OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Lecturas Sobre la Exclusi6n Social

Paula Barros Danae de los Ríos Florencia Torche

EQUIPO TECNICO MULTIDISCIPLINARIO PARA ARGENTINA, BRASIL, CHILE, PARAGUAY Y URUGUAY

Copyright Organización Internacional del Trabajo 1996

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ISBN 92-2-3 10297-9 ISSN 1020-3974

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Impreso en Chile

PROLOGO

El concepto de exclusión social ha cobrado vigencia en Europa para designar una situación en la que existe un debilitamiento o quiebre de los vínculos que unen al individuo con la sociedad, en diferentes planos. Este fenómeno se ha venido haciendo presente con mayor fuerza durante la última década, penódo que bien se puede caracterizar como una etapa de relativo crecimiento económico que no ha sido acompañado de un crecimiento concomitante en el empleo. El mismo tiempo se ha desencadenado de manera explícita la crisis del estado de bienestar, lo que ha traído como una de sus consecuencias la generación de confictos sociales.

América Latina por su parte ha tenido un desarrollo histórico en que significativas porciones de su población han permanecido marginadas de los beneficios del crecimiento, lo que dio origen a una fructvera discusión en el campo de las ciencias sociales. Así, la teoría de la dependencia, la marginalidad, la satisfacción de las necesidades básicas, la pobreza, han estado subyacentes en la definición de las políticas públicas.

En este contexto ha parecido importante introducir en la discusión contemporánea el concepto de exclusión social y su relevancia para la realidad latinoamericana. Los tres trabajos que se presentan en este documento constituyen esfuerzos analíticos para considerar el tema en diversas dimensiones. La primera dimensión tiene que ver con la ciudadanía y los derechos de los individuos, ya que es evidente que sólo teniendo como trasfondo una concepción de este tipo la exclusión social puede ser analizada. Una segunda dimensión relaciona la pobreza con la exclusión social considerándolos como enfoques complementarios, en el cual esta última aporta el análisis institucional y el simbólico cultural al análisis propiamente económico. Finalmente, se considera el concepto en su relación a la definición de políticas sociales y las ventajas que presenta para enfrentar el tema de las desventajas sociales.

Los trabajos fueron presentados en un taller sobre exclusión social realizado en la OIT en Santiago de Chile durante diciembre de I995.

Gerry Rodgers Director, ETM Santiago

Santiago, junio de 19%

INDICE

EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA Paula Barros

A. Introducción l. Concepto de exclusión 2. Ventajas del concepto

B. Concepto de ciudadanía y realidad Latinoamericana l . Aproximaciones al concepto 2. Ciudadanía según T. H. Marshall 3. Aplicabilidad del concepto para América Latina. ¿Se trata

sólo de una categoría formal o es un fenómeno real?

C. Formas de exclusión socia1 de la ciudadanía l . Exclusiones o inclusiones básicas 2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de los elementos de la ciudadanía 3. Un fuerte cambio cultural

D. Conclusiones l . En relación al concepto de exclusión social 2. La ciudadanía latinoamericana 3. Políticas contra la exclusión ciudadana

Bibliografía

EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES: UNA MIRADA ANALITICA Danae de los Ríos

A. Introducción

B. Hacia un diagnóstico de las políticas sociales en Chile l . Evolución de las políticas sociales en Chile entre 1924 y 1994 2. La orientación general de las políticas sociales en Chile 3. Caracteníicas de las políticas sociales en Chile

C. Hacia una aproximación al concepto de exclusión social l . Conceptos que han guiado la intervención social 2. El enfoque de exclusión social 3. Comparación del enfoque de exclusión social con otros conceptos 4. Ventajas comparativas del concepto

D. Políticas sociales a la luz del enfoque de exclusión social l. Participación dentro de la generación de políticas sociales 2. Conceptuación de las desventajas 3. Unidades de análisis

Página

E. Conclusiones

Bibliografía

EXCLUSION SOCIAL, Y POBREZA: IMPLICANCIAS DE UN NUEVO ENFOQUE Fiorencia Torche

A. Introducción

B. Exclusión, pobreza y desigualdad. Aspectos analíticos l. Dejinición de pobreza 2. Principales enfoques de la pobreza 3. Pobreza y dinámicas sociales 4. Desigualdad social

C. Exclusión social: Una nueva perspectiva l. Contexto: La problemática social en los países desarrollados 2. El concepto de exclusión social 3. Análisis comparativo de pobreza y exclusión 4. Utilidad del enfoque de exclusión. ¿Es posible su 'exportación'?

D. La exclusión en un contexto global. Aplicabilidad del enfoque a la realidad chilena l. Globalización y exclusión 2. El contexto Latinoamericano 3. El caso chileno: Dinámicas de crecimiento y pobreza como

posibles fuentes de exclusión

E. ¿Existe en la sociedad chilena un patrón de exclusión? l. Hacia la aplicación del concepto 2. Multidimensionalidad de la exclusión. Un enfoque sistémico 3. Mecanismos que subyacen las posibilidades de inclusión en los sistemas sociales 4. Hacia el fundamento de la exclusión. La dimensión simbólica

F. A modo de conclusión

Bibliografía

EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA

A. Introducción

1. Concepto de exclusión

a) i Qué se entiende por exclusión social?

La exclusión social, a grandes rasgos, se refiere a un debilitamiento o quiebre de los lazos (vínculos) que unen al individuo con la sociedad, aquellos que le hacen pertenecer al sistema social y tener identidad en relación a éste. A partir de esta concepción se establece una nueva forma de diferenciación social entre los que están "dentro" (incluidos) y los que están "fuera" (excluidos).

Sin embargo, esta definición puede parecer un poco abierta aún, por lo que falta explicitar a qué tipo de vínculos nos estamos refiriendo o de qué naturaleza son los lazos que unen al individuo con la sociedad.

En un intento de aproximación a esta definición, Xiberras identifica esta ruptura con tres vínculos: sociales, comunitarios e individuales. La exclusión, por tanto, sería una trayectoria de sucesivas y crecientes rupturas en este sentido (Pinheiro, 1994).

De un modo general, y para efectos de este análisis, se entenderá que los lazos que unen a las personas con su entorno social son todos aquellos que les hacen involucrarse en la dinámica social o colectiva; es decir, que les implica o conduce a relacionarse con otros individuos de un modo coordinado y acorde a los patrones conductuales que son socialmente aceptados.

Así definido el problema, los lazos que unen al individuo con la sociedad pueden ser catalogados en tres niveles: los del tipo funcional: que permiten la integración del individuo al funcionamiento del sistema (mercado de trabajo, instituciones de seguridad social, legalidad vigente, etc.); los del tipo social: que incorporan al individuo en gmpos o redes sociales (familia, grupos primarios, sindicatos, etc.); y los del tipo cultural: que

permite que los individuos se integren a las pautas de comportamiento y entendimiento de la sociedad (participación en las normas y creencias socialmente aceptadas).

Bajo esta perspectiva, la exclusión social es la separación del individuo de la sociedad, que trae como consecuencia un aislamiento del mismo dentro de ella y una no participación dentro del entorno social (entendido como la red articulada de estos distintos niveles de vínculos sociales). Este aislamiento es visto como problemático en la medida que le impide a la persona -muchas veces- desarrollarse normalmente dentro del sistema; es decir, le imposibilita su correcta sobrevivencia material o su adecuado desenvolvimiento social, de acuerdo a los patrones considerados normales dentro de la sociedad.

Lo interesante del concepto -entre otros elementos que mencionaremos más adelante- es que focaliza la atención en la exclusión como un proceso (no sólo describe la situación) e intenta analizar los factores que intervienen en esta marginación de los individuos; es decir, busca descubrir y comprender cómo la sociedad y la economía marginan a unos e integran a otros de un modo sistemático (Rodgers, 1994).

Desde un punto de vista más sociológico, la exclusión social -que se da a través de una ruptura de los vínculos sociales- correspondería a uno de los efectos secundarios del proceso de rompimiento de los lazos de "solidaridad orgánica" de Durkheim (Pinheiro, 1994). Emile Durkheim, en un intento por responder a la pregunta sobre cómo se mantienen unidas y cohesionadas las sociedades, plantea dos formas de solidaridad: la solidaridad llamada orgánica y la denominada mecánica.

La primera de ellas corresponde a una solidaridad por similitud -propia de sociedades arcaicas- donde los individuos de la sociedad están poco diferenciados entre si y por lo tanto su cohesión no se vuelve conflictiva: "experimentan los mismos sentimientos, adhieren a los mismos valores, porque

reconocen las mismas cosas sacras" (Aron, 1976, pág. 23).

En las sociedades modernas, fruto de la división del trabajo, el vínculo social se funda -de acuerdo a Durkheim- en la solidaridad orgánica, donde la unidad coherente de la sociedad es fruto o se expresa en la diferencia de los individuos. Sin embargo, a pesar de esta división, "la sociedad de diferenciación orgánica no podría mantenerse si, fuera o por encima del reino contractual, no existiesen imperativos y prohibiciones, valores y sacro colectivos, que vinculan a las personas con el todo social" (Aron, 1976, pág. 36).

En ambas sociedades, el sustrato que posibilita su cohesión -ya sea determinada por la igualdad o por la diferencia- es el de la conciencia colectiva, que en La división del trabajo social Durkheim define como el conjunto de creencias y sentimientos comunes al términos medio de la sociedad, que forma un sistema social determinado que tiene vida propia.

Esta conciencia colectiva establece un conjunto de valores socialmente compartidos a partir de los cuales se desarrollan las relaciones sociales y el sistema social en su conjunto. "De conformidad con la retórica de Durkheirn, la exclusión amenaza a la sociedad toda con la pérdida de los valores colectivos y con el rompimiento del tejido social" (Silver, 1994, pág. 610).

A partir de estos planteamientos durkhemianos, se entiende la inclusión como expresión de la integración social; "en este caso particular integración quiere decir solidaridad, o sea, la capacidad de restablecer un reconocimiento mutuo por parte de todos los componentes de la sociedad. Para el Estado regulador, esto equivaldría a la capacidad de regir la expresión de una multitud de creencias y valores" (Xiberras, 1993, citado en Pinheiro, 1994).

b) Acerca de su surgimiento

El concepto de exclusión social se origina en Europa, principalmente en Francia. "El planteamiento de la exclusión se fundaba en ia.

rica tradición republicana de Francia al describir la dificultad de establecer la solidaridad entre individuos y grupos, y de éstos con la sociedad en su conjunto" (Silver, 1994, pág. 609). De acuerdo a lo que plantea Rodgers (1994), es esencialmente una respuesta a la preocupación frente a los nuevos problemas generados por el desarrollo: el desempleo prolongado y la nueva pobreza.

Este mismo autor señala que el concepto lleva implícito un imperativo moral de realizar políticas para combatir la exclusión. Ello muestra un giro interesante con respecto a otras formas tradicionales latinoamericanas de abordar el problema: los conceptos de pobreza y dependencia (sobre todo en comparación con la perspectiva liberal).

La diferencia básica entre exclusión social y pobreza es que la pobreza refiere a un atributo de las personas. En la actualidad el concepto de pobreza es sumamente utilizado sobre todo en el área de la planificación de políticas sociales. Sin embargo, presenta la tendencia -no siempre positiva- de ver conceptualmente el problema como una situación estática que atañe sólo al grupo afectado. Se tematiza básicamente en términos de que un aumento de ingresos y de los niveles de calidad de vida, permitirá que los afectados salgan de la categoría de pobres.

La exclusión social, en cambio, adquiere una perspectiva relacional. Los que están "fuera" no sufren el problema de un atributo, sino el de una posición en una determinada relación con los que están "dentro". Por lo tanto, el cambio que se requiere es un cambio en la relación, en el funcionamiento; lo que involucra tanto a los que están excluidos, como a los incluidos también.

Por su parte, la teoría de la dependencia es una propuesta teórica desarrollada en América Latina, principalmente en la década de los sesenta, que entiende la realidad en términos de la polaridad centro-periferia. El desarrollo del capitalismo a nivel mundial genera que los grupos poderosos económicamente se transformen en centros de la economía y marginen a los llamados países periféricos, los que sufren crecientemente un deterioro de sus ewnom'as. producto del empmramiento

constante de los términos de intercambio. Esta situación mundial, se tiende a reproducir al interior de los mismos países dependientes. Bajo esta perspectiva, la dependencia se entiende como un problema estructural del sistema y, por lo tanto, su superación requiere de un rompimiento con la forma de organización y funcionamiento de la sociedad.

En contraposición, la exclusión social supera la visión puramente economicista de las relaciones sociales, incorporando al análisis las dimensiones políticas, sociales y culturales. Por otra parte, esta perspectiva teórica observa el problema como una patología del sistema social, no como su tendencia lógica.' En ello es un poco más moderado y ofrece la alternativa de la acción interventora para cambiar el mal funcionamiento del sistema. Además y, de un modo casi gráfico, esta conceptualización define posición en términos de estar o no estar en el sistema: "dentro" o "fuera", en cambio la dependencia determina posiciones dentro de un continuo y en relación a un punto llamado centro: "cerca" o "lejos".

El giro más radical se presenta con la perspectiva liberal, que en términos de la estrategia de abordar la situación, presenta la tendencia a exigir de los afectados la solución del problema (en la medida que es de ellos y no de todos). Si es que quieren superar la situación deben acercarse y ocupar las posibilidades que les ofrecen. No se cuestionan acerca del rol que juega la sociedad (a través de sus instituciones y sus miembros) en la situación conflictiva que viven los excluidos, por lo tanto no involucra a todos los actores sociales en la activa solución del problema. En estos términos, el problema se reduce a igualdad de oportunidades, pero no hay una voluntad de cambio de la relación en favor de los excluidos.

c) ¿A quiénes se re$ere?

La exclusión social, desde un principio, es vista como el incremento ostensible de los sin casa, los desempleados, los migrantes, la falta de acceso a trabajos e ingresos (o su precarización), etc. Pero considerando el concepto en su sentido

más amplio, la condición de excluido puede atribuirse a todo individuo o gnipo que presente alguna modalidad de exclusión o marginación de la dinámica social; sea ésta por problemas económicos, políticos, sociales o culturales (multidimensionalidad). El término puede también tomarse en referencia a distintos grupos: niños, familias uniparentales, minorías étnicas o religiosas, etc. (Rodgers, 1994).

Esta amplitud del concepto resulta en la actualidad bastante problemática. El problema radica precisamente en que éste, por sí mismo, no permite focalizar a un grupo como excluido en términos relevantes, distinguiendo esta forma de exclusión de aquellas que no tienen vital importancia para el normal desarrollo del individuo (determinadas modas, mujeres o jóvenes considerados como grupo genérico, etc.). Es decir, actualmente el concepto es tan amplio que incluye a todos Ios individuos en alguna de sus categorías, impidiendo una discriminación que permita establecer exclusiones relevantes y significativas (que en cualquier nivel de1 que se trate, tengan su origen en el funcionamiento de la sociedad y sus instituciones) en oposición a exclusiones de menor importancia social (que puedan ser entendidas como automarginaciones o simples diferencias de estilo fruto de opciones personales).

Debido a la profundidad de este problema, es uno de los objetívos de este texto el intentar delimitar el concepto de exclusión social, hasta llegar a un principio general que -por sí mismo- permita distinguir entre situaciones relevantes de exclusión (que requieren de la implementación de ciertas políticas para superarse) y situaciones irrelevantes de ella (que más bien responden a opciones de tipo personal y que no exigen de una asistencia externa para ser superadas).

d) ¿Y en relación a qué? Los paradigmas de la integración

De acuerdo a lo planteado en un comienzo, para poder definir y entender con precisión el concepto de exclusión social, es necesario tener claridad respecto de la naturaleza de los vínculos

que unen al individuo con la sociedad. Ello es de vital importancia ya que, lo que se entienda por estar "dentro" de la sociedad, determinará radicalmente lo que implique estar "fuera" de ella.

En este sentido, el concepto de exclusión social está necesariamente referido a la idea de inclusión social -al tema de la integración- en la medida que ambos corresponden a las dos caras de la misma moneda. Quien está excluido lo está en relación a una situación que se considera de inclusión. De hecho, la condición de excluido es imputada desde el exterior (Pinheiro, 1994); es reconocida desde aquellos que están "dentro" .

Por lo tanto, las concepciones de orden social y fundamentos del vínculo social son centrales para definir la exclusión y ver sus alcances. A partir de esta visión, al abordar este problema no es obviable el estudio de la naturaleza de las relaciones sociales o los patrones de integración de la sociedad en la cual la desintegración o exclusión se está desarrollando (Rodgers, 1994); como tampoco es secundario el asumir alguna perspectiva desde la cual definir lo que es estar excluido. Esta supone una idea de lo que es estar incluido -asentada en los patrones de integración estudiados-; es decir, una determinada concepción del orden social y los vínculos que lo constituyen. De acuerdo a estas primeras concepciones, es que se entenderá, estudiará e intentará dar alguna solución al problema de la exclusión.

Observando esta necesidad de perspectivas y reconociendo a la vez la existencia real de ellas al definir y abordar los problemas de exclusión, Silver (1994) -desde una posición sociológica- identifica tres paradigmas desde los cuales se ha tratado la exclusión social en Europa, y a partir de los cuales, se han desarrollado corrientes divergentes en torno al tema. Las divergencias se observan en sus concepciones de lo que es estar excluido y también implica la forma de acción que se realiza para lograr la inclusión.

Estos paradigmas son básicamente tres y serán brevemente explicados, con el fin de dilucidar su pertinencia en al abordar el tema en

América Latina y para exponer -más explícitamente- la perspectiva desde la cual se aborda el tema en este texto.

El primer paradigma es el denominado de la solidaridad (que responde al régimen Republicano francés). De acuerdo a este paradigma, el orden social es fruto de un sistema compartido de normas y creencias. Corresponde a la concepción de la sociedad como una comunidad moral, donde la pertenencia al grupo otorga la posibilidad de desenvolverse en él y crear lazos sociales. De un modo más bien simplista, se puede afirmar que esta visión toma una perspectiva más cultural al entender lo que es estar integrado (por su clara referencia a las normas compartidas como fuentes de integración). A partir de esta definición del mundo social, la ciudadanía, remite a la idea de comunidad y de igualdad; en otras palabras, permite definir el grupo al que pertenecen todos los miembros de la sociedad. Así, más que tratarse de un grupo de derechos, la categoría de ciudadano refiere a una situación de pertenencia a la comunidad que nos funda.

Desde este paradigma, la exclusión social se entiende como una anomalía o defecto de la sociedad en su conjunto; se trata de estar fuera de este núcleo moral o consenso valórico. En este sentido, la exclusión corresponde más bien a una patología social que es necesario superar (para evitar la desintegración social total), es decir, incluye un imperativo moral de superación, que debe ser asumido por la sociedad toda.

En el paradigma de la especialización -de ideología política liberal-, la sociedad es entendida como un conjunto de personas que actúan coordinadamente en función de determinados fines. Así, el orden social se obtiene como el resultado de las relaciones e intercambios entre individuos, los que se mueven socialmente de acuerdo a su voluntad y sus intereses particulares. En esta concepción de la sociedad, la ciudadanía refiere a un determinado stock o menú de derechos y deberes, frente a los cuales los individuos optan, de acuerdo a sus necesidades y preferencias. De un modo gráfico, se podría decir que en este

modelo liberal la ciudadanía remite a la lógica de un supermercado.

Bajo esta perspectiva, la exclusión social es entendida como un fruto de esta interacción social, que responde -en definitiva- a una opción de los actores sociales y no a un problema del sistema social. Las personas que están excluidas de la sociedad, lo están debido al tipo de intercambio que han establecido de acuerdo a sus propios intereses y voluntad. Entendido así el problema, el logro de la inclusión no se considera como un deber del Estado o de los actores sociales, sino que dice mayor relación con el mercado y las empresas. El Estado debe desarrollar políticas, pero no existe la exigencia moral ni la necesidad de buscar a los usuarios de ellas; si éstos las necesitan y quieren, las van a "tomar".

El paradigma del monopolio corresponde a la tercera perspectiva identificada por Silver (1994) y, de acuerdo a sus planteamientos, se asocia con el régimen político de la Social-democracia europea. A partir de este ángulo de visión, el orden social es entendido como un espacio en el cual un grupo posee el monopolio del poder y, a partir de esta posición, define lo que es estar dentro del sistema y quiénes son los que están dentro de él. Bajo esta perspectiva, es el propio sistema el que, debido a la competencia de grupos de poder, determina que siempre un grupo esté "adentro" y otro esté "afuera".

La exclusión social, tal como la comprende este paradigma, es estructural al sistema. Es decir, no pueden existir normas ni grupos, sin que necesariamente se establezcan distinciones entre los que pertenecen y los que no. En este sentido, no puede haber sistema social, sin un grupo que esté excluido de éste. Desde esta visión del problema, la ciudadanía es una forma más de exclusión, en la medida que explicita quiénes son los que tiene los derechos y, por lo tanto, los distingue de aquellos que no los tienen.

Al observar estas formas de abordar el tema de la exclusión social, es imposible dejar de preguntarse acerca de su pertinencia dentro del contexto social latinoamericano. Tal como lo explicita Silver (1994), estos paradigmas

responden a distintas perspectivas europeas (y eventualmente norteamericanas) de abordar el tema. Los paradigmas antes expuestos son expresiones teóricas respecto de la manera cómo la sociedad europea -de acuerdo a sus distintas realidades- se autodefine y comprende. En este sentido, cobra vital importancia, al intentar dar un ángulo propio al tema de la exclusión social, el respondernos acerca de cuál es la naturaleza específica y propia del orden social latinoamericano.

Sin perjuicio de lo anterior y respondiendo a la necesidad de centrarse en el tema específico que origina este texto -exclusión social y ciudadanía- en este análisis se adherirá (como ya se ha hecho) a la perspectiva correspondiente al paradigma de la solidaridad social. Se hace esta opción aparentemente arbitraria, ya que -a mi juicio- esta perspectiva de integracióníexclusión tiene mayor relación con la realidad latinoamericana y responde de mejor modo a los requerimientos de nuestro tema a tratar.

Mayor relación con la realidad latinoamericana, bajo la perspectiva que el tema de la identidad cultural tiene gran relevancia dentro de la discusión en relación a lo que nos constituye como sociedad (ya sea desde una posición integrista o desde una rupturista). Responde de mejor modo a los requerimientos de nuestro análisis, en la medida que reconoce una necesidad social de reacción frente al problema, otorgándole al Estado y los distintos actores sociales una posición central en este sentido. Elemento que la diferencia radicalmente de las posturas un tanto estáticas o limitantes, en las que se ponen los otros dos paradigmas en relación a la posibilidad de superar las situaciones de exclusión social.'

2. Ventajas del concepto

Una vez que ya tenemos una primera definición del concepto, podemos reflexionar en torno a las ventajas que éste presenta. Algo ya hemos dilucidado al respecto. Dentro de la gran variedad de ventajas en términos analíticos y de sus repercusiones en el diseño de políticas, el concepto de exclusión social presenta la gran

virtud de expandir el tradicional enfoque economicista al tratar temas como pobreza y marginalidad.

Frente a otros modelos teóricos que abordan los temas de anomalías sociales o situaciones de marginalidad, una de las cualidades que presenta el concepto de exclusión social es que otorga la posibilidad de ampliar la mirada. De un modo más explícito, esta concepción teórica rescata diferentes dimensiones sociales bajo una misma categoría; reuniendo así lo político, lo económico, lo social y lo cultural, permite dar cuenta de los fenómenos en toda su complejidad, dinamismo e interrelación.

El concepto de exclusión social es un concepto integral, que incorpora como parte de su análisis elementos políticos y culturales en conjunto con los económicos y sociales. No se trata sólo de limitar el problema en términos de poder o no sobrevivir de acuerdo a ciertos rangos considerados como mínimos, la pregunta que hay por responder es acerca del desempeño de los actores sociales dentro del conjunto del sistema social y su participación dentro de éste como miembros activos.

Así, la exclusión remite a temas económicos como falta de ingresos, de trabajos bien remunerados, etc. y también a temas de otra índole como son la igualdad de derechos, el acceso a beneficios y seguridad social, el status igualitario o la consideración del otro como poseedor de ciertos derechos, la ciudadanía, la unidad cultural, la unidad de lenguas, etc. En este sentido, el fenómeno de la exclusión presenta aspectos espirituales y simbólicos, más allá de los meramente materiales (Silver, 1994).

Esto, como se dijo anteriormente, permite enriquecer el análisis y observar este fenómeno social dentro de toda la diversidad en la cual se desarrolla. Bajo esta perspectiva -y como segunda ventaja- el concepto presenta el beneficio de incorporar una visión de proceso de los fenómenos de exclusión social. Ello implica comprenderlos como situaciones que tienen un origen, un desarrollo y un determinado fin. Esto trae enormes ventajas en términos de profundizar los análisis (completando la observación) y descubrir nuevas formas de

exclusión o separación del cuerpo social. Permite también descubrir los orígenes de la exclusión y, por lo tanto, se pueden desarrollar políticas que la ataquen en su raíz y no sólo en sus frutos.

Entrega además la posibilidad de ver las interacciones o relaciones que generan exclusión, de tal forma de entender en toda su dimensión el problema y posibilitar que las políticas que se desarrollen para combatirlo sean efectivas y eficientes en sus objetivos.

A partir de esta breve introducción al tema de la exclusión social, en este texto se pretenden abordar sus implicancias en relación al tema de la ciudadanía. La ciudadanía, en todas sus variantes de definición, posee como principio básico el de la igualdad de los individuos en tanto miembros de la sociedad. La exclusión, tal como se ha explicado hasta el momento, consiste básicamente en un rompimiento de este principio, en tanto un grupo de individuos (por diversos motivos) quedan fuera del cuerpo social y su funcionamiento. La exclusión social es -por lo tanto- un concepto opuesto al de ciudadanía y ambos tenderían al conflicto.

A grandes rasgos, este es el tema principal que se pretende desarrollar y analizar en este documento. En la siguiente sección se realizará una breve exposición de las diferentes conceptualizaciones de ciudadanía y se explicarán en mayor detalle los supuestos y dimensiones del concepto de ciudadanía según Marshall. Este fue el concepto que se escogió como marco conceptual de este análisis, básicamente debido a la forma explícita en que incorpora el principio de la igualdad y debido a que se sitúa en oposición al tema de la división de clases, tal como ahora se intenta con el tema de exclusión social.

Luego, en esta misma sección se abordará la discusión acerca de la aplicabilidad del concepto de ciudadanía para Chile o América Latina. ¿Se trata sólo de una categoría formal o es real? Para dar respuesta a esta pregunta se analizará brevemente la situación en la que se encuentran actualmente el Estado, el sistema judicial, la democracia y el Estado de Bienestar dentro del continente; ya que corresponden a las

instituciones básicas para la obtención y resguardo (en forma igualitaria) de los derechos ciudadanos.

En la tercera parte se expondrán, de un modo general, las relaciones entre exclusión social y ciudadanía. Por un lado se explicarán ciertas formas básicas de inclusión/exclusión, centrándonos en el impacto que provoca sobre el status de ciudadano el no pertenecer a la cultura escrita -lógica a la cual pertenece la legalidad positiva- y el adherir a otras normas o categorías más tradicionales, ajenas al mundo civil.

Por otra parte, nos detendremos a dilucidar las distintas formas de exclusión de cada uno de los tres componentes del concepto de ciudadanía desarrollado por Marshall. Finalmente, en esta sección se analizará también el importante cambio cultural que implica ser ciudadano, en oposición a la categoría de beneficiario.

En la sección D correspondiente a las conclusiones, se desarrollarán algunas ideas en torno a las secciones B y C del documento; es decir, en relación al concepto de ciudadanía y su aplicabilidad en América Latina y en relación a las principales formas de exclusión que se desarrollan a partir de la condición de ciudadano dentro del continente. Sobre este último aspecto, se presentarán ciertas propuestas con perspectivas a posibles políticas sociales que intenten superar el problema.

Por último, en esta sección D también se incluye una propuesta de conceptualización de la exclusión social, a partir de un principio general -relacionado con el tema de la ciudadanía- que permite concretizar más el concepto y posibilita una mayor focalización del problema hacia situaciones realmente relevantes.

B. Concepto de ciudadanía y realidad latinoamericana

1 . Aproximaciones al concepto

Para poder analizar la idea de exclusión social en relación a la ciudadanía, parece imprescindible, como primera tarea, determinar cuál es el concepto específico de ciudadanía bajo el cual se va a desarrollar el análisis.

De acuerdo a lo que plantea Alejandro (1993), existen diferentes formas de definir el tema de la ciudadanía y de entender al sujeto ciudadano, entre los que se distinguen básicamente seis modelos o corrientes. La primera de ellas es una definición de la ciudadanía como una construcción legal, que adquiere dimensiones de universalidad; esta concepción entiende la ciudadanía como una estructura legal que regula las relaciones entre personas que son -antes que nada- individuos. Así, la ciudadanía otorga una igualdad en términos abstractos, que hace posible la universalidad; a través de la ley, se crea una comunidad legal con lazos que se sustentan en esa legalidad.

Una segunda definición, de acuerdo al autor, es la visión de Rawls; este modelo de ciudadanía la define -básicamente- desde una perspectiva de neutralidad. Rawls sugiere ver la ciudadanía como la categoría de miembro permanente de una "sociedad bien ordenada" y como un esfuerzo por construir consenso sobre una concepción de la justicia en tanto equidad, en el contexto de una sociedad democrática. Dentro de esta perspectiva, el concepto de justicia es político, pero no filosófico, es decir, es neutral desde el punto de vista doctrinario. Rawls supone consenso en la vida pública, ya que la justicia la entiende sólo la combinación de ciertos principios independientes: libertad e igualdad (Touraine, 1995) y porque las convicciones y la subjetividad las deja relegadas a la vida privada (que es la esfera de la diferencia).

Otra perspectiva es la que entiende la ciudadanía como una comunidad pública y como participación. De acuerdo a los planteamientos de Alejandro (1993), esta definición se refiere básicamente a la tradición occidental en relación al tema. Dentro de esta perspectiva existen dos visiones centrales que el autor expone a partir de los planteamientos de dos autores: Barber y Walzer. Barber entiende la ciudadanía como el resultado final de un proceso de participación dentro de una comunidad. Así entendida, la ciudadanía es un componente básico de una democracia fuerte, ya que cuando la masa decide

se transforman en ciudadanos y crean una comunidad. Por lo tanto, comunidad y participación son dos elementos centrales del ser social ciudadano dentro de una democracia fuerte.

Walzer, por su parte, asume una comunidad de valores compartidos en la cual ciudadanos comparten una cultura y son determinados a seguir compartiéndola. Así, la ciudadanía implica una "conciencia colectiva" (al estilo durkhemiano) y se forma dentro de comunidades de carácter estable históricamente, donde la asociación de hombres y mujeres se conserva a partir de un compromiso y sentido especial que otorgan a su vida en común.

La cuarta acepción de ciudadanía es la que corresponde a Marshall y que la entiende y analiza a partir de una superación de los conflictos de clase. Apoyado en una definición muy primaria de ciudadanía, "un status otorgado a quienes son completamente miembros de la sociedad", Marshall realiza su análisis acerca del impacto que ella tiene sobre la desigualdad. Es así como concluye que la ciudadanía, que es un resultado final de decisiones legislativas, ha implicado un mejoramiento de los conflictos y diferencias de clase y asegura que -a pesar de los dificultoso que ha sido- el camino que traza conduce hacia la igualdad social y política.

El quinto modelo de ciudadanía, la aproximación productiva, es la que la entiende en tanto autosuficiencia. De acuerdo a Alejandro (1993), bajo esta perspectiva la ciudadan'a es un campo de demandas compitiendo y los ciudadanos corresponden a aquellos miembros de la comunidad que se autosustentan. Dentro de este modelo existen dos paradigmas para observar la ciudadan'a. Desde el punto de vista autoritario, se asume que el ciudadano no debe ser sólo un portador de derechos, sino que debe ser un miembro "productivo" para la sociedad. Por ello, el Estado debe obligar a sus miembros a trabajar, con lo que se cumple el criterio fundamental de ciudadanía. Se considera que en la actualidad el trabajo es una obligación para los ciudadanos, es necesario en la formación del ciudadano y es parte de la conducta cívica. Desde el ángulo

liberal de este mismo modelo, la ciudadanía tiene tres dimensiones: el ciudadano como un autosustentado, como un buen vecino y como un participante político. El elemento de autosustentación permite el surgimiento y se considera que el hombre realiza realmente su ciudadanía a través del trabajo. La idea central es que el ciudadano sea un recipiente productivo de derechos.

Finalmente, Alejandro (1993) expone la perspectiva hermenéutica de entender la ciudadanía. En este modelo se realiza un análisis -a partir del lenguaje- en el que se interpretan los significados antiguos y actuales en relación al tema; la ciudadanía aparece entonces como una fusión del presente y del pasado que implica una pluralidad de significados. Es un espacio de memoria y como tal requiere de signos, símbolos, mitos ritos e instancias de olvido para desarrollarse.

De entre las diversas formas antes expuestas de tratar el tema de la ciudadanía, se escogió -para efectos de este análisis- la visión de Marshall respecto de ella. Esta elección se sustenta en la idea que el origen de esta concepción de ciudadanía -a partir de la oposición entre su principio de igualdad y el de diferencia de la estructura de clases- tiene estrecha relación con el tema aquí tratado: inclusión (pertenencia a un cuerpo social) y exclusión (estar fuera de dicho cuerpo).

La ciudadanía, en tanto se basa en un principio de igualdad -que sitúa al ciudadano en una categoría de miembro igual dentro del sistema social- tiene enorme potencialidad para la inclusión de las personas a la sociedad. Básicamente, porque esta incorporación adquiere la calidad de derecho y, por lo tanto, es exigible y debe ser resguardado por la institucionalidad vigente.

La exclusión social, por su parte, presenta ciertas similitudes con las situaciones de desigualdad o diferencia originadas en la estructura de clase, en tanto afectan el status de miembro del sistema social, que se sustenta en la idea de ser un igual.

Bajo esta perspectiva, durante el transcurso del análisis se entenderá la ciudadanía como una

fuente de inclusión al sistema social (basado en el principio de igualdad), que permite superar las situaciones de exclusión de éste (que se sustentan en situaciones que atentan contra ella acentuando la diferencia dentro del sistema social).

2 . Ciudadanía según Marshall

Para utilizar correctamente esta perspectiva, es preciso definirla y explicarla en mayor detalle. Como primer elemento, es importante recalcar que el principio básico que hay tras el concepto de ciudadano, es el principio de la igualdad. La condición de ciudadano establece la igualdad de los miembros de una nación (Bottomore, 1992). La ciudadan'a hace referencia a la igualdad, en términos de derechos y deberes, de aquellos que comparten dicha categoría; es decir, la ciudadanía corresponde a un status que involucra el acceso a variados derechos y poderes (Lipset en Marshall, 1965).

Es debido a este principio de la igualdad -como se sugirió con anterioridad- que el tema de la ciudadan'a es tan atingente al de la exclusión social, como en otra época lo fue al tema de la división de clases; en la medida que ambos involucran un elemento opuesto a tal principio y frente al cual la ciudadan'a se presenta como una alternativa con fuerte potencial para la superación del problema.

Esta igualdad, de acuerdo al planteamiento de Marshall, hace referencia a la participación igualitaria de los individuos en tres niveles de derechos o -en otras palabras- la participación de tres componentes distintos del status de ciudadano: los derechos civiles, los derechos políticos y los derechos sociales.

Los derechos civiles son todos aquellos que se requieren para asegurar la libertad individual de las personas: libertad de la persona, libertad de palabra, libertad de credo, derecho a propiedad y derecho a justicia o igualdad ante la ley. Este último derecho es de especial relevancia dentro de la constitución de la ciudadanía, en la medida que reconoce a los miembros de la sociedad el tener derechos. Básicamente se refiere el derecho igualitario a

tener derechos y hacerlos valer. Este derecho elemental adquiere suma importancia, porque abre todas las puertas para la incorporación de las otras dimensiones al status de ciudadano. El acceso a la justicia involucra la posibilidad de hacer efectivos todos los otros derechos ciudadanos (Bottomore, 1992).

Este conjunto de derechos civiles, de acuerdo a los planteamientos de Marshall, se consolida en Europa principalmente durante el siglo XVIII y supone, para su aplicación amplia y sólida, de la existencia de un sistema judicial (cortes de justicia) consolidado, que funcione de acuerdo a una ley escrita y universal, que sea aplicable a los miembros de una determinada ~ociedad.~

Los derechos políticos son aquellos derechos que se relacionan con la participación en la toma de decisiones y en el ejercicio del poder político dentro de un Estado. Esta participación puede implicar el ser miembro de alguna institución -con una envestidura con autoridad política- o simplemente el ser elector de los miembros de tal institución. Así, involucra derechos como el derecho a voto, a participar del gobierno local o parlamentario, etc.

Los derechos políticos tienen su máxima expresión de consolidación en la democracia como forma de gobierno de los Estados y como filosofía de participación política. Ello es así porque, en primer lugar, para ser ejercido este conjunto de derechos requieren de la existencia de un parlamento y un cuerpo representativo; y en segundo lugar y articulado con lo anterior, sólo el sistema democrático admite la igualdad de los ciudadanos en cuanto a su derecho de influir en las decisiones de una nación, a partir del reconocimiento del principio de soberanía popular de la misma.

Estos derechos son estatuidos en Europa durante el siglo XIX (aunque llegan a la plenitud de su desarrollo e implementación en el siglo XX) .

El tercer elemento de la condición de ciudadano, lo constituyen los derechos sociales. Ellos incluyen el rango total de derechos que va desde un módico bienestar material, hasta el derecho a participar por completo de la herencia social y a vivir la vida de un civilizado, de

acuerdo a los estándares prevalecientes en cada sociedad. Como forma de acotarlo más, se puede definir como el acceso a beneficios sociales (herencia social) tales como: educación, seguridad y bienestar (Marshall, 1992).

Este conjunto de derechos presenta su grado máximo de consolidación en el Estado de Bienestar y las instituciones que más estrechamente se ligan con él son el sistema educacional y los servicios sociales. Su origen y mayor despliegue se da en el presente siglo.

3. Aplicabilidad del concepto para América Latina ¿Se trata sólo de una categoría f o d o es un fenómeno real?

Una de las dudas más importantes que surge al revisar la conceptualización de ciudadano desarrollada por Marshall, es la incógnita respecto de si esta categoría es aplicable a la situación de Latinoamérica o más bien corresponde a una institución foránea que aquí no tiene cabida ni sentido.

Esta consideración es de radical importancia, ya que -a la luz de los objetivos de nuestro análisis- es importante saber si es que la ciudadanía es una categoría a la cual los miembros de la sociedad latinoamericana pueden acceder; o bien, si se trata simplemente de una categoría formal europea sin una base empírica o real que la haga sustentable dentro de los países de América Latina.

En el marco de la exclusión social esto adquiere enormes alcances, en la medida de que si no existe realmente esta categoría, puede ocurrir la eventualidad que todos seamos excluidos en relación a ella. Es decir, puede que el concepto no presente discriminación alguna, bajo la consideración que todos los miembros de la sociedad no la comparten y no la pueden alcanzar como una realidad. De ser así, el concepto de exclusión social se relativiza totalmente, en términos de su aplicabilidad dentro del contexto del continente.

Para responder a esta incógnita realizaremos una breve revisión de las condiciones en las que se encuentran las instituciones que actúan como

soporte y garante de los derechos que Marshall identifica como constituyentes de la condición de ciudadano y sobre los cuales se aplica el principio de igualdad.

Bajo el supuesto que las condiciones mínimas para que se despliegue el status de ciudadano, al menos en términos formales, constituye la existencia fuerte y consolidada de las instituciones que permitieron su desarrollo en Europa, analizaremos las condiciones en que el sistema judicial, la democracia y el Estado de Bienestar están en Latinoamérica, a la luz del cumplimiento de sus propias condiciones conceptuales mínimas.

Sin embargo, en América Latina sólo pueden existir sistemas judiciales fuertes y autónomos, democracias realmente sólidas y Estados de Bienestar propiamente tales, si es que se da -como primera condición- la existencia de Estados consolidados en los países de la región. Por lo tanto, debido a la importancia de su impacto en el desarrollo de las instituciones antes nombradas, se comenzará por establecer la situación en la que se encuentran los Estados del continente, en términos de su consolidación como tales, bajo el mismo criterio que se analizarán las otras instituciones, es decir, al menos el cumplimiento básico de sus condiciones formales mínimas.

a) ¿Existen Estados en América Latina ?

Los derechos civiles, políticos y sociales corresponden, según la definición antes presentada, a las distintas dimensiones que finalmente conforman la condición de ciudadano. Para que ellos se consolidaran, fue necesaria la constitución y desarrollo de Estados en E ~ r o p a ; ~ sólo a partir de la existencia de un Estado es que puede plantearse la idea de la ciudadanía y desplegase la condición de ciudadano.

Un Estado requiere de ciertas condiciones elementales para ser considerado como tal. En torno a cuántas y cuáles son, no existe un consenso. A partir de aquellos elementos que tradicionalmente se han considerado como básicos para la existencia de un Estado5 y de una serie de elementos que Migdal (1988) propone

con el fin de determinar la fortaleza o debilidad de los mismos6 se realizó una selección de lo que se considerará entre las condiciones mínimas para la existencia de un Estado.

En definitiva, afirmaremos que existe un Estado fuerte y consolidado cuando:

- se basa en la existencia de una nación,' - posee el monopolio de la violencia, - detenta soberanía sobre un territorio

delimitado, - tiene la capacidad para extraer recursos, - y la capacidad de apropiarse y usar estos

recursos de acuerdo a sus metas. Si observamos detenidamente cada uno de los

componentes básicos del concepto de Estado y lo comparamos con la realidad de los Estados latinoamericanos, nos puede sorprender la precariedad de alcances que tiene su aplicación dentro de los países del continente.

La esencia de una nación implica la existencia de un grupo humano estrechamente vinculado entre si por lazos de sangre, origen, raza y, también, por vínculos de un carácter simbólico como la religión, la lengua y la historia (Dougnac y Williarns, 1989).

Si consideramos como ejemplo el caso boliviano o peruano, donde cerca de un 10% de la población habla lenguas distintas al español (que es el idioma oficial de estos países) y no entienden nada de este idioma; hablar de la existencia de una nación parece una pretensión un tanto difícil de sostener (ver cuadro 2). Países como Guatemala, o la misma Bolivia, donde la diversidad de culturas alcanza importantes niveles -si se considera la cantidad de personas pertenecientes a diferentes razas indígenas- también constituyen ejemplos que cuestionan la existencia de una unidad nacional (ver cuadro 1); y como los nombrados, se pueden encontrar muchos ejemplos cuestionadores del carácter nacional para la mayoría de los países de la región.

Con respecto al segundo requisito de constitución de un Estado, es decir, el monopolio del uso de la fuerza física o la violencia -que tradicionalmente se manifiesta en la presencia de un solo ejército formal en el país-, éste también es cuestionable dentro del

Cuadro 1

POBLACION INDIGENA EN AMERICA LATINA

1 País 1 Año 1 Indígenas 1 Porcentaie 1 t Bolivia 1 1988 1

1 I - I

2641700d 1 51.3 1 Colombia Guatemala Honduras México Panamá

Fuente: CELADE (1992). al Población de 5 años y más.

Paraguay Perú Venezuela

Cuadro 2

1985 198 1 1988 1990 1990

POBLACION DE 5 AÑOS Y MAS, SEGUN LENGUAHABLADA

@orcenrajes)

198 1 1981 1982

Sólo Sólo Español 1 País 1 1 español 1 otro a/ 1 y otro 1

237 759 2 536 443

48 789al 5 282 347d

194 269

1 Bolivia 1 1988 1 44 10.3 1 45.6 1

0.8 41.8

1.3 7.4 8.3

38 703 3 626 944a/

140 562

I Perú I I 1 1

1 1981 1 72.9 1 9.7 1 17.2 1

1.2 24.8 0.9

Fuente: CELADE (1992). a/ Incluye personas que hablan una o más lenguas

indígenas. b/ Las cifras no distinguen aquel grupo de población

que habla español y lengua indígena.

Panamá México Honduras

contexto de los países del continente. A pesar del enorme avance que han presentado nuestros países en torno al tema, la existencia de guerrillas organizadas y al margen de la legalidad sigue siendo un problema nada despreciable dentro de la región. Si bien en la última década muchos grupos guerrilleros de origen meramente político, han depuesto las armas (Sendero Luminoso y Tupac Amani en Perú, M-19 en Colombia, etc.); aún no se puede

1980 1980 1988

95 89.6 98.6

4.9bI 2.1 1.4b/

. . . 6.5 . . .

afirmar que el continente está totalmente libre de este problema (sobre todo en relación a movimientos indigenistas). Y, por otra parte, en los últimos años la región ha visto incrementar rápidamente la cantidad de grupos armados ligados con el narcotráfico, que funcionan de forma paralela al ejército legal de los Estados, con una capacidad militar y una efectividad de acción que muchas veces es abrumadora.

