Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica

1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional

Presentado por

Oscar Samir Martiacutenez Pentildea

Trabajo de grado dirigido por

Prof Claudia Garay

Para optar tiacutetulo de

Especialista en Derecho Administrativo

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA

Facultad de Derecho

Bogotaacute D C 2016

2

TABLA DE CONTENIDO

Introduccioacuten pp 3

1 La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial pp 6

2 Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados

en la ley 1454 pp 11

3 Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011 pp 16

4 Conclusiones pp 20

5 Bibliografiacutea pp 21

3

Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica

1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional

Oscar Samir Martinez Pentildea

osmpe_85hotmailcom

Resumen

El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos

posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego

se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial

consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los

pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute

un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del

territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten

Abstract

The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991

on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the

land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and

advances in this new field of land management law

Palabras clave

Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las

competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que

determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas

Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG

4

concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales

Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios

INTRODUCCION

El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute

durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta

de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes

territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia

del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los

incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los

siguientes antildeos

El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto

acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que

demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su

puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central

departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos

recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de

2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado

colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de

1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un

modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial

las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

5

Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del

Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro

del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta

ley

Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos

estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha

recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de

la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado

desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y

eficacia

Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de

manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar

las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los

antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento

Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento

al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos

dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas

y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la

conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

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Universidad Libre pp 447-450

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Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

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Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

2

TABLA DE CONTENIDO

Introduccioacuten pp 3

1 La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial pp 6

2 Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados

en la ley 1454 pp 11

3 Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011 pp 16

4 Conclusiones pp 20

5 Bibliografiacutea pp 21

3

Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica

1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional

Oscar Samir Martinez Pentildea

osmpe_85hotmailcom

Resumen

El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos

posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego

se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial

consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los

pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute

un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del

territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten

Abstract

The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991

on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the

land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and

advances in this new field of land management law

Palabras clave

Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las

competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que

determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas

Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG

4

concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales

Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios

INTRODUCCION

El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute

durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta

de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes

territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia

del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los

incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los

siguientes antildeos

El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto

acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que

demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su

puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central

departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos

recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de

2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado

colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de

1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un

modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial

las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

5

Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del

Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro

del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta

ley

Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos

estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha

recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de

la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado

desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y

eficacia

Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de

manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar

las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los

antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento

Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento

al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos

dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas

y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la

conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

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Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

3

Los efectos en el Ordenamiento Territorial a partir de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica

1454 del antildeo 2011 y sus impactos directos en el territorio nacional

Oscar Samir Martinez Pentildea

osmpe_85hotmailcom

Resumen

El objetivo de la presente investigacioacuten es revisar cuaacuteles han sido los antecedentes legislativos

posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento Territorial en Colombia luego

se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento al ordenamiento territorial

consagrados en la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial 1454 (LOOT) y los

pronunciamientos sobre los mismos dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute

un anaacutelisis de las principales criacuteticas y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del

territorio posteriormente se expondraacuten las conclusiones de la investigacioacuten

Abstract

The objective of this research is to scrutinize what were subsequent to the Constitution of 1991

on Land Management in Colombia legislative history then the main principles that underlie the

land use enshrined in law 1454 be reviewed finally perform a analysis of the main criticisms and

advances in this new field of land management law

Palabras clave

Ordenamiento Territorial Tema relativo a la forma como se distribuye espacialmente las

competencias recursos y estructuras administrativas de las subdivisiones subnacionales que

determinan la forma de un Estado Ley Orgaacutenica Son leyes de caraacutecter especial regulan temas

Ensayo para optar el tiacutetulo de Especialista en Derecho Administrativo de la UMNG

4

concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales

Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios

INTRODUCCION

El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute

durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta

de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes

territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia

del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los

incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los

siguientes antildeos

El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto

acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que

demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su

puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central

departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos

recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de

2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado

colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de

1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un

modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial

las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

5

Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del

Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro

del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta

ley

Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos

estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha

recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de

la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado

desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y

eficacia

Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de

manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar

las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los

antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento

Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento

al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos

dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas

y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la

conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

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Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

4

concretos entre otros la asignacioacuten de competencias a las entidades territoriales

Descentralizacioacuten Autonomiacutea como principios

INTRODUCCION

El intereacutes por consolidar un modelo integral de Ordenamiento Territorial configuroacute

durante maacutes de dos deacutecadas un escenario de debate acadeacutemico y juriacutedico en disputa por cuenta

de los intereses poliacuteticos y econoacutemicos que entrantildeaba esta problemaacutetica en los distintos entes

territoriales y que soacutelo pudo superarse con la Unidad Nacional santista Sin embargo la eficacia

del nuevo modelo cristalizado en la Ley 1454 de 2011 dependeraacute en gran medida de los

incentivos que se promuevan y de las estrategias de implementacioacuten que se efectuacuteen en los

siguientes antildeos

El ordenamiento territorial en Colombia ha sido un tema de debate constante tanto

acadeacutemico como legislativo y poliacutetico sin embargo su consolidacioacuten en una ley orgaacutenica que

demarcara este asunto de manera precisa y concreta y que brindara las herramientas para su

puesta definitiva en marcha no resultoacute ser un tarea faacutecil para los gobiernos del nivel central

departamental ni municipal es esta una de las razones para revisar los acontecimientos histoacutericos

recientes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de la expedicioacuten de la Ley Orgaacutenica 1454 de

2011 que brinde una visioacuten al lector del porqueacute un tema de gran importancia para el Estado

colombiano no se pudo concretar sino mucho tiempo despueacutes de que la misma Constitucioacuten de

