Panamá, 31 de diciembre de 2001

LicenciadoVentura VegaTesorero Munj-cipa1 ,

Distrito de Panamá.Ciudad.

Señor Tesorero Municioal- :

Cumpliendo con nuestra función constitucional ylegal de servir de consej era j urídica de losservidores públicos administrat,ivos que consultarensobre la j-nterpretación de la ley o el procedimientopor seguir en determinado caso, procedemos a darrespuesta a su consulta TM- 5 19 / 0t de fecha 4 deoctubre del presente año y recibida en este Despachoel 10 de octubre, mediante la cual nos solicita unaacl-aración y reeval-uación de l-a Consulta No 2 8 de 11de febrero de1 2000, absuel-ta al Director deIngresos del Ministerio de Economía y Finanzas sobreel- pago del impuesto de las casas de aloj amientoocasional-.

En efecto, este despacho absolvió consulta aIDirector General de Ingresos respecto a la prácticao política del gobierno central de permit,ir que losMunicipios recibiesen e1 producto del impuesto delas casas de aloj amiento ocasional que seencontrasen dentro de su i uri sdicción como un

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subsidio, con 1a retención de1 3Z en concepto degasLos de manej o o administrac j-ón, o permitir quelas Tesorerías Municipales de cada distrito cobrasendirectamente dicho impuesto.

En aquella ocasión, nuestra opinión se fundamentó,específ icamente, en la inf ormación suminíst,rada porla Direccj-ón General de Ingresos sobre fa nat,uralezadel impuesto que era de carácLer nacional por razónde l-os fallos emit.idos por la Corte Suprema deJusticia, y, como dijimos en aquella ocasión, no erael- momento del cuest, íonami ento 1egal re specto aquién correspondía 1a competencia t.ributaria delimpuesto de las casas de aloj amiento ocasional- .

Ahora biefr, e1 puntocentTa en determinar sialoj amiento ocasionalmunicipal a Ia luz desobre 1a materia.

Sobre el tema en parLicul dr ,

hacer referencia a las normascomo legales relacionadas con

Veamos:

Cons ti tución Nacional :

medular de su inquietud seel impuesto sobre casas de

es un tributo nacional olas normativas existentes

consideramos necesariotanto constitucionales]a materia.

"Art,ícul-o 26L . La Ley procurará, hast,adonde sea posible, dentro de lanecesidad de arbitrar fondos públicos yde proteger la producción nacional, quetodo impuesto grave al- contribuyenLe enproporciÓn directaeconómica.

a su capacidad

Artículoimpuestos

242.que

Son municipales losno tengan incidencia

,?

fuera del Distrito, pero la Ley podráestablecer excepcl_ones para quedeterminados impuestos sean municipal-esa pesar de t.ener esa incidencia.Partiendo de esa base , \a Leyestablecerá con 1a debida separaciónlas rent,as y gast.os nacionales y l-osmunicioal-es.

ArtÍculo 245. El Est.ado no podráconceder exenciones de derechos, t,asaso impuestos municipales. Los Municipiossó1o podrán hacerl-o mediante acuerdomunicípal . "

El artículo 267 de ]a Const,it,ución Políticaestablece el principio de que los impuestos con quese grave a l-os contribuyentes deben estar enproporción directa a 1a capacidad económica delmi smo .

El artícul-o 242 precitado señal-a que l-os impuestosmunicipales son aquellos que no tienen incidenciafuera del Municipio, salvo las excepciones queestablezca la Ley. Es decir, eue la regla general esque todo impuesto que trascj-enda la circunscripciónmunj-cipaI será de carácter nacional . La normaconstit.ucíonal señala como excepción que un impuestopuede ser munj-cipal aun cuando tenga incidenciafuera del distrito.

Código Fiscal:

Mediante el Decreto de Gabinete No 24 de 1 o defebrero de IgT2t fueron adicionados 1os artícul-os1057-N al 1057-Q del Código Fiscal-, los cual-es

1 Gaceta Oficial No 17,033 de 4 de febrero de 1972

este tipo de negocios, hay 6 caLegorías o clases,

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establecen y regul-an el impuesto sobre las pensioneso casas de al-o-i amiento ocasional- .

En tal-es normas se determina que este impuesto secobrará mensualmente de acuerdo a una tarifa diariapor habitación. Se dice, igualment,e, eue , sobreeste tipo de negocios, hay 6 caLegorías o clases,de acuerdo a su local ización geográf ica, l-afrecuencia de su uso y al precio que se cobre.

Ley 106 de 8 de octubre de L9732

"Artículo 75: Son gravables por losMunicipios los negocios siguientes:

;;. aasas d.e Aloj amiento ocasional ,

prosLíbulos, cabarets y boites .

