La Reconstruccion de Guayaquil

[LOS FACTORES DEL DESARROLLO DE GUAYAQUIL, SU PROGRESO UNA LUCHA CONSTANTE] 25 de febrero de 2012

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LOS FACTORES DEL DESARROLLO DE GUAYAQUIL, SU

PROGRESO UNA LUCHA CONSTANTE.

(*) Felipe espinoza, arq, Msc, [email protected], Profesor Universidad de

Guayaquil, investigador urbano y ambiental, conferencia internacional sobre

Ciudades y Puertos en Barranquilla, Nov. 2007, y varias ponencias

internacionales sobre el desarrollo urbano (Sri Lanka, Iguazú, La Habana,

Argentina, etc).

Guayaquil, Febrero 2012.


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LOS ANTECEDENTES

La reconstrucción de Guayaquil.

Guayaquil, hasta antes del año 1992, fue sometida por cerca de treinta años en el

abandono, sin servicios, y es necesario recordar a los Guayaquileños esta etapa; veamos

las Finanzas Municipales en el Período 80-90;

El Municipio, para la época era una entidad desfinanciada, principalmente por asignaciones insuficientes y tardías del gobierno central, que adeudaba para entonces la suma de $.700'000 .000 de sucres, cifra que incluye valores no entregados por FONAPAR, mantenía un catastro incompleto, donde aproximadamente el 40% de la población no estaba registrada. Existía una evasión de impuestos y lenidad en juicios coactivos que a marzo de 1988, representaba 21.000 expedientes. Mantenía una estructura jurídica no adecuada con una Ley de Régimen Municipal codificada en 1966 y con ordenanzas inaplicables vigentes desde 1948 y otras que no permitían un confiable control. Su sistema administrativo y de control era «anual frente a un movimiento que exigía automatización, con personal que requería reforzarse profesionalmente. Las variables económicas revelaban un constante deterioro de los ingresos, insuficientes para atender los gastos de capital. El mayor porcentaje se asignaba a remuneraciones, que representaban el 90% de los ingresos por recaudación directa. El presupuesto en cifras reales se incrementó 10 veces en el período 82-90, sin embargo a valores deflactados registró un descenso de 1.234 millones de sucres a 332 millones de sucres. El presupuesto para 1990 fue de cerca de 25 millones de dólares que repartido en la población dio un gasto de 15 dólares por residente. Si comparamos estas cantidades con el de 1974, el Municipio tenía un presupuesto de 45 millones de dólares, con un gasto por residente de 60 dólares. Es decir que en 16 años, el gasto Municipal por guayaquileño ha caído a la quinta parte 1. Una ciudad sin planificación

1 Becker, Alfredo “La crisis de las Finanzas Públicas”, ILDIS, 1991.


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Las Políticas y Objetivos de Ordenamiento Urbano antes de Febres-cordero.. "El problema de Guayaquil ha dejado de ser local para pasar a ser Nacional, de lo cual hay que crear conciencia en un país que lo mira parcialmente, prejuiciadamente y unilateralmente". En el primer período del proceso urbano de la ciudad, no existían políticas urbanas del cabildo que tuvieran un carácter rector, explícito y general, a excepción del caso de planificación de Ciudad Nueva adoptado por el cabildo, el 11 de julio de 1.688. Posteriormente las políticas municipales se han dado, parcial y coyunturalmente, a partir de decisiones del momento, o cuando las circunstancia lo requerían, y se tradujeron principalmente en Ordenanzas y Resoluciones en torno a problemas concretos como crecimiento urbano, terrenos municipales, ornato, construcción, y transporte. Lo señalado propició que: - Los planes urbanos en la mayoría de los casos, no hayan sido aplicados. - Se concentrara, dentro de un mismo espacio, la fuerza trabajadora que necesitaba

la economía de ese momento. - La obtención de tierras para recibir inmigrantes. - La posesión de grandes extensiones de tierras por parte de un reducido número de

propietarios; patrón que junto al desarrollo económico marcará las tendencias de desarrollo urbano.

- Medidas irreales y a largo plazo de desarrollo urbano, generalmente rebasadas por la realidad.

- Énfasis técnicos en los planes y escasa participación de las entidades encargadas de instrumentarlos y aplicarlos.

