UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ADMINISTRTATIVAS CENTRO DE INVESTIGACIONES EN ADMINISTRACION PUBLICA

CULTURAS ORGANIZACIONALES EN LA ADMINISTRACIN PUBLICA ARGENTINA

ISIDORO FELCMAN* - GUSTAVO BLUTMAN** - SOLEDAD MENDEZ PARNES ***

*

Lic. en Administracin Contador Pblico. Director del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica. Profesor Titular de Administracin Pblica ** Lic. en Sociologa, Lic. en Ciencia Poltica, Magister en Administracin Pblica. Investigador del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica. Profesor Adjunto interino de Administracin Pblica. *** Lic. Ciencia Poltica. Profesora adjunta de Teora Poltica y Derecho Pblico, Fac. de Ciencias Econmicas, UBA.

1

AGRADECIMIENTOS

La realizacin de esta investigacin fue posible gracias al apoyo de la Secretara de Ciencia y Tcnica de la Universidad de Buenos Aires, que ha evaluado esta investigacin como de real inters y ha colaborado con su financiamiento. Asimismo, agradecemos a las autoridades de la Facultad de Ciencias Econmicas y del Instituto de Investigaciones Administrativas. Por otra parte queremos agradecer muy especialmente a los estudiantes que han colaborado activamente con el armado del instrumento de medicin y el trabajo de campo: Marisela Zonis, Federico Castelli, Sandra Avalos, Cecilia Genazzini, Eva Gagliano, Silvana Kostenabuam, Carolina Kostenbaum, Diego Marino, entre otros, como as tambin a los alumnos de la materia Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas, UBA. Asimismo manifestamos nuestro agradecimiento al Instituto de Investigaciones Estadstica de la Facultad de Ciencias Econmicas, en especial a su Directora, la Profesora Juana Brufman, quien ha colaborado con nosotros en la construccin de la muestra

2

INTRODUCCINREFORMA DEL ESTADO Y CULTURA ORGANIZACIONAL PBLICA

El objeto de este libro consiste en sistematizar, de modo descriptivo y explicativo, los principales rasgos de la cultura organizacional de la Administracin Pblica Central en Argentina, como as tambin, el impacto que la Reforma del Estado ha ejercido en ella. El tema de la cultura organizacional ha comenzado a ser un eje central en las polticas pblicas desde el advenimiento de la democracia hasta la fecha. Con respecto al primero de los temas, nuestra orientacin consiste en la confeccin de un anlisis que sintetice, y muestre en forma esclarecedora, la cultura organizacional pblica en sus aspectos ms significativos, abarcando no slo las manifestaciones visibles de la misma, sino tambin sus rasgos menos tangibles. En relacin al segundo, el impacto de la Reforma, partimos de la hiptesis que la cultura organizacional genera consecuencias, que no han sido debidamente tomados en cuenta por quienes disearon los procesos de reforma, y que se evidencian en su efecto limitador sobre los mismos. Al respecto, se pretende avanzar en el estudio de la relacin entre los resultados del proceso de Reforma del Estado y la cultura organizacional. En las ltimas dos dcadas, los problemas vinculados a la transicin y consolidacin democrtica y los procesos de Reforma del Estado, han cautivado la atencin de los cientistas sociales, particularmente, de politlogos, socilogos y economistas. Ambos temas han sido evaluados como la oportunidad para cerrar una etapa caracterizada por el autoritarismo, la intolerancia, el endeudamiento externo y la ineficacia en materia de administracin pblica. En torno a estos temas mucho se ha escrito y polemizado. Autores han colocado en el centro de la discusin, el debate en torno a los requisitos y condiciones para el xito de la institucionalizacin democrtica. Otros1, han ahondado en el estudio de los procesos de Reforma del Estado, en sus diferentes aspectos: desde su conceptualizacin, su contenido, sus etapas, el tipo de polticas y medidas que implica, la comparacin entre el viejo modelo de Estado y el nuevo reformado, la evaluacin en materia de resultados alcanzados y las consecuencias de este proceso sobre el rgimen democrtico. Sin embargo, y tras revisar la amplia obra que trata estos temas, hemos llegado a la conclusin que, al menos hasta el momento, la relacin entre cultura organizacional de la administracin pblica y el proceso de reforma del Estado ha sido escasamente explorada por parte de la produccin acadmica. En virtud de ello, nuestro principal objetivo consiste en preparar el campo para cubrir dicha laguna. De todas formas, aspiramos a que este trabajo, lejos de cerrar las discusiones en torno a los temas de cultura organizacional del sector pblico, plantee novedosos interrogantes que hagan necesarias nuevas investigaciones en la materia. A partir de la crisis del modelo de Estado intervencionista que se profundiza en la dcada de 1970, distintos gobiernos han intentado y siguen intentando cambios organizacionales en el sector pblico argentino. La mayora de ellos, generalmente conocidos como procesos de Reforma del Estado, han sido concebidos desde un paradigma mecanicista que presupone la vinculacin inmediata de dos fenmenos que necesariamente se relacionan entre s: 1. la formulacin de polticas pblicas y

1

Ver: Luis Carlos Bresser Pereira, La reforma del Estado de los aos noventa. Lgica y mecanismos de control, en Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales, Nro. 150, Vol. 38, IDES, Buenos Aires, julio septiembre de 1998. 3

2. la implementacin exitosa de las mismas en acciones eficaces, eficientes y alineadas con los objetivos que los respectivos gobiernos pretenden alcanzar2. En este sentido, entre la formulacin de polticas y su aplicacin existen una serie de fenmenos, que se engloban bajo el concepto de cultura organizacional, los cuales condicionan la vinculacin inmediata entre los dos elementos destacados por el paradigma anterior. Por consiguiente, se sostiene la posicin que la cultura organizacional es un factor que, a menos que sea tenido en cuenta, puede potenciar u obstruir los procesos de Reforma de Estado3. Estas ideas constituyen el marco dentro del cual se desarrolla este trabajo de investigacin, y cuyo principal fruto es la elaboracin de un diagnstico sobre la cultura organizacional de la Administracin Pblica Central Argentina. Este ltimo presenta una doble utilidad. Por un lado, posibilita describir el estado de la cultura organizacional predominante en el sector pblico central, y a partir de ello, destacar sus atributos. De esta forma, es posible disponer del mapa organizacional que muestra, en conjunto, los aspectos visibles e invisibles de la cultura. Por otro lado, dicho diagnstico permite avanzar en la corroboracin de hiptesis. Entre ellas, hemos planteado que los procesos de Reforma del Estado en la Argentina han tendido a marginar, por no decir desconocer, a la cultura organizacional. Como hiptesis derivada sostuvimos que esta omisin explicara, parcialmente, la eficacia limitada de dichos procesos. En tal sentido, entendemos que existe una relacin profunda entre Reforma de Estado y cultura organizacional. Ello nos condujo a reflexionar sobre el proceso de reforma desde adentro del propio Estado y a preguntarnos cmo afect dicho proceso a las personas que trabajan como empleados pblicos permanentes en l. Algunos especialistas enfatizan la idea de que la Reforma del Estado implica una ruptura con la tendencia histrica y persistente de ampliar el aparato estatal, legitimada por una modificacin substancial de la filosofa en que se fundamenta el papel del Estado4. Ello supone primero, la reforma institucional del Estado (incluyendo la modernizacin de los textos constitucionales); segundo, cambios en su estructura administrativa; y en tercer lugar, transformaciones de las fronteras entre Estado y sociedad civil. Este conjunto de innovaciones conduce, inevitablemente, a la redefinicin de las reglas de juego que moldean y condicionan la relacin entre lo pblico lo privado. En Amrica Latina, y de forma particular en Argentina, este proceso signific la reduccin del tamao y modificaciones en los roles tradicionales del Estado, lo cual impact en el abanico de sus actividades, funciones y servicios. De esta manera, la Reforma del Estado se expres en: privatizacin de empresas y servicios pblicos, apertura comercial y cambiaria, liberacin financiera, descentralizacin de funciones hacia las esferas locales, desregulacin de la actividad socioeconmica, quiebra de monopolios en la produccin econmica de bienes y servicios y reduccin de cuadros de funcionarios pblicos. En relacin con este tema, se plantea que existen cuatro dimensiones que identifican los cambios estructurales de la Reforma del Estado: primera, transformaciones en su papel por medio de la privatizacin de empresas pblicas, la adopcin de polticas tendientes a la desregulacin y la descentralizacin administrativa; segunda, cambios en el rumbo de la poltica econmica, lo cual implica el abandono de pautas intervencionistas y el reconocimiento explcito del giro neoliberal;2

Felcman, Isidoro, colaboradores: Blutman, Gustavo y Mmdez Parnes, Mara Soledad, Construccin de un marco terico para el anlisis de la cultura organizacional. Documento de trabajo Nro. 1, Centro de Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP), Instituto de Investigaciones Administrativas, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Primer Semestre de 2001. 3 Ibdem. 4 Oszlak, Oscar, As demandas de formaao de administradores pblicos frente au novo perfil do Estado Revista do Servio Pblico, Ao 46, Vol. 119, Nro. 1, enero - abril, 1995. 4

tercera, renovacin continua del diseo institucional y organizacional del aparato del Estado; cuarta, nueva normativa en poltica de recursos humanos, que persigue la modificacin de los pilares del empleo pblico, como por ejemplo: la estabilidad5. En consecuencia, se observan nuevas tendencias en el funcionamiento del Estado, lo cual contribuye a disear su nuevo perfil. Por un lado, la retirada parcial del Estado de gran parte de sus funciones tradicionales, orientadas a la reasignacin de la riqueza y a la regulacin del proceso de acumulacin capitalista por medio de la intervencin directa del Estado en el mismo. Como resultado de ello, el Estado participa, cada vez menos, de la produccin y distribucin de bienes y servicios. Por otra parte, el nuevo Estado pretende adoptar modelos de organizacin y gestin ms flexibles y racionales, lo cual implica, necesariamente, desburocratizacin tanto del aparato pblico, como as tambin, de los mecanismos de toma de decisiones y su implementacin. Esto ltimo conduce no slo a un rediseo del aparato estatal; sino tambin, a la adopcin de polticas modernas en materia de recursos humanos, a travs de la implementacin de programas de capacitacin de funcionarios, la extensin del sistema de concursos, etc.. Para tal fin se han dispuesto de distintas medidas como por ejemplo: la organizacin de un nuevo sistema, conocido como SINAPA (Sistema Nacional de la Profesin Administrativa) que apunta a organizar la totalidad de los cargos burocrticos de la Administracin Pblica y a generar normas respecto de requisitos y modalidades de los concursos, ascensos y evaluacin del desempeo de las tareas. Este conjunto de cambios permiten interpretar la Reforma del Estado en trmino de transformacin del modelo de gestin por normas y la adopcin de un nuevo modelo de gestin por resultados6. Si ha cambiado el modelo productivo, es imposible pensar que el modelo administrativo que le era funcional permanezca inalterado. El modelo administrativo burocrtico inspirado en el industrialismo clsico era del tipo expresado por Max Weber 7, estandarizado, legal, profesional, tecnocrtico y cuantitativista. El modelo del tipo posindustrial requiere capacidades diferentes, a saber: competencia, creatividad, flexibilidad, abandono de la tecnocracia, simplificacin normativa y regulatoria, sensibilidad a los cambios y fuerte tendencia hacia la cualitatividad de los servicios. Semejante posicin se asume respecto del surgimiento de nuevas instituciones pblicas, directas, descentralizadas, innovadoras, flexibles, dctiles y capaces de aprender, las cuales emplean la competencia, la eleccin del cliente y otros mecanismos no burocrticos. Ello posibilitara la extensin de la racionalidad empresarial a la esfera pblica, lo cual conducira a un original estilo de gestin basado en los resultados, metas y objetivos de la agenda gubernamental8. Creemos estar convencidos que el conjunto de cambios mencionados impactan en las culturas organizacionales pblicas; mientras que en forma concomitante, el modelo de cultura organizacional condiciona, en buena medida, los niveles de eficacia y efectividad de este proceso de reforma. El paso de un modelo de gestin a otro, constituye un proceso de gran complejidad, en el cual es necesario sortear cuellos de botella u obstculos que tienden a frenar cualquier intento de innovacin. Ms an, estas posibles transformaciones pueden terminar en fracasos cuando se desarrollan en un contexto cultural caracterizado por valores tradicionales.

