JOSE GUILLERMO ANDUEZA

GEL CONGRESO ESTUDIO JURIDICO

3"' EDICION

EDICIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

CARACAS f VENEZUELA/ 1975

z o u u ~ Q

o ~ E---4 z -

JOSE GUILLERMO ANDUEZA es uno de los pioneros del Derecho Público en Venezuela. Cuando nuestros juristas, pre­ferentemente influidos por la tradición civilista, se dedicaban especiahnente al estudio de las instituciones fundamentales del Derecho privado, ya en Europa babia descollado una poderosa ciencia jurídica de los asuntos públicos que se ca­racterizaba por el método riguroso y profundo de la Escuela Alemana y por la imaginación y creatividad de la Escuela Francesa. Pero en Venezuela teniamos varios decenios de retardo y ha sido recientemente cuando un grupo de estu­diantes y profesores han dedicado su esfuerzo a desentrañar el sentido de las instituciones públicas y a buscar sistemas de coordinación y sistematización de las normas de nuestro Derecho Público. Entre ese grupo de hombres que comenzó ese análisis con el rigor indispensable de una ciencia está José Guillermo Andueza. Tarea no fácil porque las cuestiones de Derecho Público requieren de un gran poder de abstrac­ción mental y de una gran rigidez metodológica en la inter­pretación. Además, requiere de importantes conocimientos de fuera del campo propiamente del Derecho. como una in­formación muy compleja de la Filosofía y corrientes dcx:tri­narias, de la Ciencia Política y de la Historia.

El presente estudio denominado EL CONGRESO es un trabajo de gran seriedad y constituye el análisis más com­pleto que en nuestro pais se ha intentado sobre nuestro principal órgano legislativo. Consta de cuatro capítulos: El Congreso, La Función Legislativa, La Función de Control y los Actos Privativos de las Cámaras.

VII

El capítulo primero expone la organización estructural del Congreso: unicameralismo y bicameralismo: composición de las Cámaras. la elegibilidad y las incompatibilidades: las pre­rrogativas parlamentárias: la inviolabilidad. la inmunidad y el allanamiento: el funcionamiento de las CCÍ?llaras: el periodo constitucional y la legislatura ordinaria y extraordinaria: la convocatoria: la instalación de las Cámaras. En el desarrollo de este capítulo el Dr. Andueza hace gala de un conjunto de conocimientos históricos y de Derecho Comparado que per­miten una ubicación exacta de los puntos de vista en que enfoca la temática planteada.

El capitulo segundo trata de la función legislativa en el contenido mismo de dicha función. Se refiere al concepto de legislación. en sentido material y formal: la delegación legis­lativa, las autorizaciones legislativas y los decretos-leyes: la función legislativa en el estado de emergencia: disfintos tipos de leyes: procedimiento de formación de la ley, iniciativa, discusión y sanción, promulgación, el veto presidencial. la publicación y la abrogación. Este capitulo plantea en primer término la concepción de la ley tanto en sentido material como en sentido formal como un elemento necesario para la comprensión integral de la función legislativa. Precisa el con­cepto de la delegación legislativa con especial referencia a la disposición del ordinal octavo del artículo 190 de la Consti­tución. el cual crea en nuestro ordenamiento jurídico una fórmula de marcado interés para el Derecho Público. La fun­ción legislativa en el estado de emergencia en base a las disposiciones del Derecho Venezolano también es un tema capital de nuestro Derecho Público. Finalmente, el análisis de los distintos tipos de leyes y los momentos en el proceso de formación de la ley ordinaria incluido el veto presidencial y la abrogación de la ley son estudios de primerlsima im­portancia.

El capítulo tercero se refiere al segundo gran cometido del Congreso, la función del control, en su doble aspecto de control político y de control financiero. Este tema es uno de

VIII

los menos estudiados dentro de la función del Congreso, pero es conveniente no olvidar que el Congreso nació original­mente como un órgano de control y , la función legislativa. de extraordinaria importancia. es al fin y al cabo una función compartida con el Ejecutivo por lo cual la función de control se destaca en una posición relevante en el conjunto de misio-

nes asignadas al Parlamento.

El cuarto capitulo estudia los actos privativos de las Cá­maras haciendo en primer término un riguroso análisis del concepto de actos privativos y luego de los Reglamentos de las Cámaras. Analiza con cierto detenimiento el problema de la calificación de los miembros de las Cámaras. Plantea un conjunto de problemas en relación a la renuncia del mandato parlamentario y por último señala el Servicio de Policía de las Cámaras y la autonomía financiera como actos privativos. temas éstos que han ocupado poco la a tención de nuestros

juristas.

Al presentar esta obra del Dr. Andueza el Congreso de la República siente especial satisfacción porque contribuye al conocimiento de sí mismo y le da a la ciencia jurídica venezolana un aporte de especial consideración.

Caracas. diciembre de 1971.

IX

I ND ICE

Capítulo l. EL CONGRESO

1 . -UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO

Justificación del bicameralismo ...... . . .. ... . . .. .. .

2.-COMPOSICION DE LAS CAMARAS . . . .. ... ... .. . .

a) La elegibilidad ...... . . ... . . ..... . . . . .. . . . .. .. .

b) Las incompatibilidades . . .... ... . ... . ... . .. . . .. .

3. - LAS PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS . . ... .. . .

a) La inviolabilidad . . . .. . . , .. ............. . . ..... .

b) La inmunidad .. ... . . . ... .. .. .. . .. . . ... . ... . .. .

e) El allanamiento .. .. ...... . . ... .. . . . .... .. . . ... .

4.-EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAMARAS .. . ..... .

El período constitucional .. . .. . . . . ......... .. .. .. . .

La legislatura ordinaria .. . .................. .. ... .

La legisla tura extraordinaria ... ... .... .. . . . ... ... .

La convocatoria ........ . . . . . .... . ....... .. . ... .. .

La instalación de las Cámaras . ... .' ...... . ... . .. .. .

XI

3

7

7

10

16

18

20

24

25

25

26

26

27

28

Capítulo Il. LA FUNCION LEGISLATIVA

1.-EL CONCEPTO DE LEGISLACION: LEY EN SENTIDO MATERIAL Y LEY EN SENTIDO FORMAL . . . . . . 35

a) Ley en sentido material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

b) Ley en sentido formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

2. -LA DELEGACION LEGISLATIVA. LAS AUTORIZA­CIONES LEGISLATIVAS Y LOS DECRETOS LEYES 43

3.-LA FUNCION LEGISLATIVA EN EL ESTADO DE EMERGENCIA ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

4. -DISTINTOS TIPOS DE LEYES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

a) La ley constitucional .. . ..... . . . . ....... . 52

b) Las leyes orgánicas .. . . ... .. . . . . . ... . .. . . 52

c) Las leyes ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

5. -PROCEDIMIENTO Y FORMACION DE LA LEY ORDI-NARIA .. ..... .. . ........... .... .... . .... .. .. , . . . . 55

a ) La "iniciativa de la ley . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . 55

b) Discusión y sanción de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

e) La promulgación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

d) El veto presidencia! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

e) La publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

f ) La abrogación de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

XII

Capitulo m. LA FUNCION DE CONTROL DEL CONGRESO

1 . -JUSTIFICACION DEL CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

2. -EL CONTROL POLITICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

3.-EL CONTROL FINANCIERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

a) La aprobación de la Ley de Presupuesto . . . . . . . . . 70

b) El Plan de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

c) La Contraloría General de la República . . . . . . . . 73

Capitulo IV. LOS ACTOS PRIVATIVOS DE LAS CAMARAS

1 . -CONCEPTO DE ACTO PRIVATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . 79

2. -LOS REGLAMENTOS DE LAS CAMARAS . . . . . . . . . . . 83

3. -LA CALIFICACION DE LOS MIEMBROS DE LA CA-MARA ... .. . .. .... . ... .............. . . ... .. . .. ... 86

a) La propia Cómara verifica los poderes . . . . . . . . . . 87

b) El contencioso electoral ejercido por la Corte Su­prema de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

4. -LA RENUNCIA DEL MANDATO PARLAMENTARIO 91

a) La renuncia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

b) La caducidad del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

5. -LA POLICIA DE LA CAMARA . . . . . . . . . .. ... . . . . . . . . . 93

6. -LA AUTONOMIA F1NANCIERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

XIII

o en µ_:¡

g t5

F

z ~

o u

o .-:¡ µ_:¡

1.-Unicameralismo y bicameralismo. Justificación del bica­meralisrho. 2.-Composición de las Cámaras: a) la elegibi­lidad: b) las incompatibilidades. 3.-Las prerrogativas parla­mentarias: a) la inviolabilidad: b) la inmunidad; c) el allana­miento. 4.- El funcionamiento de las Cámaras: El periodo

constitucional y la legislatura ordinaria y extraordinaria. La convocatoria. La instalación de las Cámaras.

En el Estado constitucional o Estado de Derecho, la función legislativa está encomendada, de manera principal, al órgano legislativo que recibe el nombre de "Congreso" en los Es­tados Unidos y en la mayoria de los paises latinoamericanos; de "Parlamento" en Inglaterra, Francia e Italia; de "Cortes" en España; de "Asamblea Federal" en Suiza; de "Asamblea Nacional", "Asamblea Popular" o "Dieta" en las democracias populares; y de "Soviet Supremo" en la URSS.

1.- UNICAMERALISMO Y BICAMERAUSMO

El órgano legisbtivo puede estar compuesto de una Cámara (unicameralismo o monocameralismo); de dos Cámaras (bica­rneralismo); o de más de dos Cámaras (pluricameralismo). Uno de los temas que más ha apasionado a politices y a constitucionalistas ha sido el relativo ai número de cámaras de que debe estar integrado el poder legislativo. El unica­rneralismo ha sido adoptado por los pequeños Estados cen­troamericanos, corno Panamá o Costa Rica; por los pequeños

Estados europeos como Luxemburgo, Mónaco, San Marino o Andorra; y por las democracias populares, excepción he­cha de Checoeslovaquia y Yugoeslavia <;l.ebido a su estruc­tura federal. Los regimenes marxistas adoptan el monocame­ralismo por razones doctrinales. Marx consideraba el gobierno de asamblea como el más democrático. Y para ello se ba­saba en la experiencia de la Comuna de Paris, que repre­sentó al pueblo trabajador francés y la unidad del poder. La existencia de una segunda cámara es incompatib le con el poder limitado y único de la Asamblea. Sólo razones fe­derales, como es el caso de la URSS, Checoeslovaquia y Yugoeslavia, justifican una derogación de este principio gene­ral del sistema marxista.

En cambio, en las democracias occidenta les rige el princ1p10 de técnica constitucional de integrar el poder legislativo con do$ Cámaras porque se considera politicamente má s conve­niente y funcionalmente más eficaz. La división del cuerpo legislativo en dos cámaras es la aplicación de la teoria de la separación de los poderes a este órgano del Estado.

El pluricameralismo es un sistema muy p oco aplicado. Sólo excepciona lmente se encuentran ejemplos históricos. Esta es­casez se explica porque el pluricameralis~o debilita en de­masia al poder legislativo.

El bicameralismo tiene un origen histórico. La división del cuerpo legislativo en dos cámaras es el producto de una lenta evolución histórica de las instituciones politicas ing lesas. En el curso del siglo .XII se estableció la costumbre de convocar un Concilium o Asamblea integrado por los miembros de la nobleza y del alto clero, para que asesorara a l rey en ma ­teria legislativa. El año de 1295, Eduardo I convocó el lla­mado Parlamento modele, en el que esta ban representados los tres estratos del reino, es decir, la nobleza, el alto clero y los diputados de los condados y de las ciudades. Con pos­terioridad, los representantes de la nobleza y del a lto clero comenzaron a reunirse separadamente de los representantes

2

de los condados y d e la s ciudades. Y este hecho dio origen a la división del Parla mento en dos Cáma ras. En el año de 1332 se observan ya delib eraciones separadas. En el año de 1341, la separación de los dos órdenes s e hace más evidente y el año de 1351, los Comunes se reúnen en lugar distinto al sitio donde se reunian los nobles y el clero. A partir de 1377, los Comunes tienen un Presidente electo p or la propia Cá mara. De esta ma nera, el Parlamento inglés se divide en dos Cámaras: la Cámara de los Lores, que es la sucesora d el Magnum Concilium y la que representa la n obleza y el a lto clero; y la Cámara de los Comunes, que es la sucesora de los representantes de los conda dos y ciudades y la que representa al pueblo inglés (1) .

Mientras el constitucionalismo inglés evolucionaba hacia una monarquía limitada y hacia el bicameralismo, las institucio­nes política s de lq: Europa c.onhnental evolucionaban hacia la monarquía absoluta y mantenían e l si~tema unicameral. Por ejemplo, los Esta dos generales de Francia, representantes de los tres estados del reino, constitu ían una sola Cá mara . Sin embargo, la influencia del modelo inglés y las enseñan­zas de Montesquieu originaron un movimiento en sentido contrario, es decir, en favor del b icameralismo.

Como el fenómeno del b icameralismo se ha hecho extensivo a la mayoría de los Estados contemporáneos, con las excep­ciones ya expresadas, es necesario estud iar las razones que justifican la división del órgano legislativo en dos cámaras .

Justificación del bicameralismo

El bicameralismo puede explicarse por razones históricas, por razones federa les y por razones de conveniencia o de opor-

tunidad (2).

(1) Véase A. Esmein, Eléments de Droit Constitutionnel Franca is et Compa ré. Ít ed ición, 1921, Tomo !, p6g. 103 y sigs.

(2) Véa nse Paolo Biscaretti, De recho Constitucional, Editoria l Tecnos, 1965, p6gs. 305 y sigs.; Emilio Giraud , La Crise de la Democracie e t les Rélormes Né­cessaires du Pouvoir Lég islative. Editorial Marce! Giard, 1925, p6g. 87 y s igs .; Herbert Morrinson, Government and Parlia ment , 2• ed ición, Oxlord

3

Por razones históricas se explica el origen de las Cámaras aristocráticas. Ellas representan la aristocracia o el clero. Se forma parte de estas Cámaras por derecho hereditario, por designación real o porque se ocupa una alta función en el Estado o en la sociedad. Las Cámaras aristocráticas fueron una fórmula de transacción. En momentos. en que Ja aristo­cracia perdía poder político y social, una de las maneras de garantizarle la supervivencia de algunos de sus privilegios fue la creación de una Cámara que representara a la aristo­cracia. Con la difusión de las ideas democráticas, las Cá­maras aristocráticas han ido desapareciendo. En la actuali­dad solamente lq Cámara de los Lores responde a esta idea aristocrática, pero con poderes cada vez más precarios. En Inglaterra se discute la suerte de esta Cámara. Hay quienes son partidarios de suprimir la Cámara de los Lores o de qui­tarle las facultades legislativas que todavl.a le quedan (co­mo el derecho de suspender los efectos de las leyes apro­badas por la Cámará de los Comunes hasta por un año) y convertirla en un organismo consultivo y redactor de proyec­tos de leyes.

La estructura del Estado federal, que exige que los Estados federados tengan participación en la legislación federal, de­manda una Cámara que represente los intereses de las en­tidades federadas. En los Estados Unidos el Congreso está integrado por dos Cámaras: el Senado, que representa a los Estados miembros, y la Cámara de Representantes, que re­presenta a la población. En la URSS, el Soviet de las Nacio­nalidades representa a las Repúblicas federadas y el Soviet de la Unión, representa al pueblo soviético (3). El artículo

University Press, 1960, págn. 147 y sigs.; He1mann Finer, Teor!a y Práctica del Gobierno Moderno, Editorial Tecnos, 1964, págs. 454 y sigs.; Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho Constiiucional, Editorial Bosh, 1962, Tomo !!, págs. 162 y 1 sigs .; Kart Loewnstein, Teor!a de la Constitución, Ediciones Ariel, 1964, págs. 246 y sigs.; Universidad Central de Venezuela, Instituto de Estudios Politicos, Parlamentos B!camerales, Ediciones del Congreso de la República, Caracas, 1971.

(3) A. Denisor y M. Kirlchenko, Derecho Constitucional Soviético, 1959, págs. 197 y sigs.; M. Mouskhély y Z. Jedryka, Le Gouvemment de !'U.R.S.S., P.U.F. 1961, pág. 361 y aigs.

4

138 de la Constitución venezolana dice que: "El Poder Legis­lativo se ejerce por el Congreso, integrado por dos Cámaras: e l Senado y la Cámara de Diputados". ·El articulo 148 de la misma Constitución expresa que : "Para formar el Senado se elegirán por votación universal y directa dos Senadores por cada Estado y dos por el Distrito Federal". Es decir, que el bicameralismo venezolano responde a su estructura federal.

Existen también las llamadas Cámaras Corporativas que aspiran introducir en la organización del Estado la represen­tación orgánica, es decir, que organismos sociales como la familia, el sindicato, las entida des regionales, las corporacio­nes, estén representados orgánicamente en las actividades del Estado. El fascismo italiano y el corporativismo portu­gués incorporaron el principio de la representación orgánica en la estructura del poder legislativo.

Además de las razones federales, de las razones históricas y de la representación orgánica, existen razones de conve­niencia que son las que explican el bicameralismo en los Estados unitarios.

La segunda cámara en un Estado unitario CUI!lple la función de una Cámara de enfriamiento. La discusión de los pro­yectos de leyes en dos ambientes distintos, sometidos a un doble examen , garantiz'a la perfección del trabajo legisla­tivo. Si una de las Cámaras comete un error, la otra Cá­mara puede advertirlo y subsanarlo. Además, si una de las Cámaras es electa de acuerdo con un procedimiento más selectivo, como suele ser la exigencia de una mayor edad, se logra que la Cámara alta controle los impulsos de la Cámara más joven .

El b icameralismo se justifica también por las mismas razones que tuvo Montesquieu para justifica r la división del poder pol!.tico: e l temor al despotismo. La divisi6n del poder legis­lativo en dos Cámmas tiene como finalidad crear una Cá-

5

mara de contrapeso, una cámara que controle y balancee el poder de la otra cámara.

Por último, el bicameralismo aspira a incorporar al trabajo parlamentario a aquellas personas que, por su capacidad técnica o por su representación de intereses, pueden prestar su concurso científico y su experiencia. En este caso la se­gunda cámara sería una Cámara de competencias técnicas.

Los partidarios del monocamera lismo impugnan la justifica­ción y el valor de algunas de las ideas que sustenta el bica­meralismo. Desde los albores de este debate, los unicamera­listas sostienen que el cuerpo legislativo debe estar com­puesto por una sola cámara porque la soberanía del pueblo es una y su voluntad no puede dividirse. Sieyés se pregun­taba: "lPara qué existen dos Cámaras? Si están de acuerdo, una de las dos es inútil; si di:=;crepan, hay una por lo menos que no representa la voluntad del pueblo". El criterio de Sieyés predominó en Francia en 1791 y 1848.

Por otra parte, se alega que el doble examen de las leyes, la duplicidad de Cámaras y la necesidad de organizar una asamblea con suficiente fuerza para controla r al Gobierno, aumenta los costos, dificultan el proceso legislativo y debili­tan al poder deliberante. Uno de los defectos que se señalan al Poder Legislativo de nuestro tiempo es precisamente su lentitud y su incapacidad para hacer frente a las situaciones de crisis. La duplicidad de Cámaras y el doble examen ven­drían a complicar más el problema. Además, como las dos Cámaras actúan como órganos colegisladores, se requiere el consentimiento de ambas cómaras para la sanción de la ley. La necesidad de una voluntad común es fuente de con­flictos entre ambas Cámaras que retardan el proceso legis­la tivo.

En Venezuela las dos Cámaras actúan como cuerpos cole­gisladores. Es decir, que en el proceso de formación de las leyes ambas Cámaras tienen paridad de derechos. Sin em-

6

bargo, el Senado tiene ciertas atribuciones exclusivas, como la de iniciar la discusión de los p royectos de ley relativos a tratados y convenios internacionales (ord . l ", art. 150 Const.), y Ja Cámara de Diputa dos tiene la de iniciar la discusión del presupuesto y de todo proyecto de ley concerniente al régimen tributario (ord. l <? , art. 153, Const.).

2.-COMPOSICION DE LAS CAMARAS

Una vez determinado el número de Cámaras que integran el Poder Legislativo es necesario proceder a fijar las condi­ciones para poder formar · parte de las Cámaras ( 4).

a ) La elegibilidad

La elegibilidad es la aptitud requerida por la Constitución para ser Senador o Diputado Quien no llene esas condi­ciones de elegibilidad no puede ser electo.

lQuiénes pueden ser electos Senadores o Diputados? Las condiciones de elegibilidad resultan de la combinación de los artículos 111, 112, 149 y 152 de la Constitución. El primero determina las condiciones para ser elector; el segundo las condiciones para ser elegible; y los restantes, las condiciones específicas para ser Senador o Diputado. En efecto, es un principio general en derecho constitucional que para ser ele­gible se requiere tener las condiciones de elector. Esta regla deriva del principio de la igua ldad de derechos poUticos por lo cual todo ciudadano puede aspirar a representar a su pueblo en los más altos cargos polUicos o administrativos.

Para ser elector se requieren las siguientes condiciones: a) ser venezolano por nacimiento o por naturalización; b) haber cumplido dieciocho años de edad; y c) no estar sujeto a in­terdicción civil ni a inhabilitación política. Sin embargo, la

(4) Tulián Laferrlere, Manuel de Drolt Constltutlonnel, 2• edición, 1947, Edlc!onea Doma! Montchrestien, pág. 658 y alga.