1991 ordenoacute la creacioacuten de la Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en procura de consolidar un

modelo capaz de garantizar un desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en espacial

las maacutes pobres y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

5

Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del

Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro

del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta

ley

Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos

estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha

recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de

la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado

desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y

eficacia

Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de

manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar

las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los

antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento

Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento

al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos

dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas

y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la

conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

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Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

5

Con la expedicioacuten de la ley 1454 de 2011 finalmente se erige la columna vertebral del

Ordenamiento Territorial en Colombia sin embargo es necesario analizar sus impactos dentro

del ordenamiento juriacutedico y los alcances sobre el proyecto de nacioacuten que se pretende con esta

ley

Este trabajo contempla esencialmente dos momentos pragmaacuteticos el primero de ellos

estudiado desde una perspectiva histoacuterica reciente esto es un recuento del tratamiento que ha

recibido el ordenamiento territorial en nuestro paiacutes desde la constitucioacuten de 1991 hasta antes de

la expedicioacuten de la ley orgaacutenica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 y el segundo abordado

desde la misma expedicioacuten de la mencionada ley y sus instrumentos de aplicacioacuten eficiencia y

eficacia

Revisando los antecedentes histoacutericos tanto juriacutedicos como poliacuteticos se puede indicar de

manera hipoteacutetica que la expedicioacuten de la ley 1454 marcoacute un hito normativo que permitioacute sentar

las bases para el desarrollo ordenado del paiacutes a largo plazo revisaremos cuaacuteles han sido los

antecedentes legislativos posteriores a la Constitucioacuten de 1991 en materia de Ordenamiento

Territorial en Colombia luego se describiraacuten los principales principios que sirven de fundamento

al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454 y los pronunciamientos sobre los mismos

dictados por la Corte Constitucional finalmente se realizaraacute un anaacutelisis de las principales criacuteticas

y avances de esta nueva ley materia del ordenamiento del territorio terminareacute con la

conclusiones que se puedan extraer de la presente investigacioacuten

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

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conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

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arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

6

La Constitucioacuten de 1991 y el Ordenamiento Territorial

Sobre Ordenamiento Territorial en Colombia su debate ha sido abordado por una

variedad amplia de autores como Orlando Fals Borda Massiris Borja Restrepo entre otros con

el objetivo de delimitar los antecedentes y los aportes en la materia lo anterior con el propoacutesito

de aportar desde distintos campos a la experiencia nacional Sin embargo el debate maacutes

complejo y serio sobre el ordenamiento territorial se discutioacute al interior de la Asamblea Nacional

Constituyente como un debate de importancia nacional cuya maacutexima preocupacioacuten consistioacute en

definir una hoja de ruta asiacute como plantear la necesidad de consolidar un modelo capaz de

garantizar ldquoun desarrollo equilibrado y justo de las distintas regiones en especial las maacutes pobres

y marginales sin obstaculizar el progreso de las maacutes ricasrdquo (COT 1992)

Gracias a la diversidad acadeacutemica poliacutetica y social de los constituyentes y la necesidad

de replantear estos temas se evitoacute caer en un debate reducido a algunos problemas especiales

para plantear la importancia de analizar la escenarios para la creacioacuten y apropiacioacuten del espacio

por parte de los grupos sociales con sus propias culturas y organizacioacuten social y con la

estructura general y la forma administracioacuten recursos competencias y planeacioacuten del Estado

(Borja 1996) La Asamblea Constituyente de 1991 oacutergano que tuvo origen en el llamado

constituyente primario y en el desarrollo de principios democraacuteticos y de soberaniacutea popular fue

el escenario de diversos debates entorno de la orientacioacuten que se le deberiacutea dar el Estado

Nacional en materia de modelo territorial (Estupintildean Liliana 2007)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

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Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

7

La Constitucioacuten de 1991 se adopta como un intento por construir un modelo heterodoxo

entre una repuacuteblica unitaria que reconoce la autonomiacutea regional de departamentos y municipios

por la viacutea de la transferencia de funciones y recursos econoacutemicos a los entes territoriales y que

apunta a disminuir los desequilibrios econoacutemicos entre las regiones (Riveros cit COT 1992)

Con este fin la Constitucioacuten debioacute incorporar con un artiacuteculo transitorio que facilitara los

procesos de cambio entre el anterior reacutegimen centralista heredado de la Regeneracioacuten y la nueva

foacutermula constitucional nacida de la Asamblea Nacional Constituyente Es asiacute como el artiacuteculo 38

se convirtioacute en el eje principal para pensar el ordenamiento como una problemaacutetica nacional

puesto que en eacuteste establecioacute que el Gobierno debiacutea estar al frente para la creacioacuten de la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial en un plazo de 6 meses y por un teacutermino de 3 antildeos con

el objetivo de realizar los estudios y formular las recomendaciones pertinentes en torno a la

divisioacuten territorial del paiacutes Seguacuten Fals Borda la importancia de la Comisioacuten eran maacutes una

intuicioacuten que cualquier otra cosa

Esta intuicioacuten proveniacutea de reconocer el lastre de liacutemites arbitrarios o mal desdentildeados que

han ignorado las realidades culturales geograacuteficas y econoacutemicas y desdentildeado las

necesidades cotidianas de la poblacioacuten con obvias consecuencias negativas para la

administracioacuten y el buen gobierno de las unidades territoriales (Fals cit COT 1992)

De igual modo el artiacuteculo 288deg de la Constitucioacuten Poliacutetica ordenoacute la construccioacuten de una

Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (LOOT) en donde seriacutea fundamental tener en cuenta entre otros

los siguientes dos componentes el primero relacionado con la importancia de la autonomiacutea

municipal pues estas ceacutelulas del ordenamiento y la administracioacuten nacional son ldquoentes

territoriales fundamentales durante la prestacioacuten de servicios puacuteblicos domiciliariosrdquo y el

segundo asociado al papel protagoacutenico del departamento como ldquopromotor del desarrollo

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

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Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

8

econoacutemico planificador generante de sus zonas de frontera y como depositario constitucional de

funciones de educacioacuten ambiente salud transporte deporte turismo y obras puacuteblicasrdquo (Zafra

cit COT 1992)

Este cambio entrantildeoacute una ruptura paradigmaacutetica y administrativa frente al modelo

centralista manejado por la Constitucioacuten de 1886 y ademaacutes establecioacute en virtud de los

artiacuteculos 286 y 287 la definicioacuten de las entidades territoriales al tiempo que se les

concedioacute autonomiacutea para gestionar sus intereses con el fin de garantizar la ejecucioacuten de

proyectos y una inversioacuten directa a los intereses de cada entidad de manera maacutes sencilla

Por tal razoacuten la organizacioacuten territorial del paiacutes quedoacute plasmada de manera taxativa en el

Titulo XI ldquoDe la organizacioacuten territorialrdquo del paiacutes en toda su estructura pero de manera

especiacutefica en el Titulo XI (De la organizacioacuten territorial) y se dictaminoacute en virtud del

artiacuteculo 288 la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de Ordenamiento (Martinez 2014)

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial estableceraacute la distribucioacuten de competencias

entre la Nacioacuten y las entidades territoriales Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la ley (Constitucioacuten 1991)

El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi (IGAC) ocupoacute la Secretariacutea Teacutecnica y el

constituyente Orlando Fals Borda asumioacute la Secretariacutea General de la Comisioacuten de Ordenamiento

Territorial y En 1992 la reciente Comisioacuten promovioacute la primera definicioacuten institucional de

Ordenamiento Territorial entendido como

El conjunto de acciones concertadas que orienten la transformacioacuten ocupacioacuten y

utilizacioacuten de los espacios geograacuteficos y un desarrollo socioeconoacutemico teniendo en

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

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Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

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Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

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arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

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Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

9

cuenta las necesidades intereses de la poblacioacuten las potencialidades del territorio

considerado y la armoniacutea con el medio ambiente (Montes 2001)

Despueacutes de la Constitucioacuten de 1991 viene nueva legislacioacuten en materia de Ordenamiento

Territorial encontramos la Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental por medio de esta ley

los departamentos los distritos los municipios los territorios indiacutegenas y demaacutes entidades

territoriales ejerceraacuten las funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio

ambientes de manera coordinada y armoacutenica ordena a los departamentos dar apoyo presupuestal

teacutecnico financiero y administrativo a las Corporaciones Autoacutenomas Regionales para la ejecucioacuten

de programas y proyectos en las tareas necesarias para la conservacioacuten del medio ambiente y los

recursos naturales renovables aparece luego la Ley de servicios puacuteblicos 142 de 1994 que entre

otros aspectos sobre los que legisloacute se promueve la organizacioacuten de asociaciones de municipios

para la prestacioacuten de servicios puacuteblicos permitiendo celebrar convenios administrativos para este

fin

Sin embargo es la Ley 152 y el Decreto 2284 de 1994 que reglamentoacute parcialmente

algunos de los artiacuteculos de la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo que se convierten en las bases

del marco legal sobre el ordenamiento territorial en Colombia Estas normas fijaron los

principios de accioacuten de los entes territoriales y permitieron superar la ambiguumledad juriacutedico-

administrativa que imperaba por esta eacutepoca asiacute como establecieron una ruta procesal que mejoroacute

la planificacioacuten en los municipios por la viacutea de los planes de desarrollo (Martinez 2014)

La ley 152 de 1994 Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo establecioacute la obligatoriedad de

formular Planes de Desarrollo por parte de las entidades territoriales en los cuales se definiriacutean

10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

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10

las acciones en temas econoacutemicos y sociales de municipios y distritos durante el periodo de cada

mandatario (Castro 2014)

En el antildeo de 1997 se expide la ley 388 con la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley

3 de 1991 Esta norma que regula el Desarrollo Territorial pretende solucionar los costos

poliacuteticos sociales y econoacutemicos de no poder organizar y administrar de manera efectiva el

territorio colombiano y no haber avanzado en la construccioacuten de una Ley Orgaacutenica de

Ordenamiento Territorial en los plazos establecidos por la Constitucioacuten de 1991 En dicha ley se

definiacutea conceptualmente el Ordenamiento Territorial como

El conjunto de acciones poliacutetico-administrativas y de planificacioacuten fiacutesica concertadas

emprendidas por los municipios o distritos y aacutereas metropolitanas en ejercicio de la

funcioacuten puacuteblica que les compete dentro de los liacutemites fijados por la Constitucioacuten y las

leyes en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del

territorio bajo su jurisdiccioacuten y regular la utilizacioacuten transformacioacuten y ocupacioacuten del

espacio de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconoacutemico y en armoniacutea con

el medio ambiente y las tradiciones histoacutericas y culturales (Ley 388 de 1997 artiacuteculo

5deg)

Esta ley ha tocado el tema del Ordenamiento territorial sin embargo una de las criticas es

que aborda algunos problemas o necesidades particulares sin un hilo conductor o Ley Madre que

concatene con unanimidad una poliacutetica de desarrollo (Castro Maria 2014)

Ademaacutes de pensarse un subsistema poliacutetico-administrativo maacutes equilibrado desde los

insumos teacutecnicos y dejando de lado los amplios debates teoacutericos que habiacutean presentado muacuteltiples

