Los Ocho Pasos Para El Analisis de Politicas Publicas

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  • Losocho pasos

    el anlisis... paraPoliticas Pblicas

    Un manual para la prctica

  • E U G E N E B A :R DA e :H:

    Losochopasos

    de para elanlisisPolticas PbHcas

    Un manual para la prctica

    Traduccin de

    DAVID GARCA-JUNCO MACHADOcon la colaboracin de

    LLAN CLARK SKERTCHLY BENAVIDES

    [IJJCIDEMXIco

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    Primera edicin, marzo de 1998

    1998CENTRO DE INVESTIGACINy DOCENCIA EcONMICAS

    1998Por caractersticas tipogrficas y de edicinMIGUEL NGEL PORRA, librero-editor

    Derechos reservados conforme a la leyISBN968-842-790-X

  • DAVID GARCA-JUNCO M.

    Presentacin

    E N OCTUBRE de 1996,el profesor Bardach imparti una conferen-cia en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Enesa ocasin un amigo mutuo -el doctor Andrs Roemer- me co-mentaba que, de existir un premio Nobel en poltica pblica, sinduda Eugene Bardach sera un fuerte candidato. En su momento, laaseveracin pareca exagerada. Sin embargo, su conferencia y unarevisin sistemtica de sus trabajos me hicieron reconsiderar miprimera impresin y no me cabe duda de que, con o sin premioNobel, el profesor Bardach es uno de los ms importantes contribu-yentes a la disciplina. Sus aportaciones son muchas, pero en todasellas el rasgo distintivo es la creatividad y el rigor acadmico. Laclaridad y fluidez expositiva hacen de su obra una lectura fructferay placentera.

    Por ello, me honra presentar esta obra en la que Bardach plas-ma su larga experiencia docente, sintetizando de manera clara yamena las complejidades y obstculos a los que el analista de pol-ticas pblicas se enfrenta en el desempeo de su trabajo: la investi-gacin y el anlisis de problemas pblicos, a fin de crear alterna-tivas de poltica viables, justas y eficientes.

    Hay, desde mi punto de vista, dos requisitos fundamentales porlos cuales un texto sobre polticas pblicas se traduce en una obraclsica en la materia. El primero tiene que ver con la aportacin aldesarrollo de la disciplina. El otro est ms vinculado a la utilidad,

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  • 6 DAVID GARCA-JUNCO M.

    es decir: Qu aprendimos? Somos capaces de utilizar ese conoci-miento e incorporarlo a nuestra cotidianidad? Estimula nuestrointerminable afn de racionalidad y bsqueda?

    A la luz de estas consideraciones, Los ocho pasos para el anlisisde polticas pblicas es un texto que cumple y excede los requisitospara convertirse en una obra trascendente y de utilidad en cualquiercontexto de la poltica pblica. Sobre el primer elemento, Bardachincursiona en un terreno, aunque muy cotidiano, casi inexplorado,es decir, la prctica profesional. Qu es el anlisis de polticas p-blicas? Cmo se lleva a cabo? Normalmente se ha identificado conlos anlisis polticos de coyuntura, sustentados ms en la experien-cia e intuicin que en la combinacin de stas con la formacinterica. Bardach nos lleva a travs del proceso analtico, nos descri-be su estructura: desde la definicin del problema hasta la propuestaconcreta y las posibles formas de exponerla y generar consensospara su implementacin. Es una gua ordenadora que sistematiza yexplica los procesos por los que una situacin determinada es con-siderada un problema y termina siendo objeto (o no) de la accin gu-bernamental. Para Bardach, el anlisis de polticas pblicas no es unconocimiento o modelo especfico, es la manera como utilizamosel conocimiento de otras ciencias para resolver -justa y eficiente-mente- problemas concretos de poltica pblica.

    El segundo requisito (o elemento) es lo que la obra nos deja ennuestra formacin intelectual: Qu aprendimos? El autor no slonos previene de los problemas a los que cotidianamente se enfrentael analista de polticas pblicas; nos da consejos, alternativas y,sobre todo, nos invita a reflexionar haciendo explcitos los dilemasa los que nos enfrentamos al asumir la tarea de analistas de polti-cas pblicas. El libro de Los ocho pasos para el anlisis de polticaspblicas marca un antes y un despus; sin duda el lector tendr unaperspectiva ms amplia de los problemas pblicos, aprendiendo adiscriminar informacin y a detectar las falacias en la argumenta-cin de la cotidianidad. Ahora bien, el lector comprender por qu

  • PRESENTACIN 7

    la solucin de problemas pblicos es un esfuerzo de prueba y error yno un programa comprehensivo y contundente en soluciones.

    La primera parte del libro, "Los ocho pasos", nos lleva a travsde las distintas etapas del anlisis: desde la definicin del problemapblico y la recopilacin de informacin hasta las propuestas de po-ltica que se habrn de implementar. El profesor Bardach ejemplifi-ca tanto los problemas tericos y tcnicos como los dilemas ticosinherentes en cada uno de los pasos. Para lograr lo anterior, cadauno de los captulos ejemplifica los puntos importantes y hace dellector un participante activo: como si uno fuera el tomador de deci-siones inmerso en la discusin sobre una alternativa de poltica:Cul informacin es relevante? Cmo construir el argumento?O el analista entrampado en un tema nuevo para l: Cmo empe-zar? Cmo definir el problema? Qu tipo de informacin y cmoclasificarla? Cmo evaluar las alternativas? Todo esto inmerso enun contexto de Realpolitik, donde el autor nos confronta con unaserie de guas y oportunidades potenciales para poder salvar losobstculos ms comunes a los que se enfrentan los profesionales dela disciplina; sobre todo cuando el problema objeto de la poltica esparte de una controversia social y est permeado por intereses par-tidistas y agendas de poder.

    La segunda parte del libro, "La recopilacin de informacinpara la investigacin de las polticas pblicas", es el complementoperfecto para guiar el proceso de investigacin. Aqu el autor nosmuestra los vaivenes del analista para adquirir la informacin y elconocimiento necesarios para realizar su trabajo: Cmo llevar acabo una entrevista? Cmo saber quines son los actores rele-vantes? Cmo lidiar con actores importantes, pero renuentes acolaborar? Esta segunda parte es rica en directrices para consultarfuentes impresas pertinentes para el tema de poltica del que se trate(bibliografa especializada, prensa, etctera), as como para conse-guir acceso a especialistas y actores importantes.

    Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas es un es-fuerzo por explicar y ordenar las etapas, congruencias y contradic-

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    ciones inherentes al proceso de anlisis de la accin gubernamental.Los lectores que buscan verdad y certeza quedarn decepcionados(con el libro y con la ciencia); los vidos de conocimiento, raciona-lidad y "razonabilidad" encontrarn aqu una gua metodolgicapara vislumbrar la complejidad de la accin gubernamental. Es unlibro prctico que nos invita a la reflexin. Su gran mrito es sim-plificar y ordenar un proceso naturalmente complicado y caticocomo el del anlisis de polticas pblicas. En trminos sencillos yrelevantes, conjuga la teora con la prctica y armoniza la coyunturacon la sistematizacin.

    Tenemos aqu un libro til, donde el ingenio, la creatividad y elrigor acadmico se funden con amplias dosis de humor y pragmatis-mo. Estimado lector, slo me resta reiterar que la obra le servircomo estmulo para una comprensin ms profunda de nuestrosproblemas de accin colectiva y, por supuesto, lo enriquecer coninstrumentos para poder comprender el qu, el cmo, el cundo y elporqu de la poltica pblica.

    [Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. junio de 1997J

  • Prlogo

    ~

    ESTE ES un manual de conceptos y mtodos cuyo objetivo es ayu-dar al anlisis de polticas pblicas. Los lectores potencialesson aquellos profesionales que comienzan a abordar la tarea delanlisis de polticas. El enfoque general y muchas de las reco-mendaciones especficas expuestas en este libro las desarroll a lolargo de ms de veinte aos de impartir cursos sobre anlisis depolticas en la Graduate School of Public Policy, Universidadde California, Berkeley. Este manual tambin es de utilidad paracursos introductorios de poltica pblica en programas de licencia-tura, diplomados y cursos cortos dirigidos a ejecutivos.

    El libro supone que el lector tiene cierta familiaridad con algu-nos conceptos bsicos de economa, incluidos los que tienen quever con las "fallas del mercado ': No pretende ser un libro de textonico, sino que debe ser utilizado junto con otras fuentes. Cuatro delos mejores libros de texto sobre anlisis de polticas que abordande manera ms extensa algunos de los puntos mencionados en estelibro son:

    -Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analy-sis, WW Norton, 1978.

    -David. L. Weimer y Aidan R. Vining, Policy Analysis: Con-cepts and Practice, Prentice Hall, 1992.

    -Robert D. Behn and James w: Vaupel. Quick Analysis forBusy Decision-Makers, BasicBooks, 1982.

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  • 10 EUGENE BARDACH

    -Lee S. Friedman, Microeconomic Policy Analysis, McGrawHill, 1984.

    Quiero agradecer la paciencia y los valiosos comentarios detodos los estudiantes y amigos que han utilizado este manual, es-pecialmente de los que sufrieron las primeras versiones. Un agrade-cimiento especial para Jos Canela, John Ellwood, Nina Goldman,David Kirp, Leo Levenson, Martin A. Levin, Duncan MacRae, CarolynMarzke, Michael O'Hare, Andrs Roemer, Larry Rosenthal, MarkSabean, Eugene Smolensky y David Weimer.

  • PRIMERA PARTE

    Los ocho pasos

  • Introduccin

    E L ANLISIS de polticas* es una actividad poltica (politics) ysocial. Es verdad, se acepta la responsabilidad moral e intelec-tual por la calidad de nuestro trabajo analtico sobre el proceso de laspolticas. Pero el anlisis de polticas va ms all de nuestras decisio-nes personales. Primero, el asunto concierne y afecta a la vida de ungran nmero de conciudadanos. Segundo, los procesos y resultadosdel anlisis de polticas usualmente involucran a otros profesionalese individuos interesados: regularmente se lleva a cabo como un tra-bajo en equipo; el consumidor inmediato es nuestro "cliente" o algoas como nuestro superior, nuestro jefe; el ltimo receptor o pblicoincluye a varios subgrupos polticos con cierto grado de convergen-cia y/o divergencia con el anlisis que uno realiza. Todos estos fac-tores condicionan la naturaleza del trabajo analtico y desempeanun papel fundamental en la naturaleza de lo que llamamos un anli-sis de buena calidad.

    ,.