7

regla de que3 para ser elegible se necesita poseer las condi­ciones para eser elector sufre en la práctica algunas deroga­ciones debidc:> a las responsabilidades derivadas del ejercicio de tan altos cargos. Combinando las condiciones generales para ser elec1or con las condiciones para ser elegible y para ser Senador rP Diputado, resulta que para ser congresante se requieren las: siguientes condiciones: a ) venezolano por na­cimiento: b) tener veintiún años para ser Diputado y treinta para ser Senc:xdor; c) saber leer y escribir; y d) no estar sujeto a interdicción.. civil ni a inhabilitación política. Las personas que no tengar.i estas condiciones son inelegibles.

lQué efectos :PfOduce la inelegibilidad? Si la causa de inelegi­bilidad es anterior a la elección, ésta es nula. Por ejemplo, el candidato a Diputado tenia menos de veintiún años. En estos casos, lcr persona que no reúne las condiciones de elegi­bilidad no puiede entrar a las Cámaras como Senador o como Diputado. La nulidad debe ser declarada por la Corte Su­prema de Justicia. O, en todo caso, pueden las Cámaras, me­diante el procedimiento de calificación de sus miembros, ne­garse a calificar a una persona que no reúne las condiciones de elegibiliddd. Si la causa de inelegibilidad se produce después de la: e lección, como seria el caso de un Senador o Diputado declarado inhábil judicialmente o que hubiere per­dido la naciormlidad venezolana, la caducidad del mandato de congresante puede ser declarada por la propia Cámara mediante la calificación o por la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Politico-Ad­ministrativa, tiene competencia para declarar la nulidad de las elecciones en los casos de que el candidato electo no reúna las condiciones de elegibilidad. La acción de nulidad puede ser intentada desde el momento de la elección del candidato hasta la terminación del mandato de congresante.

Causas de ·inelegibilidad relativa

Hay u11 grupo de personas que no obstante llenar todas las condiciones pdl'ª ser Senador o Diputado está incapacitado, por mandato constitucional, para ser elegible. Ese grupo de

8

personas está formado por ciertos funcionarios que debido a la autoridad que ejercen pueden comprometer la since­ridad de las elecciones presionando a los electores para que voten por los candidatos oficiali~tas. Entre las razones que se alegan para fundamentar laz causas de in.elegibilidad relativa se señalan las siguientes: a) El deseo de conservar la independencia de las Cámaras. Un Congreso integrado por funcionarios ·públicos no tendria la suficiente autoridad para ejercer el control politice que la Constitución le asig­na; b) Conservar la disciplina de la administración pública. Un Senador o Diputado, celoso de sus facultades parlamen­tarias, no obstante ser funcionario subalterno de la admi­n istración, puede criticar abiertamente una gestión ministe­rial. Este hecho puede introducir un elemento de indisciplina en la organización administrativa del Estado; y c) Impedir que un funcionario, postulado candidato a Senador o a Diputado, se valga de todos los recursos de poder para obtener el voto favorable de los electores.

No pueden ser elegidos Senadores o Diputados: e l Presidente de la República; los Ministros; el Secretario de la Presiden­cia de la República; los Presidentes y Directores de Institutos Autónomos; los Gobernadores y Secretarios de Gobierno de los Estados, Distrito Federal y Territorios Federales; los fun­cionarios o empleados nacionales, estadales o municipales, de institutos autónomos o de empresas en las cuales el Es­tado tenga participación decisiva (art. 140 Const.). Esta inele­gibilidad se limita al territorio donde actúa el funcionario y durante cierto tiempo. En efecto, los Gobernadores de Estado no pueden postularse en la jurisdicción del Estado donde ejer­cen sus funciones porque podrian utilizar el poder en su favor y viciar la elección. Por otra parte, se considera que el plazo de tres meses es suficiente para que el funcionario pierda la influencia que pueda tener en su jurisdicción, por lo que se permite que estos funcionarios puedan ser electos, siempre que se separen de sus cargos con tres meses de"anticipación, por lo menos, a la fecha de la elección. Esta regla no cumple,

9

en la práctica, la finalidad- que tiene le inelegibilidad rela­tiva. Basta con que el funcionario cuente con el favor de sus superiores jerárquicos para conservar la influencia en el me­dio o, en todo caso, la vuelta al cargo si pierde ias elecciones. Esta vinculaci6n a la administración pública desnaturaliza la intención de la inelegibilidad. Además, la Constituci6n per­mite a los Gobernadores y Secretarios de Gobierno lanzar su candidatura en otra jurisdicci6n siempre que se separen del cargo antes de la elecci6n. Esta derogaci6n a la regla ge­neral de los tres meses ·puede prestarse a combinaciones en­tre varios Gobernadores a objeto de garantizarse la elección en una jurisdicción distinta mediante el tráfico de influencias y las coacciones electorales.

Los únicos funcionarios que pueden ser electos son los que ejercen algún cargo accidental, electoral, asistencial, docente o académico, o de representación legislativa o municipal. Sin embargo, la ley puede establecer la inelegibilidad de alguno de estos funcionarios.

b) Las incompatibilidades

La incompatibilidad puede definirse como aquellas prohibi­ciones establecidas en la Constitución y en las leyes que im­piden que los congresantes acumulen el ejercicio de la fun­ción legislativa con el desempeño de cargos que ocupaban antes de la elección o que hubieren adquirido después de ella (5) .

No deben confundirse los conceptos de inelegibilidad y de incompatibilidad. Cuando falta alguna de las condiciones de elegibilidad la elección es nula. En cambio, la incompati­bilidad no impide la elección. Ella es válida. Pero la persona

(5) Andr(> Haurlou , Droit Constitutionnel e Institutiona Politiquea, Ediciones Mont­chrestien, 1966, pág. 713; Julien Laferriere, ob. cit. pág. 671 y siga.; Andrlt Domichel, De l'incompatibi!Ltlt entre les fonctions de Ministre e t le manda! parlamentaire, Revue de Droit Public, mai, ¡uin, 1960, págs. 616 y siga.; Union lnterparlamentaire, Parlements, 2• edición P.U.F. pág. 72 y siga.

10

que se encuentra en una situación de incompatibilidad debe escoger entre el mandato legislativo y la situación incompa­tible. Lo que prohíbe la Constitución es el ejercicio simul­táneo de dos o más destinos públicos remunerados. La acep­tación de un segundo destino público remunerado implica

la renuncia del primero.

lQué razones justifican la incompatibilidad? En primer lu­gar, la incompatibilidad tiene como finalidad garantizar la independencia de las Cámaras fr~nte al Poder Ejecutivo y frente al Poder Judicial. Un congresante que permanece vinculado a la administración pública no tiene la suficiente libertad para criticar al gobierno ni la suficiente imparcia ­lidad para conducir una investigación parlamentaria.

En segundo lugar, la incompatib ilidad garantiza la eficien­cia del trabajo parlamentario. Si se permite que un funcio­nario público, que. cumple funciones a tiempo completo, ejerza simultáneamente las funciones de congresante, que son tam­bién funciones a tiempo completo, se corre el riesgo de que no cumpla a satisfacción los deberes· del cargo de funcio­nario y de congresante. Por esta razón consideramos que las excepciones previstas en el artículo 123 de la Constitución deben entenderse en el supuesto de que los cargos acadé­micos, accidentales, asistenciales, docentes, edilicios o electo­rales, no sean a tiempo completo. Ciertamente que los cargos académicos, asistenciales y docentes en que pensó el consti­tuyente eran los de un médico que tiene una consulta de dos o tres horas en un hospital, o la de un profesor que dicta una o dos horas diarias de lecciones. Los cargos accidenta­les, por su misma transitoriedad, no impiden el ejercicio simul­táneo de ambas funciones, as!. como tampoco los cargos de concejales o cargos electorales. El articulo 30 de la Ley de Carrera Administrativa recoge estas ideas cuando dispone que: "El ejercicio de los cargos académicos, accidentales, asis­tenciales, docentes, edilicios, o electorales declarados por la ley compatibles con el ejercicio de un destino público remu-

11

nerado, se hará sin menoscabo del cumplimiento de los debe­res inherentes a éste, en conformidad con lo que establezca el Reglamento de la Ley".

En tercer lugar, la incompatibilidad descansa en la imposi­bilidad física en que se encuentra una persona de ejercer simultáneamente el cargo de congresante; que tiene su asien­to en Caracas, y un cargo administrativo o judicial, que puede tener su asiento en una ciudad del interior, como Ma­racaibo o San Cristóbal.

Estas dos últimas razones pueden obviarse mediante un per­miso que se conceda al funcionario para que asista a las sesiones de las Cámaras. El funcionario se separa del cargo administrativo o judicial durante el periodo de sesiones y puede volver a él una vez terminadas éstas. Sin embargo, el permiso no desvincula al funcionario de la administración quien continúa representando los intereses del gobierno o de la judicatura. Por eso, la razón fundamental de la incom­patibilidad es el deseo de garantizar la independencia de las Cámaras para que puedan cumplir con libertad la función contralora de la administración pública.

La incompatibilidad se plantea en '1os situaciones: a) el fun­cionario electo congresante; y b) el congresante nombrado funcionario.

El funcionario electo congrescmte.- Esta situación se regula por el articulo 123 de la Constitución. Este articulo prohíbe, de manera terminante, "desempeñar a la vez más de un des­tino público remunerado". Se excluyen de esta regla general los cargos no remunerados porque se considera que una función ad honorem o gratuita no hace perder la indepen­dencia del funcionario frente a la administración. Sin embar­go, se pueden desempeñar a la vez los cargos de congresan­tes y los cargos académicos, accidentales, asistenciales, do­centes, edilicios o electorales que determine la ley. Estas ex-

12

cepciones se justifican por varias razones. La compatibilidad de los cargos académicos y docentes se explica porque de esta manera se pueden incorporar al órgano legislativo aque­llas personas, como los profesores y los académicos, que tienen gran capacidad intelectual y el desempeño de un cargo docente, asistencial o académico no disminuye la li­bertad de opinión. Los cargos accidentales, debido a la trcm­sitoriedad de la función, no crean los intereses que se pro­ducen en un cargo permanente. Los cargos edilicios, en razón a su origen popular, garcmtizan la independencia del con-

gresante.

lQué efectos produce la incompatibilidad? El articulo 123 de la Constitución dispone que la aceptación de un segundo destino público remunerado, que no sea de los exceptuados anteriormente, implica la renuncia del primero. Por tanto el funcionario electo congresante tiene que escoger entre man­tener su cargo administrativo o judicial y desempeñar la función de congresante. La aceptación del cargo de congre­sante implica la renuncia del cargo de funcionario.

Es necesario examinar los efectos de la incompatibilidad en relación al sueldo de congresante y de funcionario. En aque­llos casos en que una función administrativa o judicial es compatible con la función legislativa, como son los cargos académicos, asistenciales, docentes, etc., el cobro de ambos sueldos está prohibido. Sin embargo, la Ley de Carrera Ad­ministrativa exceptúa de esta prohibición los cargos acadé­micos, asistenciales o docentes y cualquier otro que, sin me­noscabo de la función pública, determine el Ejec11tivo Na­cional (ver articulo 32 de la ley). En el caso de prohibición, el congresante debe escoger entre el sueldo de funcionario

y el sueldo de congresante.

El congresante nombrado funcionario.-La Constitución nor­teamericana prohíbe a los Senadores y a los Representantes aceptar, durante el tiempo por el que fueron electos, algún

13

"cargo civil bajo la autoridad de los Estados Unidos, que haya sido creado o cuyos emolumentos hayan sido aumen­tados durante ese tiempo". Asimismo prohíbe a la persona que desempeñe un cargo dependiente de los Estados Unidos "ser miembro de alguna de las Cámaras durante su perma­nencia en el cargo". (Cap. I, Sección VI, Const. norteameri­cana). Estas prohibiciones se justifican por la estructura rígida de poderes consagrada en la Constitución norteame­ricana. La incompatibilidad de funciones tiene como fina­lidad conservar la independencia del Congreso y del Poder Ejecutivo. Si se permite que los congresantes acepten cargos en el Poder Ejecutivo, el Presidente de la República puede utilizar este medio para restar libertad a los congresantes ofreciéndoles éargos politicos o administrativos bien remu­nerados o donde puedan adquirir mayor prestigio. Además, un congresante que durante el desempeño de su mandato acepta un cargo en la administración pública aparece ante la opinión pública como un congresante muy vinculado al Poder Ejecutivo.

La Constitución venezolana prohibe a los congresantes acep­tar cargos administrativos o judiciales. La aceptación de uno de estos cargos implica la renuncia de la investidura de congresante. Sin embargo, el artículo 141 de la Constitución contiene algunas excepciones. Los Senadores y Diputados pu~den aceptar cargos de Ministros, Secretario de la Presi­dencia de la República, Gobernador, Tefe de Misión Diplo­mática o de Presidente de Instituto Autónomo. En estos casos, se prohibe el ejercicio simultáneo de ambas funciones, pues el Senador o Diputado nombrado funcionario debe separarse de la Cámara. Una vez que haya cesado en sus funciones de funcionario puede reincorporarse a ella.

La excepción prevista para los cargos de Ministro se explica por las modalidades parlamentarias que se han introducido en el sistema presidencialista venezolano. En un régimen parlamentano, los Ministros son escogidos de entre los miem-

14

bros del Parlamento, pues al Gabinete se le concibe como una especie de comité parlamentario que gobierna de acuer­do con la opinión del Parlamento. En el régimen parlamen­tario la función de Ministro y la de parlamentario son acu­mulables. Es decir, que el Ministro no tiene que retirarse de las Cámaras. Por el contrario, él asiste a sus sesiones para defender la politica del gobierno. En nuestro sistema, el con­gresante puede aceptar el cargo de Ministro pero tiene que

retirarse de la Cámara.

Se explica también la excepción prevista para los cargos de Secretario de la Presidencia de la República y Jefe de Misión Diplomática, por su naturaleza política y jerarquía similar a la de Ministro. En cambio no se comprenden las razones que tuvo el constituyente para exceptuar a los Gobernadores de Estado y a los Presidentes de Institutos Autónomos. Estos, sobre todos, son funcionarios administrativos y uo políticos, lo que hace del congresante un agente de la administración pública cuando regresa a la Cámara.

Prolúbici6n de acumular mandatos legislativos.-La Cons­füución establece que: "La aceptación de diversos mandatos de elección popular, en los casos en que lo permiton las leyes, no autoriza el ejercicio simultáneo de los mismos" (art. 141, Const.). En efecto, ninguna pers<ma puede ser postu­lada para Senador o Diputado al Congreso, para Diputado a las Asambleas Legislativas, o para Concejal, en más de dos jurisdicciones distintas. En caso de que resulte electa para un organismo en más de una jurisdicción, deberá escoger una de las dos designaciones. Si no manifiesta su aceptación, se considera que ha aceptado la designación por la juris­dicción donde haya obtenido mayor número de votos. (art. 103 de lq Ley Orgánica del Sufragio).

No se admite la postulación de una misma persona para los cargos de Senador y Diputado a l Congreso dentro de la mis­ma jurisdicción. Por ejemplo, no se puede ser candidato a

15

Diputado y a Senador por el Estado Aragua: En cambio, s1 se permite la postulaci6n para distintos cargos electivos den­tro de una misma jurisdicción. Es decir, se puede ser candi­dato para Senador por el Estado Miranda, para Diputado a la Asamblea Legislativa del Estado Miranda y para Concejal del Distrito Guaicaipuro del Estado Miranda. Pero en este caso no se pueden ejercer simultáneamente. La violación de esta norma no está sancionada, pues e l desempeño simul­táneo de dos cargos electivos no entra en la hipótesis de la aceptación de un segundo destino público remunerado que implica la renuncia del primero, pues la misma Consti­tución permite aceptar varios cargos e lectivos. Además, el articulo 123 de lq Constitución permite ejercer simultánea­mente el cargo de congresante y el cargo de concejal. Por tanto, la prohibición s6lo se refiere al e jercicio simultáneo de la funci6n de congresante y la de Diputado a una Asam­blea Legislativa.

3.-LAS BRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS

Las prerrogativas parlamentarias son un conjunto de normas que protegen a las Cámaras y a los congresantes contra la interferencia de los otros poderes o de los particulc~xres y garantizan la independencia del Poder Legislativo (6). Estas prerrogativas constituyen una excepción a l dere­cho común, en el sentido de que los Senadores y Dipu ta­dos gozan de ciertos privilegios que los colocan en situaci6n excepcional. Como estas prerrogativas son excepciones al principio de la igualdad, su interpretación tiene que ser res-

(6) Giuseppe Lojacono, Le Prerrogative d;,i Membri del rarlamento, Giuffre, 1954; Alcino Pinto Falcao, ·Da Inmunidade Parlamentar, Edición Revista Forense, 1958; Orlando Tovar, Introducción al Derecho Parlamentario Vene zolano (Mimeografiado) Pág. 38 y sigs.; Luis Beltrán Prieto Figueroa, Inmunidades Parlamentarias, Revista Pol!tica N• 16, pág. 108; Pedro Aleixo, Inmunidades Parlamentarias, Ediciones de la Revista Brasilera de Estudios Pollticos, 1961. Luis Beltrán Prieto F., Sufragio y Democracia, Ediciones del Congreso de la Rep6blica, Caracas, 1971, pág. 109 y siga. '

16

trictiva. Sin embargo, la tendencia parlamentaria es hacia la ampliación de las prerrogativas, violarrdo con ello la finalidad y propósito de estas garantías.

Algunas de estas prerrogativas protegen a las Cámaras y otras a sus miembros. Entre las primeras podemos citar la facultad que tienen las Cámaras para organizar su servicio de polida y para decretar su presupuesto de gastos (ordi­nales 39 y 59 del artículo 158 de la Constitución). La facultad que tienen las Cámaras para organizar su servicio 'de policía deriva de la inmunidad de que gozan los locales de sesiones del Congreso. Las fuerzas policiales o las fuerzas armadas no pueden penetrar al recinto de las Cámaras sin la autori­zación del Presidente del Cuerpo. Por esta razón se requiere de un cuerpo policial especial que dependa de las propias Cámaras para que ejerza las funciones de vigilancia y de custodia del orden público en los locales parlamentarios. En cuanto a la atribución de acordar su propio presupuesto, se justifica por razones de autonomía financiera.

Las garantías que protegen la libertad de los congresantes son principalmente dos. La inviolabilidad (art . 142, Const.) y la inmunidad ( art. 143, Const). Es tas prerrogativas se esta­blecen, no en interés personal de los congresantes, sino con la finalidad de garantizar la independencia de las Cámaras. De este principio se deriva la regla de que estas prerroga- · tivas n o pueden ser renunciadas por los Senadores o Dipu­tados porque éstos no son los beneficiarios directos. Estas disposiciones persiguen salvaguardar la independencia y el buen funcionamiento de las Cámaras. En el origen de las asambleas representativas estas prerrogativas tenían otra justificación. En esa época la monarquía era un poder ab­soluto o, al menos, un poder bastante fuerte que veía con malos ojos el desarrollo de la.5 facultades de las asambleas. El parlamento necesitaba de ciertas garantías que le permi­tieran actuar con libertad frente a las presiones del poder ejecutivo y del poder judicial que, en cierta forma, era una

17

dependencia del monarca. Luego, con .la preeminencia de los cuerpos representativos en el siglo XIX y parte del siglo XX, la necesidad de proteger a las asambleas de las presio­nes de los otros poderes no apareda muy clara. Sin embar­go, hoy día, debida a la preeminencia y fuerza que ha adquirido el poder ejecutivo, estas prerrogativas vuelven a tener el mismo sentido que tuvieron en sus orígenes.

a) La inviolabilidad.-La inviolabilidad, llamada también irresponscibilidad, tiene su origen en el derecho inglés. Du­rante los siglos XIV, XV, XVI y XVII se libra en Inglaterra una larga lucha entre la Cámara de los Comunes y la Corona. Durante esa época, la Corona utiliza distintos procedimie~tos, como persecuciones judiciales, para impedir criticas e inves­tigaciones parlamentarias. Bajo el reinado de Ricardo U, un Diputado fue condenado como traidor porque propuso una reducción de los gastos de la Corona. En 1621, la Cámara declara que sus miembros no pueden ser detenidos ni veja­dos, excepto la propia censura de la Cámara, por las propo­s:ciones hechas. Todo parlamentario tiene el derecho: "de hablar, razonar o hacer declaraciones sobre toda cuestión relativa al Parlamento o a los asuntos parlamentarios". Fue con la revolución de 1688 cuando se estableció entre la De­claración de Derechos, la siguiente norma: "La libertad de palabra, de debates y de procedimientos en el Parlamento no podrá ser objeto de persecuciones ni cuestionado ante una Corte, o en algún lugar fuera del Parlamento".

lEn qué consiste la inviolabilidád? La Constitución dispone que: "No podrá exigirse responsabilidad en ningún tiempo a los Senadores ni a los Diputados por votos y opiniones emi­tidos en el ejercicio de sus funciones. Sólo responderán ante el respectivo cuerpo de acuerdo con esta Constitución y los reglamentos" (art. 142). De acuerdo con este articulo, los Senadores y Diputados son irresponsables civil y penalmente. Sólo tienen responsabilidad disciplinaria ante la propia Cá­mara. Esta irresponsabilidad se refiere a: "los voto& y opinio-

18

nes emitidos en el ejercicio de las funciones". Es decir, el congresante no puede ser procesado por aquellos delitos de opinión que pudiere haber cometido en el ejercicio de sus funciones. Si el congresante ha difamado, ha injuriado, ha calumniado, ha incitado a la rebelión, no puede ser enjui­ciado por esos delitos si los ha cometido en un discurso pro­nunciado en la Cámara, en una de las Comisiones parlamen­tarias, o en escritos presentados a la Cámara, o a las Comi­siones del Congreso, contentivas de proyectos de leyes, o de proposiciones hechas en un debate. Asimismo, son irrespon­sables por las opiniones emitidas en cualquier acto en el cual actúen en representación de la Cámara.