Cuyos planes seriacutean reglamentados en 1998 por el Decreto Nacional 879

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

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wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

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proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

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Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

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Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

11

autores esta ley se enfoca en las herramientas de la gestioacuten puacuteblica hasta limitar la discusioacuten

poliacutetica sobre el OT en 5 cinco componentes

SUBSISTEMA POLIacuteTICO-ADMINISTRATIVO

CO

MP

ON

EN

TE

S

Requisitos y procedimientos para la creacioacuten de

entidades territoriales y administrativas con referente

territorial

Resolucioacuten de conflictos poliacutetico administrativos

Competencias funciones y regiacutemenes poliacutetico-

administrativos de las entidades territoriales y

administrativas con referente territorial

Componentes legales de la descentralizacioacuten y la

democracia

Reacutegimen fiscal y financiero de las entidades territoriales

y administrativas con referente territorial

Fuente Guiacutea Metodoloacutegica del IGAC (1999)

En este sentido se delega la accioacuten urbaniacutestica a las entidades distritales y municipales

definieacutendolas como las ldquodecisiones administrativas y las actuaciones urbaniacutesticas que les

son propias relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervencioacuten en los usos

del suelordquo En virtud de lo anterior se exige que cada municipio y distrito cuente con un

plan de ordenamiento territorial que deberaacute definir los objetivos y estrategias territoriales

de largo y mediano plazo (Pretelt 2013)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

12

Sin embargo dicha delimitacioacuten no resultariacutea adecuada para la complejidad del paiacutes ya

que la Ley 388 no logroacute conciliar las distintas posiciones sobre ordenamiento territorial Siacute bien

dio paso a la construccioacuten elaborada y teacutecnica de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT)

asiacute como la creacioacuten de instrumentos de gestioacuten urbana su ambiguumledad y la poca eficiencia de la

administracioacuten del territorio conllevoacute nuevas propuestas de Leyes Orgaacutenicas teniendo en cuenta

los peligros de no tener una unificacioacuten del territorio nacional

Luego saltamos al antildeo 2001 con la expedicioacuten de la ley 708 por medio de la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones entre las cuales se manifiesta que las entidades territoriales podraacuten ser

destinatarias de transferencias a tiacutetulo gratuito de bienes inmuebles destinados a vivienda de

intereacutes social

Principios fundamentes al ordenamiento territorial consagrados en la ley 1454

El legislador consagroacute un amplio cataacutelogo de principios dentro de la ley orgaacutenica 1454 de

2011 objeto del presente trabajo cuyo propoacutesito fundamental es buscar promover una apuesta de

futuro tanto de los territorios rurales como de las ciudades en su conjunto en aras de propiciar la

integridad territorial bajo el precepto pleno de vigencia y ejercicio de la autonomiacutea y unidad

nacional de este cataacutelogo estudiaremos algunos de los maacutes importantes que nos ayudaran a

comprender el objetivo de esta ley

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

13

Es importante partir de la base que nuestra Carta Poliacutetica en relacioacuten a la Organizacioacuten

Territorial incorporoacute en su artiacuteculo primero que ldquoColombia es un Estado social de derecho

organizado en forma de Repuacuteblica unitaria descentralizada [y] con autonomiacutea de sus entidades

territoriales (hellip)rdquo Buscando ponerle fin a la desorganizacioacuten territorial a la que estaba sometido

el Estado Colombiano este mismo principio de modelo de Estado que hace parte de la ley

Orgaacutenica 1454 consagrado en el artiacuteculo 3 numeral 2 determina que ldquoLas entidades territoriales

gozan de autonomiacutea para la gestioacuten de sus intereses dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la

leyrdquo (LOOT 1454 de 2011)

El ordenamiento territorial propiciaraacute la integridad territorial su seguridad y defensa y

fortaleceraacute el Estado Social de Derecho organizado en forma de Repuacuteblica unitaria

descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales (Ley 1454 de 2011 artiacuteculo

3deg numera 1)

El anterior pronunciamiento se puede revisar desde los principios rectores del ejercicio de

las competencias que consagra la Carta Poliacutetica ldquoLas competencias atribuidas a los distintos

niveles territoriales seraacuten ejercidas conforme a los principios de coordinacioacuten concurrencia y

subsidiariedad en los teacuterminos que establezca la Leyrdquo (artiacuteculo 288 de la Constitucioacuten Poliacutetica de

Colombia)

El principio de coordinacioacuten implica participacioacuten eficaz en la toma de decisiones que es

la forma legiacutetima en un Estado democraacutetico de llegar a una regulacioacuten entre intereses diversos el

principio de concurrencia avoca un proceso de participacioacuten importante entre los entes

autoacutenomos que no puede significar imposicioacuten de hecho ni de derecho en el ejercicio de las

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

14

competencias para la defensa de los intereses por su parte el principio de subsidiaridad estaacute

referido al apoyo funcional que puede prestar un ente territorial a otro ( Estupian Liliana 2007)

Adicionalmente a lo anterior en pronunciamiento jurisprudencial la Corte Constitucional

reiteroacute la importancia de la armonizacioacuten con otros principios indicando ldquoLos principios de

unidad y autonomiacutea no se contradicen sino que deben ser armonizados pues como bien lo sentildeala

el artiacuteculo 287 superior la autonomiacutea debe entenderse como la capacidad de que gozan las

entidades territoriales para gestionar sus propios intereses dentro de los liacutemites de la