5 6

Blutman, Gustavo Aproximaciones a la Reforma del Estado en Argentina , Eudeba, Buenos Aires 1998. Felcman, Isidoro Reforma del Estado.. Editorial Galerna Buenos. Aires. 1992 7 Max Weber, Economa y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Sptima reimpresin, Mxico, 1992. 8 Ver los aportes de Ghosal, Sumantra y Breretelet, El nuevo papel de la iniciativa individual en la empresa, Paidos, Buenos Aires, 1996. 5

METODOLOGA EMPLEADALA IMPORTANCIA DE LAS TCNICAS CUANTITATIVAS PARA LOS ESTUDIOS DE CULTURA ORGANIZACIONAL

Los enfoques tericos existentes respecto de la cultura organizacional, como diferentes trabajos de investigacin cuyas unidades de anlisis se centran en la rbita privada, ofrecan marcos conceptuales y experiencias de inters que nos permita impulsar estudios similares en el sector pblico. Para la confeccin del Proyecto de Investigacin se solicit el asesoramiento del Instituto de Estadstica y Matemtica Actuarial de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires9 en todo lo vinculado con la conformacin de una muestra representativa de nuestra poblacin objetivo: agentes de la Administracin Pblica Centralizada cuyo Rgimen Escalafonario est comprendido en la planta permanente del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesin Administrativa). El objetivo final era obtener opinin de una muestra de 400 casos, los cuales nos posibilitaron avanzar en la confeccin del diagnstico o mapa de la cultura organizacional. Para la construccin del mismo hemos utilizado tcnicas cuantitativas por considerarlas una va eficaz de operacionalizar conceptos. Consideramos que el empleo de una encuesta o cuestionario estandarizado como herramienta de recoleccin de datos para estudios de cultura, permite que el mismo mtodo pueda ser aplicado a varias organizaciones de la misma manera. De esta forma, los resultados obtenidos proveen una base slida para la comparacin y generalizacin. Por ejemplo, un set de tems combinados dentro de un ndice de comunicacin puede indicar que una organizacin tiene mejor comunicacin que otra con menor puntuacin en el mismo ndice. Esto ltimo puede, a su vez, correlacionarse con similares datos cuantitativos sobre performance y llegar a conclusiones sobre las relaciones entre variables mencionadas.. En consecuencia, se dise un minucioso instrumento de recoleccin de datos, en base a una encuesta autoadministrada de preguntas estandarizadas, la cual nos ha permitido identificar un conjunto de indicadores de la cultura organizacional, como ser: los valores laborales, los tipos culturales tanto preferidos como percibidos por parte de los empleados pblicos, y finalmente las presunciones bsicas subyacentes que orientan el comportamiento de stos. A los efectos de posibilitar el control comparativo, la informacin obtenida de la encuesta sobre cultura organizacional del sector pblico, ha sido contrastada con los datos arrojados de otra encuesta que intenta medir la cultura organizacional o programa mental de la poblacin general. Ello nos permiti avanzar en la formulacin de nuevos interrogantes. Entre ellos: intentar identificar las diferencias y similitudes ms notorias entre ambas poblaciones, como as tambin, sealar en qu medida la cultura organizacional pblica constituye una submuestra de la cultura organizacional de la sociedad argentina en su conjunto; o si por el contrario, esa correlacin no es posible de ser establecida10.9

En especial agradecemos la colaboracin de la titular del Instituto de Estadstica y Matemtica de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA, la Dra. Juana Brufman 6

CARACTERISTICAS DE LA POBLACIN Y MUESTRA Rgimen escalafonario SINAPA La poblacin analizada en esta investigacin se compone por el personal de la Administracin Pblica Central que se encuentra bajo el rgimen escalafonario del denominado Sistema Nacional de la Profesin Administrativa (SINAPA)11. Dicho rgimen consta de tres (3) agrupamientos denominados: General, Cientfico - Tcnico y Especializado y comprende seis (6) niveles (de la A a la F) con sus correspondientes grados (1 al 10 excepto para algunos niveles). Existe, para determinados puestos, Cargos con Funciones Ejecutivas (del nivel I al V): Se considerarn funciones "ejecutivas" aquellas correspondientes a cargos de conduccin de sectores con incidencia en la gestin de polticas pblicas o que presten servicios esenciales para la comunidad, o bien que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdiccin o alto grado de participacin en la reforma del Estado.12 Para el agrupamiento General (mayoritario dentro de la estructura del SINAPA y a modo ilustrativo de la estructura del Sistema) las caractersticas de los niveles y los grados es la siguiente: Nivel A:

Corresponde a funciones de planeamiento, organizacin y control en unidades organizativas y funciones profesionales o tcnicas altamente especializadas, que impliquen la participacin en la formulacin y propuesta de polticas especficas, planes y cursos de accin.

Supone responsabilidad sobre el cumplimiento de objetivos con sujecin a polticas generales y marcos normativos o tcnicos amplios, con delegacin de mxima autonoma dentro de la competencia asignada. Requiere formacin general y especializada para la funcin. El presente nivel comprende OCHO (8) grados.

Nivel B:

Corresponde a funciones de planeamiento, organizacin y control en unidades organizativas y funciones profesionales o tcnicas especializadas que impliquen la formulacin y el desarrollo de planes y proyectos. Supone responsabilidad sobre el cumplimiento de objetivos con sujecin a polticas especficas y marcos normativos o tcnicos amplios, con autonoma para la toma de decisiones dentro de la competencia asignada.

Requiere formacin general y especializada para la funcin. El presente nivel comprende NUEVE (9) grados.10

Cabe aclarar que el estudio cuantitativo sobre cultura organizacional nacional fue realizado por Recursos Humanos y Organizacin S.A. en dos oportunidades: la primera en 1997 y la segunda en el ao 2000. Esta ltima medicin es la que hemos tomado en cuenta para este trabajo. 11 Dec. 993/91, Dec. 994/91, Dec. 299/95 y otros. 12 Dec. 999/91. 7

Nivel C:

Corresponde a funciones de organizacin y control en unidades organizativas y funciones profesionales o de aplicacin de tcnicas o procesos administrativos complejos que impliquen la formulacin y el desarrollo de programas y procedimientos.

Supone responsabilidad sobre el cumplimiento de los objetivos a su cargo con sujecin a planes y marcos normativos o tcnicos, con autonoma para aplicar la iniciativa personal en la resolucin de problemas dentro de las pautas establecidas. Requiere formacin general y especfica para la funcin. El presente nivel comprende DIEZ (10) grados.

Nivel D: Corresponde a funciones que incluyan cierta diversidad de tareas y exigencia de conocimientos y pericia en la aplicacin de tcnicas especficas. Pueden comportar el control operativo de unidades organizativas de menor nivel.

Supone responsabilidad sobre resultados de procedimientos y tareas individuales o grupales, con sujecin a objetivos y mtodos especficos y relativa autonoma ante su superior.

Ocasionalmente, resuelve situaciones imprevistas. Requiere formacin especfica para la funcin. El presente nivel comprende DIEZ (10) grados.

Nivel E:

Corresponde a funciones con escasa diversidad de tareas que requieran la aplicacin de conocimientos especficos. Pueden comportar la supervisin de las tareas de otros agentes. Supone responsabilidad sobre el resultado de las tareas individuales o grupales establecidas por su superior, con alternativas de simple eleccin de medios para su desempeo.

Requiere formacin especfica para la funcin. El presente nivel comprende DIEZ (10) grados.

Nivel F:

Corresponde a tareas simples, repetitivas y de escasa diversidad.

Supone responsabilidad sobre el resultado de las tareas con sujecin a instrucciones y rutinas estrictas de trabajo establecidas por su superior y supervisin inmediata.

Requiere aptitud y habilidad para la tarea, sin implicar formacin especfica para su desempeo.

El presente nivel comprende DIEZ (10) grados.

8

Los requisitos mnimos de acceso a cada nivel escalafonario, sin perjuicio de los que se establezcan para las distintas funciones, son los siguientes: Nivel A: a) Edad : TREINTA (30) aos b) Ttulo universitario o terciario en carreras de duracin no inferior a TRES (3) aos. c) Experiencia laboral en la especialidad afn a las funciones, no inferior a CINCO (5) aos. Nivel B: a) Edad: VEINTICINCO (25) aos. b) Ttulo universitario o terciario, pudiendo prescindirse de dicha exigencia siempre que se acredite la posesin de ttulo secundario y una experiencia laboral atinente a las funciones a desempear no inferior a DIEZ (10) aos. c) Estudios y experiencia laboral en la especialidad atinente a las funciones.

Nivel C: a) Edad: VEINTIUN (21) aos. b) Ttulo secundario. c) Estudios o experiencia laboral en la materia atinente a las funciones.

Nivel D: a) Edad: DIECIOCHO (18) aos. b) Ciclo bsico de enseanza secundaria. c) Estudios o experiencia laboral en la materia atinente a las funciones.

Nivel E: a) Edad: DIECIOCHO (18) aos. b) Ciclo bsico de enseanza secundaria o capacitacin especfica para la funcin, adquirida mediante estudios o experiencia laboral.

Nivel F: a) Edad: DIECISEIS (16) aos. b) Estudios primarios completos.

