La Cooperacin al Desarrollo ante el Futuro:hacia dnde nos dirigimos?

1. Introduccin. El contexto actual

Antes de referirnos a la actual razn de ser de la cooperacin al desarrollo, es necesario hacer alusin al contexto internacional en el que nos encontramos. No est de ms recordar que durante siglos, y hasta hace slo unas cuantas dcadas, los actores de las relaciones internacionales eran casi nicamente los Estados. Desde hace ya algn tiempo, y de forma creciente, los Estados comparten ese protagonismo con otros actores que se han incorporado al escenario internacional y han ido consolidando progresiva- mente su presencia en el mismo.

Los Estados estn configurados bsicamente por un poder, un territorio y una poblacin. Esta figura clsica del Estado-nacin tambin ha experimentado en los ltimos tiempos cambios importantes. Los Estados tradicionales coexistan en el escenario mundial, llevando en cierto modo incorporada su poblacin, es decir, su sociedad nacional. Venan a ser una especie de contenedores de sus respectivas sociedades, cuyos destinos internacionales estaban vinculados en considerable medida al peso relativo del Estado-nacin al que pertenecan y a la direccin que ste marcaba en su accin exterior.

Desde hace algunas dcadas, no obstante, los Estados comparten el escenario mundial con otros actores. En primer lugar, con las organizaciones internacionales (en especial desde la creacin de Naciones Unidas), las cuales, aunque de un modo limitado, han participado en algunos espacios de decisin con los Estados y han con- tribuido a posibilitar el embrin de un cierto nivel de institucionalidad mundial, que ha permitido entrever la posibilidad de una incipiente gobernanza mundial en determinados mbitos y que nunca ha llegado a concretarse plenamente. Por otra parte, y por debajo de los Estados-nacin, han adquirido cada vez mayor presencia internacional las Administraciones regionales y municipales.

Estas entidades pblicas tienen competencias principalmente internas, pero muchas de ellas, sobre todo las de mayor peso econmico, demogrfico o cultural han mostrado en los ltimos tiempos una vocacin hacia el exterior. A esto no suele ser ajeno cierto deseo de potenciar su peso poltico, manifestando una voluntad creciente de proyectarse con mayor intensidad fuera del mbito de sus funciones regionales o locales para hacerse presentes en determinadas reas del escenario global.

A todo ello hay que aadir el rpido protagonismo que han adquirido actores privados de distinto tipo. Hasta comienzos de los aos noventa, la mayor parte de los acontecimientos internacionales podan situarse inicialmente dentro de un sencillo esquema, representado mediante dos lneas entrecruzadas, una vertical y otra horizontal. Se mostraba as la doble polarizacin entonces existente que serva, a grandes rasgos, para situarse en el escenario mundial. La lnea horizontal representara la polarizacin Este-Oeste, entre bloques polticos, militares y econmicamente enfrentados; mientras que la vertical simbolizara la polarizacin entre pases desarrollados y pases en desarrollo que constitua la llamada relacin Norte-Sur.

No obstante, desde la desaparicin de la polarizacin Este-Oeste se han producido acusadas transformaciones en el escenario internacional que han llevado a una reestructuracin del mismo. Se ha sustituido la anterior situacin de carcter ms esttico por una situacin dinmica, eminentemente cambiante, caracterizada en gran medida por la circulacin de flujos de carcter financiero, de informacin, tecnolgicos o migratorios que estn configurando un escenario en rpida evolucin que potencia el protagonismo de un nmero mayor de actores que en su mayora no poseen carcter pblico.

Estas transformaciones en el escenario global implican cambios en la distribucin del poder y de la riqueza mundiales que traen consigo que el sistema internacional se encuentre en una situacin que podramos calificar de transicin, sin que tenga por el momento una estructura que haya llegado a consolidarse en la que, adems de la participacin de entes pblicos con base territorial, se ha extendido con rapidez el protagonismo de actores privados.

Se trata, por una parte, de actores privados de proyeccin transnacional, derivados de la extensin de un mercado globalizado: empresas, entidades financieras o medios de comunicacin de difusin mundial. Y, por otra, se encuentra presente tambin otro tipo de actores privados que constituyen una todava incipiente sociedad civil global, como las ONG internacionales, las universidades o las redes creadas por ciudadanos en torno a determinados temas que inciden de forma creciente en la agenda mundial.

Como puede verse en la Figura 1, nos encontramos ante un escenario en el que cada vez estn presentes ms actores. En este escenario, el Estado tradicional experimenta una doble presin. Por un lado, la presin de la llamada globalizacin, con la creciente actividad de los flujos y de los actores que acabamos de mencionar, que han hecho que esa especie de con- tenedor que vena siendo el Estado tenga una porosidad cada vez mayor, de tal forma que la sociedad que se encuentra en su interior tiene una capacidad creciente de expandirse hacia el exterior y, de modo inverso, todo lo que fluye en el escenario global incide cada vez con mayor fuerza en el interior de los Estados sin apenas mediacin de stos.

De manera simultnea, se produce una presin sobre los Estados a partir de la reaccin que frente a la globalizacin ejercen grupos sociales, ms o menos amplios, organizados en torno a ciertas identidades colectivas, es decir, identidades de carcter tnico, religioso, poltico, cultural, etc., que por unos u otros motivos, se consideran amenazadas por la homogeneidad que un escenario mundial globalizado trae consigo e intentan reafirmarse frente a ello, en algunos casos pasando a la ofensiva. Esto implica que el ciudadano de comienzos del siglo XXI, en contraste con lo que ocurra hace slo dos o tres dcadas, no tiene ya al Estado-nacin como el principal y casi nico referente de la vida colectiva, sino que se encuentra ante un conjunto de instancias, de lneas de fuerza diversas, la mayor parte de ellas fluctuante, que se hacen presentes en su entorno influyendo de manera directa sobre su propia vida, y que van condicionando los escenarios en que sta se desarrolla.

Por tanto, sobre cada individuo inciden, por un lado, la globalizacin, con sus flujos financie- ros, mediticos, mercantiles, culturales, usos tecnolgicos y pautas de consumo y, por otro, la fuerza expansiva o reactiva de identidades colectivas de diferente tipo. No hay que olvidar que es- tas ltimas pueden proporcionar al individuo, con frecuencia aislado en una sociedad atomizada, un sentido de pertenencia, de acogida, en contraste con los flujos derivados de la globalizacin que, en situaciones favorables, realizan aportes de carcter ms bien funcional en la mejora de sus condiciones de vida.

En las identidades colectivas se puede distinguir, en un sentido amplio, entre las que se derivan del pasado, o identidades tradicionales, y las que se configuran de cara al futuro, o nuevas identidades. Las primeras tienen sus races en un pasado histrico, en una determinada interpretacin de ste o en una posterior construccin de dicho pasado y suelen basarse en la pertenencia social a una colectividad tnica, cultural o religiosa, generalmente heredada. Las segundas, por el contrario, ponen su acento en la decisin individual de quienes las componen al identificarse con una propuesta determinada y pretender proyectarla hacia el futuro.

A este respecto, se hacen presentes, cada vez con mayor fuerza, nuevas formas de identificacin no basadas en lo territorial, que contienen grandes potencialidades de futuro, y que estn ligadas a los cambios tecnolgicos en el mbito de la comunicacin. Las nuevas tecnologas hacen posible que las personas, independiente- mente del lugar que ocupen en el territorio (en el espacio), puedan vincularse entre s. Hacen posible que sea cual sea su lugar de residencia y su lugar de trabajo, puedan comunicarse, relacionarse en tiempo real, actuar juntas, investigar, producir, elaborar productos tangibles o intangibles, adoptar conjuntamente posturas polticas o de otro tipo, convertirse en grupos de presin o movilizarse globalmente ante determinado acontecimiento. De este modo, superando la limitacin tradicional del espacio, superando la necesidad de la proximidad material en el mismo territorio como histricamente vena siendo habitual en la vida social, pueden crearse, consolidarse y actuar nuevos sujetos, nuevos tipos de actores colectivos que, bajo formas diferentes, confieren crecientemente peso y densidad a la sociedad civil global.