Constitucioacuten y la ley De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la

supremaciacutea de un ordenamiento superior con lo cual la autonomiacutea de las entidades territoriales

no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario() El

equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a traveacutes de limitaciones Por un lado el

principio de autonomiacutea debe desarrollarse dentro de los liacutemites de la Constitucioacuten y la ley con lo

cual se reconoce la posicioacuten de superioridad del Estado unitario y por el otro el principio

unitario debe respetar un espacio esencial de autonomiacutea cuyo liacutemite lo constituye el aacutembito en

que se desarrolla esta uacuteltimardquo (Sentencia C-535 de 1996)

Principales caracteriacutesticas

de la Descentralizacioacuten

Se otorgan competencias y funciones que

son propias de la entidad a la cual se

descentraliza (diferente de la

desconcentracioacuten donde la nacioacuten

aunque traslada funciones es la que

decide por intermedio de un agente)

Se otorgan o transfieren facultades

(competencias) y tareas concretas

(funciones) de las cuales se desprende la

escala central del gobierno (la nacioacuten)

para que las cumpla otra persona juriacutedica

puacuteblica de caraacutecter territorial o por

servicios

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

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Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

15

Los principios de descentralizacioacuten y autonomiacutea deben relacionarse con el de unidad

porque de lo contrario la afirmacioacuten de los intereses locales seccionales y regionales conduciriacutea

a la configuracioacuten de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitucioacuten Corte

Constitucional (Sentencia C-12702)

El principio de descentralizacioacuten permite

1 Dar una mayor y mejor provisioacuten de bienes puacuteblicos locales y meritorios para la

poblacioacuten

2 Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacioacuten en salud

educacioacuten agua potable y saneamiento baacutesico De esta manera en la gestioacuten de las

entidades territoriales en Colombia recaen los cimientos del Estado social de derecho

3 La implementacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas es mucho maacutes aacutegil y eficaz debido a que las

autoridades locales responden y estaacuten maacutes cerca de los problemas y demandas de la

comunidad

4 Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparacioacuten propiciando la

competencia y aumentando las posibilidades de innovacioacuten en la solucioacuten de los

problemas

5 La administracioacuten nacional mejorariacutea en su funcionamiento pues deja de lado una serie

de funciones sobre las cuales no estaacute en condiciones apropiadas para desempentildearlas De

esta forma el gobierno nacional podraacute dedicarse a asuntos maacutes estrateacutegicos transfiriendo

competencias a las administraciones locales

6 Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones puacuteblicas bull Genera

una mayor participacioacuten electoral y fortalece la democracia

Fuente Procuraduriacutea General de la Nacioacuten

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Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

16

Pues bien este objetivo no es muy latente en la nueva LOOT por cuanto del anaacutelisis que

se hace de eacutesta se puede evidenciar la falta de herramientas para llevar a cabo este principio

esencialmente en lo que tiene que ver con la creacioacuten de nuevas regiones que mediante su

complementariedad puedan hacer efectivo el desarrollo de sus proyectos conjuntos esta ley

propicia maacutes el desarrollo de otro principio como lo es el de asociatividad incidiendo en su

paulatina transformacioacuten

En este sentido la LOOT durante todo su entramado recalca constantemente el principio

de descentralizacioacuten y autonomiacutea de manera directa e indirecta en donde se crean unos nuevos

fondos para niveles intermedios y bajos del ordenamiento territorial y se fomenta el desarrollo

local y regional en especial bajo la consigna de cooperacioacuten ya que se propone a traveacutes de

incentivos la colaboracioacuten de departamentos o regiones en mejores condiciones con otros no tan

favorables para lograr un ldquodesarrollordquo maacutes equitativo y en una velocidad maacutes similar dentro del

paiacutes contrario al reacutegimen de la Constitucioacuten de 1886 donde el Estado centralista impediacutea el

surgimiento de oportunidades por parte de los municipios y las regiones quienes tambieacuten tienen

derecho a participar en el disentildeo de poliacuteticas generales siendo propio que su voz se escuche para

definir un desarrollo articulado en donde su actuar no esteacute supeditado ldquoa las decisiones que se

tomen en la cumbre del centralismordquo(Chaljut 2013)

El concepto de descentralizacioacuten fue desarrollado por la Corte Constitucional entre otras

en la sentencia C-1258 de 2001 Alliacute se advierte que la descentralizacioacuten ldquose refiere al

contenido material a las competencias y recursos asignados por la Constitucioacuten y la ley a

los entes territorialesrdquo Por otro lado la descentralizacioacuten ldquoapareja la existencia de la

centralizacioacuten y se concibe como el conjunto de relaciones bilaterales y dinaacutemicas de

caraacutecter poliacutetico juriacutedico econoacutemico administrativo o teacutecnico entre el oacutergano central y

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

17

sus entidades descentralizadasrdquo (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de

2001)

En este punto luego de haber revisado y analizado el proyecto de LOOT presentado en

el antildeo 2010 se evidencia claramente un intento de reorganizacioacuten espacial del territorio que sin

embargo a esta nueva organizacioacuten se aleja preponderantemente de tener presente

consideraciones medioambientales ya que a pesar de que no se han hecho anaacutelisis profundos

sobre estas dos variables en el estudio de la normatividad se evidencia que entre las

competencias de los municipios se estipula y ordena la formulacioacuten ademaacutes de la adopcioacuten de

los POT pero no mencionan los importantes planes ambientales municipales lo cual conlleva a

que en este anaacutelisis sobre el resto del ordenamiento territorial frente al ordenamiento ambiental

se deacute de manifiesto que en todo el articulado de la LOOT no se avanza de manera concreta o al

menos se dan pautas reales en absoluto en la reglamentacioacuten y la normatividad por parte de los

municipios de formular ni generar planes ni sistemas de gestioacuten ambiental como se esperariacutea

en una Ley Nacional de Integracioacuten entre el Ordenamiento Territorial y ambiental (Prieto 2012)