El ingreso al SINAPA es a travs de concursos: Generales Podrn participar todos los agentes pertenecientes a la ADMINISTRACION NACIONAL, Provincial o Municipal, de planta9

permanente. Asimismo, podrn participar los agentes pertenecientes a plantas no permanentes de personal contratado y transitorio que revisten en la jurisdiccin en la que deba cubrirse la vacante y renan las condiciones exigidas. Y abiertos Podrn participar todos los postulantes procedentes de los mbitos pblico y privado que acrediten las condiciones exigidas13 El SINAPA funciona a su vez con un Sistema de Capacitacin con carga horaria especfica, requisito necesario para la promocin de grado (no en niveles). Tambin funciona un mecanismo de Evaluacin de Desempeo de los agentes, por parte de las distintas jefaturas estructurales del Sistema. REMUNERACIONES DEL SINAPA14Asignacin Bsica Nivel Sueldo Dedic. Func. A B C D E F 280 190 120 90 150 100 520 350 230 160 .-. .-. 800 540 350 250 150 100 80 55 25 20 15 15 150 110 50 40 30 27 198 170 80 60 45 34 247 206 102 80 60 41 300 243 124 97 71 48 355 282 148 114 82 55 412 323 173 132 93 63 473 366 199 151 105 71 .-. 411 226 171 118 80 .-. .-. 255 192 131 89 Total 1 2 3 Asignacin Adicional por Grado 4 5 6 7 8 9 10

Valor de la Unidad Retributiva: $ 2,80.

DATOS DE LA POBLACIN Los datos que se han obtenido de la poblacin de la Administracin Pblica15 ponen de manifiesto que no ha habido una variacin importante en relacin a los rasgos de la misma entre los aos 1997 y1999. Por ejemplo, en lo que respecta a la cantidad de empleados: Cuadro Nro. 1 Ao 1997 26.564 Ao 1999 26.171

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de la Funcin Pblica.

La diferencia entre un perodo y otro es de 393 agentes. Para el caso de la investigacin que hemos realizado, se han tomado los datos de 1997, aunque por la diferencia sealada la composicin de la poblacin del SINAPA no tendra variaciones sustanciales a la fecha. En funcin de lo sealado se tomarn los datos ms recientes para comparar con la muestra obtenida.13 14

Dec. 993/91. No se incluyen ni adicionales, ni premios, ni funciones ejecutivas, ni descuentos o reducciones salariales. El Cuadro es a los efectos de ilustrar en lneas generales el sistema remunerativo del SINAPA. 15 Boletn Estadstico Coleccin Modernizacin del Estado Aos 1997, 1998, 1999. Jefatura de Gabinete de Ministros, Subsecretara de la Gestin Pblica. 10

La muestra ha sido ponderada tomando en cuenta el nivel escalafonario y la pertenencia a los organismos a los efectos de lograr una mayor aproximacin a la poblacin. 1. Sexo: Cuadro Nro. 2 Poblacin Mujeres 48.7%Fuente: Elaboracin propia

Muestra (390 casos) Varones 51.3% Mujeres 47,8% Varones 52,2%

2. Edad Cuadro Nro. 3 Edad16 Menos 30 31-40 41-50 51-60 61 o ms Total Poblacin (%) 7,44 21,00 30,47 28,42 12,66 100 Muestra (%) 10 23 30 25 12 100

Fuente: Elaboracin propia

3. Educacin Cuadro Nro. 4 Nivel Educacional Hasta Secundario incompleto Hasta Universitario incompleto Universitario completo o ms Poblacin (%) 36,4 33,0 30,3 Muestra (%) 36,0 31,0 33,0

Fuente: Elaboracin propia16

Los intervalos tomados en la muestra van desde la primera unidad de la decena (Ej.: 31-40) mientras que los datos de la Secretara de la Gestin Pblica van del comienzo de la decena hasta su ltimo nmero (30 a 39) 11

4. Jerarqua Cuadro Nro. 5 Jerarqua (Niveles funcionales) Niveles gerenciales (A y B) Nivel Tcnico Profesional (C) Nivel operativo (D, E y F)Fuente: Elaboracin propia

Poblacin (%) 11,8 26,2 62,0

Muestra (%) 10,0 26,0 59,0

5. Organismos (ao 1999) Cuadro Nro. 6 Ministerios/ Organismos Justicia Presidencia de la Nacin Interior Trabajo Economa Relaciones Exteriores Defensa Educacin Salud Jefatura de Gobierno TOTALFuente: Elaboracin propia

Poblacin (%) 5 22 8 5 33 2 4 6 13 2 100

Muestra (%) 6 21 8 6 33 2 2 7 13 2 100

Nivel Socio econmico (NSE): Se ha utilizado como una de las variables de corte aunque no alineada en cuanto a proporcionalidad con la EPH (Encuesta Permanente de hogares o el Censo Nacional de 1991) el Nivel socioeconmico de los encuestados. Al respecto se ha han realizado las preguntas utilizadas por la Asociacin Argentina de Marketing para medir el NSE. El ndice de Nivel Socio Econmico se basa en los siguientes indicadores:12

Nivel Educacional del Principal Sostn del Hogar. Nivel Ocupacional del Principal Sostn del Hogar. Patrimonio del Hogar: Posesin de Bienes y Servicios Posesin de Automvil.

Cada variable es categorizada y a cada dimensin le corresponde un puntaje especfico. El ndice final es un ndice numrico constitutivo por la sumatoria simple de los puntajes. Definicin conceptual del ndice de Nivel Socio Econmico en Argentina: El Nivel Socio Econmico es un atributo del hogar, compartido y extensible a todos sus miembros.

Caracteriza la insercin social del hogar en forma directa. Caracteriza la insercin econmica del hogar en forma indirecta por el acceso potencial y la disponibilidad real de recursos econmicos.

Definicin operacional del ndice de Nivel Socio Econmico Dimensiones Social Econmica Variables Educacin Principal Sostn del Hogar Ocupacin Principal Sostn del Hogar Patrimonio del Hogar: Bienes y servicios Automvil El ndice de NSE asigna puntaje a los individuos / hogares de acuerdo a los atributos que los mismos poseen en las tres variables que lo componen. Ese puntaje se extiende de 4 a 100 puntos y se calcula a travs de la sumatoria directa, simple de los valores asignados a cada dimensin de cada variable. Los valores de cada variable son:VARIABLE Educacin PSH PUNTAJES MAXIMOS 32

13

Ocupacin PSH Patrimonio a) Bienes y servicios b) Automvil TOTAL

40 14 14 100

Estratificacin por Nivel Socio EconmicoNSE "CLASE" PUNTAJE Agrupamiento utilizado para la Administracin Pblica

AB C1 C2 C3 D1 D2 E

Alta Media Alta Media Tpica Media Baja Baja Superior Baja Inferior Marginal

93 63 48 35 27 14 4

-

100 92 62 47 34 26 13

ABC1

C2 C3D

14

CONSTRUCCIN DE UN MARCO TERICO PARA EL ANLISIS DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL " (...) Algunos hombres ven las cosas que existen, y preguntan : Por qu?. Yo veo cosas que no existen, y pregunto: Por qu no?(...). . Robert Kennedy.

1. Cultura organizacional: definicin y ejemplos17.

Cultura es un modelo de presunciones bsicas - inventadas o descubiertas por una organizacin para resolver sus problemas- que ejercen influencia como para ser consideradas vlidas y, en consecuencia, ser enseadas a los nuevos miembros como el modo correcto de percibir, pensar y sentir tales problemas18. Este modo de ver las cosas que pasan en una organizacin tiene manifestaciones visibles: cmo vestimos en el trabajo; cmo nos dirigirnos a nuestro jefe o a nuestros colaboradores; la forma en que se distribuye el espacio fsico (quien tiene la oficina que mira a la plaza, bao privado y piso alfombrado). Pero tambin hay manifestaciones no visibles de la cultura, que residen en dimensiones profundas, inconscientes, y fuertemente condicionantes del comportamiento: son reglas no escritas e incuestionables sobre lo que esta bien y esta mal. En esta organizacin quedarse despus de hora garantiza el ascenso; en este Departamento hay que consultar antes de decidir; en este Ministerio preferimos a los jefes lo ms lejos posible; nos gusta trabajar en ambientes rutinarios sin demasiados desafos, nos gusta hacer las cosas como las venimos haciendo desde hace aos; primero hay que hacer el trabajo, el usuario debe esperar; todos nosotros formamos parte de una gran familia; debemos protegernos los unos a los otros. Schein afirma que cuando la solucin sirve de manera repetida, a la larga ella queda asentada y se convierte en una realidad sin discusin; se termina creyendo que la naturaleza acta realmente as; con el tiempo los comportamientos repetitivos se convierten en valores y stos en presunciones bsicas. Cuando una presuncin se arraiga en un grupo, sus miembros considerarn inconcebible una conducta basada en alguna otra premisa. Estas presunciones son muchas veces origen del fracaso para muchas organizaciones que no supieron descubrirlas y cambiarlas a tiempo: en esta empresa (una ex empresa estatal), lo ms importante es el bienestar de nuestra gente; somos una gran familia, y nosotros como funcionarios del Estado (lo mismo opinaban los sindicalistas de la poca) debemos preservar estos valores bsicos. Yo defender siempre este valor bsico (agregado nuestro: la17

El marco de referencia utilizado se sustenta en los trabajos de Edgar Schein "La cultura empresarial y el liderazgo", Plaza y Janes Editores, Barcelona, 1988, Geert Hofstede Cultures Consequences - International Differences in WorkRelated Values, Sage Publications, Londres, 1980, Trompenaars y Hampden-Turner The Seven Cultures of Capitalism, Doubleday, New York, 1993, Daniel Denison "Towards a Theory of Organizational Culture and Effectiveness", Organization Science, Vol. 6, N 2, marzo - abril 1995". 18 Schein, Edgar, Corporate Culture, Survival Guide, Jossey bass, San Francisco, EE.UU., 1999. 15

verdadera clientela, aquella que reciba el servicio de esta ex empresa estatal, decidi con su voluntad popular eliminarla de los planteles del estado, votando y apoyando luego un programa de privatizaciones).

2. Por qu debemos cambiar la cultura organizacional?

Durante el ltimo medio siglo el paradigma organizacional predominante enfatiz la importancia de la racionalidad. Lo central para el xito era orientar a las organizaciones en funcin de su estrategia (visin, misin y objetivos). Hoy da descubrimos que en muchas de ellas, la visin orienta en un sentido y la cultura apunta en sentido contrario. DIBUJO 1 Existen experiencias documentadas19 que muestran de que manera, mientras la Direccin Superior esta empeada en impulsar programas de empowerment mediante grupos celularizados autogestivos y toma de decisiones sin intervencin de la supervisin, la cultura orienta la accin en un sentido contrario, y segn una presuncin bsica opuesta: a nosotros se nos paga para hacer, no para decidir. No es suficiente alinear a la organizacin detrs de una visin compartida; en procesos de cambio, tambin parece central alinear la cultura a los objetivos de la organizacin. En este sentido, los procesos de Reforma del Estado parecen haber enfatizado ms el concepto de estrategia que el concepto de cultura organizacional. Es difcil observar desde el paradigma mecanicista ejes estratgicos que muestren la necesidad de operar sobre las variables culturales en procesos de cambio dentro de la Administracin Pblica.