Por ello, para desarrollar una idea o para organizarse en torno a un propsito ya no es necesario ponerse de acuerdo con quienes se encuentran fsicamente cercanos. Los individuos en sus relaciones sociales empiezan a liberarse del condicionamiento geogrfico que durante tanto tiempo les ha limitado y pueden organizarse en base a sensibilidades o propsitos convergentes. La proximidad espacial ya no constituye la premisa para poder hacer algo juntos, sino la identificacin con otros, estn donde estn, en torno a las mismas ideas, sensibilidades o propsitos. De este modo, se empiezan a configurar nuevas identidades colectivas, con mayor o menor grado de cohesin, en torno a redes, movimientos convergentes o comunidades horizontales, que hacen posible el nacimiento de nuevos actores con voluntad de expresin en el escenario global que pueden decantarse por unas u otras opciones, plantear propuestas y posibles soluciones a retos actuales, establecer alianzas, protagonizar ciertos cambios y ser el detonante de otros. El papel de las actuales tecnologas de la comunicacin resulta, por tanto, decisivo en la configuracin de nuevos actores con peso poltico, social y cultural, y capacidad para incidir sobre el futuro inmediato.

Por otra parte, nos encontramos en un escenario mundial en rpido cambio en el que coexisten pases que podran ser calificados como posmodernos con otros que lo podran ser de pre-modernos y en el que, junto a reas geogrficas altamente integradas con considerable densidad y complejidad de redes de intereses y flujos diversos, existen zonas grises y mbitos territoriales sin prcticamente control estatal. Se trata, adems, de un entorno internacional en el que, tras el intento de imponer una hegemona mundial de tipo unipolar, se ha pasado a una situacin de multipolaridad variable que an no ha tomado forma definitiva. Es, por tanto, un escenario en profunda transformacin, incierto, de diversidad creciente, con una nueva distribucin del poder, con nuevos actores, nuevos problemas y nuevos desafos que, en gran parte, constituyen ya desafos de la humanidad en su conjunto. Y es en este nuevo escenario, que se perfila como muy diferente al que vena existiendo hasta hace unos aos, donde hay que situar y entender el papel de la cooperacin al desarrollo, que no es, ni puede ser, el mismo que desempeaba en sus comienzos o el que ha venido desempeando hasta tiempos recientes.

2. El papel de la cooperacin al desarrollo, ms all de la ayuda

La cooperacin internacional para el desarrollo constituye un mbito especfico situado en el marco ms amplio de las relaciones internacionales, pero que dispone de determinados criterios de actuacin que le son propios. Estos criterios se derivan de una manera de entender la relacin con el otro que con carcter general podemos denominar cooperacin.

Como es sabido, existen, por parte de los individuos, de los grupos o de las comunidades polticas, dos maneras bsicas de relacionarse entre s. Una es la confrontacin, en la que los diferentes individuos o colectividades consideran que hay una incompatibilidad de aspiraciones e intereses entre ellos, es decir, se parte de una percepcin hostil del otro (de la alteridad). Desde esa percepcin, no resulta compatible lo que cada uno de esos individuos o colectividades desea con lo que desean los otros, de tal manera que esa incompatibilidad les lleva a enfrentarse hasta que uno de ellos prevalece y obliga al otro a aceptar su voluntad. Por otra parte, coexistiendo con la confrontacin, siempre ha existido otra manera de actuar respecto a la alteridad, la que llamamos cooperacin. En este caso se parte de una percepcin no hostil de esa alteridad, de manera que se considera que puede existir cierto grado de compatibilidad de aspiraciones e intereses entre unos y otros. Se trata de dos maneras distintas, aunque coexistentes, y en mu- chos casos simultneas, de entender las relaciones entre individuos y grupos.

Es sobre uno de estos dos enfoques, sobre el enfoque de cooperacin, sobre el que se funda- menta y construye la cooperacin internacional para el desarrollo.La cooperacin al desarrollo se apoya, por tanto, en una larga tradicin de pensamiento que, con aportaciones diversas, cuenta con un amplio desarrollo conceptual. El enfoque de cooperacin no aspira, por otra parte, a ser el nico existente, ya que en mayor o menor medida habr de coexistir con su opuesto (el enfoque de confrontacin). Al potenciar la lgica de la cooperacin desde diferentes propuestas polticas y sociales (entre ellas la de la cooperacin para el desarrollo) no se aspira a desplazar a la concepcin opuesta hasta sustituirla plenamente, lo que probablemente nunca llegar a ser posible del todo. Se pretende que la cooperacin ocupe un espacio ms amplio y que vaya alcanzando gradualmente un peso considerablemente mayor que su opuesta, sabiendo que habr de coexistir con ella, y que sta seguir estando siempre presente, bajo una forma u otra, en la sociedad internacional.

Es posible, por tanto, la cooperacin internacional para el desarrollo si, en primer lugar, se opta por la cooperacin frente a las diferentes formas posibles de confrontacin. Desde esta perspectiva, la paz ha de ser considerada como el bien pblico global que hace posibles los dems bienes pretendindose, como consecuencia, limitar al mximo el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Y en esa misma direccin, se considera que el control de la violencia ha de ir unido al respeto y promocin real de los derechos humanos, considerados en un sentido amplio, y que entre stos se encuentra el derecho al desarrollo.

Para ello, las polticas en que la cooperacin internacional se vaya concretando han de estar al servicio de hacer realidad el desarrollo, entendido principalmente como desarrollo humano y concebido como un derecho universal. La cooperacin se dirigir, en primer lugar, a acabar con la pobreza como situacin (no slo de carcter material) que impide desarrollarse a las personas, procurando remover los obstculos que no les permiten llegar a ser lo que potencialmente son, as como a ampliar sus capacidades y las posibilidades reales de decidir sobre su propia vida en un entorno de libertad. Simultneamente, se dirigir a contribuir a la provisin de bienes pblicos globales, necesarios para mejorar la vida del conjunto de los ciudadanos en el Sur y en el Norte, en un escenario global compartido.

De ah que en estos momentos la cooperacin al desarrollo solamente pueda ser entendida como una estrategia concertada entre el Norte y el Sur. En un mundo interdependiente, la contribucin internacional al desarrollo no puede ya concebirse desde perspectivas parciales que contemplen el Sur o el Norte como compartimentos estancos o mbitos aislados entre s. En un espacio globalizado en el que gran parte de los problemas que afectan al Sur y al Norte tienen las mismas races, aunque puedan manifestarse de forma distinta en cada lugar, las consecuencias de la pobreza, de la presin migratoria desordena- da, del deterioro del medio ambiente, de las epidemias, del cambio climtico o de los efectos de la ausencia de futuro sentida como tal por una par- te importante de la humanidad, no pueden ser abordadas aisladamente como si pertenecieran exclusivamente a los pases en desarrollo. Slo cabe enfrentar conjuntamente las races de aquellos problemas comunes que en un mundo inter- dependiente, como el actual, afectan a todos.