    Anlisis de polticas:ms un arte que una ciencia

    El anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia. Se basa en laintuicin tanto como en el mtodo. Sin embargo, si se tiene que esco-

    *Existe cierta confusin acerca del significado que tiene el trmino de poltica en el.con-texto del anlisis de polticas. Esto se debe a que en castellano tanto policy como politics se

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    ger entre un anlisis muy estructurado o uno poco estructurado enrelacin con el proceso de resolucin de problemas, la mayora delos profesionales con poca experiencia optan, con cierta razn, porel anlisis muy estructurado. Por ello, he desarrollado una tcnicaa la cual he llamado "el camino de los ocho pasos". La funcinprincipal de esta tcnica es recordarles aspectos y opciones impor-tantes que de otra manera podran olvidarse; su principal defecto esque, tomada por s sola corre el riesgo de ser un formulario meca-nicista.

    EL CAMINO DE LOS OCHO PASOS

    Definicin del problemaR Obtencin de informacinE Construccin de alternativasP Seleccin de criterios1 Proyeccin de los resultadosT Confrontacin de costosA [Decida!

    Cuente su historia

    La secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasosson necesariamente pertinentes en una situacin particular. Sinembargo, en la mayora de los casos, la definicin del problema es elmejor punto de partida y la argumentacin de una propuesta es, casiinevitablemente, el punto final. La construccin de alternativas y laseleccin de criterios para evaluarlas invariablemente surgen des-de el inicio. La obtencin de informacin es un paso que encontra-mos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmentecuando nos concentramos en la definicin del problema y en la pro-yeccin de los resultados de las alternativas consideradas.

    traduce como poltica. Para fines de este texto el trmino de poltica se refiere a policy salvonota explcita (N. del T.).

  • LOS OCHO PASOS 15

    La repeticin es continua

    El proceso de resolucin de problemas -proceso de prueba y error-es reiterativo, por lo que en general cada uno de estos pasos se repitems de una vez.

    El espritu con el que el analista aborda cada uno de estos pasos,especialmente en las primeras etapas del proyecto, debe ser tenta-tivo. A medida que se avanza en el proceso de resolucin del pro-blema, probablemente se cambie la definicin de ste, el men dealternativas, el conjunto de criterios para evaluar dichas alternati-vas, la percepcin de la informacin pertinente para el problema,etctera. En cada repeticin el analista estar ms seguro de andarpor el "camino adecuado", "centrndose en la pregunta correcta",etctera. Esto puede ser un proceso frustrante, aunque tambin pue-de estar lleno de satisfacciones, si se aprende a disfrutar de los retosque implica la investigacin, el descubrimiento y la creatividad.

    Algunas directrices son prcticas,pero en su mayora son conceptuales

    Casi todos los conceptos que utilizaremos en este libro parecernobvios; sin embargo, hay excepciones. Entre ellas estn algunos delos trminos tcnicos empleados. Algunos trminos de sentido co-mn se utilizarn con significados especiales que harn desaparecerciertas connotaciones vinculadas a ellos y asociarn otras. En gene-ral, todos estos conceptos se comprendern mediante la experienciay la prctica.

    Los conceptos estn inmersosen situaciones particulares

    En la vida real, los problemas de polticas se nos presentan como unconfuso conjunto de detalles: personajes, grupos de inters, deman-

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    das retricas, presupuestos, mandatos legales e interpretaciones,rutinas burocrticas, actitudes ciudadanas, entre otros. Los concep-tos descritos en este manual estn formulados en abstracto. Por lotanto, es necesario que usted, como analista, aprenda a "ver" losconceptos analticos en situaciones concretas, en la cotidianidad dela vida.

    Un primer esbozo de conclusin

    Qu forma deber tener el producto final de un analista de polti-cas? Aqu presento un esbozo rudimentario de la tpica estructurade un informe derivado del anlisis de polticas: debe describirse concoherencia el problema que se quiere mitigar o resolver; se describi-rn algunas de las acciones que pueden tomarse; a cada curso deaccin habr que aadir los resultados proyectados que usted consi-dere que podran ser de inters para su cliente o pblico, sealandolas bases con las que se lleg a tales conjeturas. Si ninguna opcines claramente mejor que otra de acuerdo con los criterios de evalua-cin elegidos, se debern indicar los costos y beneficios de cada unade dichas opciones de poltica. Dependiendo de las expectativas desu "cliente", el analista podr o no dar su propia recomendacinacerca de cul sera la mejor opcin.

  • l. Definicin del problema

    L A PRIMERA definicin del problema es un paso crucial. sta leda al analista:1. Una razn para hacer todo el trabajo necesario, a fin de termi-nar el proyecto, y2. un sentido de direccin para obtener evidencia e informacin.

    En las ltimas etapas del anlisis, la definicin del problemaseguramente ayudar a estructurar la argumentacin de la propues-ta para que "Cuente su historia". p. 69 n.b.

    Por lo general, la primera informacin disponible para noso-tros sobre algn problema (primera definicin) proviene del "cliente"y se deriva del lenguaje utilizado en el ambiente poltico del propiocliente, lenguaje que llamar "retrica del tema". Esta retrica pue-de estar confinada a lo que parecera un problema tcnico, o bien,puede estar inmersa en una amplia controversia de inters social.Encualquier caso, el analista deber ir ms all de la retrica, a fin dedefinir el problema de tal manera que pueda ser manejable y tengasentido a la luz de los recursos polticos e institucionales disponibles.

    Es indispensable utilizar con sumo cuidado la informacin deri-vada de la "retrica del tema". En muchos casos, esta informacin nosgua a considerar aspectos del mundo poco gratos o que se percibencomo malos (por ejemplo, "embarazo de adolescentes", "violencia" o"el calentamiento del globo terrqueo"). Estas evaluaciones no ne-

    [ 17 ]

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    cesariamente deben tomarse sin un juicio crtico. En muchos casosel analista querr explorar algunos de los aspectos filosficos y em-pricos en los que l mismo, su cliente, u otras personas (su posiblepblico), se basarn para considerar o no como malas las condicio-nes descritas en la "retrica del tema". Ms an, esta retrica puedeconducimos a plantear hiptesis de causalidad -no necesariamentereales- (por ejemplo, "bienestar", o "el desperdicio y derroche de lahumanidad"). Lo ltimo que quiere un analista es hacer eco de "la re-trica del tema" en la definicin del problema, sobre todo si busca quela definicin sea de utilidad analtica.

    Algunos temas podrn asociarse a ms de un problema. Depen-diendo del pblico, por ejemplo, "el embarazo de adolescentes" puedesignificar: inmoralidad sexual, la destruccin de las oportunidadesde estas jvenes y de sus hijos, explotacin de los contribuyentes o de-sintegracin social. En general, el analista querr enfocarse en unsolo problema, de otra manera pronto descubrir que el anlisis sele ir de las manos. Sin embargo, si los problemas no son muy com-plicados tal vez pueda definir ms de uno.

    Piense en los "excesos" y "deficiencias"A menudo -aunque no siempre- puede ser til pensar en trminos dedeficiencias y excesos. Por ejemplo: "hay demasiada gente sin hogaren Estados Unidos" o "la demanda de agua de riego est creciendoms rpido que nuestra capacidad para proporcionarla a un costo fi-nanciero y ambiental aceptable", o bien, "la poblacin en edad deingresar a la escuela en el estado de California est creciendo a unritmo de 140,000 alumnos por ao y nuestra capacidad para pro-porcionar la infraestructura necesaria no est creciendo ni remota-mente al mismo ritmo".

    Incluir la palabra "demasiado" en nuestra definicin del problemaresulta til; por ejemplo, "demasiado grande", "demasiado peque-o", "creciendo demasiado lento", "creciendo demasiado rpido".

  • LOS OCHO PASOS !9

    Las dos ltimas frases nos recuerdan que los problemas que mere-cen llamar nuestra atencin no necesariamente son un problema delpresente, pero pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo.

    De cualquier manera, no es necesario pensar en trminos de defi-ciencias o excesos cuando el problema tiene que ver con aspectoscomo:

    1. La seleccin entre alternativas bien estructuradas ("Dndetirar desperdicios, en una baha o en algn lugar del OcanoPacfico?"), o2. la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos ("re-colectar fondos a fin de reducir el dficit que podra presentarseen un futuro cercano").

    La definicin debe ser evaluativaHay que recordar que la idea de "un problema" significa por lo gene-ral que la gente piensa que algo est mal en el mundo.

    Sin embargo, debe tenerse presente que "mal" o "indeseable" sontrminos muy discutibles. No todos pensarn que los hechos defini-dos como problema por el analista (u otras personas) en realidad loson; cada persona presumiblemente utilizar criterios diferentes paraevaluar los "hechos". Desafortunadamente no existe un camino obvioo aceptado para resolver diferencias filosficas de esta naturaleza.

    Una pregunta comn, tanto en el mbito filosfico como en elprctico es: "Qu tipo de problemas privados merecen ser tratadoscomo asuntos pblicos y por lo tanto tratar de resolverlos a travs defondos pblicos?" En estos casos, siempre es til examinar la situa-cin particular con ayuda de las herramientas que nos proporciona lavisin de las "fallas de mercado".' Cuando los mercados trabajanrazonablemente bien, es difcil que el gobierno intervenga sin crearineficiencias importantes en la economa, ineficiencias que proba-blemente empeoren an ms los problemas privados antes de que

    I Vase Weimer y Vining, captulo 3.

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    interviniera el gobierno. Desde luego, existen muchos valores ade-ms de la eficiencia econmica y tambin en muchas ocasiones es-cogemos empeorar la situacin de algunos miembros de la sociedadpara reducir las carencias de otros, en ese caso estaremos dispuestos aaceptar la intervencin del gobierno aunque el mercado est funcio-nando razonablemente bien.

    Cuantifique hasta donde sea posibleLa definicin del problema deber incluir, en la medida de lo posible,una parte cuantitativa, es decir, se debern incluir aspectos de mag-nitud. Cun grande es "demasiado grande"? Cun pequeo es "de-masiado pequeo"? Qu significa "demasiado lento" o "demasiadorpido"? Cuando hablamos de las personas sin hogar, a cuntas nosreferimos? Cuntos metros cbicos de agua para riego se utilizanahora y cul ser la demanda en un ao especfico (considerandociertos supuestos sobre el precio del agua)? Qu capacidad tenemospara crear la infraestructura necesaria para atender la demanda de edu-cacin? Cmo esperamos que crezca o disminuya dicha capacidad?

    Si es necesario, hay que obtener informacin que nos permitaponderar las magnitudes relevantes. Vase el paso 2 "Obtencin deinformacin", p. 25.

    En muchos casos, si no en la mayora, se debern estimar -In-cluso "adivinar"-las magnitudes en cuestin. Algunas veces se de-bern crear rangos, as como estimaciones puntuales ("nuestro mejorestimado sobre el nmero de personas sin hogar es de 70,000, aunqueciertamente el rango oscila entre 40 y 130 mil").

