Las actas de inspección, determinación de deuda e infracción en materia previsional

Expositor:

Dr. Abog. Fernando Diez

22° Simposio sobre Legislación Tributaria ArgentinaCiudad Autónoma de Buenos Aires, 3 al 6 de noviembre de 2020

Comisión Nº 3Autoridades

Presidenta: Dra. C.P. Marina Parera

Relator: Dr. C.P. Gabriel De Albaladejo

Secretaria: Dra. C.P. Silvia Alzola

Principio general: la determinación tributaria por el sujeto pasivo

• Ley 26.063 (BO 9/12/2005) – Art. 2º, 1er párrafo: Sistema de liquidación y cuantificación (Autodeclaración)

• Excepción al principio general: Determinación de oficio: Casos en que procede Art. 2º, 2do párrafo

• Procedimiento de determinación de oficio: Art. 2º, 3er párrafo: Ley 18.820 (BO 4/11/1970)

• Resolución General (AFIP) 79/1998 (BO 30/01/1998) – Procedimiento General

• Resolución General (AFIP) 3739/2015 (BO 11/02/2015) – Procedimiento Especial

• Ley 25.877 (BO 19/03/2004)

• Facultades concurrentes (art. 36)

• Verificar, fiscalizar y sancionar (art. 37). No puede determinar de oficio.

• Procedimiento sumarial ante el MTEySS (Resolución –MTEySS- 655/2005 y sus modificatorias)

Procedimiento Previsional General – RG (AFIP) 79/1998

• Procedimiento:

• Actas de determinación de deuda e infracción

• Impugnación administrativa: 15 días hábiles administrativos improrrogables

• Resolución

• Régimen recursivo:

• Recurso de revisión: 10 días hábiles administrativos

• Recurso de apelación ante la Cámara Federal de la Seguridad Social

Contribuyentes con domicilio en CABA: 30 días hábiles judiciales

Contribuyentes con domicilio en el resto del país: 45 días hábiles judiciales

Algunas diferencias esenciales con el procedimiento impositivo

a) Prevista vs. Vista

b) Plazo para impugnar: 15 días hábiles administrativos improrrogables

c) No presentación de impugnación: Ejecutoriedad de la deuda y multa (artículo 12 de la ley 18.820)

d) Régimen recursivo: opción no excluyente. No es competente el TFN

e) Solve et repete: artículo 15 de la ley 18.820

Actas labradas por la Administración

• Tipos de actas:• Actas de inspección (relevamiento de personal)

• Actas de inspección (determinación de deuda e infracción)

• Actas que se labran durante el procedimiento (pedido de vista de las actuaciones -arts. 38 y 76 DRLPAN - o declaración testimonial)

• Actas de notificación (art. 100 de la ley 11.683)

• Actas de inspección (relevamiento de personal)• Facultades de verificación y fiscalización (arts. 35 de la ley 11.683 y 10 de la ley 18.820).

• Trabajo Registrado en Línea – RG (AFIP) 3655 (BO 28/07/2014) – Herramienta informática que permite emitir, en forma digital, las

planillas de relevamiento de personal, e imprimir cupones que será firmados en forma ológrafa por el trabajador.

Las actas de relevamiento de personal – Carga de la prueba y valor probatorio

• Las actas labradas por los funcionarios fiscales, en el ejercicio de sus funciones, son instrumentos públicos en virtud de loprevisto por el art. 289, inc. b), del Código Civil y Comercial de la Nación.

• No podemos confundir el aspecto probatorio de la autenticidad del acto. La autenticidad del acto no implica, la verdad y la

legitimidad de su contenido.

• La plena fe a que el artículo 296 hace referencia, de los hechos que el oficial ha cumplido o ha presenciado, a la

instrumentalidad de un acto jurídico; no a los hechos que puedan haber servido de base al acto jurídico. Estos deben probarsey si la administración no lo hace, su aseveración resulta arbitraria. (Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo y obras

selectas”, Tomo 3: “El acto administrativo”. Capítulo VII: “Los actos administrativos como instrumentos públicos, Buenos Aires, 2016, p.VII.5).

