La consolidación del Servicio Profesionalde Carrera como un problema

de rutinización organizativa

Fernando Nieto Morales*

Introducción

No voy a insistir en este artículo, muy a despecho de mis intenciones originales,en los beneficios de un servicio civil. Basta decir que éstos los comprendo y loscomparto para el caso mexicano. De hecho, este artículo puede ser tomadocomo una llamada de atención sobre aspectos organizativos que, a mi juicio,deben tomarse en cuenta para su consolidación como política pública exitosa.El establecimiento de un servicio civil, como cualquier otro intento de cambioorganizacional, implica una serie de complejidades técnicas y operativas quevale la pena repensar a la luz de los magros resultados que ha tenido. Muyprobablemente un sistema de profesionalización de los recursos humanos de laadministración pública es una gran idea; pero, como todo ejercicio de reformaadministrativa. se enfrenta a la contingencia de las rutinas de la organización.Esta afirmación puede parecer una obviedad; pero, vista con mayor detenimiento,no lo es tanto y no son menores sus consecuencias prácticas.

A lo largo de las siguientes líneas quiero explorar una idea sobre el cambioorganizacional que bien puede ser aplicada al estudio de la política deprofesionalización del gobierno mexicano. En un primer momento quiero dete-

*El autor es licenciado en política y administración pública por El Colegio de México. Actual-mente trabaja como consultor en la División de Administración Pública del Centro deInvestigación y Docencia Económicas en proyectos de profesionalización y servicio civil.

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nerme en la exposición de los elementos constitutivos de una rutina organizativa.Después, tomaré este marco analítico para ofrecer una explicación de las difi-cultades estratégicas del cambio en las organizaciones y terminaré con unaexploración de las aplicaciones de este marco al caso del Servicio Profesionalde Carrera en la Administración Pública Federal.

Rutinas organizacionales

Partamos de una concepción de organización que, si bien no es novedosa en loabsoluto, sí nos brinda un primer elemento para comprender el problema. En-tiendo a la organización formal como un complejo sistema de relaciones enma-rañadas que implican el ejercicio de formas de poder. El poder y la organizaciónson consustanciales: el poder organiza, tanto como una organización es poten-cia. Si todo lo anterior es cierto, a fortiori las organizaciones son propiamentesistemas políticos. Ahora bien, el poder, en mi opinión, se tiende a integrar enlos modos y comportamientos de los miembros de una organización. Aquí pode-mos mencionar la bien conocida teoría de la dominación weberiana.

De acuerdo con esta teoría, una relación de dominación se establece cuandose impone "la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra todaresistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad" (Weber,2002:43). En otras palabras, el sistema organizativo impone una estructuracióndel entorno a los miembros de la organización, constriñéndolos en su acción yadoptando el contenido del mandato como motivo primario de su comportamien-to (Uriz, 1994:67). Creo, así, que las organizaciones formales imponen un mo-delo de comportamiento, en el sentido de que los miembros se socializan enciertas pautas normativas y cognitivas y las reproducen sistemáticamente ensus actividades cotidianas. Este fenómeno es bien conocido y se aplica a todotipo de entornos organizativos: desde los talleres industriales y las oficinas degobierno, hasta el sistema económico y la cultura. Obsérvese, empero, que nohay tautología entre el concepto de dominación y de poder. El dominador es talsólo en la medida en que el mandato "influye sobre los actos de otros (...) de talsuerte que, en un grado socialmente relevante, estos actos se verifican como silos dominados hubieran adaptado por sí mismos y como máxima de su obrar elcontenido del mandato". Téngase en mente esta observación que nos será deutilidad más adelante.

En todo caso, no es mi intención hacer una digresión profunda sobre lascuestiones conceptuales. Lo que me interesa recalcar es que las formas dedominación permean las relaciones sociales y los comportamientos efectivos en

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un contexto organizativo. Permítame expresar esta idea de otra forma. Los siste-mas organizativos establecen rutinas que implican un "sistema de categorías depensamiento, las reglas y los postulados a partir de los cuales se articula lavisión de la organización y que incluye las creencias sobre las relaciones cau-sa-efecto, normas de práctica y conducta" (Coronilla, 1993:26).