    Las condiciones que causan problemasson tambin un problema

    Algunas de las condiciones para que se d un problema pueden no serconsideradas como molestas per se, pero son percibidas por los ciu-

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    dadanos O por los analistas que trabajan en su representacin comolas causas de un problema. En ocasiones resulta til hacer un diag-nstico de estas supuestas causas y definirlas como problemas quedeben mitigarse o eliminarse. Por ejemplo, "uno de los problemas entomo a la contaminacin ambiental es que el gobierno no ha queridoobligar a los automovilistas a mantener en buenas condiciones losmotores de sus vehculos y sus sistemas de control de emisiones". Afin de definir problemas causales de este tipo, probablemente el ana-lista deba realizar un arduo trabajo de investigacin cientfica; va-se el paso 5, "Proyeccin de los resultados", p. 49.

    Perder una oportunidad es un problema

    Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. Noes una visin muy estrecha pensar que los analistas de polticas sededican nicamente a aminorar los problemas? Podrn los analis-tas de polticas ir ms all de la tediosa labor de remendar y compo-ner problemas? Es posible que aspiremos a vivir en un mundo enel que se identifiquen oportunidades para realizar cosas creativas, porno decir "maravillosas"? "Si no est roto, no lo compongas", es unaidea que nos limita, y ciertamente los analistas de polticas as comolos tomadores de decisiones y funcionarios deberan impedir que la"definicin del problema" restrinja la bsqueda de oportunidadespotenciales. Desafortunadamente, el itinerario y la agenda de los pro-fesionales de la poltica estn llenos de quejas, amenazas, preocupa-ciones y problemas. Casi nunca hay tiempo o energa para pensar enoportunidades de mejora que nadie ha considerado como posibles.

    Dnde encontramos oportunidades para perfeccionar polticascreativas que no hayan sido identificadas primero por quejas, ame-nazas, etctera? Pocas son las referencias acadmicas o tcnicas quetenemos para responder a esta pregunta. Sin embargo, a travs deejemplos en el Apndice A se describen algunas oportunidades ge-nricas que a menudo estn esperando ser descubiertas p. 77.

  • 22 EUGENE BARDACH

    Trampas comunesen la definicin de problemas

    Definir la solucin dentro del "problema". La definicin del proble-ma no debe incluir una solucin implcita que se nos escape por undescuido semntico. Hay que limitar la definicin del problema a unamera descripcin y dejar abierta la bsqueda de soluciones.

    -No diga: "hay muy pocos asilos para las familias sin hogar".Expresada as, esta aseveracin podra implicar inadvertidamen-te que la mejor solucin sera tener "ms asilos" y esto podralimitar nuestra capacidad para pensar en otras medidas para evi-tar, en primer lugar, que estas familias se encontrasen "sin hogar".Sera mejor decir: "existen demasiadas familias sin hogar".-No diga: "se estn construyendo escuelas nuevas con muchalentitud". Esta afirmacin podra implicar que la solucin es quehaya ms escuelas y podra impedirle al analista pensar en otrasmaneras de aprovechar ms eficientemente la infraestructura exis-tente. Sera mejor decir: "hay demasiados estudiantes en rela-cin con las aulas disponibles actualmente".

    Un buen indicio de que probablemente se est incluyendo unasolucin implcita en la definicin del problema es cuando nos es-cuchamos decir "ah!, pero se no es el problema real; el problemareal es ... " Si bien es cierto que existen mejores y peores maneras deconceptualizar un problema o de resolverlo; es un exceso pensar queun problema puede ser "ms (o menos) real" que otro.

    Sea escptico al determinar causas implcitas. Como antes men-cion, las "condiciones que causan problemas tambin son proble-mas". Sin embargo, las causas deben ser reales, no simplemente su-puestas. El analista debe evaluar la cadena causal que va de lasituacin en s misma a las cosas malas que se supone que causa yconvencerse de que la cadena causal es real. Por ejemplo, para algu-

  • LOS OCHO PASOS 23

    nas personas, "el uso de la cocana" no es un problema en s mismo,pero podra serlo si conduce al crimen, a una mala salud, a la desin-tegracin familiar, etctera. Pero, produce estos resultados?, y enqu grado? La informacin sobre este asunto debe ser evaluada muycuidadosamente antes de que se decida que es correcto trabajar conuna definicin del problema que incluya un "uso extensivo de co-cana".

    REPETICINLa definicin del problema es un paso crucial. Pero, resulta difcilhacerlo bien, hay que repetir este paso una y otra vez. En el curso desu trabajo analtico, el entendimiento emprico y conceptual quetenga usted del problema permitir que la definicin de ste vayaevolucionando. Adems, empezar a desechar algunas alternativasen un intento por resolver o mitigar su problema y seguramentequerr construir la definicin de ste, de tal manera que sea factiblela oportunidad de resolverlo con xito. Finalmente, si est trabajan-do en una oficina o agencia, implcitamente negociar con sus cole-gas y superiores jerrquicos una definicin del problema mutua-mente aceptable.

  • 2. Obtencin de informacin

    E N EL anlisis de polticas, el tiempo se emplea en dos activida-des: pensar (algunas veces en voz alta y con otros) y obtenerdatos para convertirlos en "informacin". De estas dos actividades,pensar es por mucho la ms importante (vase la discusin posteriorsobre el valor de la investigacin cientfica social en "Proyeccin delos resultados", p. 49), pero obtener los datos toma mucho mstiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios yestadsticas, viajar para realizar entrevistas, concertar citas, etctera.

    El contexto (mundo real) en el cual se realiza el anlisis de po-lticas rara vez nos permite el tiempo necesario para llevar a cabo unainvestigacin acadmicamente rigurosa. De hecho, "la presin deltiempo" en el anlisis de polticas es un enemigo tan peligroso, oincluso ms, que los sesgos provocados por un inters poltico par-ticular. Por lo tanto, es esencial economizar en sus actividades derecoleccin de datos. La clave para ello es sta: trate de obtener ni-camente aquellos datos que puedan convertirse en "conocimiento"que, a su vez, pueda convertirse en "informacin" que tenga que vercon el problema previamente definido.

    Para estructurar lgicamente el anlisis, algunas definicionesresultan importantes. Los "datos" son hechos -o debiera decir, repre-sentaciones de hechos- acerca del mundo. Los datos incluyen todaclase de estadsticas, pero tambin pueden ser ms que eso. Por ejem-plo, los datos tambin pueden ser hechos acerca de la capacidad de

    [ 25]

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    los funcionarios para vincularse constructivamente con la prensa. El"conocimiento" son los datos que tienen significado, pues pueden ayu-dar a clasificar el mundo en diferentes categoras lgicas o empri-cas. La "informacin" es el conocimiento que afecta a las creenciasexistentes de gente importante (incluido usted mismo) sobre caracte-rsticas significativas del problema que se est estudiando y sobrecmo puede ser resuelto o mitigado.

    La informacin es necesaria para tres propsitos principales. Elprimero es evaluar la naturaleza y la extensin de los problemas quese est tratando de definir. El segundo es evaluar las caractersticasparticulares de la situacin concreta de la poltica que se pretendeestudiar. Por ejemplo, usted necesita saber -o adivinar-la carga de tra-bajo que tiene la organizacin, su presupuesto reciente, los cambiosdemogrficos en un rea de servicio, la ideologa poltica del jefe de laorganizacin, la competencia entre los funcionarios de mando me-dio de la organizacin y las actitudes de otras organizaciones quenominalmente cooperan con sta en algn problema. El tercer pro-psito es evaluar las polticas que por lo menos algunas personas hanpensado que funcionaran bien en situaciones aparentemente simi-lares a la suya, ya sea en otras jurisdicciones o en otro momento. Lostres propsitos son importantes para hacer proyecciones realistas delos posibles resultados de la poltica estudiada.

    REPETIR

    Puesto que cada uno de estos propsitos es importante en diferentesfases del anlisis de polticas, este paso debe repetirse una y otra veza lo largo del proceso de los ocho pasos.

    Piense antes de recopilar los datos

    Pensar y recopilar los datos son actividades complementarias: ustedpuede hacer una recopilacin de datos mucho ms eficiente si piensaconstantemente en lo que necesita o no necesita (o quiere) saber y

  • LOS OCHO PASOS 27

    por qu. El principal error (sumamente comn) en el que incurrentanto principiantes como veteranos es perder el tiempo recopilandodatos sin valor analtico.

    EL VALOR DE LA INFORMACIN

    Cul es el valor evidente de la informacin? La respuesta se en-cuentra en el marco analtico de la decisin ("rboles de decisin"),aunque se debe recordar que el proceso de "tomar una decisin" in-volucra una gran cantidad de elementos previos al momento real de"decidir"; tales como definir un problema til, pensar en las mejoressoluciones posibles, seleccionar un "modelo" til, etctera. En ge-neral, el valor de la informacin depende de:

    -La posibilidad de que dicha informacin le permita sustituir conuna decisin mejor cualquier otra decisin que haya usted toma-do sin ella (y que podra haberse considerado "aceptable").-La posibilidad de que la "nueva" decisin produzca, directa oindirectamente, un mejor resultado de poltica, en comparacincon el que se hubiera dado con la decisin original.-La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado proba-blemente mejorado de la nueva decisin y el valor del resultadooriginal.

    AUTOCONTROL

    Un procedimiento que ayuda a evitar la recopilacin de datos inti-les es que antes de emprender la recopilacin se pregunte:

    -"Supongamos que los datos salen ms o menos de esta forma yno de tal o cual otra. Qu implicacin tendra esto para mi com-prensin de cmo resolver este problema?"-"Comparado con mi mejor estimacin de cmo sern los datosuna vez que los tenga, qu tan diferentes seran si me tomo lamolestia de buscarlos?"

  • 28 EUGENE BARDACH

    -"Cun importante es en este momento confirmar la diferenciareal entre lo que puedo estimar y lo que puedo aprender si tuvie-ra los datos reales?"

    Este tipo de actitud crtica acerca del valor de una recopilacinde datos onerosa es la que a menudo motiva a los buenos analistasexperimentados a hacer estimaciones que sirvan para realizar inferen-cias (back of the envelop). Sin embargo, ninguna de estas reco-mendaciones puede servir de pretexto para eludir el trabajo que im-plica conseguir "buenos" datos (a veces muchos datos), aun a costade una gran inversin en tiempo y dinero, cuando usted est conven-cido de que dicha inversin realmente vale la pena. Hay una obviadiferencia entre estimados justificables o aquellos que el analistainventa sin ningn argumento o informacin que sustente su apre-ciacin.

    La "mejor prctica" es buscarHay una alta probabilidad de que el problema que usted analiza nosea nico y que haya sido tratado de alguna manera por otros admi-nistradores pblicos y decisores de polticas en otras jurisdicciones,quizs no muy distintas de la que usted est estudiando. Vea si puederastrear algunas de estas soluciones pasadas y si puede extrapolaralgunas de ellas a la situacin que est evaluando.