DIBUJO 2

3. Cmo cambiar la cultura organizacional: el diagnstico como primer paso. El cambio de la cultura organizacional en la Administracin Pblica requiere como primer paso claridad en el diagnstico. Diagnstico es la primera etapa del proceso de cambio. El marco conceptual, utilizado para confeccionar el diagnstico, toma como punto de partida los conceptos centrales elaborados por Edgar Schein para describir e interpretar culturas organizacionales20. Este autor distingue tres elementos: artefactos culturales, valores y presunciones bsicas, e introduce a partir de all, el concepto de niveles de la cultura organizacional. Segn Schein, el mayor peligro en tratar de entender cultura es sobresimplificar el concepto. Es tentador (y en cierto sentido tambin vlido) decir que la cultura es la manera que tenemos aqu de hacer las cosas, el conjunto de ritos y rituales que existen en nuestra organizacin, el clima organizacional, el sistema de recompensas, los valores bsicos que se sostienen, y conceptos similares. Todas estas son manifestaciones de la cultura; sin embargo, una mejor manera de pensar acerca de la cultura es darse

19 20

Idem anterior. Idem anterior. 16

cuenta que existen diferentes niveles de cultura organizacional. La idea central es profundizar nuestro conocimiento y administrar los niveles mas profundos de ella.

DIBUJO 3

Estos tres niveles de la cultura organizacional van desde lo ms visible hasta lo verdaderamente tcito e invisible. Desarrollaremos una breve caracterizacin de cada uno de ellos por separado, siguiendo en general las definiciones y ejemplos que Schein proporciona21 .

a. Nivel 1: ARTEFACTOS CULTURALES El nivel ms sencillo de observar cuando se ingresa a una organizacin es el de los artefactos: todo lo que se puede ver, or, sentir y tocar a medida que uno va circulando por el espacio fsico organizacional. El espacio fsico es uno de los artefactos de mayor evidencia. Ntese las diferentes reacciones que distintas personas tienen frente a la distribucin del espacio, la disposicin de los muebles, la existencia de espacios reservados y pblicos, las puertas que permanecen abiertas o cerradas. Estas manifestaciones evidentes son fciles de detectar. Surgen a primera vista y un observador entrenado suele percibirlas rpidamente. En ciertas organizaciones la gente est permanentemente en reuniones, no hay paredes o puertas cerradas, la vestimenta es informal. Inmediatamente se tiene la sensacin de estar dentro de organizaciones en accin. En otras, todo se desarrolla en un ambiente formal; se tiene la sensacin de estar en una organizacin donde todo es deliberadamente programado, la gente se oculta detrs de paredes, se habla en voz baja, todos los movimientos son lentos. Al observador puede atraerle un tipo de organizacin u otra; ms an, el observador puede llegar a pensar que ambas organizaciones tienen diferentes culturas. Pero hay que ser cuidadoso; todo lo que podemos saber hasta aqu es que, cada una de ellas tiene formas particulares de presentarse frente a los dems, y de generar interaccin entre sus miembros y con terceros. Lo que no podemos saber es qu significado tiene todo ello. En otras palabras, al nivel de los artefactos la cultura es muy clara y tiene un impacto emocional inmediato. Pero no podemos saber porque los miembros de una organizacin se comportan de la manera que lo hacen y porque cada organizacin se construye de la manera que la vemos a travs de las manifestaciones evidentes. En definitiva, resulta difcil descifrar qu es lo que realmente est pasando. Para poder hacer esto ltimo, es necesario identificar informantes calificados que pertenezcan a la organizacin e indagar en profundidad sobre las cosas que nosotros, como observadores externos, vemos y sentimos. Eso nos lleva inmediatamente al segundo nivel de la cultura: el de los valores.

21

Consultar los trabajos no publicados por Felcman, Isidoro y Karpf, Luis sobre Experiencias de cambio organizacional, Recursos Humanos y Organizaciones, Buenos Aires, Argentina, aos 1997 a 2000. 17

b. Nivel 2: VALORES EXPUESTOS La indagacin en profundidad comienza habitualmente por aquello que la organizacin valora. Por qu hacemos lo que hacemos? Estas cuestiones deben ser indagadas especialmente acerca de aquellos artefactos que llaman la atencin o que resultan inconsistentes con lo que debiera esperarse. Para satisfacer estos propsitos es necesario identificar lo que los antroplogos denominan informantes calificados, y depender fuertemente de los datos que estas entrevistas pueden aportar. Si bien es nuestra intencin estudiar las culturas organizacionales con la profundidad que propone metodolgicamente Schein, por tratarse de una investigacin principalmente de carcter exploratorio, utilizamos un enfoque metodolgico diferente al que propone Schein, el cual ser descripto en pginas venideras. Lo que hay que entender en este segundo nivel, son los as denominados valores expuestos. En los casos de algunas organizaciones nos enteraremos que se prefiere trabajar en equipo y las decisiones deben tomarse teniendo en cuenta el punto de vista de aqullos que van a implementarlas. Por consiguiente, aqu ser necesario crear canales de comunicacin francos y abiertos, para que cada uno pueda comunicarse libremente con cualquier otro. Nos podremos enterar tambin que estos valores fueron alguna vez impuestos por lderes que dejaron una fuerte impronta en la cultura. Seguramente, tendremos tambin acceso a documentacin que describen algunos de estos valores, como ser: integridad, tica, orientacin a los usuarios, calidad de servicio, etc. En otras organizaciones, en cambio, identificaremos que existen valores de privacidad porque las decisiones que deben tomarse son de alto valor oportunstico. Cualquier filtracin puede llevar al fracaso de la estrategia planteada. En estas organizaciones la informacin circula de manera restringida, las reuniones son formales y estn destinadas a facilitar que los directores anuncien las decisiones que debern luego implementarse en el resto de la organizacin. Ahora bien, una vez que las decisiones fueron tomadas, la gente comienza a trabajar en equipo, las comunicaciones se fluidifican, las redes organizacionales funcionan, los clientes/usuarios son tenidos en cuenta. Habiendo ledo mucho sobre cultura organizacional, uno se sentir tentado a esbozar en este punto una suerte de tipologa: la primera entrara en el tipo de organizacin denominada de comando y control; la segunda seria del tipo de organizacin chata, basada en equipos de trabajo, una especie de network donde toda la gente se siente personalmente involucrada y con fuerte empowerment. Sin embargo, Schein recomienda no ceder a esta segunda tentacin. No hemos llegado an al nivel de comprensin ms profundo de la cultura. Las tipologas son a esta altura desorientadoras, ya que lo nico que pudimos saber hasta ahora es que, si bien los artefactos que utilizan ambas organizaciones son diferentes, los valores expuestos que sostienen son bastante similares. Cmo es posible semejante inconsistencia? Schein agrega una cuestin adicional: en algunas organizaciones veremos que existen inconsistencias entre artefactos y valores. Hay organizaciones que establecen que lo mas importante es el cliente/usuario (valor expuesto); sin embargo, en varias de esas mismas organizaciones resulta difcil descubrir artefactos que hagan ms fcil la relacin con dicho cliente/usuario (la Direccin General Impositiva es un buen ejemplo de ello). Lo que estas inconsistencias nos estn diciendo, es que existe un nivel mucho ms profundo de pensamiento y percepcin que est conduciendo el comportamiento visible. Ms an, es posible que este nivel revele18

nuevas inconsistencias esta vez, con el nivel de los valores expuestos. Por consiguiente, si queremos entender con claridad la cultura organizacional, tenemos que intentar descifrar este ltimo nivel.

c. Nivel 3: PRESUNCIONES BSICAS COMPARTIDAS Para entender el nivel ms profundo de la cultura organizacional, es necesario introducir un eje histrico de anlisis. Siguiendo este eje de la historia organizacional, descubriremos cuales fueron los valores, creencias y presunciones bsicas que los fundadores y lderes claves impusieron y que a lo largo del tiempo se fueron convirtiendo en verdades incuestionables. Schein dice que la cultura organizacional se va formando a partir de la accin exitosa de estos lderes claves. Las organizaciones son creadas por lderes y por pequeos grupos que inicialmente imponen sus propias creencias y valores a sus seguidores. Si estos valores estn fuera de lo que el contexto organizacional tolera, ninguna cultura se forma. Pero suponiendo que dichos valores condujeron a lo largo de la historia a un fortalecimiento organizacional y a xitos en el terreno de la accin, los seguidores comienzan a creer que dichos valores son funcionales para el xito. Con el tiempo, dichos valores se toman como dados, es decir, se vuelven incuestionables, se convierten en verdaderos axiomas orientadores del comportamiento. Se trasforman, as, en presunciones bsicas. En otras palabras, la esencia de la cultura se constituye por el conjunto de estos valores tcitos compartidos, que el tiempo ha convertido en presunciones bsicas. Es importante recordar que son el resultado de un proceso de aprendizaje compartido. Comenzaron siendo las creencias de los lderes, pero se transformaron en compartidos una vez que los miembros de la organizacin descubren que siguiendo dichos valores la organizacin se fue volviendo exitosa. Si esto es as, y pudimos comprobarlo a lo largo del tiempo, terminamos creyendo que seguir estos valores debe estar bien. Finalmente, para entender una cultura organizacional debemos ser capaces de desenterrar las presunciones bsicas que estn operando, an cuando ellas estn fuera de la conciencia de los miembros de la organizacin. Ello es as, porque dichas presunciones bsicas son tomadas como incuestionables. Por eso decimos que las mismas requieren adentrarse en lo que la organizacin tiene de invisible; algo parecido a lo que algunos denominan el inconsciente colectivo organizacional.

4. Implicancias para el cambio organizacional Considerar la cultura desde este punto de vista tiene implicancias profundas, muy especialmente, pensando en el cambio organizacional, en la Reforma del Estado. En un primer sentido, comenzamos a darnos cuenta que la cultura es tan estable y difcil de cambiar porque representa el aprendizaje acumulado de un grupo. Por otro lado, tambin nos damos cuenta que la cultura es esencialmente invisible. La cultura debe ser vista como un conjunto de modelos mentales compartidos: sus miembros no pueden decirnos qu es, de la misma manera que (aceptando la metfora) los peces no podran decirnos (en el caso de que hablaran) qu es el agua22.