• Las actuaciones administrativas de cualquier clase que fueren, mientras no sean notariales, son pruebas escritas que pueden

ser destruidas con cualquier clase de medio probatorio. (Hutchinson, Tomás, “La documentación electrónica administrativa y su consideración

como instrumento público,” ED, 128: 943 ps. 944-5).

• Las actas de inspección hacen “plena fe” sobre el contenido de las declaraciones, reconocimientos, enunciaciones de hechos etc.

directamente relacionados con el objeto principal del acta instrumentada, salvo prueba en contrario. En cuanto a la falsedad de los

hechos consignados en el acta, revistiendo la misma el carácter de instrumento público, quien alega la nulidad de la misma está

argumentando falsedad ideológica, y la vía idónea para tal planteo es la redargución de falsedad. Voto de la Dra. Viviana Piñeiro en CFSS,

sala II, 8/10/2020, “Cámara de la Pequeña y Mediana Empresa de Jujuy”

• La carga de la prueba pesa por disposición expresa de la ley de fondo sobre el sujeto que niega o impugna el contenido de las

declaraciones plasmadas en un instrumento público, es decir que pesa sobre el contribuyente. CFSS, sala II, 5/09/2020, “Lebbos, Alberto

Luis”.

• El acta labrada por el funcionario público del MTEySS en el ejercicio de sus funciones no ha sido redargüida de falsa en los términos del

art. 395 del CPCCN, que era la única forma que tenía el apelante de desvirtuar la forma en que quedaron plasmados los hechos a través

del acta labrada y que por tratarse de un instrumento público, en los términos del art. 296 del CCCN, hace plena fe de todo lo visto y

oído por el inspector. CFSS Social, sala II, 26/04/2019, “De Abreu, José”.

Jurisprudencia contraria a esta tesis

• Es indudable que la declaración que se lleva a cabo ante la inspección ha de ser considerada únicamente como un puntode partida de una mayor investigación y no como presunción cierta de los hechos y circunstancias que se aleguen.Petito, José Antonio, CFSS, sala II, 6/04/2018. En igual sentido: Piedras Argentinas SA, sala I, 31/03/2008; Cruz Alsina Ambulancias, sala I,

27/03/2008. Mercopallet SRL, sala I, 19/08/2009; Ferias Argentinas SA, Sala II, 16/06/2010.

• Existiendo hechos y pruebas contradictorias, el fisco no debió quedarse con los datos vertidos en el relevamiento de personal,

sino que por el contrario, en virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, la autoridad administrativa debió dirigir elprocedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conducente para el esclarecimiento de la verdad y la justa

resolución de la cuestión planteada. Havanna SA, CFSS, sala II, 11/10/2020.

• Las actas de inspección tienen presunción de veracidad y no de certeza, porque esta última dicción entra en pugna con lapresunción de inocencia que regula el art. 18 de la Constitución Nacional (Maestro Dr. Vicente O. Díaz).

Jurisprudencia a favor de esta tesis

• Las encuestas al personal, por sí solas, no son suficientes para levantar cargos, cuando existen pruebas y ciertas irregularidadesen las actas que relativizan su valor. CFSS, sala I, 16/06/2016, “Minas Argentinas SA”.

• La falta de ofrecimiento de prueba idónea, lleva a que el tribunal debe dictar sentencia con los elementos arrimados a la causa,no pudiendo suplir la omisión en la que incurriera quien tenía la carga de probar y no lo hizo. CFSS, sala II, 9/10/2020, “Canegalo,

Norberto”.

• Lugar del relevamiento: Cuando el relevamiento de personal se efectúe fuera de la sede de la empresa infraccionada, resultainaplicable el art. 23 de la Ley de Contrato de Trabajo, toda vez que los relevados podrían ser dependientes de la apelante o deun tercero. CFSS, sala II, 1/10/2020, “Esco SA”.

Jurisprudencia a favor de esta tesis

Actas de determinación de deuda e infracción: actos preparatorios o administrativos?