    Utilice analogas

    Algunas veces resulta til tener informacin de cosas muy diferen-tes en apariencia al problema estudiado, pero que bien vistas tienensimilitudes muy instructivas. Por ejemplo, si est trabajando en elproblema de cmo el estado de California puede disciplinar, y qui-zs deshacerse, de abogados incompetentes, puede ser que valga la

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  • LOS OCHO PASOS 29

    pena gastar una considerable cantidad de tiempo aprendiendo cmoregulan los mdicos los problemas de incompetencia, no slo enCalifornia, sino en otras jurisdicciones y/o pases.

    Comience lo antes posible

    Con frecuencia, usted como analista depender de los horarios deotras personas muy ocupadas a quienes tiene que pedir informaciny/o entrevistas. Es muy importante prever de antemano el tiemponecesario para obtener informacin, sobre todo en el caso de lasentrevistas, para as disponer de la informacin oportunamente. 2

    Fundamente, obtenga credibilidad,cree consenso

    El proceso de recopilacin de informacin inevitablemente tieneadems de un propsito puramente analtico, uno poltico. Algunasveces, es una buena estrategia incluir la opinin de crticos potencia-les de un trabajo, a fin de evitar el argumento de que su perspectivano fue considerada. Tambin es importante dar a conocer sus argu-mentos a aquellas personas que potencialmente podran estar deacuerdo con su anlisis y perspectivas para crear un grupo que apo-ye su propuesta.

    Un objetivo ms complejo y quiz ms fructfero, aunque nosiempre posible o apropiado, ser utilizar el anlisis de polticas paramejorar una idea o decisin en el transcurso de su puesta en marcha.(Vase ms adelante la discusin de "Perfectibilidad", p. 45, comocriterio.) Esto le permite obtener "retroalimentacin" de los partici-pantes, por lo general en un proceso interactivo, y compartir sus im-

    2Para una descripcin til de cmo conducir las revisiones bibliogrficas, bsqueda dereseas, entrevistas telefnicas y entrevistas personajes, vase Weimer y Vining, captulo 6A.Vase tambin Eugene Bardach, "Recopilacin de datos para la investigacin de polticas",segunda parte de este libro.

  • 30 EUGENE BARDACH

    presiones con ellos. As, usted se convierte ms en un socio que enun observador y diagnosticador externo. Una funcin o papel muchoms complejo y que representa un reto mucho ms difcil es con-vertirse en un tipo particular de "socio", un facilitador y mediador, yasea actuando como transmisor de una persona a otra o coordinandoreuniones y plticas.

  • 3. Construccin de alternativas

    POR "ALTERNATIVAS" quiero decir algo como "opciones de polti-ca", o "cursos de accin" alternativos o las diferentes "estrategiasde intervencin para solucionar o mitigar el problema".

    Comience en lo general y termine en lo particular

    En las ltimas etapas de su anlisis, no querr evaluar ms de tres ocuatro alternativas principales. Pero al principio, debe empezar conuna visin muy comprehensiva, muy general: haga una lista de todaslas alternativas que le gustara considerar en el curso de su anlisis.Ms tarde, descarte algunas que a simple vista sean poco satisfacto-rias, combine otras y reorganice algunas ms en una sola alternativa"bsica" con una o ms "variantes" secundarias. Para su lista origi-nal, piense dnde debo buscar ideas?

    -Anote las alternativas que estn proponiendo o al parecer tienenen mente los actores polticos clave. Entre ellas probablementeestn incluidas las ideas favoritas del pblico, el arsenal de pro-puestas desempolvadas de las instituciones que estn a la esperade una oportunidad para ser ventiladas, o bien, las propuestas pre-concebidas por las que siempre estn abogando los idelogospolticos.-Trate de proponer alternativas que puedan ser mejores que lasque en ese momento estn siendo discutidas por los actores po-

    [ 31 ]

  • 32 EUGENE BARDACH

    lticos clave. Es bueno tratar de inspirarse y ser creativo, aunque noespere que necesariamente producir mucho mejores ideas quelas que ya han tenido otras personas. El Apndice B, "Las cosasque hace el gobierno", p. 81, le puede servir como gua o es-tmulo para su creatividad. En cada uno de los puntos que ah semuestran, pregntese: "tiene sentido intentar alguna versinde esta estrategia genrica que ayude a mitigar este problema?"3Como la lista de los puntos considerados en el apndice es muyextensa y general, la respuesta a cualquier estrategia particularser normalmente negativa. Pero la lista no es tan extensa comoparece y, con un poco de experiencia, necesitar slo unos cuan-tos minutos para decidir si vale la pena considerar con ms pro-fundidad alguna de las ideas.

    En su primera aproximacin al problema incluya siempre la al-ternativa "no emprender ninguna accin; dejar que las tendencias con-tinen su curso". Esta consideracin es fundamental, porque el mun-do est lleno de cambios que ocurren naturalmente y algunos de ellospodran mitigar el problema en el que usted trabaja. (Note que no estoycaracterizando esta alternativa como "No hacer nada..." No es posible"no hacer nada". Muchas de las tendencias en movimiento probable-mente persistirn y alterarn el problema, para bien o para mal.)

    Sin embargo, en muchos casos, la opcin de "dejar que las tenden-cias actuales continen..." no tendr cabida en su anlisis final. Estosucede porque, si la definicin del problema es la adecuada, al finaltendr un problema real e importante que en general podr ser miti-gado hasta cierto punto con alguna accin concreta.

    -Revise las fuentes ms comunes del cambio "natural" en elambiente de la poltica pblica, para as evaluar la posibilidad de uncambio en la magnitud del problema:

    3Vase tambin la valiosa discusin sobre instrumentos genricos de poltica en Weimery Vining, captulo 5.

  • LOS OCHO PASOS 33

    a) Los cambios polticos despus de una eleccin. Tambin esnecesario considerar los cambios que se generan ante la pers-pectiva de una contienda electoral.b) Los cambios en los niveles de desempleo y en las tasas de in-flacin que acompaan al ciclo empresarial.e) La variacin entre "estrechez" y "holgura" presupuestal de lasorganizaciones provocada por las polticas generales de impues-tos y gastos.d) Los cambios demogrficos como la migracin o el "abulta-miento" poblacional en ciertos grupos de edad.

    Analice las causas del problema

    Con frecuencia es til preguntarse: "podemos explicar o entender el"sistema" por el cual este problema se mantiene tal y como est, obien, se sigue desarrollando?" En general, la explicacin popular delas causas de los problemas polticos suele exagerar la importanciade los "malos personajes" y de sus "malas intenciones". Usualmenteconsiderar los problemas como parte de un sistema requiere un ma-yor esfuerzo analtico. Por ejemplo, un mercado que deprecia ciertotipo de bienes como el aire limpio o una agencia burocrtica que seencuentra limitada por sus propios procedimientos de operacin o unvecindario en donde el crimen, el cierre de negocios, el desempleoy las desavenencias entre sus habitantes forman un crculo vicioso.(Vase tambin "Proyeccin de los resultados", p. 49.)

    Por supuesto, no es necesario conocer las causas de un problemapara solucionarlo -los fabricantes de productos farmacuticos sabenque muchos de sus productos funcionan, pero no comprenden deltodo los mecanismos causales de su efectividad. Sin embargo, un buenesquema causal suele ser muy til para sugerir posibles "puntos deintervencin". Considere, por ejemplo, un sistema que produce "de-masiado trfico" en un punto de congestionamiento vial (como unpuente o un tnel). Un posible sistema causal podra incluir, entre

  • 34 EUGENE BARDACH

    otras cosas, la demanda para utilizar esa ruta, los tipos de transpor-te disponibles, la capacidad del camino y el precio para los usuarios.Una solucin sencilla y eficiente, pero por lo general polticamenteimpopular, sera aumentar el precio para los usuarios de manera querefleje el grado en que cada usuario contribuye a la congestin ve-hicular y al aumento en el tiempo que lleva realizar el recorrido.

    Reduzca y simplifique la lista de alternativasLa lista final de alternativas -la que utiliz en la presentacin a sucliente o a otros auditorios- ser muy diferente a la lista con la queempez. No slo habr desechado las alternativas que no le pare-cieron satisfactorias, sino que tambin habr trabajado para simpli-ficar y conceptualizar sus alternativas.

    La clave para conceptualizar las alternativas es tratar de reunirlasen una frase sencilla. "Esto no es fcil, pero el esfuerzo vale la pena."Procure utilizar frases sencillas y cortas, desprovistas de jerga tcni-ca. Cuando se cre la EPA,* su primer administrador enfrent una se-rie de alternativas que podran describirse as: "Deja que los estadoshagan el trabajo, que la federacin les d el dinero", "elimina los obs-tculos para que las compaas contribuyan a la investigacin contrala contaminacin", "procede legalmente contra los violadores" (osea, contra aquellas empresas e industrias visiblemente contaminan-tes; demandarlas legalmente ayudara a crear un apoyo poltico parala nueva organizacin).

    La clave de la simplificacin es distinguir entre una alternativa"bsica" y sus "variantes". El elemento "bsico" en muchas "alterna-tivas" de poltica es una "estrategia de intervencin", como un forta-lecimiento en la regulacin, un subsidio o un incentivo fiscal quehaga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Pero nin-guna estrategia de intervencin directa puede mantenerse sola: debe

    *EPA (Enviromental Protection Agency) es la organizacin gubernamental encargada dela proteccin ambiental (N. del T.).

  • LOS OCHO PASOS 35

    ser implementada por una o varias organizaciones (quizs incluso pororganismos no lucrativos); y debe contar con una fuente de financia-miento. Por lo general, las "variantes" de la estrategia bsica incluyendiferentes mtodos de implementacin y de financiamiento.

    Cuando necesite comparar muchas soluciones posibles puede re-sultarle muy til establecer la diferencia entre una estrategia "bsica"y sus "variantes", basndose en los detalles de implementacin. Deesta manera reducir la complejidad del proceso. Hacer esta distin-cin le permitir llevar su anlisis por un rumbo satisfactorio. Enprimer lugar, podra comparar tres alternativas"bsicas", por ejemplo,mientras ignora los detalles descritos por sus "variantes". Luego,cuando se haya decidido por una de estas alternativas "bsicas", pue-de comparar las "variantes". He aqu dos ejemplos:

    -usted quiere reducir en su municipio el consumo de herona enun 50 por ciento durante los prximos cinco aos. Considera tres"alternativas bsicas": apoyar el tratamiento con metadona, pre-sionar para que la ley sea ms estricta e implementar programaseducativos para combatir el abuso de drogas. Las variantes decada una de estas alternativas tienen que ver con las fuentes de fi-nanciamiento que pueden utilizar en distinto grado los recursos:federales, estatales y municipales (aunque no todas las combina-ciones de recursos que estn disponibles para una alternativa loestn para las otras dos). Las variantes tambin son posibles se-gn quin administra los programas: organizaciones no lucrati-vas, empleados municipales, empleados estatales, etctera.-Tambin se pueden considerar las "variantes" tanto en trmi-nos de magnitud como de cobertura. En el caso anterior, sepodran considerar, por ejemplo, dos posibles tamaos del pro-grama con metadona.