22

Idibem, Schein, op. cit. 19

Otra cosa importante es que el analista comienza a percibir que no hay culturas correctas o incorrectas, buenas o malas, excepto en aquello que la organizacin requiere o su contexto le permite. Por consiguiente, las culturas muchas veces van a contramano de las modas. Hoy da parece ser esencial disear organizaciones aplanadas, con fuerte empowerment y discrecionalidad decisoria entre sus miembros componentes (algo de lo que algunos autores denominan espritu empresario en el ms puro sentido schumpeteriano). Desde estas pginas introductorias no sabramos cmo justificar este diseo en organizaciones cuya cultura exige fuerte acatamiento a normas reglamentarias vigentes, como por ejemplo, la organizacin de la Justicia.

5. Algunas adaptaciones al marco conceptual bsico; incorporacin de otros enfoques

El marco conceptual de Schein ha sido tomado como base de esta investigacin. Sin embargo, hemos realizado algunos aportes adicionales y modificaciones en funcin del aporte de otros autores. Uno de dichos aportes tiene que ver con aspectos conceptuales. En virtud de ello, esta investigacin considera un nivel de cultura organizacional adicional que denominaremos TIPOS CULTURALES, que surge de trabajos y estudios realizados por Ralph Kilmann23 . Otro aporte considera la identificacin de los valores expuestos a partir del planteo conceptual y emprico de Geert Hofstede24.

6. Marco conceptual modificado En base a las consideraciones los aportes de Kilmann, Hofstede y otros, desarrollamos, a continuacin, el marco conceptual especialmente construdo para esta investigacin, en virtud del cual consideramos a la cultura organizacional segmentada en tres niveles de anlisis.

DIBUJO 4

VALORES LABORALES (WORK VALUES) El tratamiento conceptual de los valores laborales lo hemos realizado siguiendo los aportes tericos y empricos de Geert Hofstede25. Segn este autor los sistemas sociales existen porque el comportamiento humano no es azaroso: las personas disponen de un programa mental estable en el tiempo que conduce a adoptar similares comportamientos ante similares situaciones. Los programas mentales no pueden verse; solo podemos observar comportamientos, palabras o hechos. Luego suponemos que ellos estn relacionados con programas mentales que los determinan. Nuestro trabajo como analistas es buscar una relacin vlida entre unos y otros, construir buenos termmetros para medir la temperatura organizacional. Los indicadores se obtienen utilizando herramientas apropiadas: anlisis factorial, anlisis de correlacin y regresin, metaanlisis, anlisis23 24

Killmann, Ralph y otros, Corporate Transformation, Jossey Bass, San Francisco, EE.UU., 1998. Hofstede, Geert, Cultures Consequences, Sage Editions, Londres, U.K., 1980. 25 Ver, Felcman, Isidoro, Culturas organizacionales, los aportes de estudios empricos cuantitativos, IV Simposio Nacional de Anlisis Organizacional, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires, Argentina, 1999. 20

de contenido. Algunos estudios emplean mediciones cuantitativas utilizando cuestionarios y encuestas; otros mediciones cualitativas basadas en entrevistas individuales o grupales en profundidad, relevamiento de historias de vida, identificacin de metforas. Pero ambos enfoques deben utilizarse simultneamente y apuntar al mismo objetivo: encontrar manifestaciones visibles de comportamiento relacionadas con un programa mental26. Que son los VALORES LABORALES (work values)? Los valores laborales son las convicciones que los miembros de una organizacin tienen en cuanto a preferir cierto estado de cosas por encima de otros27. Dado que nuestros valores han sido programados en forma temprana en nuestras vidas, ellos son no racionales; o por decirlo de otro modo, ellos determinan nuestra definicin subjetiva de racionalidad. Nuestros valores estn mutuamente interrelacionados y forman un sistema de valores o jerarqua. Sin embargo, estos sistemas no necesariamente existen en un estado de armona. Por ejemplo, mucha gente sostiene simultneamente valores conflictivos como pueden ser libertad e igualdad. Nuestros programas mentales (tal el caso de actitudes y creencias) incluyen dentro de s un componente valorativo. El ser humano es en esencia un animal valorativo y ello se pone de manifiesto prcticamente en todos sus comportamientos cotidianos. Los valores tienen intensidad y direccin. Matemticamente hablando, los valores tienen tamao y signo; pueden ser representados por flechas a lo largo de una recta. Si sostenemos un valor, esto significa que la cuestin involucrada tiene cierta relevancia para nosotros (intensidad) y que tambin identificamos ciertos estados como buenos y otros como malos. Por ejemplo, en algunas sociedades primitivas, la brujera era un valor relevante y bueno; en el Medioevo era relevante y mala. Contemporneamente, para muchos de nosotros es simplemente irrelevante28.

DIBUJO 5

Los valores puede ser agrupado en una serie de clusters. En este sentido hemos empleado un viejo agrupamiento que ha demostrado ser taxonmicamente efectivo: valores bsicos, sociales, de reconocimiento y de autorrealizacin29. 1. Valores laborales bsicos: 1.1-mejora de ingresos, 1.2. estabilidad laboral, 1.3-ambiente fsico agradable y 1.4- estrs. 2. Valores laborales sociales: 2.1buena relacin de trabajo con el jefe, 2.2-cooperacin grupal y 2.3tiempo libre, 2.4 vivir en un barrio agradable. 3. Valores laborales de reconocimiento: 3.1-crecimiento en su carrera; 3.2- empleabilidad; 3.3valorizacin de su trabajo; 3.4- ser consultado por su superior; 3.5- trabajar en una institucin importante.

26 27

Schein, Edgar, Organizational Culture and Leadership, Jossey Bass, San Francisco, EE.UU., 1992. Idem, Killmann, Op.cit. 28 Idem, Hofstede, Op.cit. 29 Hofstede, Geert, Culturas Organizacionales, Alianza Editorial, Madrid, Espaa, 1992. 21

4. Valores laborales de autorealizacin: 4.2-que el trabajo de uno sea importante para la institucin; 4.2- trabajo creativo; 4.3-que el trabajo implique tareas desafiantes; 4.4-libertad en el ejercicio de las tareas; 4.5-que el trabajo de uno sea importante para la comunidad; 4.6-que el trabajo de uno deje una huella; 4.7-el aprendizaje de nuevas tareas y 4.8-que los objetivos estn claramente definidos. El anlisis de valores laborales resulta ser del mayor inters porque permite trazar mapas valorativos de las poblaciones bajo estudio. De esta manera podemos describir poblaciones y verificar si estamos frente a grupos de personas con mayor tendencia a autorealizarse en el trabajo (aprender, tener libertad para decidir, realizar tareas desafiantes), o solo trabajan para satisfacer valores bsicos (ingresos, estabilidad); que grupos son los que mas discriminan sus preferencias valorativas tomando en consideracin cada uno de los 21 valores laborales en forma individual, etc. Las preferencias valorativas son importantes para caracterizar la cultura organizacional y, en cierta medida, verificar la brecha entre preferencias y posibilidades que la organizacin brinda en cuanto a su realizacin. Tambin la estructura de valores puede estar mostrando de que forma una organizacin moldea las preferencias de sus poblaciones o stas tienen la capacidad de remoldear la cultura organizacional vigente. Esto puede ser de gran relevancia descubrirlo en la Administracin Pblica, por la eventual existencia de influencias organizacionales que actan modificando los valores y preferencias que ciertas poblaciones traen como bagaje sociocultural desde sus respectivos contextos de origen. Algunas hiptesis que animan este estudio apuntan a verificar si la Administracin Pblica es un fuerte moldeador de cultura o bien, la incorporacin de poblaciones con preferencias valorativas diferentes a las tradicionales son capaces de modificar la cultura organizacional vigente en el sector publico (recordemos los intentos realizados con la creacin de los as denominados cuerpos especiales: Administradores Gubernamentales; intocables de la Direccin Impositiva; economistas gubernamentales; abogados del Estado; etc.) Que son los tipos culturales? La construccin de tipos culturales permite estudiar la cultura en 5 variantes: cultura paternalista, aptica, anmica, exigente, integrativa

DIBUJO 6

TIPOS CULTURALES La construccin de tipos culturales permite estudiar la cultura en 5 variantes: cultura paternalista, aptica, anmica, exigente e integrativa30.

30

Idem, HOFSTEDE; G, op.cit. 22

Paternalista es la cultura que prioriza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la orientacin a los resultados, objetivos y metas. Asimismo se asocia una cultura paternalista con el cuidado del bienestar de los miembros componentes de la organizacin, la lealtad entre la gente y la organizacin, la receptividad frente a las demandas de los empleados, altos niveles de seguridad en las funciones, complacencia hacia la autoridad, ambiente familiar y amigable y la buena comunicacin entre los distintos niveles jerrquicos. Ejemplos de culturas apticas se encuentran preferentemente en empresas familiares o empresas de origen familiar. En el sector publico, las ex empresas estatales pertenecan a este tipo cultural Tanto la cultura aptica como la cultura anmica, se desarrollan cuando existe una baja orientacin a la gente como as tambin a los resultados. Los principales indicadores a tener en cuenta para la descripcin de una cultura aptica son: la excesiva prudencia en la administracin, la tendencia a escribir ms que a hablar, el conservadurismo y apego a las normas y reglas, la tendencia a evitar el conflicto, la subestimacin de la necesidad de innovar, la implementacin de mayores controles frente a los errores, la poca comunicacin entre jerarquas y diferentes sectores de la organizacin. La cultura aptica esta fuertemente alineada con los modelos de gestin burocrticos. La mayora de las organizaciones pblicas responden a este modelo de gestin y cultura organizacional. Tambin se puede percibir el mismo fenmeno en empresas de gran tamao del sector privado. La cultura anmica se expresa como sinnimo de desinters y falta de involucramiento, la indiferencia por el comportamiento de la gente, el estado de incertidumbre y confusin, la prdida de entusiasmo, la ausencia de recompensas para premiar los xitos, la poca seguridad laboral que a su vez determina el escaso inters por el futuro y la preocupacin excesiva por lo inmediato centrada en evitar el despido. Es fcil observar la existencia de culturas anmicas en aquellas organizaciones que estn sujetas a cambios traumticos. Una reduccin de personal, un rediseo de la estructura organizacional, una poltica masiva de despidos, una privatizacin, una fusin o venta. Exigente es aquella cultura en la cual se hace hincapi en un vinculo laboral que podramos calificar de demandante e inflexible, esencialmente basado en la fijacin de objetivos y la exigencia de su cumplimiento. De este modo se incentiva la competencia interna y la insensibilidad frente a las necesidades de los otros. Se prioriza la eficiencia y los aportes individuales, se juzga y se premia o castiga por lo que se produce, y se coloca un especial nfasis en los resultados. Los sistemas de premios y castigos se establecen en base al cumplimiento de objetivos, ponindose el acento en una fuerte remuneracin variable que contemple el grado de cumplimiento de los objetivos fijados. Este tipo de culturas puede observarse con mayor frecuencia en empresas del sector privado que tienen fuertemente instalado un modelo de gestin por objetivos y resultados. La tendencia a implementar este tipo de modelos se esta actualmente generalizando, a partir de ciertas experiencias juzgadas exitosas. En la Administracin Pblica se pueden registrar algunas experiencias e intentos de instalar modelos de gestin por objetivos en reemplazo del tradicional modelo de gestin por normas. Finalmente, la cultura integrativa supone una adecuada combinacin entre altos niveles de orientacin a la gente y altos niveles de orientacin a los resultados, lo cual implica direccin estratgica, visin, compromiso, consistencia, trabajo en equipo, adaptacin a los cambios, comunicacin interna fluida y una alta preocupacin por el desempeo tanto individual como grupal. Se trata de aprender de los errores ms que de castigarlos y de sacar provecho de los conflictos. Varios autores han enfatizado la idea de que los contextos turbulentos e inciertos generan la necesidad23

de disponer e instalar modelos organizacionales mas dinmicos, inteligentes, basados en la cultura del aprendizaje. Existe adems un vasto desarrollo de tecnologas de gestin asociadas a estos nuevos modelos, que al decir de Peter Senge podemos denominar organizaciones inteligentes31.