Por eso, llevar a cabo polticas pblicas y actuaciones privadas que se dirijan a hacer frente, de forma concertada, al origen de gran parte de los problemas que estn afectando a los pases en desarrollo y a los pases desarrollados, a la par que contribuyan directamente al desarrollo humano y a la erradicacin de la pobreza en el Sur, es uno de los rasgos que caracteriza una cooperacin al desarrollo actualizada. sta habr de desplegarse mediante progresivas respuestas conjuntas acordadas entre el Norte y el Sur, ante los nuevos retos y necesidades que en un contexto interdependiente, y a la vez fluctuante, se plantean a la comunidad internacional.

3. La nueva agenda de la cooperacin al desarrollo

Si queremos situar los contenidos de la agenda internacional de cooperacin al desarrollo sien- do consecuentes con lo manifestado en el apartado anterior, es necesario tener en cuenta que sta siempre requerir un mbito de concertacin previa entre los socios que participan en la misma. La premisa inicial para que la ayuda al desarrollo pueda hacerse realidad es la convergencia entre los contenidos de las polticas propias de desarrollo de los socios receptores, es decir, de los pases del Sur, y los contenidos de las polticas de cooperacin de los donantes, es decir, de los socios del Norte o las agencias internacionales. Es necesaria dicha coincidencia previa, sea entre actores pblicos o privados, para identificar a partir de ella las reas en las cuales es posible llevar a cabo tareas de cooperacin al desarrollo. Esta convergencia, adems, es la que permite que cobre todo su sentido la figura de partenariado o asociacin. El partenariado Norte-Sur, o Sur-Norte, implica horizontalidad y corresponsabilidad entre ambos. Ni una ni otra seran posibles sin una coincidencia previa sobre dnde se quiere llegar y a travs de qu medios se quieren alcanzar objetivos de desarrollo compartidos.

En los ltimos aos, esta forma de accin conjunta que constituye la cooperacin inter- nacional al desarrollo se pretende actualizar a travs de ciertos criterios que estn configuran- do una nueva arquitectura de la cooperacin al desarrollo. Se trata de un proceso que se encuentra en estos momentos en periodo de diseo y progresiva aplicacin, que est suponiendo ciertos avances en relacin con la situacin anterior, y que est generando a la par nuevos interrogantes, sin que su elaboracin final haya an concluido.

No obstante, existen determinados aspectos, a los que nos referiremos a continuacin, que no resultan actualmente objeto de discusin. Estos aspectos que no son cuestionados nos permiten retomar la necesaria convergencia entre polticas de desarrollo del Sur y polticas de cooperacin del Norte, a la que antes habamos aludido, y subrayar su carcter de premisa necesaria en cualquier actuacin de cooperacin.

El contenido de las polticas de desarrollo de los pases del Sur equivale al de sus correspondientes polticas pblicas en los diferentes sectores. stas se complementan con las Estrategias de Reduccin de la Pobreza (ERP) que, en los pases en desarrollo, se han ido incorporando en los ltimos aos a partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) como medios especficos para su mejor consecucin.

Las polticas de desarrollo pueden ser lleva- das a cabo en cada pas del Sur desde los propios Gobiernos centrales, desde los Gobiernos regionales y desde los Gobiernos locales. Existe, por tanto, un conjunto de polticas pblicas de desarrollo que, dentro de sus respectivos mbitos competenciales, se ejecutan a diferentes ni- veles en cada pas. stas se acompaan a su vez de actuaciones privadas de desarrollo emana- das de la sociedad civil, que no constituyen polticas pblicas propiamente dichas, sino propuestas y modos de actuacin mediante los cuales la sociedad civil, organizada a travs de sus actores, pone en marcha mecanismos para alcanzar objetivos de desarrollo en las sociedades del Sur.

En lo que respecta a su polo complementario, las polticas de cooperacin internacional de los distintos actores del Norte, stas suelen presentar unos contenidos bastante ms coincidentes entre s. En ellos concurre la gran mayora de los actores pblicos que impulsan la ayuda, puesto que responden a una doctrina similar originada a partir de las mismas fuentes. Hay cierto consenso entre los donantes, al menos entre los que forman parte del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), a la hora de considerar criterios como la lucha contra la pobreza, la preservacin del medio ambiente, la equidad de gnero, el respeto a los derechos humanos o la promocin de la diversidad cultural como parmetros de actuacin bsicos en la ayuda al desarrollo.

Desde la perspectiva de la necesaria convergencia entre la oferta y la demanda de cooperacin, es decir, entre los dos polos que permiten que exista cooperacin al desarrollo (el socio receptor y el socio donante), podemos decir que, en principio, la cooperacin ha de procurar situarse al servicio del desarrollo, esto es, que la oferta de cooperacin desde el Norte ha de tratar de articularse en funcin de la demanda de cooperacin hecha desde el Sur para facilitar el desarrollo. Lo relevante lo constituye el proceso de desarrollo, el cual es multidimensional (dado que abarca diferentes dimensiones de la realidad) y ha de ser incluyente, puesto que ha de incorporar a los diferentes actores pblicos y privados en un proceso que ha de englobar no slo a los Gobiernos centrales, sino a las sociedades del Sur en su conjunto.

La ayuda internacional es un medio al ser- vicio del proceso de desarrollo, como pueden llegar tambin a serlo el comercio internacional, las migraciones u otros mbitos de actuacin internacional (vase la Figura 6), pero que a diferencia de stos tiene como su objetivo propio el desarrollo del Sur. Como es sabido, existen distintos factores de mbito inter- nacional, adems de la ayuda, que pueden contribuir, en algunos casos en mayor medida que sta, a los procesos de desarrollo. Se trata, por tanto, de un medio entre otros, aunque con unas caractersticas especficas derivadas de su condicin instrumental al servicio de su objetivo declarado de potenciar el desarrollo, el cual constituye en definitiva su razn de ser.

Tomando como base esa perspectiva, si se hiciera un balance de la ayuda al desarrollo de las ltimas dcadas, la conclusin a la que muy probablemente llegaramos nos traera un con- junto de luces y de sombras. La cooperacin al desarrollo ha contribuido claramente a la mejora de algunos aspectos del desarrollo en reas como la salud o la educacin, entre otras. No obstante, por variadas causas exgenas y endgenas, la cooperacin al desarrollo hasta el momento no ha logrado alcanzar plenamente los objetivos que pretenda, habindose puesto de manifiesto una serie de carencias que demuestran que no ha resultado del todo adecua- da para lograr el desarrollo humano que persigue, ya que su impacto ha sido limitado e incompleto. Al margen de factores totalmente externos que han condicionado la eficacia de la cooperacin en su conjunto, el estudio de las causas de esta insuficiencia, segn los anlisis y evaluaciones realizados, ha dado lugar a dos percepciones diferentes, cada una de las cuales ha puesto el acento en unos u otros aspectos.

Una de estas percepciones considera que las causas principales de las limitaciones de la cooperacin se encuentran en el Sur, dado que las polticas e instituciones de los pases receptores son, en muchos casos, inadecuadas y poco eficientes. Bajo este punto de vista, si las polticas de desarrollo son inadecuadas y las instituciones de los pases receptores actan de modo in- eficiente, por mucho esfuerzo que se haga des- de la ayuda al desarrollo, sta no contar con un terreno idneo para poder dar sus frutos. A partir de lo cual, como lgica consecuencia, habra de reforzarse la condicionalidad, que implica que la cooperacin se debe llevar a efecto slo cuan- do existan ciertos requisitos o determinadas situaciones que se estimen adecuadas para que pueda ser bien aprovechada. De ah que slo se debera prestar ayuda al desarrollo cuando existieran condiciones polticas, econmicas o de otro tipo que permitieran considerar que la ayuda va a caer en un terreno suficientemente apto para alcanzar los resultados pretendidos.