6. Gravar con impuestos 1o que yaha sido gravado por la Naci ón;

"Artículo 7 9: Las cosas, obj etos yservicios ya gravados por la Nacíónno pueden ser materia de impuestos,derechos y tasas municipales sinque 1a ley autorice especialmentesu establecimiento. "

"Artículo 2L: Es prohibidoConse j os :

Ios

No 24 , antes mencionado,impuesto de casas de

EI De creto de Gabineteotorgó rango nacional alaloj amiento ocasional . Sin embargo, al año

?)

siguiente, con Ia promulgación de la Ley sobre el_Régimen Municipal, se establece como actividadsuj eta al régimen impositivo municipal las ..casas dealoj amiento ocasional,

Es oportuno señalar que l_a Ley No B de 10 de f ebrerode 1954, sobre el- Régimen Municipal , establ_ece enel- artículo 93, numeral- !6, como actividad gravablel-as "casas de aloj amiento, de huéspedes y depensiones" .

Como se observa, de l-as disposiciones en referencia,pareciera que 1a intención del legislador pat.rio hasido l-a de que el- impuesto de casas de aloj amientoocasional, fuese de naturaleza municipal r pues vemosque ya Ia Ley B * de 1954 había dispuesto que elmismo impuesto fuese municipal, abarcando tambiénlas casas de huéspedes y de pensiones.

A nuestro juicio, esta adición al_ Código Fiscal leconfirió e1 mismo significado t,anto a l_as casas dealoj amiento ocasional como a l_as pensiones,excluyendo e1 concepto de casas de huéspedes, lascual-es indicamos habían sido gravadas por l_osmunicipios en virt.ud del- artículo 93, numeral L6 dela Ley B " de 1954 .

En cuanto al pago de l-os impuest.os por categoríasest,ablecido en el- Decreto E j ecutivo No 24 de 1972, e spropio de l-as pensiones, que como bien se dice seencuentran en la categoría de hospedaj es, debaj o delos hoteles y ant,es de l-as casas de huéspedes yposadas .

En algunos países las pensiones se clasifican enpensiones de 1uj o, de primera, segunda y terceracategoría, en razón de los servicios gue ofrecen.

Consideramos que el- conflicto de competenciasoriginado por el- impuesto de "casas de aloj amientoocasi-ondl" , es de carácter conceptual , toda vez queel Código Fiscal 1o asimila a "pensiones" . Noobstante, a nuestro juicio, el mismo término tieneotra acepción en l-a 1ey de régimen municipal , pues1o relaciona con l-as actividades de carácter sexualque se real izan en l-os establ-ecimient os l lamados"push botton"

Af irmamos 1o ant.erior, dado que la Ley 106 de L973,al esLablecer en su artículo 75 qué actividadesestarían suj etas al pago de impuesLos municipales,lnizo la diferencia entre aquellos negocios dedicadosa brindar servicio propio de hospedaj e y aquellosdedicados específicamente a amparar actividades decarácter sexual- en l-os cuales 1a est,adía se cobrapor hora.

Veamos l-a redacción de los numeral-es 11 y 12 delart ícul-o 7 5 de la Ley sobre eI Régimen Municipal :

"Artícul-o 75. Son gravables por losMunicipios los negocios,actividades o explotacionessiguientes:

11. Hoteles, casa de huéspedes,pensiones, moteles y similares;12. Casa de alojamiento ocasional,prostíbuIos, cabarets y boites;

" (1as negrit,as son nuestras )

La confusión de este concepto no es extraña, puesnuestra legislacíón pocas veces se ha ocupado endefinir el- mismo; sin embargo, uno de losinstrumentos jurídícos que nos ofrece una definiciónes l-a Resol-ución No 2 2 0 de 19 de j unio de L998 ,

emitida por el Ministerio de Comercio e Industrias,

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mediante la cual se aprueba el Manual para IatramiLación de registros o l-icencias comerciales oindustriales y el sistema de clasificación deactividades económicas por el tipo de l-icencia oregi stro para ser ut i l- i zado en la Dirección General-de Comerci-o Interior.

En dicho Manual- en l-a cl-ase 5510 referentes aHot,eles, Campament.os y otros tipos de hospedaj estemporales con o sin servic j-o complementarios,encontramos l-as siguientes actividades:

" 55101 Servicio de alo j amiento enhoteles A55]02 Servicio depensiones -A55103 *Casa de Ocasión -A55104 *Aloj amiento ocasional A

* 1 . Casa d.e ocasión: sitio donde sebrinda servicio de alternadoras.*2. Aloj amiento ocasional : sitiodonde Ia estadía se cobra porfracción de hora.

ss109 Otros servicios dealoj amiento (aparta-hoteles,cabañas, moteles) " (las negritasson nuestras)

A nuestro juicio, desde el punt.o de vista jurídico yt,écnica legisl-ativa l-a Ley 106 de 1-973 despe j ó laconfusión conceptual que introduj o el- Decreto deGabinete No 24 de I972, est,abl-eciendo clarament.e,según l-a naturaleza de la actividad, cuáles son l-osobjetos del- impuesto respectivo, o sea, los hoteles,casas de huéspedes, pensiones, moteles y similares,casas de aloj amiento ocasi-onal ,

cabarets y boites.

aloj amiento en

prostíbulos,

?