Las organizaciones necesariamente imponen una estructuración de la ac-ción a través de modelos comprehensivos que la literatura ha llamado —aunqueabusando del concepto, vale mencionar— "paradigmas organizativos".

Un paradigma organizativo, en este sentido, es una declaración valorativa ycognitiva que se asocia con una forma específica de poder dominante. La orga-nización impone, pues, una forma de hacer y entender las cosas. El paradigmaes forzosamente una construcción histórica, en el sentido de que se convierteen una especie de memoria colectiva que comparten los miembros de una orga-nización. De esta forma, un paradigma organizacional recoge las experienciasdel pasado y ofrece a los individuos una visión probada y socialmente valoradade la realidad dentro y fuera de la organización. En esta misma línea de pensa-miento, Giddens (1984) ha defendido que la estructura es producida y reprodu-cida a través de las acciones de los agentes, y que las acciones ejercidas sonimpuestas y habilitadas por la estructura misma. Así, este marco comprehensivotiende a institucionalizarse en pautas de comportamiento más o menos regula-res, es decir en rutinas organizacionales.

En una primera aproximación podemos entender por rutina organizacionaltoda "actividad repetida dentro de una organización, que se realiza de manerahabitual como una forma asumida de cumplir con un objetivo previamente esta-blecido" (Merino, 2005:2). En efecto, las rutinas organizacionales son entendi-das usualmente como programas heurísticos, modelos de acción recurrentesque brindan soluciones en contextos organizativos dados. Piénsese en unarutina cualquiera. Por ejemplo, la rutina de evaluación del desempeño de losrecursos humanos. Ésta se compone de ciertas etapas concatenadas, nodos dedecisión dirían algunos: una planeación de la evaluación que incluye el diseño decriterios e indicadores, la aplicación misma de la evaluación, el análisis de losresultados, las acciones tomadas para corregir deficiencias o premiar rendimien-tos extraordinarios y posiblemente una evaluación de la evaluación(metaevaluación). Todas estas actividades llevan un orden y son claramentedistinguibles entre sí. En una organización cada una de estas actividades, esdecir los componentes operativos de la rutina, serán permeados por el paradig-ma organizativo relevante. En otras palabras, la rutina será llevada a cabo conbase en los valores, conocimientos y tecnologías socialmente valorados en unaorganización. De ahí que las rutinas en una organización específica adquieran unsentido peculiar. No se evalúa al personal de la misma forma en una universidad

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y en una tienda de abarrotes, como tampoco se adoptan decisiones de la mismaforma en una organización autoritaria como la Iglesia y una democrática como elparlamento. La rutina, entonces, dota de contenido material al paradigma.

Sin embargo, es un lugar común entender a las rutinas solamente como iner-cias, constantes, patrones de comportamiento resistentes, Ésta es sólo una par-te de la historia. Las rutinas entendidas únicamente como lo he expuesto anteshacen referencia a su carácter estructural, a la apropiación de un paradigma y,por lo tanto, de los programas dictados por el poder dominante. No obstante,con mucha frecuencia se tiende a olvidar que las rutinas también son accionesllevadas a cabo por hombres y mujeres específicos inmersos en contextos tam-bién específicos.

En otras palabras, las rutinas las entiendo como dualidades. Las rutinas enefecto son procedimientos estables que se repiten a lo largo del tiempo, perotambién son el reflejo de una forma de supervivencia organizacional. En miopinión, estas dos dimensiones de la rutina organizacional son fenómenos com-plementarios, pero que bien pueden ser abstraídos como elementos diferentesde una misma realidad organizativa. De esta forma, creo, podemos apreciar unadialéctica que nos permite dar un poco más de luz sobre la influencia del com-portamiento en los procesos de cambio organizacional.