Sin embargo, existe otra percepcin que interpreta, por el contrario, que las causas de las limitaciones que ha tenido la ayuda no se encuentran en el Sur, sino principalmente en el Norte. Desde esa perspectiva, se estima que si la ayuda no ha conseguido un impacto mayor, ha sido porque la cooperacin ha sido manifiestamente escasa y, sobre todo, porque se ha hecho del modo que resultaba ms funcional a los donantes. Es decir, no se ha llevado a efecto la cooperacin que necesitaba el Sur (la cooperacin adecuada para apoyar los procesos de desarrollo), sino la que ms convena al Norte, a los intereses de los donantes. Y, as como en el caso anterior aplicar el concepto de condicionalidad era la con- secuencia lgica de la conclusin alcanzada, en este caso conceptos como la apropiacin, el alineamiento o la armonizacin son tambin consecuencia de entender que la insuficiencia de la cooperacin ha venido dada porque se ha realizado una cooperacin que sobre todo ha sido concebida y aplicada de acuerdo a intereses inmediatos de los actores del Norte.

Muy probablemente, ambas percepciones reflejan una parte cierta de la realidad, aunque cada una ponga el nfasis en distintos aspectos. Podramos decir que en los ltimos tiempos ha tenido ms influencia en la doctrina la segunda de estas perspectivas, la cual ha impregnado en mayor medida la valoracin actual de la cooperacin al desarrollo y ha contribuido a promover una nueva arquitectura de la cooperacin, y, lo que es ms relevante, del desarrollo, que en gran parte se basa en consideraciones inicialmente inspiradas en esta segunda percepcin. Todo ello nos ha llevado en los ltimos aos a innovaciones en la cooperacin al desarrollo en la medida en que se pretende incluir conceptos y formas de actuacin que faciliten su recomposicin con el fin de hacerla ms eficaz a partir de determinadas formas de interpretarla y entenderla. Y precisamente es en este proceso en el que actualmente nos encontramos.

Por ello, en estos aos estamos asistiendo a una reorientacin progresiva de algunos de los conceptos y enfoques que inspiran la cooperacin, as como a una revisin de los instrumentos que se emplean para conseguir una cooperacin ms eficaz. Esto implica disear una arquitectura de la cooperacin al desarrollo nueva, lo que supone un proceso, como decimos, an abierto, que ha de irse enriqueciendo y modificando progresivamente a medida que se va configurando.

Podemos distinguir dos dimensiones en la nueva arquitectura de la cooperacin: una dimensin poltica de fondo y una dimensin tcnico-instrumental. La suma de ambas implica, entre otras cosas, una redistribucin del poder: supone repartir de otro modo la capacidad de decisin en el mbito de la cooperacin a travs de nuevos criterios de actuacin. Con ello se pretendera, en principio, dar ms poder al Sur (a los socios receptores) para que la cooperacin se adapte mejor a sus objetivos de desarrollo. Esto trae consigo una distribucin diferente de esa capacidad de decisin entre los actores. No obstante, esta distribucin, por el momento, y a partir de determinadas interpretaciones de algunos de los conceptos recientemente incorporados, parecera estar potenciando en la prctica no tanto la capacidad de decisin de las sociedades del Sur en su conjunto, sino ms bien la de determinados actores del Sur en detrimento de otros tambin del Sur, aunque peor situados en ese marco conceptual y poltico.Por otra parte, la nueva arquitectura trae tambin consigo la introduccin de nuevos instrumentos y una revisin de los actuales para mejorar y adaptar los que siguen siendo tiles y sustituir aquellos que hayan perdido su razn de ser. Finalmente, implica utilizar, a su vez, enfoques tcnicos y de gestin, en parte innova- dores, destinados a mejorar la eficacia de la ayuda.

A partir de qu se ha venido constituyendo dicha arquitectura?

Podramos decir que est compuesta por un conjunto de criterios y orientaciones derivados de determinados acuerdos internacionales en el mbito del desarrollo. En primer lugar, se basa en los ODM como compromiso de diferentes actores del Sur y del Norte, pblicos y privados, con unas metas ex- tensamente difundidas para el ao 2015. Al servicio de estos ODM se encuentran las ERP, a las que ya hemos aludido, que deben ser aplicadas en los diferentes pases en desarrollo para contribuir activamente a que los ODM puedan ser alcanzados.Adems, en lo que respecta a los socios donantes, se manifest la voluntad inicial de hacer posible un aumento cuantitativo y una mejora cualitativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), lo cual se est concretando mediante un con- junto de compromisos y declaraciones que se han ido adoptando en los ltimos aos.

Los acuerdos ms representativos, complementarios de la Declaracin del Milenio, han sido hasta el momento los siguientes: el Consenso de Monterrey en el ao 2002, alcanzado en la Conferencia Internacional sobre Financiacin para el Desarrollo; la Declaracin de Roma en el ao 2003, adoptada en el 1er Foro de Alto Nivel sobre Armonizacin; posteriormente, en el ao 2004, el Memorndum de Marrakech, acordado en la 2 Mesa Redonda sobre Gestin Orientada a Resultados; ms adelante la Declaracin de Pars, suscrita en el 2 Foro de Alto Nivel sobre Calidad de la Ayuda, a la que nos referiremos ms detenidamente a continuacin, y ms recientemente la llamada Agenda de Accin de Accra, consensuada en el 3er Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo.

4. Significado de la Declaracin de Pars

La Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo concreta los cinco criterios que constituyen hoy la parte ms significativa de la doctrina oficial sobre la eficacia en el mbito de la cooperacin. En su mayora, estos criterios no son nuevos: se han precisado y potenciado en Pars, pero en alguna medida ya existan con anterioridad. Dichos criterios estn, en cierto modo, vinculados entre s como eslabones encadenados para facilitar un proceso de actuacin conjunta Norte-Sur, de tal modo que cada uno tiene en cuenta el anterior y facilita el siguiente. A continuacin, vamos a hacer una breve referencia a los mismos:

El primero es la apropiacin, la cual supone el protagonismo de los socios receptores. Implica que en ese tndem que forman desarrollo y cooperacin sea el desarrollo, es decir, el pas receptor, el que marque la pauta, y que por tanto la ayuda responda en lo posible a las necesidades de aqul y sea la que desde el Sur se considere como la ms adecuada para contribuir a los objetivos de desarrollo decididos por el propio pas receptor.

De modo consecuente con la apropiacin, se deriva el criterio de alineamiento o alineacin, que implica que ha de articularse la convergencia de los donantes con los socios receptores para que los primeros pongan al servicio de los segundos sus polticas de ayuda. Es decir, que es necesario que la poltica de cooperacin se alinee con las polticas de desarrollo, y que se adapten los contenidos de la ayuda internacional al proceso de desarrollo que se lleva a cabo en el pas del Sur, puesto que la finalidad que se pretende con la ayuda es, principalmente, contribuir a ese proceso.

Como consecuencia de los dos criterios anteriores, el tercer criterio es el de armonizacin, que implica que los diferentes donantes acuerden entre s la contribucin de cada uno de ellos al proceso de desarrollo, concertando sus respectivas actuaciones. Por tanto, la armonizacin habr de llevarse a efecto coordinndose entre s los donantes y tratando de ser complementarios en los aportes que realice cada uno en relacin con los dems. En ese sentido la armonizacin, que implica una necesaria coordinacin, puede estar a cargo, segn los casos, de uno de los socios donantes que coordine a los dems o bien puede estar a cargo del propio pas receptor.