No obstante en la LOOT puede ser y es una gran oportunidad para integrar los conceptos de

ordenamiento del territorio y del ambiente que se presenta como una integracioacuten urgente y

necesaria en especial frente a los nuevos debates y movimientos ambientalistas que ya tienen en

su mirada la Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial como eje de disputa

Frente al principio de autonomiacutea la Corte Constitucional se ha referido asiacute

Sin ser este concepto sinoacutenimo de soberaniacutea o de ldquogrado maacuteximo de libertadrdquo El

concepto de autonomiacutea ldquohace(n) referencia a un cierto grado de libertad en la toma de

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

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ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

18

decisiones por parte de un determinado ente juriacutedico en relacioacuten con otrordquo (Corte

Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992)

La autonomiacutea implica un grado de independencia de las entidades territoriales ejercida

por medio del autogobierno y de la administracioacuten de los asuntos que maacutes conciernen a dichas

entidades No hay que olvidar que la autonomiacutea se afianza con el tiempo por medio de la

descentralizacioacuten y que es concebida necesariamente desde el principio democraacutetico

materializada en el municipio como ldquoceacutelula primaria del ordenamiento territorialrdquo seguacuten las

voces del artiacuteculo 311 de la Constitucioacuten Poliacutetica (Rodriguez Juan 2014)

Como se denota esta nueva Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial es generosa en

principios para el desarrollo mancomunado de las regiones y promueve las alianzas entre los

distintos entes territoriales para el cumplimiento de las cargas y competencias que la

Constitucioacuten y la ley les impone sin embargo carece de herramientas esencialmente de tipo

econoacutemico para el cumplimiento de su objetivo

Criacuteticas y avances de la LOOT 1454 de 2011

La expectativa que originoacute entre estudiosos acadeacutemicos y poliacuteticos la expedicioacuten de la Ley

Orgaacutenica de Ordenamiento territorial 1454 en el antildeo 2011 que pretendiacutea poner en praacutectica los

lineamientos constitucionales en materia de Ordenamiento Territorial despueacutes de muchos

intentos esencialmente se centraba en determinar cuaacuteles seriacutean las posibilidades reales otorgadas

a los entes subnacionales para el desarrollo de su territorio en virtud al principio de

descentralizacioacuten y autonomiacutea lo anterior teniendo en cuenta el gran volumen normativo

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

19

disperso que sobre la materia se habiacutea dictado y que no habiacutea permitido un desarrollo territorial

que correspondiera a un proyecto concreto y coherente de futuro de paiacutes y que definiera las

competencias claras de los distintos niveles del gobierno

La ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial por mandato constitucional le fue encargada

dictar las normas orgaacutenicas para la organizacioacuten poliacutetica administrativa del Territorio

Colombiano con eacutenfasis en el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial

para ello el legislador la dotoacute de un gran volumen de principios que debiacutean guiar este ejercicio

entre otros el principio de autonomiacutea descentralizacioacuten concurrencia integracioacuten y

regionalizacioacuten entre muchos mas

Con la expedicioacuten de esta ley se pensoacute que seriacutea la obra cumbre para sentar de una vez

por todas la tan anhelada descentralizacioacuten consignada en la Carta Poliacutetica del 91 esencialmente

el mandato contenido en el artiacuteculo 1ro ldquoColombia es un Estado Social de Derecho organizado

en forma de Republica Unitaria descentralizada con autonomiacutea de sus entidades territoriales

democraacutetica participativa y pluralistardquo sin embargo veremos que para muchos esta ley no

corresponde a las expectativas en varios aspectos

La persistencia en ignorar la regioacuten como tendencia y expresioacuten universal de una

nueva manera de ordenar y administrar el territorio a partir de las redes de ciudades y sus

componentes socio-culturales naturales y ambientales La imposibilidad real de avanzar

en la Regioacuten como entidad territorial por los filtros burocraacuteticos que debe sortear en la

Comisioacuten de Ordenamiento Territorial y el Congreso antes de someter la iniciativa a

Referendo Popular Mientras el gobierno nacional abre todas las posibilidades de

relacionamiento de la nacioacuten con el capital privado global garantizaacutendoles una especie de

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

20

ldquosupraestadordquo mediante seguridades juriacutedicas exenciones de impuestos flexibilidad

laboral importacioacuten y exportacioacuten libre de productos y mercanciacuteas entre otros la

propuesta de LOOT parte de la idea de considerar a los connacionales como incapaces de

encontrar nuevas y flexibles formas de organizacioacuten regional que permita lograr una

mayor productividad y desarrollo local mediante procesos de asociatividad cooperacioacuten

y subsidiariedad en teacuterminos econoacutemicos juriacutedicos socio-culturales y ambientales

(Acevedo Luis 2010)

Lo primero que se puede indicar es que esta ley no reglamentoacute lo relativo a las regiones

como entidades territoriales no permite su consolidacioacuten seguacuten lo dispone el artiacuteculo 307 de la

Constitucioacuten Poliacutetica razoacuten eacutesta por la que fue demandada ante la Corte Constitucional corte

que se pronuncioacute indicando que efectivamente existiacutea una omisioacuten legislativa absoluta pero se

declaroacute inhibida para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la ley por la no existencia de

texto para analizar esta particularidad le ha valido muchas criacuteticas

La creacioacuten y consolidacioacuten de las regiones en el territorio nacional ha sufrido los

embates del poder poliacutetico de los departamentos lo anterior por cuanto se podriacutea manifestar que

la consolidacioacuten de la regioacuten debilita el poder del departamento En la ley del anaacutelisis se deja

intacta la estructura poliacutetico administrativa de los departamentos tal vez por el temor a afectar

los nichos clientelistas que estos representan para los caciques poliacuteticos o como consecuencia de

falta de visioacuten de futuro conjunto

Lo segundo es que por mandato constitucional esta ley debiacutea establecer la distribucioacuten de

competencias entre la nacioacuten y las entidades territoriales y tampoco lo consagroacute de manera clara

solo el artiacuteculo 29 hace alusioacuten a las competencias de los entes territoriales pero pareciera que se