Constantes ejemplos de esta situación se viven en Colombia, donde la guerrilla ligada al narcotráfico realiza también importantes acciones políticas. Una de las más impactantes fue el asesinato -en pleno tiempo de campaña- del candidato presidencial que probablemente ganaría las elecciones de 1989, Carlos Galán; y también la reciente muerte a Alvaro Gómez, candidato a la presidencia por cuatro veces en el mismo país.

Si pensamos, por otra parte, en el requisito de tener soberanía efectiva dentro de un territorio, podemos constatar cómo ella se pone crecientemente en duda debido al proceso de internacionalización o globalización mundial.

Según Giddens (1990), la modernidad es globalizante ya que sus procesos sociales típicos se dan por tendencia en forma universal; los cambios se van transmitiendo por todas las localidades y se genera así un fuerte e importante interconexión mundial. De esta forma, lo que sucede en cualquier parte afecta -cada vez más- a gente de muy lejos y viceversa; en otras palabras, los cambios en las localidades generan impactos mundiales (muro de Berlín, crisis en la bolsa de Japón, pruebas nucleares en Muroroa, crisis económica en México, etc.).

Los países latinoamericanos no se encuentran marginados de esta realidad m~ndia l .~ Este proceso globalizador, sumado al hecho que no detentan gran poder económico o militar en relación a los países del resto del mundo, provoca que tengan que soportar fuertes intromisiones y presiones desde el exterior en relación al desarrollo de sus políticas, al funcionamiento de su sistema económico y al cuidado o deterioro de su medio ambiente. Hablar de soberanía cuando gran parte de las

decisiones que involucran el futuro de un pais no dependen ni siquiera de sus gobernantes, sino que de la dinámica del mercado internacional o de las decisiones políticas de las grandes potencias, parece una fantasía en la actualidad.

El quinto requisito que debe cumplir una sociedad organizada para ser considerada como un Estado fuerte, lo constituye su capacidad para extraer recursos, lo que se realiza principalmente a través de políticas tributarias (mecanismos formales y estables de recaudación de impuestos) y también a través de la extracción directa de los recursos naturales del territorio (básicamente materias primas).

Esta condición también es susceptible de ser cuestionada como un elemento logrado completamente dentro de todos los países de la región. Un ejemplo claro al respecto lo constituye la importante presencia del narcotráfico en varios lugares del continente. En países como Colombia o Bolivia, la producción de drogas y su comercialización constituye una fuente de trabajo e ingresos importante de la zona; movilizando grandes cantidades de dinero dentro y fuera de los países. Sin embargo, debido a que toda esta organización se mantiene al margen de la legalidad, es imposible recaudar los impuestos correspondientes a los grandes volúmenes de transacciones y ganancias que involucra.

Esto nos deja en evidencia que los Estados -en muchas circunstancias- son incapaces de extraer efectivamente los recursos provenientes de los impuestos, perdiendo los que le corresponde de un gran porcentaje del PGB real de su país.

En otros casos el problema de extracción no se debe a la ilegalidad de las fuentes de ingresos, sino a distintas formas de evasión que realizan tanto particulares como empresas y también a problemas en el correcto funcionamiento del sistema fiscal de recaudación.

El sexto requisito está muy ligado con el anterior y se refiere a la capacidad efectiva de los Estados para apropiarse de los recursos -una vez que han sido extraídos- y usarlos para conseguir el logro de sus metas y objetivos; es decir, utilizarlos para el funcionamiento del

aparato estatal y la implementación de sus políticas.

El principal obstáculo para la consolidación de esta condición, lo constituye la corrupción de los funcionarios del aparato estatal. Ella imposibilita la apropiación efectiva de todos los recursos extraídos y, por lo tanto, limita las posibilidades de acción de1 Estado. Desde la "inofensiva" paga a funcionarios públicos por ciertos trámites, hasta los escándalos en los que se han visto involucrados los presidentes de Brasil (Color de Mello) y de Perú (Alan García); la corrupción actual en Latinoamérica atraviesa distintos sectores y niveles del aparato estatal. Ello hace pensar que la apropiación efectiva de la totalidad de los recursos del Estado, constituye realmente un problema de gran envergadura en la región; bajo esta perspectiva, considerar Estados funcionando consolidada- mente también resulta algo difícil.

En definitiva, luego de analizar cada uno de los requisitos básicos antes señalados, es posible dilucidar que para la realidad actual latinoamericana resulta muy dudoso hablar de la existencia y funcionamiento de Estados en términos estrictos. Cual más cuál menos, en todos los países por lo menos alguno de los requisitos antes mencionados no se cumple a cabalidad.

Sin embargo, sería muy aventurado afirmar la tesis que no existe Estado en Latinoamérica. Parece más prudente y apegado a nuestra historia plantear que la etapa de constitución del Estado, aún no ha llegado a su fin. Unos más cerca, otros más lejos de la meta, la conformación de un Estado consolidado y fuerte -tal como lo ha visto el continente europeo- aún es un proyecto más que una realidad en el contexto de nuestros países.

Responder a la pregunta acerca de la factibilidad de lograr tal objetivo, es una discusión que considero no pertinente de abordar aquí.

Si entendemos la conformación de un Estado fuerte como una meta aún no lograda dentro del continente, la condición de ciudadanos adquiere cierta relatividad considerando que ella supone la existencia consolidada de ciertos derechos

elementales que sólo pueden desarrollarse en el contexto de una institucionalidad estatal sólida.

Bajo esta perspectiva, la ciudadanía se presenta como un status que los miembros de la sociedad latinoamericana desean detentar y esperan lograr afianzar en un futuro próximo. El fortalecimiento del ciudadano, en estos términos, también se muestra más como un proyecto que como una realidad dentro de la región.

Para profundizar este análisis y evaluar la asertividad de esta afirmación, es interesante detenerse a observar -al menos brevemente- la situación actual que atraviesan en Latinoamérica las instituciones específicas sobre las cuales descansan cada uno de estos derechos elementales de la ciudadanía: sistema judicial, democracia y Estado de Bienestar.

b) ¿ Sistema judicial efectivo ?

Para estudiar la existencia de un sistema judicial sólido en los países del continente, es preciso comparar su situación con los requerimientos formales mínimos de éste. Entre los requerimientos esenciales de este sistema están la existencia de una ley escrita racional (que se aplique con categorías de universalidad dentro del territorio); la constitución de cortes de justicia profesionales y estables, donde se resuelvan los casos o problemas legales; y la autonomía de este sistema respecto de otros poderes del Estado.

Actualmente en América Latina, todos los países poseen una Constitución que establece los ámbitos de competencia del sistema judicial y su autonomía (de funcionamiento e influencia) en relación a otros poderes del Estado; y también tienen un conjunto de cuerpos legales escritos, a partir de los cuales se administra la justicia. Por otra parte, unos más otros menos, todos los países poseen una cierta estructura institucional legal constituida por cortes, juzgados y otras entidades de administración judicial.

En definitiva, en términos estrictamente formales, los países latinoamericanos sí cuentan con un sistema judicial autónomo de carácter

racional y universal, que posee las estructuras básicas necesarias para su funcionamiento.

Por lo tanto, en un principio, podría afirmarse que los derechos civiles de los potenciales ciudadanos latinoamericanos no corren el peligro de diluirse, sin llegar a concretizarse, debido a la falta de la institución que los asegure y resguarde.

Sin embargo, la existencia formal de las instituciones no asegura su real y correcto funcionamiento. Sin pretender ahondar más en el tema'' -por ahora- es interesante plantear que los problemas que afectan a la conformación de los Estados Latinoamericanos, muchas veces se articulan con el funcionamiento del sistema judicial de los países, limitando sus capacidades de acción en los términos correctos en que ésta debiera realizarse.

Problemas como la corrupción, el analfabetismo de ciertos pueblos indígenas, la falta de recursos, entre otros, impactan de tal forma el funcionamiento completo de los países, que las cortes de justicia no logran mantenerse al margen de ellos, poniendo en juego su honestidad, su universalidad en la aplicación de las leyes y otorgamiento de derechos y -por lo tanto- relativizando la propia aplicación de la justicia.

En otras palabras, aunque en términos formales si exista un sistema judicial, en la realidad su funcionamiento puede distar mucho de las categorías que se consideran como correctas para que éste sea un sistema fuerte y eficiente en el resguardo de los derechos civiles de todos los miembros de la sociedad por igual.

c) Real democracia?

Las instituciones específicas que aseguran el cumplimiento y ejercicio de los derechos políticos, de acuerdo a Marshall, son el parlamento y los gobiernos locales. Sin embargo, en la actualidad -al menos hasta donde se tiene conocimiento- no existe otro sistema político realmente compatible con la participación ciudadana que la democracia. Por ello parece más acertado delegar en ella el resguardo de los derechos políticos, en tanto

posibilita el acceso a la toma de decisiones (a partir de su normatividad) y reconoce la soberanía igualitaria de todos los miembros del cuerpo social a través del voto.

La democracia es quizá la institución más dificil de abordar a la luz de nuestros objetivos; es decir, en relación a cómo su evolución y estado actual impactan sobre la constitución de los ciudadanos (en tanto pueden ejercer sus derechos políticos). Ello es tan complejo ya que nos enfrentamos a la paradoja que en la actualidad -dada la envergadura y complejidad de los Estados- sólo es posible que los miembros de la sociedad hagan valer sus derechos políticos de participación, en la medida que deleguen sobre un grupo (a través de las elecciones) la responsabilidad y el poder de tomar decisiones. Es decir, sólo la democracia -a través de sus mecanismos de representación- permite actualizar el derecho ciudadano a influir en la toma de decisiones de un país. Por otra parte -y aquí está lo paradójico de la situación- la democracia sólo puede consolidarse en la medida que existan ciudadanos que participen en ella.

En relación a las condiciones para que exista la democracia, Touraine (1995) afirma que el respeto a los derechos fundamentales, la ciudadanía y la representatividad de los dirigentes, son dimensiones que se complementan y permiten construir la democracia a través de su interdependencia.

La democracia "no se reduce a procedi- mientos; porque representa un conjunto de mediaciones entre la unidad del Estado y la multiplicidad de los actores sociales. Es preciso que sean garantizados los derechos fundamentales de los individuos; es preciso, también, que éstos se sientan ciudadanos y participen de la vida colectiva. Es necesario, por lo tanto, que los dos mundos -el Estado y la sociedad civil-, que deben mantenerse separados, estén igualmente ligados uno al otro por la representatividad de los dirigentes políticos" (Touraine, 1995, pág. 43).

Estamos así ante el problema que democracia y ciudadanía (de acuerdo a los conceptos utilizados) se requieren mutuamente como condiciones para consolidarse.

Para dar solución a esta encrucijada es preciso revisar más detenidamente el concepto de ciudadanía que hay tras el argumento de Touraine. La ciudadanía, de acuerdo a las categorías del autor, es una condición que remite a la pertenencia a una comunidad política -que se manifiesta en deseos de participar políticamente- y a un territorio y nación determinada." En definitiva, ser ciudadano es ostentar un status meramente político y, por lo tanto, la dimensión civil y social del concepto que Marshall desarrolla no adquieren relevancia para esta perspectiva.

Por lo tanto, los deseos de participación política de los miembros de una sociedad -en tanto expresión de su pertenencia a una comunidad política y a un territorio- son una de las condiciones que permiten el afianzamiento de una democracia fuerte; y ésta, una vez consolidada, permite establecer esa voluntad en términos de derechos políticos, los que defiende y resguarda mediante su institucionalidad.

Resuelto así el problema, podemos detenernos a revisar la situación en la que se encuentra la democracia en América Latina, a partir de las condiciones necesarias para su constitución y fortalecimiento.

De acuerdo a los planteamientos de Touraine (1995), un primer requisito es el de los límites al poder (ya sea del Estado o de otros actores sociales relevantes en este sentido). Este límite se logra, principalmente, mediante el respeto a los derechos fundamentales y también, a través de las elecciones reales (libres y transparentes); y se expresa en la característica democrática de "la penetración del mayor número de actores sociales, individuales y colectivos, en el campo de la decisión" (Touraine, 1995, pág. 41).

El segundo requisito corresponde a la existencia de ciudadanía, entendida en los términos antes mencionados. Finalmente, la representatividad corresponde al tercer requisito de la democracia; ella se manifiesta, más que en su carácter de mayoría en términos electorales, en su calidad pluralista bajo la perspectiva de sus tendencias. Touraine (1995) afirma que sólo el pluralismo asegura la representatividad de aquellos que detentan el poder.

A la luz de estas condiciones básicas identificadas por Touraine (1995) y del contexto histórico latinoamericano reciente, hablar de democracias consolidadas en nuestro continente resulta sumamente problemático. Ello se debe -entre otras razones- a la cercanía histórica de los regímenes militares en la región, los que irnpactaron negativamente en el respeto a los derechos fundamentales de las personas y eliminaron -por décadas- las prácticas democráticas dentro del continente latinoamericano.

Por otro lado, resulta dificultoso hablar de democracias fuertes y estables a partir de lo que Touraine (1995) identifica como un retroceso en la participación política, que con justicia se denomina crisis de la representatividad política. "Los electores ya no se sienten representados, lo que expresan denunciando una clase política que ya no tendría otro objetivo que su propio poder y, a veces, incluso el enriquecimiento personal de sus miembros. La conciencia de ciudadanía se debilita, ya sea porque muchos individuos se sienten más consumidores que ciudadanos y más cosmopolitas que nacionales, ya porque, al contrario, cierto número de ellos se sienten marginales o excluidos de una sociedad en la cual no sienten que participan, por razones económicas, políticas, étnicas o culturales" (Touraine, 1995, pág. 16).

En síntesis, tanto por razones particulares del continente, como por procesos de carácter mundial, no es posible afirmar que existan democracias sólidas y profundas en los países latinoamericanos. Por ello, parece más plausible -al igual que en el caso del Estado- hablar de la democracia como un proyecto a consolidar en el continente; es decir, entendiéndola como una meta futura, antes que como un proceso ya terminado.

d) ¿Hay Estado de Bienestar?

El tercer grupo de derechos que Marshall identifica como constitutivos del status de ciudadano, corresponde al de los derechos sociales. La institución que les es propia a este grupo de derechos -para su consecución y

resguardo- es el sistema educativo y los demás servicios sociales.

Sin embargo, nuestro análisis se centrará en el Estado de Bienestar, ya que es la institución de este siglo que reconoce igualdad de derechos en este aspecto y se preocupa por asegurar y defender el acceso de todos los miembros de la sociedad a los beneficios sociales. En este sentido, es la institución que se define por su reconocimiento de estos beneficios como derechos y, por lo tanto, es la más apropiada (en teoría) para asegurar el acceso igualitario -en lo que corresponde a estándares mínimos- a ellos.

De acuerdo a los distintos teóricos e investigadores del Welfare State, se pueden distinguir básicamente tres modelos de Estado de Bienestar: el residual, el meritocrático y el institucional-redistributivo. El primero de ellos se caracteriza por ser un estado que otorga asistencia pública ahí donde el mercado, las organizaciones de beneficencia y las familias no son suficientes. Este modelo se asocia actualmente a la tendencia liberal.

El segundo modelo es el meritocrático, en el cual se entregan diferentes grados y tipos de asistencia pública de acuerdo a las condiciones económicas y laborales de las personas, de esta manera se garantiza una base mínima de acceso al mercado, que es finamente (mediante la oferta y la demanda) el regulador de los servicios sociales. La meritocracia así entendida, puede asociarse en la actualidad al modelo corporativista.

El tercer modelo es el institucional- redistributivo que, debido a su visión universalista de los servicios sociales, busca su desmercantilización determinando que el acceso a los beneficios sociales y la asistencia pública se determine exclusivamente por la condición de miembro de la sociedad. En la actualidad se asocia a la social-democracia.

Para efectos del objetivo propuesto, consideraremos como tipo ideal de Estado de Bienestar (a partir del cual se revisará la situación latinoamericana), el tercer modelo antes expuesto; es decir, el modelo institucional- redistributivo. Esta decisión se sustenta en la consideración que éste es el único tipo de

Welfare State que reconoce el acceso a los beneficios sociales como un derecho de los miembros de la sociedad. Este modelo intenta establecer una igualdad en términos de tales derechos, por sobre las desigualdades que son fruto de los mecanismos de mercado. Por esta razón, aparentemente sólo este modelo de Estado Social puede garantizar la constitución de ciudadanos, en tanto resguardará de un modo igualitario el acceso a los derechos sociales.

Lo particular del Estado de Bienestar es que reconoce, constitucionalmente, el acceso a los beneficios sociales como un derecho que el Estado debe hacer respetar. Es por ellos que el requerimiento básico para la conformación del Welfare State, es la racionalización legal (tanto formal como sustantiva) de tal forma que este acceso se reconozca efectivamente como un derecho ciudadano y, por lo tanto, no pierda legitimidad el sistema debido a la entrega de asistencia pública y su aseguramiento.

De acuerdo a los planteamientos de Friedman (1981) existen dos mecanismos básicos de ejercicio de autoridad: la administración y la adjudicación. La administración se refiere al mandato de personas por personas, donde las relaciones personales entre la autoridad y el súbdito adquieren gran relevancia, en la medida que el otorgamiento de ciertos beneficios se realiza a partir de esa relación y se considera como un regalo o gratificación sujeto a la arbitraria voluntad de la autoridad.

Por su parte, la adjudicación refiere al modelo más racional de ejercer autoridad, donde lo que prima es el mandato de una ley racional y universal. De esta forma, la relación entre las autoridades y los miembros "comunes" del cuerpo social es impersonal y está completamente normada, con lo que se impiden irregularidades fruto de la voluntad personal de quien tiene poder. En este contexto, los beneficios sociales se consideran un derecho en cuanto responden al principio de igualdad legal y no a la casuística propia del anterior modelo. Es bajo esta perspectiva -de acuerdo a los planteamientos de Friedman (1981)- que la asistencia pública otorgada por el Estado de Bienestar adquiere legitimidad y, por lo tanto,

puede transformarse en un derecho constitutivo de la ciudadanía.

Al observar la realidad latinoamericana parece acertado afirmar que no existe el Estado de Bienestar -de una manera consolidada- en América Latina, al menos en los términos en que se presenta el tipo ideal. Dentro de las muchas consideraciones al respecto, podemos decir que ello es así porque, en primer lugar, el gasto que implica este tipo de acción del Estado no es posible de sustentar en países como los de América Latina, donde los porcentajes de pobreza son tan altos que hacen que la cantidad de personas que se adherirían a estas políticas y beneficios sean demasiadas, en oposición a la cantidad del producto nacional, al crecimiento económico y, por lo tanto, al conjunto de los ingresos del Estado. l2

Por otra parte, la consolidación del Estado de Bienestar como se explicó antes, supone la consideración de estos beneficios como un derecho ciudadano y no como un regalo que reciben las personas por parte del Estado. Esta mentalidad no es característica de las masas populares en nuestro continente; lo que más se observa en ellas es una mentalidad clientelista hacia el Estado, claramente expresada en los pasados populismos de la región.

Existen diversas formas de explicarse este fenómeno latin~americano;'~ sin embargo, hay consenso en torno a que el sistema populista anclaba su forma acción en un paternalismo para con las masas populares, respondiendo más a los deseos de protección de ellas, frente a las cuales el Estado pasa a ser un gran padre (que regala ciertos beneficios), en oposición a la idea de derechos exigibles que hay tras el Estado de Bienestar.

En definitiva, un Estado de Bienestar como los desarrollados en Europa (del cual Inglaterra constituía un perfecto ejemplo), estrictamente no existió en América Latina. Y debido a la crisis evidente en la que se encuentra este sistema, desde hace algunos años, es muy difícil que alguna vez se llegue a consolidar. Por ello, es más factible pensar que el aseguramiento de los derechos sociales de los ciudadanos estará mediado por otra forma de Estado que resguarde

realmente el acceso igualitario al sistema educativo y a los servicios sociales.

A modo de síntesis y luego de revisar someramente la situación por la que atraviesan los países de América Latina en relación a la conformación de Estados, al funcionamiento del sistema judicial, al afianzamiento de la democracia y a la presencia del Estado de Bienestar, es posible afirmar que el status de ciudadano aún no es una realidad dentro del continente.

A partir del análisis realizado se observa que las instituciones que permiten la consolidación de tal status entre los miembros de la sociedad (mediante el aseguramiento y el resguardo de los derechos que lo conforman), aún no son del todo fuertes en Latinoamérica. Por consiguiente, parece más apegado a la realidad -y por lo tanto plausible- sostener que la ciudadanía constituye en la actualidad un proyecto futuro y no una categoría ya lograda en los países del continente.

C. Formas de exclusión social de la ciudadanía

1. Exclusiones o inclusiones básicas

A pesar de las dudas antes expuestas acerca de la pertinencia del concepto dentro de nuestro continente, es posible realizar un análisis de la exclusión social en relación a la ciudadanía en Latinoamérica, sin perder de vista el horizonte fijado anteriormente, a partir del cual planteamos que la ciudadanía se acerca más a un proyecto latinoamericano antes que a una realidad consolidada.14 A partir de ello, es posible distinguir ciertas graduaciones en relación a la cercanía con este proyecto de ser ciudadanos, lo que nos permite establecer diferenciales de exclusión en relación a tal categoría.

Sin duda en Latinoamérica existe un grupo de personas que se hayan más cerca de la condición de ciudadano y de las posibilidades de ejercer sus derechos como tales que otros individuos del continente; los que se encuentran -en este sentido- en una posición de mayor exclusión relativa. Estas posiciones pueden ser analizadas

en relación a cada uno de los derechos que involucra el status de ciudadano de acuerdo a la conceptualización de Marshall; sin embargo, es de sumo interés el abordar este problema -en un primer momento- desde su totalidad y globalidad, es decir a partir de ciertas categorías básicas y generales de exclusión.

La categoría de ciudadano es una condición del actor social que sólo puede surgir y desarrollarse a partir del despliegue y generalización de la ley escrita en las naciones europeas. La racionalización de la ley escrita permite su universalidad dentro del territorio y su imparcialidad e impersonalidad en relación a los individuos a los que se aplica; ambos elementos constituyen la base y garantía de la posterior incorporación y ampliación de los derechos ciudadanos (sustentados en el principio de igualdad) en todas las categorías que Marshall propone: civil, política y social. En otras palabras, el despliegue y la apropiación de la ley escrita por parte de los Estados, junto con su aplicación por parte de las cortes, posibilita el surgimiento del primer elemento constituyente de la condición de ciudadano según Marshall: la igualdad ante la ley, es decir, el derecho igualitario de todos los miembros de la sociedad a tener derechos.

Considerando que el status de ciudadano (y su principio de igualdad) sólo puede generarse a partir de la consolidación de la ley escrita como forma de regulación del Estado y la sociedad -que se aplica a través de las cortes- es posible afirmar que a partir de este hecho es que los miembros de la sociedad comienzan a tener derechos y, por lo tanto, pueden incorporar mayores dimensiones de ellos dentro del principio de igualdad que la ciudadanía propugna.

Bajo esta perspectiva -y en un intento por buscar categorías básicas de exclusión de la ciudadanía- se puede afirmar que un aspecto primario que posibilita la inclusión de las personas a la categoría de ciudadano, es su pertenencia o compatibilidad de conocimientos con la cultura escrita.

Con este parámetro, pueden ser consideradas como excluidas de la categoría de ciudadano

aquellas personas que no se mueven bajo las coordenadas del texto o de la cultura escrita. Es decir, todas aquellas personas que se mantienen en niveles de escolaridad muy bajos -uno o dos años de educación formal- (analfabetismo virtual) o aquellos miembros de la sociedad que definitivamente son analfabetos, están excluidos de la posibilidad de igualdad en términos de ciudadanía.

Esta forma de exclusión ciudadana puede entenderse en la medida que reconocemos que tales personas no poseen las herramientas básicas para entender sus derechos y por lo tanto, tampoco tienen el manejo o la libertad suficiente como para hacerlos valer. En definitiva, a pesar de que formalmente se los considera ciudadanos, en la realidad no pueden ejercer su condición mínima de tener derechos, ya que éstos se encuentran en una categoría escrita que les es completamente ajena e inaccesible en la realidad.

De acuerdo a lo anteriormente dicho, sólo podemos considerar como incluidos dentro de la condición ciudadana a aquellas personas que, por su manejo de los criterios y lógicas propias la escritura (debido a sus niveles educacionales), pueden hacer cumplir su condición de tales, en la medida que tienen las armas necesarias para entender lo que ello implica, el funcionamiento bajo el cual opera el sistema judicial (y en general la vida pública) y para desenvolverse con cierta libertad y seguridad dentro de este medio. l5

Con esta consideración no se quiere afirmar que hay que ser muy letrado para poder cumplir la condición de ciudadano, sólo se pretende hacer notar el supuesto básico que hay tras la posibilidad de ejercer tal status: estar alfabetizado y poder entender la cultura escrita; lo que no solamente se expresa en la lectura de los textos, sino que además involucra una comprensión de sus coordenadas racionales formales y sus propias lógicas de acción.

Observando el cuadro 3 se puede evaluar la cantidad de población afectada -dentro de nuestro continente- por esta forma básica de exclusión social ciudadana.

Países como El Salvador, Honduras y Bolivia, con más de 20% de analfabetismo, son

Cuadro 3

PORCENTAJE DE POBLACION ANALFABETA DE 15 Y MAS &S DE EDAD

(estimación de la UNESCO)

1 País 1 1985 1 1990 1

1 Brasil I 1

1 21.5 1 18.9

Argentina Bolivia

1 Costa Rica I 1

1 8.2 1 7.2

5.2 27.5

Chile Colombia

4.7 20.6

1 El Salvador I

1 31.2 1 27.0 1

7.8 15.3

Cuba Ecuador

Guatemala Honduras México Nicaragua 13.0

5.7 13.3

7.6 17.0

6.0 11.7

- Paraguay Perú Rep. Dominicana

Fuente: CEPAL (1994).

Uruguay Venezuela

claras expresiones del problema de exclusión social en conexión al tema de la ciudadanía, llegando a ser Guatemala (con casi un 45% de analfabetismo) un país crítico en relación a esta situación. Lo que dicen las cifras es que en estos países, más de un quinto de la población (casi la mitad en el caso guetemalteco) no es capaz de entender a cabalidad sus derechos y, por lo tanto, hacerlos valer.

Existen otras formas primarias de exclusión de la ciudadanía, que aunque puedan desarrollarse en estrecha relación con la no incorporación a la cultura escrita por parte de la población, deben entenderse en forma independiente a ella, considerando que están ancladas en otro tipo de razones básicas.

Por una parte, la no inscripción en los registros de identificación de los nacimientos puede constituir una clara expresión de

11.7 18.0 19.6

marginación de la ciudadanía. No estar inscrito significa no existir para la legalidad vigente, por lo cual no se pueden detentar ninguno de los derechos que se adquieren por el hecho de ser miembro de la sociedad (atención de salud gratuita, inscripción en el sistema escolar, etc.). Una posible explicación a esta no inscripción podría encontrarse en la poca relevancia que al trámite se le atribuye en relación a la forma de vida de un determinado grupo de la población.

Otra explicación estaría en la imposibilidad de acudir a las oficinas pertinentes para la realización del trámite. Ello podría ocurrir debido a problemas de lejanía de dichas oficinas, es decir, a falta de accesibilidad por limitaciones geográficas; y también debido a la imposibilidad -por parte de los padres o algún miembro de la familia- de realizar los trámites legales pertinentes por limitaciones culturales o educativas.

También constituye una forma básica o primaria de exclusión de la ciudadanía, no compartir las categorías o la normatividad que impone la ley de acuerdo a su criterio de racionalidad e igualdad. Dicho en otras palabras, puede ser que un grupo de la población se encuentre excluido de la categoría de ciudadano, en la medida que -de acuerdo a sus patrones culturales- no comparte la totalidad de la normatividad positiva legal bajo la cual funciona el Estado. Esto implicaría que en ciertas circunstancias preferirían regirse por normas propias, extralegales, antes que ceñirse a las categorías normativas de las cortes de justicia. Claros ejemplos de este tipo de marginalidad ciudadana lo constituyen las pautas de tenencia y repartición de la tierra seguidos por ciertos grupos indígenas latinoamericanos, por ejemplo los mapuches en Chile, que no realizan subdivisiones de los terrenos (existiendo formas de copropiedad), ni se manejan con los papeles legales de dominio.

En este mismo sentido, al observar cifras sobre estado civil de la población de 10 años y más en el cuadro 4, se ve cómo en Colombia y Guatemala -excluida la categoría de solteros que incluye en su mayoría a personas de muy temprana edad- las uniones de hecho

9.7 12.8 16.7

4.3 14.3

3.8 10.2

Cuadro 4

POBLACION TOTAL DE 10 AÑOS Y MAS, SEGUN ESTADO CNDL @orcentajes)

Fuente: CELADE (1992).

Cuadro 5

POBLACION INDIGENA SEGUN ESTADO CIVIL @orcentajes)

País I Año ( Casados 1 Unidos 1 Separados 1 Viudos Colombia a/ 1 1985 1 55.3 1 27.0 1 2.5 1 7.1

Fuente: CELADE (1992).

Sin dato 8.1

1 1 I I I 1

a/ Población residente en áreas indígenas de 12 años y más.

Guatemala 1 1981

corresponden a una pauta conductual extralegal bastante común dentro de la población. Al observar el cuadro 5 se constata que esta habitualidad va aumentando, en relación a la población indígena de estos mismos países.I6

Existe otro interesante ejemplo, en relación a las normas sobre la herencia de las viviendas por las cuales se rigen ciertos grupos de escasos recursos de la población chilena. De acuerdo a los estudios sobre pobreza y acceso a la justicia, realizados por Barros y Correa (1993), se descubrió que un grupo importante de la población (casi un 39%), perteneciente a categorías socioeconómicas bajas, consideraba justo aplicar normas extralegales (tradicionales) en relación al tema sobre a quién le correspondería heredar por completo la propiedad de los padres una vez que estos falle~ieran.'~ Sólo el 60% de los entrevistados consideraba apropiada la norma legal al respecto (ver cuadro 6).

De acuerdo a los datos y ejemplos anteriores, podemos ver cómo los criterios formales legales

se mantienen eventualmente al margen de ciertas pautas conductuales de grupos dentro de la población de un país. Ello nos demuestra que la condición de ciudadano no es asumida por completo cuando se contrapone a pautas culturales más fuertes; las que responden no a una cultura racional escrita, sino que tienen sus raíces en tradiciones y concepciones de vida completamente extralegales, más cercanas al mundo de la oralidad y la tradición.

46.1 1 43.8 1 1.8 1 7.4

2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de los elementos de la ciudadanía

0.8

Luego de haber dilucidado las condiciones en las que existe el status de ciudadano en América Latina y haber explicitado las formas más generales de exclusión social en el ámbito de la ciudadanía, estamos en condiciones de abordar el tema de la exclusión social -para el caso chileno- en relación directa con cada uno de los derechos que Marshall identifica como constituyentes de la condición de ciudadano.

Si bien la ciudadanía es aún un proyecto dentro del continente -por lo cual todas las personas de la región presentan algún grado de exclusión en relación a ella- es posible observar formas concretas y específicas de estar "fuera"

Cuadro 6

CREENCIA CON RESPECTO A QUIEN LE CORRESPONDE HEREDAR LA PROPIEDAD

DE LOS PADRES

1 1 Frecuencia 1 Porcentaje 1 A todos los hijos por igual A los hiios solteros

986 1 60 139 1 8.5

0

A los hijos que cuidaron a los padres

L . 1 1

No sabelno responde 20 1 1.2

A los hijos que no tienen casa ~ r o ~ i a

Fuente: Barros y Correa (1993).

194

del sistema social y su funcionamiento, en el campo de los derechos civiles, políticos y sociales. Algunas de estas formas se han desarrollado en extensión en las secciones anteriores, por lo que no se tratarán o serán brevemente expuestas; otras, en cambio, sólo pueden ser observadas dentro de la especificidad de la relación, sobre ellas detendremos más las explicaciones.

-

11.8

303

a) Derechos civiles

18.5

O Acceso a la justicia y diferencias culturales

Una de las formas de exclusión más básicas o primarias en relación a los derechos civiles, corresponde al de las brechas culturales. Ellas generan un desapego a las normas legales vigentes, que se traduce en una falta de acceso a la justicia. Debido a esta brecha, se pierde la posibilidad de ejercer tales derechos, por considerarlos ajenos o arbitrarios en relación a la normatividad propia de la cultura o etnia a la cual corresponden las personas.

Diferentes formas de repartición de la tierra y de las herencias, ceremonias o prácticas ancestrales para contraer matrimonio, arreglo de los litigios por medio de los más ancianos o los hombres notables del propio pueblo;18 todas estas son formas de acción y costumbres ajenas al sistema judicial de los países y su legalidad, pero que son seguidas por pueblos fundados en culturas radicalmente opuestas a las que susten- tan tales normativas legales.

En estrecha relación con esta forma de marginalidad -fruto de las diferencias culturales- se presentan los ya nombrados problemas de conformación de unidades nacionales como fundamento de los Estados y el problema de la rnarginalidad frente a la cultura escrita, que niega de raíz la posibilidad de ser excluido de la condición de ciudadano.

Estas formas de exclusión social y problemas que enfrenta el continente, articulados entre sí, producen que grupos étnicos minoritarios de los países (pero do por ello poco importantes en número), se desarrollen completamente fuera del funcionamiento de los sistemas legales y sus normas. Este problema, aunque en menor medida, también lo presentan grupos marginales en términos económicos (tanto urbanos como rurales) que constituyen conjuntos de excluidos; los que, además de no pertenecer al sistema social, tampoco pertenecen a comunidades culturales más pequeñas con lo que podrían suplir -en parte- las carencias fruto de tal situación; en definitiva, no tienen un grupo de referencia al cual pertenecer y por el cual lograr identidad, sólo se definen y agrupan por su situación de excluidos del sistema.

Eventualmente se podría afirmar que esta situación (en relación a los grupos étnicos) no tiene por qué constituirse en un problema real, como para que se los llame excluidos. Ello es verdad, pero sólo desde cierto punto de vista. La marginación -sobre todo de las minorías culturales y étnicas- en relación a la normativi- dad legal y el sistema judicial no constituye un problema relevante y crítico per sé. De hecho, tan excluidos están ellos del sistema, como el resto de los miembros de la sociedad lo están del sistema particular de estos grupos.

Ahora bien, esta situación adquiere carácter de problemática en la medida que -queriéndolo o no- al encontrarse inmersos en los territorios de un país, la legalidad de éste se les aplica; lo que muchas veces juega en su contra, sobre todo cuando los litigios o conflictos se producen con personas ajenas a su comunidad y pertenecientes o incluidos en el sistema social.

En Chile son muy conocidos los casos de conflictos de propiedad en la zona cordillerana de Lonquimay , donde grupos pehuenches reclaman sus tierras ancestrales (sin títulos de dominio), contra el gran poder -en términos legales y económicos- de los terratenientes de la zona, que aparecen formalmente como los dueños de los predios y fundos.

Además de los problemas específicos que presenta esta forma de exclusión social cuando se ven enfrentados a problemas legales con los incluidos del sistema, esta exclusión cierra las puertas a la adquisición de otra serie de derechos que conforman la ciudadanía. Mantenerse fuera de la legalidad vigente implica, muchas veces, no poder tampoco reclamar los otros derechos civiles, junto con los derechos políticos y sociales asociados al status de miembro de la sociedad. En relación a ello, el problema más profundo es el que antes mencionamos: que las normas legales se aplican prácticamente de igual forma sobre ellos, situación que se torna difícil de sobrellevar si los derechos asociados no son ejercidos y, por lo tanto, no se goza realmente de ellos y de los posibles beneficios que conlle- van.

Ci Acceso a la justicia y pobreza

El estudio antes citado de Barros y Correa sobre marginalidad y justicia, realizado en base a una encuesta sobre la percepción de los pobres en relación al tema, en sus primeras páginas presenta una de las conclusiones centrales al respecto, afirmando que los resultados "parecen indicar que en alguna proporción la marginalidad de la justicia está constituida más que por una falta de acceso físico a los abogados y tribuna- les, por una percepción de que el sistema resulta discriminatorio contra los pobres, lejano e

inc~mprensible"'~ (Barros y Correa, 1993, pág. 11).

Esto nos demuestra cómo, desde el punto de vista de los individuos, las condiciones socioeco- nómicas asignan una posición de excluidos en relación al acceso igualitario al sistema judicial y sus funcionarios. A continuación se presenta- rán algunos elementos de la evidencia empírica obtenida al respecto por Barros y Correa (1993).

En relación a la opinión espontánea de los entrevistados acerca de la justicia en Chile, un 82.2% de ellos expresó una opinión negativa. Dentro de este grupo, un 35 % de los entrevista- dos hacía alusiones a su funcionamiento, planteando su visión negativa en relación a su lentitud (excesiva burocracia) o su ineficiencia (aclarando delitos, dándoles solución y garanti- zando la seguridad). Por su parte, un 18.9 % de las personas que se expresaron negativamente, manifestó su visión negativa ligada a una percepción de la justicia como discriminatoria, es decir, que no es pareja, que siempre favorece y desfavorece a determinados sectores sociales y que trata en forma distinta a los que acceden a ella. Por su parte, un 16% la consideró definitivamente arbitraria (en términos de procedimientos y sentencias).

Es muy notoria la percepción discriminatoria de la justicia chilena, cuando se pregunta a los encuestados acerca de la veracidad o falsedad de ciertas afirmaciones. En relación a la afirma- ción que en Chile la justicia es igual para todos, sólo un 12.1% estuvo de acuerdo en que era verdad. Mientras que afirmaciones como que en la justicia chilena todo se arregla con plata o que la justicia en Chile se divide en una para ricos y otra para pobres, la gran mayoría de los entrevistados las consideraron verdaderas (86.5 % y 88.7 % respectivamente). Estas cifras no dejan duda alguna respecto de la visión que los pobres tienen en relación a la absoluta negación del principio de igualdad a la justicia, la que constituye la puerta a la conformación del ciudadano.

En relación a las personas que tienen opiniones negativas sobre los jueces (casi un 38% de la muestra) el 33.2% plantea que éstos son corruptos o manejables por dinero. Y con

respecto a la veracidad o falsedad de afirmacio- nes en relación a ellos, el 63.5% del total de entrevistados consideró verdadero que los jueces se portan de un modo con los ricos y de otro modo con los pobres.

Con respecto a los abogados, casi un 45 % de los entrevistados presentó una opinión espontá- nea negativa de ellos. De este grupo de personas, el 66.7% los calificó negativamente por ser "plateros" o muy costosos. En relación a las afirmaciones acerca de estos profesionales, el 87.8% del total de entrevistados estuvo de acuerdo con que eran demasiado caros, un 89 % con que ayudan en la medida que uno les pague más y un 77.8% con que tramitaban para sacarle más plata a la gente. Mientras, sólo un 17.4% de las personas entrevistadas estuvo de acuerdo en que los abogados se preocupan más por defender a la gente que por ganar plata.

En esta misma encuesta se descubrió que la mayoría de las personas no creen poder conseguir un abogado gratis o no saben cómo hacerlo (49.2% y 8.1 % respectivamente). Por su parte, dentro del grupo de encuestados que si cree poder conseguir atención profesional jurídica gratuita, el 42.1 % no la considera óptima (respondiendo que ella era regular o mala). Tal como plantean los investigadores "si se agrupa el conjunto de encuestados que no cree poder o no sabe conseguir un abogado gratis con el conjunto de los que creen poder conseguirlo, pero tildan de regular o mala la atención gratuita, resulta que el 75% de los encuestados percibió problemáticamente sus posibilidades de acceso gratis a los abogados" (Barros y Correa, 1993, pág. 43).

Si las opiniones negativas (y sus temáticas) acerca de los abogados se vinculan a la opinión de la mayoría de las personas de la muestra "de no poder o no saber conseguir gratis un abogado y la opinión, bastante frecuente entre quienes creen tener acceso gratis a un abogado, de que la atención gratuita no es buena, reitérase lo problemático que resulta el acceso a estos profesionales para quienes tienen bajos ingresos" (Barros y Correa, 1993, pág. 47-48).

Si bien estas cifras corresponden a la percepción de las propias personas de bajos ingresos acerca de su relación con la justicia, la que es susceptible de discutir contrastándola con datos del propio sistema judicial, no es correcto subestimarlas si se reconoce que se fundamentan en la realidad vivida por estos sectores. Por otra parte, ellas corresponden a indicadores importantes de exclusión social si se consideran en tanto determinan la actitud de este grupo frente a la justicia y, también, su percepción subjetiva acerca de la actitud que la justicia (y sus personeros) toma frente a ellos.

Cl Acceso a la justicia y marginalidad geográfica

Un factor no despreciable que puede influir en el acceso deficiente de ciertos grupos de la población a la justicia, es el de la lejanía o marginalidad geográfica con respecto a los lugares específicos de funcionamiento del sistema judicial (cortes, juzgados, tribunales, etc.). No existe igualdad de acceso a la justicia si se considera la efectiva posibilidad de acudir a ella de acuerdo a los lugares donde habita la población y los lugares donde la justicia se administra.

En Chile, al menos la gran mayoría (sino es que todos) los edificios donde funciona el poder judicial se ubican en zonas urbanas, básicamente capitales regionales y la capital del país. Ello también determina que los abogados (profesionales de la justicia) residan y trabajen -en su mayoría- en estas mismas áreas. Bajo esta perspectiva, es posible afirmar que aquellas personas que residen en zonas rurales alejadas y con dificultades para su desplazamiento hacia las grandes urbes, se encuentran excluidas del sistema judicial en lo que se refiere a su capacidad de acceso a él.

En otras palabras, aquellos grupos de personas que por su lugar de residencia y su falta de recursos, no pueden acceder a los lugares de funcionamiento de la instituciones judiciales (en todos sus aspectos) ni a los funcionarios y profesionales ligados al sistema, se encuentran "fuera" del funcionamiento de

éste; debido a lo cual no pueden ejercer sus derechos civiles y, por lo tanto, se encuentran excluidos en tanto su status de ciudadano (junto con el principio de igualdad que lo sustenta) es vulnerado por esta situación.

0 Acceso a la justicia y problemas de información

Otra importante fuente de conflicto en el acceso a la justicia, que repercute negativamente en la igualdad de posibilidades de acceso a ella, lo constituyen los problemas de información en relación a su funcionamiento y los derechos y deberes de los individuos en tanto miembros de la sociedad. El problema de la información tiene básicamente dos orígenes, el mal funciona- miento del propio sistema para otorgarla, o las dificultades de los individuos para acceder a ella. Sin duda que ellos operan de manera articulada, estableciendo cadenas de causalidad o potencián- dose mutuamente; sin embargo, como forma de entender y dilucidar mejor el problema, se presentarán cada una (con sus componentes internos) de un modo separado.

Con respecto a problemas de información originados en el mal funcionamiento del sistema, ellos son posibles de agrupar en tres situaciones diferentes :

- El principal de ellos puede constituir la falta de interés y preocupación -por parte de los funcionarios y directivos del sistema judicial y de los organismos asociados- de informar a la población acerca de sus derechos y de la forma en que pueden hacerlos valer. Esto quiere decir que no existe información para que los miembros de la sociedad conozcan el funcionamiento del sistema judicial y las dimensiones en la que los involucra, ello claramente tiene algún efecto sobre las posibilidades que tengan los individuos de acceder a la justicia y a los derechos que les corresponden.

- También pueden existir dificultades con la información misma, es decir, que la informa-

ción que entrega el sistema acerca de sus normas y funcionamiento es de mala calidad o incompleta, es poco precisa o bien es poco clara. Todos estos elementos pueden influir para que la información que otorga el sistema a los potenciales ciudadanos sea poco adecuada y oportuna y, por lo tanto, no contribuya realmente a mejorar la accesibili- dad a la justicia.

Por otra parte puede ocurrir que, si bien existe la preocupación por informar y la información que se entrega es adecuada (en términos de claridad, precisión y cantidad), la difusión de ésta no sea la correcta y, por lo tanto, no llegue a la población que la requie- re. De ocurrir esta situación, el intento por informar tampoco estaría favoreciendo realmente el acceso al sistema judicial y a sus derechos por parte de los miembros de la sociedad.

En relación al tema de la información, en el estudio de Barros y Correa (1993) se obtuvo que un 58.4% de las personas entrevistadas opinaba que la alternativa de cambio más necesaria para mejorar la justicia en Chile, era la de darle a conocer a la gente sus derechos; es decir, el aumentar la información del sistema judicial hacia las personas.