Así, pues, las rutinas de una organización se componen de una parteinstitucional que efectivamente refleja la apropiación de un paradigma. De ahíque la rutina como tal sea legítima y su ejecución refuerza los valores, conoci-mientos y tecnologías de una organización dada. Pero también la rutina se com-pone de acciones específicas llevadas a cabo por personas que, en esencia,son agentes políticos. De ahí que la ejecución de una rutina puede generar de lamisma forma todo tipo de excepciones procedimentales. Esto es así porque, comoya ha dicho Wittgenstein (1958), ningún conjunto de reglas es suficiente paraespecificar un patrón de comportamiento en su totalidad, porque la interpretaciónde cualquier regla, o cualquier parte de la regla, requiere de más reglas.

Hay, pues, una dialéctica dentro de las rutinas de una organización que serefiere a la tensión entre agentes y sistema organizativo. Aquéllos son creativosy pueden imprimir variaciones a su actuar; éste intenta establecer normalidad através de reglas y valores. Las rutinas ciertamente expresan una especie denormalidad —o eso se esperaría en una organización más o menos estable—,puesto que los individuos o parte de ellos han adquirido el paradigmaorganizacional y actúan en consecuencia. Sin embargo, esto no significa quelas rutinas no puedan generar cambios dentro de sí mismas. Decir lo contrariosería afirmar que los individuos no son agentes, sino poco más que ilotas em-brutecidos en una organización. Ahora, estas consideraciones tienen un par deimplicaciones sobre el cambio organizacional que trataré a continuación.

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Cambio y rutinas organizacionales

La naturaleza dual de las rutinas de una organización tiene al menos dos rela-ciones que resultan relevantes para entender la posibilidad del cambioorganizacional. Por un lado, está el efecto que tiene la lógica de apropiación enlos comportamientos individuales y, por el otro, la tensión entre el paradigmadominante y la capacidad de agencia de los individuos. En el primer caso, elresultado es el sentido de seguridad y la adversidad al cambio —o más propia-mente a los riesgos que conlleva el cambio—; en el segundo, es la resistenciasistemática y las formas creativas de consumo dentro de un esquema formaldominante. Trataré muy brevemente ambas.

La ejecución de una rutina brinda un sentido de seguridad a los individuos.La rutina ofrece un esquema probado que, además, es valorado. Pero tambiénpuede ser el caso, como lo es la administración pública, que la desviación delpatrón rutinario esté sancionada por reglas o códigos formales. La rutina, pues.ofrece un sentido de lo correcto. Algunos autores ya han demostrado que losindividuos, por lo general, reaccionan de forma diferente ante riesgos idénticosdependiendo de su percepción de pérdidas potenciales (Kahneman, 2000:17-43). Cuando los individuos se enfrentan a problemas complejos que involucranprobabilidad o frecuencia de eventos, se valen de ciertas reglas de juicio parasimplificar el problema. La gente, entonces, se apoya en las rutinas para reducirlas posibilidades de una pérdida. La razón de este fenómeno radica en unaaversión recurrente al riesgo. De ahí que los miembros de una organización, ensituaciones de normalidad organizativa, prefieran racionalmente seguir con larutina (Elster, 2002).

Por otro lado, también es cierto que los individuos son creativos y que, comoya han defendido autores como Crozier (1990) y Certeau (2000), la acción den-tro de las rutinas no es del todo previsible. Esto implica que la acción de losagentes es política o, más propiamente, estratégica. Ciertamente los individuostienden a referirse a un paradigma organizacional en sus acciones cotidianas;empero, también «interpretan sus acciones para hacer sentido de lo que estánhaciendo, así sus decisiones de cómo proceder parecen automáticas eirreflexivas a veces, pero también siempre existe la posibilidad de resistir lasexpectativas y hacer las cosas de otra forma» (Feldman, 2003:102). Los miem-bros de la organización siempre están en contacto con otros paradigmas —amenos que la organización sea totalizante como un barco o un hospital psiquiá-trico, que no son el caso—, de modo que siempre existe la posibilidad de apro-piarse de partes o de la totalidad de un nuevo modelo heurístico. De ahí que laposibilidad de cambio siempre está presente.