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

Andrade A (1996) El Ordenamiento Territorial En El Instituto Geograacutefico Agustiacuten Codazzi

Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2007) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

21

tratara de distribuir los servicios maacutes que las competencias es decir no acatoacute los teacuterminos que le

ordenaba la propia Carta Poliacutetica y el Plan Nacional de Desarrollo podriacutea decirse que lo que

desarrolloacute fue la distribucioacuten de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente

al tema del ordenamiento fiacutesico del territorio quedando por fuera de esta orbita la distribucioacuten de

competencias en otros asuntos trascendentales para el desarrollo econoacutemico y social del

territorio

Otra criacutetica que se le ha hecho a la ley 1454 es que esencialmente es una ley que delega

muchas de las directrices que ella deberiacutea regular en otras leyes como es el caso de reglamentar

la creacioacuten de Regiones y de Entidades Territoriales Indiacutegenas adicionalmente tambieacuten ha sido

objeto de escrutinio el hecho de haber creado las COT cuando esta funcioacuten no le habiacutea sido

encargada por la Carta Poliacutetica sobre las comisiones de ordenamiento territorial ya otras leyes se

habiacutean pronunciado

Pero no todo son criacuteticas tambieacuten se pueden rescatar algunos avances importantes que

eran necesarios para para el desarrollo territorial es importante mencionar que creoacute varias

categoriacuteas de esquemas asociativos que si bien desde hace un buen tiempo se encuentran en

nuestro ordenamiento juriacutedico como lo son las aacutereas Metropolitanas y las Asociaciones de

Municipios como entidades administrativas producto de la asociacioacuten entre entidades territoriales

del nivel local con esta ley se ampliacutea el espectro de posibilidades de articulacioacuten entre los

territorios con figuras asociativas que involucran no solo al nivel local sino que ampliacutean las

posibilidades de articulacioacuten para el nivel intermedio

No obstante la actual LOOT puesta ya en marcha representa una nueva y gran apuesta

por reordenar coordinar y sobretodo descentralizar el territorio Colombiano bajo principios

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

Universidad Libre pp 447-450

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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

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conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

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Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

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arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

22

particulares que configuran sus 40 artiacuteculos y deben ser leiacutedos a la luz del proceso histoacuterico-

juriacutedico no soacutelo desde la Constitucioacuten de 1991 sino incluyendo los antecedentes normativos que

ampliaron el proceso de descentralizacioacuten

La Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial concibe la asociacioacuten como una

herramienta que permite la puesta en marcha de proyectos de programas y de acciones de

desarrollo de intereacutes comuacuten entre las entidades territoriales privilegiando la cooperacioacuten

territorial para generar maacutes competitividad e inversioacuten puacuteblica En su artiacuteculo 9 posibilita la

constitucioacuten de asociaciones de entidades territoriales (municipios departamentos aacutereas

metropolitanas) metroacutepolis provincias administrativas y de planificacioacuten regiones

administrativas y de planificacioacuten (RAP) regiones de planificacioacuten y de gestioacuten (RPG)

asociaciones de corporaciones autoacutenomas regionales alianzas estrateacutegicas para el desarrollo

econoacutemico con paiacuteses fronterizos y alianzas estrateacutegicas de orden econoacutemico Para desarrollar la

RAP y la RPG establece que seraacuten espacios para la inversioacuten el desarrollo y la competitividad y

para convertirse en entidades territoriales deberaacuten iniciar una etapa de preparacioacuten

Resulta poco praacutectico abordar el ordenamiento territorial como una simple poliacutetica

puacuteblica como un proceso de reformismo institucional o un simple deber maacutes de la

administracioacuten central Es de manera concreta uno de los pilares de todo estado puesto que

garantiza el control de la soberaniacutea la gobernabilidad y la capacidad de manejar adecuadamente

sus finanzas De hecho si el tema de ordenamiento territorial es necesario para cualquier estado

para un estado tan particular como el colombiano resulta esencial e imperante sin embargo la ley

1454 de lejos se quedoacute corta en legislar sobre esta materia

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

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Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

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proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

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o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

23

Conclusiones

Desde el seno de la Asamblea Nacional Constituyente del 91 se propicioacute la creacioacuten de

una ley Orgaacutenica que permitiera un desarrollo ordenado del territorio colombiano sin embargo

por muacuteltiples factores de conveniencia de la clase poliacutetica y al poco intereacutes que este asunto

generaba no fue posible su expedicioacuten sino hasta el antildeo 2011 con el apoyo de la mencionada

Unidad Nacional que logroacute consolidar el Presidente Juan Manuel Santos siendo este un tema tan

trascendental para nuestro territorio que de por si requiere bastantes ajustes en su estructura

empezando por aquellos relacionados a la organizacioacuten territorial

La nueva LOOT 1454 de 2011 intenta poner en funcionamiento los mandatos

consagrados en el texto constitucional esencialmente desarrollar los principios de

descentralizacioacuten y autonomiacutea bajo la consigna del modelo de Estado Unitario sin embargo es

vista con verdadero asombro por estudiosos y acadeacutemicos las muacuteltiples falencias latentes en

temas que afectan directamente a las entidades territoriales para el desarrollo de sus territorios

manteniendo intacta la estructura organizativa del departamento en detrimento de la creacioacuten de

regiones

Esta ley que habiacutea sido esperada por muchos desde la misma expedicioacuten de la