El mismo estudio descubrió que existía bastante ignorancia -entre los entrevistados- sobre algunos mecanismos de funcionamiento del sistema judicial. "Entre quienes manifestaron la convicción de poder conseguir un abogado gratis en caso de necesitarlo, lo más frecuente fue citar al Colegio de Abogados y las Escuelas de Abogados o de Derecho. Sólo el 3% del total de encuestados nombró la Corporación de Asistencia Judicial7' (Barros y Correa, 1993, pág. 42), que es el lugar legalmente destinado para ello.

Con respecto conocimiento sobre sus derechos, la mayoría de los entrevistados consideró que no los sabe óptimamente (o bien los conoce poco, o definitivamente no los conoce). Por su parte, el desconocimiento de sus derechos influyó de manera negativa y

considerable las denuncias de problemas legales y su presentación ante un Juzgado (Barros y Correa, 1993). Ello nos permite afirmar que la información acerca de la justicia determina fuertemente el acceso a ella, por lo tanto los problemas de desconocimiento y desinformación antes expuestos no son poco relevantes en Chile hoy.

Si analizamos los problemas de información que se originan en dificultades de los propios individuos (particulares en términos de atributo, pero no del interés y preocupación que debieran despertar en el sistema), ellas pueden presentarse básicamente en dos grupos:

Primero, los problemas de acceso a informa- ción que se producen porque los individuos son analfabetos o poseen muy baja escolari- dad, debido a lo cual no pueden acceder a la información del sistema (en el caso que sea escrita) o no pueden entenderla (por su complejidad) y, por lo tanto, no pueden asimilarla y utilizarla en su beneficio. En el estudio acerca de marginalidad y pobreza (Barros y Correa, 1993), se pregunta a los entrevistados acerca de su autopercepción del conocimiento que tienen de sus derechos.

Al observar el cuadro 7 se constata que la autopercepción del conocimiento de los derechos está fuertemente ligado al nivel educacional de los entrevistados; entre los entrevistados sin educación formal, la mayoría definitivamente considera que no conoce sus derechos, mientras que la autoe- valuación del conocimiento de ellos va aumentando con el nivel educacional de los encuestados.

- Por otra parte, están los problemas de acceso a información por lejanía geográfica. Este problema se vincula estrechamente con el de difusión. Si las personas viven en lugares distantes, muy agrestes, o marginados, es sumamente difícil su acceso a información y que la información llegue a ellos; con ello se dificulta la posibilidad de que conozcan cabalmente sus derechos y los mecanismos para ejercerlos.

b) Derechos políticos

Actualmente en Chile, al igual que en la mayoría de los países del mundo, el problema más básico de exclusión social relacionado con el ejercicio de los derechos políticos ya se ha superado: el voto es universal. En términos electorales, el dilema de la participación en la toma de decisiones ya se ha dejado atrás: votan las mujeres, los analfabetos, los jóvenes, los pobres, etc.

Sin embargo, no es posible afirmar que no existe exclusión social en el ámbito del ejercicio del poder, ya que los derechos políticos incluyen muchas más dimensiones que las meramente electorales. Bajo esta perspectiva, el conflicto que se presenta ahora en el campo político, es el de cómo asegurar y proteger la igualdad de condiciones en que estos otros derechos políticos se puedan ejercer por todos los miembros del cuerpo social.

Para responder a esta duda se analizarán las posibles formas de exclusión de los derechos políticos, a partir de lo cual se puede dilucidar cómo superarlas definitivamente, logrando con ello la inclusión social al menos en esta dimen- sión de la ciudadanía.

Tal como en el caso de los derechos civiles, estas posibles formas de exclusión se presentarán de un modo separado para facilitar su compren- sión; sin embargo, en la realidad se desarrollan de modo entrelazado, potenciándose mutuamente o articulándose en complejas redes de causalidad.

0 Acceso a información

Una de las modalidades básicas y primeras de negación del ejercicio de los derechos políticos, se relaciona con el escaso manejo de información que tienen las personas acerca del funcionamiento del sistema. Si las personas no cuentan con la información básica acerca del desempeño del sistema político y de sus derechos específicos en este campo, no podrán entender cómo funciona éste y, por lo tanto, difícilmente podrán ejercer sus derechos como potenciales ciudadanos.

Cuadro 7

CONOCIMIENTO DE SUS DERECHOS EN RELACION A LA JUSTICIA, SEGUN NIVEL DE EDUCACION FORMAL DEL ENCUESTADO

@orcentajes)

Fuente: Barros y Correa (1993).

Tal como se mencionó en relación a los problemas de información de los derechos civiles, este conflicto puede tener su origen tanto en los miembros de la sociedad como en el propio sistema político y sus instituciones asociadas (parlamento, municipios, juntas de vecinos, etc.). Ello debe ser analizado en profundidad al momento de proyectar las soluciones al problema.

Sin embargo, con independencia del origen de la situación, es evidente que las personas probablemente no sabrán cómo ejercer sus derechos si es que no los conocen, ni saben acerca del funcionamiento de los mecanismos y normas del sistema.

Por otro lado y también en relación a problemas de información, otra fuente de exclusión del ejercicio de los derechos políticos por parte de los miembros de la sociedad lo constituye el no manejar la información completa sobre lo que ocurre realmente en el ámbito político.

Debido a problemas de control del poder y de manejo político, muchas veces no se revelan a la luz pública todos los aspectos y acciones del mundo de la política. Por esta razón, aquellas

personas ajenas por completo a las elites políticas que manejan la institucionalidad del país, deben tomar sus decisiones (y ejercer sus derechos políticos) sin manejar la debida y completa información y, muchas veces, sin siquiera saber que no lo hacen.

Esto demuestra el enorme límite que hay para que un miembro común de la sociedad (es decir, que no posee cargos de poder) tenga la posibilidad efectiva de ejercer influencia real en la toma de decisiones; y en este mismo sentido, esto nos revela cómo la gran mayoría de la población se encuentra totalmente excluida de participar -bajo estos términos- en la toma de decisiones de su país o localidad.

Por otra parte -y relacionando el tema del manejo de información y la capacidad de participar a través del detentar cargos públicos- aquellas personas que no manejan toda la información de acuerdo a la situación antes mencionada, no podrán nunca detentar cargo político por la brecha de conocimiento con aquellos que actualmente los detentan y si manejan la información completa y real de lo que sucede.

Esto pone de relieve el tema de la factibilidad de que cualquier miembro de la sociedad pueda realmente actualizar su derecho político del ejercicio del poder por medio de alguna envestidura especial, frente a la constitución de una elite política cerrada que maneja cada vez más información y que, por lo tanto, va ahondando la brecha que la separa de los miembros comunes del sistema social.20

D Fadibilidad del acceso a detentar cargos públicos

Tal como se esbozó anteriormente, la posibilidad real que tiene cualquier potencial ciudadano de ejercer el derecho de participar en la toma de decisiones de un país a través del desempeño de ciertos cargos públicos, resulta bastante conflictiva en el mundo de hoy. Sumado a los problemas de manejo de información, la envergadura de los países y la complejidad de las funciones públicas que desempeñan las instituciones, no hacen sencillo que cualquier persona que desee pueda realmente ejercer sus derechos políticos o, en este sentido, pueda tener igualdad de oportunidades para hacerlo.

En primer lugar, porque se necesita un cierto nivel de conocimientos que superan bastante los básicos de las escuelas. Así, el nivel educacional constituye un primer escollo o barrera frente a las posibilidades de ejercer cargos públicos (tanto en las posibilidades absolutas que tenga la persona de poder hacerlo, como en términos relativos, es decir, en relación a sus potenciales competidores).

Por otra parte está el problema de los recursos tanto sociales como económico^.^^ Actualmente la forma de obtener cargos públicos es a través de elecciones (que la gente elija con su votación) o mediante una designación en ciertos cargos por parte de aquellos que si han sido elegidos por el electorado. Enfrentar elecciones implica un importante gasto de dinero en campañas para ganar al electorado. Actualmente en Chile, las importantes sumas que entran en juego no pueden obtenerse sino a través de particulares o del apoyo de los partidos

políticos. Por lo tanto, la carencia o falta de acceso a tales recursos constituye una importante fuente de exclusión del ejercicio de los Derechos Políticos del status de ciudadano.

Para poder ser designado en un cargo determinado, hay que contar con contactos importantes a nivel de elites políticas; aquellas personas que no cuentan con tales redes, por más que posean la inteligencia y conocimientos necesarios como para desempeñar determinados cargos, no podrán hacerlo. Por lo tanto, los recursos sociales constituyen otra importante fuente de inclusión la sistema.

En definitiva, si no se cuenta con el nivel educacional y con los recursos sociales y económicos adecuados, es prácticamente imposible que alguien llegue a detentar cierto cargo público en el cual se tomen las decisiones del país. Bajo esta perspectiva, la igualdad en la posibilidad de ejercer ciertos derechos políticos es completamente nula. Estos elementos, articulados con el problema de la conformación de una clase política cerrada, relativizan completamente el ideario de igualdad que presenta la categoría de ciudadano en este ámbito de derechos.

C l Minorías poiíticas

Aunque en cierta medida estos grupos son parte del juego democrático, es decir, responden a sus propias posibilidades de sumar adherentes, las minorías políticas constituyen grupos de opinión que se encuentra excluidos de las posibilidades de ejercer sus derechos políticos como tales.

De partida, se encuentran excluidos en la medida que no tienen inscripción legal y, por lo tanto, no son reconocidos en términos institucionales como interlocutores válidos. Ello mismo les impide su participación igualitaria dentro de la institucionalidad política vigente, ya que no pueden acceder en igualdad de oportunidades a cargos públicos, a negociaciones con los partidos de gobierno, etc.

Esta constituye otra forma de exclusión social en relación a la posibilidad de ejercicio de los derechos políticos por parte de grupos con

ciertas ideas y pensamientos. Esta exclusión, en tiempos de regímenes militares, se extendía no sólo a grupos políticos residuales por su cantidad de miembros, sino que involucraba a todo el espectro de partidos políticos en tanto éstos estaban proscritos por ley.

Como se mencionó en relación a los derechos civiles, la marginalidad geográfica constituye una importante fuente de exclusión social cuando se articula con el acceso a información, ya sea por problemas en la difusión de la información, o por problemas en las posibilidades que la gente tiene de llegar a ella. La lejanía física constituye una fuente de exclusión social de ciertas personas, en tanto impide un mayor conocimiento sobre el sistema político y su funcionamiento y sobre los derechos políticos que pueden ejercer en su calidad de ciudadanos.

Por otra parte, la marginalidad geográfica o apartamiento de los centros de acción política (las ciudades y la capital del país) limita la cantidad y calidad de relaciones sociales que los individuos puedan tener con grupos políticos, los que sí les posibilitarían un mayor conocimiento de sus derechos políticos y les permitirían un acceso más expedito al ejercicio de todos ellos (incluyendo la envestidura en cargos públicos).

Por otra parte, la marginalidad geográfica también impide acceso a cargos públicos por parte de las personas comunes de lugares lejanos, por que les involucra abandonar sus casas y eventualmente su gente para trasladarse a los centros urbanos donde se realizan las actividades relacionadas con ellos. Sin embargo, esta situación puede no considerarse una forma relevante de exclusión social, en la medida que esta decisión -si es que es tomada- depende de la voluntad de quien la toma y constituye un cierto costo que, en mayor o menor medida, toda persona que desea un cargo debe asumir. Ahora bien, ello puede constituir fuente de exclusión (en algún grado menor) si se considera que no se cuenta con la libertad e igualdad, en relación a la ubicación geográfica de otras personas, como para tomar la decisión de hacerlo.

La marginalidad geográfica, a través de todos estos elementos, limita el principio de igualdad que debe sustentar el status de ciudadano. Los problemas antes descritos responden a distintas formas de exclusión social, bajo la consideración que no permiten que los miembros de la sociedad se constituyan como ciudadanos en el ejercicio igualitario de sus derechos políticos.

c) Derechos sociales

íJ Problemas de información

Tal como se determinó para los derechos anteriores, la falta de información constituye una de las principales fuentes de exclusión social en relación a la condición de ciudadanía. La carencia de información y los problemas de acceso a ella, pueden deberse a elementos relacionados con las instituciones pertinentes (falta de interés por informar, mala calidad de la información que se entrega o mala difusión de ella) o también a problemas particulares de los individuos que están en condiciones de ejercer tales derechos (bajo nivel educacional o lejanía geográfica en relación a las instituciones que otorgan los beneficios).

Si las instituciones encargadas de proveer los servicios y beneficios sociales asociados a este tercer grupo de derechos, no informan acerca de los componentes específicos de tales servicios, los beneficiarios que pueden acceder a ellos y los mecanismos para hacerlo, es muy probable que las personas que podrían verse beneficiadas no ejercerán sus derechos sociales por desconocimiento.

Esta situación conflictiva también se produce cuando se entrega la información antes nombrada, pero ésta es deficiente en calidad (claridad, cantidad y precisión) o su distribución es mala y, por lo tanto, no llega a todo el público que debiera llegar.

Por otra parte, muchas veces la información se entrega y es de buena calidad, sin embargo los potenciales beneficiarios no pueden acceder a ella por limitantes de tipo educacional (analfabetismo o escolaridad muy baja) que les hacen imposible entenderla y procesarla como

para ejercer sus derechos, a través de la exigencia de ciertos servicios o beneficios sociales.

En relación a las situaciones problemáticas de los propios beneficiarios, la marginalidad geográfica también constituye una fuente de exclusión del total ejercicio de los derechos sociales que les corresponden a los individuos en su calidad de ciudadanos, en tanto impide el contacto directo con las instituciones y la información que ellas proveen.

Por una u otra razón de origen, la falta de información acerca de los derechos sociales que los miembros de la sociedad debieran exigir y de los mecanismos específicos para hacerlo, impide el correcto ejercicio de tales derechos y, por lo tanto, constituye una limitante para la conformación sólida y completa de los ciudadanos, en los términos definidos por Marshall .

a Confiictos con la burocracia

Dentro de este espectro de derechos, otro posible factor de exclusión social lo constituye el aparato burocrático y su complejidad. Esta situación de trámites complejos y mecanismos un tanto engorrosos para acceder a beneficios o servicios públicos, es propia de burocracias estatales grandes y complejas.

En general, a pesar del intento modernizador que se está llevando a cabo en Chile, los trámites institucionales para hacer efectivo el acceso y la recepción de ciertos beneficios estatales, exige una cantidad de trámites y papeleos no despreciable.

Este elemento puede ser, en algunas ocasiones, una importante barrera que origina exclusión; esta probabilidad aumenta cuando se presenta estrechamente vinculado a los problemas relacionados con la información que otorga el sistema y al problema del bajo nivel educacional de los potenciales beneficiarios.

Si aquellas personas que desean acceder a determinados beneficios o intentan utilizar ciertos servicios sociales, no tienen algún grado de dominio del aparataje burocrático, difícilmente podrán ejercer los derechos sociales

que le corresponden -en igualdad de condiciones- en tanto miembros de la sociedad. Este dominio básico acerca del funcionamiento de la administración involucra conocimientos acerca de los beneficios y servicios que se otorgan y a los cuales pueden acceder, de las instituciones específicas a las cuales acudir, de los mecanismos fijados para hacerlo y los trámites exactos para lograrlo.

Por otra parte y en relación con todo lo que son los trámites burocráticos para lograr recibir ciertos beneficios y servicios sociales, éstos -muchas veces- determinan ciertos requisitos que las personas deben cumplir como precondición de ellos (lugar de residencia, certificado de cesantía, cuentas de arriendo, determinados ahorros, etc.). El no cumplimiento de tales requisitos puede transformarse en una limitante para el acceso a los beneficios propios de los derechos sociales de los potenciales ciudadanos. En este caso, los requerimientos de los trámites burocráticos se transforman en una traba para obtener los beneficios y, por ello, terminan desarrollando formas de exclusión social en relación a ellos.

La marginalidad o lejanía geográfica es un factor de exclusión social que ya se ha presentado antes, en relación a los otros derechos de la condición de ciudadano. En este grupo de derechos, su forma de operar como elemento de potencial exclusión, es relativamente similar a la de los dos anteriores.

En el caso específico del ejercicio de los derechos sociales, el excesivo distanciamiento de las instituciones que proveen determinados servicios o beneficios sociales limita la posibilidad de conocerlos y también la factibilidad de acceder a ellos. Bajo esta perspectiva, la ubicación geográfica en relación a centros urbanos o poblados donde funcionan las instituciones que los otorgan, es un elemento importante en la determinación de la exclusión social, ya que niega la efectiva igualdad en las posibilidades de acceder a ellos (ya que beneficia a unos y perjudica a otros).

Esta falta de accesibilidad se puede deber: primero, a los ya nombrados problemas de información, por los que las personas no saben qué beneficios les corresponden, quién los otorga y cómo conseguirlos y, por lo tanto, es muy improbable que los obtengan; y segundo, a que la relación entre el costo de ir a obtenerlos y el beneficio que ellos les reportan no sea positiva y, por lo tanto, no juegue en favor de que las personas exijan los beneficios y servicios que les corresponden de acuerdo a sus derechos (por ejemplo, ir a buscar 1 kilo de leche a 50 Km. de distancia).

0 Problemas con los servicios otorgados

Finalmente, existe otro grupo de problemas que pueden conducir a exclusión social y que responden a carencias o conflictos relacionados con los propios beneficios o servicios que se otorgan. Ellos pueden ser principalmente dos: mala calidad de servicios o beneficios y baja cobertura de los mismos.

Muchas veces las personas que acceden a servicios o beneficios sociales estatales lo hacen por que no tienen la posibilidad de acceder privadamente a ellos, aún sabiendo que la calidad en esta área es sumamente superior a la que ellos reciben (por ejemplo, sistemas de salud o educación en Chile). Si los servicios que se otorgan -o los beneficios a los que acceden las personas- son de mala calidad, sin duda que no se resguarda el principio de igualdad que impulsa la ciudadanía entre los miembros de la sociedad, ya que implica una exclusión en relación a lo que se considera como estándar adecuado dentro de cada grupo social.

Por otra parte, que la cobertura que los servicios son capaces de entregar sea escasa, puede generar que muchas personas no obtengan los beneficios que les corresponderían de acuerdo al correcto ejercicio de sus derechos sociales. Por este motivo, los problemas de cobertura también constituyen una importante fuente de exclusión social, en relación al acceso a los derechos sociales que corresponden de acuerdo a la condición de ciudadano.

Estos problemas -la calidad y la cobertura de los servicios-, atentan directamente contra la igualdad que se debe resguardar en función del cumplimiento de los derechos sociales propios del status de ciudadano. Estos derechos implican el acceso de todos los miembros de la sociedad a ciertos beneficios sociales, lo no se cumple sin la correcta cobertura; y, por otra parte, implican la igualdad básica en términos de lo que se considera normal o aceptable dentro de la sociedad (estándares mínimos), que no se cumple sin una adecuada calidad.

3. Un fkerte cambio cultural

La condición de ciudadano otorga un status determinado a los individuos dentro de la sociedad, confiriéndoles el derecho de exigir cierto trato, beneficios o actitudes por parte del Estado, las instituciones sociales y los otros miembros del cuerpo social.

Bajo estas consideraciones, es de suma relevancia detenerse -aunque sea brevemente- a reflexionar acerca del fuerte y radical cambio cultural que implica ser ciudadano y constituirse desde tal categoría. Este cambio se realiza producto del drástico giro que significa el detentar ciertos derechos (civiles, políticos y sociales) -teniendo las facultades para reclamarlos y para exigir ser considerado como igual dentro de la sociedad-en contraposición a la pasividad y debilidad del actor social en tanto se constituye a partir de la idea de mero beneficiario -que recibe "regalos" si poder reclamarlos.

Esta concepción de miembro de la sociedad como realmente igual en derechos, se haya bastante consolidado en países europeos donde la condición de ciudadanía no es meramente formal o teórica, sino sustantiva; es decir, se concretiza y expresa en procedimientos del sistema social y conductas de los individuos.

En cambio, en los países latinoamericanos -que se mueven bajo otras coordenadas conductuales- la idea de ciudadanía como una condición de poder de los individuos, en términos de derechos legales que deben ser

cumplidos, no está tan consolidada. A partir de los llamados populismos latinoamericanos -en los que el Estado se presenta como un padre benefactor ante las masas populares- la condición de miembros de la sociedad se constituye más bien a partir de la percepción de beneficios y no de derechos por parte de la población.

Esta idea y percepción del Estado como padre no permite el despliegue de una conciencia ciudadana, en términos de posibilitar la exigencia del cumplimiento de ciertos derechos mínimos; sino que más bien hace referencia a la consideración del Estado como un gran dador, del cual la población con menos recursos es beneficiaria.

Esta concepción implica una actitud de agradecimiento, más que de exigencia hacia el Estado, por parte de la población. Este hecho es particularmente claro en relación a la percepción de los beneficios que suponen los derechos sociales de la condición de ciudadano. Bajo la perspectiva de ciudadanía desarrollada por Marshall, estos beneficios relacionados con el estándar básico de bienestar o esta participación de la herencia social, debiera constituir un derecho de la población y no un gesto de regalo por parte de este gran Estado paternalista.

Estas consideraciones llaman la atención en tanto evidencian el fuerte cambio cultural que involucra la condición de ciudadanía. El miembro de la sociedad que detenta tal status está en condiciones de exigir el cumplimiento de sus derechos ciudadanos en términos de igualdad y no debe sólo conformarse con recibir lo que se le entregue, o se considere que se le puede entregar; ello muchas veces involucra diferencias substanciales tanto en la cantidad como en la calidad de los beneficios recibidos.

Un ejemplo de este tajante cambio de mentalidad lo constituye la Carta de los Ciudadanos que opera en Inglaterra y otros países europeos. Esta Carta constituye una iniciativa, por parte del gobierno, de otorgar las armas necesarias a la población para que pueda exigir una atención digna y de calidad en las distintas reparticiones de los servicios públicos.

a) La Carta de los Ciudadanos

La creciente complejidad de las instituciones administrativas genera un distanciamiento entre el Estado y las personas, debilitando su condición de ciudadanos y los derechos que ésta les otorga. La Carta de los Ciudadanos es una iniciativa que permite devolver a los ciudadanos su calidad como tales, otorgándoles el poder que les corresponde en relación a tal status. Con ella se busca respaldar en especial a los más pobres, que son los que más utilizan ciertos servicios estatales y que en la actualidad no tienen la posibilidad de exigir calidad, ni reclamar frente a las injusticias o ineficiencias de los funcionarios públicos.

La Carta de los Ciudadanos es una iniciativa relacionada con el propósito de explicitar y garantizar ciertos derechos ciudadanos, que tiene como motivo central elevar los estándares de los servicios públicos, haciéndolos más responsables de los deseos y necesidades de los usuarios.

No es fórmula que implique aumentar la acción o tamaño del aparato estatal; es un mecanismo que refleja la creencia de los gobiernos en el derecho que tienen todos los ciudadanos a ser informados, a recibir buenos servicios y a elegir por ellos mismos.

Esta iniciativa se basa en el reconocimiento de que todos los servicios públicos son pagados por los ciudadanos individuales, ya sea directamente o a través de sus impuestos. Por lo tanto, los ciudadanos tienen derecho a esperar y recibir alta calidad en servicios, pronta y efectiva respuesta a sus necesidades, con una provisión suficiente y un costo razonable. La Carta permite respaldar a los ciudadanos, otorgándoles las herramientas para exigir servicios eficientes y efectivos en la solución de sus necesidades; logrando que sean sus requerimientos los que primen por sobre la burocracia y las posibles arbitrariedades dentro del funcionamiento del aparato estatal.

En relación al cambio cultural que implica la ciudadanía, la Carta también involucra un cambio de mentalidad tanto en el funcionario público como en la ciudadanía en general. Para que la iniciativa tenga éxito, se debe dejar de

pensar en los usuarios de los servicios como si fueran beneficiarios. Hay que considerarlos en tanto contribuyentes que pagan sus impuestos y financian los servicios; es decir, como consumidores.

En otras palabras, una iniciativa de este tipo -fuera de exigir ciertas condiciones institucionales y formales para su implementación- exige que la población se sienta con el derecho a exigir buen trato por parte de los funcionarios del Estado, de tal forma que se supere la situación de relativa subordinación que muchas veces se desarrolla en relación a éstos.

Si bien la Carta de los Ciudadanos tiene un origen más ligado a la gestión de los servicios y la relación económica entre éstos y los miembros de la sociedad (a través de los impuestos), constituye una iniciativa perfectamente vinculable con la visión que implica la definición de ciudadan'a de Marshall, en la cual los individuos son depositarios de derechos que, por lo mismo, pueden y deben exigir.

En este sentido constituye un ejemplo válido de las conductas o mecanismos que podrían desplegarse a partir de tal concepción y, por lo tanto, de la forma peculiar de pensar que se relaciona con ellos: el ser ciudadano es una fuente de derechos y, por lo tanto, de poder para los individuos -en tanto miembros en igualdad de condiciones- dentro de la sociedad.

D. Conclusiones

A partir de todo el análisis presentado en relación al concepto de exclusión social, al de ciudadan'a y a las posibles relaciones que se establecen entre ambos en América Latina y Chile, estamos en condiciones de presentar las principales conclusiones obtenidas al respecto.

1 . En relación al concepto de exclusión social

Como se dijo en la primera parte de este trabajo, en la actualidad el concepto de exclusión social presenta la seria desventaja o limitación de ser demasiado extenso y, por lo tanto, de no

representar una categoría que permita establecer -por sí misma- situaciones relevantes del problema.

El concepto de exclusión social, tal como se ha formulado hasta el momento, no permite discriminar aquellas exclusiones que constituyen realmente un problema social, de aquellas exclusiones que responden a opciones de los individuos en relación a estilos de vida. Es decir, no distingue aquellas exclusiones que conducen al quiebre de los vínculos sociales, de aquellas que simplemente establecen diferencias entre los miembros de la sociedad, las que no necesariamente son conflictivas.

Por ello, uno de los objetivos centrales de este documento es proponer un principio general que permita establecer ciertos límites en relación al concepto. Ello permitirá una mayor y mejor focalización del mismo y -tanto para la realización de estudios como para la elaboración de políticas de intervención- iluminará al momento de discriminar situaciones de exclusión social realmente relevantes en términos del conflicto social que representan.

En la sociedad moderna es posible observar una dinámica de movimiento en tomo a dos principios opuestos: el principio de la igualdad y el principio de diferencia. Así, la sociedad actual se desarrolla a partir de la articulación de estos dos ejes completamente diferentes.

El principio de la igualdad que se despliega entre los miembros del sistema social, refiere a la condición igualitaria en que éstos deben ser considerados dentro de la sociedad. Este principio responde a la idea que debe existir un cierto grado de justicia al interior de la sociedad en relación a la condición igualitaria en que deben ser considerados los individuos, en tanto todos son miembros del mismo sistema social.

Este principio se expresa en las luchas reivindicativas de grupos discriminados y en la contiendas opositoras a las diferencias sociales - en términos de "arriba" y "abajow- por las que un grupo es dominado por otro. Bajo esta perspectiva, el principio de igualdad de las sociedades modernas se relaciona estrechamente con la idea de ciudadanía y, por lo tanto, con la esfera política de estas sociedades.

La ciudadanía implica la igualdad de todos los miembros del cuerpo social, en tanto detentan ciertos derechos civiles, políticos y sociales. En este sentido, es la clara expresión del ideario del principio de igualdad de la sociedad actual y, por lo tanto, puede llegar a constituirse en el mecanismo central de resguardo de tal principio.

Por otra parte, en la dinámica de las sociedades modernas también se observa cómo opera fuertemente un principio de la diferencia entre los individuos. Este principio responde, en primer lugar, a los procesos de especialización y diferenciación social que se llevan a cabo en estas sociedades y, por otra parte, al reclamo de los miembros de la sociedad por distinguirse y diferenciarse unos de otros, en contra de la idea de una masa homogénea y estable en términos de gustos, intereses e inquietudes.

Bajo esta perspectiva, el principio de la diferencia es uno de los elementos que permite explicar la complejidad de la sociedad actual -en términos de la diferenciación de funciones- y, en relación a las diferencias de los individuos, es el que le da sentido al supuesto de elección del mercado. Da sentido a las elecciones y sus diferencias, en la medida que permite establecer que lo que es un beneficio para unos no lo es necesariamente para otros y también, porque permite dar cuenta de la valoración subjetiva que hay tras las diferencias de gustos y opciones en la esfera económica.

A partir de estos dos principios entendemos cómo la sociedad actual se mueve entre el ideal de la igualdad -que remite a la idea de miembros de la sociedad- y la constante búsqueda de la diferencia -que tiene mayor relación con la visión de las personas en tanto individuos.

Luego de esta reflexión acerca de la dinámica dentro de la sociedad actual, se puede concluir que sólo tiene sentido hablar de exclusión social desde la perspectiva del principio de igualdad; es decir, la exclusión es una situación problemática sólo desde el tema de la ciudadanía y la igualdad de los miembros de la sociedad -en relación a los derechos que les son propios como tales.

Aquí radica la relevancia del concepto de ciudadanía, ya que es el único que permite dar cuenta del fenómeno de exclusión social en la medida que se funda en el principio de igualdad, transformando ciertas condiciones mínimas en derechos exigible por todos los miembros de la sociedad. Es decir, este concepto -por su potencia en relación al principio de igualdad- constituye el principal elemento que nos permite discriminar las exclusiones relevantes de las opciones personales.

Por otra parte, la exclusión social potencia sus características de concepto relacional y de imperativo moral si se la vincula a la ciudadanía. Ello lo hace bajo la perspectiva que involucra derechos y, por ello, transforma las situaciones de diferencia en injusticias (imperativo moral); y también porque el principio de igualdad que sustenta, se establece en relación a ciertos derechos y, en tanto son derechos, son exigibles y deben ser respetados por todos (situación relacional) .

Concretizando las proposiciones anteriores, se puede afirmar que la exclusión social sólo se da como fenómeno y proceso social problemático -que involucra a todas las partes del sistema social y exige pronta solución- en tanto se vulnera o agrede el principio de igualdad que respalda la ciudadanía. Y más aún, se está en presencia de fenómenos de exclusión relevantes como conflicto social, cuando ellos se generan desde las instituciones o a partir de la acción de terceros; es decir, sólo se puede hablar de exclusión social como un problema social, cuando ella se origina en acciones que vienen desde el exterior del individuo y que no son fruto de su voluntad (ya que se planteó la diferencia como algo propio de los individuos en las sociedades modernas).

En síntesis, el concepto de exclusión social sólo puede dejar de ser tan extenso y poco discriminatorio, en tanto se presente relacionado con el de la ciudadanía. Ella le permite delimitar aquellos elementos en los que sí debe existir igualdad entre los miembros de la sociedad y, por lo tanto, definir quiénes se encuentran realmente excluidos.

Aún queda la duda, y es materia para futuras investigaciones, la forma en que repercuten las situaciones de exclusión social así concebidas, en los distintos niveles del vínculo social: funcional, social y cultural. Ello permitirá descubrir si la exclusión -taI como puede presentarse en Chile y en el resto de nuestro continente-, realmente conduce a la desestructuración social y a la desintegración del sistema; o simplemente responde a problemas de los individuos con las instituciones, que no impactan mayormente en sus lazos sociales y culturales.

2 . La ciudadanía latinoamericana

La ciudadanía, tal como la conceptualizó Marshall, es una condición que les otorga a los individuos ciertos derechos civiles, políticos y sociales en igualdad de condiciones que el resto de los miembros del cuerpo social. La constitución y consolidación del ciudadano, por tanto, involucra el completo ejercicio de tales derechos. Para que esto sea posible, es preciso que las instituciones pertinentes procuren y resguarden los derechos a los individuos y, por lo tanto, un prerequisito para la constitución del ciudadano, es la consolidación de tales instituciones dentro del sistema social.

Por ello, en la parte B del documento se realizó un análisis de la situación latinoamericana en relación a la conformación de Estados -que son básicos para el desarrollo de las instituciones relacionadas con cada uno de los derechos ciudadanos-, al funcionamiento del sistema judicial (relacionado con los derechos civiles), al fortalecimiento de las democracias (relacionadas con los derechos políticos) y a la existencia de Estados de Bienestar (que resguardan los derechos sociales).

A partir de este análisis se planteó que la condición de ciudadano es más bien una meta futura, antes que una realidad concreta, dentro de América Latina. Si aún son proyecto tanto los Estados, como las democracia y el Estado de Bienestar -o alguna forma institucional que lo suplante-, la ciudadanía no ha podido consolidarse tampoco y, por lo tanto, también es un proyecto dentro de Latinoamérica.

Si consideramos que no existen realmente ciudadanos en los países del continente, el ser excluido en relación a la ciudadanía es quizás una condición general de los individuos de la región. De ser así la situación y rescatando las conclusiones anteriores respecto del concepto de exclusión social, la categoría de excluido no presentaría relevancia dentro del continente, ya que involucra a toda la población y no permitiría discriminar situaciones.

Sin embargo, se postuló la idea que más que una exclusión general, lo que se presenta en nuestro continente son diferencias graduales en relación a la constitución de un ciudadano consolidado. En otras palabras y a modo de conclusión, se puede afirmar que -en los diferentes países de América Latina- algunos miembros de la sociedad están más cerca que otros de la meta y, por lo tanto, son menos excluidos en relación a ella.

Por todas estas reflexiones y como segunda conclusión en relación a la ciudadanía dentro del continente, se hace evidente la importancia y urgencia de consolidarse como Estado, democracia y desarrollar algún sistema que asegure el resguardo de los derechos sociales de la ciudadanía. En la medida que ello se logre, se podrá conformar sólidamente la ciudadanía y será posible consolidar el principio de igualdad (con lo que se logrará mayor inclusión social e integración).

3. Políticas contra la exclusión ciudadana

A partir de la conceptualización realizada y del análisis de las distintas formas de exclusión en Chile (y el resto del continente), se presentan a continuación algunas sugerencias tendientes a controlar la exclusión social y a fomentar la inclusión de los miembros de la sociedad al sistema.

En relación a las políticas o medidas que se deben tomar en contra de la exclusión, o a favor de la inclusión, ellas pueden agruparse en dos categorías: las relacionadas con los individuos y las que propiamente se originan en un mal funcionamiento de las instituciones.

a) Problemas relacionados con los individuos

Un primer problema importante de atacar, es el de las dificultades para ejercer los derechos ciudadanos fruto de las carencias en educación.

Dentro de las principales instituciones relacionadas con los derechos sociales está el sistema educacional, ya que la educación de los individuos permite que éstos puedan hacer valer sus derechos adquiridos como miembros del sistema social (a partir de la incorporación en la cultura escrita que se mencionó anteriormente). La educación constituye un piso básico de igualdad, que permite el ejercicio de la condición ciudadana y posibilita el despliegue, en igualdad de condiciones, del principio de la diferencia (otorga a todos igual oportunidad de ser distintos).

A pesar de ello, no hay que olvidar que existen diferencias culturales -como las mencionadas en la parte C del documento- que también originan exclusión en tanto los individuos no se conducen de acuerdo a las formas determinadas por la ley o por otras instituciones. Sin embargo, estas aparentes exclusiones no constituyen necesariamente un problema social, si consideramos que responden a fuertes integraciones de los individuos dentro de sus culturas, que les hacen optar por sus formas tradicionales antes que por las legales. Es decir, estas pautas conductuales diferentes no son reflejo de desestructuración social o quiebre de los lazos que unen al individuo con la sociedad, sino que son manifestación precisamente de la fortaleza de tales lazos.

Bajo esta perspectiva, se debe dar igualdad de oportunidades para que todos los individuos puedan cumplir sus derechos, en la medida que los puedan comprender desde las categorías de la escritura; sin embargo, no hay que inquietarse si fruto de la voluntad, los miembros de la sociedad optan por pautas conductuales diferentes, en tanto estás no atenten contra la integración social, ni sean fruto de ella.

Otro importante aspecto que se mencionó al momento de analizar las formas que adquiere la exclusión social, fue el de la marginalidad

geográfica. Ella afecta la constitución de los ciudadanos en tanto impide el correcto ejercicio de los distintos derechos que componen tal status. Esta marginalidad opera como mecanismo de exclusión en tanto genera problemas de acceso a información, a las instituciones, o a los servicios y beneficios que correspondan.

Superar el escollo de la marginalidad o lejanía geográfica permitiría disminuir la exclusión e incluir a todos aquellos que quieran a que hagan valer sus derechos.

Esta superación implica, principalmente, una mayor penetración de las instituciones sociales y servicios públicos dentro de la sociedad. Ello quiere decir que se deben descentralizar las oficinas públicas, los juzgados y los organismos de poder, de tal forma que las personas estén cerca de ellos a pesar de que vivan lejos de las grandes urbes o de las capitales de los países. De esta manera las personas conocerán más sus derechos, sabrán dónde ejercerlos y cómo hacerlo. Así, el proyecto de ciudadanos en América Latina estará cada vez más próximo a concretizarse.

b) Di$cultades propias de las instituciones

Por otra parte, hay un grupo de dificultades que se originan en las propias instituciones y que impactan fuertemente sobre los individuos, excluyéndolos del posible ejercicio de sus derechos ciudadanos.

Uno de los aspectos más determinantes en la posibilidad del ejercicio de todos los derechos ciudadanos -cuya responsabilidad es de las instituciones que deben resguardarlos- es la información. Los servicios e instituciones pertinentes deben otorgar información a los ciudadanos acerca de sus derechos civiles, sociales y políticos: cuáles son, quiénes los otorgan o resguardan y cómo ejercerlos.

Para que esta información sobre los derechos ciudadanos sea útil, debe ser clara, precisa y concreta; ello posibilita el acceso generalizado a los derechos que constituyen la ciudadanía. Por otra parte, la amplitud de información debe ser grande; es decir, la información entregada debe

tener gran difusión, para que no sea éste otro mecanismo exclusor del ejercicio de los derechos ciudadanos.

Con respecto a los elementos específicos con que operan excluyentemente cada una de las instituciones relacionadas con los derechos identificados por Marshall como constitutivos del status de ciudadano, habría que hacer un análisis más profundo sobre cuáles son y cómo operan para determinar cómo superarlos. Sin embargo, hay dos iniciativas de mejora más concreta de las instituciones que resguardan los derechos ciudadanos, que es relevante mencionar como parte de esta conclusión.

En relación a los derechos políticos y sus instituciones relacionadas, hay que mejorar los sistemas de participación local de tal manera que las personas puedan realmente influir en la toma de decisiones a este nivel.

El tamaño actual de los países, la envergadura del aparato estatal y la complejidad de sus funciones hacen que cada vez sea más difícil la participación efectiva en la toma de decisiones (por la lejanía en que actúan los personeros y por lo complejo de las decisiones involucradas) .

Ante esta situación, las organizaciones locales y las estructuras de poder zonales constituyen una real alternativa de participación política y de ejercicio de este ámbito de los derechos ciudadanos. Un mejoramiento y una ampliación de los mecanismos de participación a este nivel, acompañados de una descentralización real que distribuya el poder en las regiones menores, permitirá que efectivamente los miembros de las localidades actúen tomando las decisiones que los involucran directamente, ejerciendo así sus derechos políticos de ciudadanos.

Por otra parte y en relación a los derechos sociales, sería de gran utilidad en pro de mejoras en el ejercicio efectivo de tales derechos, el definir estándares mínimos de calidad que sirvan como base de igualdad para determinar qué es lo que se considera aceptable dentro de la sociedad.

A partir de la determinación de estándares mínimos sobre lo que es socialmente y culturalmente normal y aceptable, se pueden fijar estándares de calidad de los distintos

servicios y beneficios sociales que son entregados a los ciudadanos. Sólo así se dará pie para que exista real igualdad entre quienes acceden a ciertos beneficios a través del Estado y quienes acceden privadamente a ellos; y por lo tanto, se avanzará en la eliminación de la exclusión social relacionada con ciertas condiciones básicas de calidad de vida.

Notas

' Tal como la entendemos en este análisis, es decir, en relación al paradigma de la solidaridad que se explicará más adelante. * El paradigma de la especialización, más cercano a las tendencias liberales, limita su acción cuando determina que la solución del problema radica básicamente en la voluntad e interés del excluido (sólo "asegura" igualdad de oportunidades). El paradigma de la especialización, por su parte, se estanca en sus posibilidades de acción, en la medida que observa la exclusión como un elemento propio e inevitable del sistema (a menos que se destmya el sistema mismo).

Como se explicará más adelante, la consolidación de un sistema judicial fuerte y autónomo requiere de la constitución de un Estado, dentro del cual la ley sea positiva (escrita) y racional (universal) y sean claros los límites del territorio que abarca, para ver a quiénes involucra tanto la competencia judicial, como la condición de ciudadanía.

Es importante aclarar que el análisis realizado por Marshall se funda en una observación del desarrollo histórico europeo, más específicamente el de inglaterra.

De acuerdo a lo que aparece en los textos escolares chilenos y los textos más básicos de derecho.

Migdal analiza la competencia de los Estados del tercer mundo para lograr cambios es la sociedad, a partir de sus capacidades para: penetrar la sociedad, regular las relaciones sociales, extraer los recursos y apropiarse de dichos recursos. ' Esta condición ha sido fuertemente cuestionada debido a la existencia real de Estados en los que conviven varias naciones; sin embargo, las recientes y aún presentes situaciones de conflicto en la ex Yugoslavia y en las diversas regiones de la ex URSS ponen nuevamente de relieve la importancia de la existencia de una nación para la estabilidad política del Estado.

De acuerdo a los planteamientos de Giddens (1990), la globalización -como proceso mundial- se ha ido acelerando y eso genera cambios crecientes y rápidos en distintas dimensiones & también va generando algunas de estas dimensiones). Ellas son:

- Desarrollo del sistema capitalista mundial. - Expansión del la estructura política de naciones-

Estado.

- Orden militar mundial. - Industrialización creciente de las naciones y

división internacional del trabajo. - Globalización cultural.

A pesar de la duda que existe en los círculos intelectuales acerca de la modernidad del continente, es innegable que su proceso globalizador afecta -de uno u otro modo- a toda la región.

lo Se profundizará en el análisis del funcionamiento del sistema judicial más adelante, donde adquiere mayor relevancia este tema en relación a las formas concretas de exclusión social. " "La Nación es una figura política antes que un actor social, al punto que -a diferencia de un pueblo- no puede concebirse una Nación sin un Estado, aunque haya algunas que estén privadas de éste y sufran por ello" (Touraine, 1995, pág. 43).

l2 Este tipo ideal de Estado de Bienestar supone pleno empleo para poder solventar sus gastos, lo que dista mucho de la realidad vivida por los países del continente; más aún considerando el volumen de empleo fiscal que los mismos deben mantener.

l3 SU anclaje en la hacienda y su forma particular de relación entre el inquilino (o peón) y el hacendado (Cousiño y Valenzuela, 1994); su posible relación con la imagen de padre ausente, que plantea Octavio Paz como propia del mestizo latinoamericano; etc.

l4 Queda abierta la discusión si es que este proyecto es relevante y de interés real de los actores políticos dentro del continente. Es decir, si realmente hay voluntad de consolidarlo a futuro y resulta relevante hacerlo.

l5 Por ello es de tanta importancia el acceso al sistema educativo en los derechos sociales, porque posibilita el hacer valer y respetar todos los derechos ciudadanos.

l6 Es importante recordar que pueden desvirtuarse los datos de la población indígena en una comparación directa, ya que éstos sólo incluyen a personas de 12 y más años para el caso colombiano e incorporan a toda la población en el caso guatemalteco.

l7 Los encuestados corresponden a mujeres y hombres, de 18 o más años, de nivel socieconomico bajo y residentes en las ciudades de Santiago (Región Metropolitana), Valparaíso - Viña de Mar y Concepción - Talcahuano. El nivel socioeconómico se midió a partir de la calidad de la vivienda de los encuestados, estandarizada en las categorías D y E. La muestra de encuestados fue seleccionada probabilísticamente de acuerdo al muestre0 aleatorio trietápico.

l8 Para saber más en detalle acerca de estas prácticas, se sugiere remitirse a Coña (1974). Contiene una interesante y detallada explicación acerca de la vida de los mapuches chilenos a comienzos de siglo, relatada por un cacique tanto en español como en lengua indígena.

l9 Es importante recalcar la subvaloración del factor lejanía física que presenta este estudio, debido a que se utiliza una muestra meramente urbana correspondiente a las tres ciudades más grandes del país. Sobre las características de la muestra, ver nota 17.

20 Esto tiene estrecha relación con la ley de hierro de la oligarquía de Merton.

2' O capitales económico y sociales de acuerdo a la propuesta teórica de Pierre Bordieu.