a. PRESUNCIONES BSICAS Las presunciones bsicas definen los aspectos ms profundos, estables y difciles de modificar en la cultura. Segn el modelo de Hofstede ellas son: power distance (distancia jerrquica que separa a jefes de subordinados); uncertainty avoidance (tendencia eludir/preferir situaciones de incertidumbre); individualismo (relacin entre individuo y colectividad); masculinity (tendencia a preferir valores masculinos: carrera, ingresos; o femeninos: cuidado de las relaciones interpersonales, interaccin con otros, cuidado del entorno fsico). A continuacin explicitamos el significado y alcance explicativo de cada uno de ellos. Power Distance El power distance o distancia jerrquica, puede definirse como el grado en que los miembros con menos poder dentro de las organizaciones esperan y aceptan que el poder est distribuido de manera desigual. Partiendo del supuesto de que en toda organizacin, sea pblica o privada, existe al menos un mnimo de desigualdad en la distribucin del poder, lo cual es esencial para evitar situaciones anmicas o entrpicas, la dimensin Power Distance nos permite medir y diagnosticar las relaciones de poder intraorganizacional. En trminos generales podemos decir que en las organizaciones que presentan bajos niveles de Power Distance la relacin subordinado jefe tiene una caracterstica de mayor equilibrio en la distribucin de poder. Cuando ello sucede, comienzan a desarrollarse expectativas por parte del subordinado de ser consultado por parte de su jefe en diversos aspectos vinculados a la toma de decisiones y, paralelamente, en la baja existencia de privilegios discriminatorios, como puede ser el caso de smbolos o indicadores de status en favor de quien detenta la autoridad. El ideal de superior que se desprende de esta relacin es el jefe democrtico o integrativo. En contraposicin a esto ltimo, en aquellas organizaciones donde existen altos ndices de Power Distance hay una gran dependencia de los niveles jerrquicos ms bajos respecto de los ms altos. En estos casos, los subordinados esperan que las decisiones se tomen discrecionalmente por parte de sus superiores. Asimismo, existen privilegios y smbolos de status conforme el grado de jerarqua. El ideal de superior corresponde al tipo autocrtico benevolente o paternalista. En la mayora de las organizaciones, las relaciones de poder se traducen en un sistema formal de jerarquas. El supuesto del cual se parte es que un jefe y un subordinado pueden percibir esa relacin jerrquica formal de distinta forma, de acuerdo a la presencia de factores objetivos (el historial de la relacin, el grado de especializacin de jefes y empleados) y subjetivos (vinculados a aspectos psicolgicos y de personalidad). En ltima instancia el Power Distance est estrechamente vinculado con el sistema de valores y tipos culturales anteriormente definidos. Tambin Hofstede menciona la importancia que para el ndice de Power Distance tienen los procesos formativos tempranos de los programas mentales de quienes, en edad adulta, van a trabajar en organizaciones32. De esta manera, la formacin recibida en el seno de la familia nuclear y31 32

Idem, FELCMAN, ISIDORO, ponencia citada. Hofstede, G., Culturas... 24

posteriormente en la escuela, son factores determinantes del programa mental que cada uno de nosotros tiene trazado sobre las relaciones de poder y el ideal del jefe. Existen estudios que muestran relaciones interesantes entre el origen sociocultural de la gente y sus programas mentales sobre las relaciones de poder33. En este sentido, est comprobado que aquellos que provienen de niveles socioeconmicos ms elevados y han recibido mayor nivel de instruccin, tienden a generar preferencias a favor de los niveles bajos de Power Distance. Lo contrario sucede con los que provienen de los niveles socioeconmicos menos acomodados y tienen bajos niveles de instruccin, que en general forman parte de poblaciones educadas / formadas en ambientes ms autoritarios. El ideal, en consecuencia, viene asociado con una imagen de jefe autoritario y/o paternalista, cuyo reflejo es la tendencia de importantes niveles en los ndices de Power Distance. Uncertainty Avoidance (control de la incertidumbre) Mediante la presuncin bsica denominada Uncertainty Avoidance (control de la incertidumbre) podemos inferir el grado o nivel de tolerancia que las personas tienen frente a situaciones de incertidumbre. Debemos tener en cuenta que el concepto de incertidumbre ha cobrado central importancia dentro de la teora de las organizaciones. La expresin control de la incertidumbre surge en la literatura organizacional a partir de las contribuciones de James March que identificaron este concepto en sus estudios sobre organizaciones estadounidenses34. No obstante, las formas de tratar la incertidumbre forman parte de cualquier organizacin de cualquier pas. Como seres humanos, debemos enfrentar el hecho de no saber lo que va a ocurrir maana, el futuro es incierto pero, en cualquier caso, tenemos que vivir con esa realidad. La incertidumbre extrema genera una ansiedad intolerable. Para hacer frente a la incertidumbre (desconocimiento respecto del futuro) las organizaciones cuentan con instrumentos diversos dentro de los cuales Hofstede destaca: la tecnologa, las reglas o normas y los rituales35. La tecnologa es un instrumento racional vinculado a la automatizacin de las tareas y la predictibilidad de los resultados. Lo mismo podramos decir de las reglas o normas, que al establecer secuencialidad y criterios decisorios relativamente uniformes hacen predecible el comportamiento de los miembros de una organizacin. Por ltimo los rituales no son racionales y estn destinados a mejorar los niveles de cohesin e integracin interna. No contribuyen a la reduccin de los niveles de incertidumbre, pero s en la liberacin del estrs y la disminucin de la ansiedad que produce el desconocimiento del futuro. El sentimiento de incertidumbre no es exclusivamente personal, sino que se comparte con otros miembros de la sociedad. La incertidumbre se adquiere y se aprende: es parte de la herencia cultural de una sociedad y es transmitida y reforzada por instituciones bsicas como son la familia, la escuela y el Estado. Finalmente, se refleja en valores colectivos de una determinada sociedad. En este sentido tambin podemos afirmar la existencia de estudios que muestran a ciertos grupos poblacionales con mayor tolerancia a la incertidumbre que otros36. Esto sucede con los niveles

33 34

Ibdem, Culturas... Maslow, A. Motivation and PersonalityHarper & Row, Nueva York, EE.UU., 1970 35 Al respecto consultar: Felcman, Isidoro, Empresarios Argentinos, trabajo no publicado, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires, 1987; y, Felcman, I., Karpf, L. y otros Estudio sobre empresas pblicas privatizadas. Trabajo de investigacin preparado para IDEA, Buenos Aires, Argentina, 1994. 36 Felcman, Isidoro, Reforma del Estado, Editorial Galerna, Buenos Aires, Argentina, 1992. 25

socioeconmicos ms altos de la poblacin y las personas con mayor nivel de instruccin; tambin es caracterstico de las personas jvenes. Individualismo El colectivismo extremo y el individualismo extremo pueden considerarse polos opuestos de una misma presuncin bsica a la que denominaremos: Individualismo. Este ltimo es caracterstico de las sociedades en las que los lazos entre las personas son laxos: cada uno debe ocuparse de si mismo y de su familia cercana. El colectivismo, por el contrario, es caracterstico de sociedades en las que las personas se integran desde su nacimiento en grupos fuertes y cohesionados que continan protegindolas toda la vida a cambio de una lealtad inquebrantable. Hofstede en el estudio ya mencionado anteriormente, identific una dimensin de individualismo - colectivismo fuertemente asociada a un grupo de valores relacionado con las siguientes metas laborales37: En el polo individualista:

Tiempo personal: tener un trabajo que deje suficiente tiempo para la vida personal o familiar Libertad: tener libertad para planificar la propia tarea Desafo: tener un trabajo estimulante que permita lograr una sensacin de realizacin personal En el polo colectivista: Formacin: tener oportunidades de formacin Condiciones de trabajo: tener buenas condiciones fsicas de trabajo Utilizacin de las capacidades: utilizar plenamente las capacidades y habilidades propias en el trabajo.

Masculinidad Todas las sociedades estn constituidas por hombres y mujeres en casi iguales proporciones. Las diferencias biolgicas y estadsticas entre los dos sexos son las mismas en todo el mundo, pero sus papeles sociales estn determinados slo parcialmente por las limitaciones biolgicas. Cada sociedad identifica muchos comportamientos (dejando de la lado la procreacin) como ms adecuados para las mujeres o para los hombres, y en muchas sociedades ellos son diferentes. A pesar de esta variedad, hay una tendencia comn en la mayor parte de las sociedades, tanto modernas como tradicionales, en lo que atae a la distribucin de roles sociales segn el sexo. Se supone que los hombres deben preocuparse de ms actividades fuera del hogar: la caza y la guerra en las sociedades tradicionales y su equivalente en trminos econmicos en las sociedades modernas. Los hombres deben ser firmes, competitivos y duros. Las mujeres se supone que deben ocuparse ms del cuidado de la casa, de los hijos , etc. En general: deben adoptar los papeles tiernos y nurturales. Estas distinciones de roles sociales en funcin del sexo, pueden extenderse al mbito laboral. En tal sentido, podemos hacer las siguientes definiciones: la masculinidad se refiere a organizaciones37