Los anteriores criterios llevan a su vez a procurar una gestin orientada a los resultados, es decir, basada no tanto en lo que se gasta o en lo que se ejecuta, sino en la consecucin de logros efectivos. Se ha de poner el nfasis, por tanto, en el qu estamos logrando?, en vez de en el qu estamos haciendo?. Lo que justifica y legitima la ayuda al desarrollo son, sobre todo, los resultados de desarrollo que sta consigue en el pas del Sur. Los mecanismos de cooperacin, al no ser fines en s mismos sino medios al servicio de un proceso de desarrollo que deben fortalecer y poten- ciar, han de poder tener la agilidad suficiente como para estar al servicio de los objetivos de desarrollo a los que contribuyen, los cuales han de ser la pauta que oriente todo el conjunto de las actuaciones, concentrndose en los resultados que se obtienen ms que en los aspectos formales de la gestin.

Y esto traera como consecuencia, a su vez, el ltimo de estos cinco criterios: la mutua responsabilidad, responsabilidad compartida o corresponsabilidad. En la medida en que se trata de tareas que han de realizarse desde el concepto de partenariado, requiriendo para ello aportaciones y actuaciones del donante y del receptor, no de forma separada sino de manera conjunta, los xitos o los fracasos que se alcancen sern atribuibles por tanto a ese conjunto compuesto por el socio donante y por el socio receptor.

Ahora bien, la Declaracin de Pars, a pesar de ser un avance innegable, suscita algunas cuestiones que requieren ser analizadas, revisadas en profundidad y, muy probablemente, completadas y enriquecidas. En ningn caso resulta la mejor actitud dar por buena la Declaracin de Pars de forma acrtica y repetir, superficial y mecnica- mente, los cinco criterios anteriores.

El modo en que puedan interpretarse y aplicarse estos principios suscita ciertos interrogantes. El criterio de apropiacin puede conducirnos a las siguientes preguntas: quin debe apropiarse?, a quin corresponde en realidad llevar a cabo dicha apropiacin?, corresponde a los Gobiernos centrales de los pases del Sur, como podra deducirse de cierta interpretacin restrictiva de la Declaracin de Pars, o por el contrario la apropiacin corresponde al pas del Sur al que la cooperacin se dirige?

Parece evidente que si el proceso de desarrollo es incluyente, debe abarcar al conjunto de las sociedades y a sus instituciones polticas representativas y no slo al poder ejecutivo central. Por ello, resulta obvio que la apropiacin corresponde bsicamente a la ciudadana, y debiera hacerse desde el conjunto de las sociedades e instituciones del Sur y no slo desde sus Gobiernos centrales, aunque sean stos los principales gestores de las polticas estatales de desarrollo y de las ERP. Por tanto, han de tener tambin un papel protagonista los Gobiernos regionales y municipales, y debe tenerlo asimismo la sociedad civil, pues en caso contrario se estara contribuyendo a reforzar procesos de centralizacin o re-centralizacin a contracorriente de tendencias polticas ms democratizadoras que cuentan con un reconocimiento generalizado y que, adems, suelen alcanzar tambin un mayor grado de eficiencia. Resultara adecuado reforzar expresiones como apropiacin democrtica e inclusiva para subrayar que la apropiacin ha de ser hecha por el conjunto de instituciones y sectores sociales, esto es, por las personas que componen las sociedades de los pases del Sur, a quienes va dirigida la cooperacin y que, en definitiva, constituyen la razn de ser de la mis- ma. Por este motivo, resulta obligado completar y clarificar, en la medida necesaria, este primer criterio de la Declaracin de Pars.

En cuanto al concepto de alineamiento, hay que considerar tambin de qu manera se interpreta, cmo se lleva finalmente a efecto, ya que aunque inicialmente se debe priorizar la demanda frente a la oferta de cooperacin, el alineamiento no puede ser una adaptacin total de las polticas de cooperacin a las polticas de desarrollo. Aqullas son tambin polticas pblicas, tan legtimas como estas ltimas, y responden a la voluntad de unas sociedades, las del Norte, a partir de determinados valores comprometidos con el desarrollo que se concretan a travs de criterios polticos y tcnicos. Habr por tanto que entender el alineamiento desde la horizontalidad, la coincidencia de planteamientos entre los socios y la corresponsabilidad real, donde tanto el socio receptor como el donante deben ser fieles en todo momento a los valores inspiradores y a los contenidos concretos de sus respectivas polticas.

En lo que respecta a la armonizacin, tambin resultara pertinente poder despejar ciertas dudas en relacin a cmo se lleva a efecto. Si la armonizacin se lleva a cabo a travs de una coordinacin realizada por el propio socio del Sur, deberamos estar seguros de que cuenta en cada caso con los mecanismos y con las estructuras adecuadas en el pas receptor para poder llevar a buen trmino la tarea, no precisamente fcil, que implica en la prctica coordinar a los diferentes donantes.

Existen, por tanto, mbitos de interpretacin no suficientemente definidos que requieren una mayor precisin y otros que necesitan completarse con nuevos aportes. En la reunin de Accra, y a travs de la Agenda de Accin elaborada en ese Foro, se han intentado concretar, aunque de modo todava algo tmido, algunas respuestas que se refieren a los aspectos mencionados.

De la lectura de la Agenda de Accin de Accra (AAA) parece desprenderse que algunos de sus puntos han sido redactados ms buscando un cierto grado de compromiso externo con acto- res que no haban podido participar anterior- mente en Pars, algunos de los cuales hicieron notar su presencia en Accra, que tratando de dar respuestas claras y directas a las relevantes cuestiones que suscita la Declaracin de Pars. Por ello, aunque en conjunto pueda valorarse Accra de manera positiva, no ha llegado a responder suficientemente a gran parte de las expectativas generadas.

5. Accra un pequeo paso adelante?

En trminos generales, la llamada Agenda de Accin de Accra considera, en primer lugar, que la Declaracin de Pars est siendo positiva y est suponiendo un impulso para llevar a cabo las modificaciones que la cooperacin al desarrollo necesita. Estima asimismo que, gracias a sta, ha habido un conjunto de pases en desarrollo que han mejorado la gestin de fondos pblicos y su gestin en general. Y, respecto a los donantes, considera que se ha avanzado tambin en hacer ms eficiente la coordinacin que estn llevando a cabo a nivel nacional. No obstante, reconoce claramente que el ritmo est siendo lento y que los avances, aunque han existido, son limitados.Dada la tendencia que la AAA implica, vamos a detenernos en ciertos puntos destacados de la misma. Tratando de resumir algunos de sus aspectos ms significativos, podramos decir que considera necesario ampliar el dilogo sobre polticas para el desarrollo a nivel nacional para identificar de modo ms preciso las necesidades y actuaciones del socio del Sur, fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los pases receptores y utilizar de manera habitual los sistemas de los pases del Sur en la medida en que sea posible. Se propugna tambin la construccin de asociaciones ms eficaces que sean inclusivas para el desarrollo, as como reducir la fragmentacin de la ayuda e intensificar la optimizacin de sus recursos.

Resumen de los principales aspectos de la Agenda de Accin de Accra

1. Fortalecimiento de la identificacin del pas respecto del desarrollo: Ampliar el dilogo sobre polticas para el desarrollo a nivel nacional. Fortalecer la capacidad para dirigir y gestionar el desarrollo en los pases receptores. Fortalecer y utilizar los sistemas de los pases receptores tanto como sea posible.

2. Construccin de asociaciones ms eficaces e inclusivas para el desarrollo: Reducir la costosa fragmentacin de la ayuda. Intensificar la optimizacin de los recursos de la ayuda. Aceptar a todos los actores involucrados en el desarrollo y trabajar con todos ellos. Profundizar la colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil. Adaptar polticas referidas a la ayuda para pases en situacin frgil.