En cambio, el congresante es responsable por aquellas opi­niones emitidas fuera del ejercicio de sus funciones. Por ejem­plo, el Senador o el Diputado es responsable de un discurso pronunciado en mitin de su partido o en un e$crito publicado en un diario. Asimismo, es responsable de aquellas faltas o delitos cometidos dentro del recinto de la Cámara que no tipifiquen un delito de opinión. Por ejemplo, un parlamen­tario que hiere a otro parlamentario o a un espectador dentro de la propia Cámara es responsable por este hecho.

Debe observarse que el Senador 6 Diputado puede cometer un delito con ocasión del voto o de la opinión emitida en ejercicio de sus funciones. El Diputado o el Senador que re­ciba una suma de dinero por votar determinadas proposicio­nes se hace reo del delito de concusión o de corrupción de funcionarios . En este caso, el Senador o el Diputado es irres­ponsable por su voto o por su opinión pero es responsable del delito cometido en el ejercicio de sus funciones o con ocasión del ejercicio de sus funciones.

La inviolabilidad tiene un carácter absoluto. El congresante está protegido contra cualquier acción judicial derivada de sus votos y opiniones. Esta irresponsabilidad es penal y civil. Si el voto o la opinión del congresante hq causado algún

19

perjuicio al Estado o a los particulares, ni aquél ni éstos pue­den exigirle una indemnización pecuniaria.

La inviolabilidad es perpetua. La Constitución dice que no puede exigirse responsabilidad en ningún tiempo a los Sena­dores ni a los Diputados. Es decir, ni aún después que el con­gresante haya cesado en el ejercicio de sus funciones p uede exigírsele responsabilidad por sus votos y opiniones.

La inviolabilidad es de orden público. La inviolabilidad no es privilegio personal de los congresantes. Ella persigue ga­ranti~ar la independencia del Congreso y el buen funciona­miento de las Cámaras. Por esta razón, la inviolabilidad no puede ser renunciada por los congresantes. Si un Senador o Diputado fuere demandado por algún delito de opinión cometido en el ejercicio de sus funciones y no opusiere la excepción de irresponsabilidad, el Juez que conozca de la causa en cualquier grado, incluso en Casación, la hará valer de oficio.

b) La inmunidad.-Si la inviolabilidad tuvo su origen en In­glaterra, la inmunidad penal lo tuvo en Francia . Mediante esta prerrogativa, la Constitución protege la independencia de las Cámaras. Los Senadores y Diputados gozan de inmu­nidad penal desde la fecha de su proclamación hasta veinte días después de concluido su mandato o de la renuncia del mismo (7). La inmunidad co~siste en que el congresante no puede ser arrestado, detenido, confinado, sometido a juicio

(7) La inmunidad permanente de los miembros del Congreso fue tomada de la Constitución francesa de 1946 (Art. 22) . De acuerdo con esta Constitució n ningún miembro del Parlamento podla, durante la duración de su mandato, ser perseguido o arrestado. La Constitución francesa de 1958 volvió a la norma tradicional de q ue la inviola bilidad sólo ampara a los parlamenta­rios durante las sesiones. Realm<nte esta inmunidad permanente es una prerrogativa exorbitante, pues si las prerrogativas se conceden para ga­rantizar la a utonom!a de las Cómaras no se comprende claramente por q ué los congresantes tienen que gozar de inmunidad durante el receso de las Cómaras. Por otra parte, la experiencia ha demostrado que la inmunidad permanente se ha prestado para toda clase de abuso, incluso para sub­vertir e l o rden público.

20

penal, a registro personal o domiciliario, ni coartado en e l ejercicio de sus funciones, durante el tiempo que dure la inmunidad.

Esta prerrogativa garantiza la libertad de los congresantes. Pero esta libertad tiene que interpretarse teniendo en cuenta la finalidad de la institución. Si la inmunidad tiene por ob­jeto garantizar a l congresante e l ejercicio de sus funciones y, por ende la independencia del Congreso, la libertad tute­lada es la necesaria para que el congresante pueda ejercer sus funciones. Así Jo establece el art ículo 143 de la Consti­tución cuañdo enumera las medidas que no pueden ser apli­cadas a los Senadores y a los Diputados. Este artículo pro­híbe, en general, que Jos congresantes seán "coartados en el ejercicio de sus funciones". Como se trata de una prerro­gativa parlamentaria que rompe con e l principio de la igual­dad de los hombres ante Ja ley, ella debe interpretarse res­trictivamente y teniendo en cuenta la finalidad que persigue.

En efecto, si los Senadores o los Diputados pueden ser a rres­tados, detenidos, confinados, o coartados en el ejercicio de sus funciones, evidentemente que no podrían 'concurrir a las Cámaras a ejercer el mandato legisla tivo. Además, mediante un juicio penal, o la amenaza de un juicio penal. se puede intimidar, coaccionar y sustraer de Ja Cámara a un Sena:dor o Diputado que moleste al gobierno o a un particular. De allí la necesidad de garantizar la libertad física de los con­gresantes.

La Constitución venezolana, siguiendo en ello. la disposición constitucional italiana, ha excluido a los congresantes del re­gistro personal o domiciliario que pueda requerirse en una investigación penal o civil. Esta extensión de la inmunidad se ha considerado abusiva y antidemocrática porque ella no tiene como finalidad garantizar la independencia de las Cá­maras y el ejercicio de la función de congresante, sino la consagración de .un odioso privilegio personal. De estq ma-

21

nera el hogar doméstico de los congresantes se ha conver­tido en un lugar de asilo. Se ha señalado que si en la casa de habitaci6n de un Senador o Diputado se está cometiendo o se ha cometido un delito, la autoridad judicial no puede practicar una visita domiciliaria, a objeto de recabar las prue­bas del delito, hasta tanto la Cámara no lo autorice. Mien­tras se cumple con estas formalidades, el delito se ha consu­mado y las pruebas del mismo han desaparecido. Además, la Constitución venezolana no previó el procedimiento de allanamiento del hogar doméstico de un Senador o Diputado, ni el procedimiento para practicar su registro personal. La Constitución reglamentó el procedimiento para suspender la inmunidad cuando el indiciado de la comisión de un delito es un congresante. En este caso, la suspensión de la inmu­nidad implica la suspensión de la inviolabilidad del domi­cilio. Pero si el indiciado no es un congresante y el delito se ha cometido en el hogar doméstico de éste, habria que apli­car por analogía el procedimiento de allanamiento para los solos efectos de permitir la visita domiciliaria. Por estas ra­zones, la doctrina considera que el registro personal y domi­ciliario no es una prerrogativa parlamentaria sino un privi­legio y, por tanto, puede ser renunciado por el Senador o el Diputado. En el caso de que se haya cometido un delito en el hogar doméstico de un Senador o Diputado, éste puede renunciar a ese privilegio permitiendo que la autoridad ju­dicial entre a su domicilio y recabe las pruebas del delito.

La inmunidad no garantiza la irresponsabilidad de los con­gresantes por aquellas faltas o delitos que haya podido co­meter fuera del ejercicio de sus funciones. El congresante es civil y penalmente responsable. En tal virtud puede ser de­mandado civilmente para el pago de una deuda o para que se le declare entredicho; puede ser demandado para el pago de multas o de impuestos; o puede proponerse contra él una acción penal. Eh este caso, el juez que conoce de una denuncia o de una acusación, debe practicar todas las dili­gencias destinadas a comprobar el cuerpo d~l delito y a des-

22

cubrir el autor del hecho, pero no puede dictar auto de deten­ción contra un congresante a menos que la Cámara haya levantado la inmunidad mediante el proce\iimiento de alla­namiento.

La única excepción que admite la inmunidad es la detenci6n domic'liaria del congresante cuando ha sido sorprendido in fraganti en la comisión de un delito de carácter gravs. La detención domiciliaria cesará si dentro del término de no­venta y seis horas la Cámara respectiva o la Comisión Dele­gada no autoriza que continúe la detención mientras se decide sobre el allanamiento. La doctrina considera que la in fragantia a que se refiere la Constitución es la auténtica in fragantia. Es decir, se tendrá como "delito in fraganti el que se comete actualmente o acaba de cometerse" (art. 184 C.E.C.). Se excluye, por tanto, los casos de cuasi in fraganti, o sea, aquellos en que el culpable se vea perseguido por la autoridad polici~l. por la persona agraviada o por el clamor público, o en que se le sorprenda, a poco de haberse co­metido el hecho, en el mismo lugar o cerca del lugar donde se cometió, con armas, instrumentos u otros objetos que de alguna manera hagan presumir con fundamento que él es el delincuente (art. 184. C.E.C.).

Debe precisarse también el concepto de delito de carácter grave. No existe en nuestra legislación una definición precisa de lo que es delito grave. Este vado sólo puede llenarlo el propio juez, quien, en cada caso y teniendo en cuenta las cir­cunstancias de hecho, puede determinar si el delito que se imputa a un congresante es grave o leve. De orientación puede servir lo dispuesto en el artículo 133 del Código Penal italiano. "En ejercicio del poder discrecional indicado en el articulo precedente, el juez puede deducir la gravedad del delito: l 9) De la naturaleza, especie, medios, objeto, tiempo y lugar y cualquiera otra modalidad de la acción; 29) De la gravedad del daño o del peligro causado a la persona ofen­dida por el delito; 3°) De la intensidad del doío o grado de la culpa".

23

c) El allanamiento.-El allanamiento es el acuerdo de la Cámara a que pertenece el congresante, o de la Comisión Delegada, si el Congreso no está reunido, mediante el cual se suspenden los efectos de la inmunidad.

El allanamiento es un presupuesto procesal sin e l cual no puede decretarse ni ejecutarse el auto de detención. El alla­namiento no es una condición de procedibilidad, pues el juez q ue conoce de una den uncia o de una acusación, o que ha procedido de oficio, puede realizar todos los actos suma­riales indispensables para comprobar el cuerpo del delito y descubrir los autores del hecho. Pero no podrá ordenar la detención del congresante indiciado hasta tanto la Cámara o la Comisión Delegada haya acordado el allanamiento.

Por tanto, el juez que encontrare en las actas sumariales fun­dados indicios de la culpabilidad de un Senador o de un Diputado, debe pasar las actas a la Corte Suprema de Jus­ticia para que decida si hay o no mérito para el enjuicia­miento del congresante. Si la Corte declara que hay méritos para el enjuiciamiento, se dirige a la Cámara a la que per­tenece el congresante, o a la Comisión Delegada, si las Cá­maras están en receso, para hacerle conocer su decisión .

La denuncia o la acusación no puede hacerse directamente ante la Corte Suprema de Justicia sino ante un Tribunal com­petente para la instrucción del proceso penal. Este tribunal debe examinar si los hechos revisten carácter penal, o si la acción está evidentemente prescrita, o si la denuncia versa sobre hechos punibles de acción privada. Además debe in­dicar aquellos indicios que, en su criterio, justifiquen e l en­juiciamiento del congresante.

Las Cámaras, o la Comisión Delegada, para pronunciar el allanamiento deben tener en cuenta si tras el enjuiciamien to del Senador o Diputado no se oculta una persecución poli­tica. La Cámara debe proceder con un criterio esencialmente

24

político sin pretender sustituir al juez. La Cámara no tienP por qué entrar a analizar si existen fundados indicios de cul­pabilidad, porque ello es de la soberanía de apreciación del juez. La Cámara debe analizar las consecuencias políticas que puedan derivarse de la detención del congresante. En principio, la Cámara debe acceder a l requerimiento judicial porque de otra manera el privilegio podría convertirse en la práctica en una verdadera irresponsabilidad penal. Un 'Se­nador o Diputado que sucesivamente obtenga la reelección no podría jamás ser enjuiciado por faltas o delitos cometidos fuera del ejercicio de sus funciones. Sin embargo, las Cáma­ras tienen tendencia a negar el allanamiento cuando el de­lito que se imputa al congresante es de los denominados deli­tos de opinión.

4.-EL FUNCCONAMIENTO DE LAS CAMARAS

Para una mejor comprensión del funcionamiento de las Cá­maras es necesario aclarar los conceptos de periodo legisla­tivo, de legisiatura y de sesiones.

El período legislativo o período constitucional es el tiempo de duración de las funciones de Senador o Diputado. El pe­ríodo legislativo dura cinco años contados a partir del 2 de marzo del año en que comienza el periodo constitucional (ar!. 135, Const. ). Como nuestra Constitución no prevé la renova­ción parcial de los miembros del Congreso, ni la disolución de las Cámaras por el Presidente de la República, la compo­sición del Congreso permanece invariable , con la sola excep­ción de los suplentes que se incorporen en los casos previstos en los reglamentos internos. Esta invariabílidad es lo que se conoce en el derecho parlamentario con e l nombre de iden­tidad de la Cámara.

La duración del periodo legislativo tiene gran importancia, pues la inmunidad parlamentaria comienza con la proclama­ción de los Senadores y de los Diputados, dura todo el perio­do constitucional y con~luye veinte dios después de termi­nado el período legislativo.

25

La legislatura, o periodo de sesiones, es una serie consecu­tiva de sesiones interrumpida o no por períodos de inacti­vidad o de vacaciones. Las legislaturas pueden ser ordinarias o extraordinarias. La legislatura ordinaria, o sesiones ordina­rias como las llama la Constitución, es aquella que se des­arrolla entre el dos de marzo de cada año y el 6 de julio siguiente y entre el l 9 de octubre y el 30 de noviembre. Es decir, que la legislatura ordinaria comprende dos períodos de sesiones separados por un período de inactividad. Sin embargo, en el último año del período constitucional la legis­latura ordinaria comprende un solo período de sesiones que se inicia el 2 de marzo y concluye el 15 de agosto. (art. 154, Const.).

La legislatura extraordinaria, o sesiones extraordinarias, es aquella que se desarrolla fuera de los períodos indicados para la legislatura ordinaria. No deb e confundirse la legis­latura extraordinaria con la prórroga de la legislatura ordi­naria. La Constitución faculta a las Cámaras en sesión con­junta, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, para prorrogar las sesiones ordinarias cuando ello fuere ne­cesario para el despacho de materias pendientes. En la le­gislatura extraordinaria· sólo pueden tratarse materias expre­sadas en la convocatoria, las que les fueren conexas y las que fueren declaradas de urgencia por cualquiera de las Cámaras.

Durante el período de sesiones las Cámaras ejercen sus fa­cultades legislativas, sus facultades exclusivas y privativas y ejercen el control sobre la administración pública. Tradicio­nalmente se consideraba que la legislatura era una unidad, es decir, que cada legislatura realizaba su trabajo indepen­dientemente de las labores que hubiese realizado la legisla­tura anterior. Al finalizar el período de sesiones ordinarias, los proyectos de leyes que quedaban pendientes no podian discutirse en la pr6xima legislatura, a menos que se presen­taren nuevamente. En este caso, los proyectos de ley deb ian

26

sufrir las mismas discusiones como si se trataren de proyectos nuevos. El principio de la unidad de la legislatura fue aco­gido en nuestras Constituciones anteriores. Actualmente, la Constitución acoge el principio contrario, o sea el principio de la continuidad de la legislatura. El único aparte del ar­ticulo 169 de la Constituc{ón dispone que: "La discusión de los proyectos que quedaren pendientes a l término de las se­siones podrá continuarse en las sesiones siguientes si así se decidiere por la Cámara respectiva". De acuerdo con este articulo, un proyecto de ley que ha recibido las dos discusio­nes en una de las Cámaras cuando finaliza el período de sesiones puede ser discutido en la legislatura siguiente por la otra Cámara, quedando sancionado si esta Cámara lo aprueba.

En la continuidad de la legislatura se pueden presentar las siguientes situaciones: a) Un proyecto de ley iniciado en una legislatura ordinaria puede continuarse en la legislatura or­dinaria siguiente; b) Un proyecto de ley iniciado en una le­gislatura ordinaria puede continuarse en una legislatura extraordinaria si el proyecto figura en la convocatoria; c) Un proyecto iniciado en una legislatura extraordinaria puede continuarse en la legislatura ordinaria siguiente.

La convocatoria de la legislatura es una materia de gran importancia política. lQuién debe convocarla? En los sistemas monárquicos la convocatoria de la legislatura estaba reser­vada al rey, quien, para evitar el control parlamentario, la convocaba en las oportunidades que consideraba más con­venientes para los intereses de la Corona y por periodos breves de tiempo. En los sistemas democráticos, la convoca­tor~a la hace el propio Parlamento o la Constitución fija la fecha de inicio de la legislatura ordinaria. La Constitución venezolana establece que: "Las sesiones ordinarias de las Cá­maras comenzarán, sin necesidad de previa convocatoria, e l 2 de marzo de cada año o el dia posterior más inmediato posible" (art. 154). En cuanto a la legislatura extraordinaria,

27

ella puede ser convocada por la Comisión Delegada (Órd. 49, art. 179, Const.) o por el Presidente de la República (ord. 99, art. 190, Const) . En los sistemas democráticos lo importan­te es garantizar a las Cámaras la posibilidad de reunirse en cualquier momento cuando las circunstancias así lo exijan. Esta facultad está asegurada con la disposición constitucio­nal que determina el período de sesiones de la legislatura or­dinaria y con la disposición que faculta a la Comisión Dele­gada del Congreso para convocar al Cuerpo a sesiones ex-traordinarias. ·

La instalación de las Cámaras. Las Cámaras deben instalarse el día 2 de marzo de cada a ño o el día posterior más inme­diato. En esta materia, la Constitución vigente ha introducido algunas reformas sustanciales. Desde la Constitución de 1830 hasta la Constitución de 1953 se había establecido que las Cámaras debían instalarse con las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara. La Constitución vigente quiso simplificar las formalidades de instalación dejando a los re­glameritos internos todo lo relativo a requisitos y procedimien­tos para la instalación y funcionamiento de las Cámaras. No obstante, en materia de quórum, la Constitución estableció una limitación a la potestq,d reglamentaria de las Cámaras. "El quórum no podrá ser en ningún caso inferior a la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara" (art. 156, Const.) . Por tanto, no se trata de un quórum constitucional sino de un quórum reglamentario con la limitación antes expresada. Los reglamentos internos nada disponen sobre el quórum de instalación. Sin embargo, una norma no escri ta establece que la instalación requiere la presencia de la mayoría ab­soluta de cada Cámara. Como el quórum de instalación es materia reglamentaria, las Cámaras, al dictar su ordena­miento jurídico interno, pueden establecer un quórum más alto, como las dos terceras partes de los miembros de la Cá­mara. Lo que no pueden hacer las Cámaras es fi jar un quó­rum inferior a lá mayoría absoluta porque e llo sería viola r la Constitución. En esta hipótesis, el reglamento que contenga esta violación constitucional no podrá recurrirse por vía de

28

inconstitucionalidad porque los reglamentos, como actos pri­vativos, están excluidos del recurso de inconstitucionalidad. Pero el acto de instalación sí puede recurrirse por inconsti­tucionalidad porque la instalación se hizo con un quórum inferior- a la mayoría a bsoluta. En este caso, la Corte Suprema de Justicia no puede entrar a analizar el reglamento pero debe aplicar preferentemente la Constitución.

En la reunión inicial d e cada año, los Senadores o los Dipu tados que concurran se constituyen en Comisión .bajo la dirección del último Presidente de la Cámara o de quien debe suplirlo. A falta de éstos, la mayoría elegirá un Sei;iador o un Diputado para que dirija la Comisión. El Director nom­brará un Senador o un Diputado, según el caso, para que ac­túe como Secretario. Comprobada la existencia del quórum reglamentario, la Cámara lo participará a la otra Cámara. Si en ésta hubiere también el quórum se prócederá a instalar la Cámara y a elegir los miembros de la Junta Directiva.

La Constitución exige que la instalación y la clausura de las Cámaras se ha ga simultáneamente (art. 157) . Esta norma es una consecuencia directa de la unidad del órgano legislativo. Si bien hay dos Cámaras, el Poder Legislativo se ejerce por el Congreso (a rt. 138 Const.) . Lo que realmente SE: instala no son las Cámaras sino el Congreso, que es e l órgano legisla­tivo. Además de esta razón técnica, la simultaneidad es una regla que responde a necesidades políticas. Es de temer que si el Congreso puede instalarse con una sola Cámara, el gobierno puede efectuar ciertas maniobras para impedir que se instale la Cámara que le es hostil , pudiendo gobernar con

la Cámara que le es favorable.

La simultaneidad de la instalación no debe entenderse hora a hora, o min uto a minuto. Basta con que las Cámaras se instalen el mismo día. El incumplimiento de esta formalidad hace nula la instalación y los congresantes que hubieren par­ticipado en ella pueden ser acusados de usurpación de fun-

ciones.