Ver especialmente KILMANN y otros, Making Organization Competitive, Jossey Bass, San Francisco, EE.UU., 1991. 26

en las que los papeles sociales de ambos sexos son claramente distintos (por ejemplo, el hombre debe ser aquel que prefiere el xito material, mientras que la mujer debe estar preocupada por la calidad de vida, el buen vnculo laboral, la buena relacin con el jefe); la femineidad se refiere a organizaciones en las que los papeles sociales de ambos sexos se superponen. Finalmente, el concepto de masculinidad, si bien ha sido definido teniendo en cuenta la distincin de roles que entre ambos sexos existieron en las sociedades ms antiguas y tradicionales, en esta investigacin habr de aplicarse para analizar en qu medida las culturas organizacionales y las poblaciones componentes de dichas organizaciones tienen orientaciones masculinas o femeninas. Para ello, hemos tomado el ndice elaborado por Hofstede, quien propone la construccin del mismo en base a un conjunto de valores laborales extrado de los 21 a los que hicimos previa referencia. Ellos son, en el polo masculino: Reconocimiento: obtener el reconocimiento que uno merece cuando hace bien su trabajo Progreso: oportunidad de ascender a puestos ms elevados Desafo: tener un trabajo estimulante En el polo femenino tenemos: Relacin con el jefe: mantener una buena relacin con el superior directo Cooperacin: trabajar en un clima de cooperacin. Zona de residencia: vivir en un barrio agradable. Adicionalmente, el ndice de masculinidad tiene la posibilidad luego de vincularse con otros ndices de presunciones bsicas. En particular, hacemos referencia a la combinacin entre masculinidad y control de la incertidumbre. En este sentido, Hofstede hizo una interesante comparacin entre la aludida combinacin de ndices y los trabajos de investigacin realizados por David McClelland, profesor de la Universidad de Harvard, quien en el ao 1961 publico un trabajo denominado The Achieving Society. En esta obra, McClelland distingui tres tipos de motivacin dominante (en distintos pases): logro, pertenencia y poder. El citado autor pretenda demostrar que la necesidad de logro estaba correlacionada con la tasa de crecimiento econmico de un pas. Ms all de este propsito, lo que McClelland denomin need of achievement es una medida fuertemente correlacionada con un control escaso de la incertidumbre y ms an, con la combinacin de escaso control de la incertidumbre y grado de masculinidad fuerte38. Tras esta aproximacin al marco terico empleado, debemos aclarar que en esta investigacin, hemos analizado nicamente los ndices de Power Distance y Uncertainty Avoidance, que nos permite adentrarnos en el papel de las presunciones bsicas en la Cultura Organizacional Pblica.

38

Consultar, Hofstede, G., Cultures..., Op Cit. 27

DIAGNSTICOLA CULTURA ORGANIZACIONAL EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS

A partir de la investigacin realizada, podemos concluir que la tesis central en materia de cultura organizacional sostenida por Hofstede39, segn la cual las organizaciones son de naturaleza culture bound, es aplicable a organizaciones pblicas, por las siguientes razones: 1. El conjunto de dependencias funcionales que representan el aparato pblico constituye una organizacin, y por lo tanto, puede ser abordado para su estudio desde las teoras de la administracin. 2. Como organizacin se caracteriza por los siguientes componentes estructurales: misin, cultura, gobierno, administracin y financiamiento. 3. Todo grupo de personas que se renen con algn propsito, define ciertos usos y costumbres e institucionaliza criterios sobre lo que es bueno y lo que es malo, lo aceptable e inaceptable. El conjunto de estos elementos configura modelos mentales, conceptos, hbitos y formas de relacin que pueden ser resumidas en la categora de anlisis: cultura organizacional. Asimismo y tomando como referencia el marco terico desarrollado, creemos que la cultura organizacional influye en distintos aspectos: 1. Valora cmo se comporta la gente dentro y para con la organizacin; 2. El tipo de comportamientos que se alientan y se castigan; 3. El grado de compromiso para con la organizacin; 4. El funcionamiento de la organizacin, operando de manera invisible sobre los mtodos y tcnicas de gestin y administracin; 5. Cmo se enfrentan los problemas y cmo se piensan las soluciones; 6. La percepcin de la realidad organizacional por parte de los que pertenecen a la organizacin en cuestin; 7. La actitud frente al cambio.

Diagnstico de la cultura organizacional de la Administracin Pblica Central Como hemos sealado en las primeras pginas de esta obra, nuestro principal inters se dirige a la confeccin de un diagnstico que facilite la lectura y aprendizaje del mapa cultural de la Administracin Pblica Central de nuestro pas. Sobre la base del estudio realizado, y tomando en39

Hofstede Geert, Cultures Consequences, Sage Editions, Londres, R.U., 1980. 28

consideracin el marco terico elaborado, llegamos a la conclusin de que la cultura organizacional pblica tiende a asemejarse a los modelos organizacionales tradicionales. Esto ltimo implicara que: 1. Lo qu se precia y estima incluira, primero, al conjunto de valores que hemos denominado valores laborales bsicos; y en segundo lugar, a los valores laborales sociales, siendo escasa la importancia asignada a los valores de reconocimiento y autorrealizacin. 2. Los tipos culturales dominantes son los modelos tradicionales, siendo la cultura organizacional predominantemente aptica y parcialmente paternalista. 3. Las presunciones bsicas indicaran que es destacable la percepcin de distancia respecto de los centros y mbitos en los cuales se concentra el proceso de toma de decisiones y que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidumbre tienden a ser bajos. 4. El cambio e innovacin organizacional son percibidos con desconfianza y en trminos de transgresin, y no como el producto de un desarrollo y maduracin institucional. 5. Por todo lo sealado en los cuatro puntos anteriores, la APC constituira un tipo de organizacin rgida, poco flexible y altamente burocratizada.

1. VALORES LABORALES40

Como ya hemos puntualizado, los valores laborales son las convicciones que los miembros de una organizacin tienen en cuanto a preferir cierto estado de cosas por encima de otro. Los mismos se organizan jerrquicamente en forma articulada, aunque no necesariamente de manera armnica, en un sistema de valores. Para el estudio de los valores laborales, analizamos los datos arrojados por la encuesta en una doble direccin. Por un lado, tomamos en consideracin, para su descripcin y posible explicacin, cada uno de los 21 valores en forma separada, realizando el cruce correspondiente con cada una de las variables seleccionadas (nivel socioeconmico, jerarqua, nivel de instruccin, edad y sexo). Asimismo, comparamos la tendencia hallada en el caso de la poblacin de la Administracin Pblica central con los resultados de la encuesta de poblacin general 41. Por otro lado, realizamos una segunda interpretacin, pero en esta oportunidad agrupando los valores en las cuatro categoras consideradas: valores bsicos, sociales, de reconocimiento y de autorrealizacin. En el siguiente cuadro, ilustramos los siete valores ms seleccionados por parte de la poblacin estudiada, distribuyndose los mismos de la siguiente manera: Cuadro nro. 7

40

Los cuadros correspondientes se encuentran en anexo identificados por nmero 1. Valores sin agrupar, 2. Valores agrupados, 3. Tipos culturales y 4. Presunciones bsicas. 41 Valores Laborales y Liderazgo Estudio de cultura organizacional en grandes y medianas empresas de la Argentina La misma incluye datos vinculados con la satisfaccin del personal, los atributos de liderazgo, los valores laborales, tipos culturales y presunciones bsicas organizacionales. La encuesta fue realizada por la consultora RHO S.A. y se encuesto a una muestra que incluye a 122 empresas de mas de 300 empleados localizadas en Capital y GBA.

29

Los 7 valores ms seleccionados Mejora de ingresos (79) Estabilidad laboral (62,1) Buena relacin con el jefe (51,2) Libertad en la organizacin de tareas (49,4) Crecimiento en su carrera (48,1) Ambiente fsico agradable (44,5) Cooperacin grupal (44,1)

Los 7 valores menos seleccionados Trabajar en una organizacin importante (5,2) Empleabilidad (8) Dejar huellas para que otros tomen como ejemplo (11,3) Objetivos claramente definidos (13) Trabajo importante para la organizacin (19,8) Ser consultado por su superior directo (21,2) Vivir en un barrio agradable (21,9)

Fuente: Elaboracin propia

A continuacin desarrollaremos la descripcin por separado, o sin agrupar, de cada uno de los valores laborales medidos en el caso de la Administracin Pblica y luego la correspondiente medicin para el caso de la poblacin general.

1.1 Mejora de Ingresos: Categora: Valor Laboral Bsico El 79% del total de la muestra de la Administracin Pblica Central (APC) considera que la mejora de ingresos es el valor primordial. La mejora de ingresos es el valor considerado como el ms importante (70%) segn la encuesta realizada sobre la poblacin general (EN) en el ao 2000. La recesin econmica y la cada del poder adquisitivo de los salarios explicara esta tendencia en ambas poblaciones. A ello se agregara en el caso de los empleados pblicos el sufrimiento de recortes en los montos de sus salarios.

1.1.1. Jerarqua: APC: los empleados de jerarqua alta no ponderan entre los 7 valores ms importantes la mejora salarial. En cambio, para los empleados de jerarqua media y baja ste constituye el valor central, aunque esta tendencia aumenta a medida que se desciende en la escala jerrquica.

EN: los cuatro cortes jerrquicos considerados: operario, empleado, mandos medios y altagerencia, consideran como su mayor preocupacin la mejora de los ingresos. Los mandos medios

30

le otorgan un porcentaje menor al 63%, mientras que, en el resto de los cortes el nivel de frecuencias supera el 70%. Si comparamos ambas poblaciones, se observara una mayor homogeneidad en la poblacin general que en la APC, ya que al cruzar este valor con la variable jerarqua, encontramos que el total de la poblacin, ms all del cargo que ocupa en su puesto de trabajo se inclina por este valor. Ello nos conduce a pensar que el conjunto de la poblacin ha visto afectado su poder adquisitivo producto de la recesin econmica de los ltimos aos. En cambio, en el sector pblico la tendencia indicara una relacin inversa entre jerarqua y necesidad de mejora de ingresos.

1.1.2 NSE APC: Los tres niveles socioeconmicos considerados estiman que la mejora de ingresos constituye un valor importante. Sin embargo, esta tendencia se acenta en los niveles ms bajos: Para el nivel C3D, la mejora de ingresos con una frecuencia del 90% constituye el valor ms importante. a) Para el C2 con una frecuencia del 79,1% este valor constituye el segundo ms importante por detrs de la estabilidad. b) Para el C1 con una frecuencia del 58,5% este valor es el tercero ms importante ubicndose por detrs de la libertad en la realizacin de tareas y la cooperacin grupal.

EN: a menor nivel socioeconmico, aumenta la opcin por la mejora de ingresos.En ambas poblaciones el aumento de la preocupacin por el ingreso tiende a ser ms notorio a medida que se desciende en la escala socioeconmica. Ello se explicara por la relacin entre escalafn jerrquico y nivel del salario.

1.1.3 Nivel de Instruccin:

APC: para los tres cortes seleccionados (hasta secundario incompleto, hasta terciario, universitario incompleto, hasta terciario - universitario completo) este es el valor ms optado, aunque los porcentajes aumentan a medida que se desciende en el nivel de instruccin.