Constitucioacuten del 91 que ordena su creacioacuten realmente generoacute muchas maacutes frustraciones que

elogios esencialmente en el entendido que estaba llamada a desarrollar aspectos importantes del

Ordenamiento Territorial Colombiano que tanto hacia falta pero que fueron encomendados a la

creacioacuten de otras leyes

24

Referencias bibliograacuteficas

Estupintildeaacuten L (2007) Hacia donde debe orientarse el modelo territorial en Colombia Bogotaacute

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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

Massiris A (2010) Ordenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

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Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

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arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

24

Referencias bibliograacuteficas

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Universidad Libre pp 447-450

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Santafeacute de Bogotaacute Comisioacuten De Ordenamiento Territorial

Borja M (1996) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Santafeacute de

Bogotaacute Instituto de Estudios Poliacuteticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional

de Colombia

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conceptuales y legales realizados en Colombia Bogotaacute Banco de la Repuacuteblica En

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proyectos de Ley Orgaacutenica sobre la materia En Documentos De Trabajo Bogotaacute

Subdireccioacuten de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - Departamento Nacional de

Planeacioacuten

Departamento Nacional de Planeacioacuten (2008) Notas sobre el Ordenamiento Territorial y los

Proyectos de Ley Orgaacutenica Bogotaacute Disponible en

httpwwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Des

arrollo_TerritorialOT3_Notas20sobre20OT20y20proyectos20de20LOOT_May

o2007pdf

Estupintildeaacuten L (2001) Estudios tendencias y teoriacuteas sobre la organizacioacuten del territorio en

Colombia Bogotaacute Facultad de Derecho y Ciencias Poliacuteticas Universidad Libre pp 85-102

Borja M (1991) Estado sociedad y ordenamiento territorial en Colombia Bogotaacute Comisioacuten

de Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial (COOT)

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----------------------------------------------- Proyectos de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento

Territorial 1781992 0891993 1911995 1301995 1951995 0231996 102 1996

1031996 0211997 1281999 0772000 1182000 041 De 2001

--------------------------------------------- (2009) ldquoComentarios y recomendaciones respecto al

Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorialrdquo Diciembre En

wwwdnpgovcoPortalWebPortals0archivosdocumentosDDTSOrdenamiento_Desarroll

o_TerritorialOT2_Comentarios20DNP_PLOOT_Junio2007pdf

--------------------------------------------- (2008) ldquoDocumento para el desarrollo territorial No

32 - Elementos y teacuterminos baacutesicos para facilitar la comprensioacuten del tema del ordenamiento

territorial y la LOOTrdquo Diciembre Disponible en la paacutegina web

wwwdnpgovcoarchivosdocumentosDDTS_Ordenamiento_Desarrollo_Territorial3c16_

Doc_32pdf

Massiris Aacute (2008) ldquoOrdenamiento territorial experiencias internacionales y desarrollos

conceptuales y legales realizados en Colombiardquo Consulta realizada en diciembre Disponible

en wwwlablaaorgblaavirtualgeografiaordenpresenhtm

SUAacuteREZ N (2010) Propuesta de Ordenamiento Territorial para la creacioacuten de las regiones

y Provincias Evaluacioacuten PLOOT 1991-2010 Disponible en

httpwwwvirtualunaleducocursoshumanas2015839mod4pdfpropuesta_ordenamiento

_territorial_suarez_normando__un_2010pdf

Castro Maria (2014) Anaacutelisis Juriacutedico de la Organizacioacuten Territorial a la luz de la nueva ley

Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial

Pretelt Jorge (2013) Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional

26

Acevedo Luis (2010) Criticas al Proyecto de Ley Orgaacutenica de Ordenamiento Territorial

Martinez Oscar (2014) El ordenamiento territorial en Colombia a partir de la Ley 1454 de

2011Una aproximacioacuten juriacutedica e histoacuterica al proceso legislativo

Rodriguez Juan (2014) El principio de autonomiacutea territorial de los municipios y

departamentos en Colombia anaacutelisis y perspectivas desde la jurisprudencia de la Corte

Constitucional 1992-2012

Constitucioacuten Poliacutetica de Colombia 1991

Colombia Congreso de la Republica (2011) Ley 1454 Por la cual se dictan normas

orgaacutenicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones Bogotaacute

CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1994) Ley 152 de 1994 por la cual se establece

la Ley Orgaacutenica del Plan de Desarrollo Diario Oficial No 41450

CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1993) Ley 99 de 1993 por la cual se crea el

Ministerio del Medio Ambiente se reordena el Sector Puacuteblico encargado de la gestioacuten y

conservacioacuten del medio ambiente y los recursos naturales renovables se organiza el Sistema

Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No 41146

CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (1997) Ley 388 de 1997 por la cual se modifica

la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones Diario Oficial No

43091

Presidencia de la Republica (1994) Decreto 2284 Bogotaacute

CONGRESO de la Repuacuteblica de Colombia (2001) Ley 708 de 2001 por la cual se

establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de intereacutes social y se

dictan otras disposiciones Diario Oficial No 44632

27

Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro

Martinez Caballero

Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran

Sierra

Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro

Angarita Baron

Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP

Manuel Jose Cepeda Espinosa

27

Corte Constitucional relatoriacutea sentencia C-535-96 Expediente D-1239 MP Dr Alejandro

Martinez Caballero

Corte Constitucional relatoriacutea Sentencia C-12702 Expediente D-3660 MP Alfredo Beltran

Sierra

Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-517 de 1992 Expediente D-001 MP Ciro

Angarita Baron

Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1146 de 2001 Expediente D-3508 MP

Manuel Jose Cepeda Espinosa