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Si todo lo anterior es válido, entonces hay una serie de derivaciones queresultan relevantes para entender el cambio organizacional. Por un lado está laposibilidad del cambio como producto de la estrategia de un agente de cambio.Desde este mirador, los promotores de un cambio deben hacer un uso estratégi-co de ciertas tácticas (convencimiento, coerción, cooptación, etcétera) para ven-cer la aversión al cambio de la que hablaba antes. Dadas las características de lasrutinas, entonces, son previsibles algunas premisas generales para el cambio:

Un cambio que intente transformar gran número de rutinas o que difieraampliamente de las rutinas establecidas tendrá menor posibilidad deéxito.

Un cambio que intente aprovechar las rutinas existentes será preferido auno que pretenda agregar nuevas rutinas.

3. El cambio que implique menores recursos (incluido el tiempo y el personal)será preferido a uno más costoso.

Creo que estas premisas son válidas siempre y cuando los agentes de cambiologren transformar el paradigma dominante, tanto como la acción dentro de lasrutinas —esta sería la segunda derivación importante. De otra forma, es previsibleque el cambio, dada la dualidad de las rutinas, se desvalorice y las viejasprácticas tiendan a reaparecer. Sin embargo, en términos de la acción políticaque se puede llevar a cabo para lograr la implementación efectiva —al menosen un principio— de una reforma, estas tres condiciones son absolutamentecruciales. Empero, debo enfatizar que los ejercicios de reforma son, en sumayoría, apuestas de largo plazo, o al menos eso creo para el caso de laadministración pública. De modo que la mediación de las rutinas no sólo secircunscribe a un momento inicial, sino que se extiende a lo largo de un continuumque termina con la adopción efectiva de un nuevo paradigma organizativo y ladesvalorización del viejo. En todo caso, para el ejemplo del servicio profesional,estas tres premisas dan una idea general de las posibilidades prácticas de suconsolidación como política pública.

Rutinas de la administración pública mexicanay el servicio profesional de carrera

Todo lo anterior es relevante para entender el caso de la consolidación delservicio profesional de carrera. No es un secreto que éste ha tenido resultadosflacos a cuatro años de su implementación forzosa —recuérdese que la ley del

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servicio profesional establecía plazos perentorios. Pero el breve tiempo no hasido la única dificultad que la implementación del servicio ha tenido que enfren-tar. Por otro lado, el servicio civil en México ha tenido que marchar a contraco-rriente de las tendencias actuales de administración pública: mientras que granparte de los países industrializados están reformando —y hasta desmantelan-do— sus servicios civiles, aquí intentamos establecerle. También se ha señala-do con insistencia que el servicio profesional de carrera ha implicado el diseñode toda una nueva estructura material y simbólica que abarca a toda la adminis-tración pública y que, por lo tanto, requería de un ejercicio de convencimientopolítico que, dados los resultados, parece bastante cuestionable. En fin, losdatos abundan y, en su gran mayoría, demuestran que la consolidación delsistema se divisa aún lejana.

Por lo que a mí respecta, el servicio profesional ha tenido que enfrentar aotro gran adversario: las rutinas de la administración pública mexicana. Siguien-do con las observaciones que antes exponía, creo que la administración públicaen México adquirió, en lo que toca a sus instrumentos de gestión de los recursoshumanos, un paradigma que dista mucho del paradigma de la profesionalizaciónque pregona el servicio profesional. La administración pública hasta nuestrosdías ha privilegiado una gestión discrecional de los recursos humanos donde elvalor central es la lealtad individual.