  • 36 EUGENE BARDACH

    Una trampa lingstica

    "Alternativa" no significa necesariamente que las opciones de pol-tica se excluyen entre ellas. Entre los analistas de polticas el trmi-no "alternativas" se utiliza ambiguamente. A veces significa que laeleccin de una implica descartar otra; y otras veces significa sim-plemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver omitigar algn problema, quizs en conjuncin con otras "alternati-vas". Debe tener presente esta ambigedad cuando otras personasutilicen esta palabra y, en "Cuente su historia" (paso 8, p. 69), debeestar seguro de que no est cayendo en esta ambigedad.

    Algunas veces no estar completamente seguro de si las dosalternativas son o no mutuamente excluyentes. Por ejemplo, un alcal-de debe decidir lo ms rpidamente posible si debe prometer unacantidad de dinero suficiente para arreglar baches, o bien, para pro-porcionar asilo a personas sin hogar (pero no ambos); pero si ustedargumenta muy bien a favor de los dos programas, el alcalde tal vezdecida incrementar el presupuesto de ambos.

  • 4. Seleccin de criterios

    PARA EL argumento de cualquier poltica (vase el paso 8, p. 69)es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interco-nectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera estodo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las con-secuencias, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juiciosde valor. Idealmente todas las personas de mente abierta y analticapueden estar de acuerdo, ms o menos, con los aciertos y errores delargumento analtico, pero el evaluativo requiere ms subjetividad yfilosofa social para su manejo. El argumento analtico razonar si esprobable que suceda X, Yo Z, pero en el evaluativo es donde apren-demos si X, Yo Z son buenos o malos para el mundo.

    Este paso del proceso de los ocho pasos para el anlisis de pol-ticas pertenece al argumento evaluativo. Es el paso ms importantepara que los valores y la filosofa entren en el anlisis de polticas,porque los "criterios" son normas evaluativas utilizadas para juzgarla "bondad" de los resultados de la poltica que han sido proyectadosen cada una de las alternativas.

    Aplique criterios para juzgar resultadosy no alternativas

    Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, o por lo me-nos no directamente, sino los resultados asociados a cada una de

    [ 37 J

  • 38 EUGENE BARDACH

    ellas. Es fcil confundirse en este punto y, como consecuencia, en-redar innecesariamente el anlisis. La manera cotidiana de hablar fo-menta este tipo de confusiones: "La alternativa A parece ser la me-jor, as que vamos a proceder conforme a ella." Pero esta manera dehablar pasa por alto algo muy importante; la formulacin completaes: "Es muy probable que la alternativa A traiga como resultado OA'que creemos que ser el mejor de los resultados posibles; por con-siguiente, creemos que A es la mejor alternativa." Aplicar los crite-rios a la evaluacin de los resultados y no a las alternativas haceposible recordar que OA es un buen resultado, incluso si despus detodo decidimos no elegir la alternativa A (porque no estamos lo su-ficientemente seguros de que A nos llevar de verdad a ese resulta-do). Una vez establecido este criterio, sera posible buscar otras al-ternativas que tuvieran mayor probabilidad de tener a OAcomoresultado.

    La seleccin de criteriosse basa en la definicin del problema

    y es un proceso continuo

    Por supuesto, el criterio ms importante es que el resultado proyec-tado "resuelva el problema de poltica" en un grado aceptable. Peroesto es nicamente el comienzo. Despus de todo, es probable quecualquier curso de accin afecte al mundo de muchas maneras, al-gunas deseadas y otras no. Cada uno de estos efectos -o "resultadosproyectados", utilizando nuestro lenguaje de los ocho pasos- re-quiere un juicio de nuestra parte para saber si se considera deseabley por qu. Y es precisamente en nuestro marco de criterios dondeestn inmersos estos juicios. Puesto que cualquier efecto significa-tivo exige un juicio, cuanto mayor sea la variedad de efectos signi-ficativos ms amplio ser el conjunto de criterios que necesitaremospara tratar con ellos.

  • LOS OCHO PASOS 39

    Criterios evaluativos comnmente utilizadosen el anlisis de polticas

    EFICIENCIA

    Maximice el bienestar de las personas tal corno lo interpretan lospropios ciudadanos. En trminos econmicos, "maximice la suma delas utilidades individuales" o "maximice los beneficios netos". stees el enfoque tpico del anlisis de "costo-efectividad" y de "costo-beneficio". Se le puede llamar criterio de "eficiencia".

    A pesar de que el trmino "eficiencia" tiene un tono antisptico,tecnocrtico y elitista, la insistencia aqu de que la "utilidad" debe serentendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su pro-pio bienestar es una visin altamente "democrtica".

    Aunque los anlisis "costo-efectividad" (CE) Y"costo-beneficio"(CB) puedan parecer similares y con frecuencia vayan acompaadosuno del otro, no son iguales y sus usos pueden ser muy diferentes. Escierto que ambos conceptualizan un conjunto de beneficios acumu-lados por ciudadanos individuales, que es evaluado (por los propiosciudadanos) en trminos de su "utilidad". Ambos consideran proble-ma de la poltica corno un tipo de relacin de produccin entre re-cursos y resultados benficos. Sin embargo, el anlisis CE consideraa uno u otro de ellos (recursos o resultados) corno "fijo" o "propues-to"; el anlisis intenta entonces encontrar las mejores formas paramanipularlos (ya sea maximizar segn el resultado propuesto). Elanlisis CB, por otro lado, permite que ambos factores, recursos yresultados, se consideren corno variables proporcionadas. Por con-siguiente, es ms complicado que el anlisis CE; pues aunque tantoCB corno CE tienen que ver con la eficiencia productiva del progra-ma o proyecto, CB tiene tambin que ver con su escala.

    El anlisis CE es mucho ms comn que el anlisis CB. De hecho,una gran cantidad de ternas de poltica pueden simplificarse y esti-lizarse corno problemas CE, aunque a primera vista no parezcan sus-ceptibles de este tipo de anlisis. Ejemplos:

  • 40 EUGENE BARDACH

    -El alcalde de Mudville quiere responder a las quejas de algunosempresarios que alegan que obtener un permiso de construc-cin "toma toda la vida". La estructura CE sugerira: minimice lademora originada nicamente por los trmites y procedimientosburocrticos, ya que no puede usted gastar ms de 500 dalres yslo est autorizado a reestructurar el flujo de la carga de traba-jo de la Oficina de Planeacin de la Ciudad y no las funcionesdel personal.-La ciudad Terremoto debe mejorar los sistemas de seguridad anti-ssmica en varios miles de edificios construidos con materialesno reforzados. Dispone de un plazo de 20 aos y no tiene res-tricciones presupuestarias inmediatas, pero quiere terminar latarea con un mnimo de molestias para la vida (e ingresos) de losresidentes y pequeos comerciantes que deben ser temporal-mente reubicados durante el proceso de renovacin.

    Equidad, igualdad, "justicia". Existen, por supuesto, ideas muydistintas, a menudo incluso opuestas, acerca de lo que significan odeberan significar estos trminos. Usted no slo est obligado a pen-sar seriamente en estas ideas, sino que en algunas ocasiones tam-bin debe lograr que su pblico reflexione sobre ellas.

    -En California, las personas que sufren una lesin a causa de unaccidente automovilstico en el que el conductor no est aseguradocorren el riesgo de no recibir una indemnizacin adecuada. Mu-chos de estos conductores que "andan sin proteccin" son rela-tivamente pobres. Muchos otros conductores compran un seguroprecisamente para este tipo de riesgo (pliza contra conductoresno asegurados). Una propuesta de poltica para que se pagara elseguro de todos los conductores con un fondo creado por un im-puesto especial a la gasolina fue considerada por algunos obser-vadores como "inequitativa" para los pobres que actualmenteno cuentan con un seguro. Otros observadores dijeron que los

  • LOS OCHO PASOS 41

    conductores no asegurados imponen el costo de una prima o elriesgo de una indemnizacin inadecuada al resto de la sociedad,entre ellos, muchos individuos que tambin son pobres. Es evi-dente que el analista debe incluir una discusin sobre la idea de"equidad".-El debate actual sobre si deben mantenerse las cuotas de estu-diantes afroamericanos y otras minoras en la admisin a la uni-versidad opone en ocasiones el concepto de "equidad" para losindividuos contra el de 'justicia" para los grupos sociales. Esto esextrao, aunque algunos filsofos, y tambin la mayora de no-sotros, suponen que ningn sistema "justo" puede contener as-pectos "injustos". De nuevo, el analista tiene que afanarse enseleccionar las ideas y el lenguaje.

    Libertad, comunidad y otras ideas. Para estimular la reflexin,he aqu una lista (que est lejos de ser completa) con ms ideas acer-ca de los criterios evaluativos que pueden ser importantes: mercadoslibres, libertad econmica, capitalismo, "libertad respecto al controlgubernamental", igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, li-bertad de expresin, libertad religiosa, privaca, seguridad (especial-mente contra riesgos qumicos, otros riesgos ambientales, etctera),buena vecindad, comunidad, sentido de pertenencia, orden, seguridad,ausencia de temor, estructura familiar tradicional, estructura familiarigualitaria, fortalecimiento de los trabajadores, conservacin de unsector no lucrativo viable, voluntariado.

    Ponderacin de los criteriosde evaluacin conflictivos

    Como vimos en el paso de la "Definicin del problema", cuando hayvalores de por medio, como sucede en la seleccin de criterios, de-bemos considerar cmo ponderar los valores opuestos. Hay dosenfoques generales de este problema.

  • 42 EUGENE BARDACH

    EL PROCESO POLTICO SE HACE CARGO DE L

    Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesosgubernamentales y polticos existentes efecten la ponderacin. Esteenfoque por lo general le dar primaca al empleador o cliente delanalista y, por consiguiente, estar influido por aquellas partes de laesfera en cuestin que son importantes para el empleador o clientedel analista.

    EL ANALISTA IMPONE UNA SOLUCIN

    En el segundo enfoque, el analista modifica por s mismo -aunque noreemplaza- la ponderacin acordada por el empleador o cliente con-siderando una determinada concepcin filosfica o poltica. La justi-ficacin tpica para este enfoque es que ciertos intereses, y quiz fi-losofas, estn subrepresentados en el gobierno y en la poltica y queel analista est en mejor posicin que muchos otros participantespara "ver", "entender" o "apreciar" este problema de subrepresen-tacin y, por lo tanto, est obligado, o por lo menos en el derecho, deequilibrar la balanza en nombre de la equidad.