3. Logro de resultados en trminos de desarrollo y su rendicin de cuentas: Centrar los esfuerzos en lograr resultados. Aumentar el nivel de transparencia y rendicin de cuentas en relacin con los resultados. Cambiar el carcter de la condicionalidad para respaldar la identificacin del pas. Aumentar la previsibilidad a medio plazo de los flujos de ayuda.

Adems, anima a incluir a todos los actores involucrados en el proceso, a trabajar desde el comienzo con todos ellos y a profundizar en la colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil. Recomienda tambin adoptar polticas de ayuda para pases que se encuentren en situacin especialmente adversa.

Finalmente, la AAA contempla el logro de los resultados en trminos de desarrollo y de rendicin de cuentas. Para ello, plantea concentrarse en lograr resultados que puedan ser pre- sentados y aumentar el nivel de transparencia y rendicin de cuentas en relacin con dichos resultados. Tambin propugna cambiar el carcter de la condicionalidad para potenciar la identificacin del pas y aumentar la previsibilidad de los flujos de ayuda como desde hace algn tiempo se viene planteando.

Si realizamos una sntesis de lo que supone la AAA, podramos destacar los siguientes aspectos:

En primer lugar, resulta un aporte positivo mencionar que los Gobiernos colaborarn con los parlamentos y Gobiernos locales. Ahora bien, manifestar esto y no concretarlo de un modo ms preciso no deja de ser una declaracin, sin duda pertinente, pero insuficiente si no se determinan mecanismos concretos para llevarla a efecto. Algo similar podramos decir de otro de los acuerdos re- cogidos en la AAA, donde se menciona que los donantes respaldarn aumentar la capacidad de todos los actores. Resulta adecua- do como declaracin, pero habr que ver a travs de qu decisiones y medidas concretas los donantes respaldan finalmente ese aumento de capacidad de todos los actores, especialmente de la sociedad civil o de los Gobiernos regionales o locales, a los que hasta el momento no se ha reconocido, ni en Pars ni en Accra, un papel acorde con su presencia real en el sistema de cooperacin.

Una aportacin relevante de la AAA es la relativa al fortalecimiento y utilizacin de los sistemas de los propios pases del Sur, ya que prev que la cooperacin internacional utilice los sistemas nacionales del socio receptor como primera opcin, lo cual resulta un paso positivo ya que, en contraste con otros puntos anteriormente mencionados, se establece que en caso de que alguno de los donantes no los utilice, tiene que indicar de manera expresa por qu no lo hace y justificar dicha decisin, la cual, por otro lado, ser revisada peridica- mente. Con ello se establecen mecanismos concretos para que la utilizacin por los donantes de los sistemas nacionales del socio receptor se vaya haciendo realidad.

De manera complementaria a lo anterior, se lleg a un compromiso en cuanto a que los donantes contribuirn a fortalecer los sistemas nacionales apoyando el fortalecimiento institucional de dichos pases, de modo que, en el menor tiempo posible, los sistemas nacionales puedan convertirse en la primera opcin real de la ayuda al desarrollo. Si esto se consigue en un plazo relativamente breve, podremos decir que ha sido una aportacin oportuna que habr supuesto un avance en la simplificacin y armonizacin de los procedimientos de la cooperacin al desarrollo.

Otro aspecto significativo es el relativo a la condicionalidad, ya que en Accra se limita de manera clara la discrecionalidad de la misma. En la AAA se declara que slo puede plantear- se un conjunto reducido de condiciones mutuamente acordadas, es decir, que stas han de ser fruto de un acuerdo entre socios receptores y donantes. De este modo, la condicionalidad queda limitada de manera evidente, ya que debe referirse a un conjunto de condiciones reducido, y stas debern estar basadas en las Estrategias Nacionales de Desarrollo (END) y no en otros criterios diferentes, y debern estar consensuadas entre el receptor y el donante. Por tanto, sin llegar a considerar la condicionalidad como negativa en s misma en todos los casos, vemos aqu cmo se limitan los aspectos ms discutibles que puede pre- sentar, lo cual supone sin duda otra aportacin significativa de Accra.

Otro de los puntos en que se ha registrado un avance es el relativo a la previsibilidad. Se ha acordado a este respecto que los donantes suministrarn informacin oportuna y completa sobre los compromisos anuales y los desembolsos efectivos. Los donantes proporcionarn informacin sobre los gastos que van a realizar en los prximos tres a cinco aos y sobre los planes de ejecucin con asignaciones de recursos indicativas. Esto resulta necesario para que el socio receptor pueda planificar y programar adecuadamente, previendo los recursos relativos a sus planes y programas de desarrollo y teniendo en cuenta tambin los aportes que vayan a hacer los diferentes donantes. De este modo, se facilita la tarea de planificacin y puesta en prctica de las polticas de desarrollo, contribuyendo a que puedan ser adecuadamente programadas.

Tambin han sido pasos adelante impulsados en Accra la reduccin progresiva de la ayuda ligada, as como la incorporacin de la cooperacin Sur-Sur y el deseo de apuntar hacia enfoques innovadores de la misma.

Hay, sin embargo, otros aspectos de la Agenda que resultan insuficientes, como la invitacin a las organizaciones de la sociedad civil a reflexionar sobre cmo pueden aplicar los principios de la Declaracin de Pars, dando la bienvenida a la propuesta realizada por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de que participemos con ellas [] en un proceso con vistas a promover la eficacia de su propio desarrollo. Constituye una manifestacin positiva pero indeterminada que pone de relieve su escaso contenido real como aportacin. Si la invitacin a las OSC a reflexionar sobre cmo pueden aplicar los principios de la Declaracin de Pars es ms bien un modo aparente de involucrarlas en un proceso que les ha venido asignan- do un papel marginal, no pasara de ser una ex- presin genrica a la que habr que dotar, en cualquier caso, de contenidos concretos. En cuanto a la receptividad a participar en un pro- ceso para impulsar la eficacia de su propio desarrollo, podramos decir tambin que es una declaracin de intenciones inicialmente positiva, pero cuya medida real vendr dada por la evo- lucin futura de los acontecimientos.

En este sentido, est pendiente un debate ms amplio desde la sociedad civil del Sur y del Norte que se traduzca en conclusiones sobre su propio papel en la cooperacin al desarrollo. Es- te debate no debiera circunscribirse, en ningn caso, a cmo puede la sociedad civil aplicar los criterios de Pars, sino al contenido y a la interpretacin de los propios criterios y a otros posibles criterios que deban ser incorporados al di- seo de la arquitectura de la cooperacin y del desarrollo.

Uno de los criterios que habra de ser incorporado (no slo de cara a la eficacia de la ayuda si- no tambin a la eficacia del propio desarrollo) y que est estrechamente vinculado tanto con los cinco criterios de Pars como con el resto de los que inspiran las buenas prcticas que se han ve- nido contrastando durante dcadas en el sector, es el de participacin, tanto en su vertiente po- ltica como en su vertiente tcnica.

No cabe autntica apropiacin si no existe una participacin activa de los propios destinatarios de la cooperacin. Del mismo modo, no se puede asegurar la sostenibilidad de ninguna accin de desarrollo sin una apropiacin real por parte de sus destinatarios, que son los propios ciudadanos y ciudadanas de los pases del Sur, lo que remite de nuevo a la imprescindible participacin de los implicados en las distintas actuaciones de cooperacin para el desarrollo para que stas resulten eficaces.