EN: a menor nivel de instruccin, aumenta la inclinacin a optar por este valorEn ambas poblaciones a mayor nivel educativo, desciende la frecuencia de eleccin por este valor, especialmente en los niveles con universitario completo. Es posible pensar que aquellos con mayor educacin formal consideren que en funcin del logro alcanzado cuenten con mejores posibilidades laborales. En el caso de la Administracin Pblica suponemos que los empleados con mayores niveles de instruccin tendran mejores posibilidades de insercin en el sector privado en busca de un ingreso mayor.

31

1.1.4.Edad: APC: no se dan grandes diferencias en el nivel de frecuencias registradas por este valor al cruzarlo con la variable edad, aunque se observa un leve incremento a medida que aumenta la edad de los empleados. En todos los cortes de edad el porcentaje que se inclina por este valor es mayor al 75%, siendo el valor ms seleccionado.

EN: con excepcin de las personas menores de 30 aos, quienes otorgan un 57% de frecuencias aeste valor, se observa en el resto de los cortes considerados una tendencia superior al 70%.

En ambas poblaciones, la edad no aparece como una variable que influya en la consideracin de este valor. No obstante, los empleados pblicos mayores de 61 tienden a destacarlo ms que el resto de la poblacin. Ello podra estar relacionado principalmente con la cercana a la edad jubilatoria o el pase al sistema previsional. Esta situacin se diferencia de los que tienen menos de 30 aos, que si bien lo destacan como un valor central, el nivel de frecuencias es menor respecto de aquellos con mayor edad, observndose que este segmento de empleados no parecera estar tan afectado por este valor. Las posibles causas de esto son: condicin de inicio en la vida laboral. responsabilidades familiares no asumidas, falta de formacin en las tareas.

1.1.5. Sexo: APC: tanto para los hombres como para las mujeres este es valor ms seleccionado: a. b. Sexo masculino: 80,8% Sexo femenino: 77%

EN: los hombres otorgan a este valor un nivel de frecuencias del 71% y en las mujeres la tendencia es sensiblemente menor: 68%. Los hombres tienden a ponderar ms este valor que las mujeres, lo cual podra estar explicado por aparecer (aunque con tendencia en disminucin) el salario de la mujer como un complemento al ingreso familiar, al menos en el imaginario colectivo.

1.2. Estabilidad Laboral Categora: Valor Laboral Bsico APC: la estabilidad laboral aparece como el segundo valor ms ponderado con un 62,1%. EN: la estabilidad es el segundo valor ms seleccionado con un porcentaje del 62%. La inestabilidad del mercado laboral afectara en forma homognea al conjunto de la poblacin; de all podra explicarse la importancia relativa de este valor en ambas poblaciones estudiadas. En el

32

caso del sector pblico, si bien es una creencia generalizada que la estabilidad del empleado pblico en un derecho adquirido, es posible concluir que, en contextos inciertos y de cambios profundos como puede ser el caso de la Reforma del Estado, el valor estabilidad tiende a crecer, poniendo en crisis el tradicional concepto de estabilidad del empleado publico. A su vez, esta percepcin se vera aumentada por las restricciones presentes del mercado laboral, frente a lo cual la posibilidad de prdida de la fuente de trabajo adquiere una dimensin de preocupacin destacada42. Los estudios en materia de cultura organizacional proponen una hiptesis sugestiva respecto del valor estabilidad en empresas/organizaciones de gran tamao o de mayor tamao relativo: Cuanto ms grande es el tamao de la organizacin, el valor estabilidad se ve desplazado del primer lugar de preferencia por el valor ingresos. Sobre este particular, existira en el imaginario colectivo una creencia respecto de la mayor estabilidad relativa que las empresas grandes pareceran otorgar respecto de las chicas. En el caso del Estado esta tendencia si bien sigue evidencindose, posiblemente sufra modificaciones en funcin de los efectos de las polticas adoptadas en el sector.

1.2.1 Jerarqua APC: no se observan mayores diferencias entre las distintas jerarquas. Los porcentajes oscilan entre el 63,4% y el 59,1%. Cabe destacar que mientras para las jerarquas medias y bajas la estabilidad constituye el segundo valor en importancia por detrs del ingreso, para las jerarquas altas sta es su principal preocupacin. a. EN: los mandos medios prefieren menos este valor que los niveles gerenciales y bajos. En el caso de la APC, si bien no hay diferencias entre las distintas jerarquas, los empleados de jerarqua baja tienden a destacar ms este valor que las otras dos, probablemente por su percepcin respecto de la difcil reinsercin en el mercado laboral en el caso de algn mecanismo de desafectacin de la Administracin Pblica. El empleo pblico esta socialmente desprestigiado y no constituye un antecedente laboral muy preciado en el mercado laboral actual. Las posibilidades de reinsercin de los empleados pblicos debe juzgarse en general dificultosa en el mbito privado y as parece ser percibido por nuestros encuestados. Por otra parte, comparando las preferencias por el ingreso y la estabilidad de las jerarquas altas, encontramos que sta es evaluada por este segmento como ms importante que la expansin de ingresos. Si bien este segmento cuenta con capacidades diversas para ofrecerse en el mercado laboral, gran parte de las acciones de downsizing en programas de Reforma del Estado tienden a afectar ms la estabilidad de las jerarquas altas que la de las bajas. A diferencia de la Administracin Pblica, este es el segundo valor preferido para todos los niveles jerrquicos de la EN. En virtud de lo sealado se podra pensar que segn el estudio de poblacin general del ao 2000, en su conjunto la misma experimenta una preocupacin similar por la prdida del empleo, la cual se ve reflejada en los altos porcentajes de preferencia generalizada que recibe este valor.42

De todas maneras, es interesante sealar que, en un estudio similar realizado hace tres aos atrs (1997) sobre poblacin representativa de la poblacin general total del pas, sin el sesgo que este estudio tiene (el estudio de poblacin general ao 2000, tom 900 casos de poblacin que trabaja en relacin de dependencia en empresas de Capital Federal y Gran Buenos Aires de tamao superior a los 300 empleados), el valor de la estabilidad era el mas importante, superando al valor ingresos. Consideramos que pasados tres aos, las condiciones contextuales no evidenciaron (en este aspecto) cambios que hagan suponer una modificacin de la tendencia.

33

1.2.2 NSE: APC: la estabilidad laboral despierta preocupacin semejante en el nivel C1 como en el C3D, con porcentajes del 56%. Sin embargo, hay que destacar que el intervalo porcentual que hay entre la estabilidad y la mejora de ingresos es significativamente ms amplia en el nivel C3D (90% a 56%) en comparacin con el C1 (58,5% a 56,7%). En el caso del C2, la estabilidad es evaluada como el valor ms esencial (incluso por encima de la mejora de ingresos) con un 81,6%. EN: la tendencia hallada indicara que: a menor NSE, mayor preocupacin por este valor Un posible anlisis respecto de la preferencia por este valor efectuada en el nivel C2, encuentra fundamento en el hecho de que este grupo representara una clase media que, probablemente, haya sido la ms golpeada por las condiciones socioeconmicas vigentes durante los ltimos aos. Los resultados del anlisis efectuado indicaran que el temor a perder la fuente de trabajo es mayor a la necesidad de mejora de ingresos para esta poblacin. A diferencia de la APC, en la poblacin general se visualiza que el mayor nivel socioeconmico generara mayor tranquilidad frente a la inestabilidad laboral actual.

1.2.3 Nivel de instruccin

APC: se observan porcentajes semejantes para los tres cortes trabajados. No obstante, los empleados con estudios secundarios incompletos no consideran a la estabilidad como segundo valor ms elegido sino como tercero, por debajo del ambiente fsico agradable.

EN: la poblacin con mayor nivel de instruccin muestra una menor inquietud por este valor que los de menor nivel de educacin en el conjunto de la poblacin general. No se observan diferencias entre la poblacin con estudios secundarios y primarios completos.

En el caso del sector pblico, el nivel de instruccin no discriminara respecto del valor estabilidad, por ello no se observan diferencias muy marcadas entre los tres segmentos. Aunque, para el nivel C3D este valor es menos importante que el ambiente fsico agradable del lugar de trabajo. Ello podra explicarse por el hecho de que los empleados de menor nivel de instruccin desempean funciones en los niveles ms bajos del escalafn jerrquico del SINAPA (nivel E y F: ordenanzas, mantenimiento, etc.) y generalmente en ambientes relativamente menos confortables si se los compara con aquellos en donde se desempean las jerarquas mas altas. En cambio, en el estudio de poblacin 2000, es posible considerar que esta variable incida en las preferencias por este valor. Por los datos obtenidos, es probable suponer que aqullos con mejor formacin consideren que, a pesar de las restricciones existentes en el mercado laboral, ellos estn en condiciones de insertarse en el mismo de manera competitiva.

1.2.4 Edad: APC: se observa que la preocupacin por la estabilidad asciende a medida que aumenta la edad. As mientras para el segmento de 30 y menores de 30 aos la estabilidad recibe el 50% de34

frecuencias , en el segmento de 41 a 50 aos alcanza el 66,1% , en el de 51 a 60 aos el 71,8% y por ltimo el segmento de ms de 61 aos, la estabilidad alcanza el 77%. EN: a mayor edad, mayor inclinacin a ponderar la estabilidad En ambas poblaciones, la preocupacin por la estabilidad, como era de esperarse, es mayor a medida que aumentan las edades. Ello estara fundamentado por el hecho de que, a medida que aumenta la edad del personal, mayor es la dificultad para reinsertarse en el mercado laboral.

1.2.5 Sexo:

APC: hombres y mujeres consideran que la estabilidad es el segundo valor en importancia. No obstante, mientras que los hombres priorizan la estabilidad con un 56,9%, las mujeres seleccionan la estabilidad con un porcentaje del 67,6%.

EN: los hombres sienten mayor temor por la inestabilidad laboral que las mujeres.

1.3. Buena Relacin con el Jefe: Categora: Valor Laboral Social APC: este valor aparece ponderado dentro de los siete ms importantes, ubicndose en tercer lugar con un 51,2%. EN: este es el cuarto valor ms seleccionado por parte de la poblacin general (45%) La tendencia observada podra explicarse por la fuerte presencia de factores tradicionales en nuestra cultura (ms adelante ver tipos culturales), lo cual incidira en la importancia asignada por los empleados a mantener buenos vnculos con su superior; aunque la tendencia mencionada sera an ms destacada en el caso de organizaciones pblicas, en las cuales la buena relacin con el jefe tiende a ser percibida como garanta de permanencia en el cargo y perspectivas de ascenso.

1.3.1 Jerarqua: APC: se observa que los empleados de jerarqua alta consideran este valor dentro de los siete ms seleccionados. Tendencia similar encontramos en los de jerarqua ms baja. Inversamente, entre los grupos de jerarqua