    Por ejemplo, algunos argumentaran que, si no fuera por los ana-listas, difcilmente se incluiran los criterios de eficiencia y que, enrealidad, la funcin de los analistas es hablar en defensa de los con-tribuyentes cuyos intereses se veran obstaculizados por grupos me-jor organizados. A veces, de manera similar se argumenta que ciertasconcepciones de equidad -en particular la idea "de que los benefi-ciarios de los bienes y servicios pblicos deben pagar por ellos"-estn subrepresentadas excepto entre los analistas. (Esta concep-cin de equidad normalmente excluye el gasto pblico ejercidodeliberadamente para redistribuir el ingreso.) Otros intereses que enocasiones la gente cree que estn subrepresentados y que, por con-siguiente, deben ser representados por los analistas son: las genera-ciones futuras, la niez, la gente que vive fuera de la jurisdiccindonde se toman las decisiones, las minoras tnicas y raciales, las

  • LOS OCHO PASOS 43

    mujeres, los pobres, los consumidores, los animales y las plantas(entidades ecolgicas).

    Una variante de este enfoque incluye la idea de un "proceso edu-cativo". Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar alos actores polticos importantes -incluido tal vez su jefe o su clien-te principal- a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de he-chos o argumentos con los que el analista podra llamar su atencin.En este caso el analista es responsable de abrir el dilogo, haciendoquiz un llamado a la razn y a la mesura, pero luego debe permitirque el proceso poltico contine.

    Criterios prcticos

    No todos los criterios que intervienen en un anlisis son parte de lalnea evaluativa. Algunos son puramente prcticos y forman partede la lnea analtica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una al-ternativa con la poltica y los procesos de implementacin. Los prin-cipales son: legalidad, viabilidad poltica, solidez en condiciones deimplementacin administrativa y perfectibilidad.

    LEGALIDAD

    Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, es-tatutarios o de la ley comn. Sin embargo, recuerde que los derechoslegales estn cambiando constantemente y, a menudo, son ambiguos.A veces vale la pena arriesgarse con una poltica que podra -o no-ser juzgada como ilegal en caso de llegar a un tribunal. (En estoscasos, es aconsejable la asesora de un abogado para que aumentenlas posibilidades de que sobreviva esa poltica.)

    Sin embargo, note que los llamados derechos "naturales" o "hu-manos" son conceptualmente muy distintos de los derechos legales,a pesar de la similitud semntica. Los ejemplos son "derecho al abor-to" o "derecho a la vida" o "el derecho de la mujer a decidir sobre supropio cuerpo". Los llamados derechos "naturales" o "humanos"

  • 44 EUGENE BARDACH

    algunas veces generan polmica porque existen personas que querranque fueran reconocidos como derechos, mientras que otras se opo-nen a tal reconocimiento.

    ACEPTABILIDAD POLTICA

    Una poltica viable debe ser polticamente aceptable, o al menos noinaceptable. La inaceptabilidad poltica es una combinacin de doscosas: "demasiada" oposicin (que puede ser amplia o intensa o am-bas) y/o "muy poco" apoyo (que puede ser reducido o poco intenso oambos).

    Sin embargo, no considere la "inaceptabilidad" como una cues-tin esttica. Siempre pregntese: "Si la solucin de poltica queprefiero no es viable en las condiciones actuales, qu puedo hacerpara cambiarlas?" Podra darse cuenta de que elaborar estrategiascreativas puede abrir opciones que antes no haba considerado se-riamente.

    SOLIDEZ

    Ideas de poltica que pueden parecer muy buenas en teora, fallan amenudo en el momento de su implementacin real. El proceso deimplementacin tiene vida propia. Se lleva a cabo a travs de siste-mas administrativos grandes e inflexibles y los intereses burocrti-cos los distorsionan. Las polticas que surgen en la prctica pueden,por consiguiente, diferir sustancialmente de las polticas diseadasy adoptadas. Una opcin de poltica, por lo tanto, debe ser lo sufi-cientemente slida para que, aunque el proceso de implementacinno sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios.

    Entre los resultados adversos de la implementacin que vale lapena considerar estn: largas demoras, "captura" de los beneficiosdel programa de la poltica por un grupo de ciudadanos que nolos "merecen" o que no haban sido considerados para estos benefi-cios, costos presupuestales o administrativos excesivos, escndalopor fraude, desperdicios y abusos que minan el apoyo poltico y

  • LOS OCHO PASOS 45

    comprometen a los partidarios de la poltica, complejidades adminis-trativas que dejan a los ciudadanos (y a los administradores del pro-grama) inseguros acerca de los beneficios disponibles o de las regu-laciones que deben acompaarlos.

    PERFECTIBILIDAD

    Aun los mejores planificadores de polticas no pueden tener todoslos detalles correctos para disear un escenario. Por consiguiente,deben permitir que los implementadores de polticas perfeccionenel diseo original. El elemento ms comn para tales mejoras es laparticipacin en el proceso de implementacin de individuos y gru-pos cuya experiencia o puntos de vista no hayan sido incluidos enla fase de diseo.

    Sin embargo, esta actitud de apertura en busca de perfeccionarel diseo puede abrirle la puerta a intereses polticos hostiles, dis-minuyendo as la solidez de la poltica. En consecuencia, es buenohacer una evaluacin muy cuidadosa de la situacin real actual: per-sonajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad pol-tica, etctera.

    (Una nota sobre "resultado" y "proceso". Dije anteriormente quelos criterios se aplicaban a los resultados y no a las alternativas. Sinembargo, es necesario hacer algunos ligeros ajustes en el caso de loscriterios prcticos. Estos criterios no se aplican a los resultados,sino a las perspectivas que enfrenta una alternativa en el transcursodel proceso de adopcin e implementacin de la poltica.)

    Criterios en modelos de optimizacin

    Hasta ahora, me he centrado en criterios sustantivos. Un enfoquecomplementario se centra en los criterios entendidos en un senti-do formal. En particular, es muy til enfocarse inicialmente en uncriterio base, un objetivo principal que hay que maximizar (o mini-mizar). En general, este objetivo principal ser el reverso de su de-

  • 46 EUGENE BARDACH

    finicin del problema. Por ejemplo, si su problema es "demasiadasfamilias sin hogar", entonces su principal objetivo probablementesera "minimizar el nmero de familias sin hogar". Si el problema es"el efecto invernadero est aumentando muy rpidamente", una bue-na manera de expresar el objetivo principal sera "minimizar el incre-mento del efecto invernadero". Naturalmente, existen otros criteriospara juzgar los resultados, como caresta, aceptabilidad poltica, jus-ticia econmica, etctera. Todo esto debe entrar en la evaluacin fi-nal. Sin embargo, es muy probable que si se enfoca -inicialmente almenos- en un solo criterio primario y ordena otros a su alrededor,lo nico que logre sea confundirse. Conforme vaya profundizandoel anlisis y se sienta ms cmodo con la multiplicidad de objetivosimportantes, desear poner mayor nfasis en un criterio primario ytrabajar con una "funcin objetivo" ms compleja.PROGRAMACIN LINEALLa "programacin lineal'" es una tcnica matemtica (y ahora ac-cesible en computadora) que sirve para optimizar la eleccin cuandose tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursosque maximizar. Frecuentemente, al menos algunos recursos -el pre-supuesto de la organizacin y la infraestructura prometidos por unaorganizacin no lucrativa, por ejemplo- estn restringidos. Incluso,si el problema no puede ser cuantificado, el analista puede aprove-char la estructura lgica de la programacin lineal para concep-tualizar su labor. La formulacin convencional es parecida a lasiguiente: maximice este objetivo (o funcin objetivo) sujeto a talesy cuales limitaciones de los recursos.

    Un enfoque muy similar al de la programacin lineal es suponerque los criterios caben en tres categoras: un objetivo (o funcinobjetivo) que hay que maximizar; ciertas restricciones; y ciertos cri-terios para los que, por lo general, ms es mejor.

    4Vase Stokey y Zeckhauser, captulo 11.

  • LOS OCHO PASOS

    Un ejemplo acerca del problema de personas sin hogar:47

    Maximice el nmero de personas sin hogar que reciben asilouna noche cualquiera, limitado a un presupuesto total por nochede 50,000 dlares otorgado a la organizacin X y teniendo encuenta que en las colonias A y B no se pueden construir asilospor razones polticas, tratando adems de dar el "mayor nmero"de opciones de asilo a la poblacin beneficiaria...

    ndresResaltado

  • 5. Proyeccin de los resultados

    A HORA, para cada una de las alternativas de su lista actual, pro-yecte todos los resultados (o efectos) que usted u otros acto-res interesados podran considerar importantes.

    ste es el paso ms difcil del proceso de los ocho pasos. Inclusolos analistas de polticas ms experimentados por lo general no lohacen muy bien. No es de sorprender que los analistas disfracen susomisiones con una variedad de subterfugios. Por lo tanto, el conse-jo ms importante sobre este paso es sencillo: hgalo.

    Existen (al menos) tres grandes dificultades tanto prcticas comopsicolgicas. Primero, "la poltica" tiene que ver con el futuro, no conel pasado o el presente; pero nunca podremos estar realmente segu-ros acerca de cmo ser el futuro, ni siquiera si lo hacemos con lamejor de las intenciones y el diseo de polticas ms estructurado.Segundo, la "Proyeccin de los resultados" es otra manera de decir"sea realista". Sin embargo, el realismo es a menudo incmodo, poreso mucha gente prefiere el optimismo. La "poltica" puede afec-tar, para bien o para mal, a la vida, la fortuna, el sacro honor de laspersonas. "Hacer una poltica", por consiguiente, impone una cargamoral ms pesada que lo que mucha gente estara dispuesta a aceptar.Por ello, es muy comprensible pensar que la alternativa que preferi-mos o recomendamos tendr de verdad los resultados que esperamos eimplicar menores costos que los que realmente suponemos. Final-mente, regresamos a lo que a veces llamamos "el principio 51-49".

    [49]

  • 50 EUGENE BARDACH

    Esto es, en lo ms candente de la discusin sobre la poltica, nos ve-mos impelidos, por pura defensa propia, a tratar a nuestra proyeccinde 51 por ciento de confianza como si fuera de 100 por ciento, con elconsiguiente resultado de que a veces no slo engaamos a otros,sino tambin a nosotros mismos.

    La primera dificultad, la de que nunca tenemos informacin to-talmente convincente acerca del futuro, agrava la segunda y la tercera,ya que nuestro resultado deseado no puede corregirse fcilmente ha-ciendo referencia a demostraciones empricas y a pruebas. Porsupuesto, para hacer proyecciones es importante contar con ciertotipo de informacin, pero sta se obtiene nicamente de la experien-cia con otras polticas similares o anlogas (vase "Obtencin deinformacin", p. 25).

    A pesar de estas notas precautorias, recuerde que no queremoscaer en el pesimismo. Nuestro objetivo es obtener una proyeccinrealista.

    Modelos causales

    La proyeccin depende de la comprensin de las relaciones causa-efecto. Estas relaciones son: primero, como dije anteriormente en"Definicin del problema" (p. 17), la estructura de los incentivos,restricciones y condiciones que conforman el (los) problema(s) de lapoltica; y segundo, los incentivos, restricciones y condiciones queentrarn en escena cuando comience a ponerse en prctica la poltica.