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EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES: UNA MIRADA ANALITICA

A. Introducción

Este trabajo tiene como objetivo desarrollar y profundizar la temática de exclusión social, desde la perspectiva de las políticas sociales, con el fin de esclarecer aquellos aportes que dicho concepto puede generar en la construcción de nuevas formas de intervención social.

;Qué es la exclusión social? ;Qué diferencias puede implicar el uso de este concepto en la generación de políticas sociales?

Creemos que el concepto de exclusión social que se expondrá en este trabajo puede entregar ideas innovadoras para pensar las desventajas sociales presentes dentro de nuestra sociedad.

;En qué sentido el enfoque de exclusión social puede ser valioso para la generación de programas de intervención social?

Básicamente porque las desventajas existentes hoy en día no se reducen a la pobreza y a vulnerabilidades materiales. Esto no significa que estas desventajas no sean importantes, pero a nuestro juicio, cada vez más -y a medida que nuestro país se desarrolle- las mayores desventajas tendrán relación con aspectos más intangibles como por ejemplo: el acceso a la justicia, a capacitación, la seguridad laboral, la capacidad de ingresar a grupos organizados, etc. Por ello, creemos que el concepto de exclusión, en tanto catalizador de múltiples desventajas, será más adecuado como herramienta de definición de precariedades sociales y de políticas de intervención.

Junto con ello, en sociedades que adquieren crecientes grados de complejidad, las formas de desventajas se harán cada vez más diversas, por lo tanto, más difíciles de superar. Así, conceptualizaciones y formas de intervención sencillas, quedarán obsoletas a medida que la

sociedad se desarrolle. El enfoque de exclusión social intentará dar respuesta a entornos cada vez más complejos, en la medida que intenta situarse en los procesos de exclusión y en la medida que es capaz de contemplar el dinamismo de aquellos. En ese sentido, se plantea como una herramienta conveniente de utilizar en sociedades cuya dinámica se hace cada vez más vertiginosa.

Sin embargo, y a pesar de estas ventajas del concepto, el enfoque de exclusión debe someterse a una serie de evaluaciones que profundicen respecto de la validez y utilidad de dicho concepto para contextos diferentes de aquellos en los cuales este enfoque tuvo su origen.

A pesar de su utilidad analítica es necesario que el concepto sea adaptado a nuestra realidad particular.

;Tiene sentido el hablar de exclusiones en Cbiie? ;Cuáles serían dichas exclusiones?

Estas preguntas deberán ser contestadas en la medida que intentemos introducir dicho concepto en nuestra sociedad. Es necesario que el concepto de exclusión sea evaluado a la luz de la realidad chilena concreta.

Para lograr este objetivo el presente trabajo se organiza de la siguiente manera. En la sección B se realiza una descripción de las políticas sociales que han sido llevadas a cabo en nuestro país a lo largo de este siglo, mostrando la evolución en la orientación de dichas acciones a través del tiempo. Tras realizar esta descripción, se intentará definir la orientación y las principales características de esas formas de intervención social.

En la sección C se introduce el concepto de exclusión social. Para ello, se presentan los conceptos que han estado detrás de las formas tradicionales de intervención social: marginalidad y pobreza. En segundo lugar se describe el contexto histórico dentro del cual se

desarrolla la perspectiva de exclusión. Luego, se exponen los grandes paradigmas de este enfoque. En cuarto lugar se definen algunos aportes de la sociología a dicha temática y, por último; se propone un concepto de exclusión con ciertas cualidades básicas. La sección C finaliza con una comparación del enfoque de exclusión y con la definición de ciertas ventajas del concepto.

En la sección D se establece una evaluación desde el enfoque de exclusión a las políticas de intervención social y paralelamente se formulan algunas propuestas que podrían ser desarrolladas si se incluyese este enfoque en el diseño de las políticas sociales.

Finalmente se exponen algunas consideraciones generales que intentan realizar una síntesis del trabajo y que dejan planteadas ciertas interrogantes respecto de las posibilidades de incorporación exitosa de este concepto a la reaIidad chilena.

B. Hacia un diagnóstico de las políticas sociales en Chile

1. Evolución de las políticas sociales en Chile entre 1924 y 1994

Como fue señalado en nuestra introducción, la primera sección de este trabajo pretende realizar una descripción de la orientación de las políticas sociales que se han llevado a cabo en Chile durante los últimos años. Sin embargo, para poder lograr este diagnóstico, es de suma relevancia enmarcar estas acciones dentro del contexto de intervención más general en que ellas se han desarrollado.

Por eso, se realizará una descripción de la evolución de las políticas sociales en nuestro país durante este siglo, para Iuego hacer una descripción de la orientación que ellas han poseído y, por ÚItimo, para adentrarse en los conceptos que han estado detrás de estas formas de intervención social.

El primer objetivo será la presentación de las formas de intervención social desarrolladas en nuestro país durante este siglo. Las preguntas

que guiarán esta parte del trabajo son básicamente dos:

¿Cómo se han organizado y qué orientaciones han tenido las políticas sociales en nuestro país? ¿cuáles han sido sus ventajas y desventajas?

Definiremos como políticas sociales aquellas acciones del Estado y de otros agentes sociales -como empresarios, gremios, organismos no gubernamentales, etc.- que intentan generar medidas para la superación o atenuación de diferentes desventajas sociales.

Para este trabajo específico se considerarán las políticas sociales de salud, educación, vivienda y seguridad social y se excluirán las políticas relacionadas con el mercado de trabajo.

Respecto de la primera pregunta planteada, es decir, respecto de cómo se han organizado y se han orientado las políticas sociales en Chile, es necesario señalar que no es posible hablar de una desarrollo homogéneo en la forma de hacer políticas sociales (Arellano, 1985; Schkolnik, 1992).

Más allá de las diferencias que se establecen entre éstos y otros autores, es posible definir al menos tres períodos básicos de orientación de políticas sociales, cada uno con diferentes orientaciones, formas de implementación, ventajas y carencias específicas. '

a) Primer período de 1920 a 1973: Políticas sociales en expansión

En el cuadro 1, el primer y más largo período va desde 1920 a 1973. Este gran período puede subdividirse en tres etapas con algunas diferencias.

La primera etapa va entre 1920 y 1932 y se caracteriza por la implementación de una serie de acciones relacionadas con la mejora de las condiciones de trabajo, la regulación de las organizaciones laborales y sus formas de negociación. Junto con estas medidas se generaron programas sociales en los temas de vivienda, salud y previsión de los trabajadores.

Cuadro 1

LA ORIENTACION DE LAS POLITICAS SOCIALES EN CHILE ENTRE 1920 Y 1995

Fuente: Schkolnik y Bonnefoy (1994).

Tercer periodo

1920 a 1973

Primer período

1974 a 1989

Políticas preuniversales y universales

Este período culminó con la promulgación de un conjunto de leyes para hacer frente a los problemas que emergieron con la temprana industrialización y urbanización entre los grupos proletarios (Arellano, 1985).

La segunda etapa de este primer período va entre los años 1932 y 1955. Durante esta etapa se inician acciones tendientes a lograr nuevos beneficios para grupos sociales en ascenso. Por ello, en 1936, se crea la Caja de Habitación Popular con el fin de fomentar la construcción de viviendas para trabajadores. En el campo de la salud, se promueve la atención a trabajadores, mujeres y niños que culmina, en 1952, con la creación del Servicio Nacional de Salud. En materia previsional se establecieron una serie de beneficios -la asignación familiar, el subsidio de cesantía y maternidad entre otros- que se fueron extendiendo a nuevos sectores de la sociedad. En el campo educacional aumentó la cobertura en todos los segmentos de la población, junto con acciones de apoyo -en alimentos y materiales- para los sectores de menos recursos (Arellano, 1985).

En esta etapa se triplicaron los gastos fiscales en programas sociales y si se toman en cuenta los gastos en esta materia realizados por otras instituciones sociales, los gastos reales en programas sociales se multiplicaron 4.5 veces entre 1935 y 1955. Aquellos componentes de gasto social que crecen de modo más marcado en este período son la previsión, seguida por la salud, vivienda y educación (Arellano, 1985).

Segundo período

1990 a 1995

Esa gran expansión del gasto fiscal provocó que la gran mayoría de la población fue beneficiaria directa de esas políticas, lográndose en ese período un alto nivel de desarrollo social en relación a otros países latinoamericanos (Schkolnik, 1990).

Sin embargo, no estuvieron ausentes los problemas y dificultades. Entre las grandes debilidades que enfrentaron las políticas sociales durante este período, está el hecho de una introducción desigual y a destiempo de sus beneficios entre diferentes segmentos de la población. Junto con ello, emergieron graves problemas de financiamiento de los programas cuyos niveles se hicieron insostenibles dadas las tasas de crecimiento de la economía (Arellano, 1985).

La tercera etapa de este período va desde 1955 hasta 1973 y se caracteriza por la búsqueda de una ampliación y profundización de las medidas desarrolladas en la fase anterior. Esta tercera fase es la que se denomina de "políticas sociales universales " (Schkolnik y Bonnefoy , 1994).

En un primer período que va entre 1950 y 1964, se produce una reducción en el ritmo de crecimiento del gasto social, con el fin de controlar las tendencias infíacionarias que provenían del período anterior. Sin embargo, desde 1964 en adelante, se fueron profundizando las medidas adoptadas en las décadas anteriores, orientándose en estos años hacia una incor- poración creciente de segmentos de la sociedad tradicionalmente al margen como campesinos, obreros e indigentes (Arellano, 1985).

A pesar de los grandes avances logrados durante este período, tampoco estuvieron ausentes las deficiencias en este tipo de políticas. Entre los graves problemas que enfrentó la implementación de acciones a este nivel estuvo el hecho que la expansión progresiva del gasto generó nuevamente graves complicaciones macroeconómicas, lo que terminó haciendo insostenibles ese tipo de políticas (Schkolnik y Bonnefoy , 1994).

En otro sentido negativo o cuestionable, los beneficios de dichas políticas tendieron a

Políticas sociales

focalizadas

Políticas sociales

selectivas

favorecer o siguieron beneficiando a grupos medios, en cierta medida menos vulnerables, y no a los grupos más pobres y necesitados de la sociedad.

Cuadro 2

INDICE DE GASTO SOCIAL PER CAPITA DEL GOBIERNO, 1975-1988

(1974 = 100)

b) Segundo período (1 973 a 1989): La focalización de las políticas sociales

Un segundo período de orientación de políticas es el que se inicia en 1973 con el gobierno militar y se prolonga hasta 1989. Este se desarrolla de un modo distinto al modelo anterior de intervención social. Durante esta etapa se promovieron dos acciones básicas para la intervención social. Primero, el fomento al crecimiento como vía o herramienta necesaria para la superación de las desventajas o precariedades sociales y, en segundo lugar, una acción estatal restringida a la generación de igualdad de oportunidades entre individuos (Arellano, 1985; Schkolnik, 1992).

Durante este período, las políticas sociales se orientaron hacia la mejora en las condiciones de vida en situaciones de crisis económicas. En ese sentido la acción del Estado se volvió más restringida y esencialmente asistencial. En contraposición a ello, se promovió en forma creciente el protagonismo y predominio del sector privado en la gran mayoría de los ámbitos de la vida social, incluso en la ejecución de políticas sociales.

Las políticas sociales cambiaron de giro y se orientaron a la eliminación de la extrema pobreza, es decir, se dirigió a aquellos grupos que no satisfacían sus necesidades básicas. Muchos servicios sociales para grupos medios y altos fueron eliminados. La acción directa del Estado se redujo a tal punto que su intervención se mantuvo sólo en aquellos segmentos donde la acción de entes privados no podía ser realizada.

Durante este período se promovió una red social de seguridad que se caracterizó básicamente por la entrega de subsidios directos y por la generación de programas asistenciales y no asistenciales.

Como muestra el cuadro 2, entre 1973 y 1989, el gasto del gobierno tuvo, en términos

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

Año

1975

generales, una evolución inestable. Después de 1973, el gasto social -tanto público como fiscal2- disminuyó. Luego, hacia fines de los años setenta y con la reactivación de la actividad económica el gasto social se recuperó. Después de 1982 el gasto público social tendió a disminuir y a diferencia de ello, el gasto fiscal pasó a tener un comportamiento de mayor inestabilidad (Schkolnik, 1992).

Durante este período se construyeron medidas sistemáticas y standarizadas para identificar a los grupos más precarios y con mayores necesidades (ficha CAS). La racionalización del gasto público y la focalización de políticas provocó una mejora en la distribución de recursos disponibles, es decir, se invirtió efectivamente en aquellos grupos en condiciones de mayor precariedad.

Con esa misma intención, se privilegió la evaluación de la eficiencia en la asignación de recursos. Se buscó una mayor eficiencia que trajo como consecuencia la disminución del

Gasto público social

84

Gasto social fiscal

80

número de prestaciones sociales, que produjo Cuadro 3

que muchos grupos quedaran fuera de los beneficios de las políticas sociales (Schkolnik y

GASTO PUBLICO PER CAPITA, 1975-1988 (1974 = 100)

Bonnefoy , 1994). Sin embargo, las medidas anteriores no

fueron suficientes para contrarrestar la caída de las inversiones sociales, de modo que fue inevitable que algunos servicios empeoraran, tanto en calidad como en cantidad y que por ello grupos amplios de la población empeoraron sus condiciones de vida.

Como lo muestra el cuadro 3, el gasto social per cápita se deterioró a lo largo de este período, expresado a través de la caída profunda en los gastos de salud, vivienda y educación. A este deterioro de los beneficios entregados, se sumó la polarización en la distribución de ingresos y el aumento de la pobreza: en 1987 un 38% de los hogares se encontraban en situación de pobreza.

c) Tercer período (1 990 a 1995) : Políticas sociales selectivas

En 1990, con el advenimiento de la democracia se inicia un nuevo período de orientación de políticas sociales cuyos efectos todavía no pueden ser evaluados con suficiente preci~ión.~ En esta nueva etapa de intervención, las políticas sociales pretenden como primera prioridad, lograr una disminución de la pobreza que emergió en el período 1975 a 1985 y, en segundo lugar, se intenta generar condiciones de justicia e igualdad para todos los ciudadanos. Las políticas durante este período pretenden convertirse en un fin del desarrollo, en tanto forma de desarrollo social (Schkolnik y Bonnefoy , 1994).

En lo que respecta a salud, se registró entre 1990 y 1993 una expansión sobre el 50% de los recursos para este sector. Con ello se elevó el gasto en farmacia, aumentó la dotación de personal -horas de atención y número de personas- y sus remuneraciones. Se hicieron mejoras de equipamiento e infraestructura de consultorios y hospitales. A su vez se mejoraron los aranceles y la bonificación del

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

sistema curativo de libre elección y se transfirieron mayores recursos a las dependencias municipales (Arellano, 1995).

En el sector vivienda, los recursos crecieron cerca de un 40% entre 1990 y 1993. El número anual de soluciones habitacionales duplicó el promedio de la década anterior, de modo que dejó de crecer el déficit habitacional. Los subsidios a la vivienda se mantuvieron, pero se orientaron hacia familias más necesitadas. Para ello se creó un sistema de viviendas progresivas, basado en el principio de auto-construcción. También se implementaron subsidios para grupos organizados, sectores rurales y zonas de renovación urbana (Arellano, 19%).

Respecto del tema del agua potable y saneamiento, entre 1990 y 1994, se duplicó el promedio de inversión del período 1989 y 1990. Se crearon empresas a cargo del agua potable y el alcantarillado en todas las regiones. También se diseñó un subsidio en favor de las familias pobres con bajo consumo de agua potable (Arellano, 1995).

Educación 79

85

99

104

114

Vivienda 57

42 47

44

55

Año 1975

1976

1977

1978

1979

Salud 77

72

78

87

85

Entre 1990 y 1993 aumentaron en un 40% los recursos destinados a la educación. Se revirtió el deterioro en el monto de las subvenciones pagadas por el Estado a la educación gratuita. Se mejoraron los ingresos de profesores y personal docente. Se aumentaron las raciones alimenticias y los materiales como textos y útiles para alumnos de escuelas públicas. También se iniciaron programas de mejoramiento de la calidad de la educación dirigidos especialmente a la enseñanza básica. Se amplía la cobertura de la educación prebásica y se crean programas especiales para atender a hijos de madres jefas de hogar (Arellano, 1995).

En términos de la seguridad social se implementaron medidas con intenciones retri- butivas. Desde 1990 se han ido reajustando gradualmente todas las pensiones entregadas por el Estado. La asignación familiar se reajustó e intentó orientarse exclusivamente hacia las familias de menores ingresos. Durante este período se reajustaron también las pensiones asistenciales y el subsidio único familiar para aquellas familias que no reciben la asignación familiar (Arellano, 1995).

Además de la mejora en estas acciones sociales tradicionales, se iniciaron innovaciones al crearse nuevos programas sociales. Entre ellos podemos mencionar al Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), que surge para intervenir directamente en situaciones de extrema pobreza. Otra innovación realizada, fue el programa de capacitación "Chile Joven" impulsado por el Ministerio del Trabajo, para jóvenes que estaban desocupados y que habían abandonado la educación secundaria. También son importantes, en términos de innovación, el programa para Jefas de Hogar, desarrollado por el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) para dar soluciones habitacionales, de salud y capacitación a mujeres jefas de hogar; y el Programa para Comunidades Indígenas, que viven en situación de extrema pobreza (Arellano, 1995).

2. La orientación general de las políticas sociales en Chile

Una vez que se ha expuesto la evolución que han tenido las políticas sociales desarrolladas a lo largo de este siglo, nuestro esfuerzo estará centrado en la caracterización de aquellas acciones que se han desarrollado dentro de las últimas tres décadas.

,j Por qué tomar las últimas tres décadas y no solamente los últimos diez o quince años para establecer el carácter general de las políticas sociales en nuestro país?

Esto se debe a que a nuestro juicio, durante estas tres últimas décadas han emergido perspectivas ancladas en propuestas conceptuales y analíticas bastante diferentes. Desde esas perspectivas es desde donde se han articulado las políticas sociales. La primera de ellas es la perspectiva teórica de la marginalidad,4 desde la cual se iniciaron grandes programas sociales en Chile y en gran parte de los países latinoamericanos. El segundo enfoque y concepto desarrollado es el de pobreza y que en nuestro país comienza a ser utilizado en forma creciente y sistemática desde mediados de los años setenta en adelante.

Esto no significa que anteriormente no existiesen propuestas conceptuales o enfoques de intervención que estuviesen detrás de las políticas sociales. Lo que afirmamos es que sólo desde los años sesenta en adelante se pueden distinguir orientaciones de intervención que asumen en forma marcada posturas o enfoques de intervención en forma consciente y activa.

Es por ello que en esta sección de nuestro trabajo se hará una descripción general de los énfasis de intervención que se han desarrollado en las últimas tres décadas. Es necesario aclarar que nuestros mayores esfuerzos no estarán puestos en la descripción de las acciones llevadas a cabo desde la teoría de la marginalidad, sino que se privilegiará la descripción de los enfoques de intervención desarrollados en las últimas dos

décadas, específicamente los que se centran en el concepto de pobreza.

Una vez que se haga la descripción del carácter general de las formas de intervención desarrolladas desde los años sesenta en adelante, nos concentraremos en las formas de diseño de políticas sociales de los últimos diez años, para luego dar paso a la discusión de la propuesta de exclusión social.

Desde nuestra perspectiva, las formas de intervención de estos Últimos 30 años pueden subdividirse en dos fases importantes:

Como ya fue señalado, una primera fase de las políticas sociales es la que se origina con las teorías de marginalidad. Durante este período se buscó la incorporación de grupos popuIares y sectores tradicionalmente marginados como campesinos, asalariados, indigentes, etc.

Detrás de estas formas de intervención estaba el objetivo de realizar una 'promoción popular', es decir, la posibilidad de impulsar la organización de los grupos populares y marginados, de modo que estos fuesen capaces de crear organizaciones para su sobrevivencia e incorporación a la vida en sociedad.

Con este fin se formaron, en la década de los sesenta, en casi toda latinoamérica, ministerios y planes de intervención que pretendían incorporar a estos sectores más vulnerables. En este período se impulsó la inserción de grupos marginados a través del apoyo y supervisión del Estado. Los Estados latinoamericanos promovieron la constitución de diferentes instancias de participación. Esta se fomentó en la vida política a través de organizaciones populares de base. En la economía, se fomentó la acción cooperativa para el acceso a recursos, producción de bienes, etc. En salud, vivienda y educación, se contemplaron dentro de los programas sociales medidas que facilitaran el acceso de estos grupos a los beneficios entregados por el Estado.

El segundo período es el que va desde mediados de los años setenta en adelante y que se centra en la problemática y el concepto de pobreza. Al decir esto partimos del supuesto que en términos gruesos, la orientación de las

Cuadro 4

ORIENTACIONES DE INTERVENCION SOCIAL ENTRE 1960 y 1995

1 Período 1 Enfasis de intervención 1 1 1960-1973 1 Marginalidad y sectores

populares

políticas sociales dentro de nuestro país, durante los últimos veinte años se ha centrado aunque con diferentes orientaciones y énfasis, en la temática de la pobreza. La pobreza ha sido el tema de mayor peso y prioridad en la acción social del Estado durante estas dos décadas.

Esto no quiere decir que no existan diferencias dentro de este período, que de hecho existen y son relevantes. Sólo estamos diciendo que desde el punto de vista de la orientación de intervención, la perspectiva de la pobreza, ha sido la que ha estado detrás de la gran mayoría de las políticas sociales promovidas en estos últimos veinte años.

Desde nuestra perspectiva, dichas intervenciones se han articulado en dos ejes importantes y diferenciables:

Un primer eje que dice relación con una acción social asistencial, que intenta actuar mejorando la calidad de vida de sectores de la sociedad que no satisfacen sus necesidades básicas, tanto en situaciones de crisis o de modo permanente (Schkolnik, 1994). Un segundo eje dice relación con acciones que intentan reducir la pobreza de modo permanente con el fin de actuar para la superación definitiva de ella.

El primer eje tiende a ser una acción que planifica desde el corto plazo y supeditada a la situación contingente en que se encuentran individuos u hogares. El segundo eje de acción intenta superar la condición de pobreza en el largo plazo, de modo tal que ella desaparezca o bien tienda a disminuir considerablemente dentro de segmentos importantes de nuestra sociedad.

Más allá de su orientación temporal -de corto o largo plazo- la gestión estatal de políticas sociales ha buscado combatir la pobreza

1974-1 995 Pobreza y grupos vulnerables

permanente y aquella derivada de las grandes crisis económicas vividas en nuestro país.

La prioridad de acción contra la pobreza y las situaciones asociadas a ella, se reflejan en gran medida en la forma en que el Estado ha organizado el gasto social. En las últimas décadas éste se ha mantenido cercano al 10% del PGB , constituyendo un porcentaje relativamente alto respecto de lo que sucede dentro de nuestro continente (CEPAL, 1994). A su vez dentro del gasto total del gobierno, el gasto social ha tenido una evolución ascendente desde un 35 % en 1985 hasta sobre el 60% para el año 1995 (Schkolnik y García, 1995).

En ese mismo sentido puede analizarse la distribución de ese gasto dentro de los diferentes grupos de la población (véase cuadro 5). Dentro de las diferentes formas de gasto social del gobierno para el año 1987, cerca de un 67% del gasto en salud se concentraba en los dos quintiles más pobres. En el caso de vivienda esta proporción fue de un 48 % y en educación el porcentaje para estos quintiles era de un 46%.

Cuadro 5

DISTRIBUCION DEL GASTO SOCIAL SEGUN QUINTILES DE INGRESO, 1987

/ Quintill Educación 1 Salud 1 Vivienda 1

Fuente: Schkolnik (1990).

Siguiendo esta tendencia y profundizando esa orientación de políticas es lo que sucede desde 1990 en adelante. El gasto social del gobierno aumentó con la reforma impositiva de 1989. Esa mayor cantidad de recursos se dirigió a salud, educación, vivienda y seguridad social (véase cuadro 6). Cerca del 60 % de los nuevos recursos fue destinado al 40% más pobre de la sociedad. De esos nuevos recursos, salud destinó cerca del 58% del gasto a los dos

Cuadro 6

DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA REFORMA

IMPOSITIVA DE 1989 @ara el año 1990)

1 Quintil 1 Educación 1 Salud 1 Vivienda ]

Fuente: Schkolnik (1 990).

quintiles más pobres y en educación cerca del 54 % se dedicó a esos dos quintiles. En vivienda el porcentaje dedicado a esos quintiles ascendió a un 59% (Schkolnik, 1990).

Mas allá de las diferencias de énfasis y profundidad de las acciones contra las desventajas dentro de nuestra sociedad, es innegable que la pobreza como problema social constituye el centro de la intervención y de las acciones en torno a la generación de políticas sociales durante los últimos veinte años. Aunque se han creado programas y acciones sociales buscando favorecer a grupos vulnerables no necesariamente pobres, la primera prioridad ha sido la lucha contra la pobreza. E incluso estas nuevas políticas sociales constituyen formas de prevención indirectas contra la pobreza, en el sentido que constituyen acciones en contra de la posibilidad de caer en círculos de reproducción y generación de ella.

3. CaractenSticas de las políticas sociales en Chile

Una vez que hemos establecido el carácter central de la intervención social de los últimos años, en términos de su orientación hacia situaciones de pobreza, entendida ésta como acción de corto o largo plazo, intentaremos describir sus características.

Como características de las fomtas de intervención, se entenderán aquellos rasgos generales que definen el diseño y la ejecución de políticas sociales.

Una cosa que debe ser aclarada de antemano en este sentido, es el hecho que en este trabajo las políticas sociales no han de ser analizadas ni evaluadas en relación al éxito o impacto que ellas han tenido, en términos de su contribución o no contribución a la disminución de la pobreza.

Nuestro trabajo apunta a describir el carácter de las políticas sociales. En ese sentido las preguntas que guían esta sección del trabajo son básicamente las siguientes:

¿Cómo se han diseñado políticas sociales dentro de nuestro país en las últimos años? ¿Qué criterios han predominado en la orientación y en las estrategias de diseño? ¿Quiénes y cómo se han ejecutado dichas políticas?

En primer lugar, es necesario señalar que durante este período ha sido el Estado, ya sea directa o indirectamente, quien ha formulado las grandes acciones contra la pobreza, planificando en términos de corto o largo plazo políticas hacia aquellos grupos sociales menos aventajados. Ha sido el aparato estatal, quien ha estado a cargo de los grandes programas sociales, aún cuando su acción directa se ha ido combinando con la ejecución de otros entes sociales como organismos no gubernamentales, empresas, corporaciones, etc.

En términos económicos, las políticas sociales han buscado financiarse y hacerse sustentables a través del tiempo. Es por ello que se ha promovido la eficiencia, es decir, la generación de una mayor cantidad de servicios al menor costo posible. Además, se ha avanzado y se han hecho esfuerzos por la recuperación de costos por medio del pago y copago de ciertos servicios sociales otorgados como agua, educación y salud.

Se ha intentado fomentar políticas sociales descentralizadas, es decir, se han delegado responsabilidades desde el nivel central hacia los gobiernos regionales y desde éstos a sus destinatarios directos, con el fin de actuar al nivel más concreto y directo de los problemas y desventajas.

Se ha promovido y se ha mejorado la focalización de las políticas, de modo de proveer servicios a grupos concretos y acotados de la población. Se ha evolucionado desde focalizaciones más rígidas a selecciones que intentan considerar situaciones en forma más amplia, de modo de intervenir en contextos que escapan a normas estrictas de focalización. Para ello se han seleccionado ciertos grupos en virtud de acuerdos técnicos a modo de priorizar a partir de recursos escasos.

Se ha fomentado la complementariedad de acciones contra las diferentes manifestaciones de las desventajas sociales. En ese sentido, se ha evolucionado desde acciones dirigidas exclusivamente contra la extrema pobreza, hacia la acción en favor de ciertos grupos vulnerables no necesariamente pobres. Para ello se han iniciado ejecuciones coordinadas entre programas en pro de una acción integral para los beneficiarios.

Las políticas sociales han promovido la oferta de ciertos servicios sociales como sucede en el caso de la educación. A contraposición de ello, no se han fomentado los subsidios directos a la demanda. Siendo ésta la generalidad, no se pueden negar ciertas excepciones como el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), donde se han impulsado acciones desde las demandas y necesidades de las propias comunidades.

Otra característica importante de las políticas sociales en nuestro país, es el trabajo con unidades de análisis desagregadas como lo son individuos u hogares. En general, las acciones se orientan hacia individuos u hogares, sin considerar la dimensión territorial y comunitaria en la que están insertos esos actores sociales. Como norma general no se trabaja considerando las redes económicas, políticas y socioculturales

en las cuales están insertos los individuos y hogares y que podrían ser de utilidad, para el diseño de políticas de intervención (Raczynski, 1991).

Otro rasgo importante en la orientación general de nuestras políticas sociales, dice relación con la selección de "situaciones" o "grupos " . Al fomentar acciones que privilegian estos criterios de selección se está priorizando sobre atributos y no sobre procesos y dinámicas de generación y reproducción de desigualdades sociales.

En último lugar y, en cierta medida donde encontramos una evolución más marcada respecta de cómo se intenta gestionar hoy y cómo se habían gestionado las políticas sociales en nuestro país, está la transformación o giro de las políticas sociales desde una perspectiva de corte más asistencial, hacia políticas o acciones que pretenden integrar generando o potenciando habilidades en los beneficiarios, de modo que sus precariedades desaparezcan a través del tiempo. Hoy en día las políticas sociales se orientan en menor medida hacia la entrega de beneficios para satisfacer las necesidades de subsistencia que ciertos grupos no logran alcanzar, y en mayor medida hacia la generación de herramientas -productivas, laborales y sociales- que permitan a las personas superar definitivamente las precariedades a las que se ven enfrentadas.

En síntesis, podemos afirmar que las políticas sociales de los últimos años presentan las ciertas características, según el recuadro siguiente.

C. Hacia una aproximación al concepto de exclusión social

A nuestro juicio y una vez que hemos expuesto algunos de los rasgos generales de la intervención social en nuestro país durante los últimos treinta años, nos parece de suma importancia profundizar en aquellos conceptos que han estado detrás de esas formas de intervención.

Primero se expondrá el concepto de marginalidad, pues éste fue el que guió las

CARACTERISTICAS DE LAS POLITICAS SOCIALES

Acciones de intervención definidas desde el Estado Búsqueda de eficiencia y racionalización de acciones Formas de intervención descentralizadas Políticas de focalización y selección Coordinación de acciones y programas de intervención Fomento a la oferta y extemalización de servicios sociales Orientaciones a unidades desagregadas Orientación a situaciones y no a procesos Tendencia decreciente del asistencialismo

formas de intervención social en los años sesenta, luego se presentará el concepto de pobreza que se define y se utiliza para la intervención social hoy en día.

En una segunda parte se pasará a una explicación del enfoque de exclusión social. Para ello, se hará referencia al contexto donde surge dicho concepto y a los paradigmas básicos que se han formulado respecto a él. Luego se expondrán dos perspectivas teóricas desde las cuales puede ser enmarcada la perspectiva de exclusión social y, por último, se definirán sus rasgos más significativos.

En una tercera parte, se comparará el enfoque de exclusión social con los conceptos de marginalidad y pobreza, con el fin de profundizar en las particularidades de este nuevo concepto. Por último, se destacarán las ventajas que podría traer el uso de dicho concepto.

1 . Conceptos que han guiado la intervención social

a) El concepto de rnarginalidad

Lo primero que debe ser aclarado es que el concepto de marginalidad presenta diferentes matices y formas de conceptualización, incluso algunas de ellas se oponen entre sí. Existen dos

COMPARACION DE DIFERENTES CONCEPTOS DE MARGINALIDAD

1 Concepto: Marginalidad como 1 fracaso en la integración sistémica de

Causa: Superposición sociocultural

fenómeno estructural Quijano Causa: Estructura económica

Solución: Transformación de la estructura social

perspectivas importantes dentro de las teorías de la marginalidad. Una de ellas es la que fue desarrollada por el Centro para el Desarrollo Económico y Social de América Latina (DESAL), encabezada por Roger Vekemans; y otra desarrollada por Aníbal Q ~ i j a n o . ~

Roger Vekemans (DESAL) concibe la marginalidad como un fenómeno anclado dentro en la situación sociocultural latinoamericana. La marginalidad es un fenómeno latinoamericano, iniciado desde el descubrimiento y conquista de América.

Para Vekemans, la marginalidad es un fracaso permanente de la integración sistémica de la sociedad latinoamericana, pues sitúa fuera de la sociedad a un grupo importante de indivi- duos. Los marginales son un grupo desintegrado que no participa ni pertenece a la sociedad.

Lo que ha sucedido en América Latina, señala Vekemans, es que se ha dado una superposición de culturas y no una verdadera fusión entre ellas. Esta falta de fusión cultural, ha dividido al continente en dos grandes segmentos o esferas, uno sobre otro.

". .. la emergencia de la marginalidad en América Latina se produjo en el momento mismo de la superposición cultural inicial y que, en consecuencia, las manifestaciones actuales del fenómeno corresponden a la agudización de una situación preexistente, es decir, a un verdadero proceso de creciente marginación. " (DESAL, 1972, pág. 24).

Esta superposición originaria se mantiene a través del tiempo, impidiendo la generación de integración cultural, proyectándose a través del tiempo, dando origen a una serie de marginaciones geográficas, étnicas, políticas, etc.

La marginalidad tiene su origen en la superposición sociocultural inicial y ella no constituye más que una agudización de dichos procesos de superposición.

La superposición cultural inicial se expresa a través del tiempo en otras formas de superposición como: blanco e indígena, ciudad e interior (hinterland), economía industrial (secundario) y preindustrial (primario) y una superposición política expresada en el dominio de la elite sobre la gran mayoría indígena conquistada.

Todas estas formas de superposición son expresiones de marginalidad. La marginalidad ha existido desde la conquista española y sólo se ha agudizado tras la segunda guerra mundial.

Los marginados son sólo miembros formales de un nación pero no se han incorporado de hecho a su estructura. Su situación no emerge sino que se intensifica y se hace más patente en la segunda mitad de este siglo.

Los marginados son rechazados y por ello no pertenecen a la sociedad y no participan activa ni pasivamente dentro de sus decisiones. Ellos están fuera de la sociedad y por eso no se integran a sus fines, valores, medios y tareas.

Los marginales se encuentran atomizados, situados fuera de redes y relaciones de solidaridad. Ellos carecen de organización y por eso no acceden a la toma de decisiones ni a la gestión del poder.

Una vez descritos sus rasgos la forma de superación de la marginalidad, es lo que Vekemans denomina como "promoción popular". La promoción popular es un instrumento que inicia la incorporación de los individuos a la sociedad. La promoción no es iniciada por los marginales mismos, pues ellos requieren de un impulso para superar la situación en que se encuentran.

La promoción popular debe impulsar la integración al interior de los grupos marginales fomentando organizaciones de base, organizaciones comunitarias, etc.; ella debe fomentar la incorporación de los grupos marginales a la sociedad y también indirectamente debe impulsar la integración de la sociedad como un todo.

Una postura diferente es la que desarrolla Anííal Quijano y que se plantea en forma crítica frente a esta concepción de marginalidad. A juicio de Quijano, es dentro de los modos de producción donde se generan tendencias fragmentizadoras e inestables de inserción de los individuos. Esta tendencia se configura como una relación social y no se reduce a atributos individuales.

"Esa manera de inserción constituye, en sí misma, una situación social que como tal es analíticamente independiente de los que la portan y se funda, en las tendencias más recientes en las relaciones de producción. Por lo tanto, la signz~7cación que estos segmentos tienen para el global de la producción deriva de su sometimiento a esta situación social y no de las caracteníticas que en el otro enfoque describe como rnarginalidad " (Quijano, 1970, pág. 3).

En ese sentido lo que existe es marginación y no marginalidad. La marginación es un fenómeno estructural que se da dentro de diferentes sociedades, no sólo subdesarrolladas sino también desarrolladas.

En sociedades desarrolladas, con el avance tecnológico se va produciendo un excedente de mano de obra, que se denomina ejército de reserva y que se incorpora a la sociedad cuando en momentos de auge, logra ser absorbido por ésta. Sin embargo, cuando el ejército de reserva está desempleado actúa inhibiendo el alza en los salarios.

Sin embargo, también se origina una porción creciente de individuos que no logra ser absorbida por la sociedad, ni siquiera en períodos de crecimiento y que pasan a ser un

sobrante permanente. Este grupo es el que se denomina como "marginados".

Este grupo se va desempeñado dentro de actividades cada vez menos productivas, dando origen a un polo marginal que se caracteriza por una ocupación dentro de sectores de mínima productividad, carencia de recursos productivos, ausencia de movilidad vertical, acceso a mercados de trabajos reducidos e inestables, relaciones de trabajo precarias, ingresos reducidos, inestables y sin beneficios, consumo limitado, redes familísticas de sobrevivencia y casistencialismo del Estado.

El polo marginal no es expulsado del sistema social, sino que está dentro del sistema y obedece a él. El polo marginal está integrado a la estructura social, pero se sitúa en la parte inferior de esta estructura.

"El concepto de polo marginal de la economía, permite mostrar que la mano de obra marginalizada no es expulsada del sistema (. . .) Por el contrario, de lo que se trata es de la acentuación de los desequilibrios entre los varios niveles del sistema.. . " (Quijano, 1970, pág. 20).

En este contexto, la marginalidad no es coyuntural, sino permanente e irreversible. Ella posee un carácter estructural que dice relación con la ordenación del mercado del trabajo y dentro de él, por la estructura de ocupaciones.

A diferencia de lo que sucede en países desarrollados, en América Latina, el proceso de acumulación capitalista inicial no genera un ejército de reserva, sino que casi inmediatamente da origen a una masa marginal que no puede ser absorbida (Quijano, 1970).

América Latina tiende desde un comienzo de su desarrollo capitalista a una subocupación o desocupación de su mano de obra.

El proceso de marginal ización latinoamericano posee dos etapas. Una que se da en el período de sustitución de importaciones y que es poco significativa. En esta etapa, la mano de obra es escasa, por lo que en su gran mayoría puede ser absorbida por el sistema

económico. El segundo período es el que Quijano denomina como 'dependencia neocolonial' y que se caracteriza por una dependencia financiera, tecnológica y empresarial. Esta dependencia va generando desarticulación y segmentación del mercado del trabajo y es la que da origen a un amplio polo marginal de mano de obra expulsada del mercado de trabajo.

Lo importante para Quijano, es que los integrados y los marginados forman parte de un mismo sistema social. Estas dos categorías no se oponen. Los marginales están insertos en la sociedad e interactúan con diferentes estratos de la sociedad: Estado, burguesía, sectores medios y proletariado (Quijano, 1970, pág. 76).

Para este autor, la promoción popular y el asistencialismo han fomentado organizaciones que han sido tomadas por grupos no marginados, generando aún más fragmentación y manipulación entre estos últimos.

Para Quijano, la superación de la rnarginalidad pasa en el corto plazo por el establecimiento de sus intereses específicos, la integración a roles productivos y la satisfacción de necesidades básicas. La superación definitiva de la marginación pasa por la alteración del sistema de dominio existente en la sociedad.

b) El concepto de pobreza

A diferencia del concepto de marginalidad, el concepto de pobreza y el trabajo realizado desde él, ha tenido un carácter fundamentalmente técnico, carente de un marco interpretativo que sitúe dicho concepto en interacciones sociales más amplias. Este concepto no posee un paradigma desde el cual pueda ser entendida y explicada la dinámica y forma de reproducción de las condiciones de pobreza.

A diferencia del concepto de marginalidad, el concepto de pobreza tiene la ventaja de haber sido operacionalizado con gran rigurosidad y con él se han hecho numerosos trabajos que hacen de este concepto una herramienta poderosa y útil al momento de actuar contra las formas de desventaja, presentes dentro de nuestra sociedad.

La pobreza ha sido definida como "una situación que impide al individuo o a familia satisfacer una o &S necesidades básicas y participar plenamente de la vida social. La pobreza se caracteriza por ser un fenómeno especialmente económico con dimensiones sociales, políticas y culturales; también está asociada con la escasa participación de las personas en los diferentes ámbitos de la vida del pats y se expresa en el subconsumo en los hogares. Las personas que se encuentran en esta situación se ven obligadas a elegir la satisfacción de algunas necesidades sacrijicando otras igualmente apremiantes para ellos" (PNUD, 1990).

Desde esta definición, la pobreza da cuenta de una serie de privaciones en una serie de ámbitos de acción y de oportunidades para individuos y grupos de individuos. Estas privaciones hacen referencia a factores económi- cos y aunque la definición de las Naciones Unidas contempla necesidades de tipo no económico, ellas no logran ser cuantificadas en la definición operacional de pobreza.

En nuestro país, la operacionalización del concepto de pobreza (absoluta) se ha basado en enfoques biológicos, que definen pobreza como la incapacidad de satisfacer las necesidades nutricionales miminimas para la subsistencia o bien en enfoques de necesidades básicas y de calidad de vida que agregan a las necesidades alimenta- rias otras dimensiones como vivienda, salud, educación, etc.

Desde estos enfoques se ha trabajado con el concepto de pobreza absoluta. Para medir pobreza absoluta se definen las necesidades consideradas básicas y luego se especifican los niveles m'nimos de satisfacción. Quienes se sitúan por debajo del nivel m'nimo aceptado se encuentran en situación de pobreza (MIDEPLAN, 19%).

Es necesario señalar, que si bien se ha logrado cierto consenso en torno a las necesida- des básicas que son consideradas al momento de medir la situación de pobreza, no existe tanto acuerdo en torno a los niveles mínimos en que se satisfacen o no dichas necesidades.

En Chile, como en la mayoría de los países latinoamericanos, se han utilizado básicamente tres métodos de medición de pobreza. Uno de ellos es el método de la Línea de Pobreza (LP), en el cual se define pobreza a través de la determinación de un ingreso mínimo para satisfacer las necesidades básicas. Un segundo, es el método de Necesidades Básicas Insatisfe- chas (NBI). Con este método se definen necesi- dades básicas insatisfechas y su grado de satisfacción, clasificando como pobres a aquellos hogares con una o más necesidades básicas insatisfechas. Por último, está el Método Integrado de Medición de la Pobreza, que es una combinación de los métodos anteriores y que establecen diferentes tipologías de pobreza.

La mayoría de los esfuerzos se han centrado en la cuantificación de la pobreza. También se han realizado esfuerzos por describir las condiciones específicas de pobreza, describiendo con detalle los estados de viviendas, niveles de educación, ocupación e ingresos.

Sin embargo, son pocos los estudios que intentan establecer y comprobar hipótesis explicativas de las situaciones de pobreza. Esto no quiere decir que no existan trabajos que busquen establecer relaciones significativas entre pobreza y otras variables como acceso a mercados de trabajo, educación, tamaño del hogar, etc. A pesar de la proliferación de estudios que profundizan en la relación entre pobreza y aquellos condicionantes que inciden en su evolución, estos estudios son bastante exploratorios .

En general, la utilización hecha del concepto de pobreza presenta un carácter descriptivo de una serie de atributos y que hasta ahora no da cuenta de los procesos que la causan y condicio- nan.

2 . El enfoque de exclusión social

a) Orígenes históricos del concepto de exclusión social

Antes de iniciar cualquier definición en torno al enfoque de exclusión social, nos parece de

suma importancia el hecho de dar a conocer algunos aspectos del contexto tempo-espacial en el cual surge este concepto. Una vez que se realice esta tarea, podremos dar paso a conside- raciones respecto de si es o no un concepto adecuado a la realidad o realidades latinoameri- canas y en nuestro caso específico, su adecua- ción para la comprensión de la sociedad chilena.

Por ello, la primera pregunta que debe ser respondida dentro de esta sección es:

¿Dónde y cuándo nace la temática de la exclusión social?

La temática y el concepto de exclusión social nace en Europa a mediados de la década de los sesenta. Esta propuesta surge inicialmente haciendo referencia a personas desempleadas y carentes de seguro social. Al respecto, ver Silver (1994 y 1995).

Durante esta primera etapa, el concepto de exclusión social, estuvo restringido a situaciones bastante acotadas y su importancia fue más bien reducida respecto de los grandes debates políticos y sociales. Fue durante la década de los setenta, cuando este enfoque se difundió y adquirió mayor relevancia.