Ahora bien, sobre el- tema de f ondo que nos ocupa, osea la naturaleza del impuesto de las "casas dealoj amj-ento de ocasi-onal" , este despacho hacemención a l-a sentencia de f echa 22 de 198 0 de ]aSala Tercera de 1o Cont,enci-oso Administrativo de laCorte Suprema de Justicia, mediante l-a cual seímpugnó el Acuerdo No24 de 6 de mayo de 1979expedido por el Consejo Municipal de San Miguelito,que gravaba a las casas de aloj amiento ocas j-onal porturnos definidos.

Est,e fallo se limita a reproducj-r otro fall-o de l-aSala Tercera de l-a Corte Suprema de Justicia,f echado 22 de abri I de 19 B 0 , e I cual- concluyeindicando de que el- Decreto de Gabinete No 24 de 10de febrero de L972, creo el impuesto nacional, el-cual excluye el derecho a l-os Municipios a gravarl-as mismas actividades, pues se produciría la dobletributación, principio cont.empl-ado en la Ley deRéqimen Munici'oal-.

Los fal-1os en cuestión consignan 1a opinión delProcurador de l-a Admini st,ración de esa época , quiensostuvo que no existía l-a infracción de la dobl-etributación alegada, pues la Ley 106 de 1973 l-epermite cobrar dicho im'ouesto.

De la l-ectura de ambos f al los , s€ deduce claramente ,

que se obvíó el punt.o j urídico más relevante, cuales sí la norma que establ-ece el impuest.o municipalde t'casa de aloi amiento ocasional . . . " deroqó el-impuesto nacional sobre la misma actividad,establecido mediante el Decret,o de Gabinete No24 deL972.

'i1l

Nuestra Opinión:

En este caso existe un confl-ict,o de interpretación,el cual no se ha resuelt,o por un enfoque particularde la ley por parte de la Sala Tercera de la CorteSuprema, acentuado con el correr de los años.

El ordenamiento j urídico nacional conLiene l-asfórmulas correctas de solución al problemaplanteado. Ambas leyes son especiales, pues regulanuna actividad igual; sin embargo, existe un elementoeI cual debe ponderarse, consistente en el- tiempo desus aorobaciones.

En la obra " Introducción al Estudio de la Ley" delDoctor Harley James Mitchell se consigna l-a opinióndel- jurista Carl-os Fabrique Méndez, l-a cual esrelevante reproducir a conti-nuación:

"Los errores en la técnicalegislativa pueden generar dudassobre la correcta aplicación de unaley frente a otra. Para despej arl asdebemos tener en cuenta lossiguientes princípios :

Si el hecho j uridico estáconsolidado se rige por la leyvigente aI tiempo de suconsol idación.Las leyes no pueden desconocerderechos adquirj-dos, por no serretroactivas.La ley posterior prevalece sobre 1oantericr.La ley especialla ley general.

se prefiere sobre

Las leyes procesales son deinmediato cumplimiento. El estanco

010

procesalconf ormemomento de

iniciado SC

la ley quesu iniciación.

termlnaregia aI

Cuando un mismo caso de manerageneral este regulado por el CódigoCivi I y el Código de Comercio,prevalece 1a norma del CódigoCivil.Las leyes que regulan ínt.egramenteuna materia derogan todas las leyesanceriores sobre el- mi smo asunto . "

2

En materia tributaria es la Asamblea Legislativa elórgano facultado para imponer impuesLos, pues losmismos solo se establecen mediant,e Ley (art. 153,numeral 10 de l-a Constit,ución Nacional- ) .

Por esa razón l-os impuestos municipales han sidoestablecidos en la mj- sma ley que regula el- RégimenMunicipal.

Esta L.y, desde el punto de vista de técnicalegisl-ativa aI no derogar expresamente el- impuestonacional creado sobre la misma act.ividad obj eto del-a consulta, generó dudas sobre l-a correctaaplicación de la Ley 106 de L973 frente a losart.ícul-os del Código Fiscal, adicíonados por elDecret o de Gabinete No 24 de 1 o de f ebrero de 1,97 2 .