• Las actas de deuda e infracción no son más que una constatación que hace la Administración de la situación del contribuyente,y no configuran un acto administrativo en sentido estricto conforme lo regula el título III de la ley 19.549, sino que debenconsiderarse como un acto preparatorio del mismo. CFSS, sala I, 29/10/2010, “Expreso La Nueva Era SA” y 1/04/2014 “Fideera

Atlántica SRL”.

• Las diligencias que cumplen los funcionarios competentes, instrumentadas en las actas de verificación, no deben reunir losrequisitos de un acto administrativo. CFSS, sala I, 16/03/2018, “Cooperativa de Trabajo Doble H Ltda.”.

• Las actas labradas por la inspección son verificaciones que hace la administración por lo cual no cabe exigirle elcumplimiento de los requisitos propios de los actos administrativos como tampoco que sean llevados a cabo por un

juez administrativo. De hecho hasta que no se haya agotado el procedimiento reglado por la ley 18.820, no estamos ante unacto administrativo definitivo, contando el obligado con los medios legales apropiados para demostrar la improcedencia deldébito reclamado. CFSS, sala II, 1/10/2020, “Prodeco Construcciones SRL”.

• Su notificación implica la intimación de los montos contenidos en aquellas, y de no mediar impugnación, una vez vencido elplazo legal acordado a tal efecto, la deuda quedará consentida, dando lugar al otorgamiento del certificado de deuda y lapromoción del juicio de ejecución fiscal (Art. 12 Ley 18.820).

• Esta caracterización de las actas de deuda e infracción como actos preparatorios de las actas de determinación de deuda einfracción reniega contra toda la doctrina administrativa.

i) Los “actos preparatorios” (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para darlugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; resultan no ser actos impugnables administrativani judicialmente.

ii) Los “actos preparatorios” pueden producir efectos jurídicos, pero son indirectos o mediatos para los particulares, pues sólolos pueden afectar a través de los actos dictados en su consecuencia (acto administrativo definitivo). Ahora bien, la falta deimpugnación de las actas en tiempo, autoriza a la Administración a librar la correspondiente certificación de deuda einiciar la ejecución fiscal.

Actas de determinación de deuda e infracción: actos preparatorios o administrativos?

Conclusiones

• Las actas labradas por los funcionarios fiscales, en el ejercicio de sus funciones previstas en el inciso c) del art. 35 de laley 11.683, son instrumentos públicos en virtud de lo previsto por el art. 289, inc. b), del CCCN. La plena fe a la quealude la norma comprende la autenticidad del instrumento y existencia material de los hechos, siempre que los mismos

hubiesen sido constatados o cumplidos por el funcionario actuante. Respecto de las manifestaciones volcadas en elacta por terceros, basta la simple prueba en contrario como medio para contradecir su contenido.

• En cuanto a la naturaleza jurídica de las actas de deuda e infracción, pese a que la AFIP y la Cámara Federal de laSeguridad Social sostienen que no son actos administrativos en sentido estricto, sino actos preparatorios; entiendo queesta clasificación reniega contra los principios de derecho administrativo. Estas intimaciones, en tanto configuran una

“declaración emitida por un órgano estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante,productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros” deben considerarse “actos

administrativos”.

Conclusiones

• No obstante la naturaleza jurídica de las actas de deudas e infracción labradas por la AFIP, es indudable que estas actasinician el procedimiento de determinación de oficio y deben por objeto y función delimitar -precisa y concretamente- elalcance del reclamo sobre la obligación y responsabilidad tributaria de un determinado sujeto pasivo.

• Esto no implica que las actas consignen completamente los mismos requisitos exigidos para el acto resolutivo definitivoen lo que al sustento jurídico se refiere, pero si es necesario que el contribuyente pueda tomar conocimiento de latotalidad de las observaciones y cargos formulados con el fin de garantizar el debido proceso adjetivo.

• Por ello, resulta necesario efectuar una seria y consistente revisión del procedimiento de inspección, determinación de

deuda y aplicación de sanciones en materia previsional que permitan al contribuyente ejercer un adecuado derecho dedefensa, desde su instancia administrativa máxime teniendo en cuenta que debe depositar la totalidad del reclamo para

su revisión judicial.

Muchas gracias, Fernando Diezfernando@estudiodiez.com