Entre las razones de la difusión y ampliación del sentido del concepto, estuvo el hecho que durante este decenio muchos países de Europa comenzaron a experimentar profundas trans- formaciones socioeconómicas. Con la crisis pe- trolera de 1973 (véase gráfico l), gran parte de los países europeos (a excepción de Austria, Finlandia, Noruega, Suecia y S ~ i z a ) , ~ sufrieron disminuciones de la actividad económica, la que desencadenó enormes niveles de desempleo. Desde 1973 el desempleo comenzó a aumentar en la gran mayoría de los países de la Comu- nidad Económica Europea (CEE), lo que se agudizó con el aumento de las migraciones hacia dicho c0ntinente.l

Sin embargo, tras la superación de la crisis petrolera y la posterior reactivación de la economía, los niveles de desempleo se mantuvieron. En el caso de Europa del Sur, el empleo pleno no pudo ser recuperado porque la

Gráfico 1

Fuente: OECD (1994).

población económicamente activa creció más que los nuevos puestos de trabajo. En la Europa del Norte, en cambio, el desempleo se mantuvo porque la productividad aumentó en tal proporción que minimizó la creación de nuevos trabajos (OIT, 1995).

Estos cambios económicos impactaron de modo diferente a los países europeos. En algunos casos, las economías se ajustaron con disminuciones de productividad unidas a disminuciones en los niveles de ingreso; en otros, el ajuste se produjo vía disminución en el ritmo de creación de nuevos empleos.

La desaceleración del crecimiento económico (véase gráfico 2), el aumento del desempleo, la disminución de los salarios reales, entre otros, fueron factores que incidieron directamente en la expansión de una serie de problemas sociales, desconocidos hasta entonces, en el continente Europeo.

Junto a ello, otro proceso que contribuyó en la intensificación de las formas de exclusión y deprivación en Europa, fue el retroceso y en gran medida la crisis al interior de los Estados de Bienestar. El envejecimiento de la población hizo que la población económicamente activa tuviese serias dificultades para sostener al conjunto de la sociedad. Junto a ello, los altos

costos que significaba la entrega de servicios, unida a serias ineficiencias, baja calidad de los servicios y la permanencia de inequidades; generaron un colapso y una deslegitimación de la acción de los Estados de Bienestar.

Sentado estos precedentes, poco a poco el concepto de exclusión comenzó a expresar y a problematizar las nuevas formas de desventaja social que se produjeron desde mediados de los años setenta en adelante.

Es en Francia y, en el contexto de una crisis económica aguda, donde el tema de la exclusión social comenzó a debatirse masivamente. Poco a poco diferentes actores de la sociedad francesa empezaron a hablar de los pobres como los excluidos.

Gráfico 2

PIB DE LOS PAISES INDUSTRIALIZADOS

Fuente: OECD (1994).

Tras la crisis económica de 1973, el significado del concepto de exclusión se amplió y, desde ese momento, éste comenzó a aplicarse cada vez más a un mayor número de personas, grupos y problemas sociales. De ese modo, la palabra "exclusión" pasó a expresar un sinnúmero de realidades sociales de carácter problemático, tales como minusválidos , ancianos desvalidos, niños víctimas de abusos, familias monoparentales, etc. En esta primera etapa la exclusión pasó a ser concebida como un proceso

de desadaptación de ciertos individuos o grupos en un contexto general de crisis económica.

Luego, los efectos de la crisis comenzaron a atenuarse para dar paso a un proceso de reactivación económica. Ya a principios de la década de los ochenta se había recuperado la economía europea, lo que se tradujo en una recuperación del ritmo de crecimiento y en la creación de nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, más allá del proceso de recuperación económica, se hizo evidente que ciertos sectores de la sociedad europea comenzaban a quedar fuera del proceso de crecimiento y por tanto no accedían a los frutos del desarrollo. De ese modo se constató que una serie de anomalías sociales no se solucionaban ni dependían exclusivamente del éxito o fracaso económico.

En ese momento la exclusión se había convertido en una realidad situada en el centro de la sociedad, con lo cual, ella pasó a ser una problemática generalizada y debatida por amplios sectores de la sociedad europea.

A partir de ese momento el problema de la exclusión dejó de concebirse como una anomalía atribuible a ciertos individuos o estratos, en situaciones de vulnerabilidad. La exclusión dejó de ser un rasgo de grupos como minusválidos, inmigrantes o delincuentes para penetrar dentro de segmentos de la sociedad tradicionalmente insertos dentro de la dinámica social como lo eran jóvenes que comenzaron a tener problemas para ingresar al mercado laboral y adultos para quienes proliferaron empleos sumamente precarios. En ese momento la exclusión social dejó de ser un problema de grupos periféricos y desviados para constituirse en una situación que afectaba a segmentos activos y claves dentro de la sociedad.

Es así como, desde mediados de los años ochenta, el concepto de exclusión ". . .designaba no sólo el incremento del desempleo de largo plazo y recurrente, sino también la creciente inestabilidad de los vínculos sociales: inestabilidad de la familia, hogares monoparentales, aislamiento social y declinación de la solidaridad de clase basada en los sindicatos, en el mercado de trabajo y en los

sistemas de vínculos sociales, incluidos los del vecindario en los barrios obreros" (Silver, 1994, pág. 609).

De otro modo y progresivamente el concepto de exclusión comenzó a implicar aspectos no sólo materiales sino también simbólicos. La exclusión pasó a expresar no sólo privaciones materiales, unidas a problemas de sobrevivencia, sino que comenzó a indicar la incapacidad de la sociedad para incorporar a un número cada vez mayor de individuos y grupos sociales.

En ese sentido el concepto de exclusión comenzó a dar cuenta de quiebres al interior del tejido social y dentro de los valores comunitarios. La exclusión pasó a ser un síntoma de desintegración y una amenaza contra la cohesión social.

De ese modo, la exclusión se concibió " . . .como un proceso gradual de quebrantamiento de los vínculos sociales y simbólicos -con significación económica, institucional e individual- que normalmente unen al individuo con la sociedad. La exclusión acarrea a la persona el riesgo de quedar privada del intercambio material y simbólico con la sociedad en su conjunto. " (Silver, 1994, pág. 610).

b) Diferentes paradigmas de la exclusión social

Desde Francia, la temática de la exclusión social se extendió hacia el resto de Europa y también hacia otros países desarrollados, donde este concepto se fue transformando y fue adquiriendo nuevos matices y connotaciones (Silver, 1995 y Rodgers, 1995).

A nuestro juicio, esta propagación y transformación ha sido la causa más importante de las dificultades que han surgido al momento de intentar establecer consensos en torno al concepto de exclusión.

Entre los numerosos intentos por definir la temática de la exclusión, está la valiosa sistematización hecha por Hilary Silver (1995), quien define tres enfoques o paradigmas básicos en torno al concepto de exclusión social. Cada

uno de estos tres paradigmas o enfoques se caracterizan por poseer concepciones diferentes respecto de orden social, relaciones entre individuos y sociedad, derechos y obligaciones. A su vez, estas diferencias básicas se traducen en diferencias para definir qué constituye exclusión y qué se debe realizar -si es que es necesario realizar algo- para terminar con ella.

PARADIGMA DE LA SOLIDARIDAD

Concepción de integración: Solidaridad gmpal Fuente de integración: Moral Ideología: Republicanismo Precursores: E. Durkheim y J. Rousseau

Fuente: Silver (1994).

Un primer enfoque definido por Silver proviene de la tradición republicana francesa. Este enfoque denominado como "paradigma de la solidaridad" concibe la sociedad como todo integrado desde un ethos o moralidad común. En este contexto, la exclusión es concebida como un proceso de debilitamiento o ruptura de los lazos que unen al individuo con la sociedad. Desde esta perspectiva la exclusión es un fenómeno anómalo, opuesto a la integración, en tanto ruptura del orden social.

PARADIGMA DE LA ESPECIALIZACION

Concepción de integración: Especialización Fuente de integración: Intercambio Ideología: Liberalismo Precursores: J. Locke

Fuente: Silver (1994).

Un segundo enfoque es el denominado 'paradigma de la especialización" que tiene su origen en la tradición liberal angloamericana. En este enfoque la sociedad es concebida como una red de intercambios entre individuos con intereses y capacidades diferenciadas. La estructura social se especializa pero esto no implica necesariamente desigualdad. La

exclusión es producto de una separación inadecuada de las esferas sociales y de las normativas sociales. La exclusión constituye una forma de discriminación que provoca una restricción a las elecciones; sin embargo -para este paradigma- no toda exclusión es anómala pues en ciertos casos, la exclusión puede ser una decisión voluntaria.

PARADIGMA MONOPOLICO

Concepción de integración: Clausura social Fuente de integración: Derechos ciudadanos Ideología: Socialdemócrata Precursores: C. Marx y M. Weber

Fuente: Silver (1 994).

Un tercer enfoque desarrollado es el que se conoce con el nombre de "paradigma monopólico" y que tiene influencias del marxismo y de los sectores de izquierda europeos. Este paradigma concibe a la sociedad como un orden articulado en forma conflictiva, sustentado en la coerción y el dominio. La exclusión surge como el producto de la interacción entre clases y que finaliza con la protección de los intereses de unos -incluidos- en desmedro de otros -excluidos-. Lo que sucede, es que las instituciones sociales dejan fuera a ciertos grupos -en contra de su voluntad- y de ese modo se perpetúan desigualdades que dan origen a la exclusión social. La superación de la exclusión es posible a través del desarrollo de los derechos ciudadanos y a través de un cambio profundo del modelo de integración vigente.

Desde el momento de su difusión se fueron engendrado éstas y otra gran cantidad de definiciones referidas al concepto de exclusión social, que fueron elaborando diferentes formas de tematizar dicha problemática.

Esa multiplicidad de definiciones ha ampliado enormemente las posibilidades semánticas del concepto y con ello se han desarrollado definiciones cada vez más ricas en términos de contenido. Esa amplitud semántica ha posibilitado que el concepto se amolde sin

problemas a situaciones muy diversas. A su vez, la multiplicidad de posibilidades de dicho concepto ha abierto la posibilidad que éste se extienda infinitamente hasta el punto que cualquier distinción o diferencia se convierta en una forma de exclusión.

Una definición demasiado amplia de exclu- sión no ha de tener mucho sentido, pues en el límite no tendrá una capacidad diferenciadora. De hecho un concepto de exclusión demasiado amplio haría que el no pertenecer a un determi- nado club deportivo o a una cierta institución, se convirtieran en formas de exclusión social.

El problema se agudiza aún más cuando se piensa en formas posibles de intervención. Una definición muy amplia impediría la utilización de dicho concepto para el diseño de políticas sociales, pues sería imposible -de entre múltiples formas de exclusión- establecer jerarquías o prioridades de intervención.

No se puede desconocer que también se corren riesgos al momento de intentar establecer situaciones básicas de exclusión. Al intentar situar un piso de exclusión se corre el riesgo de la arbitrariedad y hegemonía.

¿Desde dónde se sitúa un standard mínimo de inclusión o exclusión? ¿Cómo se incluyen las diferencias locales, socioculturales y políticas ?

Creemos que éstas y otras preguntas deben ser consideradas antes de establecer un nivel o condiciones básicas de inclusión y exclusión.

Sin embargo, al momento de evaluar los beneficios y costos de acotar el concepto de exclusión social, optamos necesariamente por acotarlo, tanto en términos analíticos como en términos operacionales. En el caso específico de este trabajo, se pretende diferenciar y delimitar el enfoque en términos conceptuales. Más adelante será necesaria la generación de indica- dores de inclusión o exclusión para el caso concreto al que estemos haciendo referencia. Sin la realización de estas dos tareas, será imposible implementar diseños de intervención desde esta nueva perspectiva.

Desde nuestro punto de vista, las exclusiones relevantes serán aquellas que inicien o perpe- túen ciclos de desintegración permunentes e intensos y que como tales pueden ser revertidos a partir de políticas de intervención social, que recuperen o establezcan condiciones que aseguren una integración básica de los ciuda- danos a la vida social.

c) Aportes de la sociología al enfoque de exclusión social

fJ Consideraciones generaies

En esta sección se intentan introducir algunos aportes de la tradición sociológica, a la proble- mática de la exclusión social. El objetivo es realizar sugerencias y comentar algunos aportes analíticos provenientes de la sociología con el fin de enriquecer y profundizar la definición del concepto de exclusión social.

¿Qué podría aportar la sociología o los sociólogos a dicho concepto?

Nuestra convicción inicial es que esta disciplina tiene valiosos aportes que hacer a dicha problemática. A nuestro juicio, existen numerosos aportes teóricos de la sociología que podrían ser considerados al momento de ahondar en dicha temática. En la sociología existen paradigmas, desde los cuales sería posible comprender los procesos de exclusión emergen- tes dentro de las sociedades contemporáneas.

Sin embargo, nuestro empeño se centrará en entregar algunas herramientas conceptuales con el propósito de anclar la temática de la exclusión dentro de un marco de comprensión analítico más amplio. Es decir, nuestro esfuerzo estará puesto en el posicionamiento de la temática de exclusión, dentro de coordenadas teóricas que le den una mayor densidad conceptual a dicha problemática social.

Las dos perspectivas teóricas que se presentan a continuación constituyen posibles formas desde las cuales pueden ser interpretados los procesos de exclusión social dentro de sociedades

contemporáneas. En ese sentido, la discusión y las proposiciones aquí expuestas no invalidan ni rechazan a prior? otras conceptualizaciones de la exclusión.

Nos parece de suma relevancia señalar que la revisión teórica aquí realizada incorpora sólo aquellos conceptos que presentan cierta utilidad para nuestro trabajo específico. En ese sentido, no es nuestra intención encontrar un gran paradigma de la sociología que de una explicación completa y coherente de la exclusión social. Consideramos demasiado ambiciosa dicha pretensión y, por ello, sólo se sugieren algunos elementos conceptuales que podrían iluminar y generar aportes a la discusión general de la temática de la excIusión social, así como también aportes en relación a la forma de generación de políticas de intervención social.

Una vez realizadas estas aclaraciones, es posible iniciar la reflexión en tomo a los aportes de la sociología a la problemática de la exclusión social. Para este caso se han elegido las propuestas teóricas de dos franceses: Ernile Durkheim y Pierre Bourdieu, como dos sociólogos desde los cuales puede ser interpretada la temática de la exclusión social.

La elección del trabajo de Emile Durkheim se realiza porque, a nuestro juicio, su pregunta fundamental está centrada en la forma cómo se origina la integración -es decir la inclusión- y la desintegración -o exclusión- dentro de la sociedad. A Bourdieu, en cambio, se lo escoge por sus potenciales aportes en la explicación de los procesos y mecanismos por los cuales se reproduce la exclusión social.

Emile Durkheim El problema de la integración y desintegración social8

El primer intento será el de dilucidar los aportes que Emile Durkheim puede hacer a la problemática analítica y práctica de la exclusión social. A nuestro entender las potencialidades del trabajo durkhemiano están en que éste nos permite posicionar la temática de la exclusión, al interior de un debate más amplio, que dice

relación con procesos de diferenciación e integración social.

Durkheim nos abre la posibilidad que la exclusión sea entendida como el resultado de ciertos procesos sociales que se generan a partir del modo en que se ordenan espacios sociales de creciente complejidad. Sin embargo, creemos que antes de interpretar la temática de la exclusión desde la perspectiva durkhemiana, es necesario mostrar en qué coordenadas fundamentales se mueve su trabajo.

La gran tensión del pensamiento durkhemiano está puesta en la forma en que la sociedad logra mantenerse cohesionada. La pregunta por la integración y por las condiciones que la hacen factible es quizá la mayor y más permanente preocupación presente a lo largo de toda su obra.

¿Qué es lo que hace que la sociedad no se segmente hasta desaparecer?

La pregunta de Durkheim es también la pregunta de otros pensadores que, como él, ven en la cohesión de la sociedad un fenómeno crecientemente complejo. A diferencia de otros pensadores de su época, como Spencer, Durkheim se opone a concebir la integración social a partir de contratos entre individuos. El vínculo social no surge de una negociación porque nuestra existencia en sociedad no está sometida a elección. La integración de la sociedad es anterior a la existencia de contratos y éstos poseen validez sólo en la medida que se fundan en elementos precontractuales.

Para este autor ni la fuerza ni los contratos son los que fundan la sociabilidad. La sociedad se constituye desde una normatividad o ethos compartido, que se impone a los individuos y que los hace someterse a la vida en sociedad.

Esto no quiere decir que la integración o cohesión social sea un fenómeno exento de dificultades. Para Durkheirn, la vida en sociedad constituye una respuesta a la contingencia siempre presente de la desintegración social. La desintegración social es una posibilidad a la que están enfrentadas

todas las sociedades. En ese sentido, el orden social constituye una conquista, porque el caos y el desorden son un riesgo al que todas las sociedades están expuestas. Para Emile Durkheim la sociedad es "una construcción colectiva de símbolos, ritos e instituciones destinadas a resistir la amenaza pemnente de la desagregación " (Tironi, 1990, pág. 13).

Para este autor, la sociedad se funda para la generación de integración, es decir, para la incorporación de todos los individuos a la vida social. La vida social tiene sentido en la medida que es capaz de incorporar a su núcleo normativo a todos o al menos a gran parte de los individuos.

Para Durkheirn, la constitución de la sociedad en pro de la integración, es una creación permanente y dinámica, que van realizando todas las sociedades a través del tiempo. En ese sentido, la integración pasa a ser un proceso, una conquista que día a día va realizando cada sociedad.

Sin embargo, la desintegración constituye un fenómeno inevitable en tanto constituye un momento más dentro de la ordenación de la vida civil. Desde esta perspectiva cada sociedad, en la medida que enfrenta nuevas contingencias, va construyendo y desconstruyendo formas de integración específicas. Es por esto que la sociedad se encuentra expuesta a fuerzas centrífugas y centrípetas, es decir, a movimientos constantes en dirección a la integración o desintegración. Desde esta perspectiva teórica, todas las sociedades se ven enfrentadas a la tensión contínua de procesos de debilitamiento o fortalecimiento de la cohesión social. En ese sentido, el progreso no es una constante sino un momento en un ciclo más amplio de evolución e involución. En esta dialéctica de integración y desintegración se organiza y funciona la vida social (Tironi, 1990).

Desde la perspectiva durkhemiana, las situaciones de desintegración presentan una amenaza en la medida que dan origen a lo que este autor denomina estados de anomia aguda o total, que no son más que la expresión de la

incapacidad de la sociedad de proveer un sustrato normativo que incorpore y que refuerce aquellos lazos que generan la unión entre individuos y sociedad.

Sin embargo, la preocupación durkhemiana avanza en dirección a entender la forma como se va transformando la integración en sociedades de creciente especialización y complejidad.

Durkheim ve una evolución desde sociedades menos especializadas a más especializadas que se expresa a través de un proceso creciente de división social del trabajo. En ese paso o evolución desde una sociedad a otra se produce un cambio en la modalidad de integración, desde una integración fundada en una conciencia colectiva -de carácter religioso- que congrega con fuerza a todos los individuos, hacia una sociedad articulada desde la necesidad del otro, expresada en la división de tareas y en la participación respecto de ciertas representaciones colectivas cristalizadas a través de instituciones como el Estado, el derecho, la moralidad, etc.

Habiendo realizado esta pequeña exposición de ciertas concepciones básicas de la temática durkhemiana, podemos situar algunos aportes que este autor realiza al tema exclusión social.

2 Cuáles serían los aportes de Durkheim a la temática de la exclusión social?

El gran potencial del trabajo de Durkheim está en el hecho que nos permite situar el problema de la exclusión en la tensión entre integración y desintegración social.

Reconociendo que la integración y la desintegración son dinámicas permanentes dentro de todas las sociedades, la exclusión sería un proceso permanente y agudo con grandes obstáculos de superación para quienes la padecen.

Desde esta perspectiva, la exclusión sería una incapacidad de la sociedad para revertir procesos desintegradores a los cuales se ve enfrentada. Es decir, la exclusión expresaría un avance de las corrientes deconstructoras de integración que estarían dando cuenta de procesos de involución manifestados en ciertos grupos o individuos, que

quedarían fuera de las interacciones más relevantes de la vida social.

Sin embargo, esa desintegración no sería una desaparición de todo agrupamiento colectivo, sino el debilitamiento de lazos de solidaridad entre ciertos individuos o grupos con la sacie- dad.

La exclusión sería una forma en la cual la anomia aguda se manifiesta en ciertos segmentos sociales e individuos, a partir de la incapacidad de la sociedad para mantener cohesionada a toda la sociedad.

En qué radica& la exclusión y desintegra- ción de ciertos individuos o grupos respecto del todo social?

Como lo demuestra el siguiente esquema, desde la perspectiva de Emile Durkheim cuatro serían los posibles espacios o ámbitos que marcarían los procesos de desintegración (y también la integración), que podrían dar cuenta de procesos que gatillan situaciones de exclusión social:

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Una de esas dimensiones sería la desinte- gración presente en el mundo del trabajo. Las ausencia de trabajo o las precariedades en sus condiciones serían situaciones con mayores posibilidades para la generación de exclusión social. Esto, debido a que desde la óptica de Durkheim, la desintegración se produce en la medida que ciertos individuos se van haciendo innecesarios para el funcionamiento del engrana- je social. En ese sentido, el trabajo sería un

espacio importante para desarrollar la inclusión o la exclusión de los individuos, ya que éste expresa en forma fundamental la necesidad que la sociedad tiene de cada uno de los sujetos. En el trabajo y en sus condiciones se expresaría en forma clara los grados de integración presentes dentro de diferentes sociedades.

Otro ámbito importante para entender los procesos de integración y desintegración social estaría expresada en la participación o la distancia de los sujetos respecto a las representaciones o imágenes colectivas -encarnadas especialmente en la cultura- de la sociedad a la que se pertenece y que son las que expresan el modo en que la sociedad concibe y piensa su experiencia. Estas representaciones colectivas serían vitales para entender las formas de desintegración, porque desde la perspectiva durkhemiana la desintegración sería producto del distanciamiento entre dichas representaciones y los individuos.

Tan importante como esta distancia sería el alejamiento entre los individuos y las instituciones (Estado, derecho, moralidad) que encarnan dichas representaciones colectivas y con cuáles interactúan los individuos. La desintegración y las formas de exclusión asociadas a las instituciones sociales estarían íntimamente ligadas al alejamiento de ciertos individuos de éstas y otras instituciones. En ese sentido, la desintegración o exclusión, serían causadas por la incapacidad de las instituciones relevantes de incorporar a determinados segmentos de la sociedad.

Por último, y tan importantes como las tres anteriores, serían las formas de desintegración radicadas en la ausencia o precariedad de asociaciones o agrupaciones entre los exciuidos que les permitieran incorporarse a las grandes dinámicas de la vida social.

Desde nuestra perspectiva, el otro gran aporte del trabajo realizado por Durkheim al tema de la exclusión en el ámbito de la intervención social, estaría puesto en la necesidad de la generación de políticas de intervención desde las formas específicas de integración presentes dentro de cada sociedad.

1 Integración Social

i Desintegración social1

Viendo el siguiente esquema desde la perspectiva durkhemiana, sería francamente insensata la generación de políticas de interven- ción sin la consideración o identificación de las situaciones que desencadenan procesos desinte- gradores. Por ello, las acciones de intervención deberían estar diseñadas desde la identificación de las formas específicas desde las cuales se produce la integración dentro de cada sociedad.

Por ello, no sería adecuado pensar políticas sociales en forma homogénea para diferentes lugares o territorios. En ese sentido, las políticas sociales deberían estar orientadas a la identificación de aquellos enclaves estratégicos desde los cuales podrían iniciarse o activarse procesos de integración. Del modo contrario, la intervención social debería detectar aquellas situaciones que inhiben los procesos integradores presentes dentro de cada sociedad.

Durkheim nos permite plantear dos preguntas básicas para el diseño de formas de intervención social. Primero, la búsqueda de las situaciones que desencadenan procesos de exclusión, segundo, la identificación de procesos que revierten o atenúan procesos desintegradores. Estas dos preguntas, derivadas del aparato conceptual durkhemiano serían sumamente poderosas al momento de diseñar estrategias de intervención social.

Creemos que el gran aporte de Durkheim está puesto en situar la exclusión en el núcleo de integración presente dentro de cada sociedad. Es por ello que las políticas sociales deberían estar pensadas desde este horizonte. La integración social debiese ser la prioridad de la acción y el foco en la generación de políticas sociales.

La potencialidad de esta mirada está puesta en el hecho que la preocupación de intervención debería estar en la capacidad de generar formas de integración significativas para los individuos dentro de una dinámica amplia de la vida en sociedad. En ese sentido, el desafío deja de ser la generación de un cierto nivel de ingresos o bien la satisfacción de un conjunto de necesidades. Desde el horizonte durkhemiano, los grandes desafíos de intervención se sitúan en la capacidad de las políticas sociales para la generación de integraciones básicas o fundamentales para todos los ciudadanos.

Pierre Bourdieu Y la dinámica de los campos9

El otro autor que se ha escogido para profundizar en la temática de la exclusión social es Pierre Bourdieu, específicamente a partir de sus conceptos de campo y habitus.

Sin embargo, antes de hacer uso de estos conceptos en la compresión de la problemática específica de la exclusión social, creemos que es necesario exponer de ufi modo general algunos rasgos generales dentro de los cuales está enmarcado el trabajo de Bourdieu.

La vida social para Bourdieu se mueve entre dos polaridades básicas: un polo material y otro simbólico. Para este autor, toda práctica social y sus consecuencias posee esta doble dimensión: materialidad y simbolismo . La relación entre estructura y símbolo constituye la tensión y preocupación permanente del trabajo de este autor.

El espacio social que se articula en la tensión estructura y símbolo está constituido por lo que Bourdieu denomina un conjunto de campos en relación.

,j Qué es un campo para Bourdieu?

En primer lugar es necesario señalar que el concepto de campo incorpora la relación existente entre estructura y símbolo, que le permite superar definitivamente la explicación puramente material o estructural de los fenóme-

nos sociales. El campo es un espacio donde la acciones expresan esta doble faceta: estructura y símbolo.

Los campos se presentan "como espacios estructurados de puestos cuyas propiedades dependen de su posición en dichos espacios" Bourdieu (1990, pág. 135). Esto quiere decir que un campo es una posición que se establece en relación a otros campos.

Otro rasgo importante de destacar es el hecho que los diferentes campos poseen distinta importancia dentro del espacio social que ocupan. Existen, por ello, campos más signífi- cativos y relevantes que otros.

Lo propio de un campo es la disputa, la lucha que se da entre unos que intentan incorporarse a la dinámica de un campo y otros que ya dominan dicho campo. Un campo se articula en la medida que existe algo dentro de él que está en juego y frente al cual existen diferentes intereses.

Un campo se estructura en tomo a un capital común y a una lucha por la apropiación de dicho capital. Un capital es aquello que está en juego dentro de un campo, es decir, aquello por lo cual se compite dentro de un campo específico. Bourdieu concibe tres capitales importantes: uno material, uno simbólico y otro cultural.

El capital material son aquellos bienes materiales disputados en el campo económico. El capital simbólico, son aquellos elementos como el prestigio y el status que se disputan en el campo de las preferencias y gustos. Por último, un capital cultural que constituye el saber y conocimiento dentro de una cultura.

Dentro de cada campo existe una distribución del capital y diferentes estrategias de apropiación de éste. De un lado, existen estrategias de mantención del capital monopolizado y, de otro, existen estrategias que buscan alterar la distribu- ción de estos capitales.

Junto a ello, la incorporación a un campo supone la existencia y el manejo de un código que permita el acceso y la competencia a un determinado capital. No podrán incorporarse a un cierto campo quienes no accedan o no manejen los códigos específicos de cada campo,

es decir, quienes no posean las habilidades o el habitus necesario para incorporarse a él.

El habitus constituye un sistema de disposi- ciones que se adquieren dentro de espacios sociales y que generan prácticas de comporta- mientos dentro del campo y del espacio social.

Por ello Bourdieu señala que, junto con ser necesaria la existencia de un capital en disputa y gente dispuesta a luchar, es necesario que los individuos que forman parte de un campo sean personas "... dotadas de los habitus que impli- can el conocimiento y reconocimiento de las leyes inrnanentes al juego, de lo que está en juego.. . " (Bourdieu, 1990, pág. 136).

El habitus es antes que nada un conjunto de habilidades adquiridas por medio del aprendiza- je, que permite generar estrategias para realizar ciertos objetivos, en este caso, la lucha y el acceso a los capitales en disputa.

Una vez que hemos explicado aquellos aspectos de la teoría de Bourdieu más importan- tes y útiles para nuestro trabajo, nos parece de suma relevancia, ver cómo dichos conceptos pueden ayudar a la comprensión de la exclusión social.

Desde la teoría de Pierre Bourdieu, la exclusión social constituiría un fenómeno que se da dentro del espacio social y que por tanto, estaría cargada de elementos materiales y simbólicos. Sería impensable dejar las situacio- nes de exclusión -en tanto construcción social- fuera de las condiciones estructurales y simbólicas, dentro de las cuales ella estaría inserta.

En ese sentido los mecanismos de exclusión y los estados de exclusión se situarían al mismo tiempo dentro de coordenadas estructurales y coordenadas que superan los aspectos estructu- rales.

Dada la existencia de condiciones materiales y simbólicas de exclusión, sería insensato pensar en intervenciones sólo a niveles estructurales. La exclusión, desde la perspectiva de Bourdieu, tendría que ser combatida en sus formas materiales y simbólicas para actuar con profun- didad y eficacia contra ella.

j C d l sería el aporte de Bourdieu al problema de la exclusión social?

Es importante aclarar qué sería el fenómeno de la exclusión desde la perspectiva teórica de Pierre Bourdieu. La exclusión social sería la incapacidad de ciertos grupos o individuos de acceder al campo o a los campos donde se disputan los capitales de tipo económico, simbólico y cultural.

Como lo muestra el siguiente esquema, la exclusión diría relación con los problemas para acceder a ciertos códigos o habilidades mínimas que permitiesen a los individuos incorporarse a la dinámica de apropiación de capitales. La exclusión antes que nada sería la incapacidad de ingresar al espacio social en busca de ciertos capitales que posibilitan el desenvolvimiento de los individuos dentro de la vida social.

Capital Económico

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Caprtal Cultural

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En ese sentido la exclusión sería la clausura del espacio social para quienes, en virtud de sus habilidades, no se encuentran en condiciones de competir o -que si bien intentando hacerlo- carecen de las habilidades necesarias para acceder al manejo de uno o más campos.

Lo atrayente en el trabajo de Bourdieu es que señala que dentro del espacio social, existen campos de mayor importancia o peso que otros. Esto significa que la exclusión estaría provocada por la incapacidad de acceder a aquellos campos o espacios sociales de mayor importancia.

Lo sugerente del enfoque que Bourdieu es que nos obliga a identificar aquellos campos que

debiesen ser considerados como claves o imprescindibles para el acceso a los tres grandes capitales en disputa dentro del espacio social. En ese sentido, podría pensarse que el acceso y la capacidad de competir dentro del campo educativo sería de vital importancia para acceder a capitales culturales y económicos.

En esta perspectiva, la superación de la exclusión requeriría de acciones de intervención que revertiesen o compensasen las carencias de habilidades en aquellos campos estratégicos para posibilitar una incorporación básica a la dinámica social más amplia.

Creemos que los aportes de Bourdieu son de vital importancia en el sentido que nos impulsan a identificar espacios sociales donde ciertos individuos no penetran -y por tanto quedan excluidos- dado que carecen de las competencias necesarias para apropiarse de los recursos o capitales materiales y simbólicos que están en disputa. En ese sentido, la prioridad de acciones de intervención debiese estar orientada a la identificación de campos en los cuales fuese imprescindible el asegurar habilidades mínimas que permitiesen una mayor competencia y distribución más equitativa de capitales.

La utilización de las categorías teóricas aquí expuestas constituyen un primer intento por dar a la temática de la exclusión una perspectiva con mayores herramientas analíticas. Reconocemos que el trabajo hasta aquí realizado constituye un primer esfuerzo orientado a ese objetivo. Sin embargo, se requerirá de mayores esfuerzos para incorporar a esta temática -en un aparato conceptual- de mayor densidad teórica.

Una vez que se han expuesto los antecedentes históricos y analíticos básicos del concepto, es posible iniciar una delimitación respecto de dicho concepto.

d) Exclusión social: Hacia una definición del con~epto'~

Una vez que se han delimitado ciertos aportes de la sociología a la temática de la exclusión social, tanto en términos analíticos como en términos de intervención social, es posible dar

paso a una definición más acotada de este concepto.

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RASGOS DEL ENFOQUE DE EXCLUSION SOCIAL

Es una construcción histórico-cultural Es una creación dinámica Es un proceso y no una situación Presenta diferentes dimensiones Posee una orientación territorial Mira las relaciones sociales que generan exclusión

A continuación presentaremos algunos de los rasgos más significativos del concepto de exclusión social, para luego dar paso a una comparación de este concepto con los otros que han sido utilizados en la definición de políticas de intervención social.

En primer lugar, es necesario recordar que desde nuestra perspectiva la exclusión es un proceso que surge a partir de un debilitamiento progresivo o un quiebre duradero de los lazos que unen a los sujetos con la sociedad a la que pertenecen, de modo tal, que se establece una división entre los que están dentro y quienes están fuera de ella (Silver, 1994 y 1995).

La exclusión social es una creación dinámica que va evolucionando en la medida que la sociedad se transforma. Esto significa que aquello que es exclusión hoy no necesariamente ha de ser una exclusión mañana (Rodgers, 1994 y Gore, 1994).

Por ello, sería insensato pensar que las formas de exclusión dentro de la sociedad europea permanecerán inalteradas a través del tiempo. Esto es válido también para otras sociedades como, por ejemplo, la chilena. En el caso concreto de la educación, en Chile, las formas de exclusión han evolucionado desde exclusiones de cobertura -primaria y secundaria a principios y mediados de siglo- hacia una exclusión en términos de calidad, en la década de los noventa.

Derivado de ello es el hecho que la exclusión dice relación con espacios histórico-culturales

concretos. Al decir esto, estamos señalando que la exclusión es una construcción social contingente, que realiza cada sociedad de modo particular. Por ello no es posible establecer exclusiones a priori, pues cada comunidad articula en forma específica situaciones y procesos de exclusión.

Por ejemplo, para el caso peruano algunos estudios demuestran que la exclusión dentro de esa sociedad dice relación con la incapacidad de ciertos grupos como los indígenas andinos y amazónicos para acceder al mercado de trabajo y a procesos culturales asociados a la modernización (Figueroa, Altamirano y Sulmont , 1995).

A diferencia de Perú, en Tailandia, las mayores exclusiones dentro de dicha sociedad surgen asociadas a un falta de servicios sociales básicos como agua potable, sistemas de elimina- ción de excretas, educación primaria, seguro social, derechos de trabajadores y asociaciones (Phongpaichit y Piriyarangsanan, 1995).

También es importante considerar el hecho que la exclusión ha de ser entendida como un proceso más que como un estado. La exclusión es un proceso que va desde individuos a grupos y desde niveles micro a niveles macrosociales. Por ejemplo, un niño que no asiste a la escuela y trabaja, se introduce en procesos de exclusión que desencadenan precariedad de trabajos, redes de solidaridad restringidas, ausencia de dere- chos, etc. (Gore, 1994).

Otro rasgo del concepto de exclusión social es su carácter multidirnensional. La exclusión considera, entre otros, factores económicos, sociales y políticos. Dado que el concepto integra diversos elementos, es posible establecer relaciones entre las diferentes dimensiones de exclusión. Es posible pensar que exclusiones del mercado de trabajo incidan en exclusiones de tipo político y también es posible que exclusio- nes sociales refuercen exclusiones económicas. De modo contrario, ciertas inclusiones pueden ir previniendo algunas formas de exclusión (Rodgers, 1994).

Desde el horizonte de la multidimen- sionalidad, sería importante intentar acotar y

especificar aquellas inclusiones básicas que a nuestro juicio frenan las más fuertes formas de exclusión social.

De ello se deduce que dentro de sus dimensiones básicas no todas las formas de exclusión poseen el mismo peso o importancia. Existen exclusiones más intensas y más irreversibles que otras. Es muy probable que en el corto plazo, en nuestra sociedad, la exclusión de la cobertura educacional sea más grave -en el sentido que ésta sea más irreversible en términos de las desventajas que genera- que la exclusión de los sistemas de seguridad social.

Derivado de su carácter multidimensional, la exclusión posee gradaciones o mejor dicho, intensidades variadas. En ese sentido pueden presentarse para individuos o grupos, ciertas exclusiones y no otras. De hecho, sabemos que la exclusión de la participación política no implica otro tipo de exclusiones como el quedar fuera del mercado de trabajo, del acceso a bienes, etc. (Rodgers, 1994).

Otro elemento importante en el enfoque de exclusión es su orientación territorial. La exclusión se constituye dentro de espacios geográficos específicos, ya sea locales, nacionales o en último término mundiales. Esos escenarios son los que van definiendo las formas concretas en que se construye la inclusión y la exclusión y son de vital importancia al momento de idear acciones de intervención (Rodgers, 1994; Silver y otros, 1994).

También es interesante el hecho que el concepto de exclusión opta por una mirada a las relaciones sociales, más que a atributos grupales o individuales. Este enfoque promueve las relaciones sociales porque la exclusión es en sí misma una creación al interior de la sociedad: ella se da entre individuos, grupos e instituciones y las interacciones que ellos establecen. De hecho es impensable la exclusión de un individuo aislado.

Como lo demuestra el siguiente esquema, podemos ver que pueden darse exclusiones o inclusiones desde instituciones hacia personas e individuos. Por ejemplo, la escuela puede ser un lugar de inclusión o exclusión para ciertos

niños en forma desagregada y para algunos segmentos de la sociedad. Del mismo modo, ciertos grupos pueden generar exclusiones o inclusiones a ciertos individuos e instituciones. El hecho de pertenecer o no a un sindicato puede abrir espacios a ciertas instituciones como el Estado y a ciertos individuos como en este caso a otros dirigentes. Por último, ciertos individuos pueden gatillar el acceso a ciertas instituciones o grupos. Por ejemplo, el acceso a ciertas redes sociales primarias (amigos y familiares) pueden abrir espacios para penetrar en grupos organizados o en ciertas instituciones.

Por último, la exclusión dice relación con patrones de integración específica. En ese sentido, el estar fuera o excluido, se define a partir de la forma en que se está incluido dentro de la sociedad. Por tanto, la exclusión, dice relación con la forma de integración que construye cada sociedad.

Por ejemplo, en India, segmentos considerables de la población experimentan una serie de privaciones. La causa más importante para entender las diferentes formas de exclusión en la sociedad india se encuentra en las barreras construidas a partir de las castas o estratos, presentes dentro de esta sociedad. La gran mayoría de las exclusiones en la India están asociadas a una rígida estructura de castas que impide que un gran número de grupos logre un standard de vida digno (Appasarny, Guhan, Hema, Majumdar y Vaidyanathan) .

También es necesario señalar que dentro de cada sociedad existen movimientos permanentes de desintegración e integración. La cohesión de la sociedad está dada, a nuestro juicio, por estos

dos momentos que se articulan de un modo dinámico y dialéctico. En la medida que se desintegran ciertos espacios sociales, se van generando nuevos espacios de integración.

A nuestro parecer, las exclusiones relevantes dicen relación con procesos de desintegración permanentes y en cierta medida irreversibles, que generan desventajas de largo plazo y que impiden a los individuos participar en la sociedad y en los beneficios que ella brinda.

El concepto de exclusión social puede segmentarse analíticamente en tres dimensiones básicas: exclusión económica, sociocultural y política.

DIMENSIONES DE EXCLUSION SOCIAL

Dimensión económica: incapacidad de acceder a los medios para participar en los intercambios productivos.

Dimensión política: desigualdad o carencia de derechos civiles, políticos y sociales

Dimensión sociocultural: dificultades o impedimentos de acceso a la dinámica general de la sociedad

En su dimensión económica, la exclusión social se refiere a procesos que llevan a ciertos grupos o individuos a no acceder a los medios necesarios para participar de los sistemas de intercambio productivo tales como tierra, recursos financieros, conocimiento y competencias. La exclusión de los sistemas productivos dificulta que ciertas personas alcancen el nivel de ingresos necesario para satisfacer sus necesidades primordiales.

En su dimensión política la exclusión social hace referencia a procesos que generan desigualdad de derechos entre los miembros de una sociedad. De un modo más acotado, la exclusión se relaciona con procesos que van mermando el acceso a la justicia, a la participación en la toma de decisiones y a la carencia de ciertos derechos civiles, políticos y sociales básicos dentro de una sociedad.

En su dimensión sociocultural, la exclusión se refiere a los procesos que dificultan o impiden la incorporación de las personas y grupos al quehacer y a la dinámica de la sociedad. De un modo más específico, ella se da en tres niveles básicos. Un primer nivel está referido a la precariedad o ausencia de participación de personas en redes sociales primarias como la familia, los amigos, los vecinos, etc. En segundo nivel se refiere a la precariedad de la relación entre individuos e instituciones sociales. Y en un tercer nivel, está la exclusión como ruptura entre ciertas personas o grupos con la cultura de la sociedad.

3. Comparación del enfoque de exclusión s o c a con otros conceptos

a) Algunas aclaraciones

Es frecuente que el concepto de exclusión sea homologado a una serie de conceptos como nueva pobreza, subclase, desigualdad, discriminación, deprivación, etc. "

Por ello, creemos que otra forma de avanzar en la profundización del concepto de exclusión es analizarlo en relación a algunos de estos conceptos, con el fin de establecer las semejanzas y diferencias existentes entre ellos. Para el caso chileno, los conceptos relevantes a comparar con el concepto de exclusión son dos: marginalidad y pobreza.

Marginalidad, es el primer concepto a comparar con el enfoque de exclusión social. Este concepto fue elegido porque posee el valor de haber sido desarrollado por los intelectuales latinoamericanos durante la década del sesenta y porque a partir de él se iniciaron una serie de prácticas o impulsos de intervención social durante la década del sesenta y parte del setenta.

La segunda comparación ha de ser la que puede establecerse entre los conceptos de pobreza y exclusión social. La elección se debe a que ha sido desde este concepto desde donde se han pensado las formas de desventaja social y se han impulsado los grandes proyectos de

intervención social en nuestro país durante las últimas dos décadas.

b) Comparación marginalidad y exclusión

Al momento de intentar comparar el concepto de exclusión social con el concepto de marginalidad nos parece más adecuado comparar por separado las dos perspectivas de marginalidad desarrolladas en nuestro trabajo. Primero se comparará la perspectiva de la exclusión social con la concepción de marginalidad de DESAL y, en segundo lugar; se comparará con el concepto de marginación de Aníbal Quijano.

El enfoque de marginalidad de DESAL y el concepto de exclusión social coinciden en que responden a situaciones contingentes presentes en Europa y latinoamérica, respectivamente. Desde la perspectiva de DESAL, la marginalidad constituye un rasgo propio del continente latinoamericano, que dice relación con procesos contingentes y particulares de dicho continente. Del mismo modo, la exclusión social es concebida -al menos para ciertos autores- como un proceso propio de sociedades desarrolladas y la evolución que ellas han tenido, durante las últimas dos décadas.

El origen de la marginalidad se encuentra en los procesos de fusión sociocultural. La causa de la marginalidad está en una integración anómala o deficiente de dos culturas en la cual una de ellas pasa a ser dominada y tiende a desaparecer. Es en la fusión cultural donde se origina la marginalidad y es desde ella donde surgen las diferentes formas de superposición que constituyen el fenómeno de la marginalidad. A diferencia de ello y, aunque el concepto de exclusión social reconoce una exclusión en términos socioculturales, la dimensión cultural no es el origen de la exclusión. La cultura es un ámbito de exclusión, pero no es el factor desde donde se articulan las diferentes formas de exclusión. Es más, la exclusión tiende a desarrollarse a partir de las diferentes anomalías que surgen en el mercado de trabajo y en

relación directa con el acceso a recursos productivos.

De otro modo, la marginalidad constituye una situación que a juicio de DESAL siempre ha existido en América Latina. En ese sentido, no constituye una realidad emergente como sí se concibe la exclusión social. La marginalidad ha sido una realidad permanente que sólo se ha transformado en términos de intensidad. A diferencia de ello, la exclusión ha sido un proceso progresivo que ha emergido desde los años setenta en adelante, como un fenómeno excepcional dentro de los países desarrollados.

Los dos conceptos -exclusión y marginalidad- se asemejan en el sentido en que los dos constituyen situaciones que atentan contra la cohesión social. Marginalidad y exclusión constituyen anomalías, ya que ambas tematizan dicha situación como un fracaso de la estructura de integración social. Ambas se conciben a sí mismas como la salida o expulsión involuntaria de ciertos individuos o segmentos de la sociedad.

Tanto la superación de la marginalidad como de la exclusión social, pasa por la promoción de otros agentes sociales diferentes a quienes la padecen. La marginalidad y exclusión requieren de impulsos desde "fuera", es decir, desde quienes no están ni marginados ni excluidos. La radicalidad de dichos fenómenos, supone la participación de los segmentos integrados de la sociedad su superación.