LA ADMINISTRACION 1992-2000.

Las Finanzas Municipales en el período Febres Cordero y “las primeras medidas de políticas de organización” necesarias para el momento. 2 Durante el ejercicio económico de 1993, la M.I. Municipalidad de Guayaquil, contó con un presupuesto codificado que ascendió a 77.243 millones sucres; habiéndose aprobado suplementos de crédito hasta el «es de septiembre por la suma de 98.140 millones de sucres, por lo que hasta el mencionado mes, el presupuesto reformado totalizó 175.384 millones de sucres, cuyos ingresos están distribuidos como se indica en el cuadro adjunto.

2 Municipio de Guayaquil, Dirección Financiera, informe 1993.


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INGRESOS MUNICIPALES 1988-1990

(En millones de sucres)

Año Remunera-

ciones

Gastos

Corriente

Ingresos

Recaudación

Directa

Presupuesto

1988 4.373 6.055 5.907 8.348

1989 6.419 8.839 7.580 12.730

1990 7.500 10.420 9.684 15.000

INGRESOS MUNICIPALES 1992-1994


1992 % 1993 % 1994 %

Tributarios y no tributarios 16.102 39 44.404 25 83.102 38

Transf. FODESEC 26.016 61 17.700 10 24.661 11

Rentas Extraord. 196 90.580 52 23.700 11

Saldo Municip. Caja 22.700 13 90.000 40

42.314 100 175.384 100 221.463 100

El presupuesto aprobado por el Concejo tuvo un crecimiento del 26.3% con relación del año anterior, no se ha incluido ninguna asignación extraordinaria. Las rentas extraordinarias incluyen las recuperaciones por las ventas de redes eléctricas a EMELEC, de las inversiones hechas por el BEV, el saldo inicial de caja corresponde a compromisos adquiridos para obras que se encuentran en proceso de ejecución, cuyos desembolsos se efectuarán a inicios del 94. Sus ingresos presupuestarios serían distribuidos entre inversiones y gastos en la forma indicada el siguiente cuadro.

DISTRIBUTIVO DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL


1992 % 1993 % 1994 %

Remuneraciones 13.540 32.0 7.880 4.5 19.164 8.7

Servicios 6.296 13.0 31.471 18.0 38.332 17.3


5

Suminis. Y Mater. 964 3.0 2.250 1.3 3.657 1.7

Bienes Muebles 3.353 2.0 5.556 2.5

Construcción 15.520 37.0 110.006 63.0 140.613 63.5

Deuda Pública 1.815 5.0 1.260 1.0 808 0.4

Transferencia (EMAG) 4.139 10.0 16.207 9.0 7.212 3.3

Otros Ingresos 40 2.156 1.2 6.121 2.6

42.314 100.0 174.583 100.0 221.463 100.0

Con esta visión para los años 1994, entrará en servicio el sistema de recolección de basura, y se realizarán transferencias para obras de alcantarillado y obras públicas en general. Del total del presupuesto se ha destinado el 85% para estos propósitos, mientras que para el restante 15%, está incluido remuneraciones con apenas el 8,7%, rubro que ha tenido un crecimiento debido principalmente a: - La implementación de la legalización de tierras, a través de la unidad

correspondiente. - Servicios de fiscalización de la recolección de la basura y de la operación del relleno

sanitario. - Creación de las Direcciones de Planificación General y del Plan de Desarrollo

Urbano Cantonal. - Desarrollo, hasta un 90% del proceso de catastro predial, Mejoramiento del

servicio de la obra pública en trabajos pequeños con personal propio. - Implementación de la Unidad del Programa de Desarrollo Municipal (PDM), cuyos

proyectos se encuentran en la fase de estudios. - Automatización de los procesos administrativos municipales. La obra pública municipal se encuentra en marcha. Se distribuye en obras para todos los sectores del cantón incluidas las parroquias rurales, las que jamás fueron consideradas dentro de un plan de obras municipales, resumiéndose en los siguientes rubros. - Construcción, reparación, bacheo, drenaje, relleno y nivelación de calles y

avenidas de la ciudad S/. 71.893 - Construcción,- reparación de puentes, pasos a desniveles. 24.900 - Construcción vial en áreas marginales de la ciudad. 19.019 - Recuperación parcial del Estero Salado. 1.800


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- Construcción vial y obras varias en parroquias rurales del cantón 5.517 - Construcción y reparación de mercados. ……… - Construcción y reparación de parques y parterres 7.595 - Construcción y reparación de locales propios municipales 4.838

Total 140.812 La Administración de Febres-cordero en los siguientes años.