Origen es destino podría decir algún cínico y, sin embargo, no estaría tanequivocado. El paradigma, al ser una construcción histórica, refleja valores yconocimientos que son socialmente valorados. A lo largo de la historia de laadministración pública mexicana, se ha privilegiado un reclutamiento selectivode personal basado en la filiación partidaria y los nexos con el líder (Guerrero,1998). Si entre ellos hay algún experto en los menesteres de la administraciónpública tanto mejor, pero se tiende a preferir a aquellos individuos con las cre-denciales políticas que si bien no aseguran el acatamiento, al menos reducen laposibilidad de la traición y la deslealtad. Este proceso evidentemente político —en oposición a técnico— ha generado sus propios vicios.

Podría mencionar al menos tres. En primer lugar, este proceso ha resultadoextremadamente costoso en términos del entrenamiento del personal. Cada vezque las elites administrativas eran removidas, se debía pagar el precio de unnuevo aprendizaje en los asuntos gubernamentales y de la nueva formulación eimplementación de políticas públicas. En segundo lugar, la amplia politizaciónde la administración pública terminó por hacer discrecional el ejercicio del go-bierno, privatizando los recursos y servicios públicos en beneficio de algunaselites político-administrativas, sus partidos y sus clientelas políticas. Un últimoproblema radica en la interiorización de los valores de un sistema de botín,

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donde la administración pública y sus diferentes puestos son vistos precisamen-te como un premio electoral —en el mejor de los casos—, que debe ser aprove-chado para pagar apoyos y cuotas políticas.

Que quede claro: no creo que el sistema de gestión de recursos humanos dela administración pública a través de criterios políticos y de lealtad personal seamalo en sí mismo, siempre y cuando éste sea legítimo. La cuestión es que en uncontexto democrático, en el que los valores son diferentes, necesariamente unsistema de este tipo es incongruente y hasta ilegítimo. Pero esa es mi humildeopinión. El caso es que el paradigma de la lealtad individual ha permeado lasrutinas de la administración pública mexicana, de ahí que crea que la implanta-ción de un servicio profesional es forzosamente un paso hacia la consolidaciónde un sistema de gobierno democrático. Sin embargo, esto no ha sucedido, no almenos con los resultados que tanto se conjeturaron. Analizaré sucintamente lacuestión a la luz de las tres premisas que había expuesto antes.

Premisa número 1 (Un cambio que intente transformar gran número de rutinaso que difiera ampliamente de las rutinas establecidas tendrá menor posibili-dad de éxito).

La ley aprobada en 2003 implicó un salto cualitativo en términos de la gestiónde los recursos humanos. No sólo se intentó transformar el paradigmaorganizativo, sino que se dictaron por mandato legal varios procesos de admi-nistración de recursos humanos de difícil aplicación práctica, por decir lo me-nos. El modelo de servicio civil que propone la ley implica un delicado equilibrioentre un sistema de empleo y un sistema de carrera que, en la práctica ha ido acontrapelo de las rutinas establecidas y valoradas en la administración públicamexicana. Tanto el empleo, como la carrera estaban (¿están?) ligados a lalógica de la lealtad y, por tanto, un sistema que intenta romper con este esque-ma se ha topado con una doble dificultad: ;ley que establecer mecanismos deingreso novedosos y, al mismo tiempo, generar procesos que aseguren que esteingreso no estorbe las posibilidades de desarrollo profesional y crecimiento delpersonal gubernamental.

Más aún, el esquema está fundado sobre la base del mérito y la igualdad deoportunidades. El sistema de botín, por su parte, precisamente se basa en valo-res antagónicos y hasta abiertamente encontrados: la lealtad a un grupo o per-sonaje y la exclusión como criterio definitorio del ingreso, permanencia y salidadel empleo público. Muestra de la permanencia de la lógica política es la exis-tencia de una correlación positiva entre la frecuencia con que se declara desier-to un concurso y el nivel jerárquico. Para el caso de directores generales y

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directores generales adjuntos se declara desierto el 78 por 100 y 54 por 100 delos concursos respectivamente, frente al 31 por 100 en el caso de lossubdirectores (todos los datos para el año 2005).