Al evaluar la distancia relativa del concepto de marginalidad de DESAL, podríamos señalar que éste presenta grandes semejanzas con el concepto de exclusión arraigado en la tradición francesa y que se ha denominado "paradigma de la solidaridad". Esto se debe a que ambos enfoques ven, ya sea en la rnarginalidad o en la exclusión, una situación extraña que va dejando fuera de la sociedad a grupos importantes de la sociedad. En ese sentido, ambos ven que la superación de dicha condición pasa por la acción externa de otros actores que contribuyan a la inserción de los marginados o excluidos.

A diferencia de DESAL, la perspectiva de marginalidad de Anííal Quijano, presenta en

términos generales mayores contrastes y hasta abiertas oposiciones con el concepto de exclusión social. Estas diferencias profundas han sido las que han motivado el gran escepticismo de muchos pensadores con respecto a la incorporación de este nuevo concepto. Sin embargo, se han tendido a ignorar las semejanzas y complementos posibles de ambos conceptos.

Para Quijano, la marginalidad es ante todo marginación. Es decir, es una situación imputada al interior de la sociedad. Al igual que éste, la exclusión también es un proceso que se genera al interior de la sociedad, como una creación colectiva de los individuos. La marginalidad -según Quijano- tiene su origen en la estructura social que es la que origina procesos de fragmentación y atomización de ciertos individuos y grupos. De un modo similar, la exclusión se vincula con la forma en que se integra y se estructura la sociedad.

La diferencia entre ambas concepciones respecto al punto anterior, radica fundamentalmente en la definición que hacen ambas perspectivas respecto del concepto de "estructura de integración social " . Para Quijano, la estructura social se articula a partir de modos de producción, es decir, su énfasis es fundamentalmente económico y relacionado con los problemas de inserción permanente de ciertos segmentos de la sociedad a la estructura formal de empleo. A diferencia de ello, el concepto de exclusión social reconoce un concepto de estructura social más amplio que integra elementos no sólo materiales (económicos) sino también simbólicos (culturales), de modo tal que el proceso de exclusión social constituye una diferenciación que se extiende a aspectos que superan la mera materialidad.

Quizá, la diferencia más radical entre este concepto de marginalidad y la exclusión social radica en la naturaleza de ambos fenómenos. La exclusión social es entendida como una carencia de integración, es decir, como una falla dentro de la sociedad que deja "fuera" de sus interacciones a ciertos grupos e individuos. A diferencia de ello, la marginalidad es una

realidad que forma parte de la sociedad. El polo marginal pertenece a la sociedad, está inserto e integrado a ella y obedece a su lógica y funcionamiento. Prueba de ello es que los segmentos marg ina les in te rac túan permanentemente con diferentes actores de la sociedad como el Estado, la burguesía, el proletariado, etc.

Dado que desde la perspectiva de Quijano la marginalidad no es una anomalía sino una expresión del modo de integración de la sociedad, los intentos -como la promoción popular- por incluir a estos segmentos marginados carecen de sentido y no hacen más que fragmentar a los marginados. La superación de la marginalidad en el largo plazo supone un cambio en la forma de integración y por tanto en la estructura general de dominio. A diferencia de ello, la exclusión es vista como una anomalía dentro la estructura de integración y por ello la superación de ella pasa por la solución dentro de la sociedad y desde sus formas de integración de las distorsiones que la originan.

Esta concepción de marginalidad presenta las mayores similitudes con el enfoque de exclusión derivado de la tradición marxista y denominado "paradigma monopólico" de exclusión, en el sentido que ambos enfoques conciben las desventajas sociales -ya sea definida como marginalidad o como exclusión- como un producto de la constitución de la sociedad y cuya superación pasa por la transformación de las estructuras de integración que imperan dentro de ella.

Por último, podemos señalar que ambas concepciones de marginalidad -tanto la de DESAL como la de Quijano- comparten con el concepto de exclusión social los esfuerzos por generar un marco general de interpretación de esos fenómenos.

Ambos enfoques sitúan sus problemátiñs - marginalidad y exclusión- al interior de las interacciones generales de la sociedad e intentan comprenderlas desde esas interacciones. En ese sentido, realizan esfuerzos analíticos por entender las desventajas dentro de patrones más amplios de interacción.

c) Comparación entre el concepto de pobreza y exclusión

En términos generales se puede decir que el concepto de exclusión puede mejorar y complementar el análisis de la pobreza, pues refiere a una mayor cantidad y variedad de fenómenos. El concepto de pobreza posee un carácter fundamentalmente económico expresado en carencias de ingresos, bienes y servicios. A diferencia de este concepto, la exclusión incorpora otras dimensiones como lo son elementos socioculturales y políticos. En ese sentido, el enfoque de exclusión posee una mirada más amplia e integradora de las formas de desventaja social, pues no las reduce a elementos puramente materiales.

El enfoque de exclusión intenta establecer interacciones entre diferentes dimensiones de exclusión. En ese sentido, la exclusión pasa a ser un producto agregado de una serie de exclusiones, que se van gatillando unas con otras. A diferencia de éste, el enfoque sobre la pobreza tiende a definir dicha situación como un estado de relativa autonomía, dejando de lado las relaciones de ella con otras formas de desventaja.

Muy relacionado con lo anterior, la pobreza es definida como un atributo de ciertos individuos o grupos, sin establecer las relaciones que la originan. La pobreza es una condición autónoma que podría existir con prescindencia de vida social. De hecho, podríamos determinar si un individuo aislado es o no pobre. La exclusión, en cambio, ha sido concebida desde sus orígenes como una creación colectiva, producto de las interacciones y relaciones entre diferentes actores sociales. En ese sentido existen individuos e instituciones que perpetúan las diferentes formas de exclusión.

Otra diferencia entre ambos conceptos es la que se refiere a la presencia o no de dinamismo. La pobreza absoluta es vista como una situación estática, es decir, se es o no se es pobre dadas ciertas características que se miden o comparan, en un momento en el tiempo. La exclusión es en cambio un proceso dinámico, un movimiento

permanente que se construye a través de las interacciones sociales cotidianas.

La pobreza tiende a ser definida en relación a ciertos estándares comunes para todos. Aunque los niveles mínimos para definir situación de pobreza son diferentes, las dimensiones medidas son básicamente las mismas para todos los países. En ese sentido, el enfoque de pobreza supone la homogeneidad entre lugares. A diferencia de ello, la exclusión parte del supuesto de las diferencias e intenta establecer criterios específicos para medir exclusión dentro de cada sociedad.

Otra diferencia entre ambas es que el enfoque de exclusión privilegia formas sutiles de desventajas sociales. Por ejemplo, en lo que respecta al trabajo, que pasa a ser conceptualizado en términos monetarios, es decir, el nivel de ingresos que éstos generan, sin considerar otras dimensiones como la seguridad, la capacitación y la participación que puede o no entregar.

Quizá una de las diferencias más profundas entre ambos conceptos radica en el hecho que el enfoque de exclusión pretende estar anclado en un aparato teórico que haga comprensible y dé respuesta al por qué de los procesos de exclusión. En ese sentido, este enfoque pretende reflexionar en torno a la forma como se articula y se organiza la sociedad y como ésta da origen a procesos de exclusión. A diferencia de ello, la tematización de la pobreza, tiende a dejar de lado la pregunta por la sociedad y su forma de articulación y la generación de desventajas sociales.

4 . Ventajas comparativas del concepto

A pesar que gran cantidad de autores han hecho múltiples esfuerzos por definir la perspectiva de la exclusión social, existen, entre muchas personas, dudas acerca de si las diferencias entre éste y otros conceptos son realmente profundas.

Qué diferencia hay entre exclusión social, marginalidad, vulnerabilidad y pobreza ?

¿Exclusión social: un nuevo concepto o simplemente más de lo mismo?

Estas y otras preguntas similares son comu- nes en círculos académicos y entre planificadores sociales. Incluso tras la proliferación de estas preguntas, surge otra quizás más importante respecto de si jvale la pena hacer eshenos para introducir el concepto de exclusión social? ¿Qué sentido tiene introducir este nuevo concepto cuando se ha avanzado tanto con otros conceptos como el de pobreza?

Por último, existe una duda y un escepticismo mayor cuando surge la pregunta sobre si ¿es adecuado el uso de este concepto para realida- des diferentes a la europea?

Estas preguntas son difíciles de contestar. Sin embargo, reconociendo que la introducción de este concepto necesita cierta cautela, ésta no debiese ser la causa de un rechazo casi a priori del enfoque de exclusión social. El desafío está en resolver la duda respecto de la adecuación del enfoque para la realidad latinoamericana y de su valor adicional respecto de otros conceptos como marginalidad y pobreza.

En ese sentido, los esfuerzos debiesen estar orientados a la pregunta por la adaptación del concepto a la realidad latinoamericana y a sus aportes adicionales, respecto de los conceptos utilizados hasta nuestro días.

Nosotros creemos que el enfoque de exclu- sión social, si bien, surge para entender e intervenir en los procesos emergentes de sociedades desarrolladas, tiene la posibilidad de trascender su eurocentrismo originario, de modo tal que puede ser adaptado a otras realidades. E1 hecho que el enfoque de exclusión social haga referencia a aquellas desventajas que dicen relación con la expulsión de ciertos individuos o grupos de la vida social, da pie para que este concepto pueda ser usado dentro de una gran gama de contextos.

Partiendo de la premisa que el concepto puede ser útil a otras sociedades como por ejemplo, la latinoamericana; podemos dar paso a la explicación de sus ventajas relativas como concepto teórico y práctico.

VENTAJAS DEL CONCEPTO DE EXCLUSION

Este enfoque se enmarca dentro de un paradigma de interpretación social

Reconoce las diferencias territoriales, culturales e históricas

Concibe dinámicas de exclusión

Busca entender grandes procesos

Incorpora desventajas materiales pero también se extiende a otro tipo de desventajas

El enfoque de exclusión social pretende anclarse en un esquema o paradigma interpretativo de la realidad, situando el problema de la exclusión como una temática central dentro de la vida social. La exclusión tiene su contraparte en la pregunta por la inclusión, constituyendo ambas el eje de la pregunta por la integración social. El enfoque de exclusión no se reduce al estudio del atributo de exclusión sino que intenta dar a entender los procesos macrosociales que dan origen a la exclusión.

Una de las ventajas del concepto de exclusión es que reconoce e incorpora las diferencias específicas entre zonas geográficas, naciones, culturas, etc. De ese modo es consciente de las condiciones particulares de exclusión, más que de patrones homogéneos de exclusión. Es así como se reconoce que las exclusiones son específicas y acotadas para ciertos contextos y no para otros.

Otra ventaja del concepto y su enfoque es el hecho que opta por el dinamismo y por concebir la exclusión como un proceso. Es así como la exclusión pasa a ser una creación cotidiana que se perpetúa y se modifica a través del tiempo. El dinamismo de las exclusiones obliga a una mirada atenta de las formas en que se van generando dichas desventajas.

Por último, es importante señalar que el enfoque de exclusión reconoce una multiplicidad de desventajas que constituyen formas de exclusión social. Este enfoque incorpora temas referidos a la pobreza, pero se extiende a otras formas de desventajas como las socioculturales y políticas. En ese sentido, el concepto de exclusión aporta ampliando el espectro de desventajas presentes en la sociedad.

En cierta forma, el enfoque de exclusión, integra positivamente aspectos conceptuales y teóricos que le dan riqueza y profundidad explicativa y de otro lado posee un potencial práctico, dado fundamentalmente por la multiplicidad de dimensiones a las que puede hacer referencia.

Este enfoque integra las mejores cualidades del concepto de marginalidad que privilegia una interpretación general de la sociedad y, a su vez, posee la potencialidad que con dicho concepto se construyan indicadores que permitan la medición concreta de su magnitud. En ese sentido podemos decir que el enfoque de exclusión social tiene la potencialidad para sintetizar los aspectos más positivos del trabajo realizado desde el concepto de pobreza y desde el paradigma de la marginalidad.

No podemos dejar de mencionar las desventajas que presenta el enfoque de exclusión social al momento de evaluar su adecuación y utilidad. A nuestro juicio las mayores desventajas del concepto tienen que ver con el escaso consenso que presenta su definición. En segundo lugar y, relacionado con lo anterior, es el hecho que la operacionalización y medición concreta de situaciones de exclusión es excepcional y poco frecuente. Por último, y quizá la situación más peligrosa de dicho enfoque, radica en el hecho que el concepto sea demasiado amplio de modo tal, que se convierta en una herramienta poco discriminadora de las desventajas sociales más apremiantes dentro de cada sociedad .

D. Políticas sociales a la luz del enfoque de exclusión social

Algunas consideraciones respecto de las políticas sociales en Chile a la luz del concepto de pobreza y del enfoque de

exclusión social

Una vez que hemos expuesto algunos rasgos del carácter de las políticas sociales en Chile y que se ha definido el sentido y las dimensiones del enfoque de exclusión social; hemos de realizar una evaluación de las prácticas de intervención desarrolladas en nuestro país a la luz del enfoque de exclusión social.

El énfasis de evaluación respecto del modo en que se diseñan y se conciben las políticas sociales en Chile está puesto en aquellos elementos que, a nuestro juicio, presentan deficiencias y que desde un enfoque de exclusión social podrían ser mejor diseñadas. No se hace énfasis en aquellos puntos coincidentes pues a nuestro juicio, lo relevante es considerar los aportes que el enfoque de exclusión puede hacer al mejoramiento en el diseño e implementación de políticas sociales.

1 . Pariicipación dentro de la generación de políticas sociales

Una primera consideración es el hecho que las políticas sociales han sido pensadas y definidas desde el Estado. Esto, aunque parezca medianamente razonable y en muchos casos conveniente, no puede dejar de sorprendernos o al menos nos plantea ciertas preocupaciones.

Decir esto no significa que no existan ciertos ámbitos de decisión de orden netamente técnicos o políticos, que escapan a la participación de la sociedad y de los propios beneficiarios. Por ejemplo, la necesidad del control de las mujeres durante su embarazo constituye una decisión técnica de ciertos equipos médicos y que no pasa por la evaluación que hace la sociedad ni las propias beneficiarias respecto de la necesidad o no necesidad de esa atención. Sin embargo, existe un espacio amplio de decisiones en las

Políticas sociales tradicionales

PARTICIPACION

implementadas desde el Estado

Objetivación del Sujeto Enfoque Asistencia1

CONCEPTUALIZA- CION DE LAS

DESVENTAJAS

Acciones contra desventajas materiales .Enfasis en criterios

primarios: Cobertura

UNIDADES DE ANALISIS

-Trabajo con unidades desagregadas

Enfasis situacional

Políticas a partir del enfoque de exclusión

PARTICIPACION

- Implementadas desde diferentes actores

- Centralidad de sujetos Enfoque habilitador

CONCEPTUALIZA- CION DE LAS

DESVENTAJAS

.Superación de múltiples formas de desventaja

.Enfasis en criterios más sutiles: Calidad

UNIDADES DE ANALISIS

Trabajo desde grupos y relaciones sociales Enfasis en procesos

cuales podrían participar los beneficiados directamente. Siguiendo con el ejemplo anterior, las mujeres embarazadas sí podrían decidir respecto de temas como los horarios de atención, la periodicidad de sus controles, etc.

En la práctica son pocas las experiencias en términos de intervención social que incorporan a los beneficiarios de las mismas. No deja de sorprendernos que en la definición de prioridades de intervención y en la evaluación de los resultados de los programas o políticas, los propios beneficiarios no sean de modo sistemático interlocutores para quienes asignan recursos y evalúan programas.

En lo que se refiere a la provisión de servicios sociales, existe una gran cantidad de entes u organizaciones que prestan dichos servicios, pero el esquema de entrega de éstos reproduce el modo de acción estatal, que es incapaz de iniciar el proceso desde las necesidades y evaluaciones de los propios beneficiarios. En general una gran cantidad de programas sociales no incorporan como "cliente" a sus directos beneficiarios.

No podemos negar que dentro de la generalidad existen ciertas excepciones. Una de esas excepciones lo constituyen las acciones del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), por ejemplo, su programa "Entre Todos". En el "Entre Todos" la comunidad define sus necesidades estableciendo proyectos más o menos importantes y junto a ello actúan directamente en la ejecución de los mismos.

Pero en general, nos encontramos frente a políticas sociales diseñadas desde el Estado, ya sea en ejecuciones directas o indirectas, con una acción mínima de los beneficiarios. Y en el límite nos encontramos frente a una serie de acciones estatales que o reciben evaluación permanente de los beneficiarios directos de ellas.

El enfoque de exclusión parte concibiendo dicha problemática como una construcción al interior de nuestra sociedad. La exclusión es primero que nada una relación social que se genera entre individuos, grupos e instituciones. Son las interacciones sociales las que provocan la invisibilidad de ciertos individuos en relación a la sociedad a la que pertenecen.

Desde esta perspectiva, no parece adecuado que la intervención sea realizada sólo desde un ente como lo es el Estado. Sin negar que su acción contra la exclusión, es fundamental, es improbable, que éste por sí sólo sea capaz de revertir todas las exclusiones que se dan dentro de la sociedad. Esto no quiere decir que sin duda sus esfuerzos deban estar orientados hacia aquellas exclusiones más permanentes e intensas que se dan dentro de nuestra sociedad.

Desde este enfoque se hace imprescindible la participación de otros actores sociales como gremios, empresas y empresarios, organismos no gubernamentales y grupos de interés en la superación de las desventajas sociales. A nuestro juicio una acción definitiva y de largo plazo contra la exclusión, pasa por la generación de acciones desde diferentes niveles y con el involucramiento de todos estos agentes sociales.

Por ello, parece fundamental la generación de "alianzas estratégicas" entre estos actores, como podrían ser alianzas entre el Estado y las empresas, entre gremios y empresas, en pro de

generar acciones más efectivas contra la exclusión.

La exclusión constituye una realidad de alta complejidad que debe ser abordada desde diferentes posiciones al interior de la sociedad. En el caso europeo, las acciones contra las exclusiones del mercado de trabajo se han diseñado y han requerido la generación de cooperaciones entre gremios, empresas y el aparato estatal (Yépez del Castillo, 1994; Rodgers, 1995, Silver y otros, 1995).

Junto con hacerse imprescindible la intervención de diferentes actores sociales, surge la necesidad que sean los segmentos excluidos de la sociedad los que intervengan en el diseño y en la ejecución de los programas de integración. La integración de ciertos segmentos de la sociedad pasa por una incorporación amplia de ellos, de modo de ir restituyendo progresivamente su condición de sujetos dentro de la misma.

No puede pensarse en la generación de acciones que subestimen y que por ello reproduzcan distinciones o diferencias entre quienes viven diferentes formas de exclusión. La generación de políticas sociales desde el enfoque de exclusión, debe hacer esfuerzos por incorporar activamente a los segmentos excluidos partiendo por la ruptura o atenuación de las formas de exclusión desde las instituciones generadoras de políticas de intervención.

Para el enfoque de exclusión la prioridad estará puesta en la participación y en la promoción de habilidades entre los beneficiarios de modo que ellos sean protagonistas en la identificación y generación de soluciones y en el diseño de acciones contra las desventajas que los aquejan.

Otra dimensión a considerar desde el enfoque de exclusión social respecto de la orientación de las políticas sociales, es su carácter asistencialista y también sus profundas consecuencias estigmatizadoras.

El sentido asistencia1 de las políticas sociales en nuestro país, como en otros países latinoamericanos, puede ser explicado en gran

medida por una relación paternal que ha existido entre el Estado y los ciudadanos. Este carácter paternalista hace que gran parte de los beneficios generados desde el Estado hacia los grupos menos favorecidos y más vulnerables, operen desde códigos premonetarizados de interacción (Cousiño y Valemela, 1994).

El paternalismo ha provocado que los beneficios provenientes del Estado sean vistos como "regalos" a sus beneficiarios. Así se han generado dos distorsiones importantes. En primer lugar, una relación paternal y no ciudadana con los servicios sociales, que se traduce en exigencias mínimas o nulas para las políticas sociales implementadas . Los beneficios sociales, pasan a ser donaciones a las que los usuarios se enfrentan sin ninguna exigencia. En segundo lugar, una relación paternalista entre Estado y la población que potencia la generación de círculos permanentes de dependencia entre el Estado y ciertos segmentos que consumen sus beneficios. En ese sentido, una acción asis- tencial puede inhibir iniciativas y habilidades para la superación de las precariedades individuales o colectivas (Irarrázaval, 1995).

En este punto, el enfoque de exclusión social debe realizar grandes innovaciones en la generación de nuevas formas de intervención. Las acciones desde el concepto de exclusión deben estar orientadas, en última instancia, a la formación de los ciudadanos en un amplio sentido de la palabra. Es por ello que la relación con el Estado no puede reducirse a la entrega de ciertas "prebendas", hacia grupos pasivos y dependientes del Estado.

Las políticas sociales desde la exclusión deben orientarse a la creación de habilidades para que se constituyan ciudadanos autónomos respecto del Estado. En ese sentido, las acciones de intervención deben fomentar las iniciativas y actividades de comunidades, familias individuos que intentan adquirir o perfeccionar competencias para insertarse dentro de la sociedad.

De otro modo y tan importante como su sentido consciente e inconscientemente

asistencial, está su carácter estigmatizante. Muchas formas de identificación de grupos de riesgo y la entrega de ciertos beneficios para dichos grupos, pasa por formas de identificación que llevan a que la autorrepresentación y la representación social de dichos grupos se estigmatice, es decir, se los diferencie e identifique "anormalmente" dentro del todo social.

De ese modo, un elemento importante y no tematizado por los organismos ejecutores y diseñadores de políticas es la existencia de efectos no deseados y dañinos para los grupos a los cuales se desea beneficiar. Es así como las instituciones que generan y entregan servicios pueden estar generando involuntariamente otras formas de desventajas que puedan ser formas de exclusión más permanentes e irreversibles.

Visto así, las instituciones generadoras de políticas sociales pueden reproducir relaciones desiguales al igual que otras instituciones y espacios de vida social. Por ejemplo, es muy probable que en un lugar como el Servicio Nacional de Menores (SENAME), organismo que tiene a su cargo el cuidado de niños abandonados y con problemas con la justicia, sea en el tiempo un espacio de diferenciación estigmatizante para quienes han permanecido dentro de él, en vez de ser un espacio de restitución e incorporación a la sociedad.

No se puede desconocer que todas las acciones de intervención están sometidas a posibles estigmatizaciones de los beneficiarios, en el sentido que son de hecho acciones que diferencian a quienes sufren o no ciertas desventajas dentro de nuestra sociedad.

El punto relevante es el que dice relación con las capacidades integradoras o desintegradores de dichas acciones en el mediano y largo plazo. No serían, tan importantes, las estigmatizaciones coyunturales o acotadas por el hecho de participar en cierto programa o de ciertos beneficios, si estas acciones generan integraciones más permanentes entre dichos grupos sociales. Sí sería preocupante que las estigmatizaciones de las acciones sociales de ciertos programas fueran permanentes y

reforzaran otras formas de desintegración, presentes o futuras.

Desde el enfoque de exclusión social, debiesen ser consideradas estas dos posibilidades de modo de potenciar el primer tipo de intervención y erradicar la segunda forma de ella.

2. Conceptualización de las desventajas

Otro punto que debe ser considerado al evaluar las políticas sociales, es el hecho que ellas se han orientado de modo prioritario a la superación de la pobreza como una mejora en la condición de ingresos y en las necesidades básicas insatisfechas.

¿Qué riesgos enfrenta un enfoque de este tipo?

Sin dejar de considerar la prioridad de la temática y realidad de la pobreza dentro de nuestra sociedad, no podemos dejar de mencionar las limitaciones a las que se ven enfrentadas las políticas sociales desde esta perspectiva.

El enfoque de pobreza privilegia una definición de desventajas esencialmente económicas y materiales a nuestro juicio demasiado restringidas para la tematización de las múltiples y cambiantes formas de desventajas que existen dentro de nuestra sociedad. Aunque este enfoque desarrolla una mirada aguda, esta mirada no deja de ser unidimensional, al desarrollar con gran exhaustividad sólo indicadores de precariedad material y económica.

Desde esa perspectiva, las formas de inter- vención quedan encerradas en un nivel demasia- do primario y poco sutil, en el sentido que no se ahonda en precariedades menos visibles pero no por ello, menos importantes. Es así como las formas sutiles de desventaja social pasan a ser un elemento fuera de las prioridades de interven- ción social. Un ejemplo de ello es lo que sucede con la dimensión laboral. Desde el enfoque de pobreza, el trabajo y las desventajas que se ven

dentro de esta esfera se establecen desde el eje de los ingresos que éste es capaz de generar. Desde ese horizonte se pierden otras formas de desventajas ligadas al mundo laboral como la precariedad de las condiciones de trabajo, la seguridad y los beneficios asociados a él, la formación y capacitación que se adquiere, los espacios de participación, etc.

Junto a ello, las políticas sociales generadas a partir del enfoque de pobreza, suponen homogeneidad de situaciones. La pobreza aparece definida como una situación homogénea, es decir, similar en diferentes contextos e inmutable a través del tiempo. En ese sentido, el enfoque de las políticas desde el concepto de pobreza adolece de la flexibilidad necesaria para entornos cada vez más dinámicos y de mayor complejidad.

Desde el enfoque de exclusión social, las formas de desventaja se diversifican y no se reducen a las precariedades económicas y materiales de quienes las padecen. En ese sentido, los esfuerzos de acción desde la exclusión estarían puestos en sus múltiples condicionantes. Desde este horizonte, las acciones de intervención, no podrían dejar de considerar desventajas más amplias como por ejemplo las que dicen relación con el acceso a justicia, redes de información, a habilidades sociales y a medios y bienes culturales.

En ese sentido, los esfuerzos tendrían que apuntar a la identificación de formas de desven- taja o exclusión más sutiles que estén operando y que sean claves en la generación de formas de desintegración profunda dentro de nuestra sociedad.

El concepto de exclusión concibe las formas de desventajas como una agregación de precarie- dades económicas, políticas y socioculturales; las cuales se relacionan dinámicamente. Esta conceptualización posee la ventaja de considerar una multiplicidad de campos a intervenir, los que a su vez darían mayores posibilidades de acción.

j@é implicancias tendrh esto para la generación de políticas sociales?

Cuando sólo se ven desventajas de tipo económico o material, las posibilidades de acción y solución se reducen sólo a mejoras de esas condiciones. Sin embargo, el hecho de considerar un conjunto más amplio de desventa- jas abre la posibilidad de intervenir en una multiplicidad de condicionantes de exclusión, las que podrían ir gatillando sinergías positivas para quienes padecen dichas exclusiones. Por ejemplo, el hecho de considerar la importancia del papel de la madre, en la generación de capacidades y habilidades para con sus hijos, abre un espacio de intervención, desconocido en las actuales formas de tematización de desventa- jas sociales. (Al respecto, ver Arancibia, 1995).

También será de vital importancia la conside- ración de las situaciones específicas a las cuales se ven enfrentados los excluidos. Las formas de exclusión son dinámicas a través del tiempo, es decir, ellas se van transformando a medida que se van modificando las pautas de interacción social. En ese sentido, los diseños de políticas sociales deberán presentar la suficiente flexibili- dad para ir detectando las diferentes formas de exclusión social que se desarrollen a través del tiempo.

Sin dejar de reconocer el valor de los esfuerzos de focalización que se han venido desarrollando durante los últimos diez años, nos parece que la focalización debe ser evaluada y no debe aceptarse a priori como un factor positivo en la implementación de políticas sociales (Larrañaga, 1994).

La focalización surge en contextos donde los recursos fiscales presentan ciertas restricciones y, por tanto, se hace necesario elegir entre diversas prioridades. La práctica de focalizar consiste en la identificación de una población objetivo al momento de diseñar un proyecto para usar eficientemente los recursos disponibles.

Reconociendo que la focalización permite un ahorro de recursos que nace de un gasto más eficiente, existen costos relacionados con el trabajo de selección de los grupos objetivo y costos asociados a filtraciones en los programas implementados que deben ser sopesados al momento de decidir focalizar.

Una preocupación importante respecto de las políticas de focalización dice relación con que, en ciertos casos, las formas de seleccionar, no son las más adecuadas para llegar hasta aquellos grupos a los cuales intenta dirigirse un determinado programa.

Al momento de diseñarlos se deben considerar las barreras anteriores a los criterios de focalización a las que se enfrentan los grupos seleccionados para las políticas. Entre esas barreras encontramos problemas de acceso geográfico, problemas para obtener y manejar la información sobre potenciales beneficios, carencia de habilidades organizativas, falta de habilidades para desenvolverse dentro de instituciones burocráticas, sin dejar de mencionar los costos en tiempo y dinero que están asociados a la obtención de determinados beneficios. Nos parece de suma relevancia que los criterios de focalización sean implementados de modo que puedan llegar efectivamente a los grupos para los cuales han sido creados (CEPAL, 1995).

Otra consideración importante, es la que dice relación con la rigidez de la focalización. Formas de selección demasiado rígidas pueden generar y multiplicar las formas de desventaja existentes. A nuestro juicio, programas demasiado rígidos pueden dar señales o gatillar conductas contraproducentes dentro de ciertos grupos no seleccionados en los programas, dados ciertos criterios de selección.

También es importante reflexionar y ser cuidadoso respecto de los criterios que se privilegian o no al momento de focalizar. Priorizar selecciones en virtud de situaciones, esfuerzos o habilidades, tienen efectos diferentes tanto positivos como negativos, que deben ser evaluados. Privilegiar un criterio de selección implica dar una pauta de comportamiento específico. En ese sentido, constituye una señal que orienta a los potenciales beneficiarios y a otros no beneficiarios de dichos programas. Las focalizaciones podrían gatillar conductas positivas o perniciosas en diferentes grupos.

Por ejemplo, una mujer jefa de hogar que no puede alimentar en la escuela a su hijos porque

ellos no están desnutridos, está recibiendo una señal cuestionable en términos de los comportamientos que son premiados o no por la autoridad (Raczynski, 199 1).

Desde el enfoque de exclusión, las acciones de focalización deben estar sustentadas en dos pilares esenciales:

En primer lugar, que los criterios de selección estén dirigidos efectivamente a la identificación e incorporación de los segmentos más desintegrados de nuestra sociedad. En ese sentido, las acciones deben considerar las múltiples barreras a las que están expuestos dichos individuos.

j Cómo hacer que sujetos permanentemente al margen se incorporen al fincionamiento general de la sociedad? ¿Hasta qué punto se encuentran en condiciones de hacerlo? j Qué exigencias o habilidades, deben ser demandadas a los grupos excluidos?

Estas son algunas preguntas que deben ser respondidas antes de iniciar acciones de focalización. Al decir esto, no estamos promoviendo acciones de corte paternalista o asistencial. También creemos que los grupos excluidos poseen capacidades y habilidades para participar en proyectos y acciones de intervención. Nuestras preguntas apuntan más bien, a conocer como los criterios de focalización se muestran sensibles a los obstáculos y a las habilidades que poseen esos grupos, que no son incorporados a las dinámicas básicas de la vida en sociedad.

En segundo lugar, está lo que refiere a los criterios de focalización y a la flexibilidad con que ella se maneja. La pregunta que debiese orientar la focalización de acciones debiese dirigirse a definir los comportamientos que se premian al momento de generar selecciones de grupos excluidos.

A nuestro parecer, los criterios de focalización debiesen favorecer los esfuerzos de incorporación que realizan los propios individuos o comunidades excluidas. La razón de realizar esta selección se debe a que este criterio

constituiría, de hecho, un marco de referencia para los diferentes grupos excluidos de modo tal que se haría necesaria una orientación hacia ese tipo de esfuerzos.

El hecho de privilegiar iniciativas no puede ser tan rígido, pues existen evidencias que señalan que dentro de los excluidos, los menos excluidos, tienden a obtener mejores beneficios que los más excluidos (Rodgers, 1995). En ese sentido, los criterios de focalización deben considerar los esfuerzos relativos que realizan dichos segmentos sociales por integrarse al conjunto de la vida social.

Una vez que se han diseñado programas lo más importante ha sido lograr que esos programas cubran a los segmentos a quienes están dirigidos. En ese sentido el esfuerzo y, en cierta medida el criterio de éxito, ha estado puesto en la capacidad para entregar prestaciones sociales. Se han privilegiado acciones de carácter cuantitativo, es decir, que los grupos seleccionados logren ser efectivamente cubiertos por los programas que intentan promoverse.

Sin embargo, por la prioridad de la cobertura, se han dejado de lado demandas y problemas cualitativos de las políticas sociales. El tema de la calidad -por ejemplo- ha sido un problema que ha estado ausente al momento de definir y evaluar las líneas generales de intervención social.

No se puede negar que en algunos casos, como por ejemplo en educación, se han venido desarrollando desde un tiempo a esta parte, una serie de medidas para evaluar y mejorar su calidad. Los programas como el MECE y P900, son acciones que se han orientado hacia los problemas de calidad y perfeccionamiento en la educación.

Sin embargo, la calidad, no constituye un tema que atraviese profundamente la gestión de las políticas sociales dentro de nuestra sociedad y en ese sentido las acciones referidas a la calidad han sido -en términos generales- excepcionales y aisladas.

Intimamente ligado al terna de la calidad, está la orientación de las políticas sociales hacia sus usuarios y la satisfacción con las prestaciones o

servicios que reciben. En el caso de la salud, son pocos, aislados y prácticamente inexistentes los estudios sobre la satisfacción de usuarios y, por consiguiente, las acciones políticas impulsadas desde este nivel.

Las políticas sociales articuladas a la luz del concepto de pobreza, no han profundizado en estos temas -calidad y usuarios- porque estas distinciones no han sido significativas o al menos no constituyen una prioridad de acción. Esto no significa que la calidad y la satisfacción de usuarios no sean temas relevantes que puedan ser considerados en el futuro dentro de políticas contra la pobreza.

Dado que el concepto de exclusión social pretende abarcar aquellas formas de exclusión que poseen un carácter más sutil y menos evidente y que pueden ser tan importantes como aquellas exclusiones más visibles, no es posible que deje de lado aspectos tan importantes como el tema de la calidad de los programas sociales en favor de los excluidos.

Las formas de exclusión tenderán a ser cada vez más sutiles y por ello el tema de la calidad pasará a ser un tema más y más importante.

¿Cómo se pueden generar trabajos más competitivos? j Qué esfuerzos se harán por mejorar la calidad de la educación? j Cómo los servicios de salud se orientan a los usuarios menos aventajados?

La gran preocupación será cómo la calidad y la orientación de los servicios sociales hacia los ciudadanos pasa a ser un elemento de integración y no de marginación de los grupos excluidos. En definitiva, cómo las instituciones privadas y públicas son capaces de realizar transformaciones cualitativas en lo que respecta a la calidad de vida de todos sus ciudadanos.

En este punto queremos señalar que es al aparato estatal al que se le plantean grandes desafíos al respecto. Gran parte de las interacciones de los grupos excluidos dicen relación cotidiana con el aparato estatal a través de sus múltiples representantes: municipios, escuelas, consultorios, etc. A este nivel se

deben orientar los grandes esfuerzos en términos de calidad, de modo que no sea el Estado, quien reproduzca las exclusiones más sutiles, pero no menos importantes entre los excluidos.

3 . Unidades de análisis

Otro aspecto a evaluar y considerar en el diseño de políticas sociales es el hecho que se las piensa en términos de unidades desagregadas como lo son hogares e individuos. Al tomar esas unidades para el análisis, se dejan de lado los contextos sociales y geodemográficos en los que se desenvuelven los individuos u hogares en los que se pretende intervenir.

Los enfoques tradicionales de las políticas sociales, aíslan a los individuos y no penetran dentro de los círculos de interacción -redes sociales primarias y secundarias- en que se desenvuelven estos individuos u hogares, a un punto tal, que se dejan de lado factores que podrían estar incidiendo en las situaciones de precariedad o bien que podrían ayudar a atenuar dichas desventajas (Raczynski, 199 1).

Así, se tienden a dejar de lado las redes sociales dentro de los cuales se desenvuelven las acciones estatales. Algunos estudios como el realizado por Joel Midgal (1988), demuestran que el éxito de la acción del Estado depende en gran medida de las competencias que éste posea para penetrar dentro de los entramados sociales en que se desenvuelven sus ciudadanos.

Los individuos y los círculos dentro de los cuales se desenvuelven, generan una serie de sanciones y recompensas para inducir a las personas a que realicen ciertas cosas y no otras. Es por ello que las políticas sociales deberían, para ser exitosas, considerar y adentrarse en las constelaciones de sentido, en las cuales están insertos los grupos dentro de los cuales se desea intervenir.

Los individuos y hogares están insertos en entramados sociales más amplios, es decir, ellos no viven aislados de otras familias o de la comunidad y barrio al que pertenecen. Parte importante de la acción social dirigida a ellos deben reconocer y trabajar desde dicho contexto.

Una política de capacitación a mujeres jefas de hogar debería considerar el entorno familiar y social al que pertenecen, de modo que pueda ser adecuada y útil la capacitación.

Por ello, no es indiferente al momento de diseñar políticas que la intervención sea una comuna urbana o rural, que sea un sector minero o agrícola, que la población sea joven, adulta o envejecida. La situaciones demográficas, geográficas, productivas y socioculturales, son condiciones relevantes al momento de diseñar políticas concretas de acción. Las múltiples formas de desventaja social están insertas en redes más amplias de interacción que deben ser tomadas en cuenta para la superación de estas desventajas.

Una parte considerable del éxito de las acciones de intervención social, tendrá relación directa con la capacidad que dichas acciones tengan para establecer "alianzas " con los poderes que actúan a nivel local o comunitario.

El enfoque de exclusión social considera y ha desarrollado grandes aportes en el ámbito de las exclusiones territoriales a las que se ven enfrentadas individuos, grupos y localidades. De hecho, algunos países europeos han iniciado acciones contra exclusiones territoriales de ciertos "barrios " dentro de grandes ciudades como París o Londres (Rodgers, 1995).

El enfoque de exclusión posee grandes potencialidades al considerar exclusiones desde los entornos concretos dentro de los cuales ellas se producen. En ese sentido, es capaz de visualizar con mayor profundidad las potencias y carencias que pueden presentar las mismas localidades en los procesos de superación de la exclusión.

El enfoque de exclusión no es partidario de diseñar acciones de intervención, desde una tabla raza, porque es capaz de reconocer que los individuos están insertos dentro de entramados sociales, que determinan las formas en que ellos se insertan en el mundo.

Por ello a este enfoque se le presentan grandes desafíos, porque debe ser capaz de penetrar en las redes sociales de los grupos excluidos de modo de ir integrando y superando

las exclusiones desde las formas de interacción de los individuos y sus entornos.

La inclusión a la sociedad pasa por reconocer, promover y afianzar las solidaridades y cohesiones en los espacios microsociales, pues a nuestro juicio, estas inclusiones presentan la gran ventaja de permanecer en situaciones de profunda crisis social.

Otro elemento a considerar y evaluar dentro de los programas sociales, es su intervención acotada dentro de situaciones específicas y estáticas. En términos generales se prioriza la intervención a nivel de "situaciones estáticas " como, por ejemplo, cuando se ha privilegiado la acción social para grupos o estados como niños o jóvenes.

Sin desconocer la importancia y los beneficios de las políticas en favor de la infancia O de los jóvenes, el foco en un "estado" no nos parece el más adecuado al momento de intentar dar soluciones integrales a procesos dinámicos de reproducción y mantención de las diferentes formas de desventaja social.

La crítica hecha a este nivel no dice relación directa con la elección de una "situación" concreta que se elige como categoría de intervención, sino que nuestra crítica se orienta más bien a la consideración de cualquier categoría o "estado", al momento de intervenir y decidir políticas de acción. Son procesos sociales los que producen desventajas sociales, los estados sólo expresan las consecuencias de dichos procesos.

Por eso, la orientación hacia procesos dinámicos y crecientemente complejos, constituye un desafío que necesitará de grandes esfuerzos de los planificadores sociales.

iCómo se pueden diseñar acciones de intervención para entonaos y procesos dinámicos?

No tenemos una respuesta definitiva. Sin embargo, creemos que el enfoque que hemos trabajado puede ofrecer ciertas luces que podrían ser de utilidad al momento de diseñar políticas de intervención.

Creemos que la acción de políticas debe estar orientada a contextos o acontecimientos que van generando y gatillando exclusiones profundas y permanentes. La deserción escolar, el embarazo de adolescentes, las erradicaciones urbanas, el deterioro de centros productivos en ciertas zonas geográficas, constituyen hitos en la historia de vida de comunidades y personas, que inician procesos de desintegración, profundos y difíciles de manejar.

Es por ello que las acciones de intervención deben orientarse a la identificación de estos núcleos irradiadores de desintegración, que van gatillando procesos de exclusión entre individuos o comunidades.

Otro elemento a considerar será la intervención cuando los procesos de exclusión y desintegración se han iniciado y han avanzado. A nuestro juicio la consideración más significativa que realiza a este nivel el enfoque de exclusión social, dice relación con una intervención amplia en este tipo de situaciones, de modo de revertir los encadenamientos de desventajas iniciados en situaciones de exclusión. En ese sentido, las políticas de intervención a este nivel deberían orientarse a la generación de habilidades y beneficios que reviertan las exclusiones más intensas. Una adolescente pobre que se embaraza, corre el riesgo de abandonar la escuela y se introduce en un círculo de exclusión en donde se ve envuelta ella y su hijo. La acción debe orientarse a incentivar su permanencia en el sistema escolar y luego darle las herramientas y espacios para que teniendo un hijo, pueda capacitarse o ingresar al mercado del trabajo.

Un elemento importante pero no referido directamente a los diseños de las políticas sociales, es el que surge cuando nos encontramos con problemas de organización y gestión a nivel de políticas sociales. Reconociendo la particularidad del aparato estatal como institución, no podemos dejar de considerar que muchas de sus acciones no están implementadas desde criterios de eficiencia y calidad.

Al igual que en otros espacios de acción estatal, en el caso específico de las políticas sociales, nos encontramos con problemas organizacionales como diseños rígidos y poco flexibles, ausencia de planificación estratégica, falta de coordinación entre programas, tareas duplicadas, centralismo en la toma de decisiones, ambigüedad o falta de claridad de objetivos, ausencia de iniciativas innovadoras, evaluaciones poco periódicas de los programas, etc.

En la medida en que el Estado continúe siendo el actor más importante en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas sociales, será necesaria la modificación de los diseños organizacionales tradicionales en los que se encuentran insertos y a través de los cuales han sido llevadas a cabo.

La modernización de la gestión estatal en el ámbito específico de las políticas públicas, parece una condición indispensable para la generación de nuevas políticas sociales. El enfoque de exclusión social no puede dejar de lado este desafío si pretende transformar significativamente el sentido y la praxis en lo que respecta a las políticas sociales en nuestro país.

Aunque no tenga directa relación con este enfoque, el éxito de sus propuestas pasa, en gran parte, por la capacidad que éste tenga de adaptar o transformar las estructuras de intervención existentes. Este nuevo enfoque precisa de un aparato estatal y de organismos de generación de políticas más innovadores, descentralizados y eficaces.

Para finalizar este conjunto de observaciones a la forma tradicional de realizar políticas sociales, nos parece de vital importancia hacer una consideración sustantiva al momento de evaluar dichas políticas. Esta consideración dice relación con un carácter objetivador de los sujetos a partir de las acciones tradicionales de intervención social.

¿Qué queremos decir al hablar de un carácter objetivador de las políticas sociales tradicionales ?

El enfoque de pobreza termina reduciendo al sujeto social en un dato con determinados atributos. En ese sentido, el sujeto social desaparece, se convierte en un dato estadístico sometido a manipulación. De ese modo las desventajas sociales quedan reducidas a la manipulación de voluntades técnicas, perdiendo la capacidad "ética" que puede evocar un concepto que sitúe a la persona como un verdadero sujeto.

Creemos que situar al sujeto y no a un objeto en el centro y como primera prioridad al tratar las múltiples formas de desventaja social, plantea grandes desafíos, pues obliga a toda la sociedad a ser co-responsables en la acción contra dichas desventajas.

El concepto de exclusión también realiza grandes aportes en dicho sentido. A nuestro juicio, este enfoque parte de la base que las formas de exclusión se articulan al interior de la sociedad. Son sujetos los que están excluidos y hay responsabilidad de otros sujetos o bien de instituciones dirigidas por sujetos, que contribu- yen directa o indirectamente en los procesos de exclusión. Este enfoque puede desarrollar y motivar una búsqueda de mayor justicia social, que trascienda las decisiones meramente técnicas, al evocar la responsabilidad de la sociedad en su conjunto y exigencias individua- les a cada uno de nosotros.