29

Si a la sesión de instalación no asistiere el número de Se­nadores o de Diputados, según el caso, requerido por los reglamentos, los presentes se constituyen en Comisión Pre­paratoria, la que tiene como función tomar las medidas que juzgue necesarias para la formación del quórum.

Todas estas formalidades deben cumplirse también en los casos en que el Coni;¡reso haya sido convocado a sesiones extraordinarias.

Cada Cámara tiene una Mesa Directiva integrada por un Pre­sidente, un Primero y un Segundo Vicepresidentes. Ellos du­ran un año en sus funciones, es decir, el tiempo que dura una legislatura y son electos por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. En esta misma forma la Cámara elige, de fuera de su seno, un Secretario y un Subsecretario. El Presidente del Senado y el de la Cámara de Diputados son respectivamente, Presidente y Vicepresidente del Con­greso.

Cada Cámara funciona independientemente de la otra. Ellas tienen completa autonomía funcional y organizativa. Sin em­bargo, en los casos en que la voluntad legislativa se forma con el concurso de ambas Cámaras, toda divergencia que entre ellas ocurra debe resolverse en sesión conjunta, por el voto de la mayoría absoluta de los presentes (art. 157 Const.).

Las sesiones son las reuniones que celebran las Cámaras en un día y a horas determinados para tratar los asuntos del orden del día. Corresponde al Presidente de la Cámara abrir, prorrogar, suspender y cerrar las sesiones.

Las sesiones pueden ser ordinarias o especiales. Las ordina­rias son aquellas que se efectúan los días lunes, miércoles y jueves de cada semana entre las 4:00 p.m. y las 7 p.m. Las sesiones especiales son aquellas que se celebran en dias

30

y horas distintos a las ordinarias y en ellas sólo se tratan aquellas materias objeto de la convocatoria o aquellos asun­tos de evidente urgencia.

Las materias que van a tratarse en cada sesión se fijan en el orden del día. Corresponde al Presidente de la Cámara, con la asesoria de la Comisión de Mesa, determinar las ma­terias del orden del día.

En los debates parlamentarios rige el principio de la oralidad. A los corigresantes les está prohibido leer sus intervenciones, excepción hecha del Presidente de la Cámara que puede leer su discurso de apertura o de clausura de la legislatura o de quien haya sido designado orador para un determinado ac­to. La oralidad tiene como finalidad simp lifica r las delibera­ciones. Pero si no se establecen limitaciones en cuanto a la duración de las intervenciones, la oralidad es más bien un II\edio de obstruccionismo parlamentario.

Las sesiones son públicas. Sin embargo, por decisión del Pre­sidente de la Cámara, o a petición de diez de sus miembros, la sesión puede hacerse secreta.

En el trabajo de las Cámaras participan las Comisiones que son órganos compuestos por miembros de las Cámaras. Estas Comisiones colaboran con las Cámaras en la redacción de informes, estudio de proposiciones, elaboración de encuestas y funciones de investigación.

Existen Comisiones Permanentes y Comisiones Especiales. Son Comisiones Permanentes las siguientes: la Cómisión de Mesa, la Comisión de PolHicá Interior, la Comisión de De­fensa, etc. Las Comisiones Especia les son aquellas que son nombradas para el estudio de materias no previstas o cuya urgencia requiere una tramitación especial.

Durante el receso de las Cámaras funciona la Comisión De­legada del Congreso. El principio de la permanencia de las Cámaras se combina con la existencia de esta Comisión que

31

tiene, entre otras atribuciones, la de investigar la gestión de la administración pública. De esta manera se evita que el Po­der Ejecutivo pueda liberarse del control parlamentario du­rante el receso de las Cámaras.

La Comisión Delegada está compuesta por el Presidente, e l Vicepresidente y veintiún rr.iembros del Cbngreso elegidos de modo que reflejen en lo posible la composición política del Congreso (art. 178 Const. ). Esta elección la efectúan las Cámaras en sesión conjunta dentro de los seis primeros dias del mes de julio de cada a ño. En el último año del periodo constitucional la elección se efe'ctúa entre el 6 de agosto y el 14 del mismo mes.

CAPITULO 11

LA FUNCION LEGISLATIVA

1.-El concepto de legislaci6n: a) ley en sentido material y b) en sentido fonnal. 2.-La delegación legislativa. las auto­rizaciones legislativas y los decretos-leyes. 3.-La funci6n legislativa en el estado de emergencia. 4.-Distintos tipos de leyes. 5.-Procedimiento de fonnaci6n de la ley; a) la iniciativa; b) discusi6n y sanci6n; c) promulgaci6n; d) el veto presidencial; e) la publicación; f) la abrogaci6n.

1.-EL CONCEPTO DE LEGISLACION: LEY EN SENTIDO MATERIAL Y LEY EN SENTIDO FORMAL

El principio de la distribuci6n de la competencia orgánica pre­dica que la funci6n legislativa corresponde exclusivamente a l Congreso. Sin embargo, las realidades políticas han im­puesto una distribución de competencias basada en la idea de la colaboraci6n de los poderes. Por ejemplo, el Poder Eje­cutivo no puede celebrar un contrato de interés público na­cional sin la aprobaci6n del Congreso. En este sen ti do ambos poderes colaboran en la fori;nación de la voluntad estatal. Igualmente, el Poder Ejecutivo colabora en la formaci6n de la voluntad legislativa mediante la iniciativa y la promulga­ci6n de la ley. El princj.pio de la distribuci6n de la competen­cia orgánica se halla derogado en nuestro derecho por la facultad que tiene el Presidente de la República de legislar en materia económica o financiera cuando haya sido autorizado para ello por el Congreso mediante una ley de habilitaci6n. Por último, e l Congreso ejerce el control de la administraci6n

35

pública nacional mediante la interpelación, el voto de cen­sura, la aprobación del nombramiento del Procurador Gene­ral de la República y de los Jefes de misiones diplomáticas permanentes, la autorización de los créditos adicionales, etc. En consecuencia, el Congreso desarrolla dos actividades: la actividad legislativa y la actividad contralora de la adminis­tración pública y del gobierno (art. 139 Const.) .

Tradicionalmente la función legislativa se la ha definido en dos sentidos: el material y el formal. (1) Desde el punto de vista material la función legislativa consiste en la producción de normas ju rídicas, o sea, de reglas generales, abstractas e innovadoras. La generalidad de la n orma se caracteriza porque ella se dirige a un número indeterminado de desti­natarios; la abstracción porque ella es susceptible de inde­terminadas aplicaciones concretas; y la innovación porque ella crea un derecho nuevo (jus novum). Desde el punto de vista orgánico y formal, la función legislativa es todo acto dictado por las Cámaras legislativas siguiendo para ello el procedimiento establecido en la Constitución para la forma­ción de la ley (véase Capítulo V del Título V de la Constitu­ción ).

a) Ley en s entido material. En la doctrina que considera q ue la legislación se define por su contenido es preciso distinguir dos teorías. La que estima que la generalidad es una de las características esenciales de la norma jurídica. Y la que man­tiene que ley materia l es "el acto juridico que establece una regla de derecho",

La teoría de la generalidad de la ley tiene sus antecedentes más remotos en la antigü edad griega. Aristóteles nos recuerda

(1) Véanse R. Carré de Malbe rg , Teor(a General del Estado, Fóndo de Cultura Económica, 1948, pág. 272 y eigs.; Paul La banda, Le Droit Public de l 'Empire Allemand, Edición V. Giard E. Briere, 1901, pág. 260 y sigs.; Georg Jellinek, Teor(a General del Estado , Editorial Albatros, 1954, pág. 459 y sigs.; Emilio Cresa, Corso di Diritto Costituzionale, Parte 11, Edición G. Giappichelli, Torino, pág. 2r:rl y sigs .; Repertoir<. d e Droit Public el Ad ministrativa, Ju­risprud encia Générale Dc;dloz, 1968, pág. 416 y sigs.

36

que "las leyes están redactadas en términos generales siem­pre, y por eso no pueden aplicarse a casos particulares" . Modernamente fue Rousseau quien actua lizó la teoría de la generalidad de la ley. "Cuando digo que el objeto de las leyes es siempre general - dice Rousseau-, entiendo que la ley considera a los súbditos en conjunto y las acciones co­mo abstractas, jamás a un hombre como indi.,..iduo y una ac­ción particular. . . en una p a labra, toda función que se re­fiere a un objeto individual no corresponde a l poder legisla­tivo". (2)

La genera lidad de la ley es una exigencia de naturaleza po­lítica. Si la ley es general, si ella contiene mandamientos pa­ra un conjunto de personas indeterminadas, se garan1iza a la persona humana contra la arbitrariedad de las decisiones individuales. Por otra parte, como las normas generales con­dicionan la actua ción de los gobernantes, éstos se hallan limitados por el derecho. En efecto, la teoría del Estado de Derecho descansa en el principio de legalidad que subordina a los gobernantes al imperio de la ley y permite a los gober­na dos conocer de anteman o el alcance de sus derechos y deberes. La generalidad de la ley es, pues, una corídición de la libertad.

A la concepción de la ley en sentido material se le hacen algunas críticas. En primer lugar· se sostiene que la protec­ción contra decisiones a rbitrarias no deriva tanto de la gene­ralidad de la ley como del hecho de que ley emana de un órgano, como es el Congreso, que representa la soberanía po­pular y, por tanto, sus actos vinculan a las autoridades e je­cutivas. En efecto, hay normas generales contenidas en actos emanados de las autoridades administrativas, como es el caso d e los reglamentos a dministrativos, y nadie piensa q ue el Estado de Derecho p ueda cimentarse sobre normas regla­menta rias. Ademá s, si la ley no tuviere efecto obligatorio para la administración pública, la aplicación de la ley podría

(2) Jean-Jacques Rousseau, El Contrato Social, Editorial Aguilar , 1958, pág. 93.

37

hacerse en forma caprichosa y arbitraria. La superioridad de la ley deriva no de un elemento material, como seria la generalidad, sino de un elemento formal: el criterio de la je­rarquía de las normas.

En segundo lugar, la concepción de la ley en sentido mate­rial no excluye la posibilidad de que en algunos casos la función legislativa produzca actos con contenido particular que, por razones de oportunidad política, se prefiere formular en esa forma. Este acto con contenido particular suele cons­tituir la ejecución de un principio general que no está formu­lado expresamente. Por ejemplo, la ley que eleve un Territorio Federal a la categoría de Estado tiene por objeto un caso aislado. Sin embargo, la elevación de un Territorio Federal a la categoría de Estado es el resultado de la aplicación de unos principios generales aplicables a todos aquellos Terri­torios Federales que se encuentren en la misma situación.

Por último, el concepto de ley resulta, no de una elaboración doctrinal, sino de una disposición de la Constitución. Cuando nuestra Constitución define a la ley no tiene en cuenta para nada el criterio de generalidad. El artículo 162 de la Consti­tución dice simplemente que "Los actos que sancionen las Cámaras como cuerpos colegisladores se denominarán le­yes", independientemente de que este acto tenga un contenido general o particular.

La segunda teoría, o sea aquella que define a la ley en sen­tido material como el acto jurídico que establece una regla de derecho, sostiene que la ley en sentido material es, por definición, el establecimiento de una regla de derecho. Pero eso no implica necesariamente que ella sea una regla gene­ral aplicable a un número indeterminado de casos similares. La noción de ley no excluye la posibilidad de una ley aplica­ble a un hecho único o destinado a reglamentar jurídica­mente una relación jurídica individual. En el mismo sentido se pronuncia J ellinek cuando dice que "La legislación es-

38

tablece una norma jurídica abstracta que regula una plura­lidad de casos o un hecho individual". (3)

Laband distingue entre aquellas reglas de derecho que están destinadas a regular la capacidad jurídica de los individuos, ya sea en sus derechos patrimoniales o en sus libertades in­dividuales, y aquellas reglas que se refieren a la actividad del Estado con el fin de fijar su conducta. En criterio de La­band nadie puede crearse derecho a sí mismo y, por tanto, las reglas que contienen normas de conducta para el Estado no son leyes materiales aun cuando puedan revestir la for­ma de ley por haberse dictado de acuerdo con el procedi­miento establecido en la Constitución. (4)

A esta segunda teoría se le pueden hacer las siguientes obje­ciones: a) La teoría de la ley en sentido material como regla de derecho no es acogida por la Constitución venezolana. Ninguna disposición constitucional determina cuál debe ser e l contenido de la ley. b) No debe confundirse la función nor­mativa del Estado con la función leqislativa. Aquélla es la actividad del Estado dirigida a crear normas jurídicas. En nues­tro derecho positivo tienen competencia para crear normas jurídicas el Congreso, el Presidente de la República, en Con­sejo de Ministros, y, en ciertos casos, los Tribunales. El Pre­sidente de la República tiene facultades para dictar decretos­leyes y reglamentos administrativos. Y los Tribunales de Jus­ticia, en los casos de laguna legislativa y. de adaptación de un texto legal a la realidad social, crean también normas jurídicas. c) La legislación comprende tanto la reglamentación de los derechos individuales de los ciudadanos como el fun­cionamiento de los órganos del Poder Nacional. Así lo dis­pone el articulo 139 de la Constitución. Por tanto, la tesis de Laband no tiene asideros en el derecho venezolano. Sin em­bargo, conviene destacar que en esta concepción la ley ma­terial es tanto una regla general aplicable a un número inde-

(3) Georg Jellinek, ob. cit .• póg. 462. (4) Paul Laband, ob. cit. , póg. 342 y alga.

39

terminado de casos como a un hecho único o a una relación juridica individual.

b ) Ley en sentido formal. (5) La teor[a de la ley en sentido formal descansa en un principio doctrinal y en una norma de derecho positivo. En el derecho constitucional clásico se concebía a la ley como la más alta expresión de la sobe­ranía popular. "Las leyes no son otra cosa que las condi­ciones de la asociación civil", dice Rousseau. "El pueblo sometido a las leyes debe ser el autor de las mismas; sólo a los q \Jle se a socian corresponde reglamentar las condicio­nes de la sociedad". De esta doctrina se dedujo el principio de la supremacía del Parlamento como expresión de la vo­luntad general que es la única voluntad que obliga a los par~iculares. Si . el Parlamento es el órgano que representa la soberanía popular lógicamente que sus actos tienen una validez formal superior a los actos emanados de los otros poderes. Por eso los actos administrativos y los actos juris­diccionales se encuentran sometidos a la ley.

Por otra parte, la propia Constitución, en el articulo 162, de­fine a la ley con absoluta independencia de su contenido. Constitucionalmente son leyes los actos sancionados por las Cámaras como cuerpos colegisladores. De esta manera la ley se define por la autoridad de donde emana (elemento orgánico) y por el procedimiento utilizado para votarla (ele­mento forma). El Congreso, además de leyes , puede dictar otros actos que son de la exclusiva competencia de cada Cámara o están reservados a los cuerpos legislativos. Si nos atenemos solamente a la fuente de donde emanan, los actos exclusivos de las Cámaras, o los actos privativos, serian for­malmente leyes porque provienen del Congreso. De a!H la necesidad de tener en cuenta este otro elemento de la defi­nición, o sea, el procedimiento para la elaboración de la ley.

(5) V'anS& Hans Keloen, Teoría General del Estado, Editora Nacional, 1948, pága. 307-308; Adolfo Merld, Teorla General del Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, 1935, pág. 16; Car! Schmitt; Teoda de la Constitución, Editorial Revista de Derecho Privado, pág. 161 y alga.

40

De ordinario la ley combina el elemento formal con el ele­mento material. La ley formal, en la generalidad de los casos, tiene contenido normativo, es decir, es una norma general, abstracta e innovadora. Pero en ciertos casos el legislador toma prnvidencias individuales bajo la forma de la ley. Tal es el caso de la ley aprobatoria de un contrato de interés nacional.

El campo de la ley no es ilimitado. Si definimos a la ley como toda decisión tomada por el Congreso siguiendo para ello el procedimiento para la formación de la ley, se p odr[a con­cluir que la competencia ratione materiae del legislador es ilimitada. Sin embargo, e l articulo 139 de la Constitución limita la competencia del Congreso a legislar sobre las ma­terias de la competencia nacional (art. 136 Const.) y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional, además de aquellas materias que la Constitución reserva expresamente a la ley. En efecto, Venezuela tiene una orga­nización federal y, por tanto, el Congreso no es el único órgano legislativo. También las Asambleas Legislativas y los Concejos Municipales dictan normas generales y abstrac­tas bajo la forma de la ley. Además, el Congreso no puede invadir la esfera de competencia propia de los Estados fe­derados y las Municipalidades.

La ley en sentido formal puede definirse como toda decisión tomada por el Congreso, siguiendo para ello el procedimiento de formación de la ley, sobre las materias de la competencia n acional, sobre el funcionamiento del Poder Público Nacional y sobre aquellas materias que la Constitución reserva expre­samente a la ley.

Cuando el Congreso legisla sobre alguna de las materias de la competencia nacional o sobre el funcionamiento de los poderes públicos nacionales debe proceder por vía de gene­ralidad. El articulo 136 de la Constitución, que es el que de­termina la materia de la competencia del Poder Nacional,

41

enumera un conjunto de materias que son comunes a los tres poderes. Como cada uno de estos poderes procede de acuer­do con la naturaleza de la función que le ha sido asignada sería inadmisible y contrario al principio de la seperación de los poderes que el Congreso, so pretexto de que la admi­nistración de justicia es una materia de la competencia nacional, dictara una ley condenando o absolviendo a una persona o dictara una ley ordenando establecer relacio­nes diplomáticas con determinado país. En cambio el Con­greso si puede dictar las normas jurídicas generales que regulen las condiciones sobre las cuales los Tribunales van a administrar justicia o el Presidente de la República va a dirigir las relaciones internacionales. Sólo excepcionalmente, en aquellos casos en que de manera expresa la Constitución ordena que el Congreso adopte una determinada decisión sobre un hecho aislado o sobre una relación juridica indi­vidual, puede tomar providencias individuales. Pero en estos casos, la ley que regula un caso individual tiene que estar enmarcada en una norma general que puede ser la Consti­tución o una ley orgánica. Por ejemplo la aprobación de un contrato de interés nacional es el resultado de la aplicación de la norma constitucional, de la ley orgánica de ministerios y de la hacienda pública nacional.

El criterio formal de la ley ha sido acogido por la Corte Suprema de Justida, en Sala Plena. En sentencia de 15 de marzo de 1962, la Corte dijo: "El articulo 162 de kr Consti­tución define como leyes: los actos que scmcionen las Cáma­ras como Cuerpos colegisladores. Según este criterio, que es también el expresado en anteriores Constituciones, la orien­tación constitucional venezolana se ha apartado, en este pun­to, de toda doctrina que consagra otros requisitos, como los de generalidad y carácter abstracto, para determinar el con­cepto de la Ley. Acoge sólo la Constitución esa forma simple pero precisa para tipificar dicho concepto, lo que significa que la mera circunstcmda de que una norma sea scmdonada por las Cámaras como cuerpos colegisladores, basta para

42

que figure como Ley dentro de nuestro ordenamiento juridico. Este concepto claro y preciso de lo que la Constitución con­cibe como Ley, no admite ni puede admitir interpretaciones contrarias a su texto, ni menos aún la asignación de otros re­quisitos o condiciones que, si bien pueden ser atribuibles o procedentes en legislaciones donde el concepto de Ley obe­dece a otros criterios doctrinales, en manera alguna· son ade­cuados al que terminantemente se fija en la Constitución venezolana". (Véase Compilación Municipal, Juicios en De­fensa de la Autonomia Municipal, Tomo IV, pág. 388).

2.-LA DELEGACION LEGISLATIVA. LAS AUTORIZACIONES LEGISLATIVAS Y LOS DECRETOS LEYES (6)

El derecho constitucional clásico, inspirado en las enseñanzas de John Locke en su obra "Ensayo sobre ~1 Gobierno Civil", consideraba que "el poder legislativo no puede transferir a otras manos el poder de hacer las leyes, ya que ese poder lo tiene únicamente por delegación del pueblo" (N~ 141). Nuestras Constituciones, a partir del año 1864, acogieron de manera expresa estos principios. La Constitución de 1864, en su articulo 54, deda: '"La facultad concedida para sancionar una ley no es delegable". Y la de 1901, en su articulo 67, consagró la fórmula que Constituciones posteriores repitie­ron: "La facultad que tiene el Congreso de legislar no es

delegable".

Esta doctrina de que la función legislativa no es delegable estuvo en vigencia mientras la sociedad mantuvo sus estruc­turas agrarias y el cambio social se produda lentamente. En este tipo de sociedad pre-industrial, el diálogo largo y ex­haustivo era una virtud. El procedimiento parlamentario, que no es otra cosa que una técnica de organización del diálogo

(6) Véanse Enzo Lignola, La Delegazione Legisla1iva, Ediciones Giuffré, 1965; Sergio Spadari, 11 Parlamento, Jandi Sapi Editori, 1963, pág. 236 y siga.; Livio Paladin, In tema de decreti-leggi, Revista Trimestrale de Diritto Pu­blico, Luglio-Septembre 1958, pág. 533 y si9s.

43

político, podía alargarse indefinidamente porque los proble­mas econ6micos y sociales no tenían la urgencia que revisten en nuestro tiempo.

