 billones en inversiones de capital (40%) y en 0.1 billones (0.4%) en financiamiento. Cuadro Nº 4)

Cuadro Nº 5

El Gobierno en la presentación del Proyecto de Presupuesto considera que el presupuesto para el año 2010 favorece el gasto social. Según esta metodología, cuadro Nº 5, el 66% del presupuesto ajustado se destina a las funciones de protección social, educación y atención de la salud. Esto es, según el Gobierno, consecuencia, principalmente, de las pensiones y de la mayor atención que se está brindando a la población vulnerable a través de diversos programas. Le siguen en orden de importancia la atención de actividades de orden público y seguridad ciudadana y servicios de defensa nacional con el 16%; la atención de la función pública general, con el 6%; la infraestructura básica, producción y

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servicios con el 5%; y las demás funciones del Estado (vivienda y espacio público, fomento y regulación del desarrollo económico, medio ambiente, recreación, cultura, deporte y comunicaciones y las actividades públicas no clasificadas anteriormente -n.c.a.- con el 7% restante (Gráfico 2).

GASTO SOCIAL

En el anexo al Mensaje Presidencial de presentación del Proyecto de Presupuesto Nacional 2010, leemos que el artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, EOP, compilado en el Decreto 111 de 1996, desarrolla el artículo 350 de la Constitución Política en materia de definición del gasto público social en los siguientes términos:

Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,

2

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vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.

Este artículo, en consonancia con lo dispuesto en el mismo artículo de la Constitución, también establece que dicho gasto no puede disminuir porcentualmente con relación al del año anterior, respecto del total apropiado. Es de señalar que para la determinación del comportamiento del gasto público social es importante descontar del total, el presupuesto de gasto por concepto de servicio de la deuda, dado que este contiene recursos destinados a financiar el pago de prestamos realizados en vigencias anteriores, de manera que no puede contabilizarse dos veces el mismo gasto.

Según el Gobierno, el proyecto de presupuesto 2010 cumple con la disposición constitucional: mientras que el gasto social en 2009, programado en funcionamiento e inversión, representaba un 69,62% del presupuesto total, el del proyecto para el próximo año alcanza un 69,63% de participación respecto a los gastos proyectados.

El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) 2010, de acuerdo con la presentación del Gobierno, destina el 47% del total de los recursos a la política de reducción de la pobreza, el 25% a la política de sostenibilidad del crecimiento, el 12% de los recursos a la política de seguridad democrática y el 16% restante se distribuye entre la política de mejor Estado, dimensiones especiales del desarrollo y gestión ambiental y del riesgo. (Cuadro Nº 6) Cuadro Nº 6.

Presupuesto de Inversión 2010 por objetivos del PND

(Millones de pesos)

Nota: no incluye subsidios a los combustibles

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POBLACIÓN DESPLAZADA. El Gobierno anota, en la presentación del proyecto de Presupuesto Nacional para 2010 que dentro de los demás objetivos y estrategias del plan de desarrollo se contemplan recursos adicionales para la atención integral a la población desplazada, lo que permite que el total de recursos destinados a esta población ascienda a $1.5 billones, Cuadro Nº7. El Gobierno considera que esto permite cumplir con las Sentencias de la Corte Constitucional T-025 de 2004 y C-278 de 2007, el Decreto 250 de 2005 y el documento CONPES 340 de 2005. El gráfico Nº3 muestra un comparativo por fases de atención a la población desplazada 2009 – 2010. Cuadro Nº 7 Recursos destinados a la atención de población desplazada

ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA 2009* 2010

Ministerio Protección Social 128,702 137,460

Ministerio de Educación 86,000 130,446

Banco Agrario 12,000 12,000

Incoder 45,000 61,400

ICBF 50,438 53,334

Acción Social 605,657 642,872

Fonvivienda 400,919 400,000

Artesanias de Colombia 174 200

Mincomercio – Fomipyme 5,000 6,000

Sena 19,200 20,160

Registraduría 1,700 1,700

Defensoría 600 1,100

Ministerio del Interior 815 1,000

Total 1,356,204 1,467,672

* Apropiación Vigente a 30 de junio de 2009 Fuente: Departamento Nacional de Planeación

Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad

Con el objetivo de reducir las brechas sociales y regionales, y alcanzar coberturas universales en salud y educación, el Gobierno ha asignado $11,4 billones por el presupuesto de inversión, recursos que presentan un crecimiento del 7,4% frente a 2009. La asignación de estos recursos responde a las estrategias consignadas en los documentos CONPES Social 91, Visión Colombia 2019 y el Plan Nacional de Desarrollo. (Cuadro Nº 8).