Por último, es necesario señalar que no es que todas las potencialidades de este enfoque y de este concepto, están dadas antes de su implementación. Las consideraciones que aquí se han vertido, dicen relación con ventajas analíticas del enfoque de exclusión en términos de generación de políticas de intervención. Aquí sólo se han mostrado los espacios que este enfoque podría iluminar y potenciar si es que fuese utilizado en forma práctica.

Las ventajas aquí expuestas constituyen el desafío futuro de este concepto, en la medida que sea capaz de generar acciones concretas y acotadas contra la exclusión o las exclusiones. De hecho, puede que en la práctica, este enfoque no logre generar ninguna diferencia como forma concreta de intervención.

Estas ventajas que aquí se han expuesto no constituyen o no pretenden invalidar las formas anteriores en que se ha hecho intervención social. Es más, gran parte de las recomenda- ciones que este enfoque agrega dicen relación directa con los aportes de experiencia de otras formas de realización de políticas.

Podemos decir que para la intervención en materia social, el enfoque de exclusión pretende dar herramientas analíticas y conceptuales que permitan mejoras continuas contra las formas de desventaja y exclusión presentes en nuestra sociedad.

E. Conclusiones

Las políticas sociales en nuestro país han sufrido múltiples transformaciones a través del tiempo. Surgieron a principios de este siglo, intentando diferenciarse de las acciones de caridad y respondiendo a los problemas que surgieron con la industrialización y urbaniza- ción.

Los primeros programas sociales tenían como objetivo mejorar las condiciones de vida a la que se veían enfrentados los primeros grupos de trabajadores. En esta primera etapa, acciones importantes fueron las que buscaron mejorar las condiciones de vida de aquellas familias, junto con la protección de sus derechos en el ámbito del trabajo. En una segunda etapa, desde los años treinta en adelante, los programas sociales se orientaron a la satisfacción de las necesidades de los emergentes sectores medios.

Durante estos primeros treinta años, las políticas sociales se articularon al margen de perspectivas teóricas o conceptuales claramente definidas. La gran mayoría de los programas sociales, fueron creados fuera de esquemas ordenadores que dieran coherencia y sistematici- dad a las medidas implementadas. A pesar de ello, los programas sociales tuvieron gran impacto y lograron que amplios segmentos de la sociedad se vieran beneficiados con dichas políticas.

Es sólo durante la década de los sesenta cuando comienzan a generarse acciones de

intervención social ancladas en esquemas analíticos y conceptuales.

La primera de estas formas de intervención fueron las que se desarrollaron desde las teorías de la marginalidad en sus diferentes vertientes. Esta teoría dio pie a un sinnúmero de acciones desde las cuales se pretendieron generar profundas transformaciones. Los programas sociales que emergieron durante este período estaban compenetrados del diagnóstico que los teóricos de la marginalidad hacían de la realidad latinoamericana.

Desde sus recomendaciones se iniciaron planes que intentaban superar la marginalidad urbana, campesina, indígena, etc. Por ello, las políticas de intervención durante este período intentaron incorporar a los segmentos que tradicionalmente habían sido marginados de las grandes esferas de interacción social.

La promoción popular constituyó una de las herramientas para actuar que se impulsaron durante estos años. Otras acciones que directa o indirectamente estuvieron influidas por esta perspectiva fueron los procesos de reformas agrarias que se impulsaron en Chile y en otros países latinoamericanos.

Las teorías de la marginalidad y sus propues- tas de intervención, fueron reemplazadas abruptamente después de 1973. Desde mediados de los setenta, se introdujo el concepto de pobreza, que se convirtió en el nuevo paradigma de tematización de las desventajas sociales.

Las desventajas sociales, desde el concepto de pobreza, pasaron a ser atributos de los indivi- duos y se redujeron a carencias puramente materiales. Este nuevo énfasis de intervención perdió la capacidad de explicar la naturaleza de las desventajas y de situarlas dentro de la dinámica social más amplia en las que ellas se encontraban. Esta nueva orientación privilegió acciones acotadas a ciertos "estados" como la infancia y la maternidad y tematizó las desventa- jas al interior de unidades desagregadas como hogares e individuos.

Es desde este concepto desde donde se han diseñado la gran mayoría de los programas de intervención social. El concepto de pobreza es el

que ha brindado las nociones básicas de desven- taja social y desde sus premisas fundamentales se han articulado los programas sociales.

Esto no quiere decir que el uso del concepto ha sido homogéneo a través del tiempo. El uso del concepto de pobreza ha evolucionado desde una mirada más asistencia1 desde mediados de los setenta hasta fines de los ochenta, hacia un enfoque habilitador desde los noventa en adelante.

El concepto de pobreza ha permitido exitosa- mente delimitar desventajas sociales, de modo de ir actuando focalizadamente dentro de aquellos grupos más vulnerables de nuestra sociedad.

Sin dejar de reconocer los avances que ha introducido el concepto de pobreza en la delimitación de las desventajas sociales, así como su precisión al momento de definir grupos de intervención, este trabajo ha pretendido introducir la perspectiva de la exclusión social.

Nuestro esfuerzo ha estado puesto en dilucidar las cualidades de esta nueva perspectiva respecto de las desventajas sociales, tanto en términos analíticos como en términos de las formas concretas de intervención social.

La perspectiva de la exclusión social surgió en Europa a fines de la década de los sesenta y que inicialmente fue concebida como un atributo de ciertos individuos o grupos, que comenzaban a quedar fuera del mercado del trabajo y con ello perdían una serie de beneficios que el Estado podía brindarles.

El origen europeo del concepto, es decir, el hecho de responder a dinámicas específicas de crecimiento, empleo y beneficios estatales, ha sido uno de los principales obstáculos para su incorporación a la realidad de países subdesarro- llados o en vías de desarrollo.

Sin embargo, esta distancia inicial del concepto de exclusión, respecto de las dinámicas latinoamericanas en general y chilena en particular, no podría ser la causa del rechazo de este enfoque. Por ello, el primer esfuerzo ha estado puesto en la comprensión acabada, o al menos lo más acabada posible de este concepto.

Las posibilidades de asimilación del concepto radican en que con el tiempo, la exclusión pasó

a ser un problema dentro de las instituciones y por tanto, se constituyó como una situación de desintegración social.

De ese modo, la exclusión se convirtió en un proceso de distanciamiento entre los individuos y las instituciones sociales. Diferentes sujetos y grupos perdieron la "intimidad" con las institu- ciones y el amplio espectro de las interacciones con éstas.

Es esta definición sustantiva de la exclusión social, la que nos hace pensar en que esta perspectiva de análisis puede ser usada en nuestro país y en nuestro continente. El hecho de pasar a concebir las desventajas sociales dentro de procesos institucionales -no como atributos de individuos- nos abre un espacio de intervención de muchas facetas . Además de ello, la perspectiva de la exclusión social posee múltiples ventajas analíticas:

En primer lugar, este concepto asume la historicidad y la contingencia de las desventajas. Esto quiere decir que cada sociedad construirá exclusiones específicas en virtud de las situacio- nes concretas a las que se ve enfrentada. El enfoque de exclusión es capaz de reconocer diferencias territoriales, culturales e históricas.

Otro rasgo importante de la perspectiva de la exclusión social es su carácter multidimensional. La exclusión social se constituye a partir de tres dimensiones básicas. Una dimensión económica, otra sociocultural y una política. Por ello, la exclusión supone diversas desventajas que van más allá de carencias materiales o económicas. Desde esa perspectiva, existen múltiples formas de desventaja y, por ello, la exclusión presenta profunda complejidad al momento de decidir intervenir.

Otro rasgo de la exclusión es su orientación hacia procesos. Las desventajas sociales se constituyen al interior de dinámicas que originan exclusiones y procesos de desintegración. Las desventajas sociales son construcciones perma- nentes que se crean y recrean a través del tiempo. En ese sentido, la exclusión no es un "estado" en el cual se encuentran ciertos indivi- duos o grupos, sino que es una realización permanente que se va gatillando dentro de las

instituciones en que se desenvuelven individuos y comunidades.

Estas tres características básicas del enfoque de exclusión son las que expresan de mejor manera sus ventajas respecto de los esquemas analíticos y de intervención utilizados en la actualidad. Por ello, el enfoque de exclusión social posee un valor adicional, desconocido por las clásicas definiciones de pobreza y deprivación material. En ese sentido, creemos que es imprescindible incorporarlo en el diseño de acciones o políticas sociales.

¿Qué acciones debiesen iniciarse para la incorporación del concepto dentro de las actuales políticas sociales?

Desde nuestro punto de vista, creemos que existe ya una amplia gama de definiciones sustantivas de lo que constituye exclusión social. El taller dentro del cual se ha insertado este trabajo ha demostrado que los esfuerzos realiza- dos han dado frutos en la delimitación y clarificación del concepto. Sin embargo y como se demostró durante el taller, se hace urgente una delimitación operacional del concepto. Sin la realización de esta tarea los esfuerzos por precisar el concepto sustantivamente habrán sido inútiles. Es fundamental una definición opera- cional de dimensiones e indicadores de exclusión social que permitan la cuantificación de dicha problemática.

Este objetivo es primordial porque si no se avanza en la operacionalización del concepto, se corre el riesgo de seguir utilizando los mismos instrumentos de medición que se han diseñado desde el concepto de pobreza. Es fundamental definir dimensiones de exclusión que sean capaces de recoger la riqueza y las ventajas del concepto y que radican fundamentalmente en su multidimensionalidad, su historicidad y su carácter dinámico. Sin la realización de esta tarea, el enfoque de exclusión sólo será un sinónimo más del ya utilizado concepto de pobreza. En ese sentido, los esfuerzos deberán estar puestos en la generación de instrumentos lo suficientemente sensibles a formas de desventaja, que sobrepasan la dimensión material y que se

asocian a otras precariedades sociales que dicen, a nuestro juicio, relación con la constitución de una ciudadanía integral.

Tan importante como la capacidad para describir las desventajas definidas desde el enfoque de exclusión ha de ser la generación de nuevas formas de intervención social. Desde la perspectiva de la exclusión social, las políticas sociales no podrán reducirse a políticas tradicio- nales de salud, vivienda y educación para los grupos más vulnerables de la sociedad.

En primer lugar, será necesario definir políticas de acción a la luz de las necesidades concretas de cada comunidad o grupo de personas. La disyuntiva de qué hacer será necesariamente una construcción dinámica en virtud de la situación específica que se enfrente.

En ese sentido será imprescindible que se definan en forma novedosa las formas de intervención social. Sería francamente absurdo mantener las actuales formas de intervención social. Un verdadero indicador de la introduc- ción del concepto de exclusión social estaría en la modificación de las formas de diseñar e implementar políticas sociales.

Desde nuestro punto de vista este objetivo ha de tener que superar múltiples obstáculos. Existen dudas respecto de si el Estado chileno está en condiciones de asumir políticas sociales desde este enfoque. También es cuestionable si nuestra sociedad civil podría embarcarse en un proyecto de este tipo.

El desafío que plantea este enfoque refiere a un proyecto de construir una sociedad integrada, es decir, posibilitar la ciudadanía plena para todos los miembros de ella. El desafío de este enfoque está en la generación de inclusión, es decir, en la creación de vínculos permanentes entre los individuos y la sociedad a la que pertenece.

No se puede negar que este desafío es siempre ilimitado. La integración es un logro que nunca se agota. Es más, ella se va desarrollando y se va transformando a través del tiempo. La integración es una finalidad permanente a la que se ven enfrentadas todas las sociedades. Esto no quiere decir que no existan

responsabilidades presentes dentro de nuestra sociedad. En Chile, los diferentes actores de la sociedad deben trabajar por la identificación de aquellos espacios en donde se inician procesos integradores de modo de potenciarlos. Del mismo modo, se deben aminorar los espacios que perpetúan procesos de desintegración. Por último, existe la urgencia de revertir los procesos de desintegración que ya se han iniciado y que afectan a diferentes segmentos de la sociedad.

A nuestro juicio, al Estado se le han de plantear numerosos desafíos, porque desde nuestro punto de vista, es a él a quien se le plantean las mayores exigencias en esta materia. El Estado y sus instituciones serán vitales en la generación de formas sólidas de integración.

De igual manera, no se puede desconocer la importancia creciente que ha de tener la sociedad civil en la lucha contra la exclusión. Cada uno de los ciudadanos, desde las instituciones que ellos se desenvuelvan, han de ser vitales en la búsqueda de consolidación de espacios que aseguren la integración social.

Notas

Para esta sección se han utilizado los trabajos de Arellano (1985); Schkolnik (1992); Schkolnik y Bomefoy (1994) y algunos artículos del libro de Raczynki, Pizarro y Vial (1995).

El gasto público social cubre todos los gastos del gobierno referidos a iniciativas sociales, incluyendo los costos administrativos asociados a la provisión de servicios sociales. El gasto fiscal social considera todos los recursos de hecho recibidos por la población.

Consideramos que no existen ni los estudios ni la suficiente distancia para poder evaluar los logros y las debilidades de intervención del período 1990 a 1995.

En este caso la perspectiva teórica relevante para el diseño de políticas fue el concepto de marginalidad desarrollado por el Centro de Desarrollo Económico y Social de América Latina (DESAL).

Para un estudio más acabado, véase DESAL (1969) y Quijano (1 970).

Estos países pertenecen a la asociación europea de libre intercambio (AELI). ' Estos datos se encuentran en OIT (1995).

En esta sección se utiliza Durkheim (1967 y 1968) y Tironi (1990).

En esta sección se utiliza Pierre Bourdieu 1988 y 1990.

lo En esta sección se hace uso de los trabajos de Rodgers (1994) y Wolfe (1994). " Para mayor precisión, ver Faria (1994); Yépez del Castillo (1994); Rodgers (1995), Irarrázaval (1995).

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EXCLUSION SOCIAL Y POBREZA: IMPLICANCIAS DE UN NUEVO ENFOQUE

A. Introducción

El problema de la exclusión social es nuevo. Aun cuando en toda sociedad han existido "parias", "apátridas" , "desplazados", "no ciudadanos", etc., -baste estudiar el sistema de castas de la India, la estructura de las sociedades esclavistas, la noción de extranjero en la antigua Grecia- y aunque estos fenómenos probablemente significan una marginación social mucho más radical que la que ocurre en la sociedad actual, el fenómeno de la exclusión es inédito. Lo es porque sólo en la época moderna éste se comienza a entender como un problema social, un problema que afecta a algunos de sus miembros, pero que concierne a todos.

Si en las sociedades de castas o de esclavos las diferencias se explicaban a partir de un orden natural dado y trascendente y, por lo tanto, no eran susceptible de un juicio ético, ni de transformaciones (por lo tanto no originaban conflictos sociales), la sociedad actual se funda en la premisa de la igualdad universal: a pesar (y a partir) de la heterogeneidad entre los individuos, todos somos depositarios de ciertos derechos, beneficios y oportunidades que corresponden por el hecho mismo de vivir en sociedad.

El que algunas personas no accedan a ellos es entonces un problema que concierne a toda la sociedad y que debe ser abordado a través de sus instituciones. Al mismo tiempo, la conciencia de igualdad universal se ha expandido entre las personas, por tanto, quienes están en situación de exclusión poseen elementos de juicio crítico para evaluar dicha situación y reaccionar a ella con actitudes que frecuente la reproducen o se transforman en crisis sociales.

La noción de exclusión pareciera hacer referencia directa y recíproca a la situación de los individuos y al orden social como un todo. Desde esta perspectiva se la comparará con las nociones de pobreza y desigualdad, con las cuales está estrechamente relacionada.

La noción de pobreza ha sido ampliamente usada en latinoamérica y en el mundo entero para designar las situaciones de carencia en que viven amplios sectores de la población. La pobreza se plantea como un fenómeno integral, asociado a factores psicosociales, culturales y económico-estructurales. Hoy, cuando casi un 40% de la población latinoamericana es pobre, la pobreza se plantea como un problema urgente y un desafío impostergable.

El concepto de exclusión, por su parte, surgió recientemente en los países desarrollados -sociedades ricas donde la pobreza aparecía como un fenómeno marginal e incidental- y cobra creciente validez para explicar los problemas sociales que han surgido a consecuencia de la reestructuración económica y de los cambios tecnológicos. Desde distintas vertientes teóricas, la exclusión alude al fenómeno de la desintegración social, es decir, la marginación de un número creciente de personas de las principales relaciones, instituciones y dinámicas sociales y la dualización social entre un grupo que está 'dentro' y otro que está 'fuera'.

Este trabajo busca evaluar comparativamente ambos conceptos, para determinar la pertinencia y utilidad de la aplicación del enfoque de la exclusión en el contexto latinoamericano y, particularmente, en Chile.

B. Exclusión, pobreza y desigualdad: Aspectos analíticos

l . Definición de pobreza

La pobreza se define como "una situación que impide al individuo satisfacer una o más necesidades básicas y participar plenamente en la vida social. Es un fenómeno esencialmente económico con dimensiones sociales, políticas y culturales, que se asocia a la escasa participación y se expresa en el subconsumo" (PNUD, 1990, págs. 33 y SS.). Los pobres están obligados a

satisfacer algunas necesidades, sacrificando otras, por tanto viven en un estado de necesidad que impide la libertad.

La definición de las necesidades básicas, así como del nivel mínimo de su satisfacción se basa en el concepto de dignidad humana y de universalidad de los derechos fundamentales. Esta definición tiene como referencia algunos elementos básicos del bienestar y del estilo de vida imperante y, por lo tanto, no es inmutable en el tiempo, "pero no debiera depender de la escasez local de recursos, ni de la resignación culturalmente incorporada a través de siglos de miseria y opresión" (Altimir, 1979, pág. 11).

Por otra parte, las necesidades pueden dividirse en materiales (o dependientes mayoritariamente de las condiciones económicas) y no materiales. Las primeras incluyen: nutrición, salud, educación, vestuario y transporte, entre otras. Las segundas incluyen: afecto, autoestima, participación, creación, identidad y libertad, entre otras. Aun cuando los estudios sobre el tema destacan la importancia de las necesidades no materiales, generalmente se prescinde de ellas al operacionalizar la pobreza, debido a la dificultad de definirlas y cuantificarlas (Irarrázaval, 1989) y a que tradicionalmente estas necesidades son satisfechas al interior del hogar, ámbito "íntimo" en el cual tienen poco impacto las intervenciones públicas. Sin embargo, los factores no materiales son extremadamente relevantes y junto a los materiales forman un todo indisoluble.

2. Principales enfoques de la pobreza

€J Enfoque absoluto, basado en la dimensión biológica1

Refiere a los hogares que no pueden satisfacer las necesidades alimentarias miminimas para subsistir, cualquiera sea el contexto social en que viven. Este enfoque apunta al núcleo irreductible de la pobreza. Para medir la pobreza desde una perspectiva más integral, el enfoque absoluto no incluye sólo las necesidades alimentarias, sino también las restantes

necesidades humanas materiales consideradas básicas.

Aunque es considerado la manera más "objetiva" de medir pobreza, tiene limitaciones como la variabilidad de estos requerimientos y la dificultad de traducirlos en bienes concretos, que hacen que "todos los procedimientos usados en la definición de pobreza como nivel de subsistencia puedan ser razonablemente cuestionados" (Towsend, 1974, pág. 7 1).

El enfoque absoluto se basa en el ingreso de los hogares, como indicador de su capacidad de satisfacer sus necesidades. A partir de este enfoque se definen como indigentes a los hogares que no tienen el ingreso suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias de sus miembros y, como pobres, a aquellos hogares cuyo ingreso no permite satisfacer el conjunto de las necesidades básicas.

€J Enfoque de necesidades básicas - Calidad de vida

Definición similar al enfoque biológico, pero que se basa en otras dimensiones como las condiciones y equipamiento de la vivienda, disposición de servicios sanitarios, educación y salud, que son indicadores del nivel o calidad material de vida de las personas. Estas dimensiones son factores concomitantes a la pobreza (Irarrázaval, 1989, pág. 27) pues determina la calidad de vida de la población y representan una inversión en capital humano (desarrollo de posibilidades para superar la condición de pobreza).

La noción de necesidades básicas, niveles de satisfacción y satisfactores cambia históricamente, por tanto es necesario revisarlos. Así, en la actualidad se estudian nuevas

dimensiones como el vivir en un lugar libre de contaminación o el tener acceso a la cultura y recreación.

Algunos ejemplos de la aplicación de este enfoque son: "Indice de calidad material de vida", desarrollado por UNICEF, "Mapa de extrema pobreza" construido en Chile por ODEPLAN y el Instituto de Economia de la Universidad Católica de Chile.

Este enfoque puede complementar al enfoque biológico y, en algunos casos, se los ha integrado, por ejemplo, en el Método Integrado de Medición de la Pobreza (Katzman, 1989, págs. 141-152).

Cl Enfoque de privación relativa

Basado en ciertas condiciones objetivas para distinguir cuando una persona posee menos que otras de cierto atributo considerado como normal en una sociedad, sea bienestar, oportunidades, respeto, etc. Para determinar en qué consistirá la privación es importante "definir el estilo de vida generalmente compartido y aprobado en una sociedad, y evaluar si hay un límite por debajo del cual las personas se encuentran en dificultad para compartir las actividades, costumbres y estándares de vida de una sociedad7' (Wedderburn, 1974, pág. 4). Ello hace referencia a la organización política y prácticas sociales predominantes, que generan expectativas en las personas acerca de los que es justo o injusto, de lo que se considerará como un derecho universal y, por tanto, de lo que puede exigir. Este enfoque es difícilmente operacionalizable, sin embargo, revela la imposibilidad de comprender la situación de pobreza con prescindencia del contexto social en que existe. En este sentido, representa un aporte complementario al enfoque absoluto.

O Enfoque de juicio de valor

Define la pobreza como una situación éticamente deplorable y cuya eliminación es un imperativo moral de la sociedad. Este enfoque ha sido desarrollado principalmente por la Iglesia Católica, a través de la Doctrina Social.

Cl Enfoque de consenso social

Define la pobreza preguntándole a los propios ciudadanos cuál es el nivel en que las personas comienzan a ser pobres o, alternativamente, desde qué nivel las personas pueden considerar satisfechas sus necesidades.

Aunque ambos enfoques -juicio de valor y de consenso social- son un aporte, pues integran las percepciones de la ciudadanía y una referencia a las pautas valóricas basadas en la noción de dignidad humana, no son legítimos como definiciones de pobreza. El fundamento de esta la definición de pobreza deben ser estándares objetivos, y no prescripciones éticas o el consenso obtenido a partir de percepciones subjetivas.

D Enfoque de política

Los estándares de la pobreza pueden estar basados en los objetivos, capacidades o intereses de las políticas públicas, en cuanto ésta "refleja un equilibrio entre los deseos y las posibilidades de la comunidad" (U. S. President 'S Cornmission on Income Maintenance, 1969, pág. 8). Pero las políticas son una función de la organización de poder de Ia sociedad y de las factibilidades prácticas del aparato público, lo que no puede convertirse en determinantes de la noción de pobreza.

3. Pobreza y dinámicas sociales

Los enfoques presentados son tipos puros que no agotan las posibles comprensiones del fenómeno de la pobreza y mucho menos agotan la complejidad del fenómeno. A pesar de sus diferencias, todos ellos comprenden la pobreza como una situación caracterizada por la carencia, la contraparte negativa de una situación 'normal' o 'deseable'.

En la actualidad existe consenso en el mundo entero acerca del uso del enfoque biológico (en algunos casos en complementariedad con el enfoque de necesidades básicas - calidad de vida) para definir la pobreza, pues éste provee criterios absolutos cuantificables, que permiten hacer seguimientos a través del tiempo y realizar comparaciones entre países.

La operacionalización de la pobreza incluye dos ejercicios sucesivos: la identificación de cierto universo relevante -quienes están debajo del estándar previamente determinado- y la agregación de las características del conjunto de

Cuadro 1

ENFOQUES DE LA POBREZA Y CRITERIO O ESTANDAR PREDOMINANTE EN CADA UNO

en una medida global de pobreza, que permitirá determinar la cantidad de pobres de cada sociedad y la proporción de pobres respecto de la población total (tasa de incidencia de la pobreza).

Los criterios absolutos para definir la pobreza no son estáticos en el tiempo, sino que cambian según los estándares sociales vigentes. Por ejemplo, la educación básica es una exigencia universal en la sociedad actual, cuando hace cien años no lo era. Al mismo tiempo, la pobreza absoluta se relaciona con la dimensión ética, con las percepciones acerca de los justo y de lo digno de la comunidad, pues éstas definen en alguna medida cuáles serán los umbrales mínimos de pobreza aceptables.

Así, por ejemplo, la canasta nutricional básica incluye no sólo requerimientos calóricos, sino que discrimina entre alimentos aceptables y otros cuyo consumo se considera indigno para los seres humanos. Por ello, los enfoques de la deprivación relativa, de juicios de valor, y de consenso social -aun cuando no representan formas legítimas de definir y cuantificar la pobreza- no son analíticamente irrelevantes sino que están de algún modo implícitos en el enfoque absoluto de la pobreza.

Aun cuando en términos operacionales la pobreza se defina a partir de un estándar absoluto, a través del cual se identifica a un conglomerado de personas, el análisis de la pobreza no se puede reducir a las condiciones de vida del conglomerado pobre. A partir de las

Juicio de valor

Consenso social

Políticas

operaciones metodológicas de identificación y de agregación la operacionalización de la pobreza permite describir una categoría sin referencia a las dinámicas sociales que la producen y reproducen. De este modo, la gran ventaja metodológica de la noción de pobreza -un estándar absoluto que permita calcular la incidencia del fenómeno en la sociedad- se transforma al mismo tiempo en el origen de sus limitaciones, al no incluir en la noción de pobreza los fenómenos que la producen y reproducen.

La pobreza no es solamente una situación de carencia, de insatisfacción de necesidades, sino que es fundamentalmente el resultado de las dinámicas sociales, de los procesos relacionales entre los diferentes actores e instituciones sociales que se desarrollan en el ámbito económico, en la toma de decisiones políticas, en las dinámicas familiares, en los estilos de socialización, las decisiones estatales, etc. Esta dimensión de la pobreza -en cuanto proceso dinámico- no se considera como un factor constitutivo en las tradicionales mediciones y estrategias de intervención para superarla.

Sin embargo, algunos expertos en el tema de la pobreza han entregado claves interpretativas que permiten comprender de qué modo las dinámicas sociales inciden en la pobreza. Amartya Sen -uno de los principales exponentes del enfoque biológico- postula el concepto de titularidades (Sen, 1967): las titularidades de una persona son el conjunto de bienes de los que

Criterios éticos Opiniones de la ciudadanía acerca de nivel mínimo de satisfacción de necesidades Capacidad y prioridades de agentes públicos

puede disponer, manejar e intercambiar de acuerdo a las normas legales y sociales de legitimidad. En una sociedad de mercado existen cuatro tipos de titularidades: de mercado, se obtienen a través del intercambio; productivas, derivadas de la producción; de la fuerza de trabajo propia (y, por ende, de las titularidades mercantiles y productivas relacionadas con ella), y derivadas de herencias y transferencias. Todas las titularidades son una relación entre las personas y los bienes que depende del contexto cultural, normativo e institucional y no sólo de la existencia de dichos bienes.

A partir del enfoque de titularidades, Sen define como pobres a aquellas personas que no tienen suficientes titularidades o capacidad de intercambiarlas para satisfacer sus necesidades básicas, en una sociedad determinada. Factores como la desinformación, las restricciones legales, las discriminaciones, las restricciones impuestas por determinados grupos de poder en sociedades donde el poder está muy concentrado, o la injerencia de determinados patrones culturales hace que las personas accedan diferencialmente a las titularidades.

Así, por ejemplo, el que en Chile, a un mismo nivel educacional las mujeres reciban salarios por hora 18.3 % inferiores a los de los hombres (MIDEPLAN-UNICEF, 1993) significa que la población laboral femenina tendrá, en promedio, menores titularidades por fuerza de trabajo (y por tanto menores titularidades de intercambio), debido en gran medida a factores culturales e institucionales y no al valor mismo su trabajo.

Desde una perspectiva distinta, Peter Towsend -exponente del enfoque de la privación relativa- enfatiza la dimensión social de todas las necesidades humanas. Plantea que como miembros de una sociedad, las personas tienen necesidades que sólo pueden ser definidas en virtud de las costumbres, normas y estándares de vida vigentes: "las necesidades básicas no son rígidas, constantemente están siendo cambiadas y aumentadas conforme ocurren cambios en la sociedad y en sus productos" (Towsend, 1979, pág. 17-18).

Según Towsend, la capacidad de satisfacer necesidades no depende sólo del nivel de ingresos, sino de la habilidad individual o colectiva para transformar recursos en satisfactores (que incluye factores como el modo local de integración social, existencia de instituciones de intercambio, etc.) . Aunque el ingreso determina significativamente la incapacidad de satisfacer necesidades (es decir, la pobreza) no existe un continuo de carencias según el ranking de ingreso.

Por el contrario, debajo de un determinado umbral de ingresos la deprivación tiende a acelerarse, intensificarse o multiplicarse desproporcionadamente. Es como si la gente luchara por mantener los patrones socialmente aceptados de vida, por cumplir de algún modo lo que se espera de ellos, aunque su ingreso se reduzca (por ejemplo, economizan en artículos suntuarios, pero siguen enviando a los niños a la escuela, reuniéndose con sus amistades, etc.), pero un vez que el ingreso se reduce más allá de cierto límite "se retiran de satisfacer ciertas obligaciones, asociaciones y costumbres sociales bien establecidas" y se marginan de la vida social. Los factores que explican este fenómeno se encuentran en las dinámicas sociales y a las expectativas que las personas van generando, y no puramente en las reducciones absolutas de los montos del ingreso.

Desde perspectivas diferentes ambos autores aluden a la necesidad de evaluar la situación de pobreza relacionando la disposición de ingreso (o bienes y servicios materiales) con los mecanismos sociales que subyacen la capacidad de integración de las personas a las dinámicas sociales.

4. Desigualdad social

Un concepto muy asociado al de pobreza es el de desigualdad que apunta a las diferencias materiales y de posición relativa entre los diferentes grupos sociales y alude a un criterio social para determinar cuáles son las diferencias aceptables entre quienes tienen más y quienes tienen menos. La desigualdad se asocia principalmente a la distribución del ingreso y

Gráfico 1

EVOLUCION TASA DEDESEMPLEO PAISFS DESARROWOS SELECCIONADOS

Años --- - -- -- - -. - - -- - -- --

1 Alemania Francia Ingíaterra 0 España Suecia EEUU

también se ha estudiado en otros ámbitos -referidos a las oportunidades de las personas- principalmente educación y salud.

Aunque la desigualdad puede tener incidencia significativa en la prevalencia de la pobreza (Altimir, 1994) desigualdad y pobreza son nociones diferente^.^ El análisis de la desigualdad complementa al de pobreza, pues sitúa a los pobres en un esquema jerárquico de participación de la riqueza social, y evidencia cuál es su situación en relación a la de los demás sectores de la sociedad. Sin embargo, el enfoque de la desigualdad, al igual que la pobreza, es la descripción de una situación que es resultado de determinados procesos y relaciones sociales, pero no explora en qué consisten dichas dinámicas.

C. Exclusión social: Una nueva perspectiva

Aun cuando tienen una enorme potencia analítica y operacional, los enfoques de pobreza y desigualdad parecen ser insuficientes para dar cuenta de nuevos fenómenos y problemas sociales contemporáneos, especialmente en los países desarrollados. En este contexto han

surgido nuevas perspectivas interpretativas que intentan complementar y ampliar los tradicionales enfoques de pobreza y desigualdad.

1 . Contexto: La problemática social en los países desarrollados

En los países desarrollados -principalmente Europa y Estados Unidos- caracterizados por la industrialización acabada, por sistemas universales de bienestar de amplia cobertura y por regímenes democráticos consolidados, la pobreza se entiende como una excepción, una situación anómala y ocasionada más bien por crisis temporales que pueden ser superadas.

Sin embargo, desde los años 70, los países desarrollados han experimentado dos procesos sociales paralelos: por una parte, el "crecimiento económico sin empleo" (en gran medida consecuencia de la reestructuración económica y productiva y de la velocidad del avance tecnológico en el trabajo) y, por otra, el colapso de los sistemas estatales de bienestar.

El crecimiento sin empleo ha generado tasas de desempleo altas y prolongadas (véase el gráfico 1) y creciente precarización del empleo.

Por otra parte, los modelos de Estado Bienestar desarrollados en Europa en la postguerra para proveer universalmente a la población de ciertos bienes y servicios considerados como básicos, y para asegurar sus condiciones de vida, son progresivamente incapaces de cumplir dicha misión.

Debido a una crisis financiera y de rentabilidad, el Estado Bienestar ya no puede satisfacer las demandas de la ciudadanía. Con ello, una creciente proporción de ciudadanos comienza a quedar fuera de las redes -otrora universales- de provisión de servicios como la salud, educación, vivienda y seguridad social. Ambos fenómenos se relacionan con el aumento de la pobreza (por ejemplo, en Estados Unidos4 la pobreza aumentó de un 13 3 % en 1991 a un 14.4% en 1993 (U.S. Bureau of the Census, 1993) a pesar de que el PIB per cápita aumentó de U$$21 644 a U$$ 22 575 (FMI, 1994)) pero incluyen dimensiones que trascienden el tradicional concepto de pobreza, y que han dado origen a nuevos conceptos explicativos, como el de nueva pobreza. Los 'nuevos pobres' son aquellas personas incapaces de adaptarse a los requerimientos laborales -debido a la reestructuración económica y a los avances tecnológicos- y por tanto son marginadas del mercado de trabajo por largos períodos o pueden acceder solamente a través de diferentes formas de subempleo. La marginación del mercado laboral conduce al deterioro en el acceso a servicios públicos y a diferentes instituciones sociales.

Otro concepto que ha surgido en este contexto es el de underclass (subclase) que refiere a la emergencia de un sector que está fuera del esquema de clases sociales, pues no tienen relación con el sistema económico.

Si se entiende clase social como un conjunto de roles definidos según el poder económico que las personas tienen a través de la relación con el proceso de producción, distribución e intercambio, y si se acepta que los roles ocupacionales son los más importantes en este contexto, la underclass sería aquel sector de la población permanentemente incapaz de participar en el mercado de trabajo. El surgimiento de la

underclass estaría influido por la desindustrialización, la insuficiencia de las políticas públicas y la creciente polarización ocupacional (Buck, 1991 y 1992). Aunque ambos conceptos refieren primariamente a la dimensión económica (especialmente al mercado de trabajo) se relacionan con otros fenómenos, como la desarticulación de la estructura familiar, la segregación y estigmatización, la frustración y descenso en la autoestima de los individuos, entre otros.5 Al respecto, algunos autores sugieren que debido principalmente a la marginación permanente de la fuerza de trabajo, algunas familias son marginados o se automarginan de la mayoría de los beneficios no sólo materiales sino también simbólicos de la sociedad (Dahrendorf, 1987), lo que produce una situación difícilmente superable a través de las iniciativas de los propios actores.

Los conceptos de nueva pobreza y subclase son expresión de una nueva perspectiva de análisis de las problemáticas sociales, una perspectiva que busca relacionar el acceso a los mercados, el desempleo, la ciudadanía, la pobreza y la desigualdad, en un marco analítico común. Dicha perspectiva es lo que entenderemos por exclusión social.

2. El concepto de excZusión social

La noción de exclusión social comenzó a ser usada en Francia durante los años 70, para designar a todos los grupos que estaban fuera del sistema de seguridad estatal y que eran considerados "problemas sociales", como los impedidos, las personas con problemas psiquiátricos, suicidas, drogadictos, hogares desintegrados, etc.

Posteriormente esta versión estigmatizante evolucionó y comenzó a apuntar a fenómenos como el desempleo prolongado, especialmente de trabajadores poco calificados y migrantes, la dificultad de ingresar al mercado de trabajo (en este sentido la noción de exclusión intersecta e incluye las nociones de underclass y 'nueva pobreza'), el aumento de personas que viven solas y aisladas, y de quienes no tienen vivienda, la descomposición de instituciones básicas

-particularmente la familia, que crecían en los países desarrollados.

La exclusión social integra estos fenómenos y refiere a una nueva y extrema forma de diferenciación, que ya no puede entenderse a partir de la tradicional distinción "arriba-abajo", sino como una radical dicotomía en términos "dentro-fuera" . La exclusión alude a procesos a través de los cuales algunas personas no sólo poseen menos, sino que son crecientemente incapaces de acceso a los diferentes ámbitos de la vida social. No es, por tanto, solamente un problema de desigualdad, ni de pobreza, sino una fenómeno basado en la desintegración ~ o c i a l : ~ las sociedades contemporáneas son crecientemente incapaces de integrar a todos sus miembros, particularmente en el sistema económico y en los beneficios públicos básicos, pero también en las instituciones y organizaciones formales y en las diversas redes de interacción social.

El proceso de exclusión implica siempre y necesariamente a una ruptura de la integración social. La integración, en términos generales, refiere a los modos de articulación de los componentes de la sociedad que la constituyen como un universo de sentido unitario y total. La integración, por tanto, alude no sólo a los aspectos materiales sino que incluye también la dimensión simbólica.

En este sentido, la exclusión implica un proceso de dualización en términos materiales y simbólicos, es decir, de ruptura progresiva de los lazos entre algunos actores y el sistema social, que hace cada vez más difícil la reincorporación de dichos actores.

Desde esta perspectiva, los fenómenos de pobreza y exclusión no son analogables, pues presentan fundamentos diferentes: en cuanto la pobreza implica la insatisfacción de ciertas necesidades básicas, es decir, identifica una condición de vida de privación de acuerdo a lo que se considera necesario para el ser humano y de acuerdo a los patrones vigentes en la sociedad en que ese ser humano vive, la exclusión no remite principalmente al individuo, sino que es un fenómeno fundamentalmente social, que indica la imposibilidad de la sociedad para

integrar a todas las personas y, por lo tanto, la existencia de un conglomerado que, material y simbólicamente, está 'fuera'.

De este modo, puede existir exclusión sin que exista pobreza, en sociedades donde algunos sectores son discriminados de la participación política, o del reconocimiento igualitario, lo que representaría una situación de exclusión, aun cuando dichos sectores satisfagan sus necesida- des básicas. Sin embargo, los estudios realiza- dos a la fecha (principalmente por la Comunidad Europea) han enfatizado la dimensión económica del fenómeno, como aspecto más visible y como factor causal del proceso de exclusión (CEC, 1994a y l994b).

3. Análisis comparativo de pobreza y exclusión

A través de un cuadro comparativo se analizarán los aportes específicos que el enfoque de exclusión puede hacer a la comprensión de las problemáticas sociales y al enfoque tradicio- nal de la pobreza.

El cuadro 2 permite comparar las nociones de pobreza y exclusión a través de cuatro dicoto- mías básicas.

a) En cuanto el enfoque de la pobreza enfatiza los aspectos económicos, el enfoque de la exclusión presenta una perspectiva multidimensional.

La pobreza se asocia a la insatisfacción de necesidades materiales, que dependen de la situación económica de las familias. Aun cuando se relaciona con factores extra-económicos, como la participación en organizaciones, en el mercado de trabajo, el nivel de autoestima, estilos de socialización, adscripción a pautas culturales, etc., estos factores se asocian con la pobreza con posterioridad a la identificación del grupo pobre, es decir, como factores relaciona- dos, mas no constitutivos de la situación de pobreza.

El enfoque de la exclusión es una perspectiva multidimensional que centra su atención en los distintos ámbitos de la vida social.

Cuadro 2

ANALISIS COMPARATIVO DE LOS ENFOQUES DE POBREZA Y EXCLUSION

1 Pobreza Exclusión

A. Enfasis en aspectos económicos (tenerlno tener) B. Enfoque situacional (situación resultante)

a Ambito económico: refiere a los mecanismos que impiden a las personas participar en sistemas productivos e intercambios económicos: recursos físicos, recursos financieros, conocimientos y capacidades humanas. En este contexto, el mercado de trabajo y las características del empleo tienen gran relevancia, pues es el empleo la principal fuente de ingresos económicos de las personas (según una encuesta de empleo del PET, en Santiago, a junio de 1993 el ingreso por trabajo permanente más trabajos ocasionales representaba el 86.6% de los ingresos de los hogares del quintil 1, y el 90.3 % de los ingresos de 10s hogares del quintil 5) (PET, 1995). a Ambito jm'dico-político: vinculado a la ciudadanía, se refiere al acceso a derechos de tres tipos: derechos civiles: garantías básicas de protección a la vida, igualdad y acceso a la justicia; derechospolíticos: acceso a la participa- ción en la toma de decisiones de la sociedad y derechos sociales: garantía de acceso universal a bienes y servicios sociales básicos (general- mente salud, educación y vivienda) pues éstos son el fundamento de la igualdad de oportunida- des. a Ambito sociocultural: refiere a la participa- ción de las personas en redes sociales primarias, en las instituciones y organizaciones y a la adscripción a las principales pautas normativas y orientaciones valóricas de la sociedad.

De este modo, el enfoque de la exclusión implica centrar la atención en la interrelación y vínculos entre estas tres dimensiones y entender la situación de las personas en este contexto complejo y dinámico. La exclusión, en este sentido, no queda definida por un límite fijo de

I Perspectiva integral y multidimensional Enfasis en procesos y actores específicos

- -

C . No incluye dimensión relaciona1 D. "HomogeneizaciÓn" del universo pobre

participación en cada uno de los ámbitos de la vida social, sino como una frontera imprecisa de situaciones de vulnerabilidad, que se potencian mutuamente. La multidimensionalidad del enfoque revela no sólo la interrelación entre las diferentes dimensiones del fenómeno, sino también la incongruencia que puede existir entre ellos, la necesidad de incluir la dimensión simbólica y la preeminencia del ámbito territo- rial en el análisis.

Respecto de la integración entre dimensiones, el enfoque de la exclusión implicará, por ejemplo, investigar de qué modo factores como la pérdida del empleo conducen no sólo a la carencia de ingresos (aun cuando éste sea su efecto más directo y visible) sino que implica también la marginación de ciertas instituciones sociales propias del mundo del trabajo (básica- mente, organizaciones sindicales), deterioro o imposibilidad de acceso a los sistemas de seguridad o de salud garantizados sólo a los asalariados, a transformaciones de ciertas pautas valóricas del individuo desempleado, a la pérdida de los núcleos de referencia y socializa- ción básicos, etc. Estos factores, que aluden a los distintos ámbitos de la vida social conforman una confluencia y activación mutua y progresiva de fenómenos de exclusión que no puede ser entendida como un agregado de situaciones particulares. La exclusión no es una situación absoluta sino esencialmente gradual, y la interrelación entre dimensiones es lo que determina el grado con que afectará a la población. Ello refiere a casos como los de algunos países en desarrollo, en que la población rural más desposeída no puede acceder al

Enfasis en relaciones entre actores Enfasis en heterogeneidad y especificidad de situaciones

sistema de crédito pues no cumple los requisitos legales para ello, o en países desarrollados, donde los 'homeless' no pueden tener acceso a beneficios públicos, debido a que no pueden declarar un domicilio estable donde recibir la ayuda estatal. Estos ejemplos demuestran la importancia de la relación entre los distintos ámbitos de la exclusión, así como la existencia de mecanismos que la reproducen.

La multidimensionalidad del enfoque remite también a la 'incongruencia' entre las diferentes dimensiones de la vida social. Ciertos procesos de inclusión en un ámbito son exclusionarios en otros, o inclusiones de mediano y corto plazo pueden convertirse en factores de exclusión permanente o transmitidos intergeneracionalmen- te. Por ejemplo, la integración temprana al mercado de trabajo genera imposibilidad de adquirir mayor educación y capacitación que permita acceder a un empleo mejor remunerado, la participación en el mercado de trabajo por una jornada muy extensa (generalmente debido a salarios muy bajos) dificulta la participación del trabajador en redes de interacción social primarias, la integración a ciertas organizaciones políticas (instituciones que actúan como núcleos de referencia y fuentes de relaciones primarias) puede generar dificultades de integración laboral en empresas opuestas a dicha tendencia política, etc. Situaciones de este tipo obligan a realizar un análisis que incluya la dimensión temporal, centrado en la interrelación de las diferentes dimensiones a través del tiempo y en contextos sociales altamente variables.

Por otra parte, los procesos de integración en los diferentes ámbitos no son necesariamente congruentes y pueden desarrollarse en forma parcial y contradictoria: así, en algunos países del sudeste asiático coexisten restricciones para ejercer derechos políticos con oportunidades de acceso al mercado de trabajo muy extendidas. Por ello es necesario estudiar las particularidades de cada sociedad concreta para detectar el patrón de exclusión predominante.