Con la revolución industrial el esquema clásico de la función legislativa va a recibir el impacto de las nuevas realidades económicas · y técnicas. El Estado-providencia sustituye a l Estado-polida. El Estado, p resionado por las exigencias po­pulares de una política a l servicio de Ja justicia social y por mayores reivindicaciones socia les, va aumentando su com­petencia en detrimento de la iniciativa .privada. El Poder Eje­cutivo, por su parte, aumenta sus facultades y el Congreso ve que su autoridad pasa a un segundo plano. Este fenó­meno es patente en los dominios de la diplomacia y en la declaración y dirección de la guerra. El elemento sorpresa es consustancial a la beligerancia de nuestro tiempo. Para proceder con sorpresa o para combatir la sorpresa sólo el Poder Ejecutivo se revela capacitado. Además, una economía al servicio del desarrollo y del progreso de los pueblos exige un intervencionismo cada vez más acentuado. En los Estados Unidos, que se presentan como ejemplo de Ja libre empresa, las intervenciones estatales se multiplican día a día.

Después de la Primera Guerra Mundial y de la crisis econó­mica que azotó al mundo en la década de los treinta, la in­capacidad del Parlamento para hacer frente a los urgentes problemas económicos y sociales se puso de manifiesto. Esta incapacidad vino a confirmarse una vez más con la Segunda Guerra Mundial. Es interesante destacar que fue en Ja re­forma constitucional de 1945 cuando se introdujo en Vene­zuela la posibilidad de que el Congreso autorizara a l Poder Ejecutivo para dictar medidas en materia económica y finan­ciera. En efecto, el ordinal 29 del artículo 104 de la Consti­tución de ese año dice que son a tribuciones del Presidente de la República: "29. Ejercer en los términos que fije el Con­greso la facultad de dictar medidas extraordinarias desti­nadas a proteger la vida económica y fincmciera de la Nación cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requieran"

44

Se entiende por delegación legislativa aquel acto por el cual e l Congreso confiere al Poder Ejecutivo, dentro de ciertos límites. de tiempo y de materia el ejercicio de la función legis­lativa. Por tanto, toda delegación legislativa supone un acto de delegación, conocido con el nombre de ley de delegación o ley de habilitación, y un decreto del Presidente de la Re­pública haciendo uso de la facultad de legislar. La delega­ción sólo es posible mediante una ley en la cual se deter­minen las materias que se delegan y el tiempo por el cual se confiere el ejercicio de la potestad Íegislativa. La ley de habi­litación confiere al Poder Ejecutivo una competencia ratione materiae y una competencia ratione temporis.

El ordinal 8° del artículo 190 de la Constitución faculta al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, para "Dictar medidas extraordinarias en materia económica o fi­nanciera cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial" . Este ordinal es suscep­tible de dos interpretaciones. La primera conduce .ª sostener que Ja Constitución permite en ese ordinal una delegación legislativa. La ley especial allí prevista no sería otra cosa que la ley de habilitación que contiene la delegación legis­lativa. El año de 1961, con ocasión de la crisis económica que afectó nuestro país, el Congreso entendió que la Ley de Medidas Económicas de Urgencia que a tal efecto sancionó, contenía una delegación legislativa. Fue por ello que el Con­greso estableció un año para que el Presidente de la Repú­blica pudiera hacer uso de la delegación. Enzo Lignola con­sidera la temporalidad como una característica esencial de la delegación. La determinación del tiempo puede hacerse con indicación de •ma fecha fija (un año de duración) o de un hecho futuro pero cierto (mien tras dure una epidemia) (7).

La segunda interpretación del ordinal 8<? del artículo 190 de la Constitución conduce a sostener que la ley especial a que se refiere dicho ordinal es una autorización legislativa dada

(7) Enzo Lignola, ob. cit., pág. 67.

45

en forma de ley. Esta tesis se sustenta en las siguientes con~ sideraciones: a) el ordinal 89 del artículo 190 no somete la autorización a una limitación en el tiempo. Esta circunstancia permite pensar que no se trata de una delegación para la cual la temporalidad es una condición esencial; b) la facul­tad de dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera aparece entre las atribuciones del Presidente de la República, lo que hace suponer que es una facultad pro­pia sometida al rE\(:!uisito de la autorización previa concedida por las Cámaras Legislativas en forma de ley; y c) las Cá­maras Legislativas no pueden delegar funciones sino en los limites establecidos en la Constitución. El artículo 226 del texto constitucional dispone que "La ley que establezca o modifique un impuesto u otra contribución deberá fijar un término previo a su aplicación. Si no lo hiciere, no podrá aplicarse sino sesenta dias después de haber quedado pro­mulgada". Este mandato dirigido al legislador no rige para el :Poder Ejecutivo cuando hace uso de las facultades extra­ordinarias que le acuerda el ordinal 89 del articulo 190 de la Constitución. Asi lo dispone el aparte único del mismo articulo 226 de la Constitución.

La delegación o la autorización sólo puede versar sobre ma­teria económica o financiera. Se entiende por materia econó­mica todo aquello que se relacione con la producción, inter­cambio y consumo de bienes y servicios y con las meqidas requeridas para que la producción aumente en cantidad y calidad y para que el sistema de distribución funcione mejor. Asimismo, se considera materia financiera tanto la creación y recaudación de impuestos y contribuciones con el objeto de cubrir los gastos públicos como la utilización de los medios financieros para ejecutar una politica económica y social. Por ejemplo, la politica de protección a la industria nacional se basa en el aumento de derechos de aduana o en la prohi­bición de importar determinadas mercandas.

El decreto que dicta el Presidente de la República, en Con­sejo de Ministros, en uso de la atribución que le confiere el

46

ordinal 89 del articulo 190 de la Constitución tiene la fuerza y el valor de una ley ordinaria. En consecuencia, dicho de­creto puede derogar o reformar total o parcialmente una ley y puede ser accionado por inconstitucionalidad por ante la Corte Suprema de Justicia. A la vez, las disposiciones del de­creto ley sólo pueden ser derogadas por una ley o por otro decreto ley.

Es interesante dilucidar si todas las disposiciones contenidas en un decreto ley tienen el valor y la fuerza de la ley. Esta cuestión se plantea porque es posible que el Presidente de la República, al dictar dicho decreto, incluya en él disposi­ciones reglamentarias debido a la conexión que tienen con la materia legislativa. En este caso puede el Presidente de la República, en uso de su facultad de reglamentar la ley, modificar en crualquier momento aquellas normas reglamen­tarias contenidas en el decreto ley? La respuesta a esta cues­tión no es fácil, pues en nuestro derechó no existe un criterio material para diferenciar la actividad legislativa de la activi­dad reglamentaria. Solamente en aquellos casos en que la delegación ha sido muy precisa y concreta puede deducirse, en base a la interpretación de la ley habilitante, cuáles son las normas legales y cuáles son las normas reglamentarias del decreto ley.

El Presidente de la República, al dictar las medidas extraor­dinarias en materia económica o financiera, debe sujetarse a lo dispuesto en la autorización del Congreso. Es posible que el Presidente de la República interprete extensivamente la delegación o autorización e incluso puede que se exceda de los términos en que fue concedida. En este caso es pro­cedente el recurso de nulidad por inconstitucionalidad. El decreto ley, al violar los términos en que fue concedida la delegación o autorización, ha incurrido en el vicio de usur­pación de funciones. Si el decreto ley regula materias no delegadas o autorizadas debe considerarse que el Presidente de la República ha procedido sin autorización del Congreso

47

y, en consecuencia, ha invadido la esfera de la competencia legislativa. Sin embargo, el decreto ley pudo haberse dictado dentro del marco de la delegación o de la autorización pero el Poder Ejecutivo ha utilizado la autorización con fines dis­tintos a los que se propuso el Congreso. En este caso existe un abuso de poder por desviación de las finalidades perse­guidas con la delegación o la autorización.

Además de la potestad normativa que tiene el Poder Ejecu­tivo en virtud de una delegación o autorización hecha por el Congreso, el Presidente de la República, en Consejo de Mi­nistros, puede crear, modificar y suprimir servicios públicos. La Constitución condiciona esta facultad a que se cumplan los siguientes supuestos: a) Que exista urgencia comprobada en la creación, modificación o supresión de un servicio pú­blico; b) Que el Congreso no esté reunido, pues en este caso corresponde a las Cámaras dictar la ley respectiva creando, modificando o suprimiendo el servicio; y c) Que el Presidente de la República sea autorizado por la Comisión Delegada. (Ordinal ll 9 del articulo 190 de la Constitución).

La autorización de la Comisión Delegada del Congreso no debe confundirse con la autorización que dan las Cámuras en el caso previsto en el ordinal 89 del articulo 190 de la Cons­titución. Esta autorización se concede siguiendo el procedi­miento para la elaboración de la ley ordinaria. En cambio, en el caso de la autorización para crear, modificar o suprimir servicios públicos ella se concede mediante acuerdo de la Comisión Delegada. El decreto del Presidente de la República tiene la fuerza y el valor de una ley.

El sistema de autorizaciones legislativas está muy extendido err el mundo, sobre todo por la tendencia ~e confiar al Poder Ejecutivo todo lo relatiyo a la organización de los servicios pú­blicos. El Congreso autoriza al Ejecutivo Nacional para ejercer determinadas facultades sin necesidad de dictar para cada ca­so una ley especial. Y deja, a juicio del Ejecutivo Nacional, la oportunidad y conveniencia de hacer uso de la autorización.

48

Nuestra Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 22 de mayo de 1969, dijo que "en algunas de las leyes que or­ganizan y reglamentan el funcionamiento de los servicios pú­blicos se faculta expresamente al Poder Ejecutivo para crear, suprimir o modificar unidades de los servicios existentes de acuerdo con las necesidades de los administradores, lo que es lógico, si se tiene en cuenta que dichos servicios tienen que irse acomodando paula tinamente a los cambios determinados por la evo.lución natural del país". Dijo, asimismo, que cuando la autorización ya ha sido concedida en forma general no es necesario que se otorgue una nueva para el caso concreto.

Durante el funcionamiento de las Cámaras la materia rela­tiva a la creación, modificación y supresión de un servicio público está reservada a la ley formal. Pero durante el receso de las Cámaras, esta materia está reservada al Presidente de la República.

3.-LA FUNCION LEGISLATIVA EN EL ESTADO DE EMERGENCIA (8)

La Constitución venezolana (artículo 240) faculta al Jefe del Estado para declarar el estado de emergencia en caso de conflicto interior o exterior, o cuando existan fundados moti­vos de que uno u otro ocurran. Y en el articulo 241 se dis­pone que en caso de emergencia, de conmoción que pueda perturbar la paz de la República, o de graves circunstancias que afecten la vida económica y social, el Presidente podrá

(8) Véanse Cario J. Friedrich, Teor!a y realidad de la organización consti tucional democr6tica, Fondo de Cultura Económica, 1946, pág. 238 y siga.; Carlos S6nchez Viamonte, Ley Marcial y Estado de Sitio en el Oerecho Argentino, Ed itorial Perro!, 1957, pág. Xlll y sigs., Repertoire de Droit Public et Ad­mlnlstratil. ob. cit., págs. 176 y 177; Hermann Heller, La Soberanía , Uni­versidad Nacional Autónoma de México, 1965, págs. 154, 155, 206 y 211; M. Waline, Drolt Adminiatratil, Bt edición, Sirey, pág. 617 y siga.; Michel Dublaaon. La dlstlnction entre la legalité et !'opportunité dans la theorie du recours pour excea de pouvoir, Librairie Général de Droit et de Juriaprudence, 1958, pág. 175 y aigs.; Paul Bemard, La notion d'ordre public en d roit ad­mlnistratlf, Libralre Général de Droit et de Jurisprudence, 1962, pág. 91 y siga.; Edward S. Corwin, el Poder Ejecutivo, Editoriql Bibliogr6fica Argen­tina, 1959, pág1. 162-170. Ernesto Wolf, Tratado de Derecho Constitucional Venezolano, Tipografla Americana, 1945, Vol. !., pág. 384.

49

restringir o suspender las garanUas constitucionales, o algu­nas de ellas, con excepción de las consagradas en el articulo 58 y en los ordinales 3<? y 7<? del articµlo 60. La carta funda­mental exige que este decreto exprese los motivos en que se funda, las garantias que se restri.I'lgen o suspenden y si rige para todo o parte del territorio naci9nal. Asimismo, la pro­pia Constitución .ordena que el decreto que suspende o res­tringe las garantias se someta a la consideración de las Cá­mmas en sesión conjunta o de la Comisión Delegada, dentro de los diez dias siguientes a su publicación. Lo amplio de las facultades que se confieren al Jefe del Estado permite sostener que tanto el decreto mediante el cual se declara el estado de emergencia como el que suspende o restringe las garantías constitucionales son actos de natu'raleza legislativa.

En efecto, tradicionalmente el derecho constitucional venezo­lano ha recogido el llamado sistema de la "dictadura comi­sarial" mediante el cual, ante situaciones graves, se suspende total o parcialmente la Constitución in concreto, para proteger su existencia misma. "Desde siempre se ha repetido el argu­mento (sobre todo y con mayor frecuencia desde Lincoln) -dice Car! Schmitt- de que si la existencia de la Constitu­ción está amenazada, debe asegurarse mediante una suspen­sión temporal de la misma. La dictadura protege una deter­minada Constitución contra un ataque que amenaza echar abajo esta Constitución" (9). Car! J. Friedrích prefiere englo­bar en la locución "dictadura constitucional" a los distintos métodos contemporáneos de concentración de poderes para hacer frente a esas situaciones de magnitud y gravedad sin precedentes que amenazan la vigencia de la Constitución misma (10) .

En Venezuela la dictadura comisaria! sólo suspende las ga­rantias ciudadanas y r¡.o interruL1;¡e el funcionamiento de los

(9) Car! Schmltt, "La dictadura", ·Revista deo Occidente, 1968, pógs. 181 y 182. (10) Friedrlch, ob. cit .. póg. 234.

50

poderes públicos nacionales ni afecta las. prerrogativ".lS de éstos (articulo 241 de la Constitución). Durante el estado de emergencia el Congreso conserva su potestad legislativa como en tiempos normales. Pero la suspensión de garantías implica un acto de naturaleza legislativa porque mediante ella las leyes que tutelan los derechos subjetivos de los ad­ministrados quedan en suspenso temporalmente mientras el decreto de suspensión o restricción de garantias no sea re­vocado. Además, nuestra Constitución ha creado para estos casos excepcionales una distribución distinta de la función legisiativa. El Ejecutivo Nacional dicta el decreto de suspen­sión o restricción de garantías, pero dentro de los diez dias siguientes debe someterlo a la consideración de las Cáma­ras en sesión conjunta o de la Comisión Delegada, con el fin de que se ejerza un control político a posteriori. De esta manera, la Constitución obliga al Ejecutivo Nacional y al Congreso de la República a cooperar en una materia de gran importancia, pero al mismo tiempo impide que uno de ellos imponga su opinión al otro. Si no se logra esta cooperación, el Congreso reasume la función legislativa al no aprobar el decreto de suspensión o al revocarlo.

La jurisprudencia venezolana no se ha pronunciado sobre la admisibilidad de los recursos contra el decreto de suspensión de garantias. Por esta razón resulta indispensable fijar algu­nos criterios en esta materia. Como el decreto de suspensión o restricción de garantias tiene naturaleza legislativa, los re­cursos que contra él se intenten lo deben ser por las siguien­tes causas: a) cuando el decreto no llena las formalidades constitucionales (por ej. no se dictó en Consejo de Ministros o no se indican los motivos en que se fundamentó); b) cuando suspenda o interrumpa el funcionamiento de los poderes pú­blicos nacionales; c) cuando suspenda alguna de las garan­tias que la Constitución prohibe suspender o restringir. En cambio, somos de opinión de que el recurso es inadmisible cuando el recurrente lo que pretende es que la Corte Supre­ma de Justicia analice la existencia de los motivos o razones

51

del decreto. Este cmálisis sólo puede hacerlo el Congreso cuando le es sometido el decreto o cuando procede a revo­carlo por considerar que han cesado las causas que lo mo­tivaron. De aceptarse la otra tesis se convertiría la Corte Su­prema de Justicia en un tribunal politico para juzgar sobre las razones que tuvieron en cuenta los otros poderes del Es­tado para mantener el decreto de suspensión o restricción de garantí.as.

4.-DISTINTOS TIPOS DE LEYES

La Constitución crea varios tipos de !~yes.

a) La ley constitucional es dictada por el Congreso en los casos de enmienda y de reforma de la Constitución. (Ver los artículos 245 y siguientes). La ley constitucional tiene por ob­jeto garantizar la supremacía de la Constitución.

b) Las leyes orgánicas se encuentran en una jerarquía in­termedia entre la Constitución y la ley ordinaria.

La Constitución de 1961 introdujo por primera vez en la legis­lación venezolana esta categoría de leyes. Sin embargo, antes de la Constitución vigente, el legislador había dictado nume­rosas leyes a las que había calificado de orgánicas, tales como la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pero estas "leyes orgá­nicas" tenían la misma jerarquía de las leyes ordinarias y, por tanto, en caso de colisión de normas de una ley orgánica con las de una ley ordinaria no predominaba la ley orgá­nica sino que había que aplicar preferentemente la dispo­sición que, según la materia, constituyera la especialidad. En otras palabras, el conflicto de normas había que resolverlo de acuerdo con el criterio de la especialidad. Ahora la situa­ción es distintá. La ley orgánica ocupa una jerarquía inter­media entre la Constitución y la ley ordinaria porque las normas de esta ley, según el texto constitucional, deben so-

52

meterse a las normas de las leyes orgánicas. Por tanto, en caso de colisión debe aplicarse preferentemente la ley orgánica.

Se llama ley orgánica aquella que organiza el funcionamiento de algunos de los poderes del Estado y en virtud de una es­pecie de delegación por parte de la misma Constitución, sus normas tienen carácter constitucional. Su finalidad es des­arrollar los principios constitucionales y servir de base a las leyes ordinarias que, en conformidad con ellas, dicte el Con­greso. En efecto, la Constitución sólo establece las normas básicas de organización de los poderes públicos y deja al le­giskxdor la potestad de precisar, completar y desarrollar los principios constitucionales. Estas ideas están recogidas en al­gunos artículos de la Constitución: "la ley orgánica determina­rá el número y organización de los Ministerios y su respectiva competencia, así como también la organización y funciona­miento del Consejo de Ministros" (art. 193). La ley orgánica "establecerá las normas relativas a la competencia, organiza­ción y funcionamiento de los Tribunales en cuanto no esté previsto en esta Constitm;::ión" (art. 207). "La ley orgánica res­pectiva creará el Consejo de la Judicatura, cuya organización y atribuciones fijará ... " (art. 217). Pero, además, el articulo 26 de la Constitución contiene, de manera incidental, la de­finición de ley orgánica cuando dice que "La organización de los municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los prin­cipios constitucionales establezccm las leyes orgánicas nacio­nales .. . "

Ahora bien, el artículo 163 de la Constitución, que es el que introduce la categoría de las leyes orgánicas, no las define en razól'). de la materia, sino que se atiene a un criterio pura­mente formal. La calificación de ley orgánica no es ratione materiae sino que deriva de una determinación del constitu­yente o del legislador. "Son leyes orgánicas, dice el articulo 163, las que así denomina esta Constitución (determinación

53

del constituyente) y las que sean investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley" (determina­ción del legislador) . En esta definición, como en el caso de las leyes ordinarias, la Constitución acoge un criterio pura­mente formal. Sin embargo, la discrecionalidad del legislador para calificar una ley de orgánica no es absoluta. En primer término, debe tener en cuenta la materia de la ley. Es decir, la ley orgánica debe regular la estructura orgánica de los poderes u órganos constitucionales y el modo y forma de la actuación de éstos. En segundo lugar, la ley orgánica debe reglamentar alguna de las disposiciones de la Constitución. Este aspecto está recogido en el articulo 26 del texto constitu­cional. La creación y organización de un órgano que no tenga la categoría de constitucional no puede regulctrse por una ley orgánica. En este caso sería procedente una acción de inconstitucionalidad porque la ley orgánica no tiene un con­tenido material. En tercer término, la ley orgánica debe s~r­vir de base a leyes ordinarias. Esta idea está recogida en varias disposiciones constitucionales. La organización de los municipios se rige por la Constitución, por las leyes orgáni­cas y "por las disposiciones legales que en conformidad con aquéllas dicten los Estados" (art. 26). "Sólo por ley, y en con­formidad con la ley orgánica respectiva, podrán crearse ins­titutos autónomos" (art. 230) . Estas normas revelan que hay una materia que está regulada por leyes orgánicas y que las demás leyes que se dicten sobre esa materia deben atenerse a lo dispuesto en las leyes orgánicas. De aquí se deduce que una ley ordinaria no puede derogar o modificar una ley or~ · gánica en la materia regulada por ella. En caso de producirse un conflicto de normas, debe aplicarse preferentemente la norma de la ley orgánica, sin perjuicio de accionar de nu­lidad la ley ordinaria.