El servicio profesional, además, parte de una concepción técnica de la fun-ción pública: se asume que los funcionarios deben contar con una serie decapacidades y habilidades específicas que aseguren que su desempeño sea elideal para tal o cual puesto. Empero, la lógica prevaleciente es que el empleopúblico es una cuestión política, las habilidades técnicas son supeditadas a lafiliación y habilidad política. Muestra de esto es la laxitud con que se han nom-brado puestos de «libre designación » , sobre la base de funciones« preponderantemente políticas». De igual forma se podría mencionar el casodel tan mentado Artículo 34 de la ley: durante 2006 el número total de nombra-mientos por este mecanismo fue de 818, para abril del 2007 ya se habían reali-zado 1,035. Ciertamente, pues, la implantación de un servicio civil, en los térmi-nos de la ley vigente, ha implicado una diferenciación sustantiva del esquemavigente. He aquí una primera dificultad que han tenido que enfrentar los opera-dores del servicio.

Premisa número 2 (Un cambio que intente aprovechar las rutinas existentesserá preferido a uno que pretenda agregar nuevas rutinas).

El servicio profesional agregó rutinas prácticamente inexistentes en la adminis-tración pública. Si bien es cierto que existían algunos ejemplos loables deprofesionalización, también es igualmente innegable que éstos eran aislados yprácticamente una rareza. Además, los ejemplos contaban, cada uno, con suspropias lógicas e instrumentos de gestión: el Instituto Federal Electoral, el Ser-vicio Diplomático, el Servicio del Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática, etcétera. En todo caso, lo cierto es que el nuevo esquema agregóotra serie de rutinas que debieron ser aplicadas con premura: evaluación deldesempeño, capacitación y certificación de capacidades, movilidad horizontal,etcétera. Sobra decir que cada una de estas rutinas tiene complejidadesoperativas en absoluto menores.

En estos rubros también podemos encontrar números sospechosos. Tome-mos el ejemplo del subsistema de desarrollo profesional. A la fecha tan sólo 3ramos de la administración pública han desarrollado satisfactoriamente planesde carrera, los movimientos horizontales no necesariamente reflejan la movili-dad profesional de los servidores de carrera y no se ha desarrollado —como loindica la misma ley— un sistema transversal de puntajes que haga valer laexperiencia en el empleo público.

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El servicio profesional, así, generó todo tipo de complejidades técnicas que,aunadas a la inexperiencia de los operadores, ha devenido en un montón deprocedimientos poco diáfanos que, además, abarcan un universo de funciona-rios que si bien es limitado —en términos de toda la Administración PúblicaFederal—, no hace menos sencilla la operación. Además, el servicio profesionalimplicó, al menos en un principio, la convergencia de poco más de ochentaagencias del gobierno mexicano, cada una con sus propias particularidades yrutinas. Sin lugar a dudas, mirando a detalle podríamos notar que el servicio nosólo agregó rutinas en términos generales, sino que implicó el movimiento degrandes cantidades de funcionarios y agencias para poder operar lossubsistemas en el ámbito de cada una de las dependencias y órganosdesconcentrados sujetos por ley al servicio profesional. Una nueva dificultad deoperación que ya no sólo atañe a los operadores centrales del sistema, sino alos que deben operarle en cada una de las agencias gubernamentales.

Premisa número 3 (El cambio que implique menores recursos, incluido eltiempo y el personal, será preferido a uno más costoso).

El servicio profesional ha consumido grandes cantidades de recursos de la ad-ministración pública. Es, en todo el sentido de la palabra, una política cara. Éstano es una novedad. De hecho, no creo que hubiese algún experto en el temaque predijese que la implementación de la política de profesionalización seríabarata. Sin embargo, lo cierto es que la utilización de recursos ha desgastado almismo servicio. Esto es, los recursos utilizados no se corresponden con losresultados logrados.