En general la administración municipal desarrollo un enfoque de ciudad según la

taxonomía urbanística como “La modernización de Guayaquil” , pero este enfoque fue

posible por qué se diseñó un “esquema organizativo del aparato municipal” que

permitió preparar a un grupo de personas “en un enfoque” para diseñar una nueva

ciudad con túneles, plan de mercados, plan de parques, el Terminal de Víveres, grandes

autopistas de la ciudad como la Francisco de Orellana, Malecón 2.000, etc, etc.

“El esquema organizativo” fue exitoso y estuvo adecuado para los noventa, con

diferentes direcciones municipales que tuvieron un papel protagónico en su momento, ya

que diseñaban y/o supervisaban los proyectos en marcha, algunas de esas direcciones

como Dplan-g, tenía mucho personal por que prácticamente no había nada, así que el

sistema de planificación había que montarlo todo, mientras que otras direcciones hoy por

hoy tienen imperativamente una finalidad de control, como la Duar., Aseo Urbano, etc,

por ejemplo la DUAR en los noventa requería mucha gente para integrar los catastros,

recordemos que para esa época sólo el 40% de los predios estaban registrados, sin

embargo hoy en el 2012, que todo está automatizado, y se dispone además de planos

digitalizados, fotografías aéreas y de imágenes satelitales, será necesario repensar sobre

el papel de los recursos humanos en esa direcciones en función de los nuevos

paradigmas que el mismo alcalde lo ha formulado a través de los proyectos de

automatización y conectividad digital para mejorar la eficiencia de la administración.

LA ADMINISTRACION 2000-2012.

La modernización de la ciudad continúa, en las administraciones del abogado Nebot, y ha

ido más allá, ha sido valiente al desarrollar un proyecto tan complejo como el Plan de

Transporte METROVIA., la modernización del Aeropuerto, la modernización del Terminal

Terrestre, y el gigantesco programa de regeneración urbana, miles de obras viales y

decenas de equipamientos que se conjugan con el proyecto de modernización y

conectividad digital de la administración municipal que la ubican como “una ciudad

Internacional”. Hoy por hoy el presupuesto de Guayaquil asciende a $567´646.000, con

una población de 1´985. 379 habitantes, lo que representa $285/hab. Si el presupuesto


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de la ciudad creció de $15/hab en los 90 a $285 en el 2012, se deduce que la

administración actual lo incremento 18 veces, debido a su manejo eficiente. Sin

embargo subyace observar el tema del “limitado empoderamiento social” sobre la

defensa de la obra municipal.

Tales eventos pudieran explicarse si adoptamos enfoques de CIUDAD

AUTOORGANIZADAS, CIUDAD AUTOSUFICIENTES, y de LOS ESQUEMAS DE

ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL.

LAS CIUDADES AUTOORGANIZADAS;

“El Municipio debe reproducirse acentuando su poder en el territorio”..

Se entiende como ciudad autoorganizada a la capacidad de un sistema denominado “Ciudad”,

capaz de modificar su estructura o patrón sin influencia externa, vigorizando su sistema de

gestión, y dependiendo de sus recursos, sin afectar a otros., el objetivo de una ciudad

autoorganizada es la consolidación del gobierno local, se ha estimado que la estructura

política debe expandirse al igual que los ecosistemas., o como muchos procesos biológicos

que ocurren a distintas escalas (pequeña, mediana y grande), los arreglos de gobierno

(manejo) que puedan lidiar con este nivel de complejidad necesitan estar organizados a

múltiples escalas y estar adecuadamente relacionados. La importancia de los arreglos

institucionales encadenados con unidades casi autónomas operando desde las escalas más

pequeñas hasta las más grandes resultan eficaces y prácticas en un periodo de movilización

fuerte.