Sólo en el caso de las leyes orgánicas por determinación del legislador la Constitución exige unas formalidades comple­mentarias a las establecidas para la formación de la ley. La

54

ley orgánica debe ser calificada "por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respec­tivo proyecto de ley" (art. 163). Es decir, la Constitución exige que ambas Cámaras, como cuerpos colegisladores, hagan la calificación por la mayoría absoluta. En las leyes orgánicas por determinación del constituyente no se exige ninguna for­malidad adicional. Ella se rige pura y simplemente por el procedimiento para la formación de las leyes.

c) Las leyes ordinarias son aquellas que se dictan siguiendo el procedimiento pautado en los artículos 164 y siguientes de la Constitución. Sin embargo, dentro de esta categoría la Constitución distingue varios tipos: A) La ley de habilitación que es la ley mediante la cual el Congreso autoriza al Ejecu­tivo Nacional para dictar decretos leyes; B) Ley especial es aquella que regula un c;:aso determinado. Por ejemplo, la ley que coordine las distintas jurisdicciones existentes en el área metropolitana de Caracas; la que eleva a un Territorio Federal a la categoría de Estado; o la que aprueba un tratadc internacional o un contrato de interés nacional. Dentro de esta categoría deben incluirse aquellas leyes para las cuales la Constitución exige un trámite especial en el proceso de dis­cusión y de sanción. Por ejemplo, la ley que establezca la forma de elección y remoción de los Gobernadores de Estado debe ser admitida previamente por el Congreso en sesión conjunta por el voto de las dos terceras partes de sus miem­bros. Esta ley no está sujeta al veto del Presidente de la Re­pública: C) Los decretos leyes que son los que dicta el Presi­dente de la República previa autorización del Congreso, o los que dicta en estado de emergencia o para crear, modificar o suprimir un servicio público durante el receso de las Cá­maras.

5.- PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LA LEY ORDINARIA

a) La iniciatiya de la ley.-Un proyecto de ley puede ser presentado indistintamente en el Senado o en la Cámara de Diputados, excepción hecha de los proyectos de ley rela-

55

tivos a tratados y convenios internacionales que deben ser iniciados por ante el Senado y del proyecto de ley de presu­puesto y de todo proyecto concerniente al régimen tributario que deben ser iniciados por ante la Cámara de Diputados. Estas excepciones fueron tomadas del derecho n.orteameri­cano y del derecho inglés. En efecto, la Sección II del Ar­tículo II de la Constitución de los Estados Unidos dispone que el Presidente de la República: "tendrá facultad, por y con el consentimiento del Senado, para celebrar tratados". Y el "Parlament Act" de 191 1 dispuso que los "money billa" o proyectos financieros debían iniciarse en la Cámara de los Comunes careciendo la Cámara de los Lores de la potestad de modificarlos. Si estas particularidades se justifican en el Derecho norteamericano y en el Derecho inglés, carecen de justificación en el Derecho venezolano. Tanto el Senado como la Cámara de Diputados tienen un origen popular. Si bien el Senado representa a las entidades federales, ello no consti­tuye un peligro en la discusión de las leyes financieras. Esto resulta evidente cuando se piensa que el Senado conserva su carácter de Cámara colegisladora en la aprobación del presupuesto y de las leyes tributarias. En cuanto al Senado norteamericano, éste constituye un verdadero instrumento de control de la politica exterior ejecutada por el Presidente de la República. Y a!H la Cámara de Representantes no par­ticipa en la formulación de la política exterior. En cambio, en Venezuela, como los tratados deben ser aprobados mediante una ley, la Cámara de Diputados, como órgano colegislador, participa en pie de igualdad con el Senado en la formación de la voluntad internacional de la República.

La iniciativa de ley corresponde a los Congresantes, o a las Comisiones del Congreso, al Ejecutivo Nacional, a la Corte Suprema de Justicia en materia relativa a la organización y procedimiento judiciales y a un número de electores no me­nor de veinte mil. Sin embargo, la mayoria de las leyes que se inician ante las Cámaras tienen un origen ejecutivo. Las que tienen un origen congresorial han sido escasas. La Corte Suprema de Justicia nunca ha hecho uso de la facultad de

56

iniciar las leyes. Y los electores, a falta de una ley que regla­mente el ejercicio de este derecho, tampoco han presentado proyectos de leyes.

b) Discusión y sanción de la ley.-De acuerdo con el Regla­mento del Congreso, todo proyecto de ley debe recibir dos discusiones en días diferentes y en Cámara plena. Iniciado un proyecto de ley, el Presidente da cuenta a la Cámara y ordena remitirlo a la Comisión Permanente respectiva. Es materia de la competencia de esta Corrtisión, la admisión, el diferimiento o el rechazo del proyecto de ley y la de proponer modificaciones, adiciones y supresiones. Consideramos que la admisión, diferimiento y rechazo de un proyecto de ley es una decisión poHtica que sólo corresponde tomarla a la propia Cámara. Si bien es cierto que el proponente del Pro­yecto o cualquier congresante puede apelar ante la Cámara del rechazo o del diferimiento, también es cierto que es la Cámara, como órgano político, la que debe fijar la orienta­ción de la ley aceptando, rechazando o difiriendo las alter­nativas políticas acogidas en el proyecto de ley. En la prác­tica parlamentaria cuando se pone en consideración de la Cámara el artículo primero del proyecto de ley se abre un debate sobre la admisión. Por estas razones consideramos que la admisión, diferimiento o rechazo de un proyecto de ley debe hacerse en la primera discusión de la ley. Tomada esta decisión política, la Comisión Permanente debe discutir la ley artículo por artículo, con el asesoramiento de los órga­nos asesores del Congreso y debe presentar a la Cámara, para la segunda discusión, el resultado del estudio hecho en la Comisión. De acuerdo con el Reglamento del Congreso, la primera discusión debe hacerse artículo por articulo y la segunda discusión debe efectuarse por capitulos o por seccio­nes. Si no hubiere ningún congresante inscrito para intervenir en la segunda discusión, la Presidencia de la Cámara deberá declararlo aprobado.

Aprobado el proyecto de ley en la primera Cámara se pasa a la segunda Cámara donde igualmente debe recibir dos

57

discusiones, a menos que sea declarado de urgencia, en cuyo caso s6lo recibirá una discusi6n. La segunda Cámara puede aprobar el proyecto de ley sin modificaciones. En este caso el proyecto queda sancionado como ley. En cambio, si la segunda Cámara introduce modificaciones al proyecto, éste debe pasar a la primera Cámara, la cual puede aceptar las modificaciones, en cuyo caso el proyecto queda sancionado como ley, o puede rechazarlas total o. parcialmente. En este caso, las Cámaras se reúnen en sesi6n conjunta y deciden por mayoría de votos lo que fuere procedente respecto de los artículos en que hubiere discrepancias y de los que tuvieren conexi6n con éstos, pudiendo acordarse una redacci6n dife­rente de las adoptadas en una y otra Cámara. Resueltas las discrepancias, el proyecto queda sancionado como ley. Se considera que la ley está sancionada cuando ambas Cá­maras están de acuerdo en el texto de la ley.

e) La promulgación.- (11) La ley queda promulgada al pu­blicarse en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela con el correspondiente "Cúmplase'' (art. 174 Const.). Esta disposici6n c.:onstitucional entiende por promulgaci6n no sola­mente el acto por el cual el Presidente de la República ates­tigua la regularidad del procedimiento de elaboraci6n de la ley y, en consecuencia, ordena que se ejecute (promulgaci6n en sentido estricto), sino también la publicaci6n de la ley que es el medio por el cual se da a conocer al público la existencia de la ley y su promulgaci6n.

El Presidente de la República debe promulgar la ley dentro de los diez días siguientes a aquel en que la haya recibido (art. 173 Const.). Sin embargo, si se trota de una ley apro­batoria de un tratado internacional queda a criterio del Eje­cutivo Nacional la oportunidad en que· deba ser promul­gada. (art. 176 Const.). Cuando el Presidente de la República

(11) Salvatore Barthol!n!, La Promulgaziono, Giuffr6, 1955.

58

no promulgue la ley en el plazo fijado, el Presidente y el Vice-Presidente del Congreso deben proceder a su promul­gaci6n.

d) El veto presidencial.- (12) La Constituci6n confiere al Presidente de la República la facultad de pedir a l Congreso, dentro del plazo fijado para la promulgaci6n, la reconside­ración de la ley. Esta facultad se le reconoce al Presidente de la República como un medio de control sobre el proceso de formación de la voluntad legislativa y nunca como una terce­ra rama del Congreso. En efecto, la ley es perfecta desde el momento mismo en que queda sancionada por las Cámaras. El veto se produce después que el proceso de formaci6n de la voluntad legislativa ha terminado.

Hay tres tipos principales de veto: el veto susl)9nsivo, el tras­lativo y el calificado. Se llama veto suspensivo aquella fa­cultad concedida al Jefe del Estado para oponerse a la pro­mulgación de una ley. Esta oposición es s6lo temporal, pues si el Parlamento en dos o tres legislaturas sucesivas insiste en mantener el texto de la ley. ella entra en vigencia sin lo promulgaci6n del Jefe del Estado. Es decir, que los efectos de la ley se suspenden mientras el Congreso insista en dos o tres legislaturas sucesivas en la aprobaci6n de la ley.

El veto traslativo es aquel mecanismo constitucional que re­suelve los conflictos que puedan suscitarse entre el Parla­mento y el Jefe del Estado con ocasi6n de una ley, trasla­dando a un tercer 6rgano, por lo general el pueblo, la decisi6n sobre la promulgaci6n de la ley. En efecto, cuando el Jefe del Estado recibe una ley votada por las Cámaras y estima que la ley es inoportuna o inconveniente puede remitirla de nuevo a las Cámaras para su reconsideraci6n. Pero si las

( 12) Fausto Cuocolo, ll Rinvlo Pre•ldonciale nella Formazione della Loggi, Giuffrll, 1955, pág. 60 y siga.; Edward S. Corw!n, ob. cit., pág. 312 y sigs.; J. Story, Comentarlo sobre la Conslituci6n Federa l de loa Estados Unido•, Buenos Airea, 1881, Vol. ! , pág. 340 y siga.; Wolf, ob. cit .. Vol. 1, pág. 384.

59

Cámaras insisten, el Jefe del Estado puede acudir al pueblo, mediante un referéndum, para que decida este conflicto de poderes. El veto traslativo fue consagrado en la Constitución alemana de 1919, mejor conocida con el nombre de Constitu­ción de W eimar.

El veto calificado se llama así porque la oposición del Jefe del Estado a una ley sancionada por las Cámaras sólo puede vencerse mediante la reaprobación de la ley por una mayoría calificada. Es te tipo de veto está consagrado en la Constitu­ción de los Estados Unidos. La Sección VII del Capítulo I de esta Constitución dice lo siguiente: "Todo proyecto de ley que haya aprobado la Cámara de Representantes y el Se­nado, antes de convertirse en ley será presentado al Presi­dente de los Estados Unidos; si él lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá, con sus objeciones a la Cámara en la cual tuvo origen, la que dará entrada íntegra a las objeci0-nes en su diario y procederá a reconsiderarlo. Si después de tal reconsideración dos terceras partes de aquella Cámara convinieran en aprobar el proyecto, éste será enviado, con­juntamente con las objeciones, a la otra Cámara, por la cual será también reconsiderado; 1 si fuere aprobado por los dos tercios de esta Cámara, se convertirá en ley".

El artículo 173 de la Constitución venezolana ·regula la mate­ria relativa al veto presidencial. Este artículo dispone que la reconsideración de la ley la puede pedir el Presidente de la República previo acuerdo del Consejo de Miajstros. La recon-· sideración la pide el Presidente de la República en una ex­posición razonada dirigida al Congreso. En ella se puede pedir que el Congreso modifique algunas de las disposiciones de la ley aprobada o que le levante la sanción a toda la ley o parte de ella. Corresponde a las Cámaras en sesión con­junta conocer de las objeciones del Presidente de la Repú­blica. Si la ley fuere reaprobada por las dos terceras partes de lbs miembros presentes, el Presidente deberá promulgar la ley dentro de los cinco dias siguientes a su recibo, sin po-

60

der formular nuevas observaciones. En este caso se trata de un ti.pico veto calificado.

Sin eroPargo, cuando la ley es reaprobada por las Cámaras en sesión conjunta por la mayoría de sus miembros, el Pre­sidente de la República puede optar entre promulgar la ley o devolverla de nuevo al Congreso para una última reconsi­deración. Si el Congreso vuelve a reaprobar la ley por simple mayoría, el Presidente de la República tiene que promul­garla dentro de los cinco días siguientes a su recibo. En este caso no hay p ropiamente hablando un veto sino un reenvio. Las Cámaras en sesión conjunta pueden rechazar las obje­ciones del Presidente de la República por simple mayoria.

Además del veto calificado y del reenvío, la Constitución prevé un veto traslativo. Cuando la objeción formulada por el Presidente de la República a la ley se fundamenta en ra­zones de inconstitucionalidad y el Congreso rechaza la obje­ción, el Presidente de la República puede recurrir ante la Corte Suprema de Justicia para que se pronuncie sobre la inconstitucionalidad alegada. Si la Corte negare el pedimento presidencial o no decidiere dentro del término de diez días, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación del Presidente de la República, éste deberá promulgar la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión de la Corte o al vencimiento de dicho término.

e) La publicaci6n.-La publicación de la ley debe hacerse en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela o en la Gaceta del Congreso cuando no fuere posible la publicación en aquélla.

El efecto obligatorio de la ley comienza a partir de la publi­cación de la ley en la Gaceta Oficial o en la Gaceta del Con­greso, según el caso, o a partir de la fecha posterior que ella misma indique (art. l 9 Cód. Civ.). Sin embargo, la ley que establezca o modifique un impuesto u otra contribución de-

61

berá fijar un término previo a su aplicación. Si no lo hiciere, no p odrá aplicarse sino sesenta dias después de haber que­dado promulgada (art. 226 Const. ). Es decir, que la ley im­positiva nunca entra en vigencia a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial sino a partir de la fecha que ella misma indique o a partir de sesenta días después de haber quedado promulgada, si no indicare fecha.

f) Abrogación de la ley.-"Las leyes sólo se derogan por otras leyes", dice el articulo 177 de la Constitución. Este prin­cipio responde a la teoria del acto contrario, es decir, que el derecho de derogar o revocar un acto corresponde a la misma autoridad que lo dictó. Como la ley es un acto del Congreso, sólo el Congreso puede derogar o abrogar las leyes. La abro­gación puede ser expresa cuando la propia ley derogatoria as[ lo establece. Y puede ser tácita cuando las disposiciones de la ley antigua parecen incompatibles con las de la ley nueva. Sin embargo, las leyes generales no pueden ser dero­gadas de manera tácita por las leyes especiales. Cuando una norma de una ley general está en contradicción con una norma de una ley especial debe aplicarse ésta preferen­temente en las materias que constituyen la especialidad.

El principio de que las leyes sólo se derogan por otras leyes sufre una grave modificación con los decretos-leyes. En estos casos es el Presidente de la República, en Consejo de Minis­tros, quien deroga la ley. Sin embargo, es de observar que en los casos de emergencia no se trata de abrogación de la ley sino más bien de suspensión de la ley mientras subsis­tan las causas que originaron la emergencia

62

CAPITULO 111

LA FUNCION DE CONTROL DEL CONGRESO

..

1.-Justificación del control. 2.-El control pollüco. 3.- El con­trol financiero: a) Aprobación de la ley de presupuesto; b) El Plan de la Nación: c) La Contraloria General de la República.

1.-JUSTIFICACION DEL CONTROL

En un sistema de separación rigida de poderes al Congreso sólo le corresponderia ejercer la función legislativa. Sin em­bargo, en ningún sistema politico ha sido posible confinar al Parlamento en su función natural de elaborar la ley. El cons­tituyente se ha visto obligado, por razones de conveniencia, a confiarle ciertas funciones que, desde el punto de vista material, entrarian dentro de la !unción ejecutiva, tales como la autorización o aprobación de ciertos actos, (contratos y tratados), la autorización para el nombramiento de embaja­dores, 1a remoción de los Ministros a través de la censura porlamentaria, etc. En efecto, en los albores del Estado de Derecho, el Parlamento tenia necesidad de controlar la formcr en que el Poder Ejecutivo aplicaba la ley y para ello se cons­tituyeron comisiones encargadas de velar porque el gobier­no cumpliera con el imperio de la ley. Pero bien pronto esta función de control se entendió como la facultad de criticar los actos del Poder Ejecutivo y de orientar la politica del go­bierno. De esta manera el control evoluciona hacia un diálogo entre gobierno y oposición (1).

Ul Ancir6 Chandemagor, Un parlement., pour quol lalre?, Galllmard, 1967, p6g. 63 y aiga.; Unlon Interparlamentaire, Parlement•, P.U.F., 1966, p6g. 303 'f

65

rJ 1

La funci6n de control de los parlamentos sobre el Gobierno es distinta según se trate de un régimen parlamentario o de un régimen presidencialista. En el primero, el gobierno ema­na de la Asamblea, que es la que fija la orientaci6n de la política a seguir y en consecuencia, los Ministros no pueden gobernar sin la confianza del Parlamento. En cd'mbio, en un régimen presidencialista, con separación rigida de poderes, el Presidente de la República es el jefe del gobierno y sus Ministros sólo son responsables ante él. No obstante estar los Ministros desvinculados del control directo del Congreso, las comisiones senatoriales, con sus facultades de investigación, controlan la administración y evitan los abusos que pudieren cometerse. Las comisiones senatoriales investigan las irregu­laridades administrativas y las hacen públicas cuando consi­deran que ellas existen.

La Constitución venezolana consagra un sistema presidencia­lista mixto. Es decir, combina instituciones presidenciales con instituciones parlamentarias. Este hecho impone un análisis sobre la naturaleza y limites del control del Congreso sobre la Administración Pública Nacional (art. 139 Const.).

La Constitución dispone que el Congreso ejerce, además de la función legislativa, el control de la Administración Pública Nacional. Cuando la Constitución emplea la expresión Ad­ministración Pública Nacional lo hace como sinónimo de Poder Ejecutivo Nacional. De esta manera se excluyen del control del Congreso los actos del Poder Judicial y del Poder Electoral y los actos del Poder Ejecutivo Estadal, de las Asam­bleas Legislativas y de los Concejos Municipales. Empero, en materia electoral el Congreso puede ordenar una investiga­ción para comprobar irregularidades en la elección de un Senador o Diputado a efecto de ejercer la p otestad de cali­ficar a sus miembros. Sin elementos de juicio la Cámara no puede juzgar sobre la validez de la elección de sus miembros.

66

eigs.; Duvenger, Maurice, Inatitutione Politiquee et Droit Constitutionnel, P·.u.F., 1962, pág. 609 y eiga.; Siebel Giron, El Control Fieccil, 1968, pág. 77 y siga.; Pierre Bauchet, La Planilication Francaiae, Seuil 1962, pág. 129

y alga.

2.-EL CONTROL POUTICO

Este tipo de control constituye un juicio de valor emitido por las Cámaras sobre un acto del Poder Ejecutivo Nacional y que puede acarrear la remoción del Ministro. Este control es siempre a posteriori porque se ejerce una vez producido el acto de gobierno o de administración. Si fuere posible un control a priori sobre la actividad gubernativa o adminis­trativa del Poder Ejecutivo, la iniciativa de la decisión poli­tica o administrativa se trasladaria del Poder Ejecutivo al Congreso. Con ello se cambiaria la naturaleza del régimen. En vez de un sistema presidencialista mixto tendriamos un régimen convencional o de asamblea.

El control politico supone un juicio técnico y un juicio poli­tice. Las Cámaras, antes de prÓceder a emiÚr su juicio pol1-tico, tienen que recabar toda la información necesaria que fundamente la decisión contralora. Para ello se valen de las preguntas, de las interpelaciones, de las mociones y de las encuestas y de las Comisiones Permanentes y de investiga­ción. El resultado de la investigación puede llevar a la Cá­mara de Diputados a votar una moción de censura contra el Ministro. Si esta moción es aprobada por las dos terceras partes de los Diputados presentes se produce la remoción del Ministro. El arma del voto de censura para el control de la adminisfraci6n supone un uso moderado y ponderado. El uso abusivo de este recurso provoca inestabilidad pol1tica, tan necesitada en estos paises en via de desarrollo, además de que desprestigia el arma más importante del control politice. Sin embargo, la necesidad de obtener un voto calificado de las dos terceras partes de los Diputados presentes para que la censura acarree la remoción del Ministro hace ineficaz, en la prqctica, esta arma de control. Resulta sumamente dificil reunir los votos necesarios para oHener lct remoción. En la historia política de Venezuela no se conoce el caso de un Ministro que haya sido censurado por las dos terceras partes de los Diputados presentes.

67

Para que la Cámara pueda ejercer eficazmente esta funci6n de control requiere estar informada. La información proviene generalmente del Poder Ejecutivo, ya sea por mandato de la Constitución, a petición de las Cámaras o a iniciativa del Pre­sidente de la República o de los Ministros. También la in­formación puede ser recabada por las Cámaras de los par­ticulares o de otras entidades oficiales. Por mandato de la Constitución, el Presidente de la República debe presentar anualmente a las Cámaras reunidas en sesión conjunta un Mensaje en que da cuenta de los aspectos politicos y admi­nistrativos de su gestión durante el año inmediatamente an­terior. Igualmente cada Ministro presenta anualmente una Memoria razonada y suficiente sobre la gestión del Despa­cho en el año civil inmediatamente anterior y sobre los pla­nes para el año siguiente, y una cuenta de los fondos que hubiere manejado. Además del Men~aje anual, el Presidente de la República puede dirigirse al Congreso para informarle sobre la politica que está siguiendo o para pedirle que vote determinadas medidas. Por otra parte, los Ministros tienen derecho de palabra en las Cámaras (art. 199 Const.) lo que les permite hacer declaraciones politicas y exponer los planes de su Despacho. Estas declaraciones de los Ministros no pro­vocan necesariamente un debate en la Cámara. Empero, ellas pueden originar un debate si la Cámara estima conveniente hacer un pronunciamiento sobre la declaración ministerial. Pero este debate se desarrollará si se aprueba una moción en tal sentido.