    Casi siempre resulta til contar con un modelo de la estructuracausal. Para simplificarla descomponga, si es necesario, el postula-do original del problema en problemas independientes y modlelospor separado. (Recuerde que se supone que la definicin originaldel problema era slo provisional.) Un modelo es, por lo general, re-lativamente sencillo y estilizado, si se compara con la complejidady la confusin del mundo real. Algunos modelos usados comn-mente son:

  • LOS OCHO PASOS 51

    -Un "mercado" donde un grupo disperso de proveedores inter-cambian bienes o servicios con un grupo disperso de demandan-tes. Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servi-cios, aun si no tienen precio. La idea principal detrs del modelode mercado es en realidad "el equilibrio a travs del intercam-bio". Por lo tanto, el modelo de mercado puede aplicarse a mu-chos otros fenmenos adems de a la produccin y a la asigna-cin de los bienes descritos en los libros de texto como peras ymanzanas.

    Por ejemplo, puede usted tratar de entender el flujo de pacientesde un hospital mental estatal en trminos de "oferta y demanda": hayuna "oferta" de corto plazo de camas disponibles en los hospitalesestatales y un cargo diario por cada una, al mismo tiempo que existeuna "demanda" compleja para utilizarlas, generada por los departa-mentos de polica, las unidades psiquitricas de emergencia, jueces,personas del pblico, etctera.

    -Modelos de produccin. Por desgracia, no hay mucha litera-tura acadmica acerca de la lgica con la que operan los tiposcomunes de sistemas de produccin encontrados en poltica pbli-ca (como por ejemplo, regulacin sobre rdenes y control, su-ministro de informacin y todas esas otras "cosas que hace elgobierno", p. 81, descritas brevemente en el Apndice B).5 Encualquier caso, lo ms importante para entender los sistemas deproduccin es identificar los parmetros cuyos valores, cuandose salen de cierto rango, tienen mayor capacidad para provocarfallas, fraudes y abusos, problemas econmicos extraordinarios ydistorsionar el propsito original. Tambin es til conocer losparmetros que ms importan cuando queremos mejorar un sis-sSin embargo, vase el captulo sobre "polticas genricas", en Weimer y Vining. Vase

    tambin Lester Salamon (ed.), Beyond Privasization: The Tools of Government Action, UrbanInstitute Press, Washington, 1989.

  • 52 EUGENE BARDACH

    tema de produccin desde niveles de desempeo meramenteadecuados a niveles considerados como "excelentes".-Otra manera de considerar los modelos de produccin es desdeuna perspectiva de optimizacin. En este caso, son importanteslos modelos de investigacin de operaciones, por ejemplo, orde-namiento de listas de espera, administracin de inventarios, pro-cesos de Markov."-Procesos evolutivos: variacin, seleccin y retencin aleato-rias. En general, los mecanismos de seleccin son la clave paraentender este tipo de procesos. Por ejemplo, algunos organismosreguladores fijan sus polticas de seleccin de casos por que-jas recibidas. Para entender dichas polticas y su escala de priori-dades, es necesario entender cmo "se seleccionan a s mismos"los verdaderos quejosos de entre la poblacin de inconformespotenciales y cmo prestan atencin las organizaciones a ciertotipo de quejas y no a otras.-Modelos organizacionales y polticos.'-La literatura sobre la ciencia social aplicada, la cual se puedeencontrar en cientos de revistas especializadas y en innumera-bles informes de investigacin, es una rica fuente de compren-sin y conocimiento. Ningn anlisis de polticas puede llegarmuy lejos sin una revisin sistemtica de la literatura o sinconsultar con expertos que comprendan y conozcan la literaturaimportante sobre el tema."

    6 Vanse tambin los modelos, particularmente casos de gestin, en Stephen R. Rosenthal,Managing Government Operations, Little Brown, Boston, 1982.

    "Por ejemplo, los que se describen en Graham A!lison, Essence of Decision, yen Wei-mer y Vining, captulos 4 y 5.

    8Para conocer otras ideas, y leer un excelente anlisis de los usos de modelos, vaseCharles A. Lave y James G. March, An Introduction to Models in the Social Sciences, Harperand Row, Nueva York, 1975.

  • LOS OCHO PASOS 53

    Incluya estimaciones de magnitud

    Para la "Proyeccin de los resultados", muchas veces se requiere pen-sar tanto en la direccin general del resultado como en su magnitud.En general, no es suficiente decir: "Esperamos que este programareduzca significativamente el embarazo no deseado en las adoles-centes." En cambio, a usted le gustara decir: "Esperamos que en eltranscurso de los prximos cinco aos este programa reduzca anual-mente entre 100 Y300 el nmero de embarazos no deseados en lasadolescentes de esta comunidad."

    A veces, basta con un "punto estimado" de su mejor suposicin,pero en otros casos debe proporcionar un rango. Para reducir estaincertidumbre en su estimacin, hgase una pregunta parecida a sta:"Cul es el nivel mnimo de efectividad que esta alternativa puedealcanzar para justificar su eleccin?" La respuesta, por supuesto,viene acompaada de otras preguntas: "Qu debemos suponer acer-ca de la manera en que funciona el mundo para persuadirnos a no-sotros mismos de que realmente hemos alcanzado ese nivel? .. , Ylo creemos as?" (Vase tambin ms adelante, "Confrontacin decostos y beneficios", p. 61.)

    El problema del optimismo

    Formulacin de escenarios. Para no caer en el optimismo natural,estudie sistemticamente posibles escenarios adversos.

    Qu causara que la propuesta no produjera el efecto deseado, porejemplo, solucionar o mitigar adecuadamente el problema causadopor la poltica? La falta de solidez en el proceso de implementacinno es slo uno de los problemas ms comunes, sino que, con frecuen-cia, es el verdadero culpable. Algunos escenarios que aterran son:

    -En un programa reglamentario de salud o seguridad hizo faltael conocimiento cientfico o tcnico necesario para producir

  • S4 EUGENE BARDACH

    normas racionales y legalmente defendibles. Como resultado,dentro de cinco aos habremos suplido esa falta con una polti-ca simblica, corrupcin, captura de industrias o regulacin ex-cesrva.

    -El tiempo pasa y los recursos presupuestales y el apoyo polti-co que alguna vez estuvieron disponibles se habrn perdido anteel impacto del cambio electoral y las reformas econmicas. Con elapoyo de algunos lderes y el respaldo de la prensa, el programahabr empezado a consolidarse con otro programa, otra unidadburocrtica se habr hecho cargo de l y finalmente habr desa-parecido.-Un exitoso programa estatal diseado para proporcionar asis-tencia tcnica a entidades rurales extremadamente pobres recibela orden de proporcionar ayuda tambin a muchas otras entida-des urbanas no tan pobres. Como resultado, los escasos recur-sos del programa se habrn disipado y derrochado.9-Se anuncia con grandes fanfarrias un programa para subsidiarla investigacin y desarrollo de la "protena de pescado concen-trada" como complemento alimenticio barato y nutritivo. Dentrode cinco aos, el programa se habr estancado indefinidamente,porque la agencia reguladora de alimentos y medicamentos fueincapaz de incorporar este producto en sus normas de operacinpara una revisin reguladora.

    Hay que hacer notar que estos escenarios estn escritos en futu-ro perfecto. El hacerlo as funciona como auxiliar para estimular suimaginacin. /O

    Para "pensar en futuro perfecto" resulta til empezar con una listade resultados adversos de la implementacin e imaginar uno o ms

    9A este escenario lo llamo "apionamiento" (piling on). Vase Eugene Bardach, TheImplementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law, MIT Press, Cambridge,1977.

    . IUPara ms detalles vase Karl Weick, The Social Psychology of Organizing, RandomHouse, 1979, pp. 195-200.

  • LOS OCHO PASOS 55

    escenarios de cmo podra ocurrir cada uno de ellos. Recuerde la lis-ta anterior de estos resultados adversos: largas demoras, "captura"de los beneficios del programa o de la poltica por un grupo de ac-tores que no los "merecen" o que no haban sido considerados paraesos beneficios, costos presupuestales o administrativos excesi-vos, escndalo por fraude, desperdicios y abusos que minen el apoyopoltico y comprometan a los partidarios de la poltica, complejida-des administrativas que dejen a los ciudadanos (y a los administra-dores del programas) inseguros acerca de los beneficios o de las re-gulaciones que deben acompaarlos.

    LA HEURSTICA DESDE LA PERSPECTIVA DEL OTRO

    Imagnese en el lugar de otra persona. Dgase a s mismo: "Si yo fue-ra X, cmo actuara?" Y entonces procure pensar como X y tratede adivinar qu hara X en esa circunstancia particular. Haga estosistemticamente ponindose en el lugar de cada uno de los actoresimportantes. La importancia de esta prctica es que podr descubrirlas esplndidas formas en que estos actores se adaptan a la situacinde la nueva poltica que est usted planteando y, de esta manera, po-dr prevenir los resultados adversos del diseo de su poltica.

    Por ejemplo, bajo las leyes del derecho a la informacin en laindustria qumica, los trabajadores tienen el derecho de saber a qusustancias han estado expuestos y pueden examinar los registros desalud que guarda el patrn. Si fuera usted un trabajador, cmo po-dra utilizar esta ley? Podra utilizar esta informacin para abando-nar su trabajo actual? Demandara mayor salario? Demandara equi-po de proteccin? Demandara al empleador? Ejercera presin enel sindicato?

    Y cmo reaccionara el sindicato ante la presin? Podra estapresin hacer ms difcil el trabajo de representacin o ms sencillo?

    Suponga ahora que usted es el patrn. Puesto que sabe lo que .sustrabajadores podran hacer, tendr incentivos para tratar de modi-ficar su poltica. Dejara de llevar todos los registros de salud que

  • 56 EUGENE BARDACH

    no estn contemplados por la ley? Mantendra los registros, peropermitira que los doctores slo realizaran exmenes de laboratorio?y si fuera usted un empleado y viera que su patrn hace esto, cmocontraatacara?

    He aqu otro ejemplo. En cierto momento de la dcada de los se-tenta, la Comisin Federal de Comercio atac el problema de losvendedores que evadan sus obligaciones de garanta por produc-tos defectuosos, vendiendo la deuda a plazos de los consumidores abancos u otros acreedores que no estn obligados, segn la doctrinallamada "poseedor en curso" debido, a arreglar el producto, cam-biarlo o cancelar la deuda. La solucin de la CEC fue suprimir estadoctrina. Los bancos se quejaron argumentando que ellos no que-ran entrar en el negocio de la reparacin de productos defectuosos.Pero si se pone usted en el lugar del gerente del banco que, de prontose ve obligado a tener que reparar estos productos, podra pensaren contratar especialistas para cumplir con esta obligacin? qui-z se las arreglara para no comprar deuda a plazos a vendedores queusted cree que no son confiables para cumplir con las garantas otor-gadas, etctera?