En nuestra opinión, fa Ley 106 de 1973 derogótácitamente l-os artículos 1057-N aI 1057-Q delCódigo Fiscal , yd que el- Órgano responsabl-e de f i j arlos impuestos dispuso regular la mj-sma mat,eriadentro del Réqimen Municioal.

El artículo 7 9 esclarece el- punto en discusión alindicar que "Las cosas, obj eLos y servicios ya

t Mitchell, Harley James. Introducción al Estudio de la Ley. Ig9g. Págs. 4g-5A

t11

gravados por l-a Nación no pueden ser mat eria deimpuest,os, derechos y t,asas municipales sin que l_aley aut.orice especial-mente su establecimient,o.',

A nuestro entender, en virtud del principio de laúnica tributación, urr impuesto nacional puedeconvertirse en un impuest.o municipal , sól_o si la leyasí 1o establece, cual es el punto en cuest,ión deest.a consul-ta.

El art.ículo 36 del- Código Civil despe j a toda duda al_respecto al establecer 1o siguiente:

"Artículoinsubsistente

Estimasedisposición

36.una

legal por decl aración expresa dellegislador o por incompatibilidadcon di sposiciones especialesposteriores, o por existir una leynueva que regule íntegramente 1amateri-a a que 1a anteriordisposición se ref ería.,,

La decisión del legislador de establecer comoimpuesto municipal "l-as casas de aloj amientoocasional" , ref 1ej a l-a intención del_ Est,ado def ortalecer 1a aut,onomía municipal, cumpl_iendo asÍcon las disposiciones constitucionales.

El conflicto planteado,resolverse por dos vías.

nuestro juicio, puede

Mediante una ley que expresamente derogue l_osart.ículos del Código Físcal- que hoy día sonaplicados por l-a Dirección General de Ingresos del_Ministerio de EconomÍa y Finanzas para cobrar elimpuesto de las casas de alojamiento de ocasión.

Que los Municipios afectados por la medida adopt,adapor el- Mini sterio de Economía y Finanzas , el-evensolícitud para que l-e sean traspasados f os montoscobrados por dicho impuesLo, en virtud de que elmismo es de naturaleza municipal. De no obtenerrespuesta satisfactoria, pudieran presentar unproceso contencioso administrativo de interpretacióny apreciación de val idez ante l-a Sala Tercera de laCorte Suprema de Justicia, para que sea esLainstancia como guardiana de l-a legal idad, quiendecida el conf l-icto de leyes que actualmente existe.

Pudiera esgrimirse que l-a cuestión que nos ocupa yaha sido sometida a Ia Corte Suprema de Justicia yque ésta ha indicado que eI impuesLo de l-as "casasde aloj amiento ocasional" es de carácter nacional- yno municipal. Sin embargo, es importante teneroresente 1o siquiente:

De conformidad con la Ley, la DocLrina y losprincipios generales del derecho, 1as decisiones del-as autoridades jurisdiccional-es de 1a Repúb1íca,una vez se encuentren ej ecutoriadas son definit ivasy de obligatoria e j ecución, decisiones que resuel-vensituaciones muy particulares, con obligatoriedadúnicamente para las partes del- proceso.

No obstante, lo inmediatamente expuesto, muchosf al-los de l-a Corte Suprema de Justicia, dl dirimiruna cont,roversia sometida por particulares,contienen exégesis de las inst.ituciones sometidas asus evaluaciones j urídícas, l-as cuales puedencontener elementos vinculant.es para el resto de lasociedad panameña. De allí que la Doctrina leotorgue a tales f al1os e1 carácter de*'Juri sprudencia" , bastando para el1o que ta1esopiniones de la Cort.e Suprema de .Tusticia sumen treso más f al l-os sobre el punto en cuestión .

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"ü 13

En esta dirección, es imperatívo observar que 1apropia Corte Suprema de Justicia ha variado suscriterios, su propia jurisprudencia, pues la cienciadel Derecho, producto natural de Ia evolución ydesarrol-lo de la dinámica de la sociedad panameña,así 1o exigen. Algunas veces, por imperiosanecesidad de corrección; otras, porque así 1o dictael estadio de desarrol-lo de las Ciencias Jurídicasque ref Iej a la real-idad del momento, f a cual escambiante .

En el caso que nos ocupa, Ios fallos aquí citados noconstituyen una jurisprudencia, por un lado¡ y porel otro , a nuest,ro j uicio, su enf oque . puede serrevi sado .

De esta f orma absolvemosesperando que nuestrasutilidad en la búsquedaj uridico planteado.

su interesante consulta,reflexiones le sean dede solución al problema

Atentamente,

AIma MontenegroProcurad.ora de

NvlflsE /12 /cch.

de FletcherIa Administración