Asimismo, la multidimensionalidad del enfoque implica reconocer también que los procesos que conducen a la exclusión alude tanto a la dimensión material como a la dimensión

simbólica, es decir, a los sistemas de representa- ción y autorepresentación social de las personas, que conducen al no reconocimiento, al rechazo y a la estigmatización de algunos grupos que son crecientemente definidos como diferentes.

A partir de la dimensión simbólica es posible integrar al análisis de la exclusión factores como el género, la edad, la pertenencia a una etnia particular, y cualquier otro factor que implique la negación del otro en su calidad de 'igualYy7 en el sentido de titular de los mismos derechos, oportunidades y beneficios sociales que el resto.

Finalmente, la exclusión entendida como un proceso multidimensional remite al ámbito territorial. En un mundo organizado territorial- mente las distancias físicas, situaciones de aislamiento, dificultades de acceso a ciertas localidades constituyen factores determinantes de las posibilidades de inclusión de grupos humanos y determinan la posibilidad de participar plenamente en cada una de las dimensiones de la vida social. La referencia a distancias trascien- de la dimensión física e incluyen - crecientemente- los mecanismos comunicaciona- les que permiten la interconexión, información y toma de decisiones aonjuntas sin necesidad de la mutua presencia de los actores sociales. Esto es especialmente relevante en la situación latinoamericana, caracterizada por la insuficien- cia y precariedad de vías de interacción (físicas y comunicacionales) que dejan literalmente 'fuera' de los procesos sociales a un número significativo (y claramente determinado) de la población.

b) En cuanto el enfoque de pobreza apunta a una situación resultante, el enfoque de la exclusión se centra en mecanismos, procesos y actores específicos.

La definición de pobreza apunta principal- mente a las características de la situación que viven algunas personas, pero no profundiza en los procesos que generan y reproducen dicha situación.

El enfoque de la exclusión, en tanto, centra su foco de atención en los diferentes mecanismos y procesos que conducen a las situaciones de

exclusión, así como de los actores sociales involucrados en ellos. Por actores sociales se entienden en este contexto no solamente los individuos, sino las asociaciones informales, las instituciones formales, y las grandes organizacio- nes que regulan la vida social, así como el marco normativo de dicha operación. A través de sus relaciones, los diversos tipos de actores generan dinámicas de inclusión y de exclusión, de manera voluntaria o de modo inconsciente.

En este sentido, el enfoque de la exclusión implica, por ejemplo, detectar cómo al determi- nar sus prioridades y grupos objetivo el Estado incluye a quienes designa como beneficiarios y excluye el mismo tiempo a otros actores sociales. Incluso, el mismo proceso de focali- zación estatal (destinado a promover la inserción de cierto grupo específico) contenga pautas segregatorias que excluyan aun más a dicho grupo-

Asimismo, el centrarse en las dinámicas entre actores sociales permite entender cómo ciertos grupos laborales, una vez que han accedido a algún beneficio social, pueden presionar para impedir que otros también accedan; cómo ciertas instituciones educacionales marginan a las personas que no comparten su credo religioso o que tienen una estructura familiar "no deseada" (hijos de parejas separadas o de madres solte- ras); cómo algunos sistemas políticos excluyen a sus adversarios de la participación en la vida social, de las fuentes de trabajo, o cómo las organizaciones empresariales contribuyen a la exclusión permanente de algunas personas del mercado de trabajo, debido a su reticencia a contratar a quienes han estado desempleados por períodos prolongados.

Desde la perspectiva de los actores sociales es posible distinguir el fenómeno de la autoexclu- sión: aquellos mecanismos a través de los cuales las personas se marginan (generalmente de modo involuntario) de algún ámbito de la vida social, potenciando muy probablemente su marginación de otros. Así, por ejemplo, quien tras repetidos y frustrados intentos por ingresar al mercado laboral no obtiene un empleo, puede optar por permanecer en el hogar. Con ello también se margina de los contactos interpersonales propios

del mundo del trabajo, y de la participación en organizaciones laborales. Al mismo tiempo, si una persona que se dedica prolongadamente a buscar empleo puede alejarse de las relaciones interpersonales primarias, lo que lo aísla de los sistemas informales de comunicación e informa- ción y le hace más difícil el encontrar un empleo.

Una referencia a los actores implica también analizar los fenómenos propios de las distintas etapas del ciclo de vida de los individuos, diferenciando en las posibles fuentes de exclu- sión que afectan a jóvenes, adultos, adultos mayores, etc. y como éstas se potencian entre sí.

c) En cuanto el enfoque de pobreza no incluye la dimensión relacional, el enfoque de exclusión enfatiza las relaciones entre actores.

La noción de pobreza alude a criterios absolutos de satisfacción de necesidades y carencias básicas, y relativos, de comparación de la situación del conglomerado pobre con lo que se considera norma1 en una sociedad. La desigualdad, en tanto, alude a la distribución de ingresos y otros recursos. Aun complementando las dimensiones absoluta, relativa y distribucio- nal, la tematización de las problemáticas queda reducida a factores estructurales o lo que se ha denominado 'macrofenómenos' (Ultee, 1995) que no refieren a las relaciones entre los diferentes actores que las subyacen.

El enfoque de la exclusión pone su foco en la dimensión relacional, es decir, las dinámicas de interacción e intercambio entre los distintos actores y el modo en que ellas determinan patrones de inclusión y exclusión.

En las sociedades existen diferentes tipos de relación entre sus miembros: las relaciones funcionales, basadas principalmente en los intercambios mercantiles; las relaciones de coerción, caracterizadas por confrontaciones entre agentes con grados de poder e intereses diferentes y la imposición de poder como mecanismo de toma de decisiones; la concerta- ción, o búsqueda de acuerdos en base a estrate- gias cooperativas y a la participación de todos

los involucrados en términos de relativa igualdad y en pos de un objetivo concebido como común o superior. Los tipos de relación social impe- rantes definen el patrón de la exclusión y dinámicas que lo caracterizarán.

Así, por ejemplo, si los procesos sociales de toma de decisiones se basan en la imposición coercitiva de poder de aquellos que tiene mayor poder relativo, ello redundará en la marginación permanente de quienes tiene menor poder. En tanto, en un sistema basado en la concertación habrá más equilibrio, los grupos menos podero- sos no estarán completamente marginados de la toma de decisiones y podrán integrarse a través de estrategias de negociación y de acuerdo. Si socialmente predomina un modelo de relaciones puramente funcionales -basadas principalmente en el mercado- ello ocasionará la exclusión de quienes tienen desventajas relativas para la inserción funcional (los discapacitados, los ancianos, quienes tiene escasas cualificaciones laborales, etc.).

Aun cuando estos tipos de relación aparecen escasamente en forma pura en la realidad social, y más bien son rasgos constitutivos de las dinámicas relacionales y de toma de decisión, es necesario detectar qué tipo predomina en cada situación particular y cuáles son sus causas históricas y contingentes. De este modo se podrá definir (e intervenir en) el patrón de exclusión predominante.

d) En cuanto el enfoque de pobreza agrega situaciones diversas en una categoría determinada, el enfoque de la exclusión enfatiza la heterogeneidad y especificidad de las situaciones.

Por motivos operacionales obvios, la medición de la pobreza tiende a homogeneizar (en términos meteorológicos) las diversas situaciones que viven los pobres, al agregarlos en una categoría única.

Sin embargo, las situaciones carenciales de los individuos tienen causas muy complejas y diversas. Los procesos que conducen a la deprivación no son unívocos ni monocausales, sino que están determinados por las

características específicas de los actores, por el marco institucional y por el contexto socioeconómico, entre otros. Así, por ejemplo, la situación de pobreza de las mujeres jefas de hogar difiere radicalmente de la de los adultos mayores inactivos o de los asalariados en sectores productivos que ya no resultan económicamente viables.

Del mismo modo, los procesos que conducen a la deprivación son muy específicos e incluso pueden ser divergentes entre sí. Ejemplos como los de situaciones divergentes en distintos países latinoamericanos, en algunos de los cuales la informalización del empleo va asociada a aumento de la pobreza y otros, el empleo informal se convierte en un mecanismo de integración al sistema económico a través de pautas no tradicionales, y en una estrategia eficaz de superación de la pobreza, demuestran que no existen patrones unívocos que puedan aplicarse al análisis de la multiplicidad de situaciones de deprivación. Ello tiene especial relevancia en el actual contexto chileno, en que las situaciones de pobreza y marginalidad son crecientemente heterogéneas y específicas.

En este contexto el enfoque de la exclusión -cuyo centro son precisamente los procesos y mecanismos específico que generan la imposibilidad de acceso a bienes, derechos u oportunidades de las personas- puede representar un gran aporte a la comprensión de la heterogeneidad de la pobreza y puede señalar criterios para avanzar hacia la integralidad y multisectorialidad de las intervenciones contra al pobreza.

4 . Utilidad del enfoque de exclusión: j es posible su exportación?

Según se ha planteado, el enfoque de la exclusión permite entender la pobreza, así como otras problemáticas sociales desde una perspectiva amplia e integral. Sin embargo, no se puede olvidar que dicho enfoque surgió para dar cuenta de problemáticas propias de los países desarrollados (particularmente de Europa), y su aplicación contextos como el latinoamericano puede presentar limitaciones.

Latinoamérica, a diferencia de Europa, nunca se ha entendido a sí misma en términos de integración, sino por el contrario, se ha asumido como una sociedad estructuralmente desintegrada en los distintos ámbitos de la vida social.

En el aspecto económico la situación latinoamericana se ha caracterizado por la desigualdad de ingresos y de acceso a bienes y servicios y por la desintegración de la estructura económica, la baja productividad del trabajo y la vulnerabilidad laboral.

En la dimensión política, latinoamérica se ha caracterizado por la fragilidad del sistema político, por ciclos de autoritarismo y por la incapacidad de integrar a todas las personas en cuanto ciudadanos.

En cuanto a la protección y seguridad universal de las personas, las sociedades latinoamericanas se han caracterizado por la inexistencia de sistemas de beneficio universales, como es el caso del Estado Bienestar. Aunque desde comienzos del siglo XX ha existido una preocupación constante de los Estados por la "cuestión social" y no se pueden negar los importantes logros del aparato público, por ejemplo, la extensión de la educación en Chile en la década de los 40, no se ha impuesto en latinoamérica un sistema capaz de garantizar el acceso a los derechos sociales de la ciudadanía.

Respecto del ámbito cultural, en latinoamérica se habla de una "cultura de la pobreza" (Lewis, 1959) compuesta por ciertas pautas conductuales, expectativas y valores que difieren radicalmente de la cultura de los no pobres. Los pobres serían personas basadas en la oralidad, con débil estructura del yo, identificación social confusa, orientación hacia el presente y capacidad reducida de control de los impulsos; y la "cultura de la pobreza" se caracterizaría por la escasa participación efectiva de los pobres en las instituciones y su no identificación con la tradición cultural de la sociedad.

De este modo, según plantea el sociólogo francés Alain Touraine, en cuanto las sociedades industriales se han pensado siempre como sociedades integradas de producción (basadas en la simple oposición trabajo-desempleo), las

sociedades latinoamericanas se han entendido a sí mismas a partir de su integración marginal e internamente desigual al mercado y al sistema mundial.

Por ende "(en Latinoamérica) siempre se ha opuesto un sector in a un sector out" (Touraine, 1992, pág. 167). En este contexto, la pobreza no se entiende como un fenómeno nuevo, marginal ni incidental sino que parece estructuraimente relacionado al funcionamiento del sistema económico y social y es parte del patrón de integración dependiente y periférico de la región al sistema global de división social del trabajo.

D. La exclusión en un contexto global. Aplicabilidad del enfoque a la realidad

chilena

1. Globalización y exclusión

Las distintas interpretaciones acerca de la situación de desintegración económica y social de latinoarnérica -que dieron origen a potentes elaboraciones como la Teoría de la Dependencia y Teoría de la Marginalidad- tuvieron gran vigencia en América Latina durante las décadas de los 60 y 70 y dieron origen a estrategias masivas de intervención social. Sin embargo, en el contexto actual dichas interpretaciones parecen insuficientes para dar cuenta de los fenómenos que caracterizan a la sociedad latinoamericana y que sólo se pueden interpretar desde una perspectiva mundial global.

En efecto, lo que define a las sociedades contemporáneas es un proceso de creciente globalización en las distintos ámbitos de la vida social y que se expresa en la expansión universal de los mercados, de las comunicaciones, de la ciencia y la tecnología, de las estructuras políticas y las pautas culturales, entre otros. Estos procesos permiten hablar de una "sociedad global" que integra a todas las regiones del mundo.

El proceso de globalización se basa en la expansión de mecanismos de interacción sistémica, desprovistos de todo contenido valórico particular. Así, por ejemplo, la

expansión universal de la ciencia se basa en los criterios de verdad científica de las teorías, que trascienden las diferencias ideológicas, culturales o políticas entre las naciones. Lo mismo ocurre con la expansión de la tecnología, basada en la utilidad funcional de los adelantos tecnológicos, que no depende de las pautas específicas de cada sociedad.

El proceso de globalización implica la expansión y legitimación universal de dos mecanismos básicos, como reguladores de la vida social: por una parte, el mercado, como regulador de las relaciones económicas y, por otra, los mecanismos democráticos, como reguladores de las relaciones de poder.g

La expansión universal de los mecanismos de interrelación social hacen que los fenómenos de inclusión y de exclusión sean análogos en todas las naciones del mundo, pues operan en sistemas que, operando a través de una lógica particular, se han expandido globalmente. De este modo, por ejemplo, la lógica de mercado generará la inclusión de aquellos que tienen capacidad de pago y excluirá del intercambio a aquellos que no tienen capacidad de pago, en cualquier sociedad del mundo.

De este modo, las problemáticas sociales ocurridas en los países desarrollados, que han sido descritas como expresión de un fenómeno de exclusión social no representan un 'dato' para las restantes sociedades del mundo, sino que son consecuencia del funcionamiento de los diferentes sistemas sociales que operan con una lógica de alcance universal. Este alcance global de los fenómenos sociales no implica, por cierto, la negación de las particularidades de cada país. Tampoco implica dejar de lado las significativas diferencia entre los países -en cuanto a riqueza relativa, condiciones de vida de la población, ideologías dominantes, etc.- entre los diferentes países, sino la vigencia de una lógica de interrelación común que trasciende dichas diferencias y que obliga a analizar los procesos sociales desde una perspectiva global.

Desde este ámbito resulta posible y necesario analizar la exclusión como un proceso universal, que puede dar cuenta de las problemáticas

sociales actualmente existentes en latinoamérica y específicamente en Chile.

2. El contexto latinoamericano

Según se observa, la incidencia de la pobreza y de la indigencia disminuyó en latinoamérica durante la década del 70, pero han aumentado desde mediados 80, debido a la crisis y a los procesos de ajuste posteriores.

Cuadro 3

INCIDENCIA DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN AMERICA LATINA

@orcentajes)

Fuente: CEPAL (1994).

Sólo en seis países de la región -Argentina, Bolivia, Chile, México, Uruguay y Venezuela- la pobreza ha experimentado una disminución significativa (véase gráficos 2 y 3) relacionada con procesos de crecimiento económico.

3. El caso chileno: dinámicas de crecimiento y pobreza como posibles fuentes de exclusión

Según se observa en los gráficos 2 y 3, Chile presenta una disminución de la pobreza y la indigencia entre los años 1990 y 1992. Diferentes indicadores económicos señalan una tendencia de crecimiento sostenida desde fines de los 80: el ingreso per cápita ha crecido un 28% entre 1987 y 1992 (CEPAL, 1994) y el Indice Mensual de Actividad Económica (IMACEC) ha crecido un 44% entre 1990 y lo que va de 1995 (Banco Central de Chile, 1995). La inflación ha descendido desde 27.3 % en 1990 a aproximadamente un 8 % proyectado para 1995

Gráfico 2

A M E R I C A L A T I N A : E V O L U C I O N D E LA POBREZA EN P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

Argentina al Bolivia b l Chile Mexico Uruguay c l V e n e z u e l a

Pa ises

/ Bl9SO 11890 11992 1

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los países. Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.

Gráfico 3

A M E R I C A L A T I N A : EVOLUCION D E LA INDIGENCIA E N P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

25

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los países. Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.

Cuadro 4

CHILE: INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1987-1992 @orcentajes)

Fuente: Encuestas CASEN años 1987, 1990, 1992 y 1994 (MIDEPLAN). Nota: Las magnitudes de pobreza e indigencia no corresponden a las presentadas en los gráficos 1 y 2, debido a

que los mecanismos de medición difieren. Sin embargo, la tendencia es la misma en ambos.

(Banco Central de Chile, 1995), la tasa de desocupación, desde 10.810 en 1987 a 5.6 en lo que va del año 1995 y los salarios mínimos reales en 70% entre 1987 y 1995 (PET, 1995).

El factor de crecimiento económico ha incidido fuertemente en la superación de la pobreza1' (véase el cuadro 4).

Aun cuando los datos indican una tendencia sostenida de reducción de la pobreza, el ritmo de reducción parece haber alcanzado su punto máximo entre los años 1990-1992 y parece estar decreciendo. Este proceso es más claro aún en la disminución de la indigencia. Según algunos estudios incipientes, esta tendencia se mantendría en el futuro debido a que en cuanto se reduce la pobreza, la incidencia del crecimiento económico en su posterior reducción es menor.

Asimismo, se observa un aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso y un detrimento de los ingresos de los sectores más pobres tanto en términos absolutos como relativos (véanse los cuadros 5 y 6).

Junto a la disminución de los ingresos de los sectores más pobres en términos absolutos y relativos, las cifras indican que su marginación del mercado de trabajo es mucho mayor que la de los sectores más ricos y equivale a casi cuatro veces la del promedio del país (véase cuadro 7).

Estos fenómenos han dado origen a la tematización de un posible 'efecto dual del crecimiento' que, por una parte, propicia el mejoramiento de las condiciones de vida y de la superación de la pobreza de amplios sectores de la población y, por otra, resulta en la incapacidad creciente de aquellos que tienen menos capacidades para integrarse a la estructura económico-productiva, representada básicamente en la marginación del mercado laboral. El efecto dual del crecimiento se relaciona con un posible paso desde una 'etapa fácil' a una 'etapa difícil' de la superación de la pobreza' (Bengoa, 19%). La 'etapa fácil9 correspondería al período 1987-1992, donde la significativa reducción de la pobreza se habría debido básicamente al crecimiento económico, a la reactivación en sectores intensivos de mano de obra como construcción de vivienda, agricultura y obras públicas, estabilidad económica y financiera, al aumento del salario mínimo real, a una focalización más eficiente del gasto social en los sectores pobres y a factores como el ingreso de un segundo trabajador al mercado en sectores populares.

Durante este período12 el sector que salió de la pobreza fue mayoritariamente el que estaba en "la frontera" de la línea de pobreza y de la integración a los beneficios sociales. Muy probablemente éste corresponde a un sector

Cuadro 6

Cuadro 5

CHILE: INGRESO PROMEDIO POR HOGAR, 1992-1994. VARIABLES SELECCIONADAS POR DECILES DE INGRESO PER CAPITA DEL HOGARaI

CHILE: DISTRIBUCION DEL INGRESO POR DECILES Y VARIACION DE LA DISTRIBUCION, 1992-94

Fuente: MIDEPLAN (1994).

Variación % 1992-1994

-5.5 1.9

0.7 4.8

4.3

5.6 3.2

8.0 9.2 6.3

Decil

1 2

3 4

5

6 7

8 9 10

marginalizado recientemente en el período debido a la menor incidencia del crecimiento y recesivo y de ajuste y no a sectores porque en la medida que el crecimiento permite tradicionalmente marginalizados. que las personas superen la situación de pobreza,

Desde el año 1993 la superación de la una proporción creciente del conglomerado que pobreza ha resultado cada vez más dificultosa, continúa siendo pobre corresponde a un sector

Fuente: Encuesta CASEN, 1994 (MIDEPLAN). a/ Corresponde a ingresos monetarios ajustados más los arriendos imputados. Expresado en pesos de

noviembre 1994.

Ingreso promedio por hogar 1992 56 745

93 231 120 429 145 331 176 726 202 781

250 5 10 312 133 450 096

1 238 052

1994 53 642 95 025

121 125 152 272

184 399 214 053

258 527 337 041 493 519

1 316 179

Cuadro 7 productores de la zona central, o los pobladores de ciertas zonas periféricas de las grandes urbes.

CHILE: TASA DE DESEMPLEO SEGÚN DECIL DE INGRESO, 1994

En este sentido, ya no se puede hablar de estratos o amplios sectores de pobres, sino más

I

Promedio país I 3.8 l

Decil

1 2

Fuente: Elaboración propia con base en MIDEPLAN (1 994).

Tasa desempleo

15.2 6.4

denominado de "pobreza dura9', cuyo nivel de bienestar es altamente insensible a las variaciones económicas y a la acción del Estado.

Aun cuando no existe gran cantidad de información acerca de la magnitud del fenómeno de 'pobreza dura', se lo identifica por las siguientes características (Magallón, Oviedo, Rodríguez, 1994): sesgo principalmente urbano; reiterados y frustrados intentos de inserción económica y global; creación de una subcultura de pobreza urbana, debido a la reproducción intergeneracional del ciclo de la pobreza; uso de estrategias de protección y sobrevivencia que acrecientan su marginalidad y comportamiento en el límite del delito.I3

La existencia de núcleos de pobreza e indigencia en el marco del crecimiento económico puede asociarse al aumento en la complejidad y heterogeneidad de la pobreza. Las dinámicas socioeconómicas, los procesos de reconversión productiva y de globalización marginan a grupos muy diversos entre sí, pero que en muchos casos comparten una identidad común, como es el caso de los trabajadores del carbón de la VI11 Región, los pequeños

bien de sectores dispersos, desagregados y cuya situación de pobreza se relaciona con factores muy diversos.

En este contexto cabe la pregunta acerca de la vigencia del enfoque de la exclusión social en la realidad chilena. ¿Podrían las características de la pobreza analogarse a situaciones de exclusión? En qué medida esta sociedad particular desarrolla pautas que ocasionan, junto a la deprivación material de algunos sectores en el contexto de crecimiento económico, su exclusión de los diferentes ámbitos de la vida social?

Para responder estas preguntas, es necesario definir sobre qué criterios se determinará la existencia o inexistencia de patrones de exclusión en las sociedades, si existe algún límite o umbral mínimo que sea requisito de la inclusión social y en qué consiste dicho umbral.

E. ¿Existe en la sociedad chilena un patr6n de exclusión?

1 . Hacia la aplicación del concepto

Según se ha planteado, la exclusión social no refiere solamente a la carencia de bienes o servicios determinados, sino que remite básicamente a la desintegración social, a la ruptura de los vínculos básicos entre individuo y sociedad.

Por lo tanto, la situación de extrema deprivación material y los efectos psicosociales que ésta genera -por muy graves que sean- de los grupos que no logran incorporarse al crecimiento económico, no implica necesariamente que estos sectores estén excluidos de la sociedad chilena, sólo hablamos de exclusión si la sociedad tiene un patrón de integración que no reconoce a determinados sectores como despositarios de derechos, beneficios y oportunidades universales.

Cuadro 8

SISTEMAS SOCIALES EXISTENTES EN LA SOCIEDAD CONTEMPORANEA

Sistema social 1 Código operacional 1 Medio de comunicación

Artístico 1 Belleza 1 Arte Salud 1 Bienestar 1 Enfermedad

Económico Político Jurídico Científico Educacional Familiar Relieioso

Fuente: Rodnguez y Amold (1 990).

Como se ha planteado, el fenómeno de la exclusión social trasciende al ámbito económico y abarca la imposibilidad de acceso a distintas 'dimensiones de la vida social'. Aun aceptando la validez de este postulado, es necesario explorar a qué se está refiriendo al postular la existencia de distintas dimensiones y cuáles de ellas implican un requisito mínimo de integración social. Sólo de este modo se podrán distinguir patrones de integración/exclusión en cada sociedad específica.

Pagar (tener) Poder Legalidad Verdad Aprobación Amadola Trascendente

2 . Multidimensionalidad de la exclusión. Un enfoque sistémico

Dinero Elecciones (legitimidad) Justicia (normas legales) Teonas Evaluación Amor Lo sagrado

Desde un enfoque sistémico las diferentes dimensiones sociales que se han definido se pueden entender como los sistemas funcionales que conforman la sociedad.

Las nociones básicas para entender en qué consisten los sistemas sociales son diferencia y complejidad. La realidad social actual presenta un elevado nivel de complejidad, es decir, existe en ella tal cantidad de elementos y relaciones posibles entre éstos, que 'ya no es posible que cada uno de ellos se relacione en cualquier momento con todos los demás, debido a limitaciones inmanentes de la capacidad de interconectarlos' (Luhmann, 1992, pág. 69).

Para reducir la complejidad se requiere de procesos de selección de ciertas posibilidades, lo que da origen a los sistemas sociales específicos. Cada sistema se constituye a partir de operaciones selectivas y, con ello, transforma la complejidad indiferenciada (socialmente inrnanejable) en complejidad organizada, posible de manejar.

El proceso de selección como reducción de la complejidad social se ha dado como un proceso diferenciación funcional: los sistemas se diferencian y operan a partir del desempeño de una función específica que permite resolver problemas sociales determinados.

Cada sistema social realiza su función particular a partir de un código operacional propio que le permite resolver un problema social específico, y se relaciona con los restantes sistemas a través de un medio de comunicación que le es particular, a través del cual realiza sus operaciones funcionales básicas.

En la actualidad es posible distinguir diversos sistemas sociales, según el cuadro 8.

Los sistemas mencionados son algunos ejemplos, que no agotan las posibilidades de diferenciación sistémica de la sociedad. Existen también muchos otros sistemas autónomos dirigidos a funciones específicas, como el sistema de comunicación de masas, el deportivo, el militar, etc. y la propia evolución social va

generando problemas que dan origen a nuevos sistemas. Asimismo, al interior de cada sistema se reproduce el mecanismo de diferenciación, y se generan subsistemas funcionales autónomos como, por ejemplo, en la economía, donde se pueden distinguir, entre otros, el subsistema financiero, el subsistema productivo, el subsistema comercial, etc.

A medida que aumenta la especialización funcional se incrementa la interdependencia de los sistemas. Aunque cada uno es autónomo y realiza su función en base al código operacional y medio de comunicación que le es propio, existen creciente vínculos funcionales entre los sistemas. Los vínculos más evidentes entre sistemas son las relaciones de prestación de servicios (Rodríguez y Arnold, 1990, pág. 172). Así, por ejemplo, el sistema económico

generará los recursos necesarios para hacer posible el funcionamiento del sistema educacional, que a su vez, capacitará a los individuos para que puedan integrarse al sistema económico.

En las sociedades funcionalmente diferenciadas la inclusión social "se basa en las posibilidades que tienen todos los individuos para acceder a todos los sistemas funcionales" (Rodríguez y Arnold, 1990, pág. 15 1) y el modo de acceso es el manejo del medio de comunicación propio de cada uno de dichos sistemas.

De este modo, si un individuo no puede manejar (o en el sentido de Sen, 'no tienen titularidad') sobre una cantidad de dinero suficiente para desarrollar las operaciones de intercambio que le permitan participar permanentemente del sistema económico, eso caracterizará su exclusión de dicho sistema. Lo mismo ocurre con los demás sistemas funcionales: si el individuo es incapaz de orientar sus expectativas y relaciones a partir del medio de intercambio con que cada sistema opera, quedará excluido de dicho sistema.

Para que un individuo pueda acceder a todos los sistemas sociales y, por tanto, pueda hacer posible su integración, es necesario que el acceso a algunos de esos sistemas no sea 'objeto

de posibilidad', es decir, que esté garantizado de modo previo y anterior.

Si la sociedad restringe el acceso a dichos sistemas -que denominaremos sistemas universales- las personas son altamente vulnerables a la exclusión de los otros sistemas funcionales.

Los sistemas universales (o cuyo acceso es una garantía básica, previa, para el acceso a otros sistemas sociales y, por lo tanto, la integración social de los individuos) en la sociedad contemporánea son: el sistema político; el jurídico; el educacional; el de salud y el económico.

La razón de la universalidad de dichos sistemas refiere, por una parte, a las particulares características de la sociedad en análisis y, por otra, a características inherentes a los sistemas. Para entender por qué son universales los sistemas político y jurídico es necesario situarse en los fundamentos constitutivos de la sociedad contemporánea. La sociedad contemporánea se entiende a sí misma a partir de la igualdad universal de derechos de todos los hombres, pues dicha igualdad es precisamente los que los transforma en 'seres sociales'.

Dicha igualdad universal abstracta se concreta en el acceso universal a los sistemas jurídico y político y a los beneficios que de ello derivan. En este sentido, en cuanto jurídicamente se ha definido como un derecho universal el acceso a la salud y a la educación, ambos sistemas serán también universales. l4

Es también universal el sistema económico, en un sentido diferente al de los sistemas político y jurídico: en cuanto la universalidad de estos sistemas es un logro social fruto de importantes luchas contra los privilegios de la aristocracia, y en pos de la igualdad, el sistema económico es universal debido a sus características inherentes: en cuanto está orientado a resolver el problema de la escasez, de obtener y distribuir recursos a través del intercambio con la naturaleza, el sistema económico provee de la energía necesaria para el funcionamiento de todos los demás sistemas.

A diferencia de estos sistemas universales, en los restantes sistemas sociales no es necesario

que todos los individuos participen para estar socialmente incluidos: así, por ejemplo, aun cuando el sistema artístico cumple una función social indispensable (la representación de la realidad), no es necesario que todas las personas sean artistas para garantizar su inclusión, lo mismo ocurre con la ciencia, sistema socialmente imprescindible, pero no universal, en el sentido que no es necesario que todas las personas participen de la comunidad científica para estar socialmente incluidos.

La exclusión es un fenómeno integral y multidimensional puesto que abarca la incapacidad de participar en los diferentes sistemas universales y, con ello, la imposibilidad de acceder a otros sistemas sociales a partir de la marginación de dichos sistemas universales. Dentro de ellos, tiene especial relevancia el sistema educacional, pues concentra parte importante de las oportunidades individuales de acceso a otros sistemas. Aun cuando no forma parte de los sistemas universales, el sistema familiar tiene también gran relevancia, como ámbito íntimo en el cual se desarrollan las microdinámicas de integración y donde los individuos adquieren, en gran medida, los mecanismos necesarios para la integración (o, por el contrario, se reproducen patrones de desintegración) en los demás sistemas funcionales.

3. Mecanismos que subyacen las posibilidades de inclusión en los sistemas sociales

En una sociedad compleja existen tres 'tipos sistémicos de construcción' (Rodríguez y Arnold, 1990, pág. 154): el primero de ellos es el que ya se ha descrito: los sistemas funcionales que componen la sociedad; un segundo nivel son las organizaciones o instituciones sociales, y el tercero corresponde a las interacciones entre individuos.

L o s m e c a n i s m o s s o c i a l e s d e exclusión/inclusión -que determinan la posibilidad de los individuos de participar en los diferentes sistemas sociales parciales- se centran en el nivel de las instituciones sociales.

A diferencia de los sistemas funcionales, los sistemas institucionales están referidas al cumplimiento y satisfacción de metas muy específicas y determinadas.

Debido al aumento de la complejidad social, las organizaciones cobran creciente importancia en la sociedad contemporánea, pues posibilitan a los sistemas sociales parciales el cumplimiento de sus funciones. Las organizaciones se constituyen sobre reglas explícitas de pertenencia de sus miembros y los obligan a la aceptación y acatamiento de una normativa específica a cambio de ciertos beneficios o recompensas, como dinero, prestigio, seguridad, etc. En este sentido, las instituciones no son solamente instrumentos racionales que adecuan medioslfines para el cumplimiento de determinadas Iabores, sino principalmente redes de decisiones, de comunicación y de normas que permiten la complementariedad de la acción de quienes participan en ellas, así como la complementariedad entre diferentes instituciones.

Gran parte de las operaciones de cada sistema y de las relaciones entre éstos se desarrollan en organizaciones específicas. Así, por ejemplo, el funcionamiento del sistema económico, se desarrolla al interior de organizaciones empresariales, laborales etc . , que permiten organizar la transacción de los productos, fijar las remuneraciones por el trabajo, entre otras múltiples funciones.

Las dinámicas organizacionales generalmente no se circunscriben a un sistema específico, sino que se relacionan con varias funciones sistémicas simultáneamente, actualizando los vínculos entre los s i s t emas y p o s i b i l i t a n d o l a inclusión/exclusiÓn integra1 de los individuos.

De este modo, el acceso a las instituciones de salud depende de la participación de los individuos en el ámbito jurídico (como ciudadano titular de derechos), el económico (capaz de pagar por la prestación), educacional (capaz de entender las prescripciones y seguir las indicaciones del personal médico), etc.

El nivel organizacional es, por tanto, el eslabón fundamental en la relación entre individuos y sistemas sociales. En ese sentido, las organizaciones constituyen el vínculo a través

INTEGRACION SOCIAL

del cual las personas actualizan su posibilidad de participar en los sistemas parciales de la sociedad y, con ello, de integrarse socialmente. Las personas no pueden participar del poder sino a través de las instituciones políticas, y no pueden acceder al sistema económico sino a través de determinadas instituciones donde vendan sus recursos, no puede acceder a la justicia sino a través de tribunales y de un sistema institucional claramente definido, no puede acceder al sistema de salud o educación sino a través de la red de organizaciones a través de la cual este sistema se ha institucionalizado, etc. Asimismo, la integración en estas 'macro organizaciones' está determinada en gran medida por la integración en organizaciones a nivel micro y intermedio, de diversos grados de complejidad y asociadas a funciones particulares.

De este modo, los mecanismos específicos que determinan la inclusión/exclusión social de los individuos en cada sociedad concreta dependen de las dinámicas institucionales vigentes, de la posibilidad y requisitos de acceso a las instituciones sociales, de las reglas explícitas e implícitas que subyacen su funcionamiento, de los mecanismos de interrelación entre instituciones, de la cantidad y diversidad de instituciones existentes, entre otros.

SISTEMA SOCIALES FUNCIONALES UNIVERSALES

4 . Hacia el fundamento de la exclusión: la dimensión simbólica

Existe, sin embargo, una dimensión fundamental de la exclusión social que no se agota en la interacción funcional ni en la dinámica institucional de la sociedad.

Esta dimensión alude a los procesos colectivos de creación de sentido, a través de los cuales se constituye la sociedad como una unidad simbólica compartida entre todos los individuos,

SISTEMAS INSTITUCIONALES

a la cual todos pertenecen por igual, y que es fuente de la identidad social de cada uno.

Los procesos colectivos de construcción de identidad generan los criterios para definir quiénes están dentro y quiénes fuera. Son estos procesos los que definen finalmente los límites de la sociedad, como límites no puramente materiales, sino principalmente de sentido.

Desde esta perspectiva, lo que 'completa' el proceso gradual de exclusión social desarrollado en los sistemas funcionales e institucionales es la representación social de determinados individuos o grupos como 'diferentes'. Cuando los atributos de algunas personas no corresponden a las pautas de sentido socialmente compartidas, esas personas son estigmatizadas, es decir, representados socialmente como diferentes, distintas, como alguien que no pertenece del todo a una comunidad en que las personas se reconocen mutuamente como iguales.

Los atributos que definen socialmente a algunas personas como 'no miembros' no tienen valor en sí mismos. Son símbolos sociales que se construyen en el proceso de interacción, y que varían según el contexto social. Generalmente aluden a la situación de marginación de los sistemas funcionales (básicamente el económico, a través del desempleo) y a factores que amenazan a la sociedad como la violencia, el tráfico de drogas, la delictuosidad, etc.

En este contexto, es posible distinguir grados en los procesos simbólicos de exclusión: el primero y más básico es la representación de algunas personas como diferentes desde la perspectiva de una institución determinada. La marginación por género, o religión, o edad, de algunas instituciones o de ciertas oportunidades institucionales dan cuenta de ello. El segundo grado alude a la representación de ciertos sectores como 'otros' en un sistema social

INDIVIDUOS Y GRUPOS

funcional determinado. Ejemplos extremos como el voto censitario o restringido según género grafican esta situación, que también se expresa en procesos más sutiles como las limitaciones de acceso de los pobres (sobre todo de los pobladores) a la justicia, la dificultad de los habitantes de ciertas poblaciones para acceder al mercado de trabajo, por la estigmatización que su lugar de residencia implica, etc.

El tercer nivel, que 'completa' la exclusión social integral de ciertos individuos, grupos o conglomerados, es la representación social global de éstos como 'otros'. Ello ocurre particularmente en la figura social del pobre urbano, que 'se asocia crecientemente con la del antisocial, aquel que no participa de los consensos valóricos mínimos y está siempre propenso a atentar contra sí mismo y los demás personaje temible del nuevo imaginario urbano, este pobre moderno difícilmente podrá postular a la solidaridad ciudadana (Weinstein, 1995).

Es esta representación social de algunos individuos o grupos como diferentes, como depositarios de algún atributo estigmatizante y diferenciador lo que completa y lo que define el fenómeno de la exclusión social: si ese individuo o grupo es diferente, entonces resulta natural que deje de ser titular de los derechos, oportunidades y beneficios sociales que a todo miembro de la sociedad que corresponde. Resulta natural que ya no constituya una responsabilidad del Estado ni de los miembros de la sociedad el integrarlo, porque la integración no le corresponde como un derecho.

F. A modo de conclusión

Este trabajo entrega un marco genera1 a través del cual es posible analizar las características y transformaciones de la sociedad chilena que permiten hablar de la existencia de un fenómeno de exclusión social. Su objetivo principal es aportar una nueva perspectiva que permita complementar los estudios sobre pobreza realizados desde los 80. Sin duda este conjunto de estudios representa un material muy valioso, que ha demostrado su utilidad en la

implementación de estrategias de superación de las carencias materiales de importantes sectores de la población. Sin embargo, la nueva coyuntura de la sociedad chilena a fines de los 90 -en que se une un crecimiento económico elevado y sostenido, con la mantención de una cantidad importante de pobreza, condición que incluye situaciones cada vez más diversas y heterogéneas entre sí- obligan a asumir nuevas perspectivas y enfoques que complementen los ya existentes.

En este contexto el enfoque de la exclusión pretende integrar a la dimensión económico- material la centralidad de las dimensiones institucional y cultural en el análisis de las situaciones de deprivación y carencia. Como se desprende del texto, ello obliga a trascender las situaciones de los denominados "pobres" y analizar por una parte la dimensión institucional de la vida social y, por otra, la dimensión simbólico cultural.

La dimensión institucional, escasamente estudiada en Chile, es un factor que influye en el funcionamiento de los mercados, de las posibilidades de inserción laboral de los individuos, las modalidades de relación interpersonal, etc., es decir, tiene gran ingerencia en los diferentes modos de integración social de los distintos sectores de la población.

En un contexto social dinámico y complejo, el análisis de los modos de relación institucional, de las reglas explícitas e implícitas que rigen el funcionamiento de las instituciones, del grado de rigidez, los requisitos de pertenencia, etc., de las instituciones, no apunta solamente a las tradicionales instituciones definidas como organizaciones con metas y tareas claramente definidas, como lo son el Estado, las empresas productivas, entre otros. Esta noción apunta más bien a los sistemas de normas sociales orientadas a la consecución de ciertos objetivos. De este modo, las instituciones incluyen los sistemas político, jurídico, los sistemas públicos y de prestaciones de servicios, así como los sistemas de relaciones íntimas y afectivas, como lo son la familia, los sistemas basados en el parentesco, la amistad, las organizaciones

locales, etc. Es precisamente a este nivel donde se juega parte importante de la posibilidad de inclusión-exclusión de las personas. Por ello es necesario integrar el análisis de estas "microdinámicas institucionales" al de las "macrodinámicas sociales", de modo de entender sus vínculos y conexiones.

Por otra parte, es necesario profundizar el análisis a nivel simbólico cultural, el cual también ha estado tradicionalmente aislado de los análisis sociales o económicos. Si la tesis aquí esbozada es verosímil -es decir, si la integración social tiene un núcleo central a nivel de un espacio de igualdad simbólicamente compartido- es relevante entender si podemos hablar de una dualidad o heterogeneidad cultural en la sociedad chilena. Si tradicionalmente en latinoamérica se han utilizado estos términos para comprender la diversidad social basada en diferencias rac ia les , espaciales y socioeconómicas, hoy en Chile nos enfrentamos a un escenario diferente, en que la mayoría de la población vive en las grandes ciudades, participa de espacios comunes y al menos formalmente tiene acceso a beneficios universales. Es en este contexto donde resurge la tesis de la heterogeneidad cultural, en que la diversidad más que surgir de pertenencias étnicas o lenguajes diferentes está determinada por situaciones de extrema carencia económico- laboral, rnarginalidad político institucional y asociación a conductas transgresoras como son el tráfico y consumo de drogas, la violencia, etc. Es en este nuevo escenario contemporáneo,

caracterizado por la desigualdad socioeconómica, junto a un proceso general de prosperidad y a sistemas de comunicación que conectan a todos los ciudadanos de una sociedad, donde pueden surgir expresiones culturales divergentes o marginales, que completen el ciclo de exclusión social de ciertos sectores de la población.

Sería útil realizar estudios empíricos interdisciplinarios, que permitan detectar la existencia de culturas de exclusión, si éstas existen. Sin embargo, la formación de dichas culturas es la última etapa en un proceso de falta de participación y marginalidad creciente de los sistemas laborales, económico formales, político,

de relaciones personales, etc. Por tanto, la mayor parte de los esfuerzo analíticos y de intervención deberían concentrarse en etapas anteriores de dicho proceso.

Notas

Este enfoque es el más antiguo en términos de medición sistemática de la pobreza. Fue aplicado a fines del siglo XiX para medir la pobreza en Londres y también en 1901 por Rowntree en su clásico estudio de la pobreza en York.

Junto a la tasa de incidencia (la medición más generalizada de pobreza) existen dos medidas complementarias: la 'brecha de pobreza': distancia promedio de todos los pobres respecto de la línea de pobreza, y diversas metodologías para determinar la distribución de ingresos al interior del conglomerado pobre.

Así, por ejemplo, una transferencia de alguien de altos ingresos a alguien de ingresos medios disminuye la desigualdad y dejan la pobreza intacta, un deterioro generalizado de los ingresos del país puede aumentar la pobreza sin modificar significativamente la desigualdad.

Aun cuando en Estados Unidos no se impuso el modelo de Estado Bienestar europeo se vive desde los 80 un proceso similar de fuerte reducción de los gastos sociales.

S Acerca de las actitudes de la "underclass", el estudio de Heath (año) basado en el British National Election Survey (1987) y en el British Social Attitudes Survey (1989) descubrió que la "underclass" no tenía una subcultura particular, que sus actitudes hacia la familia y el trabajo eran similares a las del resto de la población y no se marginaban significativamente de las votaciones, sin embargo, mucho menor sentido de eficacia y gran escepticismo respecto del gobierno.

La noción de exclusión como desintegración social tiene sus antecedentes en el pensamiento republicano francés y diverge del pensamiento liberal-individualista anglosajón. Sin embargo, es la interpretación de exclusión como ruptura de la integración social lo que ha dado fuerza al concepto y es desde esta perspectiva que se ha expandido por Europa para dar cuenta de fenómenos comunes. ' Este enfoque no refiere por cierto a la negación de las naturales diferencias entre seres humanos.

Por ejemplo, la 'promoción popular' que fue la noción inspiradora de gran cantidad de intervención social de la época.

Aun cuando existen, por cierto, relaciones económicas no mercantiles y relaciones de poder no democráticas, éstas no son la norma y son consideradas socialmente como ilegítimas y depositarias de drásticas sanciones (obsérvese la reacción de la "comunidad internacional" frente a los gobiernos no democráticos, o frente a patrones no democráticos de acceso al poder, como

la invasión iraquí en Kuwait, o la censura a regímenes como los ex- comunistas.

lo Incluye programas especiales de empleo (PEM y POJH), vigentes entre 1975 y 1988.

l1 Según un estudio del economista Oscar Larrañaga la disminución de la pobreza es atribuible al crecimiento en un 80% o más y a la distribución de ingresos en un 20% o menos (Larrañaga, 1994).

l2 Análogo en cierto modo a la "etapa fácil de la sustitución de importaciones" descrita por la CEPAL.

l 3 Según se puede observar, esta caracterización de la pobreza dura toma elementos propios de la Teoría de la

Marginalidad desarrollada en latinoamérica durante los años 60, aunque en un contexto histórico diferente.

l4 Según este planteamiento, si en una sociedad se define como un derecho universal -e inalienable de los hombres, en cuanto seres sociales- el acceso a la vivienda o al trabajo, dichos sistemas serán definidos también como universales. Como plantea Yépez del Castillo es necesario recurrir a Ia vía de la jurisprudencia para ampliar y justificar, inclusive definir los derechos sociales' (Yépez del Castillo, 1994, pág. 703).

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