La inexperiencia de los cuerpos administrativos y la premura con que tuvoque echarse a andar el sistema implicaron la importación aséptica de instru-mentos de gestión, sobre todo de la iniciativa privada. Estos instrumentos nonecesariamente respondían a las necesidades de la administración públicamexicana. Esta importación, desde luego, tuvo su precio. Pero este costo no seha reflejado en la mejora de la gestión, ni siquiera en una mayor facilidad en laoperación de los componentes del sistema de servicio profesional.

Piénsese, por ejemplo, en el caso de los sistemas informáticos que se hangenerado para la operación del servicio profesional. Es una queja común quesistemas como el portal Trabajaen.gob.mx son deficientes y poco amigables ensu diseño. Otros instrumentos como el examen de visión del servicio público ylos exámenes de capacidades gerenciales también han sido ampliamente criti-cados. La catalogación de puestos es otro punto problemático. En el servicioprofesional existen, por ejemplo —y no es broma— choferes "de carrera" que

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deben acreditar exámenes de capacidades gerenciales como liderazgo y traba-jo en equipo. Datos como éste, lejos de demostrar la eficiencia en el uso de losrecursos, más bien tienden a afirmar que los instrumentos han sido utilizadosincorrectamente, generando mayores costos, en detrimento de la propia políticade profesionalización.

Para concluir

Nadie pensó que implantar un servicio civil sería tarea sencilla, pero tambiénhabría que decir que muy pocos —notoriamente no los legisladores— repararonen las dificultades organizativas que debían ser sorteadas. El problema desdeeste mirador radica, creo, en la permanencia de un paradigma organizativo dife-rente y en la impericia con que se ha intentado hacer frente al problema. Sinlugar a dudas, no es una cuestión menor el que la gran mayoría de los indicadoresmuestren datos francamente preocupantes. Pero haría mal en adelantar unavaloración general del servicio como política de profesionalización. Tal comohabía dicho antes, creo que un esfuerzo como éste implica una estrategia nece-sariamente de largo plazo.

Sin embargo, también creo que los indicadores nos hablan de algunas defi-ciencias graves en la operación de la política pública, al menos así lo creo entérminos organizacionales. Creo que hoy es buen momento para empezar acuestionarnos si la operación estratégica es la correcta y si las resistenciasorganizativas realmente están cediendo y se comienza a valorar el nuevo es-quema que se quiere implantar.

Una solución viable, a la luz de este esquema de rutinas que he expuesto,sería generar instrumentos de gestión y de implementación de política públicaque respondieran a la naturaleza misma de las rutinas y el paradigma dominan-te. En mi opinión, una posible salida sería encontrar mecanismos y reglas quepermitiesen aprovechar las rutinas actuales de la administración pública en be-neficio de la propia política: lograr un equilibrio entre el paradigma de la lealtady el de la profesionalización. En otras palabras, deberíamos encontrar los ins-trumentos de ingreso, por ejemplo, que permitieran conservar la confianza polí-tica y que, al mismo tiempo, lograran que los profesionales capacitados acce-dieran a los puestos gubernamentales. Se podrían pensar esquemas de catalo-gación que permitieran salvaguardar los puestos del servicio y, al mismo tiem-po, dar cabida a los puestos que realmente realizan actividades políticas. Y asípodríamos seguir con los demás componentes del servicio profesional.

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Soy consciente que decir lo anterior es más fácil que hacerlo. Pero tambiéncreo que de no plantearnos estas cuestiones estamos favoreciendo el posiblefracaso de una política crucial. En todo caso, lo que quiero recalcar es que elesquema de rutinas nos sirve para entender otro tipo de dificultades que nosiempre son mencionadas en los análisis del tema. Las rutinas ciertamente me-dian el éxito o fracaso de una reforma administrativa. El cambio, como decíaHirschman, es una oportunidad que debemos aprender a asir. He aquí una cues-tión que los entusiastas promotores del servicio profesional deberíamos reflexio-nar con mayor detenimiento.

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