Para la estrategia de Pobreza y Población Vulnerable se asignan $3,9 billones, con los que se pretende: atender 2,6 millones de familias en el programa Familias en Acción (250.000 desplazadas), para lo cual se destinarán más de $2 billones de pesos; entregar ración alimentaria a 400.008 adultos mayores y apoyos económicos a otros 400.000; ampliar a 193.190 los alumnos graduados del programa de jóvenes rurales; reducir a 6,2% la tasa de analfabetismo; alcanzar tasas de cobertura bruta

[26] en educación básica

primaria, básica secundaria y media de 119%, 100% y 73% respectivamente y una tasa de deserción escolar del 5%.

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Uno de los grandes retos que tiene el país, anota el Gobierno en la presentación, es la articulación de las instituciones propias del Sistema de Protección Social y las del mercado laboral. Lo anterior, porque la consolidación del Sistema de Protección Social pasa por establecer un mercado de trabajo con mayores oportunidades, con normas compatibles con el fortalecimiento de la protección contributiva, al tiempo que se crean esquemas de protección y cobertura para la población pobre.

Con este fin, se asignan $56 mil millones que permitirán, entre otras, apoyar 475 iniciativas empresariales a través del Fondo Emprender, lo cual busca generar 2.500 empleos.

Cuadro Nº 8

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Gráfico Nº 3

Inserción de las familias en el Sistema de Protección Social

Indica el Gobierno en la presentación del proyecto que buscando que la oferta de servicios del Sistema de Protección Social -SPS sea integral y no excluyente, el Gobierno viene avanzando, y seguirá avanzando en 2010, en la garantía de unos mínimos aceptables para toda la población. En este sentido, se destinarán $4,2 billones para subsidiar el acceso de la población vulnerable a los servicios de aseguramiento formal. En lo correspondiente a salud se tendrán 279 mil nuevos afiliados en el Régimen Subsidiado, llegando a 24,6 millones, lo cual significa alcanzar la cobertura universal en salud; alcanzar una cobertura de vacunación con triple viral y pentavalente en niños de un año del 95%; y apoyar a las entidades territoriales para la prestación de servicios de lo no incluido en el Plan Obligatorio de Salud- POS y el cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008.

Por su parte el ICBF, con un presupuesto superior a los $2 billones, pretende beneficiar a 4 millones de niños con el programa Alimentación Escolar; a 1,3 millones de niños de 6 meses a 5 años de edad con el programa Desayunos Infantiles; y a 1,3 millones en hogares del ICBF.

En lo correspondiente a educación superior, se asignarán $89,7 mil millones para el desarrollo de los diferentes componentes de la estrategia, entre los que se encuentra la generación de 88 mil nuevos cupos en educación superior, para alcanzar una tasa de cobertura de 34% en 2010. En este contexto se destacan inversiones por $20,000 millones para apoyar la implementación de nuevos programas educativos en las regiones con el uso de nuevas metodologías y tecnologías y $13,000 millones para el programa de educación técnica y tecnológica. Adicionalmente, se harán aportes a las universidades públicas por $56.790 millones y se buscará promover la permanencia de los estudiantes en el sistema de educación superior. (Cuadro Nº 9)

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VIVIENDA Dentro de las partidas incluidas en el presupuesto de inversión hay $647 mil millones para la política de vivienda ejecutada por Fonvivienda (incluidos los recursos para población desplazada). En la presentación del proyecto está anotado que en el primer semestre 2009 la venta de vivienda nueva mostró una caída del 40% que, a su vez, impactó el crecimiento de las licencias de construcción de vivienda que en enero disminuyeron en 42.6% respecto del mismo período del año 2008, vigencia durante la cual se asignaron, de acuerdo al informe de presentación del proyecto, cerca de 228 mil soluciones financiadas y subsidiadas para vivienda de interés social, logrando la meta programada del año. Cuadro Nº 9

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Gastos de personal.

Los gastos de personal se programaron con base en el costo de la nómina prevista para el PGN de la vigencia fiscal de 2009, es decir, el costo de los cargos realmente ocupados, ajustados por el índice de precios esperados para esta vigencia. En el caso de la fuerza pública se incorpora el efecto del aumento del pie de fuerza en 2010, en aplicación de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática. Así mismo, se consideran los incrementos en la planta del INPEC y de la Procuraduría General de la Nación.

Dentro de la programación de los gastos de personal incluidos en el presupuesto de 2010 se tuvieron en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional en materia salarial y los objetivos de la política social. La Corte ha señalado que los salarios de los funcionarios públicos deben mantener su poder adquisitivo, los ajustes salariales deben respetar el principio de progresividad y, en caso de situaciones que hagan necesario restringir dicho derecho, los mayores ajustes esperados no se constituyen en una deuda a cargo del Estado sino en un ahorro con miras a financiar el gasto público social. Con base en lo anterior, desde 2005 las remuneraciones de los funcionarios públicos se han ajustado para reconocer su poder adquisitivo.

En el cuadro Nº 10 se presenta la composición de la nómina estatal y los costos que implica para el año 2010. El costo total de la nómina de los órganos que componen el PGN es de $27,9 billones, incluyendo la nómina financiada con las transferencias territoriales por $11,9 billones.