Por otra parte, no puede entenderse una superacin real de la pobreza, lo cual va ms all de una mejora en el nivel de ingresos, sin un empoderamiento real de las personas, lo que conlleva avanzar hacia una ciudadana activa, consciente de sus derechos y responsabilidades. Todo ello implica una construccin de capacidades de los actores del Sur, tanto pblicos como privados, que revierta en una ciudadana fortalecida que pueda protagonizar, en toda la medida que le corresponde, sus propios procesos de desarrollo.

Puesto que la pobreza es tambin falta de poder, de oportunidades, de conocimiento y de opciones para elegir, es necesario, al disear una arquitectura de cooperacin al servicio del desarrollo, contribuir a situar a las sociedades y a las personas en el centro de ese mismo proceso, de modo que puedan ejercer realmente sus derechos a la par que ayuden a consolidar un marco de gobernabilidad democrtica.

Para ello, actores en contacto directo con los ciudadanos y con capacidades especficas, como son los municipios, las organizaciones de la sociedad civil o las universidades y centros de investigacin, entre otros actores del Sur y del Norte, no slo han de proporcionar tambin sus aportes agregando valor al proceso de desarrollo, sino que han de seguir siendo, en la medida que les corresponde, actores plenos del mismo, como lo son los Gobiernos o los organismos internacionales. Con esta finalidad, habrn de articularse mecanismos concretos que incorporen de modo adecuado a la nueva arquitectura sus capacidades y su experiencia, potenciadas en muchos casos por un activo compromiso con el desarrollo.

6. Algunos interrogantes de cara al futuro inmediato

Qu interrogantes podran plantearse respecto a la arquitectura de la cooperacin al desarrollo de cara al futuro inmediato? Caben muchas preguntas y la lista de las cuestiones que suscita sera larga, pero para no hacerla demasiado extensa vamos a hacer referencia nicamente a algunos temas relevantes como las posiciones que pueda adoptar la comunidad de donantes, la interpretacin de algunos de los criterios de la Declaracin de Pars y, finalmente, ciertos rasgos que una nueva arquitectura de cooperacin al desarrollo habra de incorporar, en nuestra opinin, para estar a la altura de lo que demanda un escenario distinto y cambiante como el actual.

En cuanto a los socios donantes en su con- junto, cabe preguntarse sobre el grado de su compromiso poltico con la cooperacin y la evolucin que ste pueda ir experimentando. Ese compromiso se concreta de distintos modos. Vamos a destacar ahora dos de ellos. Por una parte, hay una asignatura pendiente que casi todos los pases del Norte arrastran desde hace dcadas: la falta de coherencia entre las diferentes polticas con dimensin exterior que llevan a cabo y que tienen efectos en los pases del Sur. Sera una magnfica noticia poder llegar a afirmar en el futuro que las polticas de cooperacin al desarrollo y otras polticas (comercial, agrcola, de deuda, de pesca, etc.), que ejecutan los pases del Norte dejan de ser contradictorias. Esto no resulta fcil, como cabe suponer, dado que es algo que no puede dirimirse slo en el mbito propio de la cooperacin al desarrollo con sus propios valores y criterios de actuacin, sino que al afectar a otras polticas pblicas implica acuerdos que han de tomarse a un nivel superior, con frecuencia al mximo nivel de decisin poltica. A ello se aade que este tipo de decisiones adems de incidir en el Sur tienen tambin efectos directos en las poblaciones del Norte, es decir, pueden influir en muchos casos en el apoyo o no de determinados sectores sociales a sus Gobiernos, en el grado de aceptacin de los mismos y en el reflejo electoral que ello trae consigo. En este sentido, no siempre es fcil obtener una mayor coherencia entre las diferentes polticas, aunque constituye un reto pendiente que supone tambin un termmetro para conocer cul es el compromiso real del conjunto de los donantes y de cada uno de ellos respecto a la cooperacin al desarrollo. Resulta tambin una incgnita la posicin que, sobre sta y otras cuestiones relevantes, puedan ir adoptando los nuevos donantes, siendo algunos de los ms representativos pases emergentes que se encuentran al mar- gen del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y que por tanto no estn vinculados a sus criterios de actuacin.

Otro aspecto que puede dar la medida del grado de compromiso poltico real existente es el impacto que pueda llegar a tener la actual crisis econmica: de qu modo puede afectar al volumen y la previsibilidad de los flujos de ayuda?, va a traer consigo recortes sustanciales en el volumen de la ayuda al desarrollo?, va a suponer una menor previsibilidad de los flujos de ayuda? Resulta quiz inevitable que la cooperacin al desarrollo se vea afectada por la incertidumbre que toda crisis econmica trae consigo y por la evolucin que sta experimente. Es evidente por tanto que el compromiso poltico real de los donantes tambin va a verse claramente reflejado a travs de las decisiones que en estos aos y en los prximos se vayan tomando respecto al volumen de recursos destinados a la ayuda al desarrollo. Segn los datos del CAD disponibles, la evolucin del volumen de ayuda en los ltimos aos no acusa hasta el momento un descenso significativo en lo que respecta al conjunto de los donantes.

En la Figura 10 podemos ver que el volumen de la AOD en su conjunto, tanto respecto al total de los donantes como al de los pases del CAD, no ha registrado disminuciones significativas. En estos datos no se observan, por el momento, consecuencias muy acentuadas de la crisis econmica. En el caso de la AOD espaola, que haba experimentado un fuerte incremento en los aos anteriores, se registra un cierto descenso.

Por otro lado, en cuanto a las interpretaciones de los cinco criterios que constituyen el ncleo de la Declaracin de Pars, y principalmente respecto a los tres primeros, hay tambin algunos aspectos que, como se ha indicado, suscitan dudas y plantean interrogantes. En primer lugar, en relacin con la apropiacin, es necesario que se alcance una mayor precisin en su interpretacin, de forma que sta no se identifique nicamente con apropiacin por parte de los Gobiernos centrales de los pases receptores, sino con un proceso democrtico e inclusivo, que ha de tener en cuenta a los dems actores pblicos del pas socio y al conjunto de los actores que componen la sociedad ci- vil. En caso de que esto no se consiguiera, o se lograra slo formalmente, podran resultar daadas las expectativas sobre la eficacia de la ayuda que propugna la nueva arquitectura, restndole credibilidad y favoreciendo interpretaciones que reforzaran concentraciones de poder de decisin no siempre prximas a los ciudadanos, contradictorias con los procesos de descentralizacin en los pases del Sur.

Aspectos a reforzar en lo relativo a laapropiacin

Mayor precisin en su interpretacin. Apropiacin democrtica. Apropiacin inclusiva.

En lo que respecta al alineamiento, para que ste pueda aplicarse de modo efectivo, se re- quiere una clarificacin del proceso de desarrollo por parte del socio receptor. No cabe el alineamiento de las diferentes polticas de cooperacin con las polticas de desarrollo si el proceso de desarrollo no resulta en cada caso suficientemente claro y explcito. Es evidente que se es uno de los primeros retos a los que debe dar respuesta el socio receptor, el cual debe clarificar sus polticas de desarrollo y contar con una estrategia de reduccin de la pobreza eficaz que sirva de pauta para que, en funcin de ella, se inserten las diversas intervenciones de ayuda al desarrollo; disponer de unos sistemas de informacin nacionales adecuados y dotados de la suficiente solvencia, y tener una capacidad de gestin como socio receptor acorde con los compromisos que adquiere al protagonizar su relacin con la oferta de cooperacin. En la medida en que los pases del Sur obtengan un poder de decisin cada vez mayor, se incrementa la necesidad, en todos los casos, de estar a la altura del reto que estas nuevas responsabilidades y funciones traen consigo.