    EFECTOS SECUNDARIOS NO DESEADOSMuchas veces los analistas tambin deben preocuparse por las "con-secuencias no previstas". Pero este trmino no es adecuado, ya quecon frecuencia tambin se utiliza para referirse a lo perfectamenteanticipable, aunque no deseable. He aqu algunos efectos secundariosno deseables pero anticipables, que ocurren en programas pblicos:

    -El "riesgo moral" aumenta. Esto es, una poltica tiene el efectode que la gente se responsabilice por las consecuencias de susacciones. Por ejemplo, el aumento de los beneficios para los de-sempleados tiene el efecto secundario de reducir los incentivos

    .para buscar otro trabajo.-La "sobrerregulacin" en los campos de la salud y la seguri-dad. Un posible resultado adverso de, por ejemplo fijar normas

  • LOS OCHO PASOS 57

    de salud o de seguridad "demasiado altas" y aplicarlas "demasiadohomogneamente" es el consiguiente incremento en los costosdel sector privado por encima del ptimo deseable. Por ejemplo,dadas las preferencias de los ciudadanos por la seguridad privada,si se imponen normas para las defensas de los autos que cuestan25 dlares por vehculo, pero que apenas si mejoran la con-tencin en caso de choque, esta poltica no pasara un examenconvencional de costo-beneficio. Un segundo resultado adversopodra ser que, inadvertidamente, cause una disminucin en laregulacin de alguna otra actividad que -perversamente- es me-nos segura o menos saludable. Por ejemplo, algunos observado-res alegan que la sobrerregulacin en materia de seguridad enla produccin de energa nuclear ha provocado un viraje hacia elcarbn que, segn dicen, es mucho ms riesgoso que la energanuclear.-Los "buscadores de renta" (intereses que buscan nichos lucrati-vos protegidos de la competencia perfecta) distorsionan el pro-grama en su provecho. Es inevitable que quienes proveen debienes y servicios al gobierno, incluidos los funcionarios pblicos,encuentren maneras para capturar "rentas", y en realidad pasa amenudo; por ejemplo, con muchos contratistas del Departamen-to de Defensa. La bsqueda de renta tambin ocurre de mane-ras menos obvias, por ejemplo cuando algunas empresas regu-ladas cabildean exitosamente por regulaciones que imponen costospara sus competidores mucho ms elevados que los suyos pro-pios.

    Los COSTOS TICOS DEL OPTIMISMOEs difcil hacer nfasis en la importancia de preocuparse por losefectos secundarios adversos de polticas que de otra manera seran"buenas", sin mencionar la posibilidad de que, en muchas circuns-tancias, tampoco se presenten los principales efectos "buenos" que

  • 58 EUGENE BARDACH

    se pretenden. I I Los analistas ticos de poltica siempre se preguntan"si la gente realmente siguiera mi consejo, cul podra ser el costode que me equivocara y quin tendra que cargar con l?" Recuerdeque el analista rara vez es una de las partes que tienen que cargarcon los costos de sus errores.

    La matriz de resultados

    Este paso del proceso de los ocho pasos le aportar una gran canti-dad de informacin. No querr presentarla o analizarla toda en suinforme final, pero a lo largo del proceso tal vez necesite volver atrsy evaluar escenarios complejos e inciertos para ocho o diez alterna-tivas bsicas combinadas con sus variantes principales. Una maneraconveniente de resaltar lo ms relevante de toda esta informacin espresentarla en una matriz de resultados. Tambin sera til incluiren su informe final una versin ms corta de esta matriz.

    En el formato tpico de este tipo de matrices, las alternativas depoltica se presentan en los renglones y los criterios evaluativos, en lascolumnas. Cada celda contiene as los resultados proyectados de laalternativa del rengln, evaluada respecto al criterio de la columna. Acontinuacin se muestra un ejemplo que realic para comparar losresultados proyectados para tres sistemas alternativos para verificarperidicamente el control de emisiones de 1Omillones de autom-viles del estado de California. En este ejemplo, Baker, Smith y Jones,analistas que trabajan para tres distintas oficinas gubernamentales ycon opiniones de poltica opuestas, estn haciendo diferentes pro-yecciones de resultados para cada una de estas alternativas. Registren las celdas las proyecciones en las que difieren.

    El sistema de verificacin de la emisin de contaminantes inclu-ye verificaciones bianuales en el momento de registrar el vehculo encualquiera de los miles de centros de servicio autorizado. "1M 240"requerira una verificacin bianual con equipo de inspeccin ms

    11Vase el captulo de Behn y Vaulper en "Assessing your Ignorance".

  • CUADRO 1RESULTADOS PROYECTADOS POR TRES DIFERENTES ANALISTAS PARA TRES SISTEMAS

    ALTERNATIVOS DE VERIFICACIN DE LA EMISIN DE CONTAMINANTES

    Criterios

    Alternativas

    IM24

    "SC"* Modificado

    Sensor remoto

    Qu tan cerca estde requerir una limpieza

    %

    Baker: 100Smith: OBaker: 50Smith: OBaker: OSmith: 100

    Minimizarcostos/toneladas de

    contaminantes reducidos($)

    Baker: 60Jones: 75Smith: 75Consenso: Opara la mayorade los conductores

    Reducir el costode la verificacin para elpropietario del vehculo

    ($)

    Jones: VC*Smith: 35

    Consenso: Opara la mayorade los propietarios

    *"ve": Verificacin de la emisin de contaminantes.

  • 60 EUGENE BARDACH

    complejo en alguno de los pocos centros de verificacin especiali-zados que cuentan con el equipo necesario. "Sensor remoto" es unatecnologa nueva que simplificara el monitoreo de los automviles,el cual se podra realizar desde camionetas estacionadas a la orilladel camino, y reforzara las medidas en contra de los que no cum-plen con la norma establecida. 12

    Si no puede llenar la celda con una descripcin expresada cuan-titativamente de los resultados proyectados, podra asentar un des-criptor verbal como "muy bien" o simblico, como "+" o "-".

    Un error comn que se comete en los encabezados de las co-lumnas de "criterios" de este tipo de matrices es no indicar qu valorse est utilizando y qu dimensiones se estn midiendo. Por ejem-plo, si est evaluando un programa de subsidio a la renta y pone un"+" en la columna titulada "Propietario de la tierra/relaciones con elarrendatario", el lector no puede saber si piensa que las relacionessern ms armoniosas, ms controversiales, menos dominadas porel propietario de la tierra, menos dominadas por el arrendatario oalguna otra cosa. No es suficiente que el texto aclare su intencin; losencabezados de la matriz deben ser informativos. En el cuadro demi ejemplo, no escrib simplemente "limpieza" o "costo" o "tiempo".Dentro de las restricciones de espacio trat de indicar la dimensiny la direccin deseadas en las que me mova.

    No todos los criterios sern pertinentes para todas las alternati-vas. Si as fuera, en algunas de la celdas tendra que poner "n.a."para "no aplicable".

    Se puede simplificar el cmulo de informacin que se requieremostrar e integrar en la matriz de resultados, o en alguna otra for-ma, la informacin acerca de los resultados que sern iguales paratodas las alternativas. Esto es particularmente til si los resultadosque producen en comn son ambiguos o inciertos: as podr ustedevitarse la molestia de tener que hacer esas difciles proyecciones.

    12Para otros ejemplos, vanse los cuadros 9-4, 9-5, 9-8 Y 9-9 en Stokey y Zeckhouser.Vase tambin la discusin en Weimer y Vining, pp. 204-206, Ysu matriz muestral, p. 207.

  • 6. Confrontacinde costos y beneficios

    A VECES sucede que una de las alternativas de poltica considera-das parece dar mejor resultado respecto a cada uno de los cri-terios evaluativos que las dems alternativas. En este caso no esnecesario confrontar los costos y beneficios entre las alternativas.Esto se llama "predominio". Pero por lo general uno no es tan afor-tunado y tiene que confrontar los costos y beneficios de los resulta-dos asociados a sus distintas opciones de poltica para satisfacer asu cliente o a su pblico.

    La transaccin ms comn se da entre dinero y un bien o servi-cio que recibe alguna proporcin de la poblacin, por ejemplo, ex-tender el horario de la biblioteca de 8 p.m. a 10 p.m. con un costo de200,000 dlares anuales. Otra transaccin comn, especialmente enpolticas reguladoras, es ponderar los costos generados privadamen-te, como los de una compaa que instala equipo anticontaminante,comparados con los beneficios sociales generados, tales como unamejora en la salud de la poblacin y la proteccin forestal.

    Como nos ensea la economa, la ponderacin de costos ocurreal margen. Los anlisis planteados as nos dicen algo como: "Sigastamos una cantidad extra X de dlares por una unidad adicionalde servicio Y, podemos obtener una cantidad extra Z de unidadesque dan buen resultado." Esto pone al decisor en la posicin de con-testar la pregunta: Valora la sociedad (o usted) a Z ms o menos

    [ 61]

  • 62 EUGENE BARDACH

    que a X?, y entonces sigue la implicacin obvia de la respuesta (sies s, se decide por otra Y; si es no, no lo hace).

    Algunas unidades de servicio Y slo pueden compararse en can-tidades mayores que uno, a veces mucho mayores. Considere, porejemplo, los servicios de transporte por carreteras y puentes. Podrasignificar un viaje de un solo pasajero de A a B, pero la mayora delos proyectos de construccin de vas de comunicacin (ampliacinde carreteras, construccin de nuevos puentes) pueden llevarse acabo nicamente con cantidades mnimas de Y que normalmenteestn en el rango de los miles.

    Otro ejemplo. Suponga que el jefe de polica debe escoger unade dos alternativas: 1 milln de dlares por ao para pagar tiempoextra en el tumo nocturno o 250,000 dlares (anuales) por un reem-plazo ms rpido de las patrullas. La primera alternativa est conso-lidada porque el sindicato de polica insiste en que exista una cuotamnima de tiempo extra para los 150 policas del tumo, y la segundatambin est consolidada, porque el costo de cada automvil es mu-cho menor despus de un cierto nmero de unidades. Si la reduccinde robos proyectada por incrementar, por ejemplo, los tiempos ex-tra fuera de 200 al ao y por adquirir vehculos ms nuevos fuera de50, la ponderacin que debe hacer al margen el decisor es de 5,000dlares por robo prevenido. En este caso "al margen" hay una con-solidacin de 150 robos y 750,000 dlares. (Adems de la preven-cin de robos y de la confrontacin costo-eficiencia, existen, porejemplo, otros criterios que son importantes para este problema.)

    El problema de la atribucin mltiple

    La clarificacin y ponderacin de costos se complican por el llama-do "problema de la atribucin mltiple", o sea, el hecho de que laalternativa de no solucin sea predominante, al mismo tiempo quelos criterios evaluativos de las diferentes opciones no sean fcil-

  • LOS OCHO PASOS 63

    mente medibles (por ejemplo, transformando su valor en equiva-lentes monetarios)."

    Anlisis del "


20111107200755 Politicas Publicas

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