La consolidación del gobierno local puede desarrollarse bajo el concepto de distritos, el mismo

plan de ordenamiento territorial propone 9 distritos, con cabeceras o sub-centros urbanos

visibles de la obra municipal:


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Por lo que toda la organización se deberá enlazar a través de la obra pública, en esta caso la

obra más visible desde el ángulo masivo es METROVIA, justamente las unidades municipales

distritales deberán estar ubicadas en estos sub-centros de desarrollo. Los distritos municipales

son una extensión municipal más cerca de los ciudadanos con un director distrital con

funciones administrativas y de planificación ya que el verdadero poder ejecutivo lo tiene el

alcalde y el poder legislativo lo tiene el concejo cantonal de la ciudad, el director distrital

promoverá la planificación de las obras y equipamientos municipales para diferentes fines,

ello promoverá un grado de empoderamiento3 de la población sobre la obra municipal. No

debe descartarse la posibilidad de implementar los medios municipales de comunicación

social para coadyuvar con este fin.

Esta organización del espacio urbano que promueve el empoderamiento social de la obra

municipal se afirma y se enmarca aprovechando precisamente, la Constitución, el COTTAD y

La Ley de participación ciudadana., que a fin de cuentas promueve el fortalecimiento del

gobierno local.

3 Empoderamiento; conceder poder a un colectivo o comunidad desfavorecida socioeconómicamente para

que, mediante su autogestión y/o participación mejore sus condiciones de vida y defienda sus derechos

políticos y sociales...


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CIUDAD AUTOSUFICIENTE.

Las obras municipales de mayor demanda

La ciudad es un proyecto, que vincula su desarrollo a futuro pero al mismo tiempo debe

emplear estrategias de desarrollo frente a los problemas que genera el incremento de

población., con sus constantes demandas de agua, alimentos, energía y materiales.

Es necesario e imprescindible retomar el enfoque antropológico de Bronislaw Malinowski,

con sus trabajos de la visión funcionalista de la cultura. “Todo esto hace que Malinowki

identifique en la sociedad las necesidades básicas y prioritarias de los individuos (nutrición,

reproducción, cuidados corporales, seguridad, relajación, movimiento y crecimiento) y una

función, que se expresa a través de la construcción cultural, por medio de una respuesta

concreta a necesidades instrumentales (“aprovisionamiento-economía”, “matrimonio y

familia”, “alojamiento y vestido-control social”, “protección y defensa”, “actividad y reposo-

educación”, “comunicaciones-organización política”, “entretenimiento y aprendizaje”)”.

Sobre esa base, el tema de aprovisionamiento-economía fue retomado en la época del

Alcalde Febres-cordero, a través de la implementación del sistema de comercialización de

alimentos que fue un punto muy aplaudido por la ciudadanía, debe considerarse que en

esta época del Alcalde Nebot calificado como modernizador y buen administrador, a

propósito dio ejemplo de ello cuando hizo reingeniería del Aeropuerto y del Terminal

Terrestre, bien podría aplicarse estos conceptos de reingeniería y evaluación al sistema

de mercados, y del camal municipal, y/o de otros equipamientos, es necesaria esta acción, ya

que estas obras fueron realizadas en los años 90, cuando la población era de 1´ 508.444

habitantes, hoy la población es de 1´ 985.379 habitantes., posiblemente ello conduzca a

actualizar, ampliar la capacidad instalada y/o a construir nuevos mercados.

Es necesario que la administración debe ir al calor de la magia social, bien pudiera en esta

época implementar los proyectos de inversión agrícola, para conseguir producir alimentos con

gestión municipal, por ejemplo sería la creación de la Dirección de Acción Agrícola, cuyo

resultado sea producir alimentos de gestión municipal y ponerlos en los mercados

municipales, no sólo que genera empleo municipal, si no que enfoca una sustentabilidad hacia

una ciudad autosuficiente.

Es posible que se desarrolle un taller de reingeniería de proyectos para tratar estos temas, y

pensar en otro tipo de enfoque y proyectos que vayan al calor de la magia social, pero eso no

será suficiente si no hay un empoderamiento de los mismos; mercados, camales, centros de

transferencia de transporte en zonas pobladas; la vía a la costa con la perimetral, en pascuales


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cerca de la Brahma, proyectos de parques en todas las riberas de los esteros, proyectos de

acción agrícola, etc.