El tercer criterio de la Declaracin de Pars, la armonizacin, est ligado a la coordinacin y complementariedad entre los donantes. Se trata no slo de ordenar y concertar las diferentes contribuciones, sino de determinar, para una adecuada divisin del trabajo, qu es en lo que cada donante ofrece ventajas comparativas en relacin con los dems y de qu manera se anan y refuerzan los aportes de cada uno. A este respecto habr que ir comprobando hasta qu punto algunos actores del Norte estn dispuestos a renunciar a parte de su protagonismo. En ocasiones, ser adecuada una cooperacin ms annima, o con menor visibilidad, potenciando formas de cooperacin delegada y renunciando a tener presencia en sectores en los que hasta el momento se venan realizando tareas, a veces con un desempeo satisfactorio. Por otra parte, si la coordinacin de donantes es liderada por el socio receptor, como antes mencionbamos, habr de ser capaz de gestionarla con el nivel de eficacia exigible. Esto trae consigo un conjunto de desafos implcitos a los cuales se habr de ir dando una respuesta conjunta desde el Sur y el Norte.

No cabe duda de que es preciso disear una nueva cooperacin al desarrollo que sea acorde tanto con el actual escenario global en que hoy se desenvuelve con los nuevos objetivos que ste le plantea, como con el conocimiento derivado de las experiencias, positivas y negativas, que se han ido acumulando a lo largo de las ltimas dcadas. Uno de los aspectos ms positivos de la nueva arquitectura que se est configurando es su condicin de proceso abierto que, precisamente por ello, admite ser modificado, reorientado y completado.

En ese sentido, ir dando una forma definitiva a esa nueva arquitectura es plenamente oportuno. Ahora bien, los pasos que se han ve- nido dando, y en concreto la Declaracin de Pars o la Agenda de Accin de Accra, son insuficientes y resultan fruto de perspectivas parciales. Y aunque una parte del contenido de los criterios que contienen pueda ser acertado, el limitado horizonte del que parten, desvincula- do en gran medida del desarrollo, lo reduce considerablemente, por lo que parece necesario ampliar el alcance de sus propuestas y dar a los contenidos ya existentes una interpretacin no restrictiva:

La cooperacin al desarrollo que el entorno actual demanda no se agota en la ayuda. Se perfila como algo ms amplio, como una estrategia concertada entre actores del Norte y del Sur para hacer frente de manera conjunta a gran parte de los desafos propios de un escenario globalizado (como la pobreza y la exclusin social, la privacin real de derechos de gran parte de la humanidad, la necesidad de preservar el medio ambiente y hacer frente al cambio climtico, las pandemias, la violacin sistemtica de derechos humanos, las presiones migratorias desordenadas, los Estados fallidos y sus distintos efectos, la inestabilidad crnica generadora de violencia o la absoluta carencia de perspectivas vitales para millones de personas) y que, simultneamente, contribuya a potenciar los bienes pblicos globales. Y para ello no basta con los Estados y los organismos internacionales, si- no que, como manifestbamos en anteriores epgrafes, se requiere la participacin de los diversos actores, pblicos y privados. Si se pretende una cooperacin transformadora y eficaz, una escasa colaboracin con los diferentes actores que no forman parte de las Administraciones pblicas centrales no parece la mejor opcin cuando tienen cada vez una mayor presencia en la sociedad globalizada. Conviene recordar que el tablero don- de se est jugando la partida de los actuales retos de la globalidad contiene una realidad diversa, multiforme y dinmica que excede con creces las dimensiones en las que habitualmente actan de manera directa los Estados. Parece necesario, por tanto, un consenso ms amplio sobre los criterios en los que ha de apoyarse una arquitectura de la cooperacin al servicio del desarrollo que permita una mejor y ms precisa definicin de los ro- les que han de tener en la misma sus diferentes participantes.

Un nuevo diseo de la cooperacin para el desarrollo no puede hacerse sin tener en cuenta que la cooperacin es principalmente un medio para el desarrollo, y que ste slo se justifica por el impacto real que produzca en las personas, por lo que es necesario situar al ser humano en el centro del proceso al que la cooperacin pretende contribuir, de modo que a travs de sta se amplen sus capacidades. Trazar las lneas maestras de la cooperacin perdiendo de vista este objetivo y sin abrir cauces para una participacin real de los propios destinatarios del desarrollo no contribuye a su eficacia ni a su legitimidad. De ese modo se corre ms bien el peligro de que los intentos de reforma queden, desde el primer momento, reducidos a simples mejoras tcnicas en mbitos parciales, alejados de lo que una nueva arquitectura de cooperacin est demandando. En ese sentido, no resultara realista propugnar la eficacia de la ayuda des- vinculndola de mecanismos concretos dirigidos a dotar de contenido real a los derechos de los ciudadanos. Una nueva cooperacin ha de hacer frente tambin a ciertas situaciones que obstaculizan claramente el desarrollo, como est siendo la ausencia de capacidades, a partir de una visin de conjunto del escenario donde se acta. Para ello, habra que procurar construir capacidades all donde sean ms necesarias. Y esto implica actuar en el Sur simultneamente con el sector pblico (y no slo con los Gobiernos centrales) y con la sociedad civil.

Se trata por tanto de fortalecer las instituciones pblicas reforzando la gobernabilidad, la eficiencia y la democratizacin real del Estado. Y, de forma simultnea, se trata de fortalecer la sociedad civil, potenciando la ciudadana, a travs de la apropiacin por parte de los sectores sociales de todas aquellas actuaciones de las que sean destinatarios. Sin una sociedad civil fortalecida y activa no parece probable un predominio real de valores democrticos que impregnen la vida social, in- dispensables para avanzar hacia un autntico desarrollo humano. En esa lnea, poder vincular de modo permanente las actuaciones de cooperacin con los resultados de desarrollo mediante una gestin orientada a resultados de desarrollo (GoRD), as como emplear metodologas integradoras como el enfoque basado en derechos humanos (EBDH), que hacen posible un trabajo simultneo de cooperacin con el sector pblico y el privado, reforzando institucionalmente a ambos y manteniendo a la par el protagonismo de los destinatarios, pueden resultar especialmente adecuados.

A este respecto, resulta inaplazable incorporar a una concepcin del desarrollo ms amplia las visiones propias de otros actores imbricados ms directamente con la ciudadana (como es la sociedad civil, la universidad o los actores pblicos descentralizados) que amplen y enriquezcan los horizontes y contribuyan, a la par, a una mayor eficacia de la ayuda. El papel de esa incipiente sociedad civil global potenciada por el uso generalizado de las tecnologas de la comunicacin, a la que aludamos al comienzo del captulo, hace posible una nueva relacin con el espacio, con las distancias, permite con- figurar nuevos y distintos actores y articular formas claramente innovadoras de colaboracin entre el Sur y el Norte que resultan especialmente adecuadas para el mbito propio de la cooperacin al desarrollo.

La cooperacin al desarrollo no puede reducirse a una visin funcional y parcial que la limite en exceso. Tanto las experiencias que se derivan de su pasado como los desafos que ahora se presentan o los prximos horizontes ante los que nos sita un escenario mundial en rpida transformacin, son elementos que inevitablemente exigen respuestas de largo alcance. Se trata de configurar la cooperacin al desarrollo vinculando el conjunto de tradiciones de pensamiento humanista que han hecho posible significativos avances sociales y polticos a las demandas propias del nuevo entorno globalizado. Esto requiere determinar su mbito, sus objetivos y sus actores, as como los distintos instrumentos que podra utilizar, con una amplitud de miras que est a la altura de las necesidades que, en esta nueva etapa, le corresponde enfrentar.