Son, sin embargo, los mecanismos parlamentarios de infor­mación los que permiten un control regular de la adminis­tración pública. La interpelación es el procedimiento de infor. mación y de control más usado en los sistemas parlamen­tarios clásicos. La interpelación consiste en una petición diri­gida a un Ministro por un Senador o Diputado para que explique su conducta o exponga la política seguiida por su Despacho. La interpelaci6n persigue promover un debate ge­neral sobre la política del gobierno o sobre la conducta del

68

Ministro. Este debate puede terminar con el voto de censura para el Ministro o con un voto de satisfacción.

Las preguntas son también procedimientos de información y de control. Se diferencian de la interpelación l'ln que las pre­guntas no comportan una sanción. En cambio, la interpelación · puede dar origen a un voto de censura. Las preguntas con­sisten en solicitar aclaraciones a los Ministros sobre determi­nados hechos. El Senador o Diputado que desee preguntar a un Ministro debe indicar si desea que éste conteste por escrito u oralmente.

Si la interpelación es el medio normal de información y con­trol en los paises de régimen parlamentario, las Comisiones de investigación son los instrumentos normales de control en un régimen presidencialista. La potestad de investigación de las Cámaras y de sus Cotnisiones está regulada en los ar· ticulos 160 y 161 de la Constituci6n.

La investigaci6n tiene por objeto recabar toda la información necesaria para que la Cámara pueda emitir un juicio politico fundamentado. La investigación comprende la recopilación de datos de todo orden, el testimonio de funcionarios públicos o de particulares y los informes técnicos de los organismos ase­sores de las Cámaras. Los funcionarios públicos están obliga­dos a suministrar a las Cámaras o a sus Comisiones las in· formaciones y documentos que requieran para el cumplimiento de sus funciones. Esta obligación tiene un límite: los docu­mentos secretos. Asi como en una interpelación un Ministro puede negarse a contestar alegando que su respuesta puede comprometer la seguridad del Estado, como seria el caso de que revelara secretos militares, asi también un funcionario público puede alegar que el documento que se le pide es secreto y, en consecuencia, no puede suministrarlo. El Esta­tuto Orgánico de Ministerios y el Código Penal prohiben a los funcionarios suministrar informaciones y documentos.

69 ,,1

La investigaci6n no suspende del ejercicio de sus funciones al Ministro o al funcionario investigado ni paraliza el proce­dimiento administrativo o el acto administrativo que se in­vestiga. La finalidad de la investigación, como hemos dicho, es solamente la de recopilar informaci6n. Por este motivo no debe confundirse la funci6n de investigaci6n con la funci6n de control. Aquélla tiene por objeto proveer a las Cámaras de los elementos de juicio para ejercer el contról político, o sea, para votar una moci6n de censura.

De la investigaci6n puede resultar que un Ministro o un fun­cionario ha cometido un delito penal. En este caso, la Cámara debe oficiar al Fiscal General de la República para que in­tente la acci6n penal. También puede aparecer de la inves­tigaci6n que se han cometido irregularidades administrativas que hacen nulo el acto o el procedimiento. En este caso debe también dirigirse al Fiscal General de la República para que interponga el correspondiente recurso de ilegalidad o incons­titucionalidad, pues a este funcionario le corresponde velar por el correcto cumplimiento de las leyes. En fin, si la Cámara estima que de los hechos investigados se deriva una respon­sabilidad poHtica para el Ministro procederá a censurarlo.

Hay legislaciones como la francesa, que disponen que la in­vestigaci6n iniciada por una autoridad judicial hace cesar la investigaci6n parlamentaria. Esta posibilidad está negada en el articulo 161 de la Constituci6n. Este articulo permite que las investigaciones judicial y parlamentaria se inicien y se continúen paralelamente.

3.- EL CONTROL FINANCIERO

El control parlamentario sobre la actividad financiera se ejer­ce a través de la aprobaci6n de la ley de presupuesto, del control del plan econ6mico y social y del control de los in­gresos, gastos y bienes nacionales.

A) La aprobación de la ley de presupuesto.-Toda politica implica un gasto. La poÜtica de viviendas o la politica de comunicaciones exigen una serie de recursos para poderlas

70

ejecutar. Mediante la aprobación del presupuesto el Congreso ejerce un control previo sobre la poHtica que va a desarrollar el Ejecutivo Nacional. El control financiero consiste en con­seguir que en la aplicación de la política se observe la debida economía.

Para poder ejercer un control previo eficaz se requiere que las Cámaras tengan un servicio de información económica y financiera similar o mejor al que posee e l Poder Ejecutivo. Como esto no es posible, la discusi6n de la ley de presu­pµesto suele derivar hacia una discusi6n de la política del Ministerio y no sobre el costo de esa politica. En otros casos, la discusi6n versa sobre détalles de carácter local o sobre reivindicaciones electorales o demagógicas.

La política financiera del Estado resulta del concurso de vo­luntades del Ejecutivo Nacional que prepara el Proyecto de Presupuesto y del Congreso que es el encargado de su apro­baci6n. Por est<l razón las Cámaras pueden aumentar o dis­minuir los gastos, pueden aiitorizar otro3 no incluidos en el Proyecto de Presupuesto y pueden suprimir los previstos en el Proyecto. La única limitación a esta potestad legislativa es que las Cámaras no pueden autorizar gastos que excedan del monto de las estimaciones de ingreso del respectivo pro­yecto de Ley. En Inglaterra es una costumbre establecida que la Cámara de los Comunes no puede aumentar los gas­tos. Por otra parte, como toda reducción en los gastos puede origmar que el Gobierno plantee una cuestión de confianza, el control previo sobre la actividad financiera del Gobierno ha sido abandonado por el Parlamento inglés. En Venezuela la discusión de la ley de presupuesto se efectúa apresurada­mente y, por lo general, el Senado tiene que aprobarla en uno o dos días. Las modificaciones que se introducen son siempre muy secundarias y po afectan la estructura de los gastos ni la ·orientación de la política del gobierno. En cierto sentido, nuestras Cámaras han abdicado a la función de con­trol financiero.

71

Ultimamente se ha observado una tendencia en ciertas Comi­siones Permcmentes a querer imponer al gobierno una deter­minada orientación del gasto público. Esta tendencia es con­traria a los semos principios que rigen la distribución de com­petencias entre los poderes públicos.

Sin embargo, si nuestras Cámaras carecen de los medios in­dispensables para ejercer el control previo sobre la actividad financiera del gobierno, poseen, no obstante, varios instru­mentos para ejercer el control a posteriori. En efecto, cada Ministro debe presentar anualmente a las Cámaras la cuenta de los fondos que hubiese manejado y el Contralor General de la República debe presentar cada año un informe sobre la Cuenta o Cuentas de los Ministros. En base a esta infor­mación las Cámaras podrian ejercer un valioso control sobre la ejecución del presupuesto. Sin embargo, las Cámaras no estudicm ni analizcm las Cuentas Ministeriales ni prestan mu­cha atención al informe del Contralor General de la Repú­blica. De esta manera la función financiera del Estado se ha venido haciendo función exclusiva del Gobierno y donde la participación del Congreso es simplemente formal.

B) El Plan de la Nación. La Constitución venezolana no es­tablece ningún mecanismo de control parlamentario sobre la elaboración, aprobación y ejecución del Plan de la Nación. La única mención constitucional está contenida en el articulo 191 que regula lo materia relativa al mensaje presidencial. Alli se dice que en su Mensaje el Presidente "expondrá los lineamientos del plan de desarrollo económico y social de la Nación". De esta mención se puede deducir que es función del Presidente de la República la elaboración y aprobación del plcm, pues es práctica parlamentaria que el Mensaje del Presidente de la República no se discute. En todo caso esta discusión debe hacerse en las Cámaras reunidas en sesión conjunta, pues es a este cuerpo cmte quien el Presidente pre­senta su mensaje.

Sin embargo, consideramos indispensable que en el organis­mo de planificación (CORDIPLAN) tengcm representación las

72

Cámaras Legislativas y que el Congreso tenga la oportuni­dad de discutir los grandes lineamientos de la politica eco­nómica y social. Para ello es ur~ente un cambio de la legisla­ción en materia presupuestaria. El principio de la cmualidad dél presupuesto debe ser sustituido por el principio del presu­puesto plurianual o del presupuesto dclico con el .objeto de adaptar el ciclo financiero al ciclo económico.

Un presupuesto plurianuat combinado con presupuestos anuales· permite a las Cámaras discutir e l Plan de la Nación. Como los planes económicos se dictan para ejecutarse en cuatro o cinco años, los créditos necesarios deben votarse igualmente por cuatro o cinco años. De esta manera. las Cá­maras participan en la aprobación del Plan de la Nación y pueden controlar .su ejecución. Empero, para que el presu­puesto plurianual no esté sujeto a los vaivenes de la vida par­lamentaria es indispensable disponer que las Cámaras no puedan revisar los créditos votados, a menos que medie una solicitud del Ejecutivo Nacional o se produzca una grave crisis económica que imponga una revisión en la estimación de los ingresos.

C) La Contralorla General de la República. Ante la imposi­bilidad en que se encuentran las Cámaras de vigilar la eje­cución presupuestaria y de controlar que los créditos se des­tinen a las obras y servicios indicados en la ley, se creó la Contraloria General de la República, que es un órgano per­manente de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, asi como de las operaciones re­lativas a los mismos (art. -234 Const).

Una de las funciones del Estado es precisamente la función de control politico y financiero. Una de las preocupaciones principales de la teoria del Estado de Derecho es justamente la que se centra en los medios para moderar y limitar el po­der que ejercen el Ejecutivo y el Legislativo. Es tanta la im­portancia que tiene la función de control que hay autores

73

1~11

que han añadido el poder contralor a la clásica división tri­partita de poderes. (2)

Nuestra Constitución se inclina por hacer de la Contralor1a General de la República un auténtico poder contralor. Para ello la ha dotado de autonomía funcional al igual que a los otros poderes. Debe entenderse por autonomía funcional el auto-gobierno interno. Es decir, la capacidad jurídica para darse su propio ordenamiento jurídico sin influencias o inter­ferencias extrañas, en especial las provenientes de los otros poderes. Así la autonomía del Congreso se refleja en su po­testad reglamentaria y la autonomía del Poder Judicial en los distintos mecanismos destinados a garantizar la libertad de decisión del Juez. La autonom1a funcional de la Contra­loría tiene por objeto garantizar a este órgano del Estado completa independencia en su función de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales. Esta independencia se ejerce no solcmente frente al Poder Ejecutivo sino también frente al Congreso y ol Poder Judicial cuando se trata de controlar los gastos hechos por estos po­deres.

Como a toda función corresponde un órgano, la función con­tralora corresponde en Venezuela a la Contraloría General de la República. Ahora bien, como este órgano se ha creado para suplir las deficiencias del control parlamentario en ma­teria financiera, la Constitución ha dispuesto que, no obs­tante su autonom1a funcional, la Controlaría sea órgano auxi­liar del Congreso en su función de control sobre la Hacienda Pública. Es decir, la Contraloría es una réplica del control financiero del Congrei¡;o, sin llegar a sustituirlo. Por esta ra­zón tiene que actuar como órgano auxiliar en los casos en que así lo dispongan las Cámaras. Esto no quiere decir que la Contralorla es un órgano dependiente del Congreso. La circunstancia de que e~ nombramiento de los Embajadores requiera de la autorización del Senado no significa que ellos

(2) Karl Loewenateln, ob. cit. pág. 62 y siga. Gerard Bergeron, Fonctionneinent de L'Etat. Ubrerla Armand Colln, 1965, pág. 35 y eigs.

74

dependan del Poder Legislativo. Todos los poderes colaboran para que el Estado pueda alcanzar sus fines. La Contralor1a está obligada constitucionalmente a colaborar con el Con­greso en el control financiero de la administración pública. Esta colaboración aparece claramente expresada en la obli­gación que tiene este órgano de control de elaborar un infor­me anual a las Cámaras sobre la Cuenta presentada por los Ministros. Este informe tiene como finalidad facilitar el control parlamentario sobre los gastos públicos.

La Contraloría ejerce un control previo y un control a poste­riori sobre los gastos públicos. El control previo consiste en analizar la legalidad del gasto, es decir, si está previsto en la ley de presupuesto o en un crédito adicional y en examinar la sinceridad del gasto, es decir, determinar si los precios y costos de la obra o servicio son los corrientes en el mercado. El control a posteriori se ejerce para comprobar si la obra o el servicio realmente se hizo o se prestó y si esa realización se ajustó a las estipulaciones legales o conttactuales.

75

=

µ:¡ C

\ en o !>

en

>

E==! ~

~

p:: g

!> ~

::::> ~~

1-

~~

o:: <(

en U

u O

en E-< ~

u ,_:¡

~

en o ,_:¡

!.-Concepto de acto privativo. 2.-Los reglamentos de las Cámaras. 3.-La calificación de los miembros de la Cámara: a) la propia Cámara verifica los poderes; b) el contencioso electoral ejercido por la Corte Suprema de Justicia. 4.- La renuncia del mandato parlamentario: a) la renuncia: b) la caducidad. 5.-La policía de la Cámara. 6.-La autonomía financiera.

1.- CONCEPTO DE ACTO PRIVATIVO (1)

La Constitución venezolana de 1961 ha introducido en el de­recho parlamentario patrio la categoria de los intema corporis bajo el nombre de acto privativo (art. 158 Const.). Los ante­cedentes más remotos de esta disposición los encontramos en las Constituciones de 1830 y 1858 que establecian que las "resoluciones privativas de la Cámara no necesitan la sanción del Presidente de la República ni del consentimiento de la otra" (arts. 76 y 37 respectivamente). Esta disposición desaJ.Ja­reci6 en las Constituciones posteriores hasta reaparecer en la vigente.

(1) V~rga, Sindicato sugli interna corporis e poteri d i indagine della Corte Cons­tltuzionale, Glurisprudenza Constituzionale, 19~9. p6g. 994: Francisco Cam­pos, Direito Costitucional, Edicao Livraria Freinlas Bastos, 1956, Vol. Il, pág. 119 y siqs.; Mario Boneschi, Problemi dil Procedimento Legislativo e della sua slndlcabilita giurisdizionale, Revista di Diritto Processale. Año XV, N9 4 pág. 591, Piero Calamandrei y Alezandro Levl. Comentarios sistem6ticos della Conatituzione italiana, pág. 103; Marce! Prelot, Cours de Broit Parle­mentaire, Cours de Dro!t, 1958, Emil Blamont, Techniques Parlemenlairea, P.U.F. 1958.

79

Los actos privativos son aquellas normas o disposiciones in­ternas de los cuerpos legislativos destinados a organizar el funcionamiento de las Cámaras. Tales actos se dictan con la finalidad de garantizar la autonom!.a funcional del Congreso. Entre sus caracter!.sticas podemos señalar las siguientes: a) Son normas o disposiciones emanadas de los propios cuer­pos legislativos en uso de su potestad normativa interna; b) Los destinatarios de estas ·normas internas son los propios congresantes o los terceros que se encuentran en relación directa con aquéllos! c) Corresponde a la propia Cámara interpretar el sentido y alcance de las normas internas. La Cámaro actúa como juez de única instancia.

La autonom!.a funcional de las Cámaras opera no sólo frente a los otros poderes del Estado sino incluso frente a la otra Cámara. En tal sentido, los actos privativos no están someti­dos al veto, examen o control de los otros poderes (art. 159 Const.). Si el Presidente de la República pudiere vetar algu­no de estos actos, la autonom!.a funcional de las Cámaras estar!.a sometida a un elemento extraño, como es la voluntad presidencial. Asimismo, si una de las Cámaras al darse su autogobierno tuviere necesidad de pedir el consentimiento de la otra Cámara, la más numerosa impondr!.a siempre su voluntad a la menos numerosa. Por último, si los órganos jurisdiccionales pudieren intervenir en la vida interna de las Cámaras con el objeto de controlar el ejercicio de sus potes­tades normativas internas o la interpretación de su régimen interno, estos órganos entrar!.an en el examen de una nor­mativa que agota sus efectos en el ámbito interno del Parla­mento. Nuestro máximo Tribunal ha dicho en sentencia de 12 de junio de 1968 lo siguiente: "El Constituyente de 1961 quiso que los cuerpos legislativos actuaran sin trabas ni interfe­rencias en su funcionamiento y que el reglamentar éste tu­vieran como únicas limitaciones las establecidas por la Cons­titución. El control jurisdiccional de este Supremo Tribunal sobre los actos de los otros Poderes del Estado debe ser ejer­cido con el sano esp!.ritu de mantener y respetar el principio

80

de la separaci6n de Poderes, sin invadir la órbita de la pro­pia actividad del Poder Ejecutivo o del Legislativo. Si este Supremo Tribunal actuara en forma diferente, invadir!.a la esfera privativa de las funciones de otros Poderes, exceder!.a sus facultades de control jurisdiccional y, lejos de cumplir su elevada misión de afianzar la justicia, crear!.a un clima de recelo y desconfianza, contrario al principio de colaboración entre los Poderes Nacionales esta blecido en el articulo 118 de la Constitución".

Sin embargo, si las Cámaras en ejercicio de sus a tribuciones privativas incurren en extralimitación de atribuciones enton­ces estos actos pueden ser recurridos ante la Corte Suprema de Justicia por inconstitucionalidad. Ha dicho esta Corte: "Autoridad es potestad o facultad para ejercer determinadas funciones públicas. La Constitución califica de usurpación la extralimitación de atribuciones, considera ineficaz toda au­toridad usurpada y declara nulo sus actos. Ante esta disposi­ción absoluta, tajante e ilimitada no cabe distingos. Tanto usurpa autoridad el Director de un Ministerio que asume funciones privativas del Ministro, como si éste ejerciere las que corresponden a otro Ministerio" (S. 12 junio 1951, G. F. N<? 8, pág. 33). De acuerdo con esta jurisprudencia de nues­tro máximo Tribunal, existe extralimitación de atribuciones cuando el titular de un órgano emite un acto sin tener com­petencia para ello o cuando invade la esfera de competencia de otro órgano. Empero, no constituye extralimitación de atri­buciones la violación de la Constitución cuando el órgano competente desconoce alguna disposición constitucional, se niega a cumplir su función o incurre en error de derecho o falsa interpretación de una disposición legal o constitucional. La Corte Suprema de Justicia, en jurisprudencia reiterada, ha sostenido que e l mal uso de a tribuciones o la errada in­terpretación doctrinal de un articulo de la Constitución o de una ley no constituye usurpación de atribuciones (véanse Sentencias de 22 de diciembre 1915; .M. 1916; pág. 213; 19 de febrero 1916, M. 1917, pág. 153; 7 abril 1916, M. 1917, pág.

81

189; 21 julio 1927; M. 1928, pág. 225; 19 diciembre 1939; M. 1940; y 22 junio 1945, M. 1946, Tomo I, pág. 112). Tampoco incurre en extralimitaci6n de atribuciones el órgano que no se atiene a las condiciones de hecho o de derecho que la Constituci6n ha exigido como antecedentes necesarios del acto, o cuando se aparta de la finalidad que se propuso la Constituci6n alcanzar, o cuando desconoce o viola el proce­dimiento establecido para la formaci6n del acto. Por ejemplo, si el Reglamento Interior y de Debates del Congreso dispone que los proyectos de leyes reciban una sola discusión en cada Cámara estar1a violando la Constituci6n. Pero esta violaci6n no constituye extralimitaci6n de atribuciones, y, por tanto, la Corte Suprema de Justicia no seria competente para ejercer el control de la constitucionalidad sobre ese acto: Empero, si la Corte no tiene competencia para declarar la nulidad del Reglamento del Congreso en ese caso, puede, no obstante, declarar la nulidad de la ley que fue discutida una sola vez en cada Cámara sin entrar a examinar la constitucionalidad del Reglamento.

La Constitución hace una enumeración taxativa de los actos privativos de las Cámaras. Es decir, que las Cámaras ni los intérpretes pueden hacer extensivos los efectos de los actos privativos a otros actos no previstos en el articulo 158 de la Constitución. Debemos observar que el articulo 158 de la Constitución, que es el que enumera los actos privativos, no termina con la fórmula corriente de "los demás que le seña­len esta Constitución y las leyes", fórmula ésta que permite ampliar la competencia a otros actos por via legislativa. En el caso de los actos orivativos ello no es posible.

Son actos privativos de las Cámaras: 19) los reglamentos parlamentarios; 29) la calificación de los miembros de las Cá­maras y el conocimiento de sus renuncias; 39) la organiza­ción del servicio interno de policia; 4) la remoción de los obs­táculos que se oponen al ejercicio de las funciones parlamen­tarias; 51>) la aprobación y ejecución del presupuesto de gas-

82

tos de la Cámara y 6?) la ejecución de las resoluciones con­cernientes al funcionamiento de las Cámaras y a las a tribu­ciones privativas.