En otras palabras se considera que se ha empleado demasiada energía o se ha distraído lo

suficiente en los proyectos municipales de transporte y regeneración, descuidando

gravemente la regeneración política del propio gobierno local, y el limitado

empoderamiento social de la obras. ¿Por qué?

EL ESQUEMA ORGANIZATIVO Y LA NECESIDAD DE REINGENIERIA DEL APARATO

MUNICIPAL

“Así como la ciudad crece y cambia en una dinámica continua, el aparato municipal debe

hacerlo”,

Es posible que muchos de los esquemas organizativos de las diferentes direcciones

municipales sigan teniendo enfoques de desarrollo de años noventa, pero que respondían a

situaciones distintas de demandas de la ciudad, incluso ahora mismo desde el 2007 vivimos

un nuevo marco jurídico constitucional., que requiere reinterpretación de las misiones de las

direcciones municipales al calor de los nuevos tiempos y de la propia agenda municipal, los

cambios han sido tan dinámicos en materia de organización institucional a nivel estatal, pero

a nivel municipal no han tenido la misma dinámica.

No sólo es importante hacer la obra, si no contar con toda la gestión institucional que se

involucre en ello y que involucre a los ciudadanos para el fortalecimiento y defensa

institucional.

Todo el sistema de planificación de obras municipales, tales como mercados, camales, centros

de transferencias de transporte, catastros, control de edificaciones, la planificación urbana,

aseo urbano, acción social, etc, requieren una reingeniería inmediata. Por ejemplo la Dirección

de Acción Social debe desarrollar programas de empoderamiento de las obras municipales

como Metrovia, terminal terrestre, aeropuerto etc, deben crearse nuevas direcciones al calor

de los nuevos tiempos como la dirección de acción agrícola, La dirección de control de

inundaciones municipales e “ir más allá del gobierno”, nosotros somos puerto y nunca

decimos nada sobre puertos, debe separarse plenamente las tareas de planificación de las

tareas de control urbano, la práctica exitosa de otras ciudades exitosas lo han demostrado,

incluso el Alcalde Febres-cordero separo la planificación urbana del control urbano, y se creó

D-PLANG y DUAR, por qué alguien debe hacerse cargo de la planificación urbana con un

“pequeño pero con elevada tecnología del sistema de planificación”, y alguien debe hacerse

cargo de un fortalecido sistema de control urbano que implemente varios software para

poner a disposición de los ciudadanos los servicios, los permisos de construcción, la división

de tierras, etc. Son dos cosas distintas pero no excluyentes desde luego.


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Esa reingeniería debe estar enfocada hacia una ciudad autoorganizada y autosuficiente, con

las nuevas reglas de juego propuesta por el Alcalde para fortalecer el gobierno local, con un

enfoque de reinterpretación y análisis de la constitución, el COTTAD, la ley de participación

ciudadana, etc, este enfoque debe tener un impacto directo en la organización del aparato

municipal; los empleados municipales son los primeros de empoderar la obra municipal, que

en un futuro próximo, se requerirá de muchos jóvenes en nuevos empleos que serán a medio

tiempo, a tiempo completo, y fundamentalmente una buena dosis de movilización de

personal estará en el frente de trabajo que se los requiera. Ver gráfico sintético.

BIBLIOGRAFIA.

Boehm, A. y Staples, L. (2004). Empowerment: The Point of view of consumer.(Versión electrónica). Familias in Society¨The journal of contemporary Social Services. 2,85, 270-280. En la base de datos EBSCO.

Yoon, J. (2001). The role of structure and motivation for workplace empowerment: The case of Korean employees [Versión electrónica]. Social Psychology Quarterly, 64 (2), 195-206. Extraído el 17 Agosto, 2005, de la base de datos de ProQuest.

Becker, Alfredo “La crisis de las Finanzas Públicas”, ILDIS, 1991. Municipio de Guayaquil, Dirección Financiera, informe 1993.

http://www.monografias.com/trabajos5/insof/insof.shtml

La Reconstruccion de Guayaquil

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