En cuanto a la composición de los funcionarios vinculados a la Administración Pública, 1.014.432 cargos, 589.109 corresponden a la nómina del Gobierno Nacional, sus establecimientos públicos y otros órganos de la administración, que se paga con cargo a los recursos directos del PGN, y el resto, esto es, 425.323, es personal que se remunera con cargo a las transferencias de la Nación, así: de universidades públicas 27.261 y del Sistema General de Participaciones, SGP: en educación, 340.685 y en SGP salud, 57.377.

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Cuadro Nº 10

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El sistema General de Participaciones pasará, de acuerdo al proyecto, de $22.1 billones en el 2009 a $24 billones en 2010 que equivale a $1.9 billones de incremento. (Cuadro Nº11). Los Recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, que se destinarán para educación suman $13.8 billones. Para salud se girarán %5.5 billones a través del SGP. Cuadro Nº 11

La apropiación para el sistema general de Participaciones se formuló, de acuerdo con la presentación del proyecto, en armonía con lo previsto en el Acto Legislativo 04 de 2007 y las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. Para 2010 se programó un crecimiento de 8.4% que incluye:

i) Para las once doceavas del 2010: la proyección de inflación para 2009 más 3,5 puntos reales que hacen base de la liquidación y 1,6 puntos para el sector educativo (Acto Legislativo 04 de 2007);

ii) El total de la última doceava de 2009 (Ley 715 de 2001);

iii) El ajuste por la mayor inflación registrada el año 2008 (7,67%) respecto a la programada (6%), el cual equivale a $321,4 mm, y

iv) El monto correspondiente a las dos terceras partes de la doceava para educación (Ley 1176 de 2007), que se incorporará para ir ajustando progresivamente la liquidación al pago del SGP para el sector.

2009: 10% = 6% inflación + 4% puntos adicionales

2010: 7.5%= 4% inflación + 3.5% puntos adicionales

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

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A N A L I S I S

1. El Proyecto de Presupuesto General de la Nación, PGN, para el año 2010 asciende a $ 148.3 billones, con un crecimiento del 7% respecto del vigente para 2009 que tiene implícito un aplazamiento por $ 3 billones, Del total presupuesto, $ 136.5 billones (92.04%) se financia con recursos de la Nación y $ 11.8 billones (7.96%) con recursos propios de las entidades que hacen parte del PGN.

2. Considera el Gobierno que en la formulación del presupuesto se ha realizado una

cuidadosa priorización del gasto, privilegiando el gasto social y protegiendo la inversión pública. En consonancia con lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo se ha buscado dar cumplimiento a tres objetivos fundamentales del programa gubernamental: fortalecimiento de la confianza inversionista y la competitividad; consolidación de la política de defensa y seguridad democrática y profundización de la política social para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad.

3. La programación del proyecto de presupuesto para el 2010 está basado, según lo

expone el Gobierno, en los supuestos macroeconómicos empleados para la formulación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, de los cuales son los siguientes:

Supuestos para la programación presupuestal de 2010

Supuestos

2009 (1)

2010 (2)

Inflación doméstica fin de período, IPC, % 4 ,0 4 ,0

Devaluación fin de período, % 6 ,4 ( 1,2)

Devaluación promedio período, % 1 9,3 0 ,8

Tasa de cambio fin de período, $ 2 .387,1 2 .358,5

Tasa de cambio promedio período, $ 2 .346,9 2 .365,5

PIB real (variación % ) 0 ,5 2 ,5

PIB nominal (miles de millones de $) 5 02.346 5 40.821

PIB nominal (variación %) 5 ,4 7 ,7

Importaciones (US$) 3 0.174 3 1.345

Crecimiento importaciones totales, % ( 16,9) 3 ,9

Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, junio de 2009.

4. El servicio de la deuda crece en 11%, pasando de $ 36.7 billones a $ 40.7 billones,

que equivale a un aumento de $ 4 billones, de los cuales $ 2.8 son para amortizaciones y los restantes $ 1.2 billones para intereses. El pago de servicio de la deuda equivale al 27.4% del total del presupuesto. El 56.1% son gastos de funcionamiento y el 16.5% inversión.

5. Respecto del gasto social, como está anotado en relación con el cuadro número 5 del

presente informe, el gobierno considera que está favorecido y anota que el 66% del

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presupuesto ajustado se destina a las funciones de protección social, educación y atención a la salud. Sobre el punto vale la pena recordar que en los análisis efectuados el año anterior en la comisión séptima constitucional permanente del Senado, fue anotado que el principal crecimiento entre las estrategias de la reducción de la pobreza estaba la infraestructura para el desarrollo, con crecimiento del 307%, explicado por la inclusión de $ 5.9 billones destinado a cubrir los subsidios a combustibles, destinación que no fue de recibo como gasto social pues, el artículo 41 del Estatuto Orgánico de Presupuesto es del siguiente tenor: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.”

En el presupuesto 2010 no está el rubro de subsidio a los combustibles en la forma que fue incluido en el proyecto de presupuesto 2009 pues su esquema fue sustituido por el Fondo de Estabilización de los precios de los combustibles FEPC, POR $ 1.2 billones que antes se programaba como inversión y ahora lo es en el presupuesto de funcionamiento, partida incorporada dentro del concepto de Protección Social con la función de atenuar en el mercado interno, el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Al entender que está partida suma en el gasto social, se considera que es válida la objeción analizada el año anterior, antes citada, en relación con el subsidio a los combustibles.

6. Respecto del resumen de la clasificación funcional 2009-2010 del proyecto de presupuesto, cuadro número 5 de este informe, se anota que para Protección Social hay decrecimiento entre 2009 y 2010, $ 43.230 y $ 43.193 billones, respectivamente, con disminución del 0.1%, notándose que subsidios a las familias disminuye en un 57% y atención de la familia, la niñez y la juventud en 7%. Prevención y atención de desastres aumenta en 103% (Cuadro Nro. 12)

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Cuadro Nº 12 Presupuesto 2010 – Detalle del gasto en Protección social Miles de millones de pesos

Grupos y Subgrupos

2009 Ley

(1)

2010 Proyecto

(2)

Variación Porcentual

10/09 (3)=(2/1)

Participación Porcentual

09 (4)

10 (5)

Pensiones 2 4.951 27.757 1 1,2 5 7,7 64,3

Subsidios a las familias 7 .319 3 .149 (57,0) 1 6,9 7 ,3

Atención de la familia, la niñez y la juventud

4 .583

4 .265

(7,0)

1 0,6

9 ,9

Atención a la población socialmente vulnerable o excluida n.c.a.

2 .832

4 .044

4 2,8

6 ,6

9 ,4

Cesantías 2.077 2 .246 8 ,2 4 ,8 5 ,2

Actividades de protección social n.c.a.

357

3 69

3 ,3

0 ,8

0 ,9

Atención de ancianos 558 5 80 4 ,1 1 ,3 1 ,3

Prevención y atención de desastres

171

3 47

1 03,0

0 ,4

0 ,8

Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales

214

2 15

0 ,3

0 ,5

0 ,5

Protección y atención de desempleados

115

1 38

1 9,6

0 ,3

0 ,3

RESTO 53 8 3 5 4,4 0 ,1 0 ,2

TOTAL 4 3.230 43.193 (0,1) 1 00 1 00

Porcentaje del PGN 41,8 4 0

Porcentaje del PIB 9,9 8

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

7. Gastos de Personal. Como está anotado en la primera parte de este informe, el Gobierno en la presentación del Proyecto de Presupuesto 2010 anota que se han tenido en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional en materia salarial y los objetivos de la política social. La Corte ha señalado que los salarios de los funcionarios públicos deben mantener su poder adquisitivo, los ajustes salariales deben respetar el principio de progresividad y, en caso de situaciones que hagan necesario restringir dicho derecho, los mayores ajustes esperados no se constituyen en una deuda a Cargo del Estado sino en un ahorro con miras a financiar el gasto público social. El Gobierno considera que con base en lo anterior, desde 2005 las remuneraciones de los funcionarios públicos se han ajustado para reconocer su poder adquisitivo. En el cuadro número 10 del presente informe se presenta la composición de la nómina estatal y los costos que implica para el año 2010.

En los análisis efectuados al interior de la Comisión Séptima del Senado el año anterior respecto del proyecto de presupuesto para 2009 fue expresado que la política salarial ha sido sistemáticamente inequitativa y restrictiva pues, en primer lugar, a los trabajadores de bajos ingresos no les ha reconocido el incremento decretado para el

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salario mínimo, ocasionando una situación de inequidad entre los trabajadores públicos y los trabajadores particulares de bajos ingresos. En efecto los trabajadores públicos de bajos ingresos han recibido -con análisis hasta el año 2008- un incremento acumulado inferior en 4.2 puntos respecto a los demás trabajadores de bajos ingresos.

En segundo lugar, los trabajadores públicos de ingresos medios y altos han sufrido una pérdida de poder adquisitivo de 6.04% desde 2003, sin tener en cuenta en el momento del análisis la inflación del segundo semestre de 2008. Dentro del análisis fue anotado que en la sentencia C-1017 DE 2003 LA Corte Constitucional plantea:

Se consideran trabajadores de bajos ingresos quienes devenguen menos de 2 SMMLV.

El incremento salarial de estos trabajadores no puede ser inferior a la inflación causada el año anterior.

Los servidores públicos a quienes se les limite el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se les debe garantizar al final de la vigencia del plan de desarrollo la actualización plena de su salario, con incrementos iguales o superiores al IPC.

En el anterior sentido el Gobierno debe programar incrementos salariales diferenciales acordes con el incremento del salario mínimo para los trabajadores que devengan hasta dos salarios mínimos.

En la presentación del Proyecto de Presupuesto 2010 está anotado que en gastos de personal y gastos generales hay incremento de $ 1.7 billones que, además de la provisión para el incremento salarial del 4%, incluye el mayor costo por ampliación del pie de fuerza en la Fuerza Pública con el nombramiento de 6.800 nuevos efectivos y los costos de los diferentes procesos electorales del próximo año por $ 600 mm.

8. En materia de seguridad social en salud informa el gobierno que la meta de cupos

contratados del año 2010 estimada en 24.6 millones en el Régimen Subsidiado, permitirá una ampliación en la cobertura de alrededor de 300.000 cupos en la vigencia citada. En relación con la afiliación al régimen contributivo de salud para 2010 se preveé atender 391 mil nuevos afiliados y en esta forma llegar a 18.2 millones. Adentro de la categoría funcional de protección social, que concentra el 40.3 del presupuesto ajustado, es decir $ 43.2 billones, los gastos en salud programados son $ 10.7 billones, 9.9% del presupuesto (Gráfico 2 del presente informe).

De un total de $10,7 billones, para servicios de salud están financiados a través del SGP $5.130 mm, ($4.837 mm en el Ministerio de Protección Social, $257 mm en el Ministerio de Educación y $36 mm en el Ministerio de Hacienda); con recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA- (Subcuentas de Solidaridad, Prevención y Promoción y ECAT

[29]) $784 mm; de contribuciones inherentes a la nómina $632 mm;

con recursos del Ministerio de Educación Nacional (Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio) $664,2 mm; con recursos en los Ministerios de Protección y Hacienda para liquidación del ISS $300 mm; del Ministerio de Hacienda $112 mm para

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prestaciones del sector salud; del Ministerio de Protección para apoyo a entidades territoriales para prestación de servicios No Pos y cumplimiento Sentencia T 760 de 2008 $425 mm; para atender el pasivo pensional de ESE $100mm; para vacunas $183 mm y del Fondo Nacional de Regalías para saneamiento de cartera hospitalaria $30 mm; en el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el Hospital Militar y las Cajas de Sueldos de los Retirados que pertenecen al Sector de Defensa y Seguridad, los recursos suman $1,9 billones que están destinados a la prestación de los servicios de salud de cerca de un millón de usuarios entre personal activo y retirado de la Fuerza Pública y sus beneficiarios; de Servicios Médicos del Fondo Pasivo Social de FFNN $113 mm.

El 3% restante es ejecutado por las diferentes entidades para cubrir gastos de funcionamiento destinados a Salud

No obstante lo anterior, debemos recordar la sentencia T-760 de la Corte Constitucional que precisa la reforma de los planes de beneficio, su actualización periódica y la adecuación para que los planes obligatorios de salud de los regímenes contributivo y subsidiado respondan a la necesidad de salud de la población. De igual manera la vigencia de normas que dentro del código de la infancia y la adolescencia ordenan la salud integral para todos los niños, niñas y adolescentes que para el año 2008 debió incluir a los niños vinculados, para el 2009 a los pertenecientes al régimen subsidiado con subsidios parciales, para el 2010 a los pertenecientes al régimen subsidiado y para el 2011 a los pertenecientes al régimen contributivo. En consecuencia se considera que el proyecto de presupuesto debe hacer referencia, con partidas presupuestales específicas para los anteriores objetivos.

9. Desde el punto de vista de la dimensión regional es claro que el presupuesto debe seguir una política de equidad regional, con énfasis en los programas de reducción de la pobreza a partir de los indicadores correspondientes. De la lectura de la presentación y el proyecto mismo no encontramos énfasis práctico a través de indicadores regionales, sin desconocer la priorización dada en referencia a la atención de la población vulnerable. En la presentación está anotado que con el objetivo de reducir las brechas sociales y regionales y alcanzar coberturas universales en salud y educación, el gobierno ha asignado $ 11.4 billones por el presupuesto de inversión con crecimiento del 7.4% frente a 2009. Antes fueron anotadas las seis estrategias de pobreza y población vulnerable, mercado y relaciones laborales, inserción de las familias en el sistema de protección social, ciudades amables, infraestructura para el desarrollo y equidad en el campo, todas las cuales deberían mostrar con cifras el impacto en las distintas regiones.

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R E C O M E N D A C I O N E S

1. Al entender que la orientación general del proyecto de presupuesto 2010 presentado está en la frase incorporada al proyecto de ley, “Sostenibilidad de la inversión en medio de la Crisis”, es necesario blindar la programación del gasto social de manera que posibles ajustes en el trámite o durante la vigencia fiscal no incidan negativamente en el mismo. De igual manera se debe constatar que todas y cada una de las partidas sumadas en el concepto de gasto social estén dentro de la normatividad prevista para el mismo. En este sentido, debe revisarse el rubro de “Fondo de Estabilización de los precios de los combustibles, FEPC, por $ 1.2 billones que, en concordancia con la normatividad vigente para el efecto, no debe integrar el gasto social. Si al restarlo la suma resultante no es superior a la registrada para 2009, es necesario dar cumplimiento a la disposición que indica que el presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (Artículo 350 de la Constitución Política y Artículo 41 del Estatuto Orgánico del Presupuesto).

Respecto del Gasto Social se debe examinar si el aplazamiento por $3 billones afectó el mismo y en tal sentido se debe calcular la proporcionalidad resultante entre el Gasto Social y el total del presupuesto. De igual manera se debe aclarar cuáles son las razones constitucionales y legales para descontar el monto destinado el servicio de la deuda para obtener la proporcionalidad del gasto social, para efectos de lo dispuesto en el artículo 41 del EOP.

2. A partir de cifras del estudio “10 años de transformación fiscal territorial en Colombia 1998-2008” se deduce que mientras las finanzas del gobierno central han registrado déficit, las entidades territoriales en su conjunto se han equilibrado. Mientras en el 2000 departamentos y alcaldías destinaban en promedio el 99% de sus ingresos tributarios a cubrir gastos de funcionamiento, este porcentaje bajó al 61% en 2007.Los ingresos totales de las entidades territoriales, como proporción del PIB, aumentaron en 7.6% en 2000 al 10.3% en 2007. De acuerdo con datos de la presentación del proyecto de presupuesto 2010 el déficit del mismo asciende a $ 27.8 billones (5.1 del PIB) superior en 2.4% del PIB en relación al registrado en el año 2009. En este resultado se aprecia una disminución de las rentas y recursos de capital equivalentes a 3 puntos del PIB, en tanto que los gastos e inversiones de capital decrecen 0.5 del PIB. Lo anterior lleva a recomendar un análisis de la estructura fiscal de la nación con el fin de evitar en el futuro propuestas legislativas que afecten a las entidades territoriales con el ánimo de equilibrar las finanzas de la Nación.

3. Las medidas tributarias preferenciales para incentivar la confianza inversionista, en casos puede conducir a que por la modernización y tecnificación, gente poco calificada salga del empleo. Por lo anterior se recomienda precisar cada vez más la articulación entre la capacitación y el acceso al trabajo digno, asignando más prioridad a la estrategia de mercado y relaciones laborales que, dentro de la reducción de la

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pobreza, tiene una participación del 0.5%, así el incremento financiero absoluto esté programado en 109% al pasar, entre 2009 y 2010, de $ 26.668 mm a $ 55.987 mm.

4. Respecto del concepto de protección social se recomienda revisar que todos los rubros asignados al mismo por valor de $ 43.193 billones estén articulados en una política consolidada del tema de manera que así haya rubros programados en otras entidades ejecutoras del gasto, exista la suficiente coordinación hacia objetivos definidos, (Cuadro Nº. 13)

Cuadro Nº 13

Principales entidades ejecutoras del gasto en Protección social 2010

Miles de millones de pesos

Entidad

2009

Ley

(1)

2010

Proyecto

(2)

Variación

Porcentual

10/09

(3)=(2/1)

Participación

Porcentual

09

(4)

10

(5)

Ministerio de Protección Social 15.817 17.480 1 0,5 36,6 40,5

Ministerio de Educación 4 .623 5 .328 1 5,3 10,7 12,3

Ministerio de Hacienda 3 .662 5 .215 4 2,4 8 ,5 12,1

Acción Social 1 .920 2 .800 4 5,9 4 ,4 6 ,5

ICBF 2 .882 2 .529 (12,2) 6 ,7 5 ,9

Caja de Sueldos Policía 1 .465 1 .669 1 3,9 3 ,4 3 ,9

Caja de Retiro Militar 1 .155 1 .316 1 3,9 2 ,7 3 ,0

Ministerio de Defensa 1 .115 1 .167 4 ,7 2 ,6 2 ,7

Ministerio de Minas 6 .418 1 .044 (83,7) 14,8 2 ,4

RESTO 4 .173 4 .645 1 1,3 9 ,7 10,8

TOTAL 43.230 43.193 (0,1) 100 100

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

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5. Se considera que la cuenta ECAT del FOSYGA debe salir del Presupuesto Nacional por la función que la misma cumple. Esta debe pasar a manejo directo del MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL.

6. Sobre esta misma subcuenta, en el Artículo 43 de la Ley 1122 de 2007 se dispuso:

“ARTÍCULO 43. DISPOSICIÓN TRANSITORIA - EXCEDENTES DE LA SUBCUENTA ECAT. De los excedentes de la subcuenta de eventos catastróficos y accidentes de tránsito, del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), acumulados a diciembre 31 de 2005, se utilizará, por una sola vez, la suma de ciento cincuenta mil millones de pesos ($150.000.000.000.00) por servicios prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Estos servicios serán liquidados a las tarifas mínimas”.

Los recursos se distribuirán entre las entidades territoriales y/o en la red pública hospitalaria, de acuerdo con los criterios que para tal efecto defina el Ministerio de la Protección Social.

Al respecto en el año 2009 se asignó la suma de $50.000 millones, quedando en saldo $100.000 millones que debieron ser asumidos en el presupuesto 2010, sin embargo, para éste se dispuso de la suma de $40.000 millones incumpliendo el mandato legal. En consecuencia, se solicita que en el presupuesto para la vigencia 2010, sea cancelado el saldo pendiente por $100.000 millones de pesos.

7. En materia de servicios de salud se debe especificar la estrategia y sus rubros para dar cumplimiento a la Sentencia T-760 DE 2008 de la Corte Constitucional y a las normas sobre salud integral para niños, niñas y adolescentes previstos en el código de la infancia y la adolescencia.

8. Dada la implicación que tiene el empleo en le sistema de salud, se debe crear un plan

de contingencia para cubrir el déficit que genera el desempleo frente a las metas esperadas en la cobertura del régimen contributivo.

9. En gastos de personal se debe solicitar al Gobierno programar incrementos salariales diferenciales acordes con el incremento del salario mínimo para los trabajadores que devengan hasta dos salarios mínimos, y además efectuar los cálculos que demuestren que el incremento programado en el proyecto de presupuesto 2010 cumple con las normas de ley y orientaciones jurisprudenciales al efecto, antes enunciadas en este informe.

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Se considera que el gobierno debe programar incrementos salariales diferenciales acordes con el incremento del salario mínimo para los trabajadores que devenguen hasta dos (2) salarios mínimos.

10. Respecto de la población desplazada, examinar si la programación prevista en el Presupuesto está acorde con los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia.

11. En relación con los programas de vivienda y dada la anotación de descenso de venta

de vivienda nueva en el primer semestre de 2009, resulta necesario una evaluación global de los avances y dificultades de tan importante campo para la calidad de la vida y, a partir del mismo tomar las medidas pertinentes para el incremento de las posibilidades de acceso al mismo.

Establecer controles efectivos para que los subsidios de vivienda, cumplan con los objetivos de los mismos e impedir que situaciones de mercado afecten el precio justo y el acceso a los distintos programas.

12. El Artículo 49 de las disposiciones generales del Proyecto presentado establece que:

“Artículo 49. El Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, transferirá al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación - Colciencias, transformado a través de la Ley 1286 de 2009, con destino a financiar las actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, mediante la celebración de un convenio interadministrativo.”

Dados los análisis efectuados en otras oportunidades debe quedar claro que esta transferencia debe de ser exclusivamente para proyectos y programas que tengan relación con el SENA. Al respecto el inciso tercero del artículo 33 de la ley 1286 de 2009 es del siguiente tenor: Para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, no podrán aumentarse las destinaciones previstas en normas legales anteriores a la presente ley y estos recursos serán destinados para el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación acorde con los objetivos del mismo. (Se destaca).

13. Las partidas presupuestales destinadas al Sector Social no tienen montos suficientes. De manera enunciativa mencionamos los siguientes temas en los que la Comisión considera se deben hacer ajustes en las respectivas asignaciones presupuestales:

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i. Temas de alto impacto para mitigación de riesgos como el apoyo a entidades territoriales para prestación de servicios NO POS. Tienen una menor participación (10% de los recursos destinados a la estrategia).

ii. Sistema de Seguridad Social en Salud, a través del Fosyga, encontramos que los recursos son insuficientes, y para ello comparamos con la cartera de Hospitales e IPS públicas, la cual asciende a la suma de $ 987.454’333.561.

iii. Los recursos destinados a la cobertura en vacunación, se aprecia una reducción de la asignación frente al Presupuesto del 2009 ($189.574 millones), si se tiene en cuenta que en 2009 el Programa Ampliado de Inmunizaciones – PAI - incluyó la vacuna de rotavirus en un valor aproximado de $12.000 millones, con la reducción en el presupuesto 2010 de $6.574 millones, se considera que se afectará el Programa de Vacunación.

De igual manera, debe quedar definida la partida específica para lo relacionado con la prevención y tratamiento de la gripe AH1N1.

iv. El Gobierno debe conciliar y Programar el pago de la deuda que tiene con el Fondo de Prestaciones del Magisterio, por concepto de pasivo pensional y cesantías.

v. Dentro del Presupuesto al Ministerio de la Protección Social se encuentra que del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP se asignaron $17.000 millones congelándose los $83.000 millones restantes para alcanzar el compromiso $100.000 millones que se debían asignar. En consecuencia, se solicita desaplazar el monto cancelado.

vi. Reforzamiento estructural en el presupuesto del Ministerio de la Protección Social: en el año 2009 asignaron $12.000 millones y para el 2010 asignaron tan solo $6.000 millones.

14. El presupuesto asignado a Deporte para la vigencia de 2010 es de 114.000 millones respecto a lo asignado en 2009 y 2008, que fueron 146.000 millones y 153.000 millones respectivamente, presenta un decrecimiento que afecta el mejoramiento y el desarrollo en infraestructura del país. Además, en 2009 hubo una reducción presupuestal en 32.000 millones.

Para 2010, las partidas presupuestales para el Ministerio de Cultura, Coldeportes y Actividades Físicas alcanzan los 212.238 millones, de los cuales, 69.785 millones serán destinados a proyectos de infraestructura deportiva y recreativa para dar

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cumplimiento a los requerimientos para llevar a cabo los Juegos Suramericanos de 2010 en Medellín. Sin embargo, las asignaciones presupuestales para el fomento al deporte y actividad física sólo alcanza 2.520 millones, revelando que este componente tiene una baja participación en el presupuesto y sólo se ve alterada cuando la Nación va a llevar a cabo eventos de grande envergadura; en detrimento del fomento a la cultura, deporte y recreación en las diferentes regiones del país.

15. Con el fin de analizar temas específicos relacionados con el Proyecto de Presupuesto se recomienda solicitar una audiencia pública con los ponentes del mismo, los Ministros de Hacienda, de la Protección Social y de Educación; el Director Nacional de Planeación, el Contralor General de la República y la participación de las comisiones séptima de Senado y Cámara. De la misma manera, la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y otros voceros institucionales y organizaciones de la sociedad vinculados con lo temas como, por ejemplo, el Gerente de la Fiduciaria, la Previsora y el Presidente de Fecode.

En especial, entre otros, los temas podrían ser: 1. Visión General del Presupuesto en sus aspectos económicos y sociales.2 Gasto Social. 3. Talento humano y remuneración a la luz del proyecto de Presupuesto. 4. sentencia C-760 de 2008 de la Corte Constitucional sobre servicios de salud y salud integral para niños, niñas y adolescentes y las partidas para el efecto programadas.

ADITIVA A LAS RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN SÉPTIMA EN RELACIÓN CON LAS

ASIGNACIONES PRESUPUESTALES PARA ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA,

SEGÚN PROPOSICIÓN No. 08 DE AGOSTO 25 DE 2009, DE LA INICIATIVA DE LA

HONORABLE SENADORA PIEDAD CÓRDOBA RUÍZ, APROBADA SEGÚN CONSTA EN EL

ACTA No. 04 DE AGOSTO 25 DE 2009.

Se propone complementar la Recomendación 10 aprobada por la Comisión con el

siguiente texto:

“La Comisión Séptima considera que las asignaciones previstas en el Presupuesto no son

suficientes para dar cumplimiento al mandato de la Corte Constitucional de ofrecer

atención integral a la población desplazada, según Sentencia T- 025 de 2004 que declaró

la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento. Entre

la asignación en el presupuesto del 2009 con destino a los desplazados (1, 35 billones) y

la asignación prevista en el presupuesto del 2010 (1,46 billones) hay un incremento de

apenas el 8,8%, en tanto que la población destinataria tuvo un incremento del 33,26%, si

se considera que para el presupuesto de 2009 el gobierno tuvo en cuenta a 2.3 millones

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de personas registradas al finalizar el año 2007, en tanto que para el presupuesto de 2010

se señala que hay 3.065.097 personas registradas (Gaceta 658, pag. 86).

En consecuencia, se recomienda incrementar las asignaciones para la atención integral a

la población desplazada en una suma acorde con el mayor número de personas

registradas, dado que la atención integral comprende múltiples programas que demandan

grandes inversiones: acompañamiento en retorno o reubicación, generación de ingresos,

atención humanitaria de emergencia, proyectos productivos a través de Fomipyme,

desminado de campos, subsidio familiar de vivienda, prevención y atención del

desplazamiento, régimen subsidiado de salud, infraestructura educativa en zonas de alto

riesgo de desplazamiento, conformación de empresas básicas agropecuarias y

capacitación a población desplazada, entre otros”.

La presente redacción del informe y recomendaciones fue hecha por una Comisión Accidental integrada para el efecto, la cual presentó el texto inicial en la Sesión Ordinaria de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República del día 19 de Agosto de 2009 y, a partir de diversos intervenciones efectuadas dentro de la misma, fue revisada y adicionada.

RODRIGO LARA RESTREPO ALFONSO NÚÑEZ LAPEIRA

PRESIDENTE VICEPRESIDENTE Comisión Séptima Comisión Séptima

H. Senado de la República H. Senado de la República

JESUS MARIA ESPAÑA VERGARA

SECRETARIO GENERAL Comisión Séptima

H. Senado de la República