2.- LOS REGLAMENTOS DE LAS CAMARAS (2)

Los reglamentos parlamentarios son acuerdos dictados por cada Cámara, o por las Cámaras en sesión conjunta, las cua­les, en ejercicio de su potestad de autodeterminación, proce­den a la organización interna de los cuerpos legislativos y a crear las reglas del procedimiento parlamentario. Esos re­glamentos son, en el derecho venezolano, el "Reglamento del Congreso", el "Reglamento Interior y de Debates del Se­nado", el "Reglamento Interior y de Debates de la Cámara de Diputados" y el "Reglamento de la Comisión Delegada".

Los reglamentos de las Cámaras tienen una importancia con­siderable. Ellos son los que organizan el funcionamiento de uno de los poderes del Estado, como es el Poder Legislativo, y determinan el procedimiento para la formación de la volun­tad legislativa. En una sociedad pluralista, donde la diversi­dad de opiniones e intereses se contraponen en las Cámaras, es indispensable reglamentar el diálogo entre mayorias y mi­norias de manera que éstas no sean a tropelladas por aqué­llas o que las minorías paralicen el funcionamiento del cuerpo mediante tácticas obstruccionistas. Un buen reglamento, en el cual se equilibren los distintos intereses en juego, será la base sobre la cual marchará la actuaci6n de un órgano tan importante como el Congreso.

Desde el punto de vista material, el reglamento de las Cá­maras es un conjunto de normas juridicas. Las reglas a lli establecidas, si bien no tienen una validez general, pues s6lo rigen para los miembros de las Cámaras y para aquell<?s que se encuentren en relaci6n con ellos, son mandatos abs­tractos e indeterminados y producen una innovación en el

(2) Marino Bon Valsa11ina, Sui Regolamente Parlamentar!, Cedan, 1955.

83

régimen interior de las Cámaras. Es decir, las reglas parla­mentarias se dictan para un conjunto de situaciones indeter­minadas y no para resolver un caso concreto. Cuando el re­glamento dice que las sesiones de las Cámaras serán públi­cas está legiferando para todas las sesiones y no solamente

para una determinada sesión. Desde el punto de vista formal, el reglamento es un acuerdo de la Cámara. Por tanto, en la elaboración, discusión y san­ción de un reglamento no participa la otra Cámara ni tam­poco interviene el Poder Ejecutivo. La sanción y promulga­ción del reglamento parlamentario es obra exclusiva de la Cámara y de su Mesa Directiva.

El reglamento parlamentario se diferencia de la ley formal en que ésta es un acto de colaboración de ambas Cámaras y en el que participa el Poder Ejecutivo mediante la iniciativa legislativa y la promulgación y publicación de la ley. El re­glamento, por el contrario, sólo pueden iniciarlo los miembros de la Cámara y es discutido, sancionado, promulgado y pu­blicado por la propia Cámara, sin la colaboración de la otra ni la participación del Presidente de la República. El regla­mento parlamentario es la manifestación más evidente de la autonomf.a funcional de la Cámara. Si la organización y fun­cionamiento de las Cámaras fueren dictadas por el Poder Ejecutivo, o con la participación de éste o de la otra Cámara, las interferencias harf.an de la Cámara un órgano subordi­nado e incapaz de ejercer el control politice. La autonomía funcional de la Cámara no se limita solamente a fijat las reglas de organización y funcionamiento sino que también tiene la función exclusiva de interpretar su propio ordena­miento jurídico interno. La Cámara es el único juez de sus actos. Si la interpretación que las Cámaras hacen de sus actos pudiere ser recurrida ante otro órgano del Estado la autonomía funcional se vería comprometida. Sin embargo, una vez sancionado el Reglamento, la Cámara deb e darle cumplimiento. La circunstancia de que contra las interpreta-

84

cienes del Reglamento hechas por la Cámara no se dé recur­so alguno no autoriza a la mayoria a desconocer las dispo­siciones reglamentarias y a vulnerar los derechos de la s mi­norías.

Desde el punto de vista de la jerarquía de las normas, el Reglamento parlamentario ocupa la misma jerarquía de la ley formal, ya que ambos actos son emanación directa de la Constitución. Además, ta nto el reglamento parlamentario corno la ley son normas jurídicas desde el punto de vista material. Sin embargo, el campo normativo del reglamento parlamentario es muy limitado. Podemos decir ,que es materia de él todo lo relativo a la organización y funcionamiento de la Cámara y todo aquello que la Constitución le ha atribuido expresamente. En efecto, la Constitución deja a los reglamen­tos de las Cámaras las siguientes materias: a) la forma de suplir las faltas temporales y accidentales del Presidente y Vicepresidente del Congreso (art. 138); b) la fijación de las atribuciones de la Comisión Delegada del Congreso y de las Comisiones parlamentarias (art. 138); c) la determinación de la responsabilidad de los miembros de las Cámaras ante el respectivo cuerpo por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones (art . 142); d) la forma y el procedi­miento para la convocatoria de los suplentes (art. 147); e) los requisitos y procedimientos para la instalación y demás se­siones de las Cámaras y para el funcionamiento de sus Co­misiones; f) el régimen disciplinario interno (ord. l 9, art. 158); g) el procedimiento para realizar las investigaciones que juz­guen necesarias los cuerpos legislativos (art. 160); h) la de­terminación del número de discusiones que debe sufrir cado proyecto de ley y el procedimiento para la discusión (art 166); e i) la forma y oportunidad de la elección de la Comí· sión Delegada y su régimen interno.

El reglamento de la Cámara tiene un carácter permanente Mientras no sea modificado o abrogado por la propia Cá· mara conserva su vigencia. Hay paises, como Albania, Bu!-

85

garia y Noruega, en donde la vigencia _del reglamento se limita al periodo de sesiones de la legislatura. Es decir, que cada legislatura se da su propio reglamento. Sin embargo, la vigencia limitada del reglamento se convierte en la práctica en vigencia permanente cuando la Cámara, al inicio de la legislatura, vota el mismo texto aprobado por la legislatura anterior.

3.- LA CAUFJCACION DE LOS MIEMBROS DE LA CAMARA

La calificación de los miembros por la propia Cámara es otra garantia de la independencia funcional. Si el poder de ad­mitir o <le negar la admisión de un miembro de la Cámara corresponde a otro poder, éste puede influir para calificar a aquellos que le son adictos y descalificar a aquellos que le son hostiles. La proclamación de los candidatos electos he­cha por las Juntas Electorales Principales está sometida a una condición resolutoria: que no resulte invalidada la elección. A partir de la proclamación, el candidato electo goza de in­munidad parlamentaria (art. 143 Const.) pero su status de congresante comienza con su admisión por la Cámara. Mien­tras no se haga la verificación sobre la validez de la elección, la proclamación sólo concede un titulo provisional.

En efecto, la Junta Principal Electoral agota su función con el cómputo de los votos y la a djudicación de los puestos en­tre las diversas listas. Pero es .posible que la elección sea nula porque el candidato electo no reúna las condiciones de elegibilidad o porque la elección fue fraudulenta o hecha bajo violencia, cohecho o soborno, con infracción de las dis­posiciones de la ley electoral (art. 169 de la Ley Orgánica del Sufragio). Estos hechos pueden dar origen a un conten­cioso electoral.

El contencioso electoral puede organizarse de dos maneras: a ) encomendar a la propia Cámara la facultad de verificar

86

los poderes de sus miembros y b) encomendar a un tribunal el conocimiento de los recursos de nulidad intentados contra la elecci6n.

a) La propia Cámara verifica los poderes. La Constitución venezolana de 1811 deda que "La calificc:;rción de elecciones, calidades y admisión de sus respectivos miembros, serq del resorte privativo de cada Cámara, como igualmente la reso­lución de las dudas que sobre esto pueda ocurrir" (art. 59). La Constitución de 1857 estipulaba que "Corresponde a cada una de las Cámaras calificar las elecciones de sus miembros y en caso de declarar-las nulas, mandarlas practicar con­forme a la ley" (art. 31). Y la Constitución de 1858 disponía: "Cada Cámara es competente para decidir de la validez o nulidad de las elecciones de sus miembros" (art. 48). A partir de la Constitución de 1864, el texto constitucional se limita a establecer el principio general de que corresponde a cada Cámara la facultad de calificar a sus miembros pero sin en­trar a definir lo que se entiende por calificación. Es digno de observarse que la Constitución de 1830 no atribuye a las Cámaras la facultad de calificar a sus miembros, pero en el articulo 4 7 atribuye a los colegios electorales potestad para decidir sobre las cualidades de los sufragantes, formas y nu­lidad de las elecciones y sobre las denuncias por cohecho o soborno. "Toca también a los colegios electorales determi­nar las dudas y controversias que se promuevan sobre la falta de alguno de los requisitos legales de las personas en quienes recaiga la elección", concluye el artículo.

Estos antecedentes constitucionales pueden permitirnos des­entrañar el sentido que en nuestro derecho tiene la califica­ción de Senadores y Diputados. En efecto, el ordinal 2'1 del articulo 158 de la Constitución vigente dice simplemente que "Son atribuciones privativas de cada uno de los cuerpos le­gislativos: . . . 2'1- Calificar a sus miembros y conocer de sus renuncias". El articulo 3'1 del Reglamento Interior y de Debates del Senado dice lo siguiente: "En la reunión inicial

87

de cada periodo constitucional, la Dirección nombrará una Comisión Especial integrada por cinco Senadores, para exa­minar, conforme a la Ley, las credenciales de los concurren­tes. Igual procedimiento se observará para comprobar si es­tán en regla las credenciales de los Senadores que se incor­poren con posteribridad". Este articulo hace referencia a la Ley de Calificación de Senadores y Diputados que, en nues­tro criterio, es inconstitucional. (3) Esta Ley establece que la calificación de los miembros de la Cámara consiste en la pre­sentación de credenciales, es decir, del documento que acre­dita la representación. Si se comprobare que alguno de los Senadores o Diputados carece de las cualidades esenciales requeridas por la Constitución, no es admitido en la Cámara. Si la prueba se presenta después de efectuada la calificación debe notificarse al interesado para su inmediato retiro de la Cámara. Ni los reglamentos de las Cámaras ni la Ley de Ca­lificación de Senadores y Diputados dan competencia a las Cámaras para juzgar sobre la validez de la elección cuando ha habido fraude, cohecho, soborno o violencia en las inscrip­ciones, votaciones o escrutinios, o cuando ha habido viola­ción de normas sustanciales de la ley electoral. Estas nor­mas permiten pensar que la calificación se ha reducido en el derecho venezolano a hacer un juicio sobre las condiciones de elegibilidad de sus miembros y a comprobar la identidad del candidato electo. El juicio sobre la regularidad de la elec­ción es materia de la competencia de la Corte Suprema de Justicia.

La competencia que tiene la Cámara para decidir sobre la validez o nulidad de las elecciones en el caso de que el ele­gido esté comprendido en alguna de las causales de inelegi­bilidad no es una competencia discrecional. Como juez de la elección debe atenerse a las disposiciones constitucionales --(3) La Ley de Calilicacl6n de Senadores y Diputados ea Inconstitucional porque

la poteetad de calificar a loa iniem.broa de cada Cámara corresponde a estos Cuerpo• Leglalatlvoa, Independientemente de la otra Cámara. La regulación mediante ley de la materia de calilicaci6n ea extraña a la potestad cole­gisladora de laa Cámaraa.

88

sobre la materia. Si el elegido lo fue en contravención de expresas normas constitucionales, la Cámara debe negarse a admitirlo. En cambio, si el elegido lo fue de conformidad con la Constitución, la Cámara debe admitirlo. En este juicio la Cámara actúa como un tribunal. de derecho y no como ár­bitro arbitrador.

No obstante lo expuesto, hay quienes sostienen que siendo la Cámara autónoma y estando sus actos sustraidos del control de la constitucionalidad puede negarse a admitir a uno de sus miembros por razones politicas o morales o puede admitirlo por las mismas razones aun cuando no reúna las condiciones de elegibilidad. Semejante tesis cae fuera de la legalidad y entra en el campo de la arbitrariedad. Sin em­bargo, si se considera que la potestad de calificación con­siste solamente en juzgar si el candidato electo reúne las condiciones de elegibilidad fijadas en la Constitución, cada vez que la Cámara admita o niegue la admisión de un electo por razones distintas a las condiciones de elegibilidad puede considerarse que la Cámara se ha extralimitado en sus fun­ciones y el acto de calificación puede ser recurrido ante la Corte Suprema de Justicia. En cambio, si se sostiene que el acto de calificación envuelve un juicio juridico y politico sobre la elección, la Cámara puede admitir o negarse a ad­mitir alguno de sus miembros sin que haya contr.a esa de­cisión ningún recurso jurisdiccional.

Cuando la Cámara no admite a uno de los candidatos elec­tos ordena convocar al suplente. Y cuando considera que la documentación presentada no es suficiente puede diferir la calificación hasta tanto el candidato electo presente todas sus credenciales.

b) El contencioso electoral ejercido por la Corte Suprema de Justicia.-La Ley Orgánica del Sufragio organiza un con­tencioso electoral distinto al confiado a las Cámaras. Corres­ponde a la Corte Suprema de Justicia, en Sala Polfüco-Ad-

89

ministrativa, juzgar sobre la validez de la elecci6n. Son cau­sas de nulidad de las elecciones las siguientes: a) no reunir el candidato electo las condiciones requeridas por la ley o estar comprendido en alguna de las causas de inelegibilidad; b) haber mediado fraude, cohecho, soborno, o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios; c) haberse prac­ticado elecciones en !ugares diferentes a los señalados por la ley; d) haberse practicodo elecciones en locales o en con­diciones diferentes a 1~ señaladas en la ley; y e) haberse destruido instrumentos electorales antes de los escrutinios (-1\rts. 168, 169 y 170 de la Ley Orgánica del Sufragio).

La jurisdicci6n contencioso-electoral ha sido creada para evitar los excesos en que han incurrido las Cámaras al ejer­cer la prerrogativa de calificar a sus miembros. Es una expe­riencia histórica que las Cámaras tienden a ejercer esta po­testad con finalidades poll.ticas y con criterios de simple conveniencia partidista. Se han admitido candidatos electos que no reunian las condiciones de elegibilidad. Y se han descalificado personas electas por la simple raz6n de ser adversarias de la mayoria. Por otra parte, el contencioso­electoral puede originar una serie de pruebas y diligencias que las Cámaras no están en capacidad de recabar. Por ejemplo, la prueba de la violencia, del cohecho o del so­borno, es a veces dificil y exige cierta diligencia. Además, el juicio sobre la validez de la elección es siempre un juicio de derecho para lo cual está preparado el 6rgano jurisdic­cional. En cambio, como la Cámara es 6rgano poHtico, sus juicios están inspirados en motivaciones polUicas, como lo prueba la experiencia bist6rica.

La creación de la jurisdicción contencioso-electoral plantea en Venezuela un delicado problema constitucional. Esta ju­risdicción tiene un fundamento legal. En cambio, la facultad de la Cámara de calificar a sus miembros es una potestad constitucional. Si por calificación de los miembros de las Cámaras se entiende lo que entendieron nuestros primeros

90

constituyentes, o sea que la Cámara juzga sobre la califica­ción de las elecciones, evidentemente que la jurisdicción con­tencioso-electoral es inconstitucional. En cambio, si se la en­tiende como potestad para revisar las credencialés de los candidatos electos, entonces la jurisdicción será válida. En todo caso, la Cámara conserva la competencia para juzgar sobre las condiciones de elegibilidad por ser materia exclu­siva de ella. La Corte Suprema de Justicia, en Sala PoHtico­Administrativa, en sentencia de 9 de abril de 1969, declaró la n ulidad de un Senador por no reunir las condiciones de elegibilidad.

4.-LA RENUNCIA DEL MANDATO PARLA~TARIO

El mandato parlamentario puede expirar. antes del venci­miento del plazo constitucional por renuncia del Senador o Diputado o porque ha sobrevenido una causa de caducidad del mandato.·

a) La renuncia.-Con el objeto de ejercer un control sobre la renuncia de sus miembros, la Cámara debe aceptar o rechazar la dimisión. Sin embargo, si la renuncia se ha pro­ducido ope legis, es decir, por mandato de la Constitución en los casos en que un congresante acepta un cargo público incompatible con la función parlamentaria, la Cámara no tiene por qué examinar la voluntariedad de la renuncia.

En efecto, un congresante puede ser coaccionado por el Gobierno, por un particular o por su partido, para que pre­sente su renuncia a la Cámara. Esta coacci6n es una forma de interferencia en el trabajo parlamentario que compromete la autonomia de la Cámara. Por esta razón, la renuncia debe ser presentada a la Cámara y ésta debe aceptarla una vez investigados los motivos que llevaron al renunciante a pre­sentarla. Además,' la aceptación de la renuncia por la Cá­mara constituye la aplicaci6n pura y simple del principio de que la renuncia comienza a producir efectos jurídicos a partir del momento en que es aceptada.

91

Recibida la renuncia de un congresante, la Cámara debe nombrar una comisión que estudie e investigue los motivos invocados por el renunciante. Esta comisión debe pedirle al congresante que ratifique ante ella su renuncia. Este proce­dimiento tiene como finalidad garantizar que la renuncia sea sincera, libre de apremio, porque es posible que algunos partidos politicos utilicen el método de exig irle a sus congre­santes que firmen una renuncia en blanco para hacerla valer en el momento que consideren más oportuno. La renuncia en blanco es una forma de eludir la prohibición del mandato imperativo y de menoscabar la independencia de los miem­bros de la Cámara.

En materia parlamentaria rige el princ1p10 general de que un congresante ·no puede renunciar a su mandato hasta tanto no haya sido calificado. Esta regla general se justifica por­que el congresante que se encuentre comprendido en alguna de las causas que lo descalifiquen como Senador o Diputado puede evitar el juicio de la Cámara sobre la validez de su elección y de las acciones que de este juicio puedan derivarse.

b) La caducidad del mandato.-La caducidad se produce cuando sobreviene una causa de inelegibilidad o la elección es declarada nula por el órgano jurisdiccional. En efecto, es posible que un Senador o Diputado renuncie a la nacionalidad venezolana y adquiera otra, y es posible que después de electo sea declarado inhábil por los tribunales civiles o con­denado a prisión o presidio que entraña la inhabilitación polfüca. En estos casos se produce la caducidad del mandato. Además,, puede considerarse también como caducidad del mandato el caso de un congresante que ha sido calificado por la Cámara pero posteriormente se presenta la prueba que evidencia que no reunia las condiciones para ser Senador o Diputado.

Las condiciones de elegibilidad deben darse no solamente en el momento de la elección sino durante todo el tiempo que

92

dure el mandato parlamentario. Si falta una de ellas, yo 110(1

antes o después de la elección, el congresante queda inhn bilitado para ejercer la función.

La Cámara debe investigar los motivos que se alegan para inhabilitar a uno de sus miembros. Si la inhabilitación pro­viene de una sentencia judicial, como seria el caso de inter­dicción civil o condenación penal, habría que crveriguar si el juicio fue imparcial y si no estuvo movido por motivos poli­ticos. Por otra parte, el juicio de la Cámara sobre la cadu­cidad del mandato debe ser un juicio de derecho. Compro­bada una causa de inelegibilidad, la Cámara debe pronun­ciar la caducidad, a menos que el procedimiento seguido no ofrezca seguridades de imparcialidad.

En algunos paises existe el derecho de la Cámara de expulsar a sus miembros por razones de indignidad o moralidad. Tal es el caso de la Cámara de los Comunes. La caducidad se pronuncia en los casos en que el parlamentario incurre en faltas que la ley sanciona con la expulsión. En Venezuela no está prevista esta sanción y creemos que ella no es po­sible aplicarla porque la Constitución sólo prevé, como pena máxima, la separación temporal (ord. l 9, art. 158 Const.).

5.-LA POUCIA DE LA CAMARA

Otra de las garantias de la independencia de las Cámaras es el poder normativo de organizar su servicio de polida. El Palacio Legislativo goza de inmunidad. Y, por tanto, la fuerza pública no puede penetrar en su recinto a menos que el Pre­sidente de la Cámara la llame en auxilio de ésta.

Cada Cámara tiene potestad para organizar su propl.o ser­vicio de policía que tiene a su cargo el mantenimiento del orden en las sesiones de las Cámaras. En el caso de que los espectadores no respeten a los congresantes o provoquen perturbaciones graves, el Presidente de la Cámara puede

93

\.

ordenar que se desalojen las barras. Compete a la polida de la Cámara velar por el normal desarrollo de los trabajos parlamentarios y de hacer que se cumplan las órdenes del Presidente de la Cámara. En este sentido a la polida de la Cámara le compete "remover los obstaculos que se opongan al ejercicio de sus funciones" (ord. 4<?, art. 158, Const.).

6.-LA AUTONOMIA FINANCIERA

Para garantizar la autonomía de las Cámaras no son sufi­cientes los medios tutelares antes explicados. Para garan­tizar la libertad de acción de las Cámaras es indispensable que ellas gocen de autonomía financiera. Es decir, que cada Cámara vote su propio presupuesto de gastos y ordene su ejecución. Corresponde al Presidente de la Cámara disponer todo lo relativo a la ejecución